10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Innledning

I dette kapitlet er de økonomiske og administrative konsekvenser av de tilrådingene som utvalget foreslår vurdert i kapittel 4 – 9 i rapporten, jf. også kapittel 2 Sammendrag, vurderinger og tilrådinger.

• Kapittel 4 Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper

• Kapittel 5 Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

• Kapittel 6 Skille drift og investering

• Kapittel 7 Rasjonell framdrift

• Kapittel 8 Flerårig budsjettering

• Kapittel 9 Virksomhetsregnskap etter SRS

10.2 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets tilrådinger

Med unntak av tilrådingen om å innføre obligatoriske virksomhetsregnskap etter statlige regnskapsstandarder, har utvalget ikke gått dypt inn i vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av de forslagene som fremmes i rapporten. Målet med forslagene er i stor grad å oppnå bedre beslutningsgrunnlag, økt transparens og mer åpenhet i statsforvaltningen. Gevinstene av bedre beslutningsinformasjon er vanskelige å tallfeste, og vil i all hovedsak avhenge av hvordan beslutningstakerne vektlegger informasjonen. Kostnadene antas å være små, og vil i stor grad dreie seg om å tydeliggjøre samfunnsøkonomiske analyser i arbeid som allerede utføres, og å videreformidle informasjon og analyser til Stortinget som allerede skal foreligge internt i statsforvaltningen iht. krav i utredningsinstruks og økonomiregelverk. Det kan tenkes at slike krav til videreformidling av informasjon til Stortinget vil styrke etterlevelsen av eksisterende regelverk, og slik sett medføre økt ressursbruk i en del tilfeller. Utvalget legger imidlertid til grunn at nytten av bedre beslutningsgrunnlag vil overstige kostnadene i disse tilfellene, og at dette uansett er kostnader som er knyttet til eksisterende regelverk og ikke merkostnader som følge av utvalgets forslag.

Kapittel 4 – Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper

Tilrådinger

• Det arbeides videre med hvordan periodisert regnskapsinformasjon fra virksomhetsnivå kan presenteres og sammenstilles som supplerende informasjon. Dette kan eksempelvis gjøres ved at informasjonen gjøres tilgjengelig i en publiseringsløsning og/eller inkluderes som tilleggsopplysninger til Stortinget i meldingen om statsregnskapet, særlig med sikte på å få fram bedre balanseinformasjon.

• På nåværende tidspunkt bør en avvente de videre avklaringer omkring EPSAS før en tar stilling til om EPSAS bør innføres i Norge.

Konsekvenser av å gjøre SRS obligatorisk på virksomhetsnivå og å rapportere regnskapsinformasjon til statsregnskapet er vurdert i kapittel 9. Under forutsetning av at periodisert regnskap foreligger på virksomhetsnivå, vil konsekvensene av tilrådingen i kapittel 4 være knyttet til presentasjon, sammenstilling og tilgjengeliggjøring av regnskapsinformasjonen. Kostnadene antas å være relativt små, men det må påregnes kostnader ved utvikling av IKT-baserte systemløsninger. Utvalget viser til at Finansdepartementet har iverksatt planer om å innføre en publiseringsløsning der det legges opp til å kunne samle inn og gjøre regnskapsinformasjon tilgjengelig. En slik løsning vil kunne dekke mye av nødvendig funksjonalitet. Det forutsettes at det videre arbeidet med å vurdere hvordan informasjon kan brukes, vil gi svar på om den samlede nytten av periodisert regnskapsinformasjon på aggregert nivå vil være større enn kostnadene.

Kostnader ved å innføre EPSAS i Norge er ikke vurdert, da det foreløpig er uklart hva resultatet av prosessen med innføring av EPSAS i EU vil bli, og hvilken betydning dette vil få for Norge.

Kapittel 5 – Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

Tilrådinger

• For at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal bli en sentral del av beslutningsgrunnlaget, bør det i redegjørelsene for Stortinget generelt legges mer vekt på de samfunnsøkonomiske analyser som skal være foretatt i henhold til utredningsinstruksen, herunder hvilke alternative tiltak som er vurdert.

• Det bør redegjøres for de kommende løpende budsjettmessige konsekvensene av tiltakene, basert på de forutsetninger som er lagt inn i de samfunnsøkonomiske analysene, innbefattet forutsatt vedlikehold og drift. Ved ulike former for «oppstartsbevilgninger» bør det redegjøres for kommende års forpliktelser, både knyttet til de årlige budsjetter og nåverdier basert på langsiktige tidshorisonter. I flere sektorer bør det legges mer vekt på bruk av livssyklusberegninger og planer for bruk av gevinstrealisering.

• Rentekompensasjonsordninger og forskuttering av framtidige statlige bevilgninger er ordninger som gir visse områder en beskyttet stilling innenfor statsbudsjettet, og som svekker Stortingets mulighet til å vurdere bevilgningsnivået opp mot andre formål på statsbudsjettet. Det bør ikke opprettes nye slike ordninger eller gis nye tilsagn innenfor de eksisterende ordningene etter 2016.

De samlede administrative nettokostnadene ved bedre presentasjon av samfunnsøkonomiske analyser som allerede er foretatt må antas å være begrenset. Videre bør det ikke by på store kostnader å få klargjort budsjettmessige konsekvenser i årene framover av ulike tiltak som Stortinget beslutter. De samfunnsøkonomiske analysene og opplysninger om de framtidige budsjettkonsekvenser er bare en del av beslutningsgrunnlaget. Eventuell ny informasjon fører dermed ikke i seg selv til endrede beslutninger. Hva som vektlegges i den endelige beslutningen, og om det er den samfunnsøkonomiske nytte eller andre kriterier, er opp til den enkelte beslutningstaker.

Ved å ikke opprette nye rentekompensasjonsordninger eller forskutteringsordninger, bør de administrative kostnadene gå noe ned, ved for eksempel at antall bevilgninger over en tidsperiode på opptil 20 år blir redusert til en engangsbevilgning. Hovednytten i denne sammenheng er imidlertid at færre ordninger av denne typen vil føre til at framtidige budsjettkonsekvenser blir bedre belyst. Nytten av dette er vanskelig å tallfeste, jf. avsnittet over.

Kapittel 6 – Skille drift og investering

Tilrådinger

• For å tilrettelegge for nødvendig vedlikehold av nye investeringer, bør det i beslutningsgrunnlaget for investeringsprosjekter beskrives hva som er forventede kostnader til drift og vedlikehold. Dette bør inn i virksomhetenes langsiktige planer, og bør på en hensiktsmessig måte formidles til Stortinget. Periodisering av kostnadene på virksomhetsnivå (jf. tilrådinger i kap. 9) vil gi informasjon om kapitalslit/avskrivinger, og dermed være et bedre grunnlag for å vurdere vedlikeholdsbehov i statlig sektor.

• For å tilrettelegge for god forvaltning av eksisterende kapitalgjenstander, bør departementer og virksomheter ha oversikt over kapitalbeholdninger, med planer for hvordan de enkelte kapitalobjektene er tenkt forvaltet på lengre sikt. Planene bør også inneholde hvilket bevilgningsbehov forvaltningen fører med seg, og formidles til Stortinget på en egnet måte.

• Forvaltningens adgang til å overskride investeringsbevilgninger mot tilsvarende innsparinger på driftsbudsjettet over tre år, kan bidra til god likviditetsstyring og rasjonell framdrift. Hensikten bak ordningen bør klargjøres og synliggjøres. Flere virksomheter bør oppfordres til å benytte seg av ordningen for å effektivisere driften, og ordningen bør utvides til for eksempel fem år, med en lengre periode for investering og gevinstrealisering før tilbakebetaling starter opp.

Kostnadene for virksomhetene ved å utarbeide langsiktige planer for forvaltning av kapitalverdier vil avhenge av hva slags planer som finnes fra før. I henhold til økonomireglementet skal virksomhetene ha etablerte systemer og rutiner for å sikre at virksomhetenes verdier forvaltes på en forsvarlig måte. Det må derfor antas at det ikke er knyttet store kostnader til verken utarbeidelse av planer for kapitalobjektene, eller rapportering av planene til Stortinget.

En utvidelse av tilbakebetalingstiden under ordningen hvor driftsbevilgninger kan overskrides mot å foreta investeringer, vil kunne medføre tapte renteinntekter, ettersom ordningen i dag er rentefri. Utvidelse av ordningen krever at Finansdepartementet fremmer forslag til endring av bevilgningsreglementet for Stortinget. Det forutsettes ingen administrative endringer sammenlignet med dagens håndtering av ordningen. Dersom en utvidet ordning fører til at det settes igang tiltak som effektiviserer driften og gir interne innsparinger, kan det medføre bedre ressursbruk i virksomhetene på sikt.

Kapittel 7 – Rasjonell framdrift

Tilrådinger

• Det bør utarbeides et opplegg for kostnadsstyrt prosjektplanlegging i staten. Målet med et slikt system er å bygge opp under realistisk vurdering av kostnadene ved valg av løsning og rasjonell framdrift for investeringsprosjekter ved å gi bedre kostnadsstyring og omfangskontroll av statlige prosjekter. Fram mot NTP 2018–2029 bør det settes i gang en prosess for at det utarbeides realistiske kostnadsstyrende anslag for de prosjekter som legges inn i planen.

• I vegsektoren bør det være et større innslag av porteføljestyring enn i dag. Stortingets styring bør dreies i retning av å fastsette overordnete kriterier og mål for veginvesteringene. Deretter bør det i større grad enn i dag overlates til lavere nivåer enn Stortinget å velge ut konkrete prosjekter. Det må være tydelig budsjettmessig rammestyring på porteføljenivå, for å forhindre at det startes opp flere prosjekter enn det som er finansierbart med rasjonell framdrift.

• Ved framleggelse av enkeltprosjekter som Stortinget skal vedta, anbefaler utvalget at det innføres krav om redegjørelse for hva som er rasjonell framdrift på prosjektnivå, etter en optimalisering av prosjektet ut fra variablene innhold, kostnad og tid.

Et bedre opplegg for kostnadsstyrt prosjektplanlegging bør kunne gjennomføres uten større kostnader. Kostnadsstyrt prosjektplanlegging må i hovedsak bygge på at en bruker oppdaterte referansepriser for hva en vei eller et bygg av en bestemt standard har vist seg å koste. Kostnadsstyrt prosjektplanlegging legger til rette for bedre rangering av ulike prosjekter innenfor den enkelte sektor og mellom de ulike sektorene. En bedre oversikt over de reelle kostnadene på et tidligere stadium bør dette også legge til rette for rasjonell framdrift av prosjektene. Dersom øvre budsjettrammer ligger fast, bør dette føre til bedre ressursbruk i sektoren. Hva de praktiske resultater her vil være, er igjen avhengige av hvordan beslutningstakerne vektlegger slik ny informasjon i sine beslutninger.

Større grad av porteføljestyring av vegprosjekter, ut fra overordnede kriterier og mål fastsatt av Stortinget, hvor de konkrete beslutninger foretas på lavere nivå enn Stortinget, bør i utgangspunktet gi større samfunnsøkonomisk nytte. Igjen blir spørsmålet om beslutningstakerne ønsker en slik endring i forhold til dagens praksis.

Kapittel 8 – Flerårig budsjettering

Tilrådinger

• Flerårige utsikter for statens inntekter og utgifter bør synliggjøres bedre enn i dag, og slik at inntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng. Det bør her legges fram mellomlangsiktige framskrivinger (trem til fem år etter budsjettåret) som tar utgangspunkt i vedtatt politikk og demografiske utviklingstrekk. Det bør også redegjøres for budsjettmessige konsekvenser av planer Stortinget har behandlet for enkeltområder. Handlingsrommet i finanspolitikken i årene framover bør belyses. Det bør redegjøres særskilt for den usikkerheten som knytter seg til den økonomiske og statsfinansielle utviklingen, og mulige konsekvenser for budsjettpolitikken av denne.

Kostnadene ved å utvide og utdype beskrivelsen av utsiktene for statens inntekter og utgifter på mellomlang sikt antas å være små. Flerårige analyser, hvor handlingsrommet i finanspolitikken belyses bedre enn i dag, bør i utgangspunktet gi beslutningstakerne bedre informasjon, spesielt ved oppstart av nye prosjekter og reformer. Spørsmålet blir også her i hvilken grad beslutningstakerne vil vektlegge slik informasjon i sine vedtak og beslutninger.

Kapittel 9 – Virksomhetsregnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS)

Tilrådinger

• Det bør bli obligatorisk for statlige virksomheter å avlegge virksomhetsregnskapet etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). I den grad det skulle vise seg vanskelig eller at kostnadene ikke står i samsvar med nytten for den enkelte virksomhet og staten samlet, kan det søkes om unntak i henhold til reglene i økonomiregelverket.

• Rapportering av periodisert informasjon fra virksomhetsregnskapet gjøres obligatorisk, sammen med kontantbasert informasjon til statsregnskapet.

• Det arbeides videre med forenkling og standardisering på områder der virksomhetene i dag behandles forskjellig, eksempelvis for pensjonspremier og feriepenger.

• Det gis rimelig tid til omleggingen. En periode på 2–3 år vil gi virksomhetene tid til å innpasse arbeidet i sine øvrige planer, og en omlegging for de statlige virksomheter bør skje senest fra og med regnskapsåret 2019.

I kap. 9.6.7 Kostnader er det foretatt en gjennomgang av engangskostnadene ved å innføre obligatoriske virksomhetsregnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). Anslaget er i størrelsesorden 80 mill. kroner ved innføring i om lag 130 virksomheter. Det er uklart hvor mye av dette som eventuelt vil kreve tilleggsbevilgninger, eller kan tas innenfor gjeldende bevilgningsrammer i omleggingsperioden. Det er etablert et kompetansemiljø og opplæringsopplegg rundt standardene som kan trekkes på ved en eventuell beslutning om obligatorisk bruk. Ved innføringen av standard kontoplan ble det tilrettelagt med nødvendige konti for bruk ved periodisering som del av kontoplanen. Dette innebærer at en eventuell overgang fra et kontantbasert virksomhetsregnskap til et SRS-basert virksomhetsregnskap blir enklere, mindre kostnadskrevende og forbundet med mindre risiko.

Flere statlige virksomheter har de senere år tatt i bruk SRS innenfor et slikt opplegg, og har prioritert dette innenfor egen bevilgningsramme. På samme måte gjennomfører Forsvaret fra 2016 en overgang til virksomhetsregnskap etter SRS samtidig med andre tilpasninger i sine økonomisystemer. På denne måten blir kostnadene ved tilrettelegging for periodisert regnskap redusert, og kan innpasses som en naturlig del av av en løpende utvikling og forbedring av økonomiforvaltningen i virksomheten.

Obligatorisk standard kontoplan fra 2014 ble tatt i bruk uten ekstra bevilgning til virksomhetene. Det er også en erfaring at de løpende administrative kostnadene, etter en omlegging til periodisert regnskap etter SRS, ikke er vesentlig påvirket.

Kostnader ved rapportering av periodisert regnskapsinformasjon til det sentrale statsregnskapet, for eventuell publisering og aggregering, omfattes ikke av kostnadsvurderingen ovenfor. Utvalget viser til at Finansdepartementet har iverksatt planer om å innføre en publiseringsløsning der det legges opp til å kunne samle inn og tilgjengeliggjøre regnskapsinformasjon. Løsningen skal også kunne tilpasses innsamling av periodisert regnskap fra statlige virksomheter, herunder nettobudsjetterte forvaltningsorganer.

10.3 Samlet vurdering av de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets tilrådinger

Utvalget mener at kostnadene ved å utarbeide bedre beslutningsgrunnlag, med unntak av en overgang til obligatorisk virksomhetsregnskap, vil være små. Utarbeidelse av et system for kostnadsstyrt prosjektplanlegging kan medføre noen engangskostnader, men beløpene bør her være små sammenlignet med fordelene med bedre kostnadsstyring allerede tidlig i prosessen for et statlig prosjekt. Nytten er betinget av at beslutningstakerne legger vekt på denne informasjonen når de skal fatte beslutninger. God informasjon er nødvendig for gode beslutninger, men er i seg selv ikke tilstrekkelig for å sikre god styring.

Innføringen av obligatorisk virksomhetsregnskap etter SRS bør skje senest fra og med regnskapsåret 2019. I den grad dette vil medføre høye kostnader for det enkelte departement eller etat, vises det til mulighetene i økonomiregelverket for å kunne be om utsettelse av gjennomføringstidspunktet, for eksempel om det i løpet av kort tid vil bli innført et nytt økonomisystem som vil redusere kostnadene vesentlig. Samlet sett bør det vesentligste av disse kostnadene, i samsvar med tidligere praksis, tas innenfor de rammer som hver enkelt departement og etat har avsatt til løpende forbedringer av sine økonomistyringssystemer.

Dersom øvre budsjettrammer ligger fast, enten nasjonalt eller innenfor en sektor, vil ikke forslagene ha noen budsjettmessige konsekvenser.