Del 1
Innledning, mandat og sammendrag

1 Sammensetning, mandat og avgrensning

Kilde: © Frank Gregersen, Nofima

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Ved kongelig resolusjon 22. mars 2013 ble det oppnevnt et utvalg til å utrede sjømatindustriens rammevilkår. Utvalget har hatt ti medlemmer:

• Leder:

• Professor Ragnar Tveterås, Stavanger.

• Øvrige medlemmer:

• Forskningssjef Marit Aursand, Trondheim

• Daglig leder Jonny Berfjord, Dønna

• Dekan Edel Elvevoll, Tromsø

• Avdelingsleder Grethe Fossli, Oslo

• Økonomidirektør Arne E. Karlsen, Tromsø

• Adm. dir. Trygve Myrvang, Tromsø

• Adm. dir. Arne Møgster, Austevoll

• Daglig leder Aino Olaisen, Lovund

• Professor Frode Steen, Bergen

Alle medlemmer er oppnevnt med bakgrunn i sin kompetanse og integritet og skal være uavhengige. Nofima v/Magnar Pedersen, Bent Dreyer, John R. Isaksen og Øystein Hermansen har vært sekretariat for utvalget. Fra Nærings- og fiskeridepartementet har Sigrid Dahl Grønnevet fulgt utvalgsarbeidet som referatskriver og kontaktperson.

1.2 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget har hatt en grundig diskusjon av mandatet. Innholdet og føringer for utvalgets arbeid er vurdert og klarlagt. Utvalgets tolkning av mandatet er sentralt for forståelsen av de analyser, vurderinger og forslag som fremkommer i rapporten.

1.2.1 Verdikjedeavgrensning

I mandatet defineres sjømatindustrien som den delen «...som begynner når råstoffet kommer på kaikanten/opp fra merd og frem til videreforedler eller sluttforbruker, i Norge eller i utlandet». Utvalget mener det er nødvendig å anlegge et bredere syn på verdikjedene i sjømatnæringen og viser også til at mandatet sier at en skal «...foreslå tiltak for sjømatindustrien som kan bidra til at fiskeressursene anvendes på en måte som bidrar til høyest mulig verdiskaping gjennom hele verdikjeden.»

Verdiskapingspotensialet i sjømatindustrien kan være svært tett koplet opp mot oppstrømsaktivitetene – i enten fiske eller oppdrett. Utvalget vil derfor vurdere problemstillinger knyttet til denne delen av verdikjeden der det er relevant. Reguleringer og råstoffhåndtering i både fiske og oppdrett kan stå som eksempel på slike vurderinger. Utvalget vil derfor diskutere tiltak som berører både oppstrøms- og nedstrømsledd sett fra sjømatindustriens ståsted i verdikjeden dersom det har konsekvenser for industriens lønnsomhet og verdiskaping.

1.2.2 Råstoff

Mandatet peker på at industrien har kort vei til ferskt råstoff og at fiskeressursene skal anvendes på en måte som bidrar til høyest mulig verdiskaping i verdikjedene. Utvalget vektlegger at det sentrale i arbeidet blir å se på forhold som kan gi økt verdiskaping, uten å begrense seg til utelukkende fersk fisk eller fiskeressurser, ettersom både frosset og oppdrettet råstoff kan inngå som innsatsfaktorer for sjømatindustrien.

1.2.3 Internasjonalisering

I mange tilfeller strekker den norske delen av verdikjeden for sjømat seg utenfor nasjonalstatens grenser, gjennom at norske aktører ivaretar foredling av råstoff med norsk opprinnelse i utlandet. Utvalget mener at denne delen må ligge innenfor mandatets rammer når virkemidler skal vurderes.

1.2.4 Andre næringer

Utvalget mener man bør se sjømatnæringen i relasjon til andre næringer som man konkurrerer med om arbeidskraft og kapital. Utvalget vil løfte fram forskjeller i rammevilkår. I så måte må utvalget også kunne drøfte bruken av utenlandsk arbeidskraft og hvordan humankapitalen forvaltes.

Utvalgets oppmerksomhet er rettet mot verdiskaping og lønnsom drift i sjømatindustrien. Med det for øye vil de tiltak som foreslås kunne diskuteres opp mot de regionale konsekvensene det kan medføre.

Utvalgets tolkning av mandatet ble avklart tidlig våren 2013. Etter regjeringsskiftet høsten 2013 ble tolkningen tiltrådt fra ny politisk ledelse, og viktigheten av et verdikjedeperspektiv understreket.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har i tillegg til kommunikasjon og diskusjon pr. e-post og via elektroniske dokumenter hatt 14 fysiske møter. 11 av disse var endagsmøter mens tre gikk over to dager. I tillegg er det avholdt to telefonmøter. Utvalget baserer sine vurderinger og tilrådninger på både erfarings- og forskningsbasert kompetanse. Sentrale dokumenter har vært Stortingsmeldinger, NOU’er og andre offentlige dokumenter, forskningsrapporter og statistisk underlagsmateriale.

Innledningsvis i utvalgets arbeid ble næringsrepresentanter invitert til å komme med innspill og erfaringsbasert kompetanse til utvalgets arbeid. De innledende utvalgsmøtene bestod av foredrag og diskusjon med representanter for de ulike sektorene (havbruk, pelagisk, hvitfisk), teknologileverandører, markedsaktører mm. Dette har vært viktig for utvalget for å få både forståelse og analyse av sentrale problemstillinger sjømatnæringen står ovenfor. En oversikt over ressurspersoner som har deltatt finnes i vedlegg 2. Oddvar Dahl har bidratt med grafisk design.

Flere av de identifiserte temaene var komplekse og krevde grundige analyser. Utvalget har derfor bedt Nærings- og fiskeridepartementet sette ut fire eksterne utredningsoppdrag. Analysene og konklusjonene fra disse er offentlig tilgjengelige og foreligger i følgende rapporter.:

• Lønnsom foredling av Sjømat. Med fokus på teknologiutvikling og økt automatisering, Digre, H., E.M. Skjøndal Bar, J.R. Mathiassen, D. Standal, L. Grimstad, K. Henriksen, A. Romsdal og F. Asche (2014).

• Organisering av verdikjeder for sjømat, Frank Asche, Atle Guttormsen, Linda Nøstbakken, Kristin Roll og Atle Øglend.

• Rammevilkår – mål og effekt i sjømatnæringen, Petter Holm og Edgar Henriksen.

• Innovasjon og kompetanse i sjømatindustrien, Ulf Winther, Trude Olafsen, Kristian Henriksen og Bjørn Terje Asheim.

Sekretariatet fikk også spesifiserte analyseoppdrag.

Innspill fra næringsaktørene og resultatene i de eksterne oppdragene har vært sentrale for de tiltakene utvalget foreslår.

Der utvalget har vært uenige om tiltakene er dette særskilt bemerket i innstillingen.

2 Sammendrag og utvalgets anbefalinger

Utredningen er delt inn i tre deler, der del I (kapittel 1 og 2) gir bakgrunnen for, og en oppsummering av utvalgets arbeid, del II (kapittel 3 – 9) tar for seg rammevilkårene for sjømatnæringen og del III (kapittel 10–16) omfatter utvalgets analyser, vurderinger og forslag til tiltak.

Utvalget gir først en overordnet beskrivelse av utfordringene til norsk sjømatnæring. Deretter gir utvalget sin anbefaling for en politikk som møter fremtidens utfordringer. Tiltakene skal bidra til at sjømatnæringen får en konkurransekraft som muliggjør økt verdiskaping og lønnsomhet.

2.1 Sjømatnæringens utfordringer

Norsk sjømatnæring er tuftet på høstingen av nasjonale fornybare fellesressurser. Samfunnet må ha en politikk som sikrer en bærekraftig utnyttelse av disse naturressursene. En bærekraftig forvaltning av havmiljø og fiskebestander er en sentral forutsetning for økt lønnsomhet og verdiskaping i norsk sjømatnæring, også fordi opinion og kunder stiller stadig større krav til bærekraft. Fiskeriene høster av naturens overskuddsproduksjon, mens akvakultur benytter det marine miljøet i kystsonen. En god forvaltning av ressursene skal gi en økonomisk avkastning utover det normale – en ressursrente – som vil komme samfunnet til gode.

Sjømatnæringen opererer også under noen rammebetingelser som verken aktører eller myndigheter kan påvirke i nevneverdig grad. Sjømatnæringen konkurrerer i globale markeder. Det er ikke ett, men mange sjømatmarkeder. Verdikjedene som leder frem til disse har stor diversitet når det gjelder produkter, kundekrav, teknologier og organisering. Mange av de best betalende markedene og kundene er svært krevende å betjene. De stiller høye krav til volum, kontinuitet, kvalitet, planlegging og kostnadseffektivitet i verdikjeden.

Markedene og verdikjedene er svært dynamiske. Det skjer forandringer i f.eks. forbrukernes preferanser, reguleringer og handelsbarrierer, innovasjoner i produkter og prosesser, nye konkurrenter etablerer seg og betydelige biologiske variasjoner endrer tilgang på råstoff. Som følge av alt dette endrer priser og kostnader seg ofte og i betydelig grad. Dette fordrer stor fleksibilitet og omstillingsevne i bedrifter og verdikjeder.

Det norske samfunnet er globalt en suksess gjennom at det har gitt høye inntekter og en rekke offentlig finansierte tjenester til befolkningen. Dette medfører at også norsk sjømatnæring er lønnsledende globalt. Det norske arbeidsmarkedet må forventes å opprettholde sitt høye lønnsnivå i årene fremover. Derfor vil næringen også i fremtiden ha et lønnsnivå som er betydelig høyere enn andre OECD-land, og flere ganger høyere enn mange konkurrentland i andre verdensdeler. Det norske samfunnets krav til skatteinntekter fra bedriftseiere og arbeidstakere vil fortsatt være større enn i mange av våre konkurrentland. Høy lønn og høye skatter vil isolert sett gi næringen en vedvarende konkurranseulempe i fremtiden.

2.2 En politikk som svarer på fremtidens utfordringer

De nevnte rammebetingelsene gir betydelige implikasjoner for en overordnet politikk som skal sikre lønnsom vekst i verdiskapingen på like vilkår med øvrig næringsliv. Det er svært krevende å forutsi hvilke produkter, markeder og distribusjonskanaler i norsk sjømatnæring som vil ha konkurransefortrinn og vekstmuligheter i fremtiden. De globale sjømatmarkedene er svært komplekse og dynamiske. Dette gjør det vanskelig å utforme en politikk og innrette virkemidler mot spesifikke produkter, markeder, organisasjonsformer og teknologier.

Vi må sikre næringen fleksibilitet og robusthet til å håndtere endringer i markeder og verdikjeder. En politikk som legger få restriksjoner på struktur og produksjon i fiskeri, oppdrett og fiskeindustri vil derfor være mest effektiv over tid. Det er næringsaktørene som har mest kunnskap om, og føler effektene av, endringer i markeder, teknologier, fiskebestander og priser. Fremtidens politikk må gi næringsaktørene det nødvendige handlingsrom til å møte og tilpasse seg nye muligheter og utfordringer innenfor miljømessige, økonomiske og sosialt bærekraftige rammer.

2.3 En nyskapende næring

Norsk næringsliv er globalt lønnsledende. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det ikke aktuelt å styrke norsk sjømatnærings konkurranseevne gjennom reduksjon i lønninger. Konkurransen i arbeidsmarkedet gjør det heller ikke mulig for sjømatnæringen å avvike fra den generelle lønnsutviklingen. Næringen kan bare styrke sin konkurranseevne gjennom innovasjoner som øker verdien eller senker kostnadene. Derfor er det vesentlig at politikken gir næringen incentiver og muligheter til å innovere i alle dimensjoner. Dette innebærer at bedriftene må ha like konkurransevilkår, og at innovasjonsevne blir avgjørende for deres overlevelse og vekst.

Norsk sjømatindustris beste muligheter for å være internasjonalt konkurransedyktige ligger i nærhet til produktive farvann som kan fremskaffe store mengder råstoff av høy kvalitet, samt videreutvikling av vår kunnskap om å utnytte dette råstoffet på måter som vanskelig kan kopieres av våre konkurrentland.

En lønnsledende norsk sjømatindustri må også være teknologiledende. Fiskeindustrien må sammen med leverandører og forskningsmiljøer utvikle nye teknologiske løsninger og prosesser som gjør at den kan overvinne norske kostnadsulemper, samt skape større verdier av råstoffet. Det er et stort potensial i å utnytte og tilpasse teknologier fra andre sektorer i blant annet automatisering av prosesser. En økonomisk vellykket implementering av nye teknologier vil kreve betydelige finansielle og menneskelige ressurser i sjømatindustrien, samt at industrien klarer å utnytte produksjonskapasitetene i nye teknologier effektivt gjennom tilstrekkelig råstofftilgang.

Den betydelige usikkerheten norsk sjømatnæring står overfor, både i råstoff og sluttmarkeder, forsterker innovasjonsbehovet. Sjømatnæringen er avhengig av stort handlingsrom til å tilpasse og forbedre seg langs dimensjoner som organisering, effektivisering og differensiering. Dette innebærer at det er nødvendig å endre noen av de eksisterende rammebetingelser som begrenser aktørenes handlingsrom og innovasjonsevne.

2.4 Økonomisk organisering

Organiseringen av transaksjoner, varestrøm og informasjonsflyt i verdikjeden har stor betydning for verdiskapingen og avhenger av mange faktorer. I denne sammenheng omfatter dette vertikal koordinering, horisontal organisering og lokalisering. Internasjonalt er det et mangfold av økonomiske organisasjonsmodeller i verdikjeder for mat, som reflekterer de globale markedenes diversitet og kompleksitet. Det er derfor svært vanskelig for myndighetene å forutsi hvilke organisasjonsformer som er konkurransedyktige og effektene av restriksjoner knyttet til økonomisk organisering.

Utvalget anbefaler at næringsaktørene får økt handlingsrom til å velge konkurransedyktige økonomiske organiseringsmodeller innenfor miljømessige bærekraftige rammer, og like konkurransevilkår. Dette innebærer at utvalget vil legge til rette for at næringsaktørene selv får velge sin:

• vertikale koordinering,

• horisontale organisering (herunder produksjonsskala) og

• geografiske lokalisering av produksjonen.

I det følgende kommer utvalgets forslag til tiltak som vil gi bedriftene økt handlingsrom i disse dimensjonene.

2.5 Oppsummering av utvalgets forslag til tiltak

Utvalget foreslår et bredt spekter av tiltak som omfatter hele verdikjeden for sjømat. Denne oppsummeringen er ikke fullstendig, og det henvises til del III i utredningen for beskrivelse av alle anbefalingene.

Utvalget anbefaler en bredt anlagt innovasjonspolitikk for sjømatnæringen som spenner fra tiltak som skal styrke FoU til tiltak som øker bedriftenes handlingsrom når det gjelder valg av økonomisk organisering. Tiltakene skal styrke konkurranseevne, lønnsomhet og verdiskaping i sjømatnæringen som helhet, og i sjømatindustrien.

Sjømatindustrien må med sine høye kostnader bli verdensledende på å effektivisere prosesser og skape større verdier av sine produkter. Dette må skje gjennom målrettet FoU og vellykket fullskalaimplementering i bedriftene, som omfatter produksjonsteknologier, produkter og markeder. Sjømatindustriens evne til å initiere og gjennomføre FoU sammen med leverandører og forskningsinstitutter/universiteter må styrkes gjennom dedikerte programmer hvor alle disse aktørene er med på felles arenaer. Programmene må omfatte FoU fra forskning, via eksperimentell utvikling og demonstrasjon, til marked. Finansieringen av programmene må være en kombinasjon av privat og offentlig, hvor Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF), Norges Forskningsråd (NFR) og Innovasjon Norge (IN) må være sentrale aktører i finansiering og infrastruktur. I programmene må både villfiskbasert og oppdrettsbasert sjømatindustri være med.

Kunnskapsbasen til sjømatindustrien omfatter bedriftene selv, deres leverandører og fagmiljøene i forskningsinstitutter og universiteter/høyskoler. Sjømatindustrien skal rekruttere kandidater med mange typer utdanning fra generelle utdanningsløp. Men den har også behov for universitetsutdannede kandidater med forankring i, eller i berøring med fagmiljøer på universiteter som har spesifikk forskningsbasert kompetanse på områder som er sentrale for sjømatindustrien. Sjømatindustriens spesifikke kunnskaps- og forskningsbehov tilsier at det bør være minst ett fagmiljø på universitet/høyskole som legger vekt på denne industrien, som har tilstrekkelig faglig tyngde og bredde, og som utdanner kandidater fra bachelor- til PhD-nivå.

Både villfisk- og oppdrettsbaserte verdikjeder starter sine produksjons- og distribusjonsprosesser i havet. Kunnskap og handlinger i fiskeri- og oppdrettsleddet har avgjørende betydning for hele verdikjedens konkurranseevne og lønnsomhet. For den villfiskbaserte verdikjeden er kunnskapen om fiskebestander som grunnlag for fiskekvoter vesentlig for både flåte og sjømatindustri. Utvalget anbefaler en styrking av kunnskapsgrunnlaget om fiskebestander gjennom tilstrekkelig finansiering og effektiv bruk av ressurser i datainnsamling og bestandsestimering.

For å sikre sjømatindustriens innovasjonsevne og internasjonale konkurranseevne, er det nødvendig med konkurranselikhet mellom bedriftene i sjømatindustrien i faktormarkedene for arbeidskraft, kapital og råstoff. Sjømatindustribedriftene må konkurrere med de samme betingelser for arbeidskraften, herunder utenlandsk arbeidskraft. Dette omfatter en delvis allmenngjøring av overenskomsten mellom fiskeindustribedrifter og LO, som kan bidra til å sikre like og akseptable lønns- og arbeidsvilkår. For kapitalmarkedet mener utvalget at statlige og lokale myndigheters finansiering av bedrifter i sjømatnæringen må være begrunnet i markedssvikt i innovasjon, og at offentlig finansiering skal stimulere til innovasjon og ikke bidra til opprettholdelse av ulønnsomme bedrifter. Produksjonen av råstoff i havet fra fiskeri og oppdrett må baseres på bærekraftig utnyttelse av naturressursene, og bedrifter må ikke få anledning til å skape konkurransefortrinn gjennom adferd som representerer brudd på dette. Av hensyn til bærekraftig bestandsforvaltning og konkurranselikhet i villfisksektoren anbefaler utvalget en skjerping av nivået på bøtene, at mer omfattende bruk av moderne informasjonsteknologier vurderes for å utvide andelen som kontrolleres, og at en uavhengig tredjepart skal kontrollere alt ilandført råstoff etter hvert som teknologi og struktur tillater det.

Myndighetenes reguleringer, og andre tiltak som påvirker den økonomiske organiseringen av oppdrett, fiskeri og sjømatindustri, har stor effekt på sjømatnæringens konkurranse- og innovasjonsevne. Det er ulikheter mellom bedriftenes muligheter for å velge økonomisk organisering i verdikjeden for laksefisk og verdikjedene for villfisk. Laksefisk har i dag et betydelig handlingsrom til å velge horisontal organisering og vertikal koordinering mellom oppdrett og sjømatindustri. For villfisk er det en rekke begrensninger på den horisontale organiseringen av flåteleddet og den vertikale koordineringen mellom flåte og sjømatindustrien.

Anbefalingene fra utvalgets flertall lukker i stor grad gapet mellom verdikjedene for lakseoppdrett og villfisk når det gjelder mulighetene for horisontal organisering og vertikal koordinering. Det anbefales at fiskeflåten gjennom omsetning av kvoter uten kvotetak per fartøy, og egne valg av fartøy- og fangstteknologier skal kunne innovere og finne de mest lønnsomme og verdiskapende løsningene. Et flertall av utvalget anbefaler at også sjømatindustrien skal kunne eie fiskekvoter for at bedriftene skal ha mulighet til å utvikle konkurransefortrinn knyttet til økonomisk organisering. Utvalget setter som premiss at fremtidige reguleringer skal sikre norsk eierskap til fiskeressursene, og at det skal settes grenser for hvor mye en aktør kan eie av kvoter. Utvalget mener at myndighetene kan vurdere i hvilken grad det er nødvendig med ytterligere reguleringer for å opprettholde en overordnet regional fordeling av eierskap. Når det gjelder rekkefølgen i tiltakene må en friere horisontal organisering av flåteleddet og åpning av kvoteeierskap for sjømatindustrien skje samtidig.

Velfungerende førstehåndsmarkeder er avgjørende for verdiskapingen i sjømatnæringen. Et flertall av utvalget anbefaler at førstehåndsmarkedet for villfisk skal ha obligatorisk omsetning gjennom en nøytral markedsplass for oppnå dette. Her vektlegges legitimitet til både kjøpere og selgere, også knyttet til markedsplassens kontrollfunksjoner. Mindretallet anbefaler at dagens fiskesalgslagslov består, men at det kan vurderes i en senere evaluering om styresammensetning skal justeres.

Utvalget mener at alle bedrifter og kystsamfunn skal ha rett til å konkurrere om å skape verdier og arbeidsplasser basert på råstoff fra havet, men at denne retten må være basert på like konkurransevilkår. I tråd med dette anbefaler utvalget at leverings- og bearbeidingsplikten avvikles. Utvalgets flertall anbefaler også å avvikle aktivitetsplikten. Det er knyttet betydelige verdier til pliktene og de ble innvilget under bestemte samfunnsmessige krav og forventninger. Derfor anbefaler utvalget at avviklingen av pliktsystemet skjer på en juridisk og økonomisk akseptabel måte for de involverte partene.

Det er naturlig å se den horisontale organiseringen av flåteleddet og den vertikale koordineringen i sammenheng. Anbefalingene fra utvalget vektlegger bedriftenes muligheter til å velge fra en diversitet av organiseringsmodeller som er tilpasset kravene fra ulike markeder og produksjonsprosesser. Slik kan de styrke sin konkurranseevne og lønnsomhet.

For verdikjeden for laksefisk vektlegger utvalget mulighetene for jevn og forutsigbar bærekraftig vekst, begrenset av hensynet til miljøeffekter og fiskevelferd. Grunnlaget for dette må være utvikling av et sett kunnskapsbaserte kriterier knyttet til miljø og sykdom.