3 Beslutninger – i staten

3.1 Mandatet inkl. utvalgets fortolkning

Utvalget er bedt om å vurdere ulike typer tiltak som vil virke inn på statsbudsjettsystemet, krav til beslutningsunderlag og krav til regnskap for statlige virksomheter. I rapporten deler vi inn spørsmålene under tema som flerårig budsjett, skille drift og investeringer i budsjettet, bedre framstilling av nytte og kostnader for beslutninger som skal tas av Stortinget, urasjonell framdrift i investeringsprosjekter og periodiserte virksomhetsregnskaper.

I mandatet står det at «Utvalgets tilrådinger skal gi et bedre beslutningsgrunnlag for statlige prioriteringer og fremme effektiv bruk av offentlige midler».

For å kunne gi råd om tiltak som skal bedre beslutningsgrunnlagene og øke effektiviteten i bruk av offentlige midler, er det viktig å sette tiltakene inn i sin rette kontekst.

Som et grunnlag for de senere kapitlene vil vi i dette kapitlet kort gå i gjennom det norske styringssystemet, med fokus på de viktigste institusjonene og regelverk som gjelder for beslutningsinformasjon på statlig nivå. Vi vil også komme inn på prosesser og beslutningstakerne i systemet.

3.2 Formål og generelle kjennetegn på god beslutningsinformasjon

Det viktigste formålet med all beslutningsinformasjon er å gjøre beslutningstaker i stand til å ta gode beslutninger.

Det er også et viktig formål med informasjonen at den er tilgjengelig for allmennheten, både i sin utforming og faktiske tilgjengelighet. Tilgjengelighet for allmennheten er viktig for å sikre etterprøvbarhet og transparens i statens beslutninger.

Noen generelle kjennetegn ved informasjon som bør ligge til grunn for en god beslutning er at:

• Informasjonen viser tydelig hva som er ønsket resultat (mål) og beskriver alternative måter å oppnå målet på.

• Informasjonen er korrekt og balansert, og viser de relevante, totale konsekvensene av de beslutninger som fattes, inkludert usikkerhet knyttet til resultatene.

• Informasjonen er relevant, med et omfang som er tilpasset målgruppen.

• Informasjonen kommer i rett tid til beslutningen som skal fattes.

• Informasjonen er tilgjengelig, transparent og etterprøvbar, og har god faglig kvalitet.

3.3 Styringssystemet i Norge

Offentlig sektor omfatter stat- og kommunesektoren. Offentlige utgifter i Norge er høye i internasjonal sammenheng. Figur 3.1 viser de totale utgiftene i offentlig forvaltning (inklusiv overføringer) som andel av BNP. Figur 3.2 viser de offentlige utgiftene til konsum som andel av BNP.

Kilde: SSB basert på OECD-database

Kilde: SSB basert på OECD-database

En forvaltning som er stor i omfang og dekker mange ulike områder er nødvendigvis også kompleks. Dette gir styringsmessige utfordringer når staten i Norge har høye ambisjoner om å styre godt på tvers av ulike sektorer og ansvaret kan være fragmentert. Den enkelte statsråd har ansvaret for sitt forvaltningsområde, samtidig som de ulike forvaltningsområder ofte griper over i hverandre. Interessekonflikter og politiske drakamper, i tillegg til usikkerhet om resultater, vil også prege beslutningene. I staten har de ulike nivåene (departementer og underliggende etater) ulikt informasjonstilfang, og det varierer i hvor stor grad beslutningsmyndighet er delegert nedover i systemet. Hva skjer f.eks. når ambisjoner fastlegges på departementsnivå, mens beslutninger om gjennomføring er delegert til en underliggende etat?

Denne typen problemstillinger tas opp på generell basis i avsnitt 3.4 og i mer spesifikke sammenhenger i senere kapitler. Avsnitt 3.5 inneholder utvalgets vurderinger av hva som bør ligge til grunn som viktige, generelle rettesnorer for endringer vedrørende beslutningsinformasjon.

Nedenfor gis et raskt overblikk over de viktigste institusjonene og de viktigste beslutningsdokumentene i det norske styringssystemet. Innrettingen av vårt styringssystem påvirker de beslutninger som fattes. For utdypende informasjon om de enkelte elementene i styringssystemet er det vist til kildedokumenter.

3.3.1 Styringssystemet på sentralt nivå

Den norske valgordningen

Norge er et representativt demokrati, hvor folket velger sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer i allmenne valg. I valgordningen ved stortingsvalg har fylkene vært valgkretser siden 1953. Hvert fylke velger et fast antall mandater til Stortinget. Valgperioden er fire år.

Stortinget

Stortinget er den lovgivende, bevilgende og kontrollerende makt, og vedtar Norges lover, bevilger penger over statsbudsjettet og kontrollerer at statsrådene følger opp Stortingets vedtak.

Stortingspolitikerne er valgt lokalt fra sine valgkretser. Medlemmer av Stortinget representerer på én og samme tid et fylke og et parti. Når politikere kommer inn på Stortinget, får de plass i ulike komiteer, som for eksempel helse- og omsorgskomiteen, kommunal- og forvaltningskomiteen eller transport- og kommunikasjonskomiteen. En stortingsrepresentant vil dermed ha minst tre ulike roller/tilhørigheter – i sitt parti, sitt valgdistrikt og den stortingskomiteen vedkommende er medlem av. De konkrete utfall i saker som er til behandling i Stortinget, vil avgjøres i et samspill mellom aktørene i disse tre dimensjonene, sammen med andre, situasjonsbestemte forhold.

I internasjonal sammenheng ser den norske nasjonalforsamlingen ut til å ha relativt stor makt i budsjettprosessen, jf. figur 3.3, som er hentet fra en svensk utredning (SOU 2013: 73). Figuren bygger på Wehner (2006), som har sammenstilt informasjon for OECDs medlemsland i en indeks. Indeksen er konstruert med utgangspunkt i vurderinger av seks institusjonelle forutsetninger for parlamentets kontroll. Disse veier sammen formelle fullmakter for parlamentet til å endre forslaget fra regjeringen, konsekvens dersom budsjettåret starter uten et godkjent budsjett, regjeringens mulighet til å endre budsjettet i gjennomføringsfasen, tid satt av til parlamentets gjennomgang av budsjettet, kapasitet i komitéer i parlamentet og tilgang til grundig, nøyaktig og rettidig informasjon i budsjettprosessen.

Kilde: SOU (2013): En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. Slutbetänkande av Budgetprocesskommittén. Stockholm 2013. http://www.regjeringen.se/contentassets/2a7433c05a094152ae3155eace209b17/en-utvecklad-budgetprocess--okad- tydlighet-och-struktur-sou-201373

Med den sterke rollen det norske storting har i budsjettprosessen, blir betydningen av gode beslutningsunderlag og annen styringsinformasjon til Stortinget ekstra viktig.

Mens aktører både i de private og de offentlige delene av samfunnet, helt fra kommunene og opp til regjeringen, har noen andre som kontrollerer og som har sanksjonsmuligheter, har Stortinget ingen formelle kontrollinstanser bortsett fra domstolene, som kan prøve om lovvedtak er i samsvar med Grunnloven. Det er først og fremst medier, interesseorganisasjoner og allmennheten for øvrig som kontrollerer Stortingets beslutninger. Det er derfor særskilt viktig for samfunnets styresett at det foreligger god og offentlig tilgjengelig informasjon om beslutninger og grunnlagene de er fattet på i Stortinget, slik at de uformelle, men viktige kontrollerende kreftene kan fungere best mulig.

Regjeringen

Regjeringen består av statsministeren og statsråder som normalt har ansvar for hvert sitt departement. I Norge har hver enkelt statsråd et fullstendig ansvar for sitt oppgaveområde. Statsråder i Norge leder departement som opererer relativt selvstendig (Difi, 2014). I andre land kan dette være annerledes. I Sverige er det for eksempel det samlede regjeringskollegiet som har ansvaret. Forskjellen mellom disse to modellene blir i praksis begrenset, ved at den enkelte statsråd også er medlem av regjeringen. Regjeringen, statsrådene og departementene utgjør de sentrale aktørene i den utøvende makts beslutningsstruktur. Det inngår ikke i utvalgets mandat å vurdere hvordan regjeringen organiserer sine interne beslutningsprosesser.

Regjeringen er utøvende myndighet. Regjeringen har i stor grad det politiske initiativet ved at statsrådene legger fram saker for Stortinget, i form av lovforslag, forslag til budsjett og planer om reformer, samt at den gjennomfører vedtakene som Stortinget fatter. Statsrådene har gjennom sin opplysningsplikt overfor Stortinget plikt til å gi alle opplysninger som er nødvendige for behandling av saker i Stortinget. Statsrådene har også ansvar for driften av statens virksomheter.

Forvaltningen på sentralt nivå

Utøvelsen av politisk myndighet skjer gjennom forvaltningen. Forvaltningen er et utredende og iverksettende organ for Regjeringen. Forvaltningen utøver også en selvstendig innflytelse gjennom håndheving av regler, reglementer og rutiner samt gjennom sin institusjonelle identitet formet av ulike konvensjoner. Forvaltningen består blant annet av departement, direktorater, etater og tilsyn. Figur 3.4 viser utviklingen i antall årsverk i de statlige virksomhetene fra 1992 og fram til i dag.

Kilde: NSD

Departementene

Departementene har ansvar for styring av statlige virksomheter. Statsråden er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider av de statlige virksomhetene på sitt område dersom det ikke er spesielt angitt avskjæring i lov.

Departementene har også ansvar for eierstyring av statlige selskaper. Prop. 1 S og Stortingets behandling av denne, sammen med mer strategiske planer og dokumenter, som stortingsmeldinger, legger grunnlaget for etats- og eierstyringen.

