Del 3
Analyser og forslag til tiltak

10 Innledning

Kilde: © Frank Gregersen, Nofima

Kjernen i utvalgets mandat er å «...foreslå tiltak for sjømatindustrien som kan bidra til at fiskeressursene anvendes på en måte som bidrar til høyest mulig verdiskaping gjennom hele verdikjeden». Analysene av effektene av de foreslåtte tiltakene må derfor ha et verdikjedeperspektiv; fra primærproduksjon i fiske og oppdrett via bearbeiding til salg. Et slikt perspektiv er også nødvendig fordi tiltak i et ledd av verdikjeden etter all sannsynlighet har effekter også i andre ledd og derigjennom påvirker konkurranseevne og vekstmuligheter.

Utvalget skal altså foreslå tiltak som gir sjømatindustrien en tilstrekkelig evne til å konkurrere og vokse. For at så skal skje må industrien være konkurransedyktig i råstoff-, produkt-, kapital- og arbeidsmarkeder samtidig. Dette betyr at sjømatindustrien må være konkurransedyktig på pris, kvalitet og andre leveringsbetingelser, tilby kapitaleiere konkurransedyktig avkastning for nåværende og fremtidige investeringer, og gi arbeidstagere konkurransedyktig lønn, arbeidsmiljø og andre betingelser.

Den norske staten påvirker gjennom sin politikk og virkemiddelbruk direkte og indirekte handlingsrommet til aktørene i de norske verdikjedene for sjømat. Myndighetenes virkemiddelbruk manifesteres i et betydelig sett av lover, forskrifter og bevilgninger til ulike formål. Sjømatnæringen står i en særstilling sammenlignet med næringslivet forøvrig. Både fordi den har høsting av en betinget fornybar fellesressurs som basisaktivitet, og fordi det i den sammenheng er vedtatt spesifikke distriktspolitiske mål som næringen skal bidra til å oppfylle. Del III innledes derfor med en avklaring av hvordan utvalget har vurdert målkonfliktene som oppstår.

I Del II har utvalget identifisert de viktigste rammebetingelsene for sjømatindustrien. På ulike måter og for ulike aktører fungerer disse som beskrankninger for målet om lønnsomhet og verdiskaping. I Del III redegjør utvalget for sine valg av hvilke tiltak som, etter utvalgets mening, er de viktigste for å nå målet om økt lønnsomhet og verdiskaping. Dernest analyseres, der dette er relevant, de prioriterte rammebetingelsene enkeltvis med tanke på implikasjoner for samfunnsøkonomi, sysselsetting og fordeling. Andre rammebetingelser gis en kortfattet og mer generell diskusjon før utvalgets forslag presenteres. Det er naturlig å se enkelte av disse rammevilkårene i sammenheng ettersom de i stor grad gjelder for ett segment av foredlingsindustrien. Andre er av mer generell karakter og er felles for de fleste verdikjedene i sjømatindustrien.

Avslutningsvis gis en kortfattet vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.

10.1 Målkonflikter

Fellesnaturen i de primære ressursene knyttet til oppdrett og fiske innebærer at adgangen til å utnytte disse må begrenses. Dette medfører legitimitetsutfordringer. Høyest mulig verdiskaping innebærer at samfunnets knappe ressurser utnyttes mest mulig effektivt (Christiansen 1998)1. Den samfunnsøkonomisk mest effektive ressursinnsatsen av arbeidskraft og realkapital innen fiskeriene er langt mindre enn den vi i dag benytter. Dette gjelder i dag og vil forsterkes i fremtiden som følge av teknologisk fremgang. Relatert til sentrale drivkrefter for konsolideringsprosessene i norsk sjømatindustri, er det viktig å peke på at myndighetenes virkemidler har begrenset betydning.

Holm og Henriksen (2014) gjennomgår hvilke mål og forventninger samfunnet stiller til sjømatindustrien og hvordan disse manifesteres i en samfunnskontrakt. På et overordnet nivå finnes det mål for økosystemets, økonomiens og den sosiale bærekraft. Av disse står de to sistnevnte ofte i motsetningsforhold, og det er i liten grad politisk avklart hvordan man skal gjøre avveininger mellom disse. Samfunnskontrakten kommer delvis til forskjellig uttrykk også innad i sjømatnæringen. De distriktspolitiske fordelingselementene står relativt sterkt i hvitfisksektoren. For oppdrett spiller disse en vesentlig mindre rolle, og pelagisk sektor befinner seg et sted mellom disse.

Det er store variasjoner i lønnsomhet mellom dagens foredlingsbedrifter. Selv om nivået gjennomsnittlig er svakt, er det flere bedrifter som drives bra og oppnår god lønnsomhet. Høy verdiskaping er i tillegg grunnlaget for lønnsnivået til de ansatte i disse bedriftene. Kravene til lønnsvekst har lenge vært problematisk å innfri for sjømatindustribedrifter, og har bidratt sterkt til redusert konkurranseevne og lavere foredlingsandel i Norge.

Gjennomgangen av status, muligheter og utfordringer i Del II viste at det er betydelig potensial for økt verdiskaping i norsk sjømatnæring. Utvalget erkjenner at store trender i moderne matdistribusjon krever at de norske verdikjedene tilpasser seg og at enkelte rammevilkår er til hinder for dette. I et perspektiv der vi må forvente at oljerelatert aktivitet reduseres er det nødvendig at øvrige sektorer utnytter mulighetene de har og bidrar på best mulig måte til norsk økonomi for å opprettholde velferdsnivået.

Lokale arbeidsmarkeder i regionene vil ha ulik mulighet til å absorbere arbeidstakere etter nedleggelser og endringer. Typisk avhenger dette av både infrastruktur mot nærliggende andre større arbeidsmarked (pendlingsmulighet) og graden av industriell og markedsmessig ensidighet i det relevante lokalmarkedet. Noe som også påvirker absorpsjonsevnen er tidsperspektivet. Jo lengre tid en region har til å omstille seg jo lettere kan man få til alternativ aktivitet. Slik sett er omstillingshastigheten man velger viktig for at man skal få gode resultater etter strukturelle endringer som krever redusert aktivitetsnivå i enkeltindustrier.

Beslektede marked påvirkes dessuten ofte parallelt, og slik sett forsterkes problemene lokalt ved store og raske endringer. For eksempel vil boligmarkedet lokalt påvirkes kraftig ved større endringer og slik sett låse arbeidskraft som normalt ville vært mobil til å finne ny aktivitet lokalt. En mer gradvis endring vil gi mindre utslag i priser og dermed lettere gi rom for mobilitet og dynamikk.

I denne forbindelse blir dermed endringshastighet en viktig problemstilling. En strategi der tiltak gjennomføres nærmest over natten, innebærer større kostnader umiddelbart, mens en gradvis innfasing av tiltak skaper rom for omstilling og medfører at kostnadene kan tas over tid. Flere kommuner og lokalsamfunn har dessuten allerede gjennomgått store endringer i kjølvannet av nedskalering av sjømatindustri eller annen aktivitet.

I den grad lokal foredlingsindustri og fiskere påvirkes parallelt, eventuelt i den grad flere bedrifter/sysselsatte i tilgrensede arbeidsmarkedsregioner påvirkes samtidig, vil utfordringene med lokal tilpasning og dynamikk eskaleres ytterligere.

Omstillingshastighet og tilpasningstakt er i hovedsak et politisk spørsmål, og myndighetene kan i mange tilfeller begrense utnyttelsen av produktivitetsgevinstene gjennom reguleringer. Hvor store individuelle og samfunnsmessige ulemper vi kan akseptere for å oppnå effektiviseringsforbedringer, er en sentral beslutning som tilligger myndighetene og demokratiske politiske beslutninger.

Utvalget har i sine vurderinger i all hovedsak lagt vekt på tiltak for økonomisk forbedring av verdikjeden. Fordelingseffektene knyttet til disse er vanskelige å forutsi, og er av utvalget skissert bare grovt.

10.2 Overordnet analysemodell

Før utvalget går konkret inn på disse spesifikke virkemidlene, er det nødvendig med en mer overordnet analyse av verdikjeder for sjømat, og hvordan ulike typer virkemidler påvirker den økonomiske organiseringen av verdikjeder, innovasjonsevne, produktivitet og konkurranseevne.

I sjømatindustrien er aktørene stilt overfor ulike rammeverk som setter begrensninger for deres handlingsrom – og har betydning for lønnsomhet. Enkelte av disse rammebetingelsene er gitt utenfra og kan ikke påvirkes av aktørene i næringen. Det gjelder for eksempel makroøkonomiske forhold som valutakurs, rentenivå, handelshindringer, arbeidstidsbestemmelser, forbrukertrender og store plutselige og uventede endringer i utenlandsk eller innenlandsk økonomi (som f.eks. boikott, finanskrise, m.m). Myndighetene har imidlertid et visst spillerom på de fleste av disse områdene. Samtidig er mange faktorer rundt naturressursene også utenfor aktørenes kontroll, så som vær, biologi, mattilgang for de viktigste artene, med flere. Alt i alt må mange forhold tas mer eller mindre for gitt, selv om man på sikt kan arbeide for en robust økonomi og ressursutnyttelse, og best mulig bytteforhold ovenfor utlandet.

I dette bildet er det viktig å peke på hvilke utfordringer sjømatindustrien møter, hvilket handlingsrom næringen og myndighetene besitter for å tilrettelegge for lønnsomhet og verdiskaping. På et overordnet nivå kan de viktigste muligheter, utfordringer og det strategiske handlingsrom for norsk sjømatindustri sammenfattes i figur 10.2 under. Som et viktig premiss for dette ligger forutsetningen om at næringsaktiviteten er miljømessig bærekraftig.

De underliggende hovedutfordringene finner vi i følgende kategorier (i rødt):

• Tøff konkurranse og krevende kunder: Norsk sjømatindustri er til stede i mange markeder, i konkurranse med mange produkter og nasjoner. Matvarene som produseres møter strenge krav til matvaresikkerhet og hygiene, og konkurrerer ofte med sjømatprodukter fra lavkostland og subsidierte landbruksprodukter.

• Høyt kostnadsnivå: Et særnorsk høyt kostnadsnivå utgjør en ekstra utfordring for sjømatindustrien siden konkurrentene er lokalisert i land med langt lavere arbeidskraftkostnader.

• Usikker råvaretilgang: Sjømatindustrien opererer under en høy grad av usikkerhet hva gjelder tilbudet av dens viktigste innsatsfaktor; fisk. I oppdrett er denne i større grad under kontroll, men råstofftilbudet av hvitfisk og pelagisk preges av naturgitte variasjoner innad og mellom år, og over dimensjoner som størrelse, art, tidspunkt og kvalitet.

Disse utfordringene må næringsaktørene finne løsninger på eller tilpasninger til, basert på de fortrinn norsk sjømatindustri besitter. De må velge sine produkter eller produktspekter ut fra det råstoff de kan få inn til bedriftene, konfigurere disse i henhold til markedenes krav, basert på arbeidsstokkens kompetanse og bedriftens teknologiutrustning. Produksjonen må være tilstrekkelig lønnsom til å avlønne kapital og arbeid og møte samfunnets krav om skatt, samt ha nok til å reinvestere i bedriften.

For å nå målet om lønnsomhet i driften har aktørene ulike strategier som kan forfølges. I korte trekk finner vi disse tiltakene innenfor følgende tre hovedkategorier:

• Effektivisere: Å tilby sine produkter i markedet til lavere kostnad enn konkurrentene (men med samme grad av behovstilfredsstillelse, kvalitet, m.m.) for å bli den prefererte tilbyderen.

• Differensiere: Å tilby produkter med egenskaper som treffer kundens preferanser bedre enn konkurrentene, og som kundene er villige til å betale for (gjennom økt pris eller lojalitet).

• Organisere: Bedriften(-e) kan gjennom å organisere verdikjeden/bedriften annerledes enn andre oppnå lavere kostnader eller foretrukne produktattributter (f.eks. gjennom informasjonsdeling eller redusert usikkerhet).

Innovasjon, eller nyvinninger som skaper nye ting eller prosesser på en bedre måte enn tidligere, kan bidra både til differensiering, effektivisering og/eller organisering i bedriftene/verdikjedene – alle med potensial til å øke konkurransekraften til norsk sjømatindustri.

I sin tilnærming til generiske konkurransestrategier skiller Porter2 (1980) mellom følgende tre: (1) Kostnadslederskap, (2) differensiering og (3) fokusering. Førstnevnte krever skalaegenskaper og kostnadskontroll, og fordrer ofte en høy relativ markedsandel eller fordelaktig tilgang til råvarer. Differensiering innebærer at man skaper et produkt som anses som unikt av kunden – enten det gjelder merkevare, design, teknologi, service eller forhandlernettverk. En slik strategi krever store ressurser til kompetansebygging og forskning, produktdesign eller høykvalitetsråvarer, men om man oppnår merkevarelojalitet blant kundene så beskyttes man mot konkurranse og er mindre prissensitive. Den siste strategien, fokus, dreier seg om å konsentrere seg om visse kundegrupper, produktlinjer eller geografiske områder. Her rettes innsatsen til bedriften mot et spesifikt mål heller enn å være best i næringen. Suksess avhenger av at bedriften bedre klarer å møte kundenes krav på det ene målet fremfor de som konkurrerer bredere (gjennom kostnadslederskap eller differensiering).

For små, fleksible bedrifter med begrensede ressurser som i norsk sjømatindustri, er både kostnadslederskap og differensiering vanskelige strategier å rendyrke og forfølge. I noen tilfeller kan avhengigheten av enkeltmarked som kan påvises i enkelte verdikjeder (tørrfisk til Italia, sild til Russland og Ukraina, klippfisk til Portugal etc) være sammenfallende med en fokusstrategi.

Sett fra et praktisk ståsted ligger det forventninger til utvalget om å komme med tiltak som påvirker:

• Kostnadseffektiviteten i primærproduksjonen som forsyner sjømatindustrien med råstoff.

• Prisdannelsen, volumtilgangen over år og sesong, og kvalitet på fiskeråstoffet for sjømatindustrien.

• Utnyttelse av skalaøkonomiske fordeler (kapasitetsutnyttelse) i sjømatindustrien, som igjen avhenger av tilgang på fisk og andre innsatsfaktorer.

• Sjømatindustriens evne til, og muligheter for, å investere i ny teknologi og distribusjon, samt utvikle nye produkter.

• Sjømatindustriens muligheter for å styre og planlegge tilgang på fisk, produkt-mix, produksjonsprosesser, produktkvaliteter, slik at den kan betjene krevende marked og kunder på måter som gir lønnsomhet.

• Sjømatindustriens attraktivitet i arbeidsmarkedet.

Tiltakene som utvalget foreslår ligger i spenningsfeltet mellom offentlige reguleringer og privat næringsutøvelse, samtidig som de bygger på målet om miljømessig bærekraft og en lønnsom industri med internasjonal konkurransekraft.

10.3 Avgrensning av tiltak

Det globale sjømatmarkedet har vært gjennom en utvikling preget av vekst, økende kompleksitet, mer krevende kunder og skjerpet konkurranse i flere markeder. Flere sosioøkonomiske trender tilsier økt etterspørsel etter sjømat i verden de neste tiårene. Det er samtidig flere grunner til å forvente at sjømatmarkedet også i fremtiden vil være preget av betydelig global priskonkurranse i markedene for ferdige sjømatprodukter, råstoff og andre innsatsfaktorer. Kundenes krav til leverandører av sjømatprodukter i såkalte moderne distribusjonskanaler, f.eks. til dagligvarekjeder, har også vært økende de siste tiårene. Disse kravene nærmer seg tilsvarende for leverandører av andre produktkategorier. Sjømat vil altså i økende grad behandles på linje med andre produktkategorier. Distribusjonskanaler med høye krav til leverandører må ventes å ekspandere i fremtiden i tråd med en forventet økonomisk vekst i mange land. Det kan også komme høye og økende krav til produktdifferensiering som tilfredsstiller krav til ulike typer profesjonelle kjøpere og konsumenter, press på effektivisering av verdikjeder og økende krav til mattrygghet og bærekraft. Alt dette vil bidra til høy diversitet og kompleksitet i produksjon, distribusjon og markedsføring når det gjelder valg av teknologiske løsninger, økonomisk organisering, produkter og kommunikasjon med kunder.

Det kan også forventes økt global innovasjonskonkurranse, hvor bedrifter og myndigheter over hele verden i økende grad vil konkurrere om å innovere på produkter, teknologiske løsninger, produksjonsprosesser og forvaltning av naturressurser. En sentral faktor for at norsk sjømatindustri skal kunne lykkes i den globale handelen er at adgangen til markedene sikres og at næringen får konkurrere på like vilkår med andre produsenter av sjømat.

Det ovenstående impliserer både muligheter og utfordringer for norsk sjømatnæring. Men det krever også at myndighetene utvikler rammebetingelser som tillater næringen å innovere og tilpasse seg ulike krav i ulike verdikjeder og for ulike produkter. Den store kompleksiteten og uforutsigbarheten i det globale sjømatmarkedet gjør at det er svært krevende for myndighetene å iverksette mer «smale» tiltak tilpasset spesifikke markeder og produkter. Teknologiske, økonomiske og organisatoriske endringer kan føre til at spesifikke tiltak blir irrelevante eller barrierer for å opprettholde konkurranseevnen og veksten til næringen. Implikasjonen er at myndighetene bør utforme rammebetingelser og tiltak som er robuste nok til å takle endringer i et komplekst og uforutsigbart globalt marked.

Over relativt lang tid har det funnet sted en dreining av næringsvirksomheten i industrialiserte land fra primær- og sekundærnæringer mot tjenesteytende næringer. Produksjon av varer er flyttet til land med lavere arbeidskraftkostnader. Disse trendene vil fortsette med mindre vi opplever svært store teknologiske endringer. Det er dermed vanskelig å se for seg betydelig økt sysselsetting og aktivitet i norsk sjømatindustri. I tillegg er det rimelig å anta at sentraliseringstendensen i bosettingsmønsteret innad i Norge vil fortsette. Dette kan ha negative konsekvenser for mange kystsamfunn

Sjømatindustrien må tilpasse seg innenfor en rekke markeder. Disse kan karakteriseres som relativt frie – det ligger ikke svært klare og store hindre i veien for at denne bransjen kan realisere sitt potensial. Det er imidlertid erfaringsmessig en viss politisk risiko knyttet til at rammevilkår endres fra myndighetenes side, både i eksportmarkeder og nasjonalt.

Hvert enkelt forslag utvalget kommer kan isolert sett ha relativt liten betydning for næringens lønnsomhet og verdiskaping. I sum kan imidlertid forslagene bli betydningsfulle, og forhåpentlig gi grunnlag for fremvekst av flere konkurransedyktige bedrifter som tilbyr interessante arbeidsplasser med konkurransedyktig avlønning.

11 Innovasjonsevne og innovasjonspolitikk

11.1 Innovasjonspolitikk

En sjømatindustri lokalisert i et globalt kostnadsledende land er helt avhengig av innovasjon for å overleve og vokse. Formålet med dette kapittelet er å drøfte rammevilkår og virkemidler som påvirker innovasjonsevnen i sjømatindustrien, og komme med anbefalinger om politiske rammevilkår og tiltak som kan styrke sjømatindustriens fremtidige innovasjonsevne, herunder virkemidler knyttet til FoU.3

Allerede innledningsvis er det viktig å understreke at innovasjonsevne handler om mye mer enn forskningskompetanse og forskningsresultater. Derfor vil avsnittet drøfte flere strukturelle forhold som påvirker innovasjonsevnen. Forskning er en nødvendig forutsetning for mange innovasjoner, men ikke en tilstrekkelig forutsetning for økonomisk vellykkede innovasjonsprosesser. I norsk sjømatnæring har det vært betydelige tendenser til å sette likhetstegn mellom forskningsinnsats og innovasjonsevne. En årsak kan være at aktører fra ulike deler av forskningssektoren har vært viktige premissleverandører i diskusjoner og offentlige dokumenter.

Utvalget vil vektlegge betydningen av innovasjonspolitikk, dvs. en politikk som har som formål å styrke innovasjonsevnen til næringen, for næringens fremtidige konkurranseevne og vekstmuligheter. Forskningspolitikk er bare en av komponentene i innovasjonspolitikken. Som figur 11.1 indikerer, inneholder den innovasjonspolitiske verktøykassen en rekke andre offentlige virkemidler som direkte og indirekte påvirker norske sjømatbedrifters innovasjonsevne. Innovasjonspolitikk inkluderer offentlige reguleringer og andre tiltak som påvirker den økonomiske og geografiske organiseringen av verdikjedene. Videre påvirker skatteincentiver og offentlige reguleringer og virkemidler i hvilken grad bedriftene har like konkurransevilkår.

Noen av de politiske virkemidlene kan primært ha blitt introdusert av de politiske myndighetene for å oppfylle andre målsettinger knyttet til f.eks. miljø, finansiering av offentlige tjenester, omfordeling av inntekt, etc. Men i den grad disse virkemidlene påvirker innovasjonsevnen til bedriftene må de også betraktes som en del av innovasjonspolitikken.

11.2 Innovasjon, kapasitetsutnyttelse og omstilling av ressurser

Innovasjoner må forventes å endre strukturen i sjømatnæringen på flere områder i den grad rammebetingelsene tillater dette. På noen områder vil innovasjoner eller -muligheter legge et press på myndighetene for å løsne på reguleringer som hindrer strukturendringer. Dette omfatter f.eks. intern produksjonsskala i oppdrett, fiskeri og sjømatindustri og den økonomiske organiseringen av verdikjeder.

En viktig egenskap ved mange teknologiske endringer er at de fører til vridninger i produksjonsprosessene i flere dimensjoner. De endrer den bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske optimale (1) produksjonsskalaen, dvs. antall enheter som gir høyest profitt, (2) sammensetningen av innsatsfaktorer (f.eks. kapital vs. arbeidskraft), og (3) sammensetningen av kompetanse til arbeidsstokken (f.eks. ufaglærte vs. fagutdannede vs. høyt utdannede medarbeidere). Både fra firmaets og samfunnets side vil det gi økt effektivitet at produksjonsskalaen og sammensetningen av innsatsfaktorene endres som følge av teknologiske endringer.

Figur 11.2 viser et eksempel der en teknologisk endring øker den optimale produksjonsskalaen til en bedrift, noe som har vært tilfelle for mange teknologiske endringer i næringsmiddelindustrien og sjømatindustrien. Produksjonsvolumet Y₀ gav minimale kostnader K₀ per produsert enhet for den gamle teknologien, mens for den nye teknologien er det kostnadsminimerende produksjonsvolumet Y₁, som gir lavere enhetskostnader K₁. Men for at den økonomiske gevinsten ved den nye produksjonsteknologien skal realiseres må virksomheten først investere i den nye teknologien og deretter få tilgang til variable innsatsfaktorer som gjør det mulig å produsere optimalt til den nye teknologien.

I den norske sjømatindustrien vil tilgang til et tilstrekkelig volum fiskeråstoff typisk være en flaskehals for å utnytte den nye teknologien effektivt. Problemer med kapasitetsutnyttelse kan være knyttet til biologiske svingninger i tilgangen på fiskeråstoff, men de kan også være knyttet til politiske rammebetingelser som vanskeliggjør tilgangen på tilstrekkelig råstoff eller planleggingen av råstofftilførselen. Bedrifter som forventer at manglende råstofftilgang eller planlegging av denne blir et problem, vil nøle med å investere i innovasjonsprosesser og ny prosessteknologi.

Innovasjoner i produksjonsteknologier forklarer mye av veksten i produksjonsskalaen i norske sjømatindustribedrifter over tid. Figur 11.3 viser utviklingen i gjennomsnittlig volum fra 1995 til 2012 for oppdrett (laks og ørret), pelagisk fisk og hvitfisk. Man ser at det har vært en betydelig økning i produksjonsskalaen i laksebasert sjømatindustri, og i pelagisk basert sjømatindustri. Også for hvitfisk har skalaen økt, men det gjennomsnittlige sjømatindustrianlegget innen hvitfisk er betydelig mindre enn det man finner i de to andre sektorene. Den hvitfiskbaserte fiskeindustrien er sammensatt når det gjelder produktformer og produksjonsprosesser. Men for viktige produktformer og produksjonsprosesser vil kapasitetene til dagens og fremtidens state-of-the-art produksjonsteknologier kreve betydelig større råstofftilgang for å gi en økonomisk forsvarlig kapasitetsutnyttelse. De økonomiske incentivene til å investere i innovasjonsprosesser vil følgelig også være sterkt knyttet til mulighetene for å kunne realisere de økonomiske gevinstene gjennom tilstrekkelig tilgang på råstoff.

Kilde: Asche m.fl. (2014)

En utfordring for den norske sjømatindustrien er å innovere slik at man også kan oppnå økt fleksibilitet i bedriftene. Fleksibilitet kan handle om fiskearter, størrelse på fiskeråstoffet og produkter. Dette vil vi komme tilbake til senere. Fleksibilitet kan delvis motvirke behovet for økt og jevn tilførsel av en type råstoff med gitte egenskaper.

Nye produksjonsteknologier har også andre potensielle vridningseffekter enn skala. En innovasjon som automatiserer prosesser som tidligere ble gjort manuelt, vil øke forholdet mellom kapital og arbeidskraft, dvs. at den teknologiske endringen fører til en mer kapitalintensiv produksjon. En innovasjon i prosessteknologien vil typisk føre til at bedriften må erstatte ufaglært arbeidskraft som skjærer i fisken, med faglært arbeidskraft som kan operere og vedlikeholde maskiner. Da fører altså den teknologiske endringen til en vridning mot en mer kompetanseintensiv produksjon. Utfordringen for sjømatindustrien er da at man må være i stand til å rekruttere, utvikle og beholde fagarbeidere og ingeniører som kan operere og vedlikeholde produksjonsutstyret. Men det er også eksempler på at teknologiske endringer kan medføre at bedrifter erstatter faglært arbeidskraft med ufaglært fordi den nye teknologien er relativt enkel å operere.

11.3 Ressursbruk og organisering av marin FoU

FoU-investeringer utgjør en betydelig andel av næringsinvesteringer i innovasjonsprosesser, men langt fra alt, da innovasjonsprosesser også omfatter investeringer i f.eks. nytt fullskala produksjonsutstyr og opplæring av medarbeidere.

Finansieringskilder for FoU i sjømatnæringen er både offentlig og privat. Den private finansieringen kommer fra selskapenes individuelle utgifter og en pålagt særavgift. Sjømatnæringen skiller seg fra de fleste andre næringer da den er pålagt en særavgift for finansiering av FoU-aktiviteter, jf. kap. 5.4.3. All eksport av sjømat pålegges en avgift på 0,3 pst. av verdien. Disse midlene forvaltes av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF) og anvendes til næringsrettet FoU. Organisasjonens styre består av næringsrepresentanter og de individuelle prosjektene drøftes av faggrupper bestående av aktører fra næringen. I 2013 var inntekten til FHF fra avgiften 185,6 mill. kroner.

Det er utfordrende å måle en nærings FoU-innsats, spesielt næringsaktørenes bidrag er vanskelig å kvantifisere. Gjennom kombinasjon av offentlige data og spørreundersøkelser blant bedriftene estimerer Sarpebakken m. fl. (2013)4 marin FoU i 2011 til om lag 3,2 mrd. kroner. De overordnede resultatene viser at fra 1999 har det vært en gjennomsnittlig årlig realøkning på syv pst. i FoU-utgifter til marin FoU og havbruksforskning. Nesten 60 pst. av norsk marin forskning ble utført i instituttsektoren, 23 pst. av FoU-aktiviteten fant sted i næringslivet og 19 pst. i universitets- og høgskolesektoren (UoH-sektoren). Også FoU-aktiviteter som gjennomføres for andre ledd av verdikjeden er av stor betydning for sjømatindustrien, eksempelvis bestandsforskningen som påvirker råstofftilgangen til sjømatindustrien.

Havbruk, inkludert kombinasjon av fangst og havbruk, var det største marine forskningsområdet med nesten en tredjedel av ressursene. Deretter fulgte typiske havrelaterte forskningsområder som oseanografi, klimaforskning, økologi, osv. med 16 pst. og grunnleggende marin biologi med 12 pst. FoU-områdene som kan anses som direkte relevante for sjømatindustrien som «Næringsmiddel og annen foredlingsindustri basert på marine ressurser» og «Marked, organisasjon, rammebetingelser, etc» utgjør bare 13 pst. (403 mill. kroner) av de totale utgiftene til marin FoU i 2011 (Sarpebakken m.fl., op. cit.). Av dette igjen utfører næringslivet selv FoU for ca 110 mill. kroner. Dette tyder på at industrileddet driver lite systematisk FoU. Den offentlige finansieringsandelen av total marin FoU var på 64 pst. (2 040 mill. kroner), mens næringslivets andel var på 25 pst. (680 mill. kroner). Mer enn tre fjerdedeler av næringslivets finansiering gikk til egenutført FoU i bedriftene, mens den siste fjerdedelen, nær 190 mill. kroner, var kjøp av FoU i de andre sektorene og da særlig i instituttsektoren. Det er særlig leverandørene til havbruksnæringen (fôr, helse, avl) som gjennomfører egen FoU.

Teknologisk forskning er av stor viktighet for hele sjømatnæringen, inkludert industrileddet. I 2014 ble dagens virkemidler for teknologisk FoU rettet mot marin, maritim og offshorenæringene gjennomgått (Norges forskningsråd og Innovasjon Norge 2013)5. Kartleggingen viste at alle sektorene har er et bredt spekter av virkemidler tilgjengelig, og samlet anslås summen av havteknologisk FoU til å være ca. 1 mrd. kroner årlig. I tillegg får bedrifter refusjon av skatt på egenfinansiert FoU-innsats fra SkatteFUNN.

Norges Forskningsråd og Innovasjon Norge (op. cit.) har også en gjennomgang av FoU virkemidlene i marin sektor fordelt på ulike faser i FoU. Her slås det fast at «…fasen som ivaretar sektorens/leverandørindustriens behov for kommersialisering og risikoavlastning i uttesting- og piloteringsfasen av utstyr og metodikk er dårligere dekket enn de forutgående fasene». For offshore petroleumsnæringen har man offentlige programmer, DEMO2000 og PETROMAKS2, som ivaretar disse fasene.

Teknologisk FoU rettet mot behovet i sjømatnæringen og spesielt bearbeidingsindustrien er lav og man har ikke egne programmer med vekt på dette. I den sammenheng er det viktig å kople utstyrsleverandørindustri, sjømatindustrien og FoU-institutter samt tilgjengelig infrastruktur i demonstrasjons- og kommersialiseringsfasen. Det er få virkemidler tilgjengelig for leverandørindustrien til teknologisk FoU samt pilotering og uttesting av nye løsninger. Leverandørindustrien er også den viktigste kommersielle samarbeidsaktøren for sjømatindustrien når de skal innovere (Iversen m.fl. 2011)6. Hav21 (2012)7 anbefaler at «næringsutøvere, utstyrsleverandører, forskning og virkemiddelapparat bør etablere en felles satsing/koordinering på forsknings- og teknologiutvikling for fiskeri- og havbrukssektoren som utnytter muliggjørende teknologier og relevant kompetanse fra maritim og offshore sektor» (s. 24). Av virkemidlene som er direkte rettet inn mot FoU i marin sektor er få rettet mot industrileddet. Grunnleggende biologiske problemstillinger og teknologiske utfordringer i primærleddene (fangst og oppdrett) preger disse programmene, ellers er det kun generelle midler av mer markedsrettet karakter.

11.4 Teknologi og markedstilpasning

Innovasjonsprosesser leder ofte til utvikling og investering i ny teknologi. Ny teknologi har hatt og kan ha stor betydning for norsk sjømatindustri sin konkurranseevne.8 Forskning på teknologisk forbedring innen fiskeforedling har hatt hovedvekt på automatisering av enkeltprosesser i foredlingslinjen, med formål om å effektivisere produksjonen og redusere operatøravhengigheten. Dette er i tråd med den globale trenden i næringsmiddelindustrien som går mot økt bruk av roboter og automatisering til bruk i kvalitetsgradering og prosesseringsoppgaver (Chua m.fl. 2003)9. For de fleste enhetsoperasjonene i prosesslinjene for sjømat finnes det i dag maskinelle løsninger, noe som har redusert behovet for arbeidskraft betydelig. For mange av systemene kreves det imidlertid fortsatt samhandling med maskinoperatører for å oppnå tilfredsstillende resultater. Kvalitetsgradering er i all hovedsak manuell, men kan også automatiseres. Maskinene automatiserer også individuelle enkeltoperasjoner, noe som gjør prosesslinjene lite fleksible mht. til råstoff og sluttprodukter.

I tillegg til å redusere kostnadsulempen ved norsk arbeidskraft har teknologiutvikling potensial for også å øke verdien på produksjonen sammenlignet med dagens maskinelle produksjon. I første rekke kan dette oppnås gjennom en bearbeiding som er i stand til å tilpasse seg til råstoffet og som har større fleksibilitet i hvilke produkter som kan produseres. Dette vil bøte på problematikken knyttet til at man høster av en biologisk ressurs med store variasjoner i viktige produksjonsparametre. Bedret informasjonslogistikk har muliggjort at kundene kan få en langt større innflytelse på produksjonen enn tidligere. Utnyttelse av verdipotensialet i å tilpasse produktene bedre til kundenes preferanser krever langt mer dynamiske foredlingsteknologier enn i dag. Eksempelvis kan man hos Nike bestille spesialtilpassede sko via en webside. For sjømatindustrien handler det om evnen til å gjøre tilpasninger av produkter til individuelle bedriftskunder med ulike behov.

Robotikk og automatisering har blitt gradvis implementert i sjømatindustrien på global basis, med noen konkrete verktøy spesielt utviklet for fiskeforedling (Buljo og Gjerstad 2013)10. I global sammenheng er imidlertid industriell fiskeforedling en liten sektor preget av lav lønnsomhet og betalingsevne og dermed med et begrenset marked for teknologileverandører. Dette har konsekvenser for både teknologileverandørenes og sjømatindustriens vilje og evne til å satse på egen FoU. Mye av den teknologiutviklingen som skjer i sjømatindustrien er derfor tilpassing av eksisterende teknologi til nye applikasjoner.

11.4.1 Teknologi og kunnskap i førstehåndsmarkedet

I de hektiske fiskesesongene utfordres flere aspekter i transaksjonene mellom sjø og landsiden. Valg av fangstteknologi (fartøy og redskap) gir ulike utfordringer til behandling om bord og egnethet av råstoff for videre anvendelser. I et førstehåndsmarked som i liten grad prisdifferensierer på kvalitet gis det incentiv til bruk av redskap og prosesser ombord som er fangsteffektive, men i mindre grad incentiver til kvalitetsbevarende redskap og prosesser ombord. Store fangster medfører ofte at råstoffet ikke får optimal behandling med tanke på å bevare kvalitet om bord i fiskefartøyene. Dette gjelder både forhold som oppstår i selve fangstprosessen som klemskader og andre fangstrelaterte skader, men også forhold som manglende eller dårlig utblødning, nedkjøling etc. gir tidvis utfordringer i flere fiskerier. Råstoffets biologiske beskaffenhet som art, størrelse, åtetilgang etc. gir også utfordringer for behandling og sortering for egnethet til ulike anvendelser. For å sikre effektiv og kvalitetsmessig stabil fangstbehandling må fremtidens råstofflinjer ombord ha fleksibilitet til å håndtere varierende råstoff (som art, størrelse og kvalitet), størrelse på hal og ønsket produkt.

Framveksten av industri basert på restråstoff gir muligheter for økt inntjening, men stiller sterkere krav til råstoffet og medfører logistikkutfordringer. Potensialet for økt utnyttelse av restråstoff ligger i dag hovedsakelig på to områder; økt utnyttelssgrad av restråstoff fra hvitfisk (77 pst. av restråstoffet blir ikke utnyttet), samt å øke verdiskapingen av restråstoffet. Det kan innebære å øke andelen av det restråstoffet som i dag blir prosessert til konsumprodukter, men bare i den grad det er mer lønnsomt enn andre anvendelser. Det må legges til rette for utvikling av kompakt og automatisert prosessteknologi for produksjon av mer høyverdige produkter og halvfabrikata til konsum. Utfordringene kan møtes delvis med økt kompetanse og teknologiske innovasjoner. Disse mulighetene er knyttet til både fartøy og redskapsutvikling, logistikk og teknologiutvikling knyttet til den primære fangstbehandlingen og mottak av fisk. Utfordringene er sammensatte og krever innsats langs flere akser.

Innen akvakultur har man over tid utviklet kompetanse, teknologi og sammensatte produksjonslinjer for skånsom og effektiv bedøving, bløgging, slakting, sortering og kjøling for optimal kvalitet på råvaren og ypperste kvalitet på produktene. Noe av denne kompetansen og deler av teknologien er tatt i bruk også i fiskeriene, men mye gjenstår. Den betydelige forskjellen i skala tilsier at løsningene må tilpasses aktuelle fiskerier.

Utvalgets mål er å øke verdiskaping og lønnsomhet for hele verdikjeden. Flere prosjekter er enten igangsatt eller gjennomført med spesiell vekt på å bedre kunnskap og teknologi i forbindelse med fangstbehandling og prosessering.

11.4.2 Restråstoffutnyttelse

Restråstoff gir i dag betydelig verdiskaping i fiskeri- og havbruksnæringen, og mange bedrifter legger større vekt på økt restråstoffutnyttelse. Hovedutfordringen er å skape økt lønnsomhet av restråstoff. Det meste av restråstoffet utnyttes i dag av norsk marin ingrediensindustri hvor det i hovedsak produseres ulike proteinprodukter og olje. Mesteparten anvendes som fôringredienser og bare ni pst. av volumet går til konsum- og sjømatprodukter. Teknologiutvikling er en sentral forutsetning for å skape en lønnsom sjømatindustri i Norge. Om man lykkes, og økt andel av de marine ressursene bearbeides til ferdigprodukter i større grad enn i dag, vil det innebære at mer restråstoff blir tilgjengelig. Anon. (2012)11 peker i deres fremtidige visjon («Verdiskaping basert på produktive hav i 2050») på en økning i restråstoffmengden fra 900 000 tonn i 2010 til om lag 4,4 mill. tonn i 2050.

Digre m.fl. (2014, s. 85) skriver at: «Den mest nærliggende løsningen for redusert dumping og økt verdiskaping av marint restråstoff fra hvitfisksektoren er å utvikle teknologi for automatisk fraksjonering av restråstoffet hvor det oppstår, samt å utvikle kompakt og automatisert prosessteknologi for produksjon av mer høyverdige produkter (…) og halvfabrikata som kaldpresset tran (av lever), proteinkonsentrat og beinmel». I dag utnyttes restråstoff i hvitfiskkjeden i begrenset grad – både på land og til havs – hovedsakelig som følge av manglende betalingsvilje for å sikre ivaretakelse i disse leddene.

Skal næringen nyttiggjøre seg dette råstoffet fordrer det en markedsutvikling for produkter fra ingrediensindustrien. Økt betalingsvilje fra sluttmarkedene vil på sikt også sørge for at primær- og sekundærprodusenter ivaretar kvaliteten på restråstoffet, for å kunne kanalisere det til de best betalende kundene. Utvalget viser til de muligheter og potensial som trekkes frem i de overnevnte kildene og poengterer at dette kun kan realiseres dersom næringen finner det lønnsomt. Det må også understrekes at næringen allerede i dag ivaretar mye av restråstoffet, men at en ytterligere utnyttelse må sikres gjennom lønnsomme anvendelsesområder. Utfordringen er å skape økt lønnsomhet sammenlignet med f. eks. ensilasje, som i dag er et lønnsomt alternativ for mye restråstoff. Dette kan fasiliteres gjennom teknologiutvikling i næringen, men også tilrettelegging fra myndighetene som for eksempel økt FoU og reguleringstekniske endringer.

Mulighetene kan illustreres ved å se til hvor langt laksenæringen har kommet i å utnytte restråstoffet. Mens 90 pst. av biproduktene fra laks gikk til ensilasje og pelsdyrfôr i 2001 var andelen på 57 pst. i 2011. Da var også mengden restråstoff fra lakseproduksjon mer enn doblet (fra 120 000 til 275 000 tonn). Kanskje kan noe av denne kompetansen overflyttes fra laksenæringen til villfisknæringen, gjennom tilrettelegging fra myndighetene. Enn videre kan det være muligheter for felles raffinering av biprodukter fra laks- og villfisknæringen til tross for hindringer av regelverksmessig karakter.

Hav21 peker også på viktigheten av totalutnyttelse av restråstoff « Marint restråstoff har mange anvendelsesområder og utnyttelsen er avhengig av teknologi og logistikk som involverer leverandører og kjøpere av råstoff, deres geografiske plassering, og lønnsomhet i hvert ledd» (s. 35).

11.5 Innovasjonsutfordringer for sjømatindustrien

I dette avsnittet vil vi gå gjennom viktige innovasjonsutfordringer knyttet til sjømatindustriens:

• Muligheter for etablering av næringsklynger

• Innovasjoner i verdikjeden – koordinering med leverandører og kunder

• Underinvesteringer i innovasjonsprosesser grunnet markedssvikt

• Globalt lederskap på markedsbasert effektivisering og fleksibilitet

På alle disse områdene spiller innovasjonspolitikk en direkte eller indirekte effekt.

11.5.1 Muligheter for etablering av næringsklynger

En næringsklynge er en gruppe bedrifter i relaterte næringer som blir mer konkurransedyktige fordi de samvirker i klyngen, gjerne også med ulike typer kunnskapsaktører (universiteter, forskningsinstitutter, etc.). Næringsklynger er ofte geografisk konsentrert i regioner. Men de er samtidig avhengige av samhandling med aktører utenfor den geografiske kjernen til klyngen. Næringsklynger vil gjerne omfatte mer enn ett ledd i verdikjeden, f.eks. både oppdrett, sjømatindustri og eksportmarkedsføring. Blant de viktigste effektene av næringsklynger er høyere innovasjonsrate og produktivitet fordi et større marked i klyngen fremmer mer spesialiserte leverandører, gir tilgang på mer spesialisert arbeidskraft, gir større kunnskapsoverføring mellom bedriftene og mer samarbeid i innovasjonsprosesser (Reve m.fl. 1992; Tveterås, 2002; Tveterås og Asche, 2011)12.

Sterke næringsklynger har ikke utviklet seg som følge av politiske vedtak. Deres fødsel og vekst er en kombinasjon av tilfeldigheter (f.eks. dyktige entreprenører), tilstedeværelse og utvikling av kompetanse og kultur, framveksten av spesialiserte leverandører, osv. Næringsklyngene har vokst organisk i kraft av sin overlegne innovasjonsevne, produktivitet og lønnsomhet. De politiske myndighetenes viktigste rolle for å fremme vellykkede næringsklynger har trolig vært å ikke lage barrierer for deres utvikling og vekst i ulike retninger.

Næringsklynger er viktige for konkurranseevnen og verdiskapingen til mange næringer, også i sjømatnæringen. For eksempel viser Tveterås (op. cit.) og Tveterås og Battese (2006) at laksenæringen har regionale næringsklynger i Norge som gir høyere produktivitet. I den internasjonale matvareindustrien har f.eks. den eksportorienterte danske kjøttindustrien kjennetegn som gjør at den kan betegnes som en næringsklynge, med betydelig samhandling mellom bedrifter og kunnskapsinstitusjoner i FoU-prosesser, og en omfattende sektor av spesialiserte private leverandører.

Norsk politikk har imidlertid virkemidler som kan motvirke etableringen av næringsklynger i sjømatnæringen. Det omfatter alle reguleringer og virkemidler som på ulike måter spesifiserer en regional forankring og forhindrer geografisk mobilitet av eierskap til konsesjoner, kvoter og produksjon. Disse virkemidlene og reguleringene begrenser konkurransen mellom regioner og lokalsamfunn langs kysten, en konkurranse som må omfatte innovasjonsevne og produktivitetsvekst. Slike reguleringer finner man både i fiskeri og oppdrett. Reguleringene er mye knyttet til primærproduksjon (fiske og oppdrett), men også til sjømatindustri. Reguleringene av primærproduksjonen påvirker også indirekte etablering og vekst av sjømatindustriklynger. Hensynet til etablering av innovative næringsklynger tilsier at man bør ha politiske rammebetingelser som muliggjør geografisk mobilitet til produksjonsaktiviteter i primærproduksjon og fiskeforedling. Ut fra dette hensynet bør den geografiske mobiliteten bare begrenses ut fra hensynet til negative miljøeffekter og smittepress samt politiske avveininger knyttet til sosial bærekraft.

11.5.2 Innovasjoner i verdikjeden – koordinering med leverandører og kunder

Denne utredningen vektlegger et verdikjedeperspektiv, som begynner med leverandørene til fiskeri og oppdrett og slutter med konsumentene, som illustrert i figur 11.4. Grunnen er at sjømatindustriens konkurranseevne er helt avhengig av både leverandørene og kundene i verdikjeden. Dette verdikjedeperspektivet omfatter også innovasjon og innovasjonsevne. Vellykkede innovasjoner hever salgsverdien eller senker kostnadene til de norske verdikjedene, og bidrar dermed til en økning i verdiskapingen. I dette avsnittet drøfter vi primært leverandører og kunder av råstoff, halvfabrikat og ferdige produkter av fisk. I et senere avsnitt vil vi legge mer vekt på relasjonen med leverandører av utstyrsteknologier til sjømatindustrien.

Sjømatindustrien må selv innovere på en rekke områder for å styrke sin konkurranseevne. Men den blir også påvirket av og er avhengig av kunnskap og innovasjoner hos leverandørene og kundene. Spesielt utstyrsleverandører er viktige i utviklingen av nye teknologier for verdikjeden. Det handler om å ha tilstrekkelig kunnskap forut for og i gjennomføringen av innovasjonsprosessen, og å kunne produsere og distribuere på en lønnsom måte etter at innovasjonsprosessen er gjennomført og investeringer i realkapital er foretatt.

I bearbeiding av kjøtt fra både sjø og land er innovasjoner hos leverandørene av kjøttråstoffet (dvs. gårdsbruk, oppdrett, fiskeri) viktige fordi de ofte utgjør langt over 50 pst. av kostnadene i bearbeiding og har sterk påvirkning på kvaliteter og kostnader til det ferdige produktet. Produkt- og prosessinnovasjoner i bearbeiding av fisk vil ofte være avhengig av at det også skjer innovasjoner i oppdrett og fiskeri som endrer kvalitetene til råstoffet, timing, forutsigbarhet og volum av råstoffleveransene. F.eks. stiller et ferskt premiumprodukt som Salma store krav til kvalitet og timing av levende lakseråstoff for at produktet skal tilfredsstille konsumentenes forventninger til kvalitet og tilgjengelighet i butikkene.

Kundene har ofte betydelig kunnskap som er verdifull for innovasjoner i produksjonsprosesser og produkter. Nye produkter skal tilfredsstille behov og krav hos både konsumenter og de profesjonelle kundene. For konsumentene handler det om at produktet må være konkurransedyktig på pris, innkjøp, tilberedning og måltidsopplevelse. For den profesjonelle kunden kommer i tillegg konkurransedyktighet på logistikk og kostnader knyttet til dette. En tilstrekkelig kunnskapsoverføring fra kundene i ulike ledd og forankring hos kunder vil ofte være avgjørende for den økonomiske suksessen av innovasjonsprosesser. Da vil oppstrømsbedriftenes grad av kobling mot markeder og kunder være kritisk. Ofte vil langsiktige og relativt avanserte relasjoner med krevende kunder i sluttmarkedene være en suksessfaktor. Bedrifter som er vertikalt integrerte til sluttmarkeder vil også kunne få verdifull kunnskap av sine datterselskaper.

Implementering av nye produkter og prosesser krever ofte investeringer og tilpasninger av langsiktig karakter i flere ledd i verdikjeden. For eksempel vil høykvalitets ferske produkter som skal være kontinuerlig tilgjengelige i kjøledisken kreve investeringer i teknologier på fartøy, bearbeidingsanlegg og distribusjon. Videre må det være koordinering og planlegging som ivaretar hensyn til kostnadseffektivitet og regularitet i leveransene. Dernest kreves det langsiktighet i alle leddene i kjeden, dvs. at alle har den tålmodighet og robusthet som kreves for markeder og kunder som ofte trenger tid på å akseptere nye produkter. Hvis ett av leddene i denne distribusjonskjeden svikter, svikter distribusjonen til konsumentene. Utfordringen er spesielt stor ved bygging av merkevarer, da en vellykket merkevare er noe som konsumentene alltid skal kunne finne på det utsalgsstedet hvor de forventer den skal være, og med de kvaliteter som merkevaren lover.

En innovasjonsstrategi som krever store investeringer i flere ledd, høy grad av koordinering mellom leddene og langsiktighet kan være svært krevende dersom leddene består av selvstendige selskaper og råstoffet omsettes i et åpent marked. For noen produkter og kunder vil bare vertikalt integrerte verdikjeder gi tilstrekkelig lav risiko til å sette i gang med kostbare og langsiktige innovasjonsprosesser.

11.5.3 Underinvesteringer i innovasjonsprosesser grunnet markedssvikt

Et viktig spørsmål er om investeringene i innovasjoner vil være tilstrekkelige til å gi tilstrekkelig konkurransekraft og lønnsomhet, eller om politiske grep må tas for å sikre et riktig investeringsnivå.

Også samfunnet som helhet etterspør investeringer i innovasjonsprosesser. Et samfunn som Norge, hvor innbyggerne krever økt velferd i form av flere og bedre varer og tjenester, og hvor arbeidskraft og kapital i stor grad er sysselsatt i produktiv virksomhet, er avhengig av innovasjon for å øke produksjonen av goder. Samfunnets økonomiske avkastning av investeringer i innovasjonsprosesser vil ofte være høyere enn firmaenes private avkastning på grunn av ulike former for markedssvikt (Arrow, 1962; Dosi, 1988)13. Eksempler på markedssvikt knyttet til innovasjon er kombinasjonen av (Martin og Scott, 2000)14

• store investeringsbehov – som kan være fra flere millioner til hundretalls millioner,

• høy risiko for å mislykkes av tekniske, organisatoriske eller markedsmessige årsaker,

• manglende finansieringsmuligheter i markedet – svakt utviklede kapitalmarkeder for prosjekter med høy innovasjonsgrad, og konvensjonelle banker og finansieringsinstitusjoner har liten appetitt på finansiering av slike prosjekter pga. høy risiko og begrensede exit muligheter,

• firmaers manglende muligheter for å «appropriere» en tilstrekkelig andel av den samfunnsøkonomiske verdiskapingen som innovasjoner gir i sine bedriftsøkonomiske overskudd.

Slike former for markedssvikt er også tilstede på en rekke områder hvor sjømatindustrien må innovere. Det handler blant annet. om innovasjon i produksjonsprosesser, hvor forskning også er nødvendig som innsatsfaktor. Forskning, som handler om å produsere kunnskap som ikke nødvendigvis kan kommersialiseres raskt, er spesielt utsatt for markedssvikt. Ulike former for markedssvikt åpner også opp for ulike roller for politiske beslutningstagere og offentlig sektor, både i offentlig finansiering eller lovregulert felles finansiering (slik næringen har gjennom FHF) og utvikling av infrastrukturer for FoU.

Hva er bildet når det gjelder innovasjon i matvareindustrien internasjonalt? I den internasjonale matvareindustrien ser man at de store budsjettene til FoU er hos matvaregiganter som f.eks. Nestle og Kraft Foods. Disse har egne FoU-enheter med mange forskere, og FoU-budsjetter på flere mrd. kroner av en omsetning på flere hundretalls mrd. kroner. De har finansielle muskler til å bære risikoen knyttet til innovasjon, og de klarer å appropriere mye av de økonomiske gevinstene gjennom merkevarebygging, patenter, tilstrekkelig skala i produksjon og distribusjon og sterke distribusjonssystemer som gjør at produktene har en høy grad av tilgjengelighet for konsumentene. Selskapene er selvsagt i en helt annen divisjon enn det typiske norske sjømatindustriselskapet, men de er nyttige å studere som en kontrast.

Innenfor norsk sjømatnæring er det fiskefôrselskapene som har de største interne ressursene dedikert til FoU, med FoU-budsjetter på opptil hundre mill. kroner, samt egne FoU-enheter, blant annet med ansatte med doktorgrader. Den norske sjømatindustrien er sammensatt. Spesielt i de større selskapene har man dedikerte finansielle og menneskelige ressurser til innovasjonsaktiviteter. De fleste selskaper har imidlertid i liten grad budsjetter dedikert til innovasjonsaktiviteter eller høyt kompetente medarbeidere som får arbeide kontinuerlig og langsiktig med disse aktivitetene.

En internasjonalt konkurransedyktig norsk sjømatindustri må i fremtiden nærmest per definisjon være en industri med høy innovasjonsevne. Det innebærer at selskapene har tilstrekkelige finansielle og menneskelige ressurser til å initiere, lede og finansiere innovasjonsprosesser, samt implementere nye løsninger med lønnsomhet i full skala. Når det gjelder interne ressurser er det som nevnt store forskjeller mellom selskap i sjømatindustrien. Generelt har norsk sjømatindustri trolig et betydelig stykke å gå før den har de interne finansielle og menneskelige kapasiteter til å få en innovasjonsevne som gir høyere lønnsomhet, og endog bli en innovasjonsleder i den globale sjømatindustrien. Norske sjømatindustriselskap må øke sin attraktivitet i både arbeidsmarkedet og kapitalmarkedet.

Selv for en langt mer ressurssterk sjømatindustri vil det være behov for offentlig medvirkning i form av finansiering og infrastruktur til utdanning og forskning. Det skyldes primært at de nevnte former for markedssvikt fremdeles alltid vil være der til en viss grad. Ulike former for markedssvikt vil også være tilstede for store deler av den øvrige sjømatnæringen. Derfor vil en lovpålagt fellesfinansiering av FoU slik man i dag har gjennom FHF også ha sin eksistensberettigelse i overskuelig fremtid. Det vil handle mer om hvor stor FoU-avgiften (budsjettet) skal være, hvordan FHF skal ledes og organiseres, og hvilke kunnskaps-/teknologiområder og typer tiltak som skal finansieres. Det er begrenset hva FHF kan finansiere av nødvendig FoU for sjømatindustrien innenfor dagens finansieringsramme og programmer. FHFs finansieringsramme og type prosjekter kan nok ikke alene gi den FoU som fremtidens sjømatindustri har behov for.

11.5.4 Globalt lederskap på effektivisering og fleksibilitet

En sentral utfordring for bedriftene er å få en høyere verdiskaping ut av innsatsfaktorene og bli mer fleksible gjennom organisering, teknologiske løsninger, internlogistikk, m.m. Det er avgjørende at bedriftenes ledelse forstår betydningen av omstilling og fleksibilitet, og hva det innebærer av investeringer, organisering og ikke minst ledelse.

Digre m.fl. (2014) peker på at industriell fiskeforedling er en liten sektor med begrenset lønnsomhet, og dermed et begrenset marked for teknologileverandører. Dette har konsekvenser for teknologileverandørenes og sjømatindustriens vilje og evne til å satse på egen FoU. Norge er i en særstilling når det gjelder prisen på arbeidskraft, og den norske sjømatindustrien har dermed økonomiske incentiver til automatisering som ikke er til stede i like stor grad i andre land med lavere lønnskostnader. Sjømatindustri i andre land vil ikke kunne tjene like mye på automatisering som norske sjømatindustribedrifter kan. Dermed vil den norske sjømatindustrien måtte lede an i finansiering og gjennomføring av innovasjonsprosesser knyttet til automatisering. Dette vil også omfatte FoU aktiviteter som må utføres av kunnskapsaktører i Norge eller utlandet, herunder forskningsmiljøer og private leverandører av næringsmiddelteknologier, men som ikke kan finansieres eller bare delvis finansieres av disse utførende aktørene.

Globalt lederskap handler ikke bare om norske foredlingsbedrifters evne til å utvikle nye teknologiske løsninger, men også om evnen til å implementere disse i fullskala før utenlandske konkurrenter og utnytte disse på en mer effektiv måte enn utenlandske konkurrenter. Norsk laksebasert industri kan trolig først oppnå en slik posisjon, mens den hvitfiskbaserte industrien har et betydelig lenger stykke å gå. Forutsetninger for innovasjonslederskap er tilstrekkelige interne menneskelige og finansielle ressurser, tilstrekkelig kontroll med råstoff tilførsel, m.m. Høyt utdannet norsk arbeidskraft er relativt sett mindre dyrt i OECD-sammenheng. Dette kan gi norske bedrifter fortrinn på dette området. Man ser da at myndighetenes fremtidige innovasjonspolitikk på en rekke områder vil påvirke mulighetene for å ta slike posisjoner.

Innovasjonsprosesser innen automatisering og fleksibilitet vil kreve et trepartssamarbeid mellom sjømatindustriselskap, private leverandører av teknologiske løsninger (f.eks. Optimar, Baader, Marel), forskningsinstitutter/universiteter (f.eks. Sintef, Nofima, NTNU, UiT). Det vil trolig være nødvendig med høy grad av involvering fra alle parter for å lykkes med innovasjonsprosesser. Spørsmålet er om innovasjonspotensialet lar seg realisere uten medvirkning i form av infrastruktur og delfinansiering fra FHF, NFR og Innovasjon Norge. FHF, NFR og IN har en viktig rolle i å utvikle effektive arenaer for trepartssamarbeid.

Sjømatindustriens innovasjonsevne avhenger av en kunnskapsbase som befinner seg i sjømatindustribedriftene, hos leverandører, forskningsinstitutter og på universiteter/høyskoler. Utdanning av nye kandidater på ulike nivåer som kan styrke denne kunnskapsbasen kan bare i begrenset grad være sjømatindustriens ansvar. Myndighetenes offentlige finansiering er nødvendig for å sikre en kritisk masse av fagpersoner med relevant teknologi-, markeds-, og økonomikompetanse. Sjømatindustriens spesifikke kunnskaps- og forskningsbehov tilsier at det må være minst ett fagmiljø på universitet/høyskole som har vekt på dette, og har tilstrekkelig faglig tyngde og bredde. Dette vil komme i tillegg til de forskningsmiljøene som det er behov for i instituttsektoren (f.eks. Sintef og Nofima) for å sikre en tilstrekkelig kunnskapsbase, men som i større grad vil være basert på ekstern finansiering gjennom forskningsprosjekter.

11.6 Utvalgets vurdering

Innovasjonslederskap er en helt nødvendig forutsetning for en lønnsledende norsk sjømatindustris fremtidige lønnsomhet og vekst. Dette kapitlet har pekt på betydningen av myndighetenes innovasjonspolitikk. Det er en politikk som har som formål å styrke innovasjonsevnen til næringen, for næringens fremtidige konkurranseevne og vekstmuligheter. Den innovasjonspolitiske verktøykassen omfatter utdanning og forskningspolitikk, offentlige reguleringer og andre tiltak som påvirker den økonomiske og geografiske organiseringen av verdikjedene, skatteincentiver, og offentlige reguleringer og virkemidler som påvirker i hvilken grad bedriftene har like konkurransevilkår. Tiltakene som presenteres i de neste kapitlene vil delvis også være innovasjonspolitiske tiltak.

Tilstrekkelig konkurransekraft sikres bare gjennom innovasjon på mange områder. Utvalget fremholder viktigheten av at sjømatindustrien får mulighet til å innovere på alle områder, herunder vertikal og horisontal økonomisk organisering. Evnen til å utvikle nye løsninger og foreta en økonomisk vellykket fullskala implementering av disse kan også avhenge av næringens frihet til å lokalisere seg slik den finner mest effektivt. Da kan dens mulighet for å utvikle sterke regionale næringsklynger bli avgjørende. Utvalget mener derfor at næringen må ha tilstrekkelig frihet til selv å velge lokalisering av aktiviteter og produksjon innenfor bærekraftige rammer.

Grunnet høye lønnskostnader relativt til våre konkurrenter er automatisering av prosesser en forutsetning for overlevelse og vekst til norsk bearbeidingsindustri. Variasjonene i fiskeråstoff og fluktuasjoner i tilførselen av dette tilsier også et behov for fleksible teknologier og prosesser. På lang sikt må en lønnsledende norsk sjømatindustri også være en innovasjonsleder, dvs. at den norske industrien må være den første til å implementere nye automatiserte prosesser i full skala og med tilstrekkelig økonomisk kapasitetsutnyttelse. Dette forutsetter imidlertid en vesentlig styrking av norske foredlingsbedrifter sammenlignet med dagens situasjon, herunder organisering, menneskelige og finansielle ressurser.

Det er etter utvalgets mening fortsatt behov for å styrke forskningen når det gjelder ivaretagelse av kvaliteten på sjømatråstoffet gjennom hele verdikjeden. Dette kan blant annet gjøres gjennom en strategisk satsing på innovative løsninger i flåteleddet og foredlingsleddet. Et annet område som har vært mindre vektlagt er effektive løsninger som letter logistikkutfordringene og kvalitetsgradering ved overføring av råstoff fra fiskefartøy til kjøper. Her vil teknologi som bidrar til objektive og automatiserte mål for sortering og kvalitet både være rasjonaliserende og bidra til et mer velfungerende marked. Fleksibilitet i produksjonen kan bidra til bedre utnyttelse av råstoffet og økt verdiskaping for foredlingsbedriftene. Det bør legges økt vekt på å utvikle teknologiske løsninger som øker fleksibiliteten, for eksempel foredlingsintelligens, foredlingsrobotikk, fleksibel foredling, hygienisk design og produksjonslogistikk.

Tidligere i dette avsnittet har det blitt pekt på ulike former for markedssvikt knyttet til høy risiko, stor skala og manglende private finansieringsmuligheter som leder til underinvesteringer i innovasjon. For å kompensere for dette er det nødvendig med en kombinasjon av offentlig finansiering og fellesfinansiering av sjømatindustrien selv gjennom FHF, og offentlig finansiering gjennom NFR og IN. Det er også nødvendig med tilstrekkelig infrastruktur knyttet til FoU i regi av NFR, IN og FHF.

Innovasjoner i nye produksjonsteknologier vil i betydelig grad måtte skje i samspill mellom tre aktører – foredlingsbedrifter, utstyrsleverandører og forskningsmiljøer. Dette er krevende, delvis på grunn av manglende interne menneskelige og finansielle ressurser i sjømatindustrien, og delvis fordi ledende teknologileverandører er utenlandske selskaper. For å få tilstrekkelig spisskompetanse, kritisk masse og langsiktighet i innovasjonsprosessene er det nødvendig å skape arenaer med en god infrastruktur. Dette peker i retning av at aktørene må søke sammen i offentlige programmer som innovasjonsarenaer, som f.eks. Arena-programmet, Norwegian Center of Expertise (NCE) og Senter for forskningsdrevet innovasjon (SFI). Slike arenaer bør ha aktører både fra lakseoppdrettsbaserte og fangstbaserte verdikjeder, for å sikre tilstrekkelige ressurser og overføring av kunnskap og teknologi. I tillegg er det verdifull relevant kunnskap og teknologi fra andre næringer som bør trekkes inn. Utvalget mener at myndighetene bør legge godt til rette for etableringen av slike samarbeidsarenaer.

Fasene i innovasjonsprosesser som ivaretar sektorens/leverandørindustriens behov for kommersialisering og risikoavlastning i uttesting og pilotering av utstyr og metodikk er dårligere dekket av offentlige FoU-programmer enn de forutgående. Utvalget mener det bør etableres program som bedre ivaretar eksperimentell utvikling og demonstrasjon, herunder finansieringsmuligheter og organisering.

Sjømatindustriens innovasjonsevne avhenger av en kunnskapsbase også på universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter som omfatter produksjonsteknologier, produkt- og markedskunnskap. Utdanning av nye kandidater på ulike nivåer som kan styrke denne kunnskapsbasen kan bare i begrenset grad være sjømatindustriens ansvar. Sjømatindustrien bidrar gjennom utvikling av den erfaringsbaserte kompetansen til sine ansatte. Sjømatindustriens spesifikke kunnskaps- og forskningsbehov tilsier at det bør være minst ett fagmiljø på universitet/høyskole som har vekt på denne, som har tilstrekkelig faglig tyngde og bredde, og som produserer kandidater fra bachelor- til PhD-nivå.

12 Markedsføring av norsk sjømat

12.1 Promotering – generisk markedsføring av norsk sjømat

Promotering er ett av verktøyene i markedsføring. Markedsføringsaktiviteter deles gjerne inn i de fire P’er – promotering (eller påvirkning), produkt, pris og plass (eller sted). I det følgende benytter vi begrepet markedsføring om promotering. Dette omfatter alle virkemidler som en organisasjon bruker for å kommunisere med en målgruppe for å påvirke dem til å kjøpe de produktene som omfattes av promoteringen. Dette inkluderer blant annet: reklame i ulike media, PR-kampanjer, og «opplæring» av konsumenter og produsenter. Vellykket markedsføring bidrar til å bygge merkevarer, dvs. et produkt med positive assosiasjoner hos konsumentene som gir økt lojalitet, konsum og lønnsomhet.

Man kan skille mellom private selskapers markedsføring av egne produkter (brands) og generisk markedsføring. Målsettingen med selskapers markedsføring av egne produkter – som også kan kalles merkevarebygging – er å øke salget på en lønnsom måte ved å ta markedsandeler fra konkurrenter og stimulere til økt totalkonsum. Generisk markedsføring utøves av en næring – typisk gjennom en dedikert organisasjon – for å kommunisere fordeler med næringens produkter som øker totalkonsumet av disse, for eksempel «drikk mer melk» eller «spis mer laks» (Myrland og Kinnucan, 2006)15. I Norge har Norges sjømatråd mandat til å foreta generisk markedsføring av norsk sjømat. Generisk markedsføring vektlegger fordeler som det generiske produktet gir (f.eks. melk eller laks), og i mindre grad spesifikke fordeler som ulike produktformer gir (f.eks. røkelaks, vakuumpakket laks, lakselenker). Det vil da typisk være vekt på positive forhold ved regionen eller landet som bidrar til gode assosiasjoner med råstoffet, positive helseeffekter, etc.

12.2 Analyse

Generisk markedsføring kan gi økt verdiskaping og være lønnsomt for næringen som helhet. Det fremgår blant annet av Tveterås m.fl. (2006), hvor det gjøres en omfattende gjennomgang av markedsføring av næringsmidler internasjonalt, herunder teoretiske og empiriske analyser av generisk markedsføring. På tross av dette vil det være en underinvestering i denne hvis finansiering er frivillig. Det skyldes at en krone som puttes inn av en bedrift i generisk markedsføring og benyttes effektivt, ikke bare kommer denne bedriften til gode, men også andre bedrifter som markedsfører det samme generiske produktet for det samme markedet. Dette er begrunnelsen for at finansiering av generisk markedsføring har blitt lovpålagt av myndighetene i en rekke land, herunder i USA. I Norge er det en lovpålagt avgift som finansierer Norges sjømatråds generiske markedsføring.

Generisk markedsføring er målrettet i fragmenterte verdikjeder dominert av «commodity-produkter». Det kan oppstå utfordringer når bedrifter når en viss skala og får store markedsandeler. Da kan de i større grad være tjent med å anvende midler på markedsføring av egne merker.

Diskusjonene i norsk sjømatnæring vedrørende Norges sjømatråd og generisk markedsføring, reflektert i Menon-evalueringsrapporten til Ulstein m.fl. (2014)16, er langt fra unik. Lovpålagte avgifter er ofte omdiskuterte fordi det er metodisk krevende å dokumentere effektene av generisk markedsføring, som for reklame for private merker. Videre er det et spørsmål om rett nivå på avgiften, dvs. på hvilket avgiftsnivå får man en så lav avkastning at investeringen ikke lenger er lønnsom. Dernest kommer spørsmål om hvilke budskap, markeder, målgrupper, produkter og type markedsføringstiltak som skal prioriteres. Markedsføringsaktiviteter er av en slik natur at det ikke er mulig å fordele midlene i perfekt samsvar med fordelingen av de avgiftsbetalende bedriftenes markeder, målgrupper, produkter etc. Markedsføringstiltak må være av en viss størrelse for å ha effekt, og det krever at noen markeder og produkter må velges bort.

Det er svært krevende for selskaper å bygge egne merkevarer, altså differensierte og vanskelig kopierbare konsumprodukter som konsumentene har positive assosiasjoner med, og som gir lojalitet og lønnsomhet. Når et selskap skal vurdere i hvilken grad det skal investere selv i markedsføring av eget produkt for å bygge en merkevare, er det flere faktorer som må vurderes: I hvilken grad

• produktet er differensiert fra konkurrentenes m.h.t. smak, form, konsistens, emballasje, etc.,

• konkurrentene kan kopiere selskapets produkt hvis det lykkes med sin markedsføring,

• selskapet har interne menneskelige ressurser (kompetanse) og finansielle ressurser til å foreta effektive kampanjer,

• selskapet har en produksjon og distribusjon som sikrer at produktet vil være tilgjengelig for konsumentene i tilstrekkelige kvanta og med forventede kvaliteter,

• selskapet har tilgang og kontroll på råstoff av uniformt høy kvalitet i tilstrekkelige kvanta og til rett tid.

Som man ser av disse faktorene, er det en rekke risikofaktorer og barrierer knyttet til promotering og markedsføring. Hvis bare en av disse forutsetningene ikke er oppfylt, kan merkevarebyggingen mislykkes økonomisk. For sjømatproduktkategorien er det krevende å tilfredsstille alle disse forutsetningene. Derfor er sjømatmarkedet i liten grad dominert av sterke merkevarer, men i større grad av lite differensierte produkter, såkalte «commodities».

Såkalte ledende merkevarer, dvs. merkevarer som har en høy markedsandel og stor gjenkjennelse blant konsumentene, tenderer å gi høy lønnsomhet. I mengden av næringsmiddelprodukter som tilbys konsumentene utgjør ledende merkevarer bare en brøkdel, og fins i kategorier som f.eks. brus, sjokolade og alkohol. Det er svært få ledende merkevarer innenfor sjømatkategorien som gir opphav til høy lønnsomhet. Næringsmiddelkategoriene som gir høy lønnsomhet, er også preget av stor selskapskonsentrasjon (eller markedsandeler), noe man ikke har sett i særlig grad i sjømatsektoren. Næringsmiddelgiganter som f.eks. Nestle, Kraft Foods og Unilever har derfor mye oppmerksomhet på kategorier hvor det er forutsetninger for å bygge merkevarer og investere i ledende slike.

At forutsetningene for å bygge egne merkevarer for selskaper i bare begrenset grad er til stede, utelukker ikke at markedsføringstiltak for næringen som helhet kan gi økt verdiskaping. Generiske egenskaper knyttet til råstoffet (fiskearten) eller regionen hvor det produseres kan gi økt konsumentetterspørsel etter næringens produkter, men det er nødvendig å kommunisere dette til konsumentene gjennom ulike markedsføringstiltak.

Et selskaps økonomiske incentiver til å investere i markedsføring av konsumprodukter avhenger selvsagt også hvor det befinner seg i verdikjeden, eller alternativt i hvilken grad det markedsfører råstoff eller halvfabrikata til andre bedrifter eller ferdige konsumprodukter direkte eller gjennom distributører til konsumenter. Den norske sjømatindustrien domineres av selskap som driver «business-to-business» (B-to-B) markedsføring, og i mindre grad av selskap som driver «business-to-consumer» (B-to-C). De sterkeste incentivene til B-to-B selskap er selvsagt knyttet til å skape verdier for sine bedriftskunder og promotere dette til dem, mens de i mindre grad vil kunne oppnå eller måle en direkte avkastning av investeringer i B-to-C markedsføring.

Norges sjømatråd

Norges sjømatråd har en rekke oppgaver i sitt mandat: (a) Generisk markedsføring av norsk sjømat gjennom reklame, PR-tiltak, m.m., (b) omdømmebygging og – forsvar, som omfatter kommunikasjon med relevante aktører og beredskap, (c) markedsinformasjon til næringen, og (d) rådgivning for myndighetene.

Generisk markedsføring er altså bare en av oppgavene. Den er likevel den klart største og av et budsjett på 450 mill. kroner i 2013 ble 350 mill. kroner brukt på markedsinvesteringer. Norges sjømatråd må gjøre en rekke vanskelige avveininger i sin generiske markedsføring som omfatter valg av arter, produktformer, geografiske markeder, målgrupper, type markedsføringstiltak, etc. Fordi de individuelle kampanjene må være av en viss størrelse for å ha effekt, kan aldri Norges sjømatråd fordele budsjettet slik at markedsføringen er helt balansert og dekker alle produkter og markeder som de finansierende selskapene er inne i. En av de store utfordringene til Norges sjømatråd er å styrke kunnskapsgrunnlaget for prioritering av generiske markedsføringstiltak og evaluering av effektene av disse i ettertid.

I Ulstein m.fl. (2014) gis det en evaluering av de ulike oppgavene og aktivitetene til Norges sjømatråd. Utvalget vil ikke gå inn på disse aktivitetene og den nevnte evalueringen i detalj. I likhet med rapporten til Ulstein m.fl. finner utvalget at det er gode begrunnelser for at denne type aktiviteter er lagt til en felles organisasjon. Spørsmålene er mer hvilke konkrete mandat og oppgaver det skal være innenfor disse, og hvor omfattende budsjettene (aktivitetene) skal være.

I sjømatnæringen er det en rekke aktører som har oppfatninger om den generiske markedsføringen og de andre aktivitetene til Norges sjømatråd. En utfordring for næringen er å etablere et bedre og mer systematisk kunnskapsgrunnlag for den generiske markedsføringen til Norges sjømatråd. Dette burde næringen ha stadig bedre forutsetninger for etter hvert som næringens egen kompetanse på nedstrøms markedsføring øker.

12.3 Utvalgets vurdering

Utfordringen til norsk sjømatnæring kan sammenfattes slik: Næringen kan øke sin verdiskaping ytterligere gjennom markedsføring av sjømat mot konsumenter. Men norsk sjømatnærings bedriftskunder – distributørene nedstrøms i markedene – investerer lite i markedsføring av sjømat mot konsumenter. Reklameintensiteten, dvs. reklameutgifter per krone i omsetning, er lav for sjømat sammenlignet med andre næringsmiddelkategorier (Tveterås m.fl. 2006). Dersom man anser det som lønnsomt for norsk sjømatnæring å heve markedsføringsinnsatsen, må næringen selv bidra med investeringer i markedsføringstiltak.

Man kan forvente at norske sjømatselskaper vil styrke sin markedsføringskompetanse og distribusjon av halvfabrikata og ferdige konsumprodukter til dagligvare- og HoReCa- bedrifter. Det kan også forventes at det vil skje en ytterligere konsolidering av norsk sjømatindustri i større selskap med større interne menneskelige ressurser. Forutsetningene for å markedsføre differensierte produkter vil styrkes for noen selskaper både mht. kontroll på verdikjeden og interne ressurser. Dette vil også gi sterkere incitamenter for disse selskapene til å øke investeringene i markedsføring av egne produkter. Men fremdeles må man forvente at betydelige deler av sjømatindustrien vil bestå av små og mellomstore selskap som driver B-to-B markedsføring av halvfabrikata, med betydelige «commodity» egenskaper knyttet til produktene, og dermed tilhørende svake incentiver til å investere i markedsføring mot konsumenter. Det vil derfor også i fremtiden være strukturelle forhold knyttet til råstoff, næringens økonomiske organisering, kunder og produkter som betyr at det er nødvendig med generisk markedsføring med pålagt avgift. Utfordringen blir å finne den rette balansen mellom selskapenes egen markedsføring og sjømatnæringens generiske markedsføring, som omfatter både budsjetter og valg av type virkemidler. Denne balansen må forventes å være ulik i verdikjedene for laks, pelagisk og hvitfisk.

De stadige endringene i næringen og markedene tilsier at det må være hyppige evalueringer av omfanget og effekten av den generiske markedsføringen, valg av virkemidler, markeder etc. innenfor forsvarlige ressursrammer. Evalueringene bør være forankret i internasjonalt etablerte metoder dokumentert i vitenskapelige journaler.

13 Internasjonal markedsadgang og konkurransevilkår

13.1 Markedsadgang

Vilkårene for markedsadgang for sjømat defineres gjennom deltakelse i internasjonale handelsorganisasjoner og bi- og multilaterale handelsavtaler med viktige handelspartnere. Likevel kan handelen med sjømatprodukter være sårbar for ulike handelshindringer. I de senere år har for eksempel russiske veterinærmyndigheter stilt spørsmålstegn ved mattryggheten til norsk sjømat og 7. august 2014 innførte Russland importforbud for all fisk under kapittel 3 i tolltariffen. Rammebetingelsene for norsk sjømat i eksportmarkedene påvirkes også av norsk politikk på andre områder. Stengingen av det russiske markedet for norsk sjømat kan tegne som eksempel.

Sjømathandelen med EU reguleres i hovedsak av EØS-avtalens protokoll 9. I tillegg påvirkes denne av frihandelsavtalen fra 1973 og nærmere 50 tollfrie kompensasjonskvoter som følge av at EU har utvidet seg med stater som EFTA hadde frihandelsavtaler med tidligere. Disse betyr at Norge ikke har fri adgang for fisk og fiskeprodukter til EU. EU har definert sjømatprodukter som sensitive i sin handel med Norge av hensyn til egen foredlingsindustri. Derfor møter vi for mange arter (makrell, sild, reke, sjøkreps, kamskjell) høye importtollsatser som øker med foredlingsgrad. For ubearbeidet laks er tollen på 2 pst. mens bearbeidet laks møter 13 pst. toll. For de fleste hvitfiskprodukter (saltfisk, tørrfisk, klippfisk samt torsk- og hysefilet) er det praktisk talt full tollfrihet gjennom EØS.

Ettersom sjømat ikke inngår i EØS-avtalens hoveddel er slike produkter ikke beskyttet mot bruk av handelstiltak. Derfor har norsk sjømat flere ganger vært gjenstand for antidumping-, subsidie- og safeguardingundersøkelser fra EU.

En viktig forutsetning for vår adgang til EU-markedet er at vårt mattrygghetsregelverk er harmonisert med EUs, hvor import fra Norge anses å tilfredsstille samme trygghet og beskyttelsesgrad som i EU. Fangstsertifikater for import av villfanget fisk og andre merkebestemmelser tilhører andre regulativer som påvirker norsk markedsadgang for sjømat til EU. Norske myndigheter arbeider for fullverdig markedsadgang for sjømat til EU noe som er en del av de pågående forhandlingene om finansielle bidrag til økonomisk og sosial utjevning i Europa (EØS-midlene) for perioden 2014–2019. EU og USA forhandler om en frihandelsavtale – «The Transatlantic Trade and Investment Partnership» (TTIP). Bedret markedsadgang for amerikanske sjømatprodukter i EU-markedet, som følge av full tolleliminering og mindre tekniske handelshindre vil svekke norsk sjømats konkurranseposisjon.

På et overnasjonalt nivå regulerer Verdens handelsavtale (WTO) handelen med varer og tjenester, gjennom overvåking, forhandlinger og et konfliktorgan. Reglene gjelder blant annet øvre grenser for importtoll, som sjømat er en del av. Av andre WTO-avtaler som setter rammer for sjømathandelen er det i hovedsak avtalene om veterinære og plantesanitære forhold (SPS), om tekniske handelshindre (TBT) og om subsidier, antidumping og beskyttelsestiltak. Norske myndigheter arbeider aktivt i WTOs komiteer for å arbeide fram et forutsigbart og bindende multilateralt regelverk for sjømathandel, som gir bedre markedsadgang for norsk sjømat. I tillegg arbeider Norge for å forhandle fram et nytt regelverk for subsidiene til fiskeriene for å unngå overkapasitet og overfiske. Arbeidet med en ny WTO-avtale (Doha-runden) har pågått siden 2001, men er enda ikke sluttført.

I tillegg til WTO- og EØS-avtalen omfattes norske sjømatprodukter av et omfattende nettverk av bi- og multilaterale frihandelsavtaler, blant annet gjennom Det europeiske frihandelsforbund (EFTA). EFTA består i dag av Norge, Island, Liechtenstein og Sveits som alle – med unntak av Sveits – er tilknyttet EU gjennom EØS-avtalen. Gjennom EFTA har vi 24 frihandelsavtaler med 33 land og det forhandles om flere. Norsk sjømat utgjør ofte størstedelen av norsk vareeksport til EFTAs handelspartnere og er en sektor med store tollhindre. Norges posisjon med et ønske om å opprettholde høye tollsatser på landbruksprodukter samtidig som man ønsker fri markedsadgang for sjømatprodukter kan her representere en forhandlingsmessig utfordring.

13.1.1 Utvalgets vurdering

Norsk sjømatindustri er avhengig av å selge en svært stor andel av produksjonen i utlandet. Markedsadgangsrelaterte forhold som toll og ikke-tariffære handelshindringer reduserer generelt konkurranseevnen i landene og markedene som omfattes av disse, og dermed lønnsomheten og verdiskapingen fra norsk sjømatindustri.

Utvalget mener at myndighetene må prioritere arbeidet for størst mulig grad av frihandel og færrest mulig tekniske handelshindre. Utvalget erkjenner at de norske importtollsatsene på landbruksprodukter kan representere problemer i dette arbeidet. Opprettholdelse av det norske velferdsnivået vil i fremtiden, med en mindre oljedrevet økonomi, avhenge av at vi utnytter ressursene mer effektivt. Sjømatnæringen har i dette perspektivet potensial for å gi et betydelig større bidrag til verdiskapingen enn landbrukssektoren. Generelt mener utvalget derfor at sjømatinteressene bør prioriteres der disse må avveies mot hverandre i forhandlingene.

13.2 Subsidier

Norsk sjømatindustri konkurrerer i tøffe internasjonale matvaremarkeder. Dette er marked hvor nasjonal matvareindustri – både landbruk og sjømat – ofte beskyttes mot importerte produkter gjennom tollbarrierer eller ved direkte økonomisk støtte. For norsk sjømatnæring er innslaget av støtte beskjedent i motsetning til landbruksnæringen.

Tollbarrierer, skatte- og avgiftslempinger og direkte finansiell støtte faller inn under sekkebegrepet subsidier. Felles for disse er at de utgjør ulemper for konkurrentene, og er relativt vanlige både på nasjonale og internasjonale markedsarenaer for norsk sjømatindustri.

Norge er en stor eksportør av sjømat, men konkurransekraften til norsk sjømatindustri svekkes når nasjonal matvareindustri beskyttes i våre viktige eksportmarkeder. Tilsvarende ordninger for norsk sjømatindustri utelukkes ofte. Dels som følge av internasjonale handelsavtaler, frykt for handelspolitiske tiltak i våre eksportmarked, og dels fordi slike ordninger kan virke konkurransevridende overfor andre norske næringer. I tillegg til at norsk sjømatindustris konkurranseevne svekkes av støtteordninger i utenlandsmarked er det også relevant å vise til at nasjonale støtteordninger kan hemme innovasjonsevnen til norske bedrifter.

Utvalget mener det ligger utenfor mandatet å drøfte ulike former for subsidier som utenlandske aktører nyter godt av i kampen om kunder. Utvalget mener imidlertid at det er viktig for sjømatindustrien at norske myndigheter intensiverer arbeider for å fjerne konkurransevridende subsidier i handel med matvarer – et relevant arbeidsfelt på den internasjonale forhandlingsarena for markedsadgang.

14 Kapital- og arbeidsmarkedet

Sjømatindustriens vekst og lønnsomhet avhenger av at den får konkurrere på like vilkår med andre sektorer i den norske økonomien om kapital og arbeidskraft. Den skal generelt heller ikke ha gunstigere vilkår fra myndighetenes side i kapital- og arbeidsmarkedet, da dette vil kunne medføre at industrien sysselsetter kapital og arbeidskraft som kunne ha gitt høyere verdiskapning i andre sektorer.

Dernest er det en forutsetning at bedriftene internt i sjømatindustrien har like konkurransevilkår i kapital- og arbeidsmarkedet. Spesielt viktig er det at det ikke er mekanismer i kapital- og arbeidsmarkedet som svekker innovasjonsevnen til sjømatindustrien. Dette er for eksempel tilfelle hvis lite konkurransedyktige og innovative bedrifter får tilført kapital som ikke har normale eller markedsmessige avkastningskrav, eller hvis bedrifter har incentiver til å konkurrere på rekruttering av arbeidskraft til lønns- og arbeidsvilkår som generelt ikke aksepteres i det norske samfunnet.

14.1 Kapital og dens avkastningskrav

I Del II vises det til at sjømatindustrien generelt har hatt svak lønnsomhet over tid. Næringen har en struktur med mange relativt små selskaper med sterk intern konkurranse. Produksjonen preges av råvarer og halvfabrikata og få innslag av konsumklare produkter, samt at ressursene som avsettes til produktutvikling og markedsføring er beskjedne. Kapasitetsutnyttelsen er relativt lav, i tråd med et sesongartet tilbud av råstoff, og tilbudet til ledende salgskanaler preges av store sesongvariasjoner17. Denne strukturen står i et misforhold til internasjonalt ledende matvareselskap som i sin streben etter konkurransefortrinn investerer i immateriell kapital som produktutvikling, markedskunnskap, distribusjonsapparat og kunderelasjoner. Konkurransefortrinn generert av immateriell kapital kan være av vedvarende karakter ettersom det vanskelig lar seg kopiere – en beskyttelse som vanskelig lar seg oppnås av «hyllevarer» og «commodities».

Dagens struktur innen norsk sjømatforedling kan delvis forklares av aktørers kapitalavkastningskrav og refinansieringsmuligheter. Det fins mange eksempler på ulønnsomme bedrifter som enten har gått konkurs og kommet live igjen uten særlig gjeldsbyrde, eller har unngått nedleggelse som følge av gjeldsakkord og kapitaltilgang uten normale krav til risikojustert avkastning. Denne kapitalen har delvis vært privat. I noen tilfeller har også statlig, fylkeskommunal eller kommunal kapitaltilgang funnet det formålstjenlig å bidra til reetablering av nedlagte/nedleggingstruede bedrifter – i form av tilskudd eller subsidierte lån fra Innovasjon Norge, næringsfond eller fylkeskommunale midler til regional og lokal utvikling. Dette kan være rasjonelt lokalt, men for næringen som helhet vil dette medføre redusert lønnsomhet. Å opprettholde aktivitet i i bedrifter som sliter med lav lønnsomhet over tid og som uten tilførsel av offentlig kapital uten regulære avkastningskrav ville gått konkurs, utgjør en svekkelse av andre bedrifters muligheter til å utvikle konkurransefortrinn.

Som nevnt er det mange som yter slik kapital, men av spesiell interesse for utvalget er kapitaltilførsler fra myndighetene. Innovasjon Norge er største bidragsyter med sine virkemidler i form av tilskudd og lån. I årene 2011–2013 bevilget Innovasjon Norge 4 mrd. kroner til lån og garantier i sjømatnæringen, og 370 mill. kroner i tilskudd. Sjømatindustrien mottok 11 pst. av lån og garantier og 46 pst. av tilskuddene, mens tilsvarende andeler for fiskeflåten var 84 og seks pst. Resten gikk til havbruk. Midlene fordeler seg på en rekke virkemidler og tiltak. Det er viktig for sjømatnæringens konkurranseevne at offentlige tilskudd og lån ikke er konkurransevridende, samt at de bidrar til innovasjon i næringen. Det er lettere å forsvare offentlig finansiering hvis denne i hovedsak er rettet mot markedssvikten ved private aktørers underinvestering i FoU.

14.1.1 Utvalgets vurdering

Offentlige kapitalbidrag til investeringer i realkapital, uten krav til rimelig avkastning, må ikke svekke mulighetene for utvikling av en lønnsom norsk sjømatindustri. Det er en risiko for at denne type offentlig kapital kan være konkurransevridende, hindre nødvendig omstilling av industrien og bidra til å opprettholde overkapasitet.

Utvalget vil påpeke at det er viktig med offentlig finansiering som bidrar til innovasjon i sjømatnæringen.

14.2 Arbeidsmarkedet

I tillegg til konkurransen i produktmarkedene må sjømatindustrien også være konkurransedyktig i faktormarkedene. Industriens attraktivitet til ulike typer arbeidskraft vil være kritisk for dens fremtidige utvikling. Sjømatindustrien må tiltrekke seg både tilstrekkelig antall ansatte og sørge for at disse besitter nødvendig kompetanse.

Det er viktig å påpeke at sjømatindustriens fremtidige attraktivitet vil bli påvirket av dens struktur i flere dimensjoner; produksjonsteknologi- og prosesser, selskapers størrelse og organisering, og lokalisering av bedrifter. Derfor vil utvalgets forslag til tiltak som påvirker sjømatindustriens struktur i disse dimensjonene også påvirke dens attraktivitet blant arbeidstagerne. Attraktivitet relatert til kompetente fagarbeidere og arbeidstagere med universitets- og høyskoleutdanning er delvis avhengig av relevante utfordringer og faglige utviklingsmuligheter knyttet til produksjonsprosesser, produktutvikling og markeder. Det fysiske og sosiale arbeidsmiljøet er selvfølgelig også viktige faktorer. For noen typer arbeidskraft er størrelsen på det faglige arbeidsmiljøet også en faktor. I tillegg avhenger attraktiviteten av arbeidsmarked, utdanningstilbud, tjeneste- og kulturtilbud i regionen hvor bedriften er lokalisert, både for den sysselsatte og familien.

Sjømatindustrien konkurrerer med andre sektorer som markedsfører seg i arbeidsmarkedet gjennom ulike tiltak. Generelt er det viktig å promotere attraktiviteten til arbeidsplasser innen industrien for fremtidige arbeidstakere.

Et element utvalget har funnet det viktig å behandle, er den betydelige og økende bruken av utenlandske arbeidere i sjømatindustrien.

14.2.1 Utenlandsk innleid arbeidskraft

En betydelig andel av arbeiderne i sjømatindustrien kommer fra utlandet. Noen bosetter seg i Norge og blir fast ansatt med de krav og rettigheter som følger av dette. Mange har også kortere engasjementer som ansatte eller leies inn på kort sikt via formidlingsselskaper. Flere forhold gjør bruk av utenlandsk arbeidskraft attraktivt for norske sjømatbedrifter. I første rekke er dette ofte svært sesongbetont arbeid, noe som favoriserer korte engasjementer. Arbeidet er også gjerne manuelt og slitsomt. Disse forholdene gjør at det kan være vanskelig å finne norske søkere til arbeidet. De innleide er gjerne svært arbeidsvillige og har ofte lavere timelønn enn norske.

Det er vanskelig å få full oversikt over bruken av utenlandsk arbeidskraft i sjømatindustrien, men det er klart at dette er svært utbredt. I en utvalgsundersøkelse estimerer Angell m.fl. (2011)18 utenlandsk arbeidskraft til å utgjøre om lag 31 pst. av arbeidstakerne i foredlingsindustrien. Henriksen m.fl. (2014)19 fant i en spørreundersøkelse rettet mot foredlingsaktører at 69 pst. av bedriftene benyttet utenlandsk arbeidskraft.

Muligheten til å benytte utenlandsk arbeidskraft representerer en kilde til fleksibilitet for norske bedrifter, i tillegg til potensielt lavere arbeidskraftkostnader. En slik bruk av arbeidsmarkedet kan også ha mer indirekte effekter knyttet til substitusjon av innovasjon og produktivitetsvekst med lavere lønninger. Dette kan ha uheldige implikasjoner på sikt.

Man har klare indikasjoner på at spesielt en del av arbeidstakerne som leies inn gjennom bemanningsbyrå forskjellsbehandles gjennom lønns- og arbeidsvilkår som ligger lavere enn både det som er vanlig i bransjen og i overenskomstenes minstebestemmelser. I tillegg kreves det i noen tilfeller svært høy betaling for tjenester som husvære.

Dårlige lønns- og arbeidsvilkår til utsendte arbeidstakere på oppdrag i Norge er problematisk med tanke på det norske samfunnets normer og verdier, det er konkurransevridende mellom bedrifter i den norske sjømatindustrien, og det har en negativ effekt på incentivene til å innovere og dermed norske virksomheters internasjonale konkurranseevne på lang sikt. Denne type strategier åpner for muligheten til å substituere seg bort fra produktivitetsfremgang og innovasjon gjennom reallønnsnedgang. Velferdsnivået i samfunnet bestemmes på lang sikt av innovasjon og produktivitetsvekst, og slik konkurranse kan derfor virke negativt på sikt.

14.2.1.1 Utvalgets vurdering

Utvalget erkjenner at mange bedrifter i dag har sterke incentiver til å benytte seg av mulighetene for å redusere arbeidskostnadene og ikke minst å skaffe seg den nødvendige arbeidskraften. Det er også vanskelig å sette grenser for når arbeidsbetingelsene representerer problemer samt å kontrollere at regler og avtaler etterleves.

Utvalget ønsker ikke at bedriftene konkurrerer på lønns- og arbeidsvilkår, da dette virker negativt på langsiktig produktvitetsframgang og innovasjon. Omfattende rekruttering av ufaglært utenlandsk arbeidskraft, hvor noen har omdiskuterte lønns- og arbeidsvilkår, kan også bidra til å gi sjømatindustrien et dårligere omdømme blant norske arbeidstagere, og dermed svekke dens attraktivitet og mulighet til kompetente norsk arbeidskraft.

Utvalget er kjent med at Tariffnemda har vedtatt forslag om delvis allmenngjøring20 av overenskomsten mellom fiskeindustribedrifter og LO. Utvalget anser forslaget som godt. Det representerer en god avveining mellom hensynene til å unngå potensiell uakseptable lønns- og arbeidsvilkår og norske bedrifters behov for sesongarbeidskraft og incentiver til innovasjon.

15 Villfiskrelaterte rammebetingelser

Herunder hører problemstillinger som er spesifikke for den delen av industrien som benytter seg av fangst av marine arter – enten hvitfisk/bunnfisk, pelagiske arter eller skalldyr. Selv om oppmerksomheten i første rekke er rettet mot hvitfisksektoren (som skissert i Del II), tas det også opp særlige forhold som berører pelagisk sektor, og noen overordnede prinsipper med betydning også for skalldyr selv om det ikke eksplisitt gjøres slike omtaler.

15.1 Kunnskap om bestandsdynamikk og -størrelse

Kunnskap om bestandsstørrelser og hvordan disse påvirkes av både naturen og fiskeriaktivitet er svært viktig for sjømatnæringen da dette danner grunnlaget for bærekraftig forvaltning av mange sjømatressurser. Feil i disse vil dermed kunne få store økonomiske konsekvenser. De norske sjømatproduktene fra ville bestander konkurrerer i markeder med betydelige substitusjonsmuligheter. Det er da rimelig å anta at høyere fangst gir positiv effekt på verdiskaping og lønnsomhet. Man bør derfor etterstrebe en forvaltning som gir grunnlag for høyt langtidsutbytte.

Økosystemene er komplekse, bare delvis forstått og det er betydelig usikkerhet i både bestandsmålinger og økosystemeffekter. Dette betyr at norsk fangst må gjøres med et føre-var hensyn. Bedre kunnskap om bestandene kan da gi grunnlag for økt fiske. I en bioøkonomisk analyse finner Clark og Kirkwood (1986)21 at verdien av bedre informasjon om bestandsstørrelse ofte er stor, og spesielt når rekrutteringen varierer betydelig. Den økte verdiskapingen må imidlertid veies mot kostnaden med å fremskaffe bedre informasjon.

HAV21 anbefaler at «den brede tilnærmingen til havforskning må opprettholdes og implementeres i økosystembasert forvaltning. Det må legges økt vekt på å få kunnskap om de sentrale driverne for endringer; klimaeffekter, forsuring, høsting av biologiske og andre ressurser, forurensing, annen menneskelig aktivitet og samlet effekt av ulike type påvirkninger» (s. 21). Videre peker HAV21 på at det må investeres kontinuerlig i og koordinering av marin infrastruktur for øke kvaliteten og effektivisere datainnsamling og overvåkning.

15.1.1 Utvalgets vurdering

Kunnskap og handlinger i fiskeri- og oppdrettsleddet har avgjørende betydning for hele verdikjedens konkurranseevne og lønnsomhet. For den villfiskbaserte verdikjeden er kunnskapen om fiskebestander som grunnlag for fiskekvoter vesentlig for både flåte og sjømatindustri. Utvalget anbefaler en styrking av kunnskapsgrunnlaget om fiskebestander gjennom tilstrekkelig finansiering og effektiv bruk av ressurser i datainnsamling og bestandsestimering.

Utvalget har ikke et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag om avveiningen mellom ressursinnsats i bestandsestimering og økt utbytte fra bestandene, og kan slik ikke gi en anbefaling om det optimale nivået på bestandsforskningen. Samtidig er det stor usikkerhet i mange bestandsanslag og sannsynligvis er marginalverdien av mer forskning på disse områdene positiv. Utvalget har registrert at havforskerne av ressurshensyn har måttet avslutte enkelte av tidsseriene med data som er samlet over tid samt enkelte toktbaserte undersøkelser. Utvalget anbefaler at ressursnivået må holdes på et nivå som tillater videreføring av viktige dataserier som bidrar til bedre kunnskap om økosystemene.

Utvalget anbefaler at det gjennomføres et utredningsarbeid som kvantifiserer verdien av økt kunnskap om disse forholdene.

Samtidig anbefaler utvalget at man gjennomgår dagens modeller og datainnsamlingsmetoder med formål å bedre effektiviteten i form av det kunnskapsgrunnlag man får om bestander for en gitt ressursinnsats. Introduksjon av delvis brukerbetaling for bestandsestimeringsarbeidet kan også bidra til utvikling av mer effektive prosesser.

15.2 Organisering av verdikjeden

De krevende kundene sto sentralt i beskrivelsen av utfordringene sjømatnæringen står ovenfor. Næringens evne til å tilpasse seg disse kundenes varierende og gradvis endrede krav er derfor viktig for opprettholdelse og forbedring av konkurranseevnen. Et av virkemidlene næringen har tilgjengelig er hvordan verdikjeden organiseres – både horisontalt og vertikalt. Utvalget har analysert og kommet med anbefalinger om rammebetingelser som påvirker næringens tilpasningsevne på dette feltet. Mange forhold inngår her, men utvalget har av ressurshensyn måttet begrense seg til et utvalgt sett elementer.

15.2.1 Aktivitetskravet i deltakerloven

Deltakerloven (Lov om retten til å delta i fiske og fangst) trådte i kraft i 2000, og hjemler ulike forvaltningsgrep, deriblant begrensninger i adgangen til å delta i ulike fiskerier.

I lovens § 5 stilles det nasjonalitetskrav (norsk statsborger eller selskap som er likestilt med norsk statsborger), som blant annet er akseptert av EU i et eget vedlegg til EØS-avtalen som unntak fra prinsippet om fri bevegelse av kapitel. I lovens § 5a stilles det krav til bosted som er akseptert av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) som forenlig med prinsippet om fri bevegelse av arbeidskraft. I lovens § 6 stilles det krav om at man må ha drevet ervervsmessig fiske på, eller med, norsk fartøy i minst tre av de siste fem årene, og fortsatt være knyttet til yrket, for å få ervervstillatelse og dermed kunne eie fartøy som skal nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst. Dette omtales videre som «aktivitetskravet».

Det gjøres i enkelte tilfeller unntak for aktivitetskravet. Selskap eller sammenslutninger godkjennes dersom personer som oppfyller aktivitetskravet innehar mer enn 50 pst. av eierinteressene. Også «administrative redere» (personer som driver fiskebåtrederi) kan tildeles ervervstillatelse, etter en konkret vurdering hvor eiers nærhet til fartøydrift og fiskeutøvelse vektlegges, og hvor kravet er at vedkommendes hovedaktivitet er drift av fiskebåtrederi. Et siste unntak hvor myndighetene kan dispensere fra kravet om tidligere aktivitet i fiske, er i særlige tilfeller hvor næringsmessige og regionale hensyn tilsier det. Dette er bakgrunnen for de enkeltvedtak som har ført til at fiskeforedlingsbedrifter (og tidligere også banker og kommuner) har hatt eierskap til torsketrålere, for å gi bedriften mulighet til å stabilisere tilførselen av råstoff til produksjonen.

Aktivitetskravet begrenser muligheten for vertikal koordinering i villfisknæringen. Aktivitetskravet har historisk stått sentralt i myndighetenes politikk ovenfor næringen. Det gjentas i Stortingets behandling av ulike Stortingsmeldinger, men ble også beskrevet av Eierskapsutvalget (NOU 2002:13) som hensiktsmessig. Kravet skal opprettholde en variert og lokaleid fiskeflåte – som igjen bidrar til målet om sysselsetting og bosetting langs kysten.

Samfunnet, såvel som fiskerinæringen, har vært gjennom dyptgripende endringer siden regelen ble innført, og det kan stilles spørsmål om dette er den mest effektive metoden for å nå generelle og fiskeripolitiske mål.

15.2.1.1 Analyse

Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det ønskelig at innsatsfaktorene tilflyter de mest effektive produsentene, da dette gir størst verdiskaping. Gjennom å forhindre enkelte aktører å eie og drive fiskefartøy er det derfor rimelig å anta at aktivitetskravet begrenser effektivitet og verdiskaping. Skal produksjonsfaktorene tilflyte sin beste anvendelse, er det viktig at prisene som gjenspeiles i markedet er de reelle. Begrensninger på omsetningen, i dette tilfellet ved at potensielle kjøpere utestenges fra markedet, vil sannsynligvis underestimere den reelle prisen på fartøy – og den neddiskonterte verdien av kontantstrømmen fra fremtidig fiske.

Dette gjelder fisket isolert sett, men begrensningen kan også ha effekter nedstrøms i verdikjeden. Avgrensningen i eierformer kan begrense mulighetene for vertikal koordinering mellom ledd i verdikjeden. Sjømatindustrien har i dag mange muligheter til å organisere samarbeidet med fiskeriene. Vanligst er uformalisert samarbeid mellom fiskeflåte og foredlingsbedrift. Flere bedrifter eier eller har minoritetseierskap i fartøy. Det kan også inngås langsiktige kontrakter mellom partene og flere andre samarbeidsformer finnes. Til tross for dette mulighetsrommet kan utfordringene med å koordinere flåte og foredling, med hensyn til for eksempel tidspunkt for fangst, kvalitet og art, være store. Dette kan blant annet ha sammenheng med at aktørene har ulik informasjon, og ulike incentiver. Reguleringer som hindrer aktørene i å gjøre optimale koordinerende valg vil innebære både bedrifts- og samfunnsøkonomiske effektivitetstap.

Den samlede effekten av å fjerne aktivitetskravet i deltakerloven er usikker. Erfaringer fra de siste tiårene viser at bare et fåtall flåteaktører har integrert nedstrøms mot foredlingsleddet, samtidig som en viss disintegrasjon har skjedd i den tradisjonelle konstellasjonen mellom torsketråler og filetprodusent. Disse har i betydelig grad valgt å fryse fisken ombord og selge den til andre aktører heller enn å anvende den i egen produksjon. På Island har man sett en sterk vertikal integrasjon mellom fiske og foredling. Det er imidlertid stor forskjell i viktige rammebetingelser og struktur på næringene. Det er derfor vanskelig å forutsi hvordan et bortfall av aktivitetskrav vil virke i Norge. Det er også vanskelig å forutsi hvilke av samarbeidsformene som gir best økonomi. Erfaringer fra utlandet og andre verdikjeder (Asche m.fl. 2014) tyder på at man vil tilpasse seg med et sett av samarbeidsformer på sikt, og at karakteristika ved hver enkelt verdikjede i samspill med bedrifts- og lokasjonsspesifikke forhold vil definere valg av organisering.

Et bortfall av aktivitetskravet kan få effekt på eierstrukturen i fiskeflåten med påfølgende regionale/lokale effekter som igjen kan få stor betydning for foredlingsindustrien. Disse effektene vil være positive og negative. Oppmyking av begrensninger i strukturkvoter vil kunne forsterke disse effektene gjennom ytterligere strukturering og konsolidering i næringen. En slik omstilling følger også i takt med den teknologiske og øvrige samfunnsmessige utvikling – spørsmålet er heller hvor raskt man skal tilrettelegge for slike endringer.

15.2.1.2 Utvalgets vurdering, med unntak av medlemmene Myrvang og Berfjord

Utvalget viser til at det er et klart behov for at aktørene i sjømatnæringen, ut fra hensynet til konkurranseevne og lønnsomhet, bør kunne velge former for organisering som i tilfredsstiller ulike behov for vertikal koordinering (Asche m.fl., 2014). Denne muligheten har man allerede i laksenæringen. Utvalget ønsker å legge til rette for denne muligheten også i de fangstbaserte verdikjedene. Utvalget har lagt vekt på sitt mandat der det er bedt om å vurdere tiltak som bidrar til at sjømatindustriens lønnsomhet og konkurranseevne styrkes. Utvalget vurderer det derfor som hensiktsmessig at sjømatindustrien får mulighet til å ha majoritetseierskap og dermed beslutningsrett for fiskefartøy. For mange foredlingsbedrifter, både nåværende og fremtidige, er produksjonen av en slik karakter at de ikke er tjent med vertikal integrasjon, men vil velge samarbeidsformer som i dag. For andre bedrifter kan koordineringsbehovet være så stort at de vil være tjent med også å eie fartøy.

Utvalget foreslår at deltakerlovens § 6 justeres slik at det åpnes for at sjømatindustribedrifter kan inneha tillatelse til fartøy og kvoter. Utvalget legger til grunn at det stilles krav om reell økonomisk forbindelse til norske kystsamfunn og foreslår at dette ikke må bli en skjønnsbasert dispensasjonsadgang, men en tilleggsregel slik at alle aktørene får like, forutsigbare rammevilkår gjennom en opplysende og avklarende forskrift.

Utvalget forutsetter at dette forslaget ikke rokker med gjeldende norske restriksjoner på utenlandske statsborgeres rett til å eie fiskefartøyer og fiskekvoter, slik det fastslås i et eget vedlegg til EØS-avtalen.

Utvalget vil begrense hvor mye en enkelt aktør kan eie av kvoter.

Utvalget ser at samfunnet kan ønske å ivareta den overordnede regionale fordelingen av økonomisk aktivitet og sysselsetting langs kysten. I utformingen av fremtidige reguleringer må myndighetene vurdere i hvilken grad ytterligere begrensninger er nødvendige for å ivareta disse hensyn.

Utvalget viser til at det allerede eksisterer grenser for eiermessig konsentrasjon. Utvalget vektlegger at slike begrensinger ikke må være til hinder for etablering av næringsklynger og at aktører/selskap kan utnytte skalafordeler i fangst og foredling.

Hvor stor effekt dette grepet alene vil gi med hensyn på lønnsomhet, verdiskaping og sysselsetting i norsk videreforedling er svært vanskelig å forutsi. Det gir imidlertid muligheter for en tilrettelegging for samspill mellom flåte og sjømatindustri som ikke finnes i dag. Samtidig vil effekten for sjømatindustrien være avhengig av de andre tiltakene som utvalget foreslår, og når eventuelt disse tiltakene gjennomføres.

15.2.1.3 Tilleggsmerknad fra utvalgsmedlem Møgster

Utvalgsmedlem Møgster mener at aktivitetskravet for eierskap til fiskefartøy bør bortfalle. Muligheten bør imidlertid ikke gis utelukkende til sjømatindustrien, men også andre aktører bør kunne eie fiskefartøy.

15.2.1.4 Utvalgsmedlem Berfjords vurdering

Utvalgsmedlem Berfjord har som primærstandpunkt at aktivitetskravet i deltakerloven opprettholdes etter dagens modell. I utvalgets analyse heter det:

«Den samlede effekten av å fjerne aktivitetskravet i deltakerloven er usikker. Erfaringer fra de siste tiårene viser at bare et fåtall flåteaktører har integrert nedstrøms mot foredlingsleddet, samtidig som en viss disintegrasjon har skjedd i den tradisjonelle konstellasjonen mellom torsketråler og filetprodusent. Disse har i betydelig grad valgt å fryse fisken ombord og selge den til andre aktører heller enn å anvende den i egen produksjon.»

Dette skulle tilsi at verdiskapingen i sjømatindustrien ikke vil påvirkes i en slik grad at ending av aktivitetskravet i deltakerloven kan forsvares.

Dersom deltakerloven likevel skal endres, ønsker utvalgsmedlem Berfjord å advare sterkt mot modellen flertallet i utvalget har valgt. Det vil være svært uhensiktsmessig at retten til ervervstillatelse til fartøy og kvoter, og dermed anledningen til kommersiell høsting av nasjonens ressurser, skal utvides bare til sjømatindustrien, uten at også andre aktører får slippe til. Dette kan være leverandørindustri, regionale og kommunale investeringsselskap eller arvinger til fiskebåtrederi, osv.

Skal aktivitetskravet i sin nåværende form endres må alle slippe til for å unngå uheldige konkurransesituasjoner når en tar bort fiskernes enerett til å eie fiskebåter. Det vil være lite fremtidsrettet å slippe inn en ny særgruppe. Dette underbygges også i utvalgets analyse der det heter:

«Gjennom å forhindre enkelte aktører i å eie og drive fiskefartøy er det derfor rimelig å anta at aktivitetskravet begrenser effektivitet og verdiskaping. Skal produksjonsfaktorene tilflyte sin beste anvendelse, er det viktig at prisene som gjenspeiles i markedet er de reelle. Begrensninger på omsetningen, i dette tilfellet ved at potensielle kjøpere utestenges fra markedet, vil sannsynligvis underestimere den reelle prisen på fartøy – og den neddiskonterte verdien av kontantstrømmen fra fremtidig fiske.»

Et alternativ for å opprettholde fiskernes nærhet til det å eie og drifte fiskebåter er å senke kravet fra 51 pst. eierskap av aktive fiskere til 34 pst. Den mest dramatiske modellen vil være at aktivitetskravet tas bort i sin helhet.

Utvalgsmedlem Berfjord forutsetter, slik som flertallet i utvalget, at enhver endring av deltakerloven, ikke rokker med gjeldende restriksjoner på utenlandske statsborgeres rett til å eie fiskefartøyer og fiskekvoter, slik det fastslås i et eget vedlegg til EØS-avtalen.

Et annet viktig moment som må understrekes er at dagens eierskapsbegrensninger i havfiskeflåten også må innføres for kystfiskeflåten hvis aktivitetskravet i deltakerloven endres. For en felleskapsressurs som fiskekvoter må det begrenses hvor mye enkeltaktører kan samle på en eierhånd. Dette vil også sikre fordeling av eierskap langs hele kysten, og overflødiggjøre regionale bindinger.

Et siste moment som må vurderes er om endringene skal gjelde hele kystflåten, eller om fartøy med hjemmelslengde under 15 meter skal unntas.

15.2.1.5 Utvalgsmedlem Myrvangs vurdering

Den norske fiskeflåten fremstår i dag som verdensledende med høy innovasjonsgrad og effektivitet samtidig som eierskapet i hovedsak ivaretas av aktive fiskere og redere som er lokalisert i kystsamfunnene. På tross av at Norge har utviklet verdens høyeste kostnadsnivå, har vi inntatt en posisjon som en verdensledende fiskerinasjon. Denne posisjonen er oppnådd og opprettholdt innenfor regelverket som regulerer eierskapet til fiskeflåten og førstehåndsomsetningen av viltlevende marine ressurser. Også den videre utviklingen av fiskerinæringen bør være bygget på grunnprinsippene i det lovverket som har vært en suksess til nå.

Deltagerloven bidrar til å sikre at eierskapet til fiskeflåten forblir i de kystsamfunnene som er mest avhengig av denne flåten. Betydning av denne nærheten må veies opp mot de antatt samfunnsøkonomiske gevinstene man har ved å løse opp på deltakerloven. Myrvang mener at de positive sidene ved å sikre det lokale og nasjonale eierskapet er langt viktigere enn de høyst usikre gevinstene ved å løse opp eierskapet til fiskeflåten.

I tillegg påpekes den sikkerheten man har gjennom dagens deltakerlov for at retten til å høste fellesskapets ressurser forblir på norske hender og på aktører bosatt langs norskekysten. Hvis man svekker dagens deltakerlov og slipper inn andre grupper som eiere, vil man måtte bygge opp et tilsvarende vern for norske interesser noe som kan utløse konflikter i relasjon til handelsavtaler med andre land. I tillegg vil slike begrensinger være enklere å omgå når flere aktører kan komme inn som eiere. Stortingets utredningsseksjon har i oppdrag 2014364 vurdert problemstillinger i tilknytning til nasjonalitets- og aktivitetskrav i deltakerloven og bant annet uttalt:

«Det kan tenkes en situasjon der nasjonalitetskravet ønskes viderført, men aktivitetskravet ønskes opphevet. Spørsmålet er hvordan det vil slå ut ettersom aktiviteteskravet i mange tiår har vært en kjernebestemmelse i norsk fiskerilovgivning. Spørsmålet er om det vil kunne forrykke balansen i hele den norske argumentasjonen omkring nasjonalitteskravet, utenlandsk eierskap og fri flyt av kapital.»

Det påpekes også at gjennom deltakerloven sikrer man i dag at som hovedregel er alt fiskeråstoff fra den norske fiskeflåten tilgjengelig for norske industriaktører i et felles marked via salgslagene. Dette skjer enten via auksjoner eller via mer eller mindre formaliserte leveringsavtaler hvor kystflåten leverer fersk fisk direkte til industrianlegg. I et fremtidig scenario hvor fiskeindustrien har dominerende eierskap til fiskeflåten, vil mer råstoff bli bundet opp i integrerte selskaper og derved ikke være tilgjengelig for andre industiraktører. Dette vil fungere som et etableringshinder for ny industrivirksomhet, samtidig som fiskeindustri med god tilgang til finansiering vil kunne kjøpe opp fiskebåter for å skvise ut konkurrenter. Dette vil særlig kunne ramme små og mellomstore industribedrifter og på sikt påvirke næringsstrukturen og arbeidsplasser langs kysten på særs uheldig måte.

Anbefaling:

Utvalgsmedlem Myrvang mener hovedregelen i deltakerloven om en fiskereid flåte må bestå. Dette er den beste og sannsynligvis eneste garanti for et fremtidig nasjonalt eierskap av norske fiskeressurser. Det bekreftes blant annet gjennom betenkningen fra Stortingets utredningsseksjon (op. cit.).

Utvalgsmedlem Myrvang ønsker en hav- og kystfiskeflåte eid av fiskere og redere med røtter i kyst-Norge. Dette eierskapet vil ha de beste forutsetninger for å gi næringsutvikling både på sjø og land. En stor grad av lokalt eierskap vil gi ringvirkninger for nasjonen og kystsamfunnene langt utover selve fiskeriaktiviteten.

Den beste garantien for tilførsel av råstoff til norsk industri ligger i en differensiert flåte. En fiskereid flåte gir begrensede muligheter for å fjerne kvotene fra kysten og over i andre kapitalmiljøer, nasjonalt eller internasjonalt.

Det skal fortsatt være muligheter for unntak slik at industrien kan eie utover de 49,9 pst. som de i dag har adgang til, men dette må utelukkende være basert på unntak fra hovedregelen. Vi har i dag unntak, der industrien eier flåte uten at det har gitt god lønnsomhet for fiskeindustrien. Denne ordningen må evalueres, samtidig som andre unntak fra deltakerloven bør vurderes, slik at det knytter flåte, industri og kystkommuner tettere sammen.

Det har vært bred politisk enighet i Norge om at fiskerinæringen skal bidra med størst mulig lønnsom aktivitet på kysten. Hensynet til maksimal bedriftsøkonomisk lønnsomhet for aktørene i næringen må balanseres mot den totale samfunnsmessige betydningen fiskerinæringen har. En ressursrente som tas ut gjennom en levende kyst har verdier som ikke bare måles i kroner. Denne balansen kommer dessverre for dårlig fram i denne NOU’en.

15.2.2 Fartøyutforming og fiskeredskap

Fiskeripolitikken har tradisjonelt hatt som mål at ressursene skal høstes av en differensiert flåte, bestående av både hav- og kystfartøyer. Tidligere het det at kystfartøyene skulle være ryggraden i næringen. Havflåten, som et nyttig supplement til kystflåten, skulle kunne nyttiggjøre seg de ressurser som var uoppnåelige for den relativt lite mobile kystflåten, og samtidig oppfylle landindustriens krav til råstofftilgang når vær og fiskebestandens tilgjengelighet ga vanskelige fangstmuligheter for kystflåten.

Grunnprinsippet bygger på at fiskekvotene fordeles på fartøygrupper, og deretter på det enkelte fartøy i gruppen, der fartøygruppene i all hovedsak er knyttet til redskapsgrupper. Fordelingen mellom disse gruppene har vært ansett som en viktig stabilitetsfaktor for fiskeflåten, der andelen av kvoten ligger relativt fast ved svingninger i totalkvoten. Stortingets næringskomite sa det slik i deres behandling av Perspektivmeldingen [St.meld. nr. 51 (1997–98)]:

«Komiteen meiner systemet med fordeling av fiskekvotane mellom hav og kyst må gjennomgåast med sikte på å koma fram til ei varig fordeling. Det bør framleis vera ein målsetjing at næringa sjølv gjennom fiskarane sine organisasjonar medverkar til å finna fram til omforente fordelingar mellom dei ulike gruppene. Komiteen vil understreka at fordeling av kvotar mellom gruppene må oppretthaldast over tid, slik at det verkeleg vert eit verktøy som stimulerer til strukturtilpasning og langsiktig planlegging.»

Første gang det ble formalisert en fordeling mellom hav- og kystfiskefartøy var ved innføringen av «Trålstigen» i torskefisket i 1989, som ble gjort gjeldende fra 1990. I 1991 ble det foretatt en tilsvarende teigdeling innenfor pelagisk sektor, gjennom et landsstyrevedtak i Norges Fiskarlag. I noen grad begrenser disse fordelingene aktørenes valg av hvilken teknologi de kan benytte i fangstoperasjonen. De senere årene er begrensningene betydelig myket opp, og man kan i mange tilfeller fritt benytte det fiskeredskap man ønsker. En del av begrensningene er også miljømessig begrunnet. For eksempel er bruk av ringnot ikke tillatt i torskefisket på grunn av risiko for fangst av undermålsfisk.

Utformingen av fiskefartøyene er også påvirket av myndighetenes reguleringer. Det er direkte fastsatt grenser for hvor store fartøyene i ulike reguleringsgrupper kan være for torsketrålere opptil 2 500 kubikkmeter og kystfartøy opptil 500 kubikkmeter.

Litt forsiktig kan man påpeke at kvotefordelingsregimet er problematisk hvis en vil sikre at:

• produksjonen skjer av de mest effektive fartøys-/fangstteknologiene,

• produksjonen skjer av de individene/bedriftene som er dyktigst på selve fangsten,

• produksjonen skjer slik at kapasiteten utnyttes effektivt i den eksisterende fiskeflåten, eller sagt på en annen måte; at det ikke er overkapasitet i fiskeflåten,

• produksjonen skjer av de bedriftene som klarer å skape størst verdi av fiskeressursene for den norske verdikjeden,

• bedriftene oppmuntres til å gjøre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i innovasjon og realkapital på sjø og land.

Gjennom friere fartøyutforming, og bortfall av begrensinger f.eks. på lasteromkapasitet, kan det også tilrettelegges for at mer av restråstoffet fra hvitfisksektoren kommer i land og kan ivaretas. En slik tilrettelegging vil i dag ha lite å si for sjømatindustriens lønnsomhet, men med velfungerende marked for restråstoff og ivaretakelse som sikrer kvalitet, kan prisbildet heves og sørge for større verdiskaping i kjeden som helhet. Spørsmålet har også etiske sider ved at vi ikke ivaretar råstoff som kan bidra til å forsyne en økende verdensbefolkning. Men selv om slog og hoder ikke utnyttes fullt ut kan det argumenteres med at det ikke går til spille.

Utvalget er av den oppfatning at en friere fartøyutforming kan bidra til at mer restråstoff ivaretas og bringes til land. I tillegg vil det kreve at markedene for sluttprodukter av restråstoff utvikles i en retning som støtter økt betalingsvilje blant sluttkundene, og derigjennom incentiver til at restråstoff bringes i land og ivaretas.

15.2.2.1 Analyse

Nødvendigheten av å begrense den totale fangsten av en art, oftest gjennom totalkvote for det årlige opptaket, er udiskutabel og ivaretar både miljø- og økonomiske interesser. Fangstkapasiteten i fiskeflåten er langt høyere enn det bærekraftige uttaksnivået. Et uregulert fiske vil bety svært ineffektiv bruk av arbeidskraft og kapital, ettersom aktørene ikke har insitamenter til å redusere egen fangst og bevare og vedlikeholde fiskebestanden til neste periode, uten kontroll over andre aktørers uttak. Hvordan myndighetene velger å begrense fisket har imidlertid stor betydning, og spørsmålet er om dagens virkemidler gir en samfunnsøkonomisk god flåtestruktur.

Godt forvaltede bestander vil med en effektiv ressursinnsats av arbeidskraft og realkapital generere avkastning som overstiger normal avlønning av innsatsfaktorene – såkalt ressurs- eller grunnrente. Myndighetenes reguleringer av teknologi, innsatsfaktorer og individuelle kvoter kan hindre en økonomisk fornuftig tilpassing til den teknologiske og markedsmessige utvikling, og slik begrense næringen i å realisere verdiskapingspotensialet og dermed grunnrenten.

Kvoteregimet regulerer direkte fordeling av inntekt mellom fartøygrupper, altså mellom grupper av produsenter med ulike produksjonsteknologier, ved at det forhindrer overføring av produksjon mellom produsentgruppene. Kvoteregimet regulerer ikke direkte fordeling av inntekt fra fiskeressursen til lokalsamfunn eller regioner. Bare hvis det er lav geografisk mobilitet av kvoter innenfor en fartøygruppe og produsentenes inntekter i stor grad tilflyter lokalsamfunnet, er det en indirekte fordeling av inntekt til regioner/lokalsamfunn. Hvis formålet til myndighetene var å sikre en geografisk inntektsfordeling, er det ikke opplagt at dette kvoteregimet er det mest effektive.

Diskusjonen ovenfor omfatter i hovedsak de direkte virkningene av selve fisket, men fordelingen av fiskeressursene har også konsekvenser nedstrøms i verdikjeden. Sjømat fra ulike flåtegrupper kan ha betydelig forskjellig egnethet og lønnsomhet i ulike deler av sjømatindustrien. Eksempelvis er råstoff fra frysetrålere oftest bedre egnet til klippfisk enn fersk filet. Når flåtestrukturen er gitt, påvirkes dermed også foredlingsindustrien betydelig. Foredlingsbedriftene har ulike forutsetninger for driften og ulike bedriftsinterne ressurser. Det er ikke gitt at alle vil oppleve positiv effekt av endringer i flåtestrukturen, men enkelte bedrifter kan utnytte mulighetene dette gir. Det viktige er at den samlede norske verdiskapingen blir høyere. I dette bildet hører også utenlandsk foredlingsindustri med, og det kan tenkes at oppmykning av begrensningene i fiskeflåtens struktur også gjør segmenter av disse mer konkurransedyktige slik at totaleffekten for norsk foredling er usikker.

Lav kapasitetsutnyttelse er et problem for mange norske foredlingsbedrifter. Dette er delvis biologisk betinget, men fiskeflåtens struktur har også betydning. Fartøyene er i ulik grad fysisk egnet til fiske utenom sesongene, og kostnadsstrukturen favoriserer i ulik grad sesongfiske. En friere fartøystruktur vil muliggjøre bedre vertikal koordinering av landingene slik at kapasitetsutnyttelsen øker.

15.2.2.2 Utvalgets vurdering

I dag begrenser myndighetene aktørenes handlingsrom når det gjelder fiskeredskap og fartøyutforming, noe som gir samfunnsøkonomisk ineffektivitet i fisket. Videre gir restriksjoner på fiskeredskap og fartøyutforming begrensninger på hvilke råstoff og produktanvendelser industrien kan nyttegjøre seg, noe som hindrer industrien i å foreta effektive produksjonstilpasninger og produkttilpasninger til markedene. I sum begrenser myndighetenes politikk på dette området den samlede innovasjonsevnen til fiskeflåten og sjømatindustrien.

Utvalget er av den mening at for å øke verdiskapingen i hele den norske verdikjeden for villfanget fisk, må myndighetene tilrettelegge for effektive og fleksible fangstoperasjoner. Til det trengs en oppmyking av dagens begrensninger i hvilke teknologier som er tillatt å benytte. Når det gjelder redskap, har man de siste årene fjernet mange av begrensningene, men fortsatt står noen igjen. Utvalgets forslag om fri fartøyutforming innebærer også at det gis større muligheter for å drive foredling av fisk om bord i fartøy. Dette kan øke foredlingsgraden i norske fiskerier. Begrensninger som ivaretar ressurshensyn bør fortsatt videreføres.

Fartøyteknologi henger tett sammen med begrensninger i anledningen til å samle kvoter på fartøy. Dette skyldes at ulike teknologier kan være økonomisk optimale under ulike skalabegrensinger. Dersom det bare tillates relativt små kvoter per fartøy vil typisk lite kapitalintensive teknologier være å foretrekke, mens store kvoter i større grad tillater at det investeres mer i arbeidsbesparende teknologi. I hvilken grad man vil se endringer i flåtestrukturen avhenger derfor i stor grad av oppmyking av strukturkvotebegrensningene.

Gjennom å tilrettelegge for en effektiv produksjon både på sjø og land kan man sikre at produksjonen ivaretas av de bedriftene som skaper størst verdi av våre fiskeressurser og at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer foretas i innovasjoner og realkapital. En størst mulig ressursavkastning vil også gi grunnlag en arbeidskraftgodtgjørelse som bygger opp om rekruttering, men som også kan ivareta eventuelle omstillingsgevinster gjennom overføring av arbeidskraft til andre sektorer i samfunnet.

Tiltakene må også forventes å ha effekter på den regionale fordelingen av fartøy og fiskere, hvor noen regioner og lokalsamfunn vil få færre fartøy og fiskere som følge av disse.

15.2.2.3 Tilleggsmerknad fra utvalgsmedlem Karlsen

Utvalgsmedlem Karlsen er positiv til fleksibel fartøyutforming og redskapsvalg. Dette forutsetter at det samtidig åpnes for at sjømatindustrien kan være majoritetseier i fiskeflåten.

15.2.3 Strukturkvoter

En grunnleggende utfordring i mange fiskerier er overkapasitet og overfiske, kjent som allmenningens tragedie (Gordon 1954, Scott 1955)22. Dette betyr at ressursrenten fisket kunne generert anvendes til å opprettholde overkapasitet i fiskeflåten. Over tid har man innført ulike systemer for å motvirke disse problemene, først og fremt totalkvoter. Myndigheter i ulike land har også prøvd ulike tekniske begrensninger som fartøystørrelse og motorkraft. Disse har ikke vært tilstrekkelige for å begrense fangsten og overkapasiteten, noe som delvis skyldes teknologiske innovasjoner som har økt fangstkapasiteten. I mange fiskerier har man derfor innført ulike modeller for omsettbare fartøykvoter (eng: «Individual Transferable Quota»), kjent som ITQ-systemer. Dette er også delvis innført i de fleste norske fiskeriene gjennom de nåværende strukturkvoteordningene. Formålet med disse var, i tillegg til å redusere overkapasiteten, å bedre lønnsomheten i fiskeriene.

Ordninger for kapasitetsreduksjon i fiskeflåten har vært gjennomført i ulike grupper og med ujevne mellomrom siden 1960-tallet. Formålet med slike ordninger er å tilpasse kapasiteten til ressursgrunnlaget, samtidig som man tilrettelegger for et bedre driftsgrunnlag og lønnsomhet. Dagens regler innenfor dette området stammer fra St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten. Reglene for strukturkvoter inneholder flere begrensninger. Antall kvoteandeler som kan samles på ett fartøy er begrenset oppad i noe varierende grad mellom ulike flåtegrupper. Blant kystfiskefartøy over 15 m hjemmelslengde er det generelt tillatt å samle inntil tre ganger fartøyets grunnkvote. Dette gjelder innenfor alle fiskeriene fartøyet kan delta i. I kystgruppene avkortes de overførte kvotene med 20 pst. Torsketrålere kan samle inntil tre kvotefaktorer innen torsketrålgruppen. Ringnotfartøy kan samle inntil 650 basistonn i ringnotgruppen.

I tillegg til begrensningen i hvor store kvoter et fartøy tillates å disponere, er det også geografiske restriksjoner på handelen. I kystgruppens torskefiskerier kan det bare overføres kvoter mellom fartøy fra samme fylke. Blant torsketrålerne kan det ikke overføres kvoter fra fartøy registrert i Nord-Norge til fartøy i Sør-Norge. Også andre geografiske begrensninger gjelder. Kvoter kan også bare overføres mellom fartøy i samme reguleringsgruppe. Det vil si at et fartøy med hjemmelslengde i gruppen konvensjonelle fartøy mellom 15 og 21 m kan bare få overført kvoter fra andre fartøy i samme gruppe.

15.2.3.1 Analyse

Alle disse begrensningene på omsetning av kvoter har implikasjoner for den samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske effektiviteten i flåteleddet, inklusive innovasjonsevnen til fiskeflåten. I tillegg påvirker reguleringene den vertikale koordineringen med resten av verdikjeden. Utvalget har valgt å konsentrere seg om begrensningene i kvotestørrelse og handel mellom fartøygrupper.

Sesongprofilen i landingene av fisk ble beskrevet som en av de viktige utfordringene for norsk foredlingsindustri. I et fritt fiske vil fiskefartøyene fiske så lenge dekningsbidraget er positivt, og tilgangen på råstoff for industrien vil da i hovedsak variere med fangstbarheten/tilgangen. Med begrensede kvoter vil innsatsen generelt forventes å konsentreres når bidraget er høyest; noe man ser tydelig i eksempelvis i torskefisket som i hovedsak finner sted i februar-mars. Dersom fartøyene gis anledning til å kjøpe kvoter, vil tilpasningen finnes et sted mellom disse ytterpunktene avhengig av prisen på kvoter. I praksis kompliseres valgene av mange faktorer, blant annet usikkerhet i mange dimensjoner og muligheten av å drive innen flere fiskerier. Det er likevel rimelig å anta at med mindre restriksjoner på mengden kvote fartøyene kan kjøpe, vil fartøyene utvide fangstsesongen. Resultatene fra en studie av Svorken og Hermansen (201223) viser at dette var tilfelle i den norske kystflåtens torskefiske.

Oppmyking av kvotetakbegrensningene i strukturkvoteordningen vil på denne bakgrunn redusere sesongintensiteten noe, og slik gi grunnlag for bedre vertikal koordinering og økonomi hos foredlingsanleggene.

Den økonomiske effekten i flåteleddet, og dermed også for samfunnet, vil etter all sannsynlighet være betydelig større. I første rekke skyldes dette at antall fartøy vil gå ned (Asche m.fl. 2014) og at de faste kostnadene dermed reduseres. Dette vil primært øke verdiskapingen for samfunnet; og effekten på lønnsomheten i fiskeflåten vil avhenge av prisen den enkelte bedrift må betale for kvotene. Økonomisk teori tilsier at kvoteprisen vil være opp mot verdien av de økte fangstmulighetene og at effekten for de enkelte fartøyene vil være begrenset.

Større kvoter på hvert fartøy vil også bedre muligheten til å utnytte eventuelle skalafortrinn i form av utstyrsteknologier som senker fangstkostnadene eller bedre ivaretar kvaliteten på fangsten.

Internasjonalt er det vanlig med begrensninger i kvotekonsentrasjon og anledningen til å handle mellom fartøygrupper. Kroetz og Sanchirico (2014)24 viser at dette kan medføre betydelige tap i verdiskaping.

Færre fartøy gir isolert sett også positive effekter for miljøet. Primært er dette er knyttet til at det anvendes mindre ressurser til bygging av fartøyene, men også driftsmessige forbedringer har betydning. Det gjennomføres mindre vedlikehold, gir mindre gangavstand for fartøyene, samt at teknologier som reduserer drivstofforbruket raskere vil bli implementert. Oppmyking av restriksjonene på fiskefartøyenes mulighet til å slå sammen kvoter vil ha betydelige effekter på flåtestrukturen. Effekten avhenger av hvordan reglene implementeres. Erfaringene fra norske og andre lands innføring av omsettelige kvoter viser at antallet fartøy først og fremst blir betydelig redusert. Dette kan også føre til endringer i den geografiske fordelingen av fartøyenes hjemmehavner og aktivitet. Sysselsettingen blir også påvirket, med færre fiskere, men med høyere antall arbeidstimer i året for de gjenværende, dvs. en lavere andel deltidsfiskere og høyere andel heltidsfiskere. Få har studert konsentrasjonseffektene av introduksjon av ITQ-systemer. Generelt kan man forvente at karakteristika ved hvert enkelt fiskeri vil være avgjørende for om man ender med en svært homogen eller variert flåte, og om denne blir bestående av små eller store fartøy. I studier av eierskapskonsentrasjon i New Zealand finner man store variasjoner. I noen fiskerier er kvotene samlet på store trålere, mens i andre har man hatt en utvikling mot mindre fartøystørrelser (Connor & Shotton 2000, Stewart & Callagher 201125).

De konsoliderende effektene i fiskeflåten kan også få implikasjoner for strukturen på foredlingsleddet. I første rekke kan dette resultere i at enkelte lokalsamfunn får færre fiskefartøy. Dette kan vanskeliggjøre driften for foredlingsbedrifter og medføre nedleggelser av hjørnesteinsbedrifter med store negative konsekvenser for lokalsamfunnene.

15.2.3.2 Utvalgets vurdering, med unntak av utvalgsmedlemmene Fossli og Myrvang

Dagens strukturkvoteordning begrenser flåteleddets innovasjonsevne, samt muligheten for effektiv kapasitetsutnyttelse og høyere lønnsomhet, herunder realisering av grunnrenten. Dette elementet representerer etter all sannsynlighet den største potensielle positive økonomiske effekten for verdikjeden som helhet. Dermed begrenses også mulighetene for innovasjoner i vertikal koordinering med sjømatindustrien, og slik også lønnsomhet og verdiskaping i foredlingsleddet. Oppmyking av disse begrensningene vil til en viss grad gi grunnlag for bedre økonomi hos foredlingsbedriftene. Den positive effekten for verdikjeden som helhet vil være langt større og betydelig, hovedsakelig gjennom kostnadsreduksjon i fiskeflåten.

Utvalget anbefaler at dagens begrensninger i kvotetak per fartøy oppheves. I tillegg bør ressursene ikke tildeles som pakker, eksempelvis som for torsk, hyse og sei, men tildeles hver for seg. Dette vil gi fartøyene større fleksibilitet til å sette sammen en kvoteportefølje de anser økonomisk gunstig. Dette kan også ha positive effekter for foredlingsbedrifter som i større grad får mulighet til å spesialisere seg på arter hvor tilførselen i dag er mer tilfeldig.

Avhengig av graden av kvotetak, kan oppmyking ha betydelige fordelingseffekter gjennom reduksjon av antall fartøy og sysselsatte. Det er også rimelig å anta at fartøyene vil konsentreres om færre steder. Konkurranseevnen til fiskeforedlingsbedrifter på steder med mindre kvoter blir da svekket, og dette vil føre til ytterligere færre arbeidsplasser på disse stedene.

Utvalget anbefaler at det opprettholdes eller innføres begrensninger i muligheten for konsentrasjon av kvoter på selskapsnivå. Disse begrensningene må være slik at selskapene gis mulighet til å utnytte skalaøkonomiske fortrinn.

Oppmykning av strukturkvotebegrensningene vil kapitalisere store deler av den potensielle grunnrenten fra fiskeriene. For å ivareta politisk ønskede fordelingshensyn kan myndighetene vurdere å innføre en form for ressursrentebeskatning. Ut fra hensyn til at bedrifter skal foreta store verdsettings- og investeringsbeslutninger bør myndigheten klargjøre sin holdning til denne type beskatning og eventuelt nivå.

15.2.3.3 Tilleggsmerknad fra utvalgsmedlem Karlsen

Utvalgsmedlem Arne E. Karlsen er positiv til ytterligere strukturering i flåteleddet. Dette forutsetter at det åpnes for at sjømatindustrien kan være majoritetseier i flåteleddet.

15.2.3.4 Utvalgsmedlemmene Fossli og Myrvangs vurdering

Medlemmene Grethe Fossli og Trygve Myrvang viser til at Regjeringen i det siste året har sendt på høring forslag om å øke kvotetaket innenfor flere grupper.

Disse medlemmene mener at strukturering har vært et viktig og nødvendig virkemiddel de seinere år for å tilpasse flåten til ressursgrunnlaget. Tidligere struktureringer har medvirket til en forbedret lønnsomhet, og en sårt trengt fornyelse av flåten. I tillegg har det bidratt til at arbeidsbetingelsene i store deler av flåten har blitt svært konkurransedyktig.

Som det fremgår av utvalgets vurderinger vil en oppmykning av kvotetaket ha betydelige fordelingseffekter gjennom reduksjon av antall fartøy og dermed også grunnlaget for å opprettholde en desentralisert fiskeindustri.

Det er viktig at balansen mellom lønnsomhet og struktur i kystflåten tilpasses aktiviteten og behovet for råstoff i kystsamfunnene. Tempoet i strukturtilpasningen må vurderes nøye før tiltakene vurderes.

15.2.4 Levering-, aktivitets- og bearbeidingsplikt

Pliktsystemet som beskrives og analyseres her stammer fra tildelingen av torsketråltillatelser under moderniseringen av nordnorsk fiske-/filetindustri etter andre verdenskrig og frem til 1980-tallet. Kystflåten skulle være bærebjelken i fiskeflåten. For å sikre lønnsom industriell virksomhet på land og helårlige arbeidsplasser gjennom kontinuerlig råstofftilgang ble det ansett som nødvendig med supplement fra havgående trålere.

Trålerne var opprinnelig eid av foredlingsanlegget, eller av eiere med tette bånd til foredlingsanlegget, i medhold av dispensasjonsadgangen i Deltakerloven. Av ulike årsaker ble i mange tilfeller bindingene til de opprinnelige anleggene som trålerne skulle levere til, oppmyket. Som en konsekvens av oppmykingen stilte myndighetene vilkår for å opprettholde forsyningseffekten. Disse vilkårene utviklet seg til dagens system med leverings-, aktivitets- og bearbeidingsplikt. Målet med introduksjonen av trålerne – og dermed pliktsystemet – var, og er, å sikre råstofftilførsel til industrien for derigjennom å opprettholde sysselsetting og bosetting i distriktene.

Leveringsplikt er vilkår knyttet til torsketrålkonsesjonen til 20 av 37 torsketrålere. De fleste av disse er eid av vertikalt integrerte selskaper. Innholdet i leveringsplikten var i utgangspunktet definert gjennom individuelle vilkår, men i 2003 kom en egen forskrift om leveringsplikt. De individuelle vilkårene fastsetter til hvilken bedrift eller geografisk område som skal tilgodeses med leveranser, mens forskriften om leveringsplikt regulerer hvordan leveringsplikten skal gjennomføres. Formålet med forskriften er «å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel fra torsketrålflåten», jfr § 1 i forskriften. 80 pst. av et fartøys fangst av torsk og 60 pst. av fartøyets fangst av hyse skal tilbys de tilgodesette bedrifter/områder som nevnt i de individuelle leveringsvilkårene. (Torsketrålkonsesjonen innebærer også en rettighet til å fiske sei, men den er ikke omfattet av leveringsplikten). Om disse ikke kjøper fangsten, skal den deretter tilbys andre i regionen (den såkalt subsidiære leveringsplikten). Denne omfatter tre regioner; I) Øst-Finnmark, II) Vest- Finnmark og Nord-Troms og III) Sør-Troms og Nordland. Hvis ingen andre i regionen ønsker å kjøpe, står fartøyeier fritt til å selge fangsten til den han ønsker. Det følger også av forskriftens § 5 hvilken pris kjøpere må betale for leveringspliktig råstoff: «...fastsettes til gjennomsnittet av oppnådde priser for tilsvarende fisk (fersk eller fryst) på auksjon eller ved annen omsetning de siste to uker før salget finner sted i Norges Råfisklags distrikt».

Forskriften stiller krav om at 70 pst. av torskefangstene et anlegg har kjøpt av leveringspliktig råstoff skal bearbeides. Dette omtales som bearbeidingsplikten. Denne ble innført i 2007. Bearbeidelsesvilkåret ble fastsatt på grunn av at enkelte tilgodesette anlegg kjøpte leveringspliktig fangst og solgte den videre ubearbeidet, hvilket ga svært liten sysselsettingseffekt. Å kontrollere etterlevelsen av bearbeidelsesvilkåret er vanskelig. Fiskeridirektoratet kan innhente data om hvor mye fisk et anlegg har kjøpt og hvor mye som blir bearbeidet. Hvorvidt det er leveringspliktig råstoff eller annet råstoff som er bearbeidet, har man i dag neppe gode nok systemer for å kontrollere.

Aktivitetsplikt er krav knyttet til enkelte torsketråleres konsesjonsdokumenter om at det skal drives fiskeforedlingsvirksomhet i regi av en bestemt bedrift på bestemte steder. Virksomheten er årsaken til at et foretak har fått ervervstillatelse for torsketrålere etter dispensasjonsadgangene i Deltagerlovens § 6, tredje ledd.

Aktivitetskravene har vanligvis følgende ordlyd: «Foretakets konsesjoner til å drive fartøy er knyttet til bestemt industrivirksomhet og vil ikke bli tillatt skilt fra denne. Det kan ikke uten videre påregnes gitt tillatelse til at fartøy overføres til søsterselskap e.l. Ved en eventuell nedbygging av industrivirksomheten ved Foretakets anlegg i (…), vil ervervstillatelsen og trålkonsesjon kunne bli trukket tilbake.»

Bare Havfisk ASA har i dag aktivitetsplikt påhvilende enkelte av sine fartøy. Denne er knyttet til anleggene i Melbu, Stamsund, Hammerfest, Storbukt, Båtsfjord og Kjøllefjord. Nergård AS har tidligere hatt aktivitetsplikt knyttet til anlegg i Skjervøy og på Bø, men har etter avtale med Skjervøy og Bø kommuner blitt fritatt denne mot et vederlag til kommunene. I et annet tilfelle ble det av Nærings- og fiskeridepartementet slått fast at Havfisk ikke har aktivitetsplikt i Mehamn ettersom det ikke var aktivitet ved anlegget der da Aker Seafoods i 2005 fikk overta aksjene i West Fish-Aarsæther og Nordic Sea Holding. I tillegg betalte Giske Havfiske AS et vederlag til Hasvik kommune i 2008 da de to, i en avtale med Fiskeri- og kystdepartementet, kjøpte seg fri fra leveringsplikten som den opprinnelige tråleren Riston hadde til Hasvik.

En hovedhensikt for myndighetene for tildeling av torsketrålkonsesjoner etter Deltakerlovens dispensasjonsadgang var å sikre råstoff til kontinuerlig drift ved anlegg, for å støtte opp under sysselsetting og bosetting – eller som det nå heter i Deltakerlovens § 6, 3. ledd: «... når næringsmessige eller regionale hensyn tilsier det.» Med dagens debatt rundt de leveringspliktige torsketrålerne og hvorvidt de de facto bidrar til den kontinuerlige tilførselen av råstoff egnet for landanleggenes produksjon, er det en betimelig spørsmålsstilling om dette virkemidlet bidrar til å oppfylle av sysselsettings- og bosetningsmålet i Deltakerloven.

15.2.4.1 Analyse

God koordinering mellom leddene i den komplekse verdikjeden for fiskeri er svært utfordrende. Et fiskefartøy skal forsøke å utnytte sine innsatsfaktorer optimalt i svært usikre omgivelser med skiftende fangstrater, vær og marked. Det relevante marked for et fiskefartøy er foredlingsindustrien som ligger spredt langs kysten, bedrifter som ofte må ta beslutninger hvis resultat ikke ses før etter flere måneder. For en torsketråler er som oftest det relevante marked internasjonal foredlingsindustri, muliggjort gjennom innfrysing av råstoffet ombord og levert til fryselagrene langs kysten. De tre pliktene gir i utgangspunktet en betydelig inngripen i enkeltaktørenes handlingsrom og har potensial for en vesentlig reduksjon av den økonomiske effektiviteten.

Dagens utforming av leveringspliktregimet, der råstoffet må tilbys ulike aktører i en trinnvis prosess, har ikke stor innvirkning på den optimale utnyttelsen av råstoffet. I all hovedsak selges råstoffet til aktører som også ville kjøpt dette uten leveringsplikt. Prosessen krever imidlertid administrasjonskostnader i både rederi, foredlingsanlegg og hos myndighetene. Dette reduserer lønnsomheten. En bokstavelig praktisering i tråd med de individuelle vilkår for leverings- og bearbeidingsplikt, ville imidlertid gitt betydelig større konsekvenser for lønnsomheten. Fangsten fra en tråler som er omfattet av regimet, ville da måtte foredles på et gitt anlegg. Et slikt krav gir lite rom for driftsfleksibilitet og stor risiko for suboptimal utnyttelse av ressursene – både av fartøy, landanlegg, kvote og arbeidskraft.

Den vertikalekoordineringen påvirkes i stor grad av leveringspliktsystemet. Fangstsammensetningen hos en torsketråler består av ulike arter, størrelser og kvaliteter. Disse har ofte ulik optimal anvendelse, eksempelvis benyttes stor torsk oftest til salt/klippfisk, mens mindre fisk oftest går til filet. Om én bedrift skulle motta et råstoff med slike variasjoner, så måtte den velge å etablere ulike produksjonslinjer for optimal anvendelse av råstoffet, eventuelt å ha færre linjer og akseptere at en del av råstoffet blir suboptimalt utnyttet eller solgt videre. Dette valget er ikke trivielt. Erfaringer tyder på at spesialiseringsgevinstene kan være betydelige, og at de mest økonomisk effektive er anlegg som konsentrerer seg om en type produksjon. Det øvrige, uønskede råstoffet transporteres da til andre aktuelle produksjonsanlegg. Alternativt kan driften av tråleren rettes inn mot fangst av et mest mulig ensartet produkt. Dette ville etter all sannsynlighet ha betydelige negative konsekvenser for økonomien i flåteleddet.

Bokstavelig leveringsplikt vil også hemme muligheten til å tilpasse seg endringer i etterspørselen. I dag går råstoffet i hovedsak til den foredlingsbedriften med høyest betalingsvilje, noe som oftest betyr det høyeste økonomiske utbyttet. Med leveringsplikt leveres råstoffet til en bedrift med en mer eller mindre definert produktportefølje, og man risikerer lavere økonomisk utbytte enn om råstoffet hadde blitt foredlet hos bedriftene som oppnådde best resultat.

Bearbeidingsplikten hindrer isolert sett bedriftene i å utnytte prisvariasjoner mellom foredlede og ubearbeidede produkter. På den måten reduseres det optimale økonomiske utbyttet for bedriftene, men denne formen for arbitrasje kan like gjerne utføres av rederiet.

Aktivitetsplikten medfører trolig det største økonomiske effektivitetstapet. Denne krever at produksjonskapasitet opprettholdes på definerte steder. I de fleste bransjer innebærer teknologiske innovasjoner og produktivitetsforbedringer at det er mest effektivt med færre og større produksjonsanlegg. I tillegg medfører endringene koblet med økte timelønnskostnader en dreining mot mer kapitalintensiv produksjon. Dette betyr at større anlegg favoriseres, som igjen reduserer antall anlegg. Aktivitetsplikten kan hindre bedriftene i en rasjonell utnyttelse av skalafortrinn og at utnyttelsen av den samlede kapasiteten blir svakere enn den ellers ville vært. Dette kan igjen ha konsekvenser for teknologivalg, produktportefølje og arbeidsstokkens effektivitet. For samfunnet kan det medføre økte kostnader til permitteringer dersom råstoffbasen er for liten til å holde jevn drift over året – eller dersom råstoffprisen i markedet er høyere enn det den tilgodesette bedriften vil/kan betale og råstoffet av den grunn går utenom.

Innovasjonsevnepåvirkes ofte positivt av konkurranse. Med bokstavelig praktisert leveringsplikt vil den tilgodesette bedriften oppleve redusert konkurranse, noe som på sikt kan redusere markedsarbeid og innovasjonstakt, som igjen reduserer det økonomiske utbyttet.

Leveringsplikten bærer i dag preg av å være en tilbudsplikt og påvirker ikke råstoffmarkedet i vesentlig grad. Bortfall av aktivitetsplikten vil trolig ha betydelig større konsekvenser, i alle fall for de bedriftene som er omfattet av denne. Det er ikke usannsynlig at flere av disse vil bli lagt ned; bedrifter som er svært viktige i sysselsettingssystemet i de aktuelle lokalsamfunnene. På den andre siden vil råstoffet som ble foredlet ved disse anleggene kunne gi grunnlag for økt behov for arbeidskraft i andre bedrifter. I hvilken grad dette vil finne sted er vanskelig å forutsi, men en regional omfordeling er utvilsom. Denne omfordelingen er i stor grad allerede effektuert, gjennom at fryst råstoff fra torsketrålere med leveringsplikt har tilflytt klippfiskindustrien på Vestlandet, eller til foredlingsindustri i utlandet.

Et bortfall av leveringsplikten (og dermed bearbeidingsplikten) vil i liten grad ha økonomiske fordelingsvirkninger. Dagens system med prisregulering av leveringspliktig råstoff sikrer i stor grad at transaksjonsprisene mellom bedrift og anlegg er markedsriktige. Til en viss grad kan det argumenteres med at et bortfall kan innebære reduserte kostnader for rederiet og kanskje sikre en høyere pris enn dagens system godtgjør for. Bortfall av aktivitetsplikten kan føre til at flere foredlingsanlegg legges ned. Det vil bidra til en struktureringsgevinst for bedriften, men kan – som omtalt – ha negative samfunnsmessige effekter for de lokalsamfunnene som blir stående uten foredlingsanlegg, hovedsakelig gjennom tap av arbeidsplasser.

Fordelingen mellom rederi- og foredlingsenheter vil til en viss grad påvirkes av et frafall av pliktsystemet. Trålerne vil med en friere tilpasning i valg av kunder kunne optimalisere driften bedre og kanskje generere høyere inntekter (og mindre kostnader) enn med dagens ordning. For foredlingsanleggene – som allerede i dag i stor grad har erstattet tidligere trålerråstoff med fisk fra kystflåten – vil ikke et bortfall isolert sett innebære en stor økning i råstoffkostnaden eller en særlig forverring i muligheten for å tak i råstoff. I en bedriftsøkonomisk analyse – uavhengig av disse pliktene – anslo Norway Seafoods i samråd med Bedriftskompetanse å kunne spare i størrelsesorden 70 mill. kroner årlig gjennom å erstatte sine fire store anlegg med bare to. I tillegg ville det gi rom for 120–140 nye arbeidsplasser ved de to anleggene som ble videreført26. Forslaget ble av ulike grunner ikke vedtatt i selskapets styre.

15.2.4.2 Utvalgets vurdering, med unntak av utvalgsmedlem Fossli

Utvalget vurderer pliktsystemet som her er beskrevet som lite hensiktsmessig både økonomisk og relatert til de opprinnelige intensjonene med pliktsystemet. Det omfatter få aktører i foredlingsindustrien og er administrasjonskrevende. Pliktsystemet hemmer innovasjonsevnen til de berørte bedriftene. Dagens ordning med leverings-/tilbudsplikt har trolig relativt liten betydning for aktørenes handlingsrom og økonomi. Med dagens utforming har den også trolig liten betydning for sysselsettingen de aktuelle stedene.

Aktivitetsplikten representerer de største implikasjonene, både samfunnsmessig og økonomisk. Bortfall av denne vil tillate bedriften å utnytte ressursene betraktelig mer effektivt og gi grunnlag for betydelig forbedring av økonomien. Samtidig er det klart at kapasitetstilpasningen vil medføre nedlegging av aktiviteten på enkelte steder, hvilket vil kunne ha stor betydning for sysselsettingen i noen lokalsamfunn.

Utvalget er oppmerksomme på at det er knyttet betydelige verdier til både leverings- og aktivitetsplikten. Flere aktører er innvilget dispensasjon fra aktivitetskravet i deltakerloven for å eie torsketrålere. Dette ble innvilget under bestemte samfunnsmessige krav og forventninger. I de fleste tilfellene er det tvilsomt om den pris som ble betalt for rettighetene reflekterte markedspris på det aktuelle tidspunkt. En opphevelse av pliktene vil potensielt kunne øke verdien for eierne. Det samme kan hevdes for de fiskereide trålerne med leveringsplikt.

Det er betydelig politisk strid knyttet til pliktsystemet. Lokalsamfunn langs kysten har store forventninger til lokal bearbeiding og sysselsetting basert på disse fiskeressursene. Utvalget er svært opptatt av at en avvikling av pliktsystemet gjøres på en akseptabel måte sett opp mot de krav som ble stilt da ordningene ble innført. De juridiske og økonomiske problemstillingene er antakelig omfattende, og utvalget vil derfor foreslå at det nedsettes en kommisjon med juridisk og økonomisk kompetanse som får som oppgave å komme fram til en samfunnsmessig forsvarlig løsning på saken som hensyntar alle parter, eksempelvis gjennom en økonomisk kompensasjon.

15.2.4.3 Utvalgsmedlem Fosslis vurdering

Utvalgsmedlem Fossli mener at dagens reguleringsregime med leverings- aktivitets- og bearbeidingsplikt ikke fungerer godt nok. De overordnede målene med ordningene var å sikre lønnsom industriell virksomhet på land og helårlige arbeidsplasser gjennom kontinuerlig råstofftilgang.

Dette medlem har allikevel problemer med å trekke den konklusjon at hele systemet skal avvikles og at det løser problemene.

En avvikling av de tre pliktene vil være irreversibel.

Dette medlem mener at det vil være naturlig å foreta en grundig evaluering, samt å utrede muligheter til andre fleksible ordninger, f.eks. rederikvoteordninger, regionalisering osv.

Dette vil kunne muligens føre til en bedre fordeling av fangsten til anlegg som er i stand til å bearbeide den.

En fjerning av aktivitetsplikten vil måtte føre til nedleggelse av anlegg og derigjennom tap av arbeidsplasser. I tillegg vil kystflåten ha færre anlegg å levere til. I tillegg vil det ha negativ virkning på det lokale næringslivet der anleggene er lokalisert.

Dette medlem vil derfor ikke støtte forslaget om å oppheve aktivitetsplikten, og mener at en bør utrede mer fleksible ordninger når det gjelder leveringsplikten og bearbeidingsplikten.

15.2.5 Høstingsstrategi – demping av års- og sesongvariasjoner

Norske fiskeressurser er gjenstand for store naturlige svingninger som stammer fra en rekke biofysiske forhold som primærproduksjon, temperatur og dødelighet både fra fiske og predatorer. Beste praksis og føre-var tilnærming for å oppnå bærekraftig høsting, innebærer at myndighetene i stor grad følger de råd som kommer fra det internasjonale havforskningsrådet (ICES), og at næringsaktørene etterlever fastsatte reguleringer.

Selv med klare anbefalinger om kvotefastsettelse fra havforskerne, har myndigheter og politikere et visst slingringsmonn når endelig «Total Allowable Catch» (TAC) fastsettes. For mange norske kommersielle bestander er det utviklet forvaltningsregler som reduserer variasjonen i kvoter. Disse er vurdert og godkjent av ICES til å være i tråd med bærekraftig forvaltning. Formålet er å bidra til stabilitet og forutsigbarhet i næringen, men målet er underordnet målet om at gytebestanden med 95 pst. sikkerhet skal være større enn Bpa(gytebestandens føre-var referansepunkt).

Norsk villfisknæring er preget av store sesongmessige variasjoner. I 2013 ble 57 pst. av torsken tatt i løpet av januar-april, mens 73 pst. av silda kom på land i januar, oktober og november. Tilsvarende i 2012 var 64 og 71 pst.. Men også mellom år har det vært store variasjoner. For torsk har den norske kvoten i perioden 1984–2014 variert mellom 113 000 og 472 000 tonn, med et gjennomsnitt på 261 000 tonn. Stabilitetsbetingelsen (+/- 10 pst. fra år til år) fra 2003 er oversteget i 18 av 30 år siden 1984, og største endring var hele 48 pst. fra året før. For perioden 2000–2008 var kun 2004 så vidt utenfor. Det illustrerer godt den store variasjonen fiskere, foredlingsbedrifter og markedet må tilpasse seg på relativt kort sikt (se under).

Større variasjon finner vi for sild. I samme periode, 1984–2014, varierte kvotene for NVG-sild mellom 62 000 og 1 000 000 tonn, med et gjennomsnitt på 462 000 tonn. Kun i åtte av 30 år siden 1985 har kvoteendringa vært innenfor +/- 10 pst. for sild. Forvaltningsregelen for sild inneholder imidlertid ingen stabilitetsbetingelse, og bestanden forvaltes sammen med EU, Færøyene, Island og Russland, i motsetning til torsk, hvor kun Russland er forhandlingspartner.

15.2.5.1 Analyse

At årlige fangstkvoter varierer mye over år, og svinger mye i nivå fra periode til periode, kan ha store økonomiske konsekvenser for næringen, både av markedsmessig og kapasitetsmessig karakter. For å få til en mest mulig effektiv produksjon, er det viktig med god kapasitetstilpasning slik at skalafortrinn kan utnyttes og at faste kostnader fordeles på flere produserte enheter. Med en innsatsfaktortilgang (fisk) som dobles eller halveres i løpet av noen få år, stiller det store utfordringer til kapasitetsutnyttelse. Det viser dagens situasjon i pelagisk konsumsektor til fulle.

Med vekt på markedet, der mantraet de siste tiår har vært leveringssikkerhet og kontinuerlig tilflyt, ville jevnere ressurstilgang kunne underbygge en bedre markedspleie og felles innsats for å skreddersy produkter til ulike marked. Når en «push»-orientert verdikjede som fiskeri blir «stresset» av at tilgjengelig kvantum dobles (eller halveres) i løpet av få år, så innebærer det konsekvenser ute i markedene. I 2013 ble 42 pst. av torskekvoten eksportert uforedlet (fryst eller fersk torsk) og til en verdi av kr 16,25 per kg. I 2007 var andelen 22 pst. og eksportprisen den gang var kr 29,10. Dette fant sted i en situasjon der kvotene ble mer enn doblet. Større stabilitet på råvaretilgangen over år – som den torskesektoren hadde mellom 2000 og 2008 – ville gitt næringen større ro til å bearbeide sine marked, samtidig som våre kunder med sikkerhet kunne sett at vi var leveringsdyktige og at felles innsats kunne rettes mot å reorientere produktene mot de best betalende segmentene.

Det kan også synes som om de utordringene næringen stilles overfor med hensyn til kvotevariasjoner stiller hvitfisksektoren overfor større stress enn det vi finner i pelagisk sektor. I pelagisk sektor har mel- og oljeanvendelsen, fungert som et tilleggsmarked for de store variasjonene i kvoter. Det er en sannhet med modifikasjoner ettersom mel- og olje for mange arter har vært hovedmarkedet, og at konsumanvendelsen tok nesten hele kvantumet av sild da kvoten var på sitt høyeste (i 2009 gikk 91 pst. av landingene på 1 085 000 tonn NVG-sild til konsum). Tidvis fungerer dette markedet så godt, som følge av god etterspørsel fra fôrprodusentene, at det blir et hovedmarked. Fra 2010–2011 økte andelen av lodda som gikk til oppmaling fra 20 til nesten 60 pst, som følge av at mel- og oljeprisen økte med 40 pst.

Mindre variasjon i råvaretilførselen kan gi en fornuftig stabilitet i førstehåndsmarkedet. Kjøpere og selgere kunne i samarbeid og gjennom felles løsninger bli enige om en grad av vertikal koordinering hvor tilpasningen mellom fangst og produksjon ble best mulig over dimensjoner som var viktige for sluttprodukt og den endelige konsument.

Det er imidlertid stor usikkerhet hva som er mest fordelaktig med tanke på det økonomiske utfallet av enten å la totalkvoten svinge fritt, i henhold til havforskernes bestandsestimat og rådgivning, eller å legge en begrensning på variasjonen. For det første kan det mellom år være stor usikkerhet om bestandens størrelse, og det økonomiske utfallet vil være avhengig av etterspørselselastisiteten, dvs. hvor mye etterspørselen endrer seg ved en prosentvis endring i pris. Også etterspørselselastisiteter har vist seg vanskelig å estimere tilfredsstillende slik at det er vanskelig å gi gode svar om hva som er det mest hensiktsmessige.

Det er vanskelig nok fra et biologisk perspektiv, om enn fra et økonomisk. De fleste kommersielt viktige artene forvaltes i samarbeid med andre kyststater hvor det kan vise seg vanskelig å få til økonomisk begrunnete argumenter i internasjonale forhandlinger om størrelsen på TAC. Videre kan interaksjoner mellom arter, både i hav og marked, komplisere forholdene. Ett forhold som alene taler for en viss stabilitet i kvoter over år er den kapasitetsdrivende effekt store kvoteøkninger kan ha for næringen, med påfølgende konsekvenser når kvoten igjen går ned. I så måte er det ønskelig med stabilitet mellom år i uttaket, men det er ikke gitt av man kan regulere seg til denne stabiliteten.

15.2.5.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener de etablerte stabilitetsbetingelsene i dagens forvaltningsregler for hvitfiskartene torsk, hyse og sei er fornuftige ut fra et markedsperspektiv. Implikasjonene for flere andre forhold er imidlertid så usikre at utvalget ikke har tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å konkludere på dette.

15.2.6 Sesongsvingninger

De fleste norske fiskeriene har sterke sesongsvingninger. Kystflåtens torskefiske er i all hovedsak konsentrert om perioden medio januar til og med april, og i flere av de pelagiske fiskeriene er konsentrasjonen av fisket svært sterk. Fordelingen av fisket over året kan ha stor betydning for økonomien, både i flåteleddet og for foredlingsbedriftene. I tillegg kan sesongfiske ha betydning for sysselsetting og markedet.

Generelt kan man gå ut fra at aktørene søker å tilpasse seg slik at de oppnår høyest mulig fortjeneste fra aktivitetene. Sesongmønsteret blir da resultatet av aktørenes individuelle tilpasninger. Fiskens vandringsmønster gir store variasjoner i tilgjengelighet og avstand til kysten. Det påvirker fangstkostnadene sterkt. Andre biologisk betingede variasjoner i størrelse, kvalitet og innhold av biprodukter gir føringer for produktvalg og inntektsmuligheter. Det kan også være sesongvariasjoner i etterspørsel. Til slutt kan fiskefartøyene ofte delta i flere fiskerier, noe de også må ta hensyn til i sitt valg av fangstmønster. Valget representerer ofte et komplekst regnestykke for aktørene og påvirkes også av tilfeldige forhold. I et velfungerende marked uten eksterne virkninger og reguleringer fra myndighetene som endrer incentiver for investeringer i fartøy og redskap samt fangstadferd, vil man generelt måtte anta at aktørenes valg er den samfunnsøkonomisk optimale løsningen.

Fangstmønsteret gir trolig de største utfordringene for foredlingsindustrien, der kontinuerlig tilbud av produkter og jevn sysselsetting er viktig, eksempelvis i filetindustrien. For produsenter av lagringsstabile produkter, som klippfisk og tørrfisk, representerer sesongen mindre problemer. Tilsvarende for produksjon med små faste kapasitetskostnader.

Myndighetene har benyttet en rekke virkemidler for å jevne ut sesongprofilen, spesielt i torskefiskeriene. Torsketrål ble i sin tid tillatt for å motvirke det svært sesongbetonte fisket. Periodisering av kvoter, distriktskvoter og bifangstkvoter er eksempler på andre slike virkemidler. Periodisering vil si at myndighetene forbeholder en andel av årskvoten til fiske i en viss periode. Dette vil si at tilpasningsmuligheter innen fiske innskrenkes, noe som reduserer det potensielle økonomiske utbyttet for verdikjeden som helhet. For sjømatindustrien kan virkemiddelet imidlertid øke verdiskapingen, men da på bekostning av utbytte i fiskeflåten. Virkemiddelet har vist seg vanskelig å administrere for å få totalkvoten fisket opp. Distriktskvotene fungerte i grove trekk som periodisering, ved at en gitt mengde fisk ble forbeholdt fiske i en viss periode. I tillegg var disse forbeholdt definerte geografiske områder. Myndighetene har også forsøkt å sette av torskekvote til dekning av torskefangster i fisket etter andre arter som hyse og sei på slutten av året. I prinsippet kan aktørene som ønsker å drive disse fiskeriene sette av en del av sin egen fartøykvote for bruk i dette fisket. Avsetningen fungerer dermed som en subsidiering av disse ved at aktørene ikke tar hensyn til alternativkostnaden ved en slik bruk av torskekvoten.

De seneste årene har aktiviteten innen fangstbasert akvakultur av torsk økt betydelig. Sentralt i dette konseptet er det å utvide perioden torsk er tilgjengelig og dempe tilbudet i den viktigste fangstperioden. En viktig drivkraft for dette har vært myndighetenes kvotebonus for fiske av levende torsk. Ved levering av levende torsk til slike anlegg trekkes bare halvparten av fisken fra fartøyets kvote. Dette representerer også en subsidie og kan dermed vri aktørenes incentiver slik at man øker aktiviteten innen dette fisket.

De norske kvoteårene går fra januar til og med desember, og aktørene må generelt tilpasse fisket innenfor denne perioden. Flere har foreslått å endre kvoteåret slik at kvotene tildeles fra eksempelvis 1. september (som på Island) og for ett år fremover. I en fullstendig forutsigbar verden vil ikke en slik endring ha stor betydning, bortsett fra eventuelle renteeffekter for aktørene. Med dagens rentenivå vil disse være svært små. Imidlertid er ikke verden fullstendig forutsigbar, og mange tilfeldige forhold som eksempelvis vær og motorhavari kan hindre aktørene i å drive fiske. Dette vil isolert sett føre til at risikoen ved å utsette fisket øker dess nærmere sluttdatoen man kommer. Fartøyeierne vil derfor være mindre tilbøyelige til å planlegge gjennomføring av fisket mot slutten av perioden. En endring av kvoteåret som foreslått vil flytte denne risikoen, og slik kunne gi økt fiske mot slutten av perioden.

Det er imidlertid vanskelig å forutsi hvordan dette vil påvirke aktørenes adferd og landingene mot slutten av året. Kostnadene ved fiske utenom sesongen er etter all sannsynlighet høyere enn under sesongen. Erfaringene fra år med fritt fiske, samt årene før fisket ble kvotebegrenset kan gi innsikt i hvilke effekter man kan forvente. Tidlig på 1980-tallet utgjorde torskefisket i tredje tertial om lag 10 pst. av totallandingene, mot dagens om lag 5 pst. I denne perioden må vi regne med at alternativkostnaden for fritid var vesentlig lavere enn i dag. Sildekvotene var også svært lave, noe som gir lavere alternativkostnader for å drive torskefiskerier på høsten. Begge disse faktorene trekker ned det forventede høstfisket som ville oppstått som følge av endring av kvoteåret.

Å endre kvoteåret er også forbundet med betydelige utfordringer for myndighetene og knyttet til forvaltningen av fiskeriene. Det mangeårige forvaltningssamarbeidet med Russland tar utgangspunkt i dagens kvoteår, og endring vil kreve forhandlinger og aksept for dette. Havforskernes arbeid og anbefalinger om kvoter er også innrettet mot dagens kvoteår og vil måtte endres.

Myndighetene har gradvis innført såkalt kvotefleksibilitet i flere fiskerier. Implementeringen varierer i noen grad, men i hovedsak innebærer dette at aktører kan forskuttere eller utsette fangst av en definert andel av fartøykvoten mellom kvoteårene. Et forslag om dette innen torskefiskeriene er nå på høring fra myndighetene. Deler av den positive effekten fra endring av kvoteåret vil kunne oppnås gjennom anledningen til å utsette fangst over kvoteåret, ettersom fartøyenes risiko ved å planlegge et høstfiske da blir vesentlig redusert.

15.2.6.1 Utvalgets vurdering

Utvalget anerkjenner at dagens sesongmønster i fiskeriene medfører utfordringer for sjømatindustrien. Samtidig er det lite som tilsier at aktørenes tilpasning innenfor kvoteåret ikke gir det beste økonomiske utbyttet for verdikjeden som helhet, gitt de øvrige reguleringer som fiskerinæringen er underlagt og som påvirker fangststrategier og investeringer i fartøy og redskap. Endring av fangstmønsteret gjennom ulike virkemidler kan bedre økonomien for foredlingsbedriftene generelt, men dette må ha basis i at kostnadene som påføres flåten ikke overstiger gevinstene for sjømatindustrien.

Myndighetene har mulighet for å påvirke fangstadferd knyttet til den risiko for tapt inntekt som oppstår ved utløp av kvoteåret. Denne kan føre til at aktørene i mindre grad planlegger for fiske mot slutten av året. Utvalget anbefaler at myndighetene innfører ordninger som reduserer denne risiko, eksempelvis gjennom de foreslåtte kvotefleksibilitetsreglene. Endring av kvoteåret i torskefiskeriene vil kunne gi en viss økning i høstfisket og slik en viss utjevning av sesongfisket. Deler av denne effekten vil i all hovedsak også oppnås gjennom fleksibilitetsreglene. Med dette unngår man også de forvaltningsmessige utfordringene knyttet til endring av kvoteåret.

Bonusordningen for levendefangst kan bare forsvares som et midlertidig virkemiddel for innovasjon på dette området. Denne ordningen må evalueres ut fra i hvilken grad den stimulerer til innovasjoner som faktisk kan gi bedriftsøkonomisk lønnsomme strategier for levendefangst.

Sesongmønsteret i fiskeriene må også ses i sammenheng med øvrige tiltak som utvalget foreslår.

15.2.7 Førstehåndsmarkedet for fisk

I norsk sjømatindustri legger myndighetene enkelte føringer på hvilken organisasjonsform aktørene kan velge. I det følgende delkapitlet vil utvalget diskutere disse rammene og deres hensiktsmessighet.

Det norske omsetningssystemet for villfanget fisk, skalldyr m.v. er unikt i global sammenheng. Fiskesalgslagsloven krever at alle leveranser og salg av slikt råstoff skal skje gjennom, eller med godkjenning av, et salgslag. Systemet sikrer mulighetene for en unik registrering og kontroll av nasjonalt fangstuttak, og dermed et godt grunnlag for en forsvarlig forvaltning av ressursene i havet. Videre sikrer systemet også mulighetene for effektive sporingssystemer, både for kontroll og kommersielle formål.

Fiskesalgslagsloven er en fullmaktslov som inneholder få direkte krav til hvordan fangstregistreringen og omsetningen skal skje, men kun fiskere – eller deres organisasjoner – kan stå som eiere/medlemmer av samvirkeforetaket. Salgslagene som er opprettet i medhold av loven, har et forholdsvis vidt spillerom til å utforme salgsvilkår og omsetningsform. I følge loven skal et fiskesalgslag fastsette allmenne salgsvilkår og kan bestemme hvilke omsetningsformer som skal benyttes (§ 10). Videre kan det bestemme minsteprisordninger etter forhandlinger med industrien (§ 11).

At loven gir salgslagene betydelig frihet til selv å fastsette regelverket for omsetningen, gjør at dagens seks salgslag har valgt forskjellige løsninger for omsetningen. Næringens struktur innenfor de ulike områdene, tradisjon og ønske fra salgslagenes eiere danner grunnlaget for de valgte løsningene. Norges Sildesalgslag praktiserer et system der fangstene som hovedregel selges via auksjon, mens Norges Råfisklag – det andre store salgslaget – praktiserer flere omsetningsformer der fiskerne selv velger den de ønsker og kan benytte seg av. Hos Norges Råfisklag er direkteavtaler mellom fiskere og kjøpere det mest vanlige, men andelen av omsetningen som selges over auksjon, har økt de senere år. Dette dreier seg i stor grad om ombordfryst råstoff.

I tillegg til å ha ansvaret for å organisere selve omsetningen i førstehåndsmarkedet, har salgslagene etter hvert fått et stadig større ansvar for det som må defineres som offentlige kontrolloppgaver. Både fiskesalgslagsloven og havressursloven pålegger salgslagene å utøve kontroll med ressursuttaket. Førstnevnte har i tillegg en bestemmelse som gjør at departementet kan pålegge salgslag å fremme eller ha tilsyn med råstoffkvalitet og håndtering (§ 16).

Fiskeres eksklusive medlemsrett til salgslagene, og dermed også kontroll i de styrende organer, innebærer at fiskerne har fullmakter til å fastsette vilkårene for hvordan omsetningen skal skje innenfor rammer begrenset av lov og forskrifter gitt av myndighetene. Det innebærer at de også er gitt myndighet til å fastsette minstepriser. Loven inneholder bestemmelser om obligatorisk mekling ved uenighet om minstepris, men endelig vedtak ligger til salgslagene. I tillegg innebærer salgslagenes pålagte offentlige kontrolloppgaver i realiteten en kontroll av egne medlemmer på vegne av myndighetene.

15.2.7.1 Analyse

Fiskesalgslagsloven og salgslagene spiller en svært viktig rolle for å holde oversikt og kontroll over fangstuttak, og bidrar til bærekraftig ressursutnyttelse. Loven, som den fremstår i dag, synes ikke å ha negativ betydning for verken verdiskaping, industriens lønnsomhet eller mulighetene for vertikal koordinering i verdikjeden. Som en fullmaktslov uten spesifiserte krav til innhold i salgsvilkår, omsetningsformer og minstepriser, er det hvordan fiskesalgslagsloven praktiseres som kan være av betydning for verdiskaping, lønnsomhet og mulighetene for vertikal koordinering.

I tillegg til de prinsipielle meningsforskjellene mellom fiskersiden og industrisiden om fiskesalgslagsloven og maktulikheter, er det en del praktiske utfordringer knyttet til omsetningssystemet. Når det høstes av fellesskapets ressurser, påligger det aktørene et ansvar å unngå sløsing med ressursene. Deler av dagens verdikjede for sjømatråstoff, spesielt innen hvitfisksektoren, har flere mangler som kan bidra til at aktørene ikke velger fangststrategier med hensyn på kvalitet og sesong som ikke er optimale for verdikjeden. Akse m.fl. (2014) har påvist til dels betydelige kvalitetsutfordringer innen torskefiskeriene. Dette reduserer den totale verdiskapingen og lønnsomheten i foredlingsleddet som vist i Karlsen m.fl. (2013)27.

Isolert sett skulle det diskrimineres prismessig mellom råstoff av ulik kvalitet, men man observerer bare små prisvariasjoner i markedet. Dette gir fiskerne svakere incentiv til å ivareta kvalitet og fiske utenom sesong, og premierer driftsformer med høy fangsteffektivitet (Sogn-Grundvåg og Henriksen 2014)28. En av erfaringene fra Råfisklagets forsøk med ferskfiskauksjon i 2005/06 var et økt vekt på kvalitet (Norges Råfisklag, 2007)29.

Sesongmønsteret i fiskeriene er sterkt preget av biologiske faktorer, men også markedsplassen kan ha betydning for landingsmønsteret som oppstår. Det er liten variasjon i pris på spesielt torskefisk mellom høy og lavsesong, noe som kan indikere at markedsplassen ikke tilstrekkelig fanger opp utfordringene i perioder med overskuddstilbud.

En undersøkelse (Svorken og Hermansen 2014) viser at det, på tross av et omsetningssystem som skal sikre at all fangst skal registreres, foregår uregelmessigheter ved at fisk blir levert uten registrering. Undersøkelsen antyder et omfang, men det er vanskelig å si noe helt eksakt. Relatert til den totale omsetningen har slik underrapportering sannsynligvis et lite omfang, men like fullt er det uakseptabelt.

Andre praktiske utfordringer finner vi i uenigheter mellom salgslagene og industrien når det gjelder salgsvilkår, herunder minsteprisfastsettelse. Selv om partene i stor grad er enige om vilkårene for omsetning, er det tidvis stor uenighet. I hvitfisksektoren dreier disse uenighetene seg stort sett om minsteprisfastsettelsen, spesielt i turbulente markedssituasjoner. I pelagisk sektor har øvrige salgsvilkår av og til blitt trukket fram av noen aktører som problematiske.

Asche m.fl. (2014) påpeker at minsteprisene sjelden er til hinder for omsetningen siden kjøpestopp ikke skjer ofte.Det hevdes derfor at salgslagene i liten grad utøver markedsmakt til fordel for fiskerne. Asche m.fl. (2014) viser til at den opprinnelige begrunnelsen for at salgslagene ble gitt anledning til å sette en minstepris var å forhindre at lokale kjøpere utøver kjøpermakt. Det påpekes at det fremdeles er mulig at minsteprisregimet har en funksjon i så måte, spesielt for den lite mobile delen av kystflåten.

Erfaringene fra vinterfisket 2009 illustrerer imidlertid at minsteprisene kan skape utfordringer (Dreyer og Bendiksen, 2010)30.

Asche m.fl. (2014) peker på at dagens salgslagsstruktur innenfor hvitfisksektoren er fragmentert med fem ulike enheter og foreslår at disse slås sammen til ett nytt salgslag.

Under erkjennelsen av at norsk sjømatnærings primære fortrinn ligger i de naturgitte ressursene vi forvalter, så er det viktig at knappheten og kvalitetene på disse godene reflekteres gjennom prisen de omsettes for. I økonomifaget fremheves ofte auksjoner som den mest effektive metoden for at prisen skal gjenspeile godets relative knapphet, og derigjennom allokeres til den mest effektive utnyttelsen av det. Men skal prisen kunne signalisere varens relative knapphet på en god måte, slik at det går til den markedsaktøren med høyest betalingsvilje, må forutsetningene for konkurranse i størst mulig grad være oppfylt – deriblant at kjøper og selger ikke har markedsmakt til å påvirke prisen. Lorentzen (2005)31 påpekerat de fordelaktige sidene ved auksjonsomsetningen først kan realiseres når auksjonen blir drevet på en balansert måte, dvs. at systemet ikke favoriserer noen av partene.Han peker på at auksjonssystemet i denne betydningen må være nøytralt.Dette er i tråd med Ryelutvalgets innstilling(NOU 1999: 3, s. 12) der det beskrives krav til nøytrale markedsplasser. Her heter det blant annet.: «For at markedsplassen skal opprettholde tillit fra aktørene i markedet og allmennheten, må den fremstå som nøytral, uavhengig av dominerende særinteresser og med integritet. For å oppnå tillit må markedsplassen fastsette klare vilkår for virksomhetens kunderelasjoner. Kundene må oppfatte praktiseringen av vilkårene som forutberegnelige og stabile. Samtidig må sanksjoneringen av brudd på vilkårene fremstå som konsekvent.»

Lorentzen peker videre på at råvarebørser ikke eies av kjøpere eller selgere, og at uansett eierskap til salgslaget må det sørges for at den mindre mobile flåten ikke utnyttes av sterke kjøpere. Videre hevder han at både salgslagene og førstehåndsmarkedsstrukturene jevnlig bør evalueres av Konkurransetilsynet. I den forbindelse peker han på varens lett bedervelighet som gjør at den som «sitter på fisken» har et problem dersom den ikke blir omsatt. Det er et forhold som kan utnyttes i en forhandlingsposisjon og som taler for en minstepris til beskyttelse for den minste flåten.

Gjennom konkurranse på like vilkår i førstehåndsmarkedet vil fangsten tilflyte den som betaler best til enhver tid. Nøytralitet i førstehåndsmarkedet, der aktørene opptrer uten markedsmakt, vil kunne sikre råstoffpriser som gjenspeiler godets relative knapphet bedre enn i dag. Det kan innebære større prisvariabilitet enn i dag, med en lavere pris i høysesongen (som reflekterer et stort tilbud) og høyere priser utenfor sesongen, som kan initiere endret fangstatferd og underbygge målet om større kontinuitet i landingene.

Sett fra sjømatindustriens ståsted kan større kontinuitet i råstofftilførselen underbygge behovet for en kostnadseffektiv produksjon og muliggjøre bedre kontinuitet i markedstilførselen. Førstehåndsprisen, eller råstoffkostnaden, vil ikke isolert sett reduseres: I et velfungerende førsthåndsmarked vil prisen på råstoffet gjenspeile sluttproduktmulighetene, og de mest effektive videreforedlingsbedriftenes betalingsvilje. Et førstehåndsmarked som gjennom prissetting klarer å premiere både kvalitet og kontinuitet, vil kunne ha positiv effekt for sjømatindustrien. Industrien kan derigjennom finne bedre tilpasninger i henhold til de best betalende sluttmarkedene, uten at verdiskaping nødvendigvis overføres fra ett ledd til ett annet i verdikjeden. Det vil også tilrettelegge for økt verdiskaping for hele sjømatnæringen.

15.2.7.2 Utvalgets vurdering

Ut fra det som er nevnt foran, vurderer utvalget det som viktig for en bærekraftig forvaltning av de viltlevende ressursene i havet at fiskesalgslagslovens bestemmelser om obligatorisk omsetning opprettholdes. Systemet er også viktig for å få til gode markedsplasser med ryddige forhold, best mulig råstofflyt, høy verdiskaping og like konkurransevilkår for aktørene i dette råvaremarkedet, og som Asche m.fl. (2014) understreker bidra til å skape nye effektive former for omsetting av fisk.

Utvalget vil påpeke at salgslagene må utøve sitt mandat på en slik måte at Norge fremstår som verdensledende innen organisering av råvaremarkedsplasser for fisk m.v. Slike markedsplasser må ha tillit fra aktørene i markedet. De må legge til rette for økonomisk effektiv vertikal koordinering gjennom ulike omsetningsmåter som auksjon, spotsalg og kontrakter. Videre må de ha gode incentiver for å innovere med omsetningsformer som ivaretar kontroll, kontinuitet og kvalitet bedre enn i dagens system. Dette innebærer en proaktiv tilrettelegging for å hente ut gevinstene fra markedsbasert omsetning, hvor aktørene beskyttes mot utilbørlig utnyttelse av markedsmakt. I tillegg må salgslagene være effektive i sin drift og ivareta og videreutvikle de gode rutinene fra dagens salgslag mht transaksjonene mellom selger og kjøper.

Utvalget mener at det er viktig at salgslagene har økonomi, kompetanse og kapasiteter som gjør markedsplassene mest mulig effektive og verdiskapende. Med basis i Asche m.fl. (2014) har utvalget grunn til å anta at dagens struktur med fem salgslag ikke er optimal, men har ikke tilstrekkelig grunnlag for å konkludere eksakt. Dette forutsettes vurdert konkret i oppfølgingen av utvalgets arbeid.

Vurdering fra utvalgets flertall

Utvalgets flertall – medlemmene Aursand, Elvevoll, Steen, Karlsen, Møgster og Tveterås mener at de skisserte ambisjoner ovenfor best løses gjennom nøytralt eierskap til salgslagene med styrer sammensatt med kompetanse til å utvikle markedsplassene i tråd med ambisjonene om mer verdiskapende førstehåndsomsetning. Siden ny fiskesalgslagslov nettopp er trådt i kraft gjennom et enstemmig stortingsvedtak, mener imidlertid flertallet at det kan være vanskelig å gjøre slike endringer nå uten at loven har fått virke en stund. Flertallet vil likevel peke på at mandatet til det utvalget som vurderte og foreslo ny fiskesalgslagslov, var svært begrenset. Flertallet vil derfor anbefale – som en løsning som kan iverksettes relativt raskt – at det innføres en oppmannsordning(voldgift) som kan tre inn ved uenighet rundt fastsettelse av salgsvilkår, inkl. minstepriser, jf. forslag presentert i innstillingen fra råfisklovsutvalget.

Vurdering fra utvalgets mindretall

Utvalgets medlemmer Fossli, Olaisen, Berfjord og Myrvang viser til at nåværende fiskesalgslagslov ble enstemmig vedtatt av Stortinget i 2013 og har hatt virkning fra 1. januar 2014. Loven har dermed nettopp trådt i kraft og har ikke virket gjennom et år. Utvalgets analyse konkluderer med at loven, som den fremstår i dag, ikke synes å ha negativ betydning for verken verdiskaping, industriens lønnsomhet eller mulighetene for vertikal koordinering i verdikjeden.

Disse medlemmer mener derfor at loven må få virke en stund før den evalueres og før en eventuelt vurderer endringer. Medlemmene registrerer at det også etter at den nye loven trådte i kraft er diskusjoner om eierskap til salgslagene og styrets sammensetning. Disse medlemmer mener at en kan vurdere å få inn nøytrale eksterne styremedlemmer. Hvor mange dette skal være og hvordan de skal rekrutteres må utredes.

15.3 Koordinering av tilsynsmyndigheter

Sjømatindustrien er en svært heterogen masse av bedrifter, og spenner fra lakseslakterier som med doble skift og helårlig drift ivaretar svært store råstoffmengder til små bedrifter innen tørrfisk eller saltfisk som bare håndterer noen få tonn fisk årlig. Som påpekt blant annet i Winther m.fl. (2014) er det stor variasjon i bedriftene med tanke på tilgjengelige administrative ressurser. Mange aktører i sjømatindustrien har vist til at flere av kravene som stilles fra offentlige kontrollorganer som Mattilsynet, Arbeidstilsynet og miljøvernmyndighetene er innfløkte og lite differensierte mhp. for eksempel bedriftsstørrelse. Det pekes på at et stort lakseslakteri og en liten tørrfiskbedrift står likt med tanke på sjekkpunkter, antall kontroller og krav om rapportering. Videre fremheves det at regelverket oppleves som firkantet og tidvis stiller strenge krav uten riktige proporsjoner.

I Lorentzen og Bendiksen (2014) gjennomgås det regelverk som norske sjømatbedrifter arbeider under, samtidig som de noe nedslående resultatene fra Mattilsynets nasjonale tilsynsprosjekt32 for hvitfiskindustrien i 2013 analyseres. Antall avvik som ble påpekt av Mattilsynet lar seg vanskelig forklare fra bedriftens lokalisering, råstoffmottak, størrelse, aktivitet og produksjon, er en av konklusjonene. Mattilsynet selv antyder i sin rapport viktige årsaker til at rutiner svikter, eller at internkontroll ikke er på plass, kan være kultur og holdninger til hygiene.

Utvalgets inviterte næringsaktører påpekte også at enkelte av kontrollorganene og regulatorene som næringen står ovenfor, ikke nødvendigvis synes å stå i overensstemmelse med de næringspolitiske målene for næringen, hvilket gjør kontrollene utfordrende. Det ble også fremholdt, med referanse til utfordringene med for eksempel å skaffe eksportdokumenter hos Mattilsynet, at servicetankegangen ikke nødvendigvis stod i høysetet, og at de ulike kontrolletatene ikke ble ansett som lagspillere for sjømatindustrien. Andre mente det var summen av kontroller, at ulike regulatorer beslaglegger administrative ressurser ved ulike anledninger, som utgjorde den største utfordringen for med tanke på kontroller, og det ble tatt til orde for at et eget Sjømatkontrollverk kunne lette dette trykket dersom kontrollene var samordnet og fant sted samtidig.

15.3.1 Utvalgets vurdering

Utvalget er av den formening at de endringer som har skjedd med tanke på tilsynsmyndighetene overfor sjømatindustrien, fra Fiskeridirektoratets kontrollverk til en fragmentering med Mattilsyn, salgslag, direktorat og andre, er vanskelig reverserbar. Utvalget mener tilsynsmyndighetenes kontrollinnsats ovenfor industrien kan tilrettelegges bedre gjennom samordning, slik som man ser ovenfor for eksempel hotell og restaurantnæringen der etatene samordner kontrollen.

Like viktig som at industrien står ovenfor et likt sett av regler, hvilket ivaretar konkurranse på like vilkår, er det at reglene praktiseres likt i ulike deler av landet. Som påpekt i Lorentsen og Bendiksen (2014) i det nasjonale tilsynsprosjektet i 2013, kan det ha vært forskjell mellom enkelte regioner på hvor nøye kontrollen har vært gjennomført på enkelte punkter. Utvalget mener at sammenslåing av regioner i Mattilsynet kan bidra til en mer enhetlig kontrollpraksis.

15.4 Regelverksharmonisering

Ulike nasjonale regimer for innveiing av pelagisk fisk ved landing kan skape forskjeller i konkurransebetingelsene mellom aktørene. Et vel så viktig argument for harmonisering er at kvotekontrollen og fangststatistikken som ligger til grunn for forskernes bestandsestimering gjøres likt for å få best mulig kunnskapsgrunnlag på plass. De viktigste av våre pelagiske arter deles mellom andre kyststater i Nordøst-Atlanteren, og fra et ressurskontrollperspektiv er det viktig at ett kilo fangst er det samme i alle land som deler på ressursen.

I dag er strukturen i pelagisk konsumindustri og i mel- og oljeindustrien en helt annen enn for bare få år siden. Over en 15-årsperiode har det pågått et utvalgsarbeid for harmonisering av regelverket. Opprinnelig skjedde dette mellom Norge, Færøyene og EU, men der Island, Russland og Grønland har kommet til etter hvert. Et ens regelverk om veiing før sortering kom på plass i 2004 og for konsumsektoren ble det innført to pst. vanntrekk. Denne felles avtalen vil revideres i 2014, men for råstoff som går til konsumsektoren må problemkomplekset på det vesentligste sies å være løst, selv om det fins små nasjonale forskjeller mellom regelverket rundt innveiing (som f.eks. transparens rundt veiing). Inntil avtalen var på plass, var forskjellen stor landimellom – f. eks. fire pst. i Norge og 8–13 pst. i Danmark.

For mel- og oljeindustrien er forholdet et litt annet. I dag finner vi noe over 20 mel-/olje-anlegg rundt Nordsjø-bassenget: 13 på Island, fem i Norge, to i Danmark og ett i henholdsvis Skottland, Færøyene og Irland. Utfordringen knytter seg i hovedsak til forskjeller i godkjente innveiingsmetoder og spesielt til vanndrenasjen fra råstoffet. I flere nasjoner er det ikke vanntrekk ved landing, men en viss grad av vanndrenasje skjer på det avsilingsareal, med perforerte plater, som råstoffet føres over før veiing foretas. Andre forskjeller forekommer også, og for at danske anlegg skal ha anledning til å by på råstoff ved norske auksjoner, må de installere et eget avsilingsanlegg som tilfredsstiller våre krav når norsk fangst mottas fra våre fartøy.

Spørsmålet om vanntrekk og harmoniserte regler er et spørsmål som er analogt med hvitfisksektorens utfordring rundt omregningsfaktor og landing av sløyd eller rund vekt: Det reiser både konkurransemessige og kontrollmessige aspekter. Utvalget mener det er viktig å stimulere til at konkurransen foregår på like vilkår mellom land som ivaretar det samme råstoffet, og at kvoteavregning internasjonalt skjer etter en omforent metode. Til sist er det et myndighetsansvar å få til et regelverk som er praktiserbart og mulig å håndheve, og som oppfyller de krav som stilles til en moderne næring.

15.4.1 Utvalgets vurdering

Utvalget mener spørsmålet om regelverksharmonisering for veiing av fisk internasjonalt bør tilligge våre myndigheter. Det er viktig, både for å sikre lik konkurranse om råstoffet i land som høster av samme ressurs, og for å sørge for riktige fangstdata til de biologiske parametrene i beregning av fiskebestander.

15.5 Kontroll med ressursuttaket

Manglende reguleringer, teknologiske endringer og subsidier har bidratt til overfiske av mange kommersielle bestander. FNs matvareorganisasjon, FAO, har lenge arbeidet for å få implementert bærekraftige reguleringsregimer som kan bidra til å stoppe denne utviklingen og bygge opp bestandene. Her har den globale atferdskodeksen «Code of Conduct for Responsible Fisheries» fra 1995 vært sentral. I denne er to elementer sentrale: Kunnskap om artenes bestandsutvikling og strenge reguleringer av fangst gjennom ulike former for kvoter.

Fangststatistikk er både en viktig input i disse analysene og for kontrollen med uttaket av bestanden. Feil i denne kan få betydelige negative implikasjoner for både bestandssituasjonen og økonomien. I de norske fiskeriene er grunnlaget for statistikken sluttsedler som utstedes av salgslagene på basis av opplysninger fra fisker og fiskekjøper.

Et betydelig problem i denne sammenhengen er at næringsaktørene har et klart økonomisk incentiv til å underrapportere fangstmengden. Mye av forskningen på ulovlig adferd er basert på Becker (1968)33 som antok at aktører ville bryte loven om nytten er større enn den forventede ulempen forbundet med straffen. Nyere forskning tar i større grad hensyn til at andre elementer som indre motivasjon og sosiale normer spiller en betydelig rolle i å forklare adferd. Avhengig av situasjonen vil personer være mer eller mindre villige til å handle mot egne moralske standarder (Hauser 2006)34.

Selv om også andre faktorer er viktige, er det klart at forholdet mellom forventet gevinst og straff er viktig i forståelsen av omfanget av regelbrudd. Når gevinsten er stor og sannsynligheten for å bli avslørt er liten, er det mer attraktivt å begå lovbrudd. Tilsvarende når sanksjonen som iverksettes er liten. Christophersen (2011)35 viser at lovbrudd i tilståelsessaker som regel straffes med mindre bøter. Bare i et fåtall saker anvendes strengere straffesanksjoner. Dette tyder på at den forventede straff er liten ved underrapportering.

Ulovlig adferd kan være smittsom (Richter m.fl. 2013)36, og dersom en kritisk masse bryter reglene, kan normene bortfalle. Dette kan bety at kontrollvirksomheten som drives av myndighetene, ikke bare er viktig for å avsløre og forebygge ulovligheter ut fra et nytteperspektiv, men også bidrar til å opprettholde normene knyttet til at dette er uakseptabel adferd (Nøstbakken 2013)37.

At problemet i noen grad finnes i norske fiskerier, understøttes av flere undersøkelser. Gezelius (2002)38 viser at fiskerne generelt føler en sterk moralsk forpliktelse til å etterleve loven, men at denne kan oppheves for å sikre seg og sin familie en rimelig inntekt. I slike tilfeller risikerer man ikke tap av sosial status. Svorken og Hermansen (2014) gjennomførte en anonymisert spørreundersøkelse blant kystfiskere i torskefiskeriene, hvor en viss andel svarte at det rapporteres for liten fangst til myndighetene. Riksrevisjonen (2007) fant samme resultat i en spørreundersøkelse, samt ved analyse av data fra Fiskeridirektoratets kontroller.

Med unntak av utkast på havet, krever regelbrudd et samarbeid med både fisker og fiskekjøper. Fiskekjøper kan også ha egeninteresse av underrapporteringen, da dette gir tilgang på mer råstoff. Det er likevel ikke nødvendig at begge parter ønsker dette. Det kan være tilstrekkelig at bare en av partene ønsker dette. Vilkårene for hva som rapporteres avhenger av forhandlingsmakten til partene.

Minstepriser kan i noen tilfeller skape økte incentiv for underrapportering (Asche m.fl. 2014). Dette kan oppstå når minsteprisen ikke gir grunnlag for lønnsomt fiskekjøp. Dersom kostnaden for næringsaktørene ved stopp i aktiviteten er betydelig, kan aktørene gjøre ulovlige grep for å bringe den faktisk betalte prisen ned. Dette kan gjøres gjennom eksempelvis nedskriving av kvaliteten eller «storhundre»; levering av mer fisk enn det som rapporteres. Resultatene fra Svorken og Hermansen (2014) indikerer at begge disse metodene anvendes i noen grad.

Omfanget av underrapportering kan påvirkes av kvotesituasjonen, kostnads- og prisforhold. I en situasjon med lave kvoter og høye priser øker incentivet for slik aktivitet siden kvoten kan strekkes lengre. Dersom kostnaden ved å fange fisk er lav, øker også incentivet, alt annet likt.

Underrapportering skaper problemer for forvaltningen av fiskeriene, miljømessig bærekraft og ressursøkonomien. Regelbruddene påvirker også konkurransesituasjonen mellom fiskerne og mellom foredlingsanleggene (Nøstbakken op. cit.). Selv om alle har tilsvarende økonomiske incentiver til underrapportering, er det betydelig variasjon i holdninger og hvordan vi lar oss påvirke av sosiale normer og holdning til straff. Personer som har større tilbøyelighet til lovbrudd, vil da ha en konkurransemessig fordel. Ressurskriminalitet blir slik en ytterligere konkurransearena mellom fiskekjøperne, i tillegg til den normal konkurransen gjennom priser, produktivitet og markedsføring. Dette kan føre til at oppmerksomheten på de sistnevnte blir lavere enn det burde være, med påfølgende effektivitetstap i økonomien.

15.5.1 Utvalgets vurdering

Utvalget anser det som svært viktig at fangst- og landingsopplysningene er korrekte. Feil informasjon kan ha negativ betydning for flere forhold. I første rekke gir dette overbeskatning av ressursen, som er uheldig miljømessig og på lengre sikt gir økonomiske tap. Underrapportering kan også resultere i feilaktige bestandsanslag som fører til uhensiktsmessig forvaltning både miljømessig og økonomisk.

Muligheten til ulovlig å konkurrere på underrapportering av fangst, gir uheldig konkurransevridning som i mindre grad stimulerer til å innovere på de lovlige arenaer. Dette hemmer den langsiktige verdiskapingen i foredlingsleddet så vel som totalt i verdikjeden.

Myndighetene er klar over denne problematikken og legger en betydelig ressursinnsats i å kontrollere at lovverket etterleves. Som i de fleste tilfeller er ikke kontrollen perfekt, og det finner etter all sannsynlighet sted regelbrudd i form av utkast på sjø og urapporterte landinger. Dette skjer i varierende grad, både over tid og regionalt og er relativt begrenset sett i forhold til de totale landingene.

Hvis minsteprisene settes slik at mange foredlingsaktører ikke har grunnlag for lønnsom aktivitet gis næringsaktørene økonomisk incentiv til underrapportering; alternativet er ofte stopp i aktiviteten med de betydelige negative konsekvenser dette medfører. Slike tilfeller bør unngås gjennom en tett oppfølging av minsteprisfastsettelsen.

I mange tilfeller skaper omregningsfaktorene mellom ulike produktformer og rund vekt problemer for rapporteringen av riktig mengde. Spesielt har det oppstått problemer når fisken leveres usløyd, da den faktiske vekten er høyere enn om man hadde sløyd fisken og anvendt den offisielle omregningsfaktoren. Dette skaper en betydelig konkurransevridning i favør av levering av sløyd fisk. For mange er det en betydelig effektivitetsgevinst i å sløye fisken på land – biproduktene ivaretas bedre, prosessen kan gjøres mer kostnadseffektivt og fiskeren kan bruke mer av sin tid på fiske og kvalitetsfremmende råstoffhåndtering. Utvalget er kjent med at myndighetene krever at fisken skal veies på transaksjonstidspunktet og at andre metoder gir forvaltningsmessige problemer. Utvalget mener samtidig at det bør legges til rette for at aktørene kan velge de mest effektive og verdiskapende prosessene og at myndighetenes krav i størst mulig grad likebehandler alternativene.

For å øke regeletterlevelsen knyttet til underrapportering basert på andre forhold, anbefaler utvalget at myndighetene detaljert gjennomgår kontroll- og sanksjonsregimet. Risiko for aktørene bestemmes av sannsynligheten for å bli avslørt og straffenivået. I dag kontrolleres bare om lag 0,6 pst. av landingene. Utvalget mener denne andelen bør økes, eller at det etableres andre kontrollmekanismer som har samme effekt. Spesielt bør man undersøke mulighetene som moderne informasjons- og overvåkingsteknologi gir. Sanksjonsformen i mange av straffesakene på dette området er oftest relativt små bøter. Utvalget mener at straffenivået bør skjerpes for slike overtredelser.

Utvalget er kjent med at kontroll og sanksjonsregimet ikke er tilstrekkelig for å unngå slik adferd. Samtidig er dette svært kostnadskrevende. Myndighetene bør få foretatt studier av hvordan ulike informasjonsteknologier kan brukes for å øke andelen råstoff som kontrolleres samtidig som kostnadene holdes på et forsvarlig nivå. Myndighetene bør i denne sammenheng også vurdere modeller for en kontroll utført av en uavhengig tredjepart på alt ilandført fiskeråstoff, slik som man har i enkelte andre land. Det kan synes utfordrende med den strukturen vi i dag finner i hvitfisksektoren, uten at man avskjærer muligheten, men for pelagisk og fryselagre trengs kanskje ikke de store endringene. Det er naturlig at næringsaktørene selv bidrar til å finansiere en slik kontrollvirksomhet.

Kontroll gjennom normer og sosialt press bidrar i dag sterkt til at problemet er relativt lite i norske fiskerier, og representerer en langt mer kostnadseffektiv adferdskontroll. I samråd med næringsorganisasjonene og andre bør det iverksettes tiltak som forsterker riktige normer og synliggjør de negative konsekvensene av underrapportering.

16 Oppdrett av laksefisk

Den norske verdikjeden for oppdrettet laksefisk har vært en formidabel suksess målt i vekst i verdiskaping og langsiktig lønnsomhet. Også i global akvakultur-målestokk er norsk lakseoppdrett blant de mest vellykkede. Produksjonen av laksefisk legger beslag på små arealer langs en vidstrakt kyst. På en rekke bærekraftindikatorer har laks en sterk posisjon sammenlignet med andre proteiner. I rapporten «Verdiskaping basert på produktive hav i 2050 anslås potensialet for norsk lakseproduksjon til fem millioner tonn innen 2050 (Anon, 2012)39.

Årsakene til veksten i verdiskapingen er på etterspørselssiden et stort antall innovasjoner i produkter, måltidsløsninger og distribusjonskanaler. Dette har ført til at det er lakseprodukter for alle måltider fra frokost til kveldsmat, hverdag og helg, og ulike høytider. Lakseprodukter og -måltider er tilgjengelige i mange land i ulike dagligvare og HoReCa distribusjonskanaler. Dette har delvis blitt gjort mulig av en rekke innovasjoner som har gitt produksjonsvekst med lavere kostnader per produsert kilo.

Samtidig har oppdrettslaksens suksess i markedene i form av økt etterspørsel etter hvert ikke blitt møtt av en tilsvarende økning i produksjonen som har holdt prisene nede på et nivå som gir en normal avkastning på investert kapital. I stedet har det siden om lag 2005 blitt økende global knapphet som reflekteres i høye priser og ekstraordinært høy lønnsomhet hos lakseoppdrettsselskapene. Denne knappheten skyldes at kombinasjonene av naturgitte forutsetninger og konkurranse med andre brukerinteresser i kystsonen, har begrenset utbredelsen av lakseoppdrett globalt. Når andre lakseproduserende land har slitt med å ekspandere produksjonen av ulike årsaker har dette gitt rom for norsk vekst.

I verdikjeden for laks tilfaller den økonomiske gevinsten av global knapphet i stor grad oppdrettsleddet. Dette er naturlig, da det er lakseoppdrettsleddet som sitter på den knappeste faktoren i verdikjeden, nemlig egnede lokaliteter og produksjonskonsesjoner i sjøen, og er en struktur en ser i andre naturressursbaserte verdikjeder. I bearbeiding av laks har bedriftene i langt mindre grad ressurser som er knappe, eller vanskelige å kopiere. Unntakene er noen selskap som har etablert merkevarer, men dette utgjør en mindre andel av det totale utbudet av lakseprodukter. Spesielt på høye prisnivåer kan det være vanskelig å velte prisøkninger fra oppdretterne i sin helhet over på konsumentene, og dagligvarekjedene har ofte en betydelig forhandlingsmakt sammenlignet med mellomliggende ledd i verdikjeden. Som følge av dette har den laksebaserte sjømatindustrien i Norge og Europa kommet i en økonomisk marginskvis mellom oppdrettsleddet og dagligvareleddet på høye priser.

Når man sammenligner med verdikjeder for villfisk burde den laksebaserte sjømatindustrien ha bedre forutsetninger for å lykkes økonomisk på flere områder. Mye av primærbearbeidingen (sløying og filetering) foretas av vertikalt integrerte oppdrettsselskaper, produksjonen i sjøen er under en langt større grad av kontroll og jevnere gjennom året enn for villfisk, og primærbearbeidingen foregår typisk i langt større skala enn for hvitfisk. På noen teknologiområder er også laksebasert sjømatindustri ledende i Norge, og er også ledende i sjømatsegmentet internasjonalt når det gjelder produktutvikling. Den lave lønnsomheten i primærbearbeiding av laksefisk viser likevel at disse nevnte faktorene ikke er tilstrekkelige forutsetninger for å lykkes økonomisk. Dersom den globale knappheten på laks fortsetter vil marginpresset gi et sterkt incitament til å innovere ytterligere i den laksebaserte sjømatindustrien.

Den laksebaserte sjømatindustrien er fortsatt en ung næring sammenlignet med annen næringsmiddel industri, med et betydelig potensiale for ytterligere læring og innovasjon i fremtiden. I betydelig grad har den vokst med basis i lakseoppdrettsselskaper som har betydelig vekt på produksjonen i sjøen, hvor det har vært store vekstmuligheter for produksjon og høye fortjenestemarginer. Det tar tid å utvikle kompetanse innen ledelse, prosess, markedsføring, etc. – det som kan sammenfattes som næringsmiddelindustrikompetanse. Det er rimelig å anta at læring og innovasjon på en rekke områder vil forbedre den laksebaserte sjømatindustrien på både kostnads- og inntektssiden. Av den laksebaserte industrien kan man forvente at en betydelig høyere intern kompetanse og finansielle muskler kan settes inn i innovasjonsprosesser enn i deler av den villfiskbaserte industrien.

I motsetning til de villfiskbaserte verdikjedene har laksenæringen også muligheter til å øke sin produksjon vesentlig i fremtiden. En høy og voksende total tilførsel av levende laks fra norsk oppdrett gir den laksebaserte sjømatindustrien unike muligheter til å innovere i storskala produksjonsprosesser. Videre vil en stor total råstoffbase fordelt på relativt få sjømatindustrianlegg gi internasjonalt unike muligheter for utvikling av biprodukter fra sløying og filetering. Verdikjedene i kjøtt- og kyllingproduksjon indikerer at det er en rekke innovasjonsmuligheter – også i de vertikalt integrerte selskapene – for effektivisering av prosesser fra oppdrett til bearbeiding og videre til kunder, for produktutvikling basert på ulike deler av hel laks, samt ytterligere lønnsom tilpasning av disse til kunders og markeders behov. Dette vil kunne baseres på vekst i den totale norske råstofftilførselen, og at næringen får handlingsrom når det gjelder geografisk lokalisering og konsentrasjon av produksjonen i oppdrett og bearbeiding.

For lakseverdikjeden vil utvalget i det følgende vektlegge forutsigbare rammebetingelser fra myndighetene for vekst i oppdrettsproduksjonen av levende råstoff, samt handlingsrom for lokalisering av produksjon i oppdrett og sjømatindustri innenfor bærekraftige rammer knyttet til miljø og sykdom.

16.1 Total produksjon

Oppdrettsproduksjonen av laksefisk har hatt stor vekst siden næringens begynnelse på 1970-tallet. Norskekysten med sine gode lokaliteter og stor kapasitet for organisk belastning kan gi grunnlag for betydelig vekst i produksjonen fra dagens nivå. Produksjonen begrenses i dag direkte og indirekte av myndighetene gjennom antallet konsesjoner og biomassen tillatt per konsesjon. I tillegg spiller naturligvis markeds- og biofysiske forhold viktige roller for aktørenes tilpassing av produksjonen. Et viktig formål med reguleringen er å ivareta hensynet til miljømessig bærekraft. Dette målet har fått større oppmerksomhet over tid, noe som er en naturlig utvikling gitt den enorme økningen i lakseproduksjonen de siste 30 årene, og de opplevde og målbare miljøeffektene som følger med denne. På lokalitetsnivå gjøres dette i stor grad gjennom andre og mer spesifiserte krav, men også den totale produksjonen har betydning i denne sammenheng.

Tildelinger av ny kapasitet har blitt gjennomført med ujevne mellomrom, i ulike former og med ulike vilkår. I første rekke har myndighetene ønsket å tillate vekst i produksjonen, men oppnåelse av andre mål har påvirket vilkårene for vekst. For en god utnyttelse av verdiskapingspotensialet kan dette være problematisk.

16.1.1 Analyse

Begrensning av oppdrettsproduksjonen fra myndighetenes side innebærer en betydelig påvirkning av aktørenes handlingsrom og kan dermed ha stor betydning for verdiskapingen. Det er vanskelig å sette presise grenser for miljømessig bærekraft, og dermed må begrensningen gjøres innenfor et mulighetsrom. Her kan det tas hensyn til markedsforhold og betydning for verdiskaping. Det er imidlertid lite trolig at myndighetene har tilstrekkelig informasjon og kunnskap til å fastsette optimalt nivå. Myndighetene signaliserer da også at markedstilpassingen av produksjonen er en oppgave for næringsaktørene.

Markedene for laksefisk er dynamiske og produksjonen kan påvirkes betydelig av sykdommer, temperaturendringer m.m. Å finne gode avveininger mellom tilbud og etterspørsel er derfor vanskelig for næringsaktørene. Uforutsigbarhet i de myndighetsdefinerte rammene for tilbudssiden vil ytterligere komplisere denne tilpasningen. Relativt lang responstid i produksjonen forsterker problematikken. Oppdretterne har visse muligheter til å endre produksjonen gjennom tid for slakting, men da det tar om lag to år fra startfôring til slakteklar fisk, er dette handlingsrommet begrenset.

Lakseoppdrett er en svært kapitalintensiv næring, med store investeringer i produksjonsutstyr og biomasse. Næringen vil være meget avhengig av tilgang på finanskapital til konkurransedyktige betingelser, og en nøkkelfaktor her vil være mulighetene for forutsigbar vekst. En forutsigbar modell for produksjonsvekst vil bedre verdikjedens mulighet for investeringer, planlegging og markedstilpassing, og slik øke verdiskapingen. Forutsigbarheten må antas å ha stor betydning for aktørene som driver videreforedling og har størst behov for koordinering av verdikjeden. Modellen, som har vært praktisert de senere år, med varierende tildelinger og vilkår, gir liten forutsigbarhet og svært variabel vekst i produksjonskapasiteten. Spesielt kriteriene rundt teknologivalg og bearbeiding kan være problematiske for verdiskaping. Dette kan føre til at aktørene tar valg som gir lavere verdiskaping for å sikre seg en verdifull tillatelse; kjent som rent-seeking i økonomisk teori. Det er også betydelig risiko for at man tildeler tillatelsen til aktører som ikke er de mest effektive til å utnytte denne. At mange av tillatelsene som ble gitt i 2009 basert på disse kriteriene, ble omsatt relativt kort tid etter tildeling, tyder på at dette var tilfelle.

Et forhold som bør tas hensyn til relatert til veksttakten er Norges langsiktige markedsandeler. Dersom norske myndigheter begrenser produksjonsveksten i Norge sterkt vil dette kunne føre til at andre aktører øker sin produksjon og slik tar markedsandeler Norge ellers ville tatt. Dette vil spesielt være tilfelle hvis en restriktiv norsk veksttakt bidrar til høye laksepriser som gjør andre lands ekspansjon lønnsom.

16.1.2 Utvalgets forslag

Forutsigbare kriterier for vekst er viktig for at verdikjeden for laksefisk skal gjøre effektive tilpasninger og bidra til vekst i verdiskapingen. Spesielt de siste årenes tildelingspolitikk for nye konsesjoner med varierende kriterier har i liten grad gitt forutsigbarhet i veksten i produksjonskapasiteten.

Utvalget fraråder at myndighetene bruker kriterier som åpner for betydelig bruk av skjønn ved tildeling av nye produksjonskapasitet, enten dette er knyttet til lokal bearbeiding, grønne teknologier eller andre. Dette er begrunnet både i prinsipielle problemer ved uproduktiv profittsøking som da oppstår (rent seeking), og de dårlige erfaringene man har hatt med de nevnte kriteriene i de siste tildelingsrundene.

Næringen har stort vekstpotensial, og bør få anledning til å vokse for å gi positive bidrag til økonomien. Utvalget ønsker å tilrettelegge for dette. Utvalget mener at samfunnet skal legge til rette for en jevn og forutsigbar vekst i totalproduksjonen, begrenset bare ut fra hensyn til miljø og sykdom. Veksten må også ta hensyn til faktorer som areal og potensielle brukskonflikter med andre aktører i kystsonen.

Det anbefales at myndighetene arbeider videre med å etablere et sett av kunnskapsbaserte og veldokumenterte kriterier knyttet til miljø og sykdom som gir aktørene bedre forutsigbarhet. Siden ulike regioner kan ha ulike forutsetninger for bærekraftig vekst ut fra disse kriteriene kan dette innebære at den prosentvise økningen i produksjonskapasitet fordeles ulikt mellom regionene.

16.2 Produksjonsreguleringssystem akvakultur

Den norske produksjonen av laksefisk viser sesongvariasjoner, og slaktingen av fisk er betydelig høyere på høsten enn resten av året. Flere vertikalt integrerte selskaper har trukket frem at dette kan være problematisk.

Produksjonsprofilen til oppdrettsbedriftene påvirkes av en rekke faktorer. Temperaturprofilen i Norge gjør at de laveste produksjonskostnadene oppnås ved en gitt sesongprofil. Sesongmessige endringer i etterspørselen spiller også en rolle. I tillegg reguleres næringen gjennom maksimal tillatt biomasse (MTB) levende laksefisk i sjøen. Lakseproduksjonen har økt fra under 600 tusen tonn da fôrkvoter ble avviklet og MTB ble innført i 2005, til 1,2 millioner tonn i dag. Innføringen av MTB-regimet har hatt en positiv rolle i denne veksten gjennom økt forutsigbarhet for investeringer.

16.2.1 Analyse

Alle reguleringssystemer har uønskede effekter. Dagens MTB-ordning begrenser i første rekke produksjonen, men kan i tillegg endre produksjonsprofilen gjennom året. Sistnevnte er ikke ønskelig dersom dette medfører lavere verdiskaping i verdikjeden for laksefisk enn ellers. I følge FKD (2012)40 er reguleringssystemer som reduserer produsert volum mindre kostbare enn de som begrenser innsatsfaktorbruk. Dette fordi disse ikke medfører endringer i produksjonsteknologien. MTB-systemet er følgelig det beste som er anvendt i norsk lakseoppdrett og bedre enn fôrkvotene det erstattet.

Det er vanskelig å forutsi effekten av regulering på produksjonsplanleggingen. Ideelt sett ville oppdretterne med MTB ligge tett opptil begrensningen og kontinuerlig slakte ut tilveksten. Av biologiske og fysiske grunner er dette umulig, og oppdretterne tilpasser seg med en strategi der man går inn i den beste tilvekstperioden med en lavere biomasse. FKD (op cit) finner ikke vesentlige forskjeller i slaktemønsteret før og etter MTB ble innført, men påpeker at man i perioden før hadde fòrkvoter som også premierte slakting på høsten. Asche m.fl. (2014) forventer at oppretterne med en rullerende gjennomsnittlig MTB vil velge en strategi med sterkere sesongbetont produksjon, fordi å anvende tilgjengelig tillatt biomasse i den beste vekstperioden vil gi høyere produksjon enn å ha fisk stående mens temperaturen er lav. For hver enkelt oppdretter vil det være flere andre faktorer som påvirker beslutningen, noe som vil resultere i vidt forskjellige produksjons- og slaktestrategier.

En klar negativ effekt av absolutt øvre grense for MTB er at oppdretternes fleksibilitet til å respondere på raske endringer i etterspørsel reduseres. En tenkt situasjon kan være at svak etterspørsel eller tilbudsøkning i en kort periode fører til prisfall. En oppdretter som er nær MTB-grensen på tross av lave priser, kan bli tvunget til å slakte fisken i denne perioden istedet for å avvente slaktingen. Oppdretterens fleksibilitet hindres da av reguleringen og vil medføre både redusert verdiskaping og lønnsomhet.

16.2.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anerkjenner behovet for regulering av produksjonen ut fra hensyn til miljø og sykdom, og at reguleringen bør utformes slik at den gir størst mulig verdiskaping.

Utvalget anbefaler at myndighetene viderefører det igangsatte arbeidet for å finne et reguleringssystem som tillater aktørene å velge sine egne produksjons- og markedsstrategier, samtidig som hensyn til miljø og sykdom ivaretas. En forutsetning er at endringer i produksjonsreguleringen ikke fører til vesentlige konkurransevridninger og verdiendringer mellom selskap som har lakseoppdrett i Norge. Utvalget poengterer at næringen bør gis jevn og forutsigbar vekst som beskrevet i foregående avsnitt.

17 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet vurderes økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag til tiltak for sjømatnæringen. Forslagene vurderes også med henblikk på ulike konsekvenser for offentlig administrasjon når det gjelder organisering, oppgaver, stillinger, mm.

Utvalget foreslår et omfattende sett av tiltak som samlet vil ha en betydelig positiv effekt på kvalitet, produktivitet, verdiskaping og lønnsomhet i norske verdikjeder for sjømat. Det er imidlertid krevende å kvantifisere effektene av tiltakene, både enkeltvis og samlet. Felles for mange av tiltakene er at de skal stimulere til innovasjon i flere dimensjoner. Det er generelt vanskelig å kvantifisere økonomiske effekter av tiltak som skal stimulere til innovasjon, fordi det er betydelige usikkerhetsfaktorer knyttet til teknologi, organisering, markeder, etc. Ambisjonsnivået knyttet til kvantifisering av de økonomiske effektene er derfor nøkternt. I den grad de økonomiske effektene kvantifiseres her, er det mest forsvarlig å angi disse i størrelsesorden, f.eks. «ti millioner», «hundre millioner» eller «milliarder». Det må også påpekes at myndighetenes konkrete utforming av tiltak gjennom lover, forskrifter og bevilgninger vil forbedre grunnlaget for kvantifisering av effektene, og at det vil være naturlig å foreta nytte-kostnadsvurderinger i sammenheng med dette.

På grunn av knappe tidsrammer har ikke utvalget fått behandlet dette kapitlet i et utvalgsmøte. Blant utvalgets medlemmer er det ulike vurderinger om økonomiske og andre effekter av tiltak.

Det bør også påpekes at en rekke av utvalgets tiltak vil bidra til å redusere den økonomiske risikoen for selskap i sjømatnæringen, herunder risiko knyttet til investeringer i produksjon og distribusjon. Redusert risiko vil spesielt gi økonomiske velferdsgevinster når selskapene og deres finansiører er risikoaverse.

For formålet å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser kan utvalgets forslag til tiltak deles inn i følgende kategorier:

1. Tiltak knyttet til utdanning, kunnskapsproduksjon, FoU- og markedsføringsaktiviteter.

2. Tiltak knyttet til kontroll og tilsyn med fangst, førstehåndsomsetning, mattrygghet/hygiene, arbeidsforhold og -vilkår, miljø, m.m.

3. Tiltak knyttet til regulering av økonomisk organisering og vekst i verdikjeder for sjømat.

17.1 Tiltak knyttet til utdanning, kunnskapsproduksjon, FoU- og markedsføringsaktiviteter

Utvalgets forslag under (a) omfatter:

• Innsamling av data og estimering av fiskebestander (avsnitt 15.1).

• Utdanning av kandidater på universitetsnivå med relevant kompetanse (avsnitt 11.5.4 og 11.6).

• Forsknings- og utviklingsaktiviteter relatert til sjømatindustrien (avsnitt 11.5.4 og 11.6).

• Generisk markedsføring og andre aktiviteter underlagt Norges sjømatråd (avsnitt 12.1).

Utvalget anbefaler at kunnskapsgrunnlaget for fastsetting av totalkvoter for fiskeslag styrkes gjennom endringer i finansiering og metode. Den årlige merkostnaden kan være flere titalls mill. kroner eller mer, og avhenger av en utredning som vurderer metode for datainnsamling og analyser sammen med nytte-kostnadsvurderinger. I utgangspunktet er både fiskerinæringen og staten potensielle finansielle bidragsytere til økte budsjetter for bestandsestimering. Den årlige nytteeffekten for sjømatnæringen av bedre bestandsestimat for kvotefastsettelse kan være i størrelsesorden flere hundre mill. kroner eller mer i økt verdiskaping.

Utvalget anbefaler at det vurderes videreutvikling av fagmiljøer på universiteter med utdanning fra bachelor- til PhD nivå som er relevante for sjømatindustrien. Omfanget av dette spesifiseres ikke, men årlige merkostnader må antas å være i størrelsesorden ti mill. kroner eller mer. De positive effektene av kandidater til næringen og forskning i fagmiljøene mener utvalget vil gi en årlig nytteverdi for samfunnet og sjømatindustrien som overstiger denne kostnaden.

Utvalget har flere anbefalinger for å styrke sjømatindustriens innovasjonsevne gjennom ulike forsknings- og utviklingsaktiviteter med privat og offentlig samarbeid og finansiering. Dette omfatter programmer og arenaer for FoU fra industrirettet forskning til pilot og demonstrasjon. Samlet årlig merkostnad kan bli i størrelsesorden flere titalls mill. kroner, og vil avhenge av en nytte-kostnadsanalyse av utformingen av tiltakene. Finansieringen av merkostnaden vil være både statlig (f.eks. Norges Forskningsråd og Innovasjon Norge) og privat (individuelle selskap og FHF-avgift). Den årlige nytteeffekten for sjømatnæringen av vellykkede FoU-satsninger kan være i størrelsesorden flere hundre mill. kroner og oppad i økt verdiskaping. Som påpekt i kapittel 11, er den økonomiske gevinsten av slike programmer avhengig av at sjømatindustrien får en økonomisk organisering som gjør at den er i stand til å implementere i fullskala kunnskap og teknologier fra FoU på en økonomisk vellykket måte. Derfor må dette ses i sammenheng med tiltak under punkt (c).

Når det gjelder aktiviteter underlagt Norges sjømatråd, mener utvalget at dets generiske markedsføring og relaterte aktiviteter har en betydelig rolle også i fremtiden. Utvalget tar ikke stilling til størrelsen på avgiften til Norges sjømatråd framover. Utvalget vurderer ikke de samfunnsøkonomiske nytte-kostnads effektene av generisk markedsføring og andre aktiviteter i fremtiden, men omfanget av, og innretningen til, Norges sjømatrådets aktiviteter vil måtte være basert på nytte-kostnads vurderinger for sjømatnæringen. Det vil trolig være positive fordelingseffekter i næringen fra denne typen tiltak siden de mindre bedriftene trolig har mer å vinne på generisk markedsføring enn de store. I så måte styrker generisk markedsføring mangfoldet i norsk sjømatnæring.

17.2 Tiltak knyttet til kontroll og tilsyn med fangst, førstehåndsomsetning, mattrygghet/hygiene, arbeidsforhold og -vilkår, miljø, m.m.

Utvalgets forslag under (b) omfatter:

• Kontroll med fangst og førstehåndsomsetning (avsnitt 15.5).

• Koordinering av tilsyn med hygiene/mattrygghet, arbeidsforhold og -vilkår, etc. i sjømatindustrien (avsnitt 15.3).

En vellykket gjennomføring av de nevnte tiltakene vil skape like konkurransevilkår (mindre uproduktiv rent seeking) mellom bedriftene. De vil føre til at bedrifter i mindre grad enn tidligere kan konkurrere på omgåelse av lover og regler knyttet til fangst og råstoff, hygiene/mattrygghet, arbeidsvilkår og miljø, men må konkurrere på å være mest effektive og innovative i sin produksjon og markedsføring. Dette kan igjen føre til at mindre produktive bedrifter må redusere eller forsvinner, og at mer produktive bedrifter vokser eller etableres. Den årlige nytteeffekten for sjømatnæringen av vellykkede tiltak knyttet til kontroll og tilsyn kan være i størrelsesorden flere hundre mill. kroner og oppad i økt verdiskaping.

Bedre kontroll med fangst og førstehåndsomsetning kan kreve økte ressurser, selv om utvalget understreker betydningen av å ta i bruk nye informasjonsteknologier (IT) i den grad det er hensiktsmessig ut fra en nytte-kostnadsvurdering. Dette kan innebære økte kostnader for samfunnet, i størrelsesorden flere titalls mill. kroner. Finansieringen av merkostnaden kan være både privat og statlig. Utvalgets forslag om koordinering av tilsyn inneholder elementer av effektivisering og innovasjon, og bør lede til årlige kostnadsreduksjoner i tilsynet på i størrelsesorden ti mill. kroner dersom implementeringen er vellykket.

17.3 Tiltak knyttet til regulering av økonomisk organisering og vekst til verdikjeder for sjømat

Utvalgets forslag under (c) omfatter:

• Fiskeflåtens mulighet for å velge horisontal organisering og teknologi gjennom omsetning av kvoter uten kvotetak per fartøy, og egne valg av fartøy- og fangstteknologier (avsnitt 15.2.2 og 15.2.3).

• Gi sjømatindustrien adgang til å eie fiskekvoter ved å endre aktivitetskravet i deltakerloven (avsnitt 15.2.1).

• Avvikling av leverings-, bearbeidings- og aktivitetsplikten (avsnitt 15.2.4).

• Endringer i førstehåndsomsetningen for villfisk (avsnitt 15.2.7).

• Legge til rette for jevn og forutsigbar bærekraftig vekst i total lakseproduksjonen, med regional differensiering, forankret i kunnskapsbaserte kriterier knyttet til miljø og sykdom (kapittel 16).

Utvalgets flertall anbefaler at fiskeflåten gis frihet til å velge horisontal organisering og teknologi gjennom omsetning av kvoter uten kvotetak per fartøy, og egne valg av fartøy- og fangstteknologier. Disse tiltakene skal føre til reduserte kostnader per kilo fangst, og gi bedre forutsetninger for å øke salgsverdien per kilo fangst. Det er dokumentert i Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser for fiskeflåten og i forskningsstudier at det er betydelige forskjeller i produktivitet mellom norske fiskefartøy. Potensielle kostnadsreduksjoner ligger i økt kapasitetsutnyttelse av kostbart kapitalutstyr, mindre drivstofforbruk per kilo fangst, valg av mer effektive fartøys- og fangstteknologier og at de dyktigste fiskerne kan få større kvoter gjennom kvotekjøp. For eksempel vil en gjennomsnittlig kostnadsreduksjon på en krone per kilo fangst i de norske fiskeriene med fangster på ca. to millioner tonn gi en årlig kostnadsbesparelse på ca. to mrd. kroner. En økonomisk vellykket restrukturering av fiskeflåten kan trolig forventes på sikt å gi årlige kostnadsbesparelser i størrelsesorden denne. Det må også påpekes at høyere kapasitetsutnyttelse av kapitalutstyret og mindre drivstofforbruk i fiskeflåten vil gi lavere CO₂-utslipp per kilo fangst og totalt.

På inntektssiden ligger potensielle gevinster ved at fiskeflåten får tilpasse seg friere i valg av teknologier i fangst, ombordbehandling og prosessering, samt lagring av fiskeråstoff som gir økt kvalitet og bedre tilpasning til videre prosessering og logistikk på land. Videre ligger det økt potensiale i teknologier for behandling og lagring av og restråstoff som gir økt ilandføring og inntekt på dette. Spesielt for hvitfisk er det et betydelig potensial for økte salgsinntekter fra fisken, inklusive restråstoff. For hvitfisk gir eksempelvis en verdiøkning på én krone per kilo på totale fangster på ca. 600 tusen tonn en verdiøkning på ca. 600 mill. kroner. En økonomisk vellykket restrukturering av fiskeflåten kan forventes på sikt å gi årlige inntektsøkninger fra en mrd. kroner og oppad.

Utvalgets flertall anbefaler å gi sjømatindustrien adgang til å eie fiskekvoter ved å endre aktivitetskravet i deltakerloven. Økonomiske gevinster knyttet til å gi sjømatindustrien adgang til å eie fiskekvoter ligger i økte koordineringsmuligheter mellom flåte og land både på investeringstidspunkt og i drift. Investeringer i både fartøy og foredlingsanlegg kan tilpasses valgte strategier for produkter, produksjonsprosesser, markeder og kunder. Videre kan fangstaktiviteter og produksjons-/distribusjonsaktiviteter på land koordineres på en måte som gir høyest mulig samlet effektivitet og lønnsomhet. Det er vanskelig å kvantifisere de økonomiske gevinstene av dette tiltaket. Det må forventes at det tar tid å realisere potensielle økonomiske gevinster som ligger i en slik vertikal integrasjon. Innovasjon og investeringer kan være nødvendig for å oppnå lønnsomhet. Det vil være en sammenheng mellom hvor store merverdier som vertikalt integrerte sjømatindustriselskap lykkes å skape og hvor store kvoteandeler som etter hvert blir kjøpt av sjømatindustrien. Bedriftenes og markedsplassenes evne til å innovere, samt markedenes krav, vil avgjøre hvor mye av råstoffet som vil bli omsatt gjennom spotmarkeder, auksjoner og i vertikalt integrerte selskap i fremtiden. En rimelig forventning er at en økonomisk vellykket vertikal koordinering kan omfatte flere hundre tusen tonn villfisk, og gi årlige økonomiske gevinster på flere hundre mill. kroner og oppad.

Utvalgets flertall anbefaler en avvikling av leverings-, bearbeidings- og aktivitetsplikten. Disse pliktene representerer en mindre andel av det totale råstoffet som landes, men kan forventes å ha betydelige økonomiske effekter for de berørte bedrifter og samfunn. Dette foreslår utvalget behandles av en kommisjon. Fra samfunnets side vil en avvikling være begrunnet i at de etablerte pliktene ikke fungerer etter intensjonene, og at det må være konkurranselikhet mellom alle bedrifter og samfunn langs kysten som konkurrerer om økonomisk verdiskaping og arbeidsplasser. De nevnte plikter må være et unntak, da de skaper samfunnsøkonomiske effektivitetstap gjennom fravær av konkurranse og strukturer med begrenset tilpasningsevne til endringer i teknologier og markeder.

Utvalget er delt når det gjelder førstehåndsomsetningen for villfisk, hvor et flertall foreslår nøytrale markedsplasser, mens et mindretall ønsker å opprettholde fiskereide markedsplasser med noen endringer. Både flertallet og mindretallet ser behovet for en grundigere evaluering av førstehåndsmarkedet. Den samfunnsøkonomiske effektiviteten til førstehåndsmarkeder er blant annet knyttet til deres evne til å motta signaler fra nedstrøms markeder om ulike kvaliteter som disse etterspør, og gi kjøpere og selgere incentiver til lønnsom adferd som maksimerer den totale verdiskapingen fra råstoffet, samt å ha lave kostnader knyttet til selve transaksjonen. Endringer i førstehåndsomsetningen for villfisk må evalueres ut fra dette. Dagens førstehåndsmarkeder har lave transaksjonskostnader. Sentrale spørsmål er i hvilken grad markedsplassene i fremtiden kan bidra til å øke verdiskapingen gjennom mer effektiv økonomisk tilpasning til signaler fra nedstrøms markeder, og i hvilken grad økt verdiskaping også avhenger av strukturen på kjøper- og selgersiden i førstehåndsmarkedet. Det er vanskelig å kvantifisere økonomiske gevinster av innovasjoner i førstehåndsmarkedene. Men gitt den mengden råstoff som disse omsetter, så kan de bidra til årlig økt verdiskaping fra i størrelsesorden flere hundre mill. kroner.

Utvalget anbefaler å legge til rette for jevn og forutsigbar bærekraftig vekst i total lakseproduksjonen, forankret i kunnskapsbaserte kriterier knyttet til miljø og sykdom. Etablering av et sett veldokumenterte «objektive» kriterier knyttet til miljø og sykdom i oppdrett av laksefisk som styrer veksten gir bedrifter i den laksebaserte verdikjeden større forutsigbarhet for investeringer i realkapital og innovasjonsprosesser. Dette omfatter både oppdrett og den laksebaserte sjømatindustrien. Økt verdiskaping og lønnsomhet i foredling av laks må delvis være basert både på utnyttelse av skalaøkonomiske fordeler og ytterligere automatisering som økt råstofftilførsel vil bidra til. Innovasjoner i prosesser og produkter vil være avgjørende på lang sikt. En vellykket politikk for bærekraftig vekst vil bidra til økt verdiskaping i den laksebaserte verdikjeden i størrelsesorden flere mrd. kroner i løpet av få år. På lengre sikt, med en bærekraftig lakseproduksjon som kan ha økt til et nivå mot fem millioner tonn basert på en rekke innovasjoner, så vil verdiskapningen også øke tilsvarende. Fordelingen av verdiskapingen mellom lakseoppdrett og den laksebaserte sjømatindustrien vil delvis avhenge av sjømatindustriens evne til å innovere på slike måter at den skaper prosess- og produktbaserte konkurransefortrinn i større grad enn i dag.

17.4 Fordelingsmessige effekter av tiltak

Fordelingsmessige effekter av utvalgets anbefalinger er også drøftet under de enkelte tiltak i foregående kapitler.

For den totale sysselsettingen i sjømatnæringen, har utvalgets forslag elementer som både bidrar til økt og redusert sysselsetting. Det må understrekes at alternativet med å opprettholde dagens politikk ikke innebærer at sysselsettingen vil være uendret. Lønns- og produktivitetsutviklingen i Norge og konkurrentland vil påvirke sysselsettingen. Også innenfor gjeldende reguleringer har bedriftene hatt handlingsrom til å effektivisere sin virksomhet, blant annet ved å redusere sysselsettingen. De siste par tiårene har man sett en betydelig reduksjon i total sysselsetting i flåte og villfiskbasert sjømatindustri. Man har ikke sett den samme utviklingen i verdikjeden basert på oppdrettslaks. Dette kan forklares med den sterke veksten i produksjonen, slik at produksjon og verdiskaping per sysselsatt i denne verdikjeden har økt betydelig. Teknologiske innovasjoner har vært en viktig drivkraft for sysselsettingsreduksjoner, og det må forventes at dette vil fortsette også i fremtiden.

Tiltakene som foreslås her skal bidra til styrket konkurranseevne og gi høyere verdiskaping i sjømatnæringen, noe som skal bidra til høyere lønnsevne og flere trygge arbeidsplasser. Samtidig innebærer tiltakene at bedriftene får anledning til å utnytte skalaøkonomiske fordeler og kapasiteter i kapitalutstyr. Dette vil også innebære redusert sysselsetting i villfiskbaserte verdikjeder for et gitt fangstvolum. I den laksebaserte verdikjeden vil arbeidsbesparende tiltak i større grad motvirkes av at produksjonen kan økes på en lønnsom måte.

Utvalgets forslag til anbefalinger har også effekter på regional og lokal fordeling av verdiskaping og sysselsetting. Utvalget vektlegger at bedrifter og samfunn langs kysten skal konkurrere under like vilkår, og at det skal være muligheter for regionale næringsklynger. Dette kan forventes å føre til endringer i fordelingen av verdiskaping og sysselsetting langs kysten, samtidig som det er vanskelig å forutsi hvilke bedrifter og samfunn som blir vinnere og tapere. Men noen kystsamfunn vil trolig oppleve et betydelig tap av verdiskaping og arbeidsplasser.

17.5 Konsekvenser for offentlig administrasjon

Hovedlinjene i utvalgets anbefalinger innebærer at offentlige reguleringer skal kunne forenkles, og at ressursbruken i forvaltningen av disse reguleringene skal kunne reduseres. Dette gjelder blant annet forvaltningsregimet for fiskeflåten. Utvalget spesifiserer ikke i detalj hvordan lover og regler skal forenkles. Utvalget forutsetter også at det norske og internasjonale samfunnets krav til bærekraft for miljø og fiskebestander opprettholdes, og foreslår også tiltak for å styrke etterlevelse av disse og bidra til like konkurransevilkår for bedriftene. Utvalgets anbefalinger innebærer en dreining av offentlig forvaltningsoppgaver mot i større grad å sikre bærekraft, og mindre ressursbruk for å ivareta andre hensyn. Utvalget peker også på muligheter knyttet til innovasjoner i bruk av informasjonsteknologier i kontroll med fangster og førstehåndsomsetning. De totale effektene av utvalgets anbefalinger bør innebære noe reduksjon i offentlig forvaltnings ressursbehov.