Departementene har, ifølge Difi (2011), de siste tiårene gjennomgått store endringer i retning av å rendyrke rollen som sekretariat for politisk ledelse, med økt kapasitet og bedre kvalitet på bistand til politikkutvikling og -formidling. Som en del av denne prosessen er mange operative og rutinemessige oppgaver overført til underliggende nivåer. Ifølge Difi har et økende tempo i politikkformidling til mediene og forventning fra politisk ledelse om straks-håndtering av mediesaker, lagt et press på fagavdelingenes kapasitet som går på bekostning av departementenes langsiktighet og analysekompetanse.

Organiseringen av staten er illustrert i figur 3.5.

Statlig virksomhet utenom departementene

Statlige virksomheter (underlagt staten som eget rettssubjekt i figur 3.5) er underlagt departementene og utgjør i antall enheter hovedtyngden av virksomhetene i staten. Statlige virksomheter finansieres over statsbudsjettet, men kan også ha andre inntektskilder. En statlig virksomhet er en del av staten som juridisk enhet og kan ikke gå konkurs. Statlige virksomheter er underlagt forvaltningsloven, offentlighetsloven, bevilgningsreglementet, utredningsinstruksen og økonomiregelverket.

Det er tre hovedtyper statlige virksomheter: ordinære statlige forvaltningsorganer («bruttobudsjetterte virksomheter»), forvaltningsorganer med særskilte budsjettfullmakter («nettobudsjetterte virksomheter») og forvaltningsbedrifter.

• Ordinære forvaltningsorganer er departement og underliggende virksomheter, som for eksempel direktorat, tilsyn og ombud.

• Flere tidligere ordinære forvaltningsorgan, særlig innenfor forskning og utdanning, har de siste tiårene blitt omdannet til forvaltningsorgan med særskilte budsjettfullmakter. Denne formen for budsjettering er særlig tilpasset virksomheter som har inntekter i tillegg til bevilgningene over statsbudsjettet. De har gjerne blitt opprettet med begrunnelse at virksomhetene trenger faglig frihet og selvstendighet, jf. St. meld. nr. 19 (2008–2009).

• De fleste av de «gamle» forvaltningsbedriftene er nå skilt ut av statsforvaltningen og organisert som aksjeselskaper. Kriteriene for forvaltningsbedrifter var at de hadde egne inntekter og normalt gikk med overskudd (bidro med inntekter til statskassen). Et eksempel er Televerket, som i 1995 ble gjort om til Telenor AS. I dag er det fem forvaltningsbedrifter: Statsbygg, Statens kartverk, Garantiinstituttet for eksportkreditt, Statens pensjonskasse og NVE anlegg, der Statsbygg ligger nærmest de gamle kriteriene.

I Norge styres virksomhetene gjennom forvaltningsmessig instruksjon, med statsråden som parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider ved virksomheten. Statlige virksomheter kan ha ulike typer oppgaver, for eksempel sektorstyring, regelverksforvaltning, forvaltning av stønader og tilskudd og ordinær tjenesteproduksjon. Staten er finansielt ansvarlig for virksomhetene som finansieres over statsbudsjettet.

Difis oppsummering av kjennetegn ved de ulike tilknytningsformene er gjengitt i tabell 3.1.

Som det framgår av tabellen er en viktig forskjell mellom de tre formene for statlig virksomhet at forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter har (selvbestemte) aktiviteter finansiert av andre kilder enn bevilgning over statsbudsjettet, enten som supplement til aktiviteter finansiert over statsbudsjettet eller uten statsbudsjettfinansiering.

Innen mange sektorer foregår hovedtyngden av aktivitet i underliggende virksomheter, for eksempel forsvarssektoren, justissektoren og store deler av samferdselssektoren. I utgangspunktet har Stortinget full beslutningsmyndighet over rammene for de underliggende virksomhetene. Innenfor denne hovedmodellen har det imidlertid skjedd store endringer i statsforvaltningen, særlig i retning økt delegering fra departement til underliggende virksomheter, som f.eks. ved opprettelsen av Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet. Meldingene til Stortinget som ble fremmet i vårsesjonen 2015, med forslag om å opprette et veiselskap og et jernbaneselskap, vil føre deler av samferdselsutbyggingen over til statsforetak og statlig aksjeselskap. Forsknings- og utdanningssektoren er også organisert i hovedsak som underliggende virksomheter, men disse virksomhetene har fått delegert fullmakter til å selv å ta beslutninger innenfor sine økonomiske rammer.

Statlige selskap

Staten eier også aksjeselskaper, som er egne rettssubjekter. Disse selskapene er regulert gjennom aksjelovgivningen. Staten kan kjøpe tjenester når det er ønskelig fra ulike selskaper. Statsforetakene blir regulert gjennom statsforetaksloven og enkeltlovene for særlovsselskapene.

Staten forvalter et direkte eierskap i rundt 70 selskaper gjennom ti ulike departementer (Meld. St. 27 (2013–2014)). Selskapsrettslig er disse virksomhetene organisert som helseforetak eller andre typer særlovselskap, statsforetak eller hel- eller deleide aksjeselskap og allmennaksjeselskap:

• Særlovselskap. Følgende selskap er i dag organisert ved særlov: AS Vinmonopolet, Norsk Tipping AS, Innovasjon Norge, Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund) og Petoro AS.

• Helseforetak er også særlovselskap. Til forskjell fra andre særlovselskaper kan ikke helseforetakene gå konkurs. Det er fire regionale helseforetak, som eier sykehusene og institusjoner innen f.eks. psykiatri, rusbehandling eller opptreningsinstitusjoner. En sentral målsetting med statens eierskap av de regionale helseforetakene er å sikre helhetlig styring av spesialisthelsetjenesten og god ressursutnyttelse. Helseforetakene tildeles midler som overføringer (tilskudd) over 70-posten på statsbudsjettet og inngår, i tråd med internasjonale statistikkanbefalinger, i statsforvaltningen i statistikk fra SSB selv om helseforetakene er etablert som særlovselskap.

• Statsforetak er opprettet fra 1990-tallet for virksomheter med overordnede samfunnsmessige eller sektorpolitiske formål. Det er i dag seks statsforetak: Statkraft SF, Statnett SF, Gassnova SF, SIVA SF, Statskog SF og Enova SF. Riksrevisjonen fører kontroll med hvordan statsforetakene forvalter statens interesser.

• Hel- og deleide aksjeselskap. Ifølge Meld. St. 27 (2013–2014) har selskaper historisk sett ofte blitt eid av staten som følge av tidsspesifikke vurderinger og beslutninger. En fellesnevner for det statlige eierskapet har vært ønsket om å ivareta ulike samfunnsmessige interesser. Det har vært en utvikling i retning av at sektorpolitiske mål i større grad skilles fra selve eierutøvelsen. Eierskapet i en rekke selskaper er imidlertid fremdeles sektorpolitisk begrunnet. Staten har i dag eierskap i ulike sektorer, som for eksempel i industrien og petroleumssektoren, og i selskaper som anses viktige av sikkerhets- og beredskapshensyn. Eierskapet varierer i størrelse, fra store eierposter i flere av landets største børsnoterte selskaper som Statoil, Telenor og Hydro, til heleide selskaper med rene sektorpolitiske formål innen f.eks. kraft- og gassektoren.

Difi har oppsummert kjennetegn ved tilknytningsform for de ulike typene av statlige selskap, gjengitt i tabell 3.2.

De sektorer som i stor grad styres gjennom statlige selskaper finner vi i dag innenfor post- og telesektoren, kraft, gass og spesialisthelsetjenestene.

Overføringer

Staten finansierer mye aktivitet via overføringer over statsbudsjettet. Overføringer internt i staten til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte virksomheter) og til statlige fond bevilges på 50-poster, mens overføringer til andre sektorer i form av tilskudd og stønader bevilges innenfor postgruppen 60–85. Tilskudd gis til en bred gruppe mottakere, herunder kommuner og fylkeskommuner, de regionale helseforetakene og andre statlige selskaper, ideelle organisasjoner, personlig næringsdrivende og internasjonale organisasjoner. Stønadene til husholdninger inkluderer pensjoner, dagpenger og andre trygdeytelser. Samlet utgjorde bevilgningene til tilskudd og stønader om lag 826 mrd. kroner i 2014, tilsvarende om lag 3/4 av utgiftene i statsbudsjettet (utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). Av dette utgjorde tilskuddene til kommuner og fylkeskommuner om lag 200 mrd. kroner, tilskuddene til de regionale helseforetakene om lag 113 mrd. kroner, stønadene til husholdninger om lag 441 mrd. kroner og de øvrige tilskuddene om lag 72 mrd. kroner.

Vi omtaler nedenfor kommuner og fylkeskommuner spesielt, som et viktig område som mottar overføringer over statsbudsjettet.

Kommuner og fylkeskommuner tildeles midler i form av tilskudd over statsbudsjettet (som regel over 60-poster). Kommunesektorens frie inntekter består av rammetilskudd og skatteinntekter, og utgjør om lag 3/4 av dens samlede inntekter. Staten overfører i tillegg midler som er øremerket ulike formål. Kommunesektoren spiller en sentral rolle som tjenesteleverandør i norsk offentlig forvaltning. Kommunene har ansvar for grunnleggende tjenester til innbyggerne som barnehager og grunnskoleopplæringen, barnevern, primærhelsetjenesten, vann, avløp og renovasjon. Kommunene er også planmyndighet for kommuneplaner og reguleringsplaner. Fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring, kollektivtilbud og tannhelse i fylket samt regionale planer. Norge har en stor kommunal og fylkeskommunal sektor, og dette er en viktig årsak til at den offentlige forvaltningen er stor i internasjonal statistikksammenligning, som tidligere vist i figur 3.1 og 3.2.

Riksrevisjonen

Riksrevisjonen er Stortingets viktigste kontrollorgan. Riksrevisjonen kontrollerer at statens midler og verdier forvaltes på en forsvarlig måte, i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonen undersøker om de krav til og mål for forvaltningen som Stortinget vedtar, etterleves av forvaltningen.

Riksrevisjonens oppgaver er

• å revidere statsregnskapet og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige, herunder forvaltningsbedrifter, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, statlige fond (unntatt Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond – utland) og andre organer eller virksomheter der dette er fastsatt i særlig lov (regnskapsrevisjon). Statlige aksjeselskaper, stiftelser, helseforetak m.fl. er revisjonspliktige etter revisorloven og må velge et privat revisjonsselskap

• å gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)

• å kontrollere forvaltningen av statlige interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll)

• gjennom revisjonen å bidra til å forebygge og avdekke misligheter og feil

• å veilede forvaltningen for å forebygge framtidige feil og mangler

3.3.2 Styringsimplikasjoner av ulike organisasjonsformer

I dette avsnittet drøftes konkrete implikasjoner for styring som følger av de ulike organisasjonsformene som er valgt for statlig virksomhet.

Det er mange måter å framstille hva som kreves for god styring, og i praksis må styringen tilpasses den enkelte virksomhet og situasjon (risiko, vesentlighet og egenart). Det er likevel allment akseptert at god styring kjennetegnes av tydelighet om hva som ønskes oppnådd, vurdering av hvordan dette best kan oppnås, fokus på effektiv gjennomføring, vurdering av i hvilken grad man lykkes og justering av måten man jobber på.

Ulike styringsmodeller kan framstille dette på ulike måter. Figur 3.6 illustrerer én variant av styringshjulet, tilpasset styring i staten, sett fra perspektivet til en statlig virksomhet. Styringshjulet viser hvordan ulike styringsaktiviteter henger sammen.

Virksomhetens planprosesser skal forankres i overordnede føringer og strategier. Gjennomføringen av aktiviteter, oppgaver, prosjekter mv. som er lagt inn i planene, skjer i virksomhetens operasjonelle drift – dette er ikke en del av styringen i denne sammenheng, og er derfor illustrert ved en egen boks utenfor styringshjulet.

Grønlie og Flo (2009) beskriver balansen mellom politisk og folkevalgt styring eller kontroll på den ene siden og hensynet til institusjonell frihet på den andre i sin bok «Sentraladministrasjonens historie etter 1945.» Det er spesielt to felt Grønlie og Flo beskriver som særlig viktige – organiseringen i det som enkelt kan kalles fag- eller teknisk-administrativ forvaltning i forholdet mellom direktorater og de departementer disse er knyttet til, og organisering av nærings- og forretningsdrift i forskjellige former for fristilte selskaper.

Vi går nå først inn på noen spesielle kjennetegn ved de statlige virksomhetene, og noen konsekvenser ulike former for statlig eierskap har for styring, for så å se på kjennetegn ved og konsekvenser for styring i ulike former for statlig eierskap.

Styring av statlige virksomheter

Departementene har instruksjonsmyndighet over de statlige virksomhetene. I prinsippet har departementene styringsmulighet over alle sider ved virksomheten. Det er likevel forskjeller mellom de tre formene for statlige virksomheter.

• Ordinære statlige forvaltningsorganer («bruttobudsjetterte virksomheter»). I de ordinære virksomhetene har Stortinget vedtatt både inntekter og utgifter, som derfor begge blir viktige forpliktende rammer. De bruttobudsjetterte virksomhetene kan, som hovedregel, ikke selv bestemme fordelingen mellom drifts- og investeringsutgifter, som er fastlagt ved Stortingets budsjettvedtak, jf. kapittel 4. Ordinære forvaltningsorgan – spesielt direktorater – styres med langt flere krav (mål, styringsparametere og aktivitetskrav) enn særskilte forvaltningsorgan og forvaltningsbedrifter (Kjærvik og Askim, 2015).

• Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter («nettobudsjetterte virksomheter») har større økonomisk handlefrihet enn bruttobudsjetterte, fordi Stortinget kun vedtar hvor stort nettobidraget fra statskassen skal være. I tillegg til bidraget fra staten kan virksomheten finansiere aktivitet med eksterne inntekter. De nettobudsjetterte virksomhetene bestemmer selv fordelingen mellom drift og investeringer, såfremt ikke noe annet er bestemt av overordnet departement. Når større prosjekter innenfor universitetssektoren skal finansieres, får universitetene bevilgninger direkte over statsbudsjettet.

• Forvaltningsbedrifter har unntak fra bruttobudsjettering på driftssiden ved at Stortinget bevilger et netto driftsresultat. Forvaltningsbedriftene må ha bevilgning til investering på post 30 til 45 som alle andre bruttobudsjetterte forvaltningsorganer. Det spesielle med forvaltningsbedriftene er at de rapporterer investeringer i anleggsmidler til kapitalregnskapet (konto 6800 i kapitalregnskapet). Forvaltningsbedriftene rapporterer også avskrivninger til bevilgningsregnskapet som inntekt og kostnad.

Styring av statlige selskap og foretak

Helseforetakene bestemmer selv fordelingen av midler til drift og investeringer innenfor sine finansielle rammer. Avskrivninger er finansiert som del av rammen. Det medfører at virksomhetene selv har midler til å prioritere større prosjekter. Se boks 3.1 for nærmere omtale.

Hvor langt en statsråd, med grunnlag i eierskapet, kan gå i å gripe inn i styring og løpende drift av et selskap, og på hvilke måter dette kan gjøres, følger av den aktuelle lovgivingen og eventuelle aksjonæravtaler. Statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar er begrenset til statsrådens funksjon knyttet til generalforsamling, foretaksmøte eller årsmøte (Difi, 2007).

Ifølge Hermansen (2015) er det styringsmessige fordeler med statlig deleierskap og børsnotering. Dette skyldes blant annet de omfattende rapporteringskravene som børsnoterte selskap er underlagt, og at de følges kontinuerlig av analytikere som rapporterer til kapitalmarkedet om selskapets prestasjoner og utvikling, og av andre eiere enn staten.

3.3.3 Hoveddokumenter, -krav og -prosesser

Det ligger ulike krav og hoveddokumenter til grunn for utforming av beslutningsdokumenter i staten. De viktigste omtales her.

Politiske dokumenter og føringer

Samspillet mellom politisk nivå og forvaltningen er sentralt for beslutninger i staten. I politiske dokumenter nedfelles sentrale politiske standpunkter. Innholdet i disse dokumentene legger klare føringer for hva som blir gjennomført politikk – i et samspill med valgresultater og de politiske forhandlinger. Vi tar derfor med en kort beskrivelse av de politiske dokumenter for å gi et helhetlig bilde av styringen i staten.

Partiprogrammene utvikles vanligvis for den kommende stortingsperioden. Underveis blir det også løpende tatt nye politiske standpunkt via merknader fra partienes grupper til ulike innstillinger til Stortinget. I realiteten blir det også gitt mange politiske føringer gjennom uttalelser i media mv. Stortingsrepresentantene for de enkelte partiene går til valg på politikken som er nedfelt i partiprogrammene. Partiprogrammene, og prosessen fram mot dem, blir dermed sentrale for beslutninger som fattes på Stortinget.

Partipolitikken som nedfelles i et partiprogram utvikles over tid, med mange ulike kilder. I en analyse av den samlede styringsprosessen er et interessant spørsmål om en i tilstrekkelig og systematisk nok grad får formidlet erfaringer fra den tjenesteproduserende, statlige virksomhet til de som utformer og vedtar partienes stortingsprogram. Generelt vil det være en klar styrke om erfaringene fra utøvende virksomhet er en sentral kilde til videreutvikling, også den videreutvikling som nedfelles i politiske dokumenter.

Regjeringsplattformer utarbeides ofte etter valg, basert på vurderinger og forhandlinger knyttet til kommende regjerings parlamentariske grunnlag. For en ettparti flertallsregjering vil en ofte kunne legge partiprogrammet til grunn, men for flerpartiregjeringer eller ettparti/flerparti mindretallsregjeringer vil særskilte dokumenter – regjeringsplattformer – kunne inneholde sentrale, politiske avklaringer som grunnlag for støtte i Stortinget.

De viktigste krav og føringer for innhold og prosess for beslutningsdokumenter

Bevilgningsreglementet vedtas av Stortinget og gjelder for statsbudsjettet og statsregnskapet medregnet folketrygden. Budsjettet vedtas for kalenderåret. Budsjettet skal inneholde alle statlige utgifter og inntekter knyttet til virksomheter og tiltak som får sine utgifter og inntekter fastsatt ved Stortingets bevilgningsvedtak. Bevilgningene skal være basert på realistiske anslag over utgiftene og inntektene. Utgifter og inntekter skal som hovedregel tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt, jf. nærmere beskrivelse av bevilgningsreglementet i kapittel 4.

Bevilgningssystemet er basert på en etablert kapittel- og poststruktur, som innebærer at Stortinget bevilger midler til ulike formål, tiltak, aktiviteter og prosjekter framfor til overordnede målsettinger med politikken. Når det bevilges midler på et detaljert nivå kan det påvirke ambisjonen i mål- og resultatstyring om større frihet for underliggende virksomhet til selv å velge virkemiddel for å oppnå overordnede mål.

Regelverket for økonomistyring i staten er en felles instruks for departementene og de underliggende virksomhetene i statsforvaltningen. Det øverste nivået i regelverket er fastsatt av Kongen (reglement for økonomistyring i staten), mens Finansdepartementet har fastsatt utfyllende bestemmelser.

Økonomiregelverket inneholder regler om departementenes etatsstyring, den interne styringen i statlige virksomheter (herunder departementer), regnskapsføring, betalingsformidling og bokføring, samt forvaltning av statlige tilskudds-, stønads- og garantiordninger.

Formålet med økonomiregelverket er å sikre at statlige midler blir brukt og inntekter oppnådd i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetningene for disse, at fastsatte mål og resultatkrav blir oppnådd, at statlige midler blir brukt effektivt og at statens materielle verdier blir forvaltet på en forsvarlig måte.

For å understøtte kravet til at fastsatte mål og resultatkrav skal oppnås på effektiv måte, stiller økonomiregelverket krav til at alle virksomheter skal planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv.

Økonomiregelverket stiller krav til at departementet og underliggende virksomheter utarbeider budsjettforslag til Stortinget som gir grunnlag for prioritering, sikrer samordning på hvert nivå og bidrar til at målene blir nådd på en effektiv måte. Det følger av kravene at budsjettproposisjonen skal bygge på prinsippene fastsatt i bevilgningsreglementet og Finansdepartementets årlige rundskriv, herunder krav om redegjørelse for hva som tilsiktes oppnådd med bevilgningen og rapportering av resultater som har betydning for vurdering av bevilgningsforslagene for neste budsjettår. Økonomiregelverket fastslår departementenes plikt til å gjennomføre stortingsvedtak, og stiller krav til hvordan departementene skal stille bevilgninger til disposisjon gjennom tildelingsbrev. Blant annet stilles det krav om at tildelingsbrevene skal inneholde overordnede mål, styringsparametere, krav til rapportering mv.

Utredningsinstruksen gjelder arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt proposisjoner og meldinger til Stortinget. Hver sak skal inneholde en konsekvensutredning, som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet. Konsekvensutredningene skal omfatte konsekvensene for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og for private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner. Konsekvensene skal tallfestes så langt dette er mulig. Den samlede effekt av pålagte tiltak, oppgaver o.l. for dem som blir omfattet av forslagene skal omtales. Antatt usikkerhet om framtidig utvikling innenfor saksområdet og konsekvensenes art og styrke skal angis. Det skal vurderes særskilt når og med hvilken innretning en evaluering av foreslåtte tiltak bør gjennomføres. Alternative virkemidler skal vurderes, herunder også andre virkemidler enn administrativ regulering, f.eks. økonomiske virkemidler.

Formålet med instruksen er å sikre god forberedelse av, og styring med, offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Instruksen skal sikre at den instans som har ansvaret for saken, utreder alle relevante og vesentlige konsekvenser, og at berørte instanser og offentligheten trekkes inn i beslutningsprosessen før beslutning fattes.

Erfaringen viser at utredningsinstruksen i varierende grad etterleves i dokumenter som legges fram for Stortinget, noe som blant annet kommer fram i Riksrevisjonens undersøkelse av om offentlige tiltak utredes på en tilfredsstillende måte (Riksrevisjonen, 2013). Blant annet sies det her at konsekvenser av ulike tiltak i for liten grad blir beskrevet og tallfestet, og at budsjettmessige konsekvenser for staten gjerne blir beskrevet i aktuelle proposisjoner, mens samfunnsmessige konsekvenser for andre enn staten vies liten oppmerksomhet. Samfunnsøkonomiske analyser gjennomføres sjelden, med den konsekvens at beslutningstakerne får lite systematisk, fullstendig og sammenlignbar informasjon, noe som kan føre til problemer med å rangere og prioritere mellom ulike virkemidler og tiltak. Det er også et funn i Riksrevisjonens rapport at alternative virkemidler i liten grad blir synliggjort i beslutningsdokumenter. Vurderingene av alternative virkemidler er gjerne gjort i en tidligere fase. Manglende synliggjøring av alternativer kan føre til at beslutningstakerne ikke har et bredt nok grunnlag for å vurdere hvilke virkemidler som er mest egnet til å oppnå målene med tiltaket.

Årsakene til manglende etterlevelse er, ifølge Riksrevisjonen (2013), sammensatte. Deler av årsaken kan ligge i at dagens utredningsinstruks ikke er tydelig nok, for eksempel at konsekvensanalyser og samfunnsøkonomiske analyser må tilpasses tiltakets omfang og antatte konsekvenser. Utredningskompetansen varierer mellom de ulike departementene og sektorene. Tilgjengelig tid og ressurser kan også påvirke utredninger. En betydelig andel av lover og forskrifter inneholder EØS-regelverk. Det er en utbredt holdning i forvaltningen at det ikke er et poeng å utrede konsekvenser av regelverk som allerede er vedtatt i EU-systemet, på tross av at en konsekvensutredning kan gi innspill som er viktige for utforming av regelverket. Det er heller ikke etablert et klart ansvar for hvem som skal sikre at utredningsinstruksen etterleves, eller overvåke kvaliteten på de utredninger som gjennomføres.

Hovedbudsjettskrivet er Finansdepartementets årlige rundskriv til departementene, med retningslinjer for arbeidet med budsjettforslaget og tilhørende budsjettdokument.

I tillegg til planprosessene etter plan- og bygningsloven er det innført to kvalitetssikringsordninger for store statlige investeringer, som i hovedsak er regjeringens verktøy. Den første ordningen gjelder ekstern kvalitetssikring av konseptvalg i tidlig fase (KS1), før planleggingen etter plan- og bygningsloven starter. Beslutning etter KS1 er lagt til regjeringen. Drøfting av alternative tiltak som kan iverksettes for å oppnå et mål, er en viktig del av KS1. En slik drøfting er en viktig del av et godt beslutningsgrunnlag, men ofte kommer informasjon om alternative løsninger i strid med gjennomføring av et allerede politisk bestemt tiltak. Den andre kvalitetssikringen gjelder ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag (KS2), etter at planlegging etter plan- og bygningsloven er sluttført. Regjeringen behandler saken etter at KS2 er gjennomført, og beslutter hvilket tiltak og hvilken informasjon som fremmes for Stortinget. Det er Stortinget som tar den endelige beslutningen basert på regjeringens beslutningsinformasjon. Beslutning etter KS2 blir tatt i Stortinget. Det kan som hovedregel ikke fremmes forslag for Stortinget om investeringsprosjekter over 750 mill. kroner før det er gjennomført KS1 og KS2. Rapportene fra den eksterne kvalitetssikringen er offentlige. Det blir tatt hensyn til usikkerheten i prosjektene ved egne avsetninger.

Den norske handlingsregelen for bruk av petroleumsinntektene er et eksempel på en finanspolitisk regel eller retningslinje for budsjettpolitikken framover i tid. Handlingsregelen skal sikre Norge en jevn innfasing av petroleumsinntektene og sikre at oljeinntektene kommer mange generasjoner til gode. Samtidig skal den bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet skal over tid følge forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, som er anslått til fire prosent. Handlingsregelen er først og fremst en politisk viljeserklæring som har bred politisk støtte og bred støtte i det økonomiske fagmiljøet.

Rundskriv er blant annet orienteringer fra departementet til berørte parter om tolkninger av lover og forskrifter samt regelverk i form av interne instrukser til departementene og underliggende virksomheter.

Norges offentlige utredninger (NOU) innebærer at regjering eller et departement setter ned et utvalg eller en arbeidsgruppe som utreder ulike forhold i samfunnet på bakgrunn av et mandat. En utredning kan enten komme som en NOU eller som en rapport, og danner gjerne basis for en melding til Stortinget. Det ble laget 17 NOUer i 2014.

Melding til Stortinget (Meld. St.) brukes når regjeringen vil presentere planer på ulike områder for Stortinget uten forslag til vedtak. Det ble fremmet 38 stortingsmeldinger i sesjonen 2014–2015. Meldinger beskriver ofte nåsituasjonen på et felt og inneholder forslag fra regjeringen til Stortinget om tiltak formulert som «Regjeringen vil…» eller «Departementet vil…». Meldingene og behandlingen av dem i Stortinget danner ofte grunnlaget for en senere proposisjon til Stortinget.

Meld. St. 1 er nasjonalbudsjettet. Dokumentet fremmes av Finansdepartementet og legges fram samtidig med Prop. 1 S (se beskrivelse av proposisjonene) i oktober hvert år. I nasjonalbudsjettet redegjør regjeringen for den ventede økonomiske utviklingen og for sin økonomiske politikk. Nasjonalbudsjettet inneholder prognoser for den økonomiske utviklingen og utfordringer for norsk økonomi på kort og lenger sikt, som grunnlag for forslaget til statsbudsjett som fremmes samtidig.

Meld. St. 3 er statsregnskapet, som fremmes av Finansdepartementet innen 1. mai etter regnskapsåret. De overordnede kravene til innholdet i meldingen om statsregnskapet finnes i Stortingets bevilgningsreglement §13. Meldingen til Stortinget består av en foredragsdel og en vedleggsdel. Vedleggsdelen inneholder oversikter over statens utgifter og inntekter (bevilgningsregnskapet), statens eiendeler og gjeld (kapitalregnskapet), statens garantiansvar og andre regnskap og spesifikasjoner. I foredragsdelen forklares hovedtrekkene i statsregnskapet, herunder avvik mellom budsjett og regnskap, regnskapsutviklingen de tre siste årene og en oversikt over statens balanse med noter. Statens pensjonsfond omtales i et eget kapittel i meldingen. Det fremmes også en årlig melding i mars-april om forvaltningen av Statens pensjonsfond.

Perspektivmeldingen legges fram hvert fjerde år. Siste perspektivmelding kom i 2013 under Regjeringen Stoltenberg (Meld. St. 12 (2012–2013)). Perspektivmeldingen inneholder langsiktige økonomiske framskrivinger. Siste perspektivmelding tar for seg utviklingen i Norge fram mot år 2060. Den baserer seg på viktige utviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt, og drivkrefter for langsiktig vekst. Perspektivmeldingens formål er å danne et grunnlag for politikkutforming. I innledningen til siste perspektivmelding oppsummeres hovedbudskapet slik: «I denne meldingen er det gjort anslag for hva som skal til for å kunne videreføre dagens velferdsordninger de neste femti årene. Disse beregningene indikerer at en slik videreføring innebærer en betydelig økning i aldersrelaterte utgifter som ikke dekkes av vekst i skatteinntekter eller avkastning av pensjonsfondet. Behovet for inndekning stiger til om lag 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram mot 2060 dersom arbeidstilbudet ikke øker når levealderen øker. For å finansiere de økte utgiftene knyttet til aldringen må vi enten øke inntektene i offentlig sektor eller finne fram til innsparinger som ikke undergraver de viktigste velferdsordningene.»

I ulike meldinger beskrives oftest ambisjoner om økte bevilgninger i årene framover. Spesielt meldinger av mellomlangsiktig karakter innenfor for eksempel samferdsel og forskning/utdanning kan inneholde ambisjoner om bevilgningsmessige opptrappinger, samtidig som det tas et generelt forbehold om den aktuelle budsjettmessige situasjon. Se kapittel 8 for en nærmere beskrivelse av sektormeldinger av mellomlangsiktig karakter.

Proposisjon til Stortinget er forslag fra regjeringen til vedtak i lovsaker (Prop. L, lovvedtak), alminnelige saker og budsjettsaker (Prop. S, stortingsvedtak) som Stortinget skal ta stilling til. Proposisjonen inneholder alltid et ferdig formulert vedtak som Stortinget kan stemme over. Det ble i sesjonen (2014–2015) fremmet 146 proposisjoner for Stortinget.

Prop. 1 S er statsbudsjettet (gul bok). Dokumentet legges fram av Finansdepartementet og er regjeringens forslag til Stortinget om neste års budsjett. Statsbudsjettet er enhver regjerings viktigste verktøy, ikke bare for å gjennomføre sin politikk, men for å formidle sitt verdigrunnlag og sine prioriteringer. Statsbudsjettet brukes til å balansere og samordne innsatsen på de ulike samfunnsområdene. Proposisjonen legges fram i begynnelsen av oktober året før budsjettåret. Budsjettet følger reglene for oppstilling av budsjettet gitt i bevilgningsreglementet. Gul bok inneholder opplysninger om budsjettets inntekts- og utgiftsside for neste kalenderår. I tillegg inneholder proposisjonen informasjon om utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden fem år bakover i tid samt framskrivinger av de flerårige budsjettkonsekvensene tre år fram i tid. Gul bok inneholder ikke flerårige framskrivinger på budsjettets inntektsside. Hvert departement utarbeider sin egen fagproposisjon. Disse proposisjonene gir en nærmere beskrivelse av og begrunnelse for budsjettforslagene, og er formelt sett vedlegg til Gul bok. Fagproposisjonene inneholder også rapporter om oppnådde resultater tidligere år.

De viktigste plan- og budsjettprosessene

Planprosesser i staten har svært ulike tidsforløp. På den ene siden av skalaen befinner planprosesser for veiutbygging seg. Disse tar i gjennomsnitt 10 år. På den andre enden av skalaen er tiltak som iverksettes umiddelbart, uten å ha gått veien om en planprosess eller annen utredning.

Planprosesser i virksomhetene. Planprosesser på både kort, mellomlang og lang sikt gjennomføres langt på vei i alle statlige virksomheter. Det er stor frihet og variasjon i staten i hvordan slike planprosesser gjennomføres. Planprosesser i virksomhetene baserer seg i ulik grad på planprosesser i andre deler av forvaltningen, for eksempel på kommunalt nivå.

Planprosesser i departementene og regjeringen. Det gjennomføres planprosesser i departementene, og det er store ulikheter mellom departementene. For noen sektorer legges det vekt på å forankre planer på mellomlang sikt i form av stortingsmeldinger eller proposisjoner til Stortinget. Andre har ikke slike flerårige plandokument.

Behandling i Stortinget av planprosesser. Stortinget behandler planer på kort sikt i forbindelse med budsjettprosessen, når budsjettet for neste år behandles. På mellomlang sikt behandler Stortinget flerårige planer for noen sektorer (transport, helse, utdanning og forsvar). På lang sikt er framskrivingene i perspektivmeldingen viktige premisser for framtidig planlegging.

Budsjettprosessene i staten på kort sikt er nøye regulert gjennom ulike krav og dokumenter, der Stortingets bevilgningsreglement er det viktigste.

Budsjettprosesser i virksomhetene på kort og mellomlang sikt er styrt av virksomhetsledelsen og overordnet departement.

Budsjettprosesser i departementene og i regjeringen. Regjeringen har den overordnede styringen av arbeidet med forslaget til statsbudsjett, både når det gjelder innhold og prosess. Den fastsetter hovedinnretningen av den økonomiske politikken, de politiske hovedprioriteringene i budsjettet og utgiftsrammene for det enkelte departement. Finansdepartementet koordinerer dette arbeidet og har ansvar for å forberede beslutningsgrunnlaget til regjeringens budsjettkonferanser.

Mars-konferansen. Budsjettarbeidet for neste år startes med budsjettkonferansene i mars, der regjeringen fastsetter foreløpige utgiftsrammer for departementene samt en pott til politiske profileringer. Til denne konferansen utarbeides konsekvensjustert budsjett, forslag til nye større satsinger, oversikt over mulige budsjettiltak og en foreløpig oversikt over flerårige konsekvenser for de tre påfølgende årene etter budsjettåret. Det er fagstatsrådenes ansvar å følge opp tiltak omtalt i regjeringserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader med videre for prioritering opp mot andre områder. Regjeringen tar på dette stadiet ikke endelig standpunkt til hvilke nye satsinger som skal fremmes i budsjettforslaget.

Konsekvensjustert budsjett bygger på en videreføring av ordninger som Stortinget allerede har vedtatt, og danner således basis for regjeringens budsjettforberedelser. Ved konsekvensjusteringen videreføres som utgangspunkt virksomhetenes driftsutgifter med uendret, reelt nivå. Engangsbevilgninger for inneværende år tas ut. Byggeprosjekter som er i gang eller som skal settes i verk i løpet av inneværende år, videreføres på grunnlag av utgiftsbehovet i utbyggingsplanen. For regelstyrte ordninger, for eksempel trygdeordninger, beregnes forventede utgifter og inntekter på basis av gjeldende regler og satser. Det kan her være behov for å ta hensyn til bl.a. demografiske endringer og vurderinger av den økonomiske utviklingen, for å gi et best mulig anslag på utgiftene neste år. For å tilpasse statsbudsjettets utgiftsside og skape rom for nye prioriteringer, utarbeides det også ulike forslag om budsjettiltak i form av utgiftsreduksjoner eller inntektsøkninger til budsjettkonferansen i mars.

For både konsekvensjustert budsjett, nye satsingsforslag og mulige budsjettiltak skal det utarbeides flerårige budsjettkonsekvenser for treårsperioden etter budsjettet. Dette er et hjelpemiddel for regjeringen til å se virkningene ut over kommende budsjettår. Treårsvirkningene presenteres imidlertid ikke for Stortinget.

August-konferansen. Fagdepartementene må legge den overordnede utgifts- og inntektsrammen til grunn for det videre arbeidet fram mot budsjettkonferansen i august. Departementenes hovedoppgave er å utarbeide detaljerte budsjettforslag for sine områder, innenfor de rammer og hovedprioriteringer som regjeringen har fastsatt. Fagdepartementene har frihet til å prioritere innenfor den rammen de er blitt tildelt, men det gjelder visse begrensninger i fagdepartementenes omdisponeringsadgang. Ved siden av å fordele midlene innenfor sine budsjettrammer, skal fagdepartementene også forberede forslag til «romertallsvedtak». Dette er tekstvedtak som Stortinget gjør i tilknytning til budsjettet utenom bevilgningsvedtak på kapittel og post. Eksempler på slike vedtak er ulike fullmakter til å overskride budsjettet eller pådra staten forpliktelser utover budsjettåret. På augustkonferansen fastsetter regjeringen innretningen av den samlede økonomiske politikken og det endelige forslaget til statsbudsjett for neste år, medregnet skatte- og avgiftsopplegget. I forbindelse med konferansen innarbeider regjeringen konsekvensene av nye anslag for regelstyrte ordninger i budsjettforslaget. Videre behandles eventuelle store eller politisk viktige omprioriteringer som fagdepartementet har gjort innenfor sine rammer. Regjeringen bestemmer seg også for hvilke nye satsingsområder som skal tas med i budsjettforslaget ved fordelingen av avsetningen til nye tiltak som ble fastsatt innenfor totalrammen i mars. Eventuelle nødvendige budsjettiltak for å gi rom for ønskede prioriteringer, vedtas også.

Budsjettprosesser i Stortinget. Regjeringen legger fram forslag til statsbudsjett for Stortinget i begynnelsen av oktober (se tidligere omtale av Prop 1 S). Fram til budsjettet vedtas i Stortinget skal budsjettforslaget behandles i fagkomiteene, gjennom høringer og gjennom utarbeidelse av innstillinger, samt debatter i Stortinget. I denne prosessen sender komiteene spørsmål til departementene om budsjettet innenfor sine områder, og avholder høringer med interessegrupper og andre.

Budsjettbehandlingen i Stortinget er i dag basert på et rammebudsjetteringsprinsipp, i motsetning til ordningen før 1997, da de enkelte komiteer kunne komme med tilleggsforslag. Rammebudsjettering innebærer at Stortinget i sin innledende behandling av forslaget til statsbudsjett, fastsetter bindende rammer som den etterfølgende budsjettbehandlingen baseres på. Finanskomitéen samordner arbeidet med statsbudsjettet, og komitéen utarbeider innstilling om skatte-, avgifts- og tollvedtak (Innst. 2 S). Innstillingen avgis innen 20. november, med forslag til vedtak om 20 netto utgiftsrammer (utgifter fratrukket inntekter) og to inntektsrammer. Rammeområdene svarer i stor utstrekning til statsbudsjettets inndeling i programområder/departementsområder. Finanskomitéen avgir også innstilling om nødvendige lovendringer i tilknytning til statsbudsjettet. Finansinnstillingen behandles av Stortinget i finansdebatten i slutten av november, som er en av årets viktigste debatter. Når finansinnstillingen er behandlet, kan de andre komitéene foreta omdisponeringer innenfor de vedtatte rammene. Økte utgifter må da dekkes inn med tilsvarende utgiftskutt eller eventuell økning i inntektene. Alle komitéenes budsjettinnstillinger skal være ferdig behandlet i Stortinget senest 15. desember. Budsjettinnstillingene blir behandlet etter hvert i et samlet storting, og under voteringen fattes det endelige vedtak om bevilgningene til alle utgifter i statsbudsjettet for neste år.

Bevilgningene blir gitt etter kapittel og poststruktur. Det er stor variasjon i detaljeringsgrad på postnivå, noe som gir styringsmessige ulikheter. Enkelte poster gjelder konkrete tiltak på enkeltområder, mens andre er store samleposter. Dersom Stortinget vedtar for eksempel en helt konkret veiutbygging, er det Stortinget som vedtar mål, rammer og gjerne også framdrift for den aktuelle veien. Med større samleposter på budsjettet er myndighet til å prioritere tiltak og sikre effektiv framdrift i utgangspunktet delegert til et fagdepartement.

3.3.4 Utviklingen av offentlig organisering og styring

Etter krigen og fram til begynnelsen av 1980-tallet, under den vedvarende og sterke utbyggingen av velferdsstaten, var offentlig forvaltning i kraftig vekst. Denne perioden blir gjerne sett på som den ekspansive statens og den politiske styringens storhetstid i Norge (Grønlie og Flo, 2009). Gjennom hele denne tiden engasjerte staten seg på stadig nye felt av samfunnslivet. Statens engasjement siktet mot å erstatte eller begrense markedets frie konkurranse ved politiske beslutninger og kollektive løsninger. Som et resultat av politikken vokste også byråkratiet i denne perioden, og vi fikk en stadig større sentraladministrasjon, flere sentraladministrative institusjoner og organer og flere ansatte i statens kontorer. Fra krigen og fram til 1980 utgjorde Skandinavia i de fleste spørsmål knyttet til forvaltningsmakt, rettssikkerhet og demokrati én felles forvaltningspolitisk reformkrets. Dette ble endret etter 1980 da andre premissgivere, som EU, satte et sterkere preg på utviklingen, for Norges del etter hvert gjennom EØS-avtalen.

Mange OECD-land opplevde på 1970-tallet økonomisk ustabilitet og lav vekst. Dette bidro til at det ble det stilt kritiske spørsmål ved veksten i offentlig sektor, virkemidlene i samfunnsstyringen og statens evne til å løse oppgaver effektivt. En stadig større offentlig sektor ble mer krevende å styre, og det kom kritikk om at staten ble styrt etter for byråkratiske forvaltningsprinsipper. Det ble et økende press for å reformere offentlig tjenesteyting og gjøre den mer effektiv, blant annet gjennom å innføre mer markedsbaserte styringsprinsipper. Flytting av aktivitet til markedet, bruk av økonomiske incentiver, målstyring og bruk av konkurranse ble mer vanlig. De ulike endringene fikk i akademiske kretser etter hvert samlebetegnelsen New Public Management.

Ifølge Grønlie og Flo (2009) gikk regjeringen Willoch, som overtok etter valget i 1981, umiddelbart løs på disse styringsproblemene, med en revurdering av balansen mellom offentlig sektor og marked. Det var relativt bred politisk enighet om behovet for reformer i offentlig forvaltning, og fra slutten av 1980-tallet har Norge vært igjennom en periode der det gradvis er innført reformelementer i styringen av store deler av offentlig sektor (Christensen, 2006). NOU 1989: 5 En bedre organisert stat («Hermansen-utvalget») la grunnlaget for en rekke reformer med sikte på liberalisering og deregulering innenfor blant annet energi-, tele- og postsektorene. Det er gjennomført fristilling og delprivatisering av statlige selskaper, direktorater har fått økte fullmakter, ulike markeder er deregulert og det er innført mer konkurranse i offentlig tjenesteyting av oppgaver som ikke lenger ble vurdert å være en del av statens kjerneoppgaver. Samlet sett innebar reformene at utøvelsen av skjønn på mange områder ble flyttet fra regjeringen til forvaltning, etatsledelse, fristilte selskaper, uavhengige styringsorganer og statlige tilsyn (Grønlie og Flo, 2009). Denne trenden illustrerer viktige sammenhenger mellom budsjettering, delegering og organisering, og illustrerer endringer i synet på hvor mye og hvor detaljert et lands politiske myndigheter kan og bør styre.

En viktig del av reformene har også vært å innføre mål- og resultatstyring som overordnet styringsprinsipp i staten. De sentrale reformtiltakene vedrørende mål- og resultatstyring har i første rekke vært knyttet til statens budsjettsystem, lønns- og personalpolitikken, statlig økonomiforvaltning og krav til virksomhetsintern årlig ressursplanlegging. En sentral dimensjon har vært at departementenes underliggende virksomheter skulle få utvidet myndighet over hvordan ressurser brukes og prioriteres innenfor fastsatte rammer. Haga-utvalget foreslo i NOU 1984: 23 «..at økonomistyringen i økende grad bør konsentreres om mål som skal oppstilles for virksomhetenes aktivitet. Denne dreiningen bør kombineres med økt grad av frihet for virksomhetene til å disponere over driftsbevilgningene, inklusive personalressursene». Utvalgets arbeid ble fulgt opp i St. prp. nr. 52 og Innst. S. nr. 135 (1984–85) om reformer i statens budsjettsystem (budsjettreformen av 1986), som skulle forbedre stortingsproposisjon nr. 1 som budsjett- og styringsdokument. Viktige elementer var endringer i Stortingets bevilgningsreglement som stilte krav om at resultater som tilsiktes oppnådd skal omtales i bevilgningsforslaget og at opplysninger om oppnådde resultater skal omtales i den etterfølgende budsjettproposisjonen. Hensikten var å gi økt budsjetteknisk autonomi og spillerom for den enkelte virksomhet, samtidig som politisk kontroll skulle oppnås gjennom resultatmåling og -rapportering til Stortinget. Budsjettreformen ble etterfulgt av en ny reform i 1997, jf. St. prp. nr. 1 (1997–98), som innebar forenklinger i postspesifikasjonen, utvidede fullmakter knyttet til stillingshjemmelsystemet, samt større vekt på synliggjøring og omtale av mål og resultater og langtidsvirkninger av budsjettvedtak.

Innføringen av nytt økonomireglement for staten i 1997 hadde sin bakgrunn i de prinsipielle kravene om målformulering og rapportering om oppnådde resultater, som ble fastlagt ved budsjettreformen av 1986, og omtalte endringer i Stortingets bevilgningsreglement. Departementenes oppmerksomhet skulle flyttes fra selve ressursbruken til hva som ble oppnådd overfor brukere og samfunn gjennom bruken av ressursene. I historisk perspektiv representerer derfor mål- og resultatstyring et forsøk på å finne et godt balansepunkt mellom politikk og forvaltning, fristilling og kontroll.

Som styringsprinsipp innebærer mål- og resultatstyring at det fastsettes mål, at resultater vurderes og sammenlignes med målene, og at informasjonen brukes til styring, kontroll og læring. Økonomiregelverket av 2003 krever at statlige virksomheter, herunder departementer, skal fastsette mål og resultatkrav som skal realiseres innenfor rammen av vedtatte bevilgninger. I etatsstyringen skal departementet i tillegg fastsette overordnede mål, dvs. mål som uttrykker ønskede bruker- og samfunnseffekter, mens virksomheten i større grad enn tidligere har myndighet til å bestemme virkemidlene som skal brukes for å nå de fastsatte målene. Når oppmerksomheten rettes mot effekter, kreves at både departement og virksomhet har et langsiktig perspektiv i sin planlegging, og at årlige resultater belyses og settes inn i en langsiktig sammenheng.

Etter år 2000 har en ny bølge offentlige reformer spredt seg rundt i verden, ofte kalt post-New Public Management i akademisk litteratur. Spenningsforholdet mellom politikk og forvaltning er fortsatt den fundamentale styrings- og forvaltningspolitiske utfordringen. Drivkreftene bak den nye bølgen reformer har vært bl.a. en økende bekymring for at reformelementer på enkelte områder som økt fristilling, økte fullmakter til underliggende virksomheter, delprivatisering av statlige selskaper osv., har undergravd det politisk-demokratiske elementet i styringen, at man ikke har oppnådd de effektiviseringsgevinstene man ventet, at det trengs mer kapasitet for å løse vanskelig tverrsektorielle problemer og økt frykt i mange land for terrorisme. Behovet for å styrke den sentrale, statlige kapasiteten til styring og samordning har vært framhevet av mange som særlig viktig. Det er gjennomført organisatoriske tiltak for å styrke samordningen, for eksempel gjennom opprettelsen av ulike typer organer som omfatter hele sektorer, eller som går på tvers av sektorer, for å håndtere såkalte gjenstridige problem. Det er et sterkere press for at ulike forvaltningsenheter, som har store berøringsflater eller som går over i hverandre, skal samarbeide mer for å finne løsninger.

I tråd med endringene i staten, har det skjedd en endring i virksomheter med ulik tilknytningsform i staten. Figur 3.7 viser utviklingen i antall virksomheter i staten fra 1980 og fram til i dag.

Kilde: NSD

Selv om flere av de store forvaltningsreformene i Norge som er innført siden 2000 har hatt mål- og resultatstyring som overordnet prinsipp, er de også preget av andre viktige elementer som fristilling og konkurranse: Opprettelsen av Politidirektoratet i 2000, økt fristilling av UDI og opprettelsen av et uavhengig UNE i 2001, opprettelsen av regionale helseforetak i 2002, tilsynsreformen i 2003, økt konkurranse på tele- og postsektorene, organisatorisk oppsplitting på jernbanesektoren, NAV-reformen og Samhandlingsreformen er klart inspirert av den siste reformbølgen.

Flere reformer kan sies å representere hybride løsninger ved at de kombinerer de ulike reformbølgene. Politireformene fremmer både fristilling og samordning gjennom sammenslåing av politidistrikt, sykehusreformen kombinerer statlig eierskap med «foretakisering», tilsynsreformen kombinerer fristilling og tradisjonell styring, osv.

På flere områder beskrives ofte det norske systemet som en forhandlingsøkonomi, fordi priser, lønninger og offentlige støtteordninger blir bestemt etter forhandlinger mellom arbeidstakerorganisasjoner, næringsinteresser og staten – det såkalte trepartssamarbeidet. Ifølge Christensen (2014) opprettholdes de korporative trekkene i det norske systemet over tid, på tross av til dels store endringer i den offentlige organiseringen og styringen. De sentrale interesseorganisasjonene, særlig tjenestemanns- og arbeidsgiverorganisasjonene, er fremdeles viktige aktører i offentlige beslutningsprosesser. Det har imidlertid skjedd en reduksjon i deltakelse fra organisasjonene i det offentlige utvalgssystemet siden 1980-tallet samtidig som slike utvalg i økende grad er sammensatt av eksperter.

3.4 Hva gjør at beslutninger ikke alltid er økonomisk rasjonelle i staten?

I kapittel 3.3 er statens kompleksitet og samordningsutfordringer beskrevet nærmere, med utgangspunkt i institusjoner som er særlig viktige i det norske styringssystemet.

Alle beslutningstakerne opererer innenfor det samme systemet, men ulike beslutningstakere ønsker å oppnå ulike mål. Hva som er mest formålseffektivt avhenger av hvilke formål som skal oppnås. Det er gjerne slik at ulike beslutningstakere på ulike nivå (kommune/stat) har ulike mål. Politikere fra ett parti har andre mål enn politikere fra et annet, «Hordalandsbenken» på Stortinget har gjerne andre mål i mange spørsmål enn «Hedmarksbenken» og «samferdselspolitikere» har andre mål enn «helsepolitikere».

I dette kapitlet gjennomgås krefter som påvirker beslutningstakerne når de skal ta sine beslutninger innenfor systemet. Informasjonen i dette kapitlet er en samling observasjoner av faktisk beslutningsatferd, hvor mye kan beskrives ut fra et statsvitenskapelig metoderammeverk.

Hensikten med dette avsnittet er ikke å gå tungt inn i hva som styrer aktørene, men å skissere kort noen momenter som, gjerne i akademia, trekkes fram som relativt etablerte forhold. Dette er forhold som er med på å styre hva som blir de endelige beslutningene, for eksempel hvordan det kan skje at veiinvesteringer i Norge ikke prioriteres ut fra hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, og at kostnadene blir vesentlig høyere fra beslutning til gjennomføring (jf. omtale i Produktivitetskommisjonens delrapport 1, kapittel 18).

3.4.1 Ulike rasjonalitetstyper

En aktør vil, ifølge teorien om rasjonelle valg, alltid velge det alternativet som gir best utfall ifølge hans eller hennes ønsker og oppfatninger. Alle sosiale fenomener forklares med utgangspunkt i at mennesker blir sett på som rasjonelle aktører i den forstand at det ligger en bevisst mål-middel-kalkyle til grunn for deres handlinger.

Det er altså viktig å kjenne til individers mål for å forstå deres rasjonalitet. Kanalisering av midler til veiutbygging ulike steder er ett eksempel på at det som oppfattes som en god lokaliseringsbeslutning av beslutningstakere i ett fylke gjerne ikke er en god beslutning sett med øyne til beslutningstakere i et annet fylke. Et annet eksempel kan være sykehuslokalisering, kommunestruktur eller lokalisering av politienheter. Her er ulike beslutningstakere uenige om hva som er den beste strukturen.

Politisk økonomi (public choice) er en gren av rasjonelle valg-teorien, med anvendelse innenfor økonomi og statsvitenskap. En av teoriens grunnantagelser er at politiske aktører er rasjonelle og forsøker å maksimere sin egennytte. Typisk antas det at politikerne maksimerer antall stemmer for å vinne valg og oppnå makt, og embetsmenn maksimerer budsjett for egne enheter eller handlefrihet innenfor budsjettet. Selv om disse teoriene forutsetter at aktørene er rasjonelle, kan ulike tankemessige og institusjonelle forhold sette rammer for hvor rasjonelle aktørene kan være i forhold til en idealmodell for ubegrenset rasjonelle valg. Rasjonalitet kan dermed deles inn i ulike kategorier, f.eks. økonomisk rasjonalitet, administrativ rasjonalitet og politisk rasjonalitet (Johnsen, 2012).

Økonomisk rasjonalitet er sentral i mikroøkonomisk teori. Det økonomiske mennesket har tydelige preferanser og stabile mål. Alternativene (mulighetsrommet) er kjent, og en er i stand til å vurdere nytte og kostnad ved alternativene, og til å velge og sette i verk det alternativ som maksimerer egen netto nytte, basert på egne preferanser og de begrensinger den enkelte står overfor. I den virkelige verden er dette ikke en realistisk modell for menneskelig atferd, fordi forutsetningene er for strenge. Teorien er likevel en god modell for å beskrive en idealtype når vi skal utforme et styringssystem.

Administrativ rasjonalitet ligger bak mye av tenkningen i regnskap, styring og offentlig administrasjon, og er først beskrevet av Herbert Simon. Det administrativt rasjonelle mennesket har begrenset rasjonalitet fordi mennesket har begrenset kognitiv kapasitet. Det er vanskelig å ha klare preferanser eller mål før vi har valgt et alternativ og erfart hva vi foretrekker og hva som er nytten og kostnaden ved alternativer. Begrensningene i den kognitive kapasiteten har innvirkning på informasjon vi tar hensyn til, hvilke alternativer vi vurderer og hvor rasjonelt vi tar våre beslutninger. Disse begrensningene gjør at det administrativt rasjonelle mennesket velger det som er «godt nok», ikke det som ville vært «best mulig» vurdert slik det økonomisk rasjonelle mennesket uten disse kognitive begrensningene ville ha valgt.

Politisk rasjonalitet tar innover seg at aktører er begrenset rasjonelle, men fordi preferansene er politisk påvirket, vil aktørene vurdere alternativer ulikt, selv om alle er så rasjonelle som mulig. Det politisk rasjonelle mennesket er likevel bevisst på hvordan forskjellige institusjoner motvirker den begrensede rasjonaliteten på individnivå. Det politisk rasjonelle mennesket bruker informasjon strategisk for å fremme egne interesser, og antar at alle andre aktører gjør det samme. Det politisk rasjonelle mennesket søker å oppnå det som best fremmer egne interesser innenfor det som er politisk mulig. Som teoretisk analyseramme er det politisk rasjonelle mennesket vanskeligere å bruke til å forutsi handlinger enn det administrativt rasjonelle mennesket. Det politisk rasjonelle mennesket egner seg likevel til å analysere hvordan institusjoner er konstruert og hvordan politikere og byråkrater bruker informasjon, slik politisk økonomi er opptatt av.

En kjerne i det offentlige finansieringssystemet er at noen mennesker bruker andre menneskers penger (Hagen, 2005). I politiske systemer som det norske, delegerer velgerne makt til å fordele offentlig pengebruk og skatter til valgte politikere. To faktorer er spesielt viktig i et slikt system: prinsipal-agent-relasjoner og forvaltningen av felles ressurser. Vi går inn på fellesressursproblemet først.

3.4.2 Fellesressursproblemet

Fellesressursproblemet, eller allmenningsproblemet som det også blir kalt, er et markedssvikt-problem. Fellesressursproblemet har sitt opphav i bruk av knappe ressurser som det er vanskelig å håndheve eksklusive eierrettigheter til, slik at hver enkelt bruker i praksis vil ha fri tilgang til ressursen. Dette fører til overforbruk, siden kostnaden ved den enkeltes forbruk ikke blir båret av brukeren alene, men spres på alle brukere, og ressursen kan som følge av dette i verste fall komme under kritisk masse. Dette innebærer at når alle brukere handler til sitt eget beste, vil de på lang sikt skade seg selv. Klassiske eksempler er global oppvarming og overfiske i internasjonale farvann.

Tilsvarende mekanismer vil kunne gjøre seg gjeldende ved bruk av statlige midler som fellesfinansiering av enkeltprosjekter rettet mot avgrensede målgrupper.

Politikere er demokratisk valgte representanter som er satt til å forvalte statens og kommunenes penger. Når politikere bruker statens penger til å finansiere målrettede tiltak for utvalgte grupper, kan det oppstå et for stort press på statskassen. Det skyldes at skattyterne i den enkelte målgruppe bærer bare en del av kostnadene, mens resten veltes over på skattyterne for øvrig. Ulønnsomme prosjekter for staten kan dermed framstå som lønnsomt for gruppen, siden en stor del av kostnadene bæres av andre. Slik sett kan kostnadsøkninger som er rasjonell for hver gruppe isolert sett, føre til en total kostnadsvekst som alle taper på.

Fellesfinansieringsproblemet er relevant i mange sammenhenger, f. eks. ved beslutninger om bevilgninger til ulike tiltak i Stortinget. En stortingsrepresentant, med tilhørighet i sitt parti, sitt distrikt og sin komite i Stortinget, kan få den fulle glede av en investering, for eksempel en ny vei, mens kostnadene spres på alle skattebetalere. Interesseorganisasjoner og koalisjoner av ulike typer arbeider for å påvirke politikken på ulike måter for å fremme sine særinteresser. Dette kan skje gjennom uformelle kanaler, gjennom «høringer», det vil si offentlige forslag og utredninger som sendes til uttalelse til berørte organisasjoner, eller ved at organisasjonene deltar i offentlige utvalg, styrer og råd. På lokalt plan kan utfallet av lokalpolitiske beslutninger bli bestemt av et spill mellom sentrale og lokale myndigheter, heller enn at kostnader og nytte av offentlig tjenesteproduksjon veies mot hverandre. Et fellesfinansieringsproblem oppstår dersom lokale myndigheter betrakter budsjettskrankene de står overfor som «myke», i den forstand at de kan manipulere størrelsen på overføringene fra sentrale myndigheter gjennom strategisk atferd (Fiva, 2007).

Fellesfinansieringsproblemet er også relevant for å se på størrelsen av de offentlige tiltakene. Den klassiske referansen for «pork barrel»-problemer er Weingast, Shepsle og Johnson (1981). I sin artikkel viser de hvordan representanter vil velge en prosjektportefølje der alle enkeltprosjektene (enkeltvis og i sum) vil overskride det optimale omfang.

Felles for slike problemer er at de kan gi et for høyt nivå på offentlig pengebruk i forhold til hva som er finansielt bærekraftig for statens finanser, som er et overordnet formål med statsbudsjettet, jf. kapittel 4.

3.4.3 Prinsipal-agentproblemet

Et prinsipal-agentforhold er en situasjon der en eller flere handler på vegne av en annen/andre, eller ivaretar en annens interesser. Den som handler, kalles agent. Den som agenten handler på vegne av, kalles prinsipal.

Et viktig poeng med delegering og desentralisering er at beslutningene flyttes til det beslutningsnivå som har best informasjon om lokale muligheter og kostnader. Kjernen i problemet er at prinsipal og agent har motstridende interesser, og at agenten har beslutningsrelevant informasjon som prinsipalen ikke har, eller som det ville være kostbart for prinsipalen å skaffe til veie. Det gjelder da å gi agenten insentiver slik at han eller hun av egeninteresse også vil fremme prinsipalens mål. I utvalgets sammenheng er prinsipal-agentproblemet spesielt interessant når det gjelder informasjonsflyt mellom Storting, departement og de ulike formene for statlige virksomhet. Jo lenger bort fra den operative styringen en kommer, desto viktigere blir det å få tilgang til beslutningsrelevant informasjon

Sett fra det overordnede nivået foreligger det et agentproblem i den forstand at det ikke uten videre er slik at ledelsen og medarbeiderne i den organisasjonen som skal styres, i sin egenstyring prioriterer de samme mål og hensyn som dem som blir prioritert av det overordnede nivået. Det vil være mulig for virksomheten å bruke deler av ressursene som stilles til disposisjon til egne ambisjoner og realisering av egne verdier og interesser. Fra et overordnet styringsmessig perspektiv er dette problematisk. Statlige virksomheter har bedre informasjon om sitt spesialfelt enn overordnet departement. Hermansen (2015) utelukker ikke at den som har best innsikt og best tilgang på løpende informasjon kan oppnå et overtak og på denne måten sikre at den overordnede styringen i praksis blir innrettet slik at den ivaretar den underliggende virksomhetens interesser og ambisjoner. Dette er et fenomen som ikke alltid er like påaktet, men som kan lede til ikke ubetydelige effektivitetstap. For departementene betyr dette at de må være bevisst på at de er avhengige av den informasjonen som virksomhetene gir dem, og at denne avhengigheten må reduseres så mye som mulig for å hindre at etaten får et for sterkt informasjonsovertak. Hermansens inntrykk er at ikke alle departementer behersker denne spillsituasjonen, med de konsekvenser det kan ha for statsrådens reelle styringsevne og ansvar.

3.4.4 Budsjettforhandlinger og spillsituasjoner

Strategiske spillsituasjoner oppstår der en aktør skal treffe en beslutning der egen gevinst er avhengig av både egne og andres valg. Valg blir da ikke truffet isolert, men også ut fra en forventning om hva andre vil gjøre.

Statsbudsjettforhandlingene kan ses på som et nullsumspill, der den finanspolitiske rammen oftest er gitt gjennom regjeringens forslag til statsbudsjett. En økning av midler til en gruppe må i en slik situasjon tilsvares av at en annen gruppe får mindre. Problem kan oppstå dersom statsbudsjettet oppfattes av aktørene innenfor et budsjettår som et variabelsum-spill, altså et spill der budsjettskrankene oppfattes som «myke». I slike spillsituasjoner er det mulig at aktørene, gjennom forhandlinger, kan bli enige om økt ressursbruk innenfor budsjettåret, slik at langsiktige hensyn blir nedprioritert.

Hermansen (2015) omtaler en annen type forhandling der det oppstår spillsituasjoner for mindretallsregjeringer. I en mindretallsregjering vil det ofte være nødvendig for regjeringen å etablere flertall fra sak til sak. Dette fører lett til spillsituasjoner og «hestehandel».

Politiske beslutningstakere kan være opptatt av å få gjort mest mulig, for å synliggjøre handlekraft i saker som anses viktige. De politiske beslutningstakerne på Stortinget kommer fra ulike parti og valgdistrikt, og har tilhørighet i ulike stortingskomitéer. Politikerne vil nødvendigvis ha ulike preferanser, som fører til uenighet om hva som er de beste beslutningene. Når beslutningstakere ikke er enige om hva som er best, altså hva målet er, kan det oppstå problemer med forhandlinger som løsningsstrategi. I en slik situasjon kan det være rasjonelt å «binde opp» mest mulig av egen politikk, slik at dagens beslutningstakere sikrer at egen politikk blir gjort gjeldende også for framtidige beslutningstakere.

3.4.5 Lav oppmerksomhet på resultater for brukere og samfunn

Bevilgningsreglementet stiller krav om at det i tilknytning til bevilgningsforslag skal beskrives hvilke resultater som tilsiktes oppnådd; nærmere bestemt hvilke endringer eller effekter for brukere og samfunn som skal følge av den foreslåtte pengebruk. Videre skal det gis en omtale av tidligere oppnådde resultater av betydning for vurderingen av bevilgningsforslagene for neste budsjettår. Dette innebærer å belyse sammenhengen mellom en virksomhets produkt- og tjenesteleveranser opp mot effekter som leveransene kan ha hatt for bestemte brukere og for samfunnet totalt sett. Observerte effekter vurderes opp mot intensjonene som lå til grunn for bevilgningen. Kravene i bevilgningsreglementet gjelder også ved bevilgninger i form av tilskudd og stønader.

Økonomiregelverket stiller krav om tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag. Utredningsinstruksens krav til bruk av samfunnsøkonomisk analyse støtter også opp om at beslutningsdokumentene som framlegges for Stortinget, og den påfølgende operasjonaliseringen i tildelingsbrev til underliggende virksomhet, har forsvarlig kvalitet. Kravene innebærer at intensjoner bak de tiltak som drøftes, må synliggjøres i form av en beskrivelse av forventede bruker- og samfunnseffekter. Dette innebærer også at informasjon om måloppnåelse skal inngå som del av beslutningsgrunnlaget både i statsbudsjettprosessen og i de forberedende prosessene i departement og underliggende virksomhet.

Økonomiregelverket krever at departement og virksomhet skal planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv. Dette må ses i sammenheng med kravet om at departementet i tildelingsbrevet til underliggende virksomheter skal fastsette overordnede mål og styringsparametere som er mest mulig stabile over tid. Videre må økonomiregelverkets krav til at virksomhetens rapportering skal beskrive måloppnåelse og resultater, ses i sammenheng med kravet om at departementet skal sette overordnede mål. Kravene understøtter således koplingen mellom det årlige og det langsiktige perspektivet i styringen av statlige virksomheter.

Kravet til forsvarlige beslutningsgrunnlag forutsetter at grensesnittene mellom plan for inneværende budsjettår, rapportering for det foregående året og plan for kommende budsjettperiode settes i sammenheng. Sammenhengen skal komme til uttrykk i de sentrale styringsdokumentene som Prop. 1 S, tildelingsbrev og årsrapport til sammen utgjør. Kravet til godt beslutningsgrunnlag forutsetter med andre ord en god balanse mellom det årlige og flerårige perspektivet. Dette skal samtidig omtales innenfor de rammer som bevilgningsreglementets ettårsprinsipp legger til grunn.

Erfaringsmessig har statlige virksomheter imidlertid lagt mer vekt på rapportering om gjennomførte aktiviteter og de produkter og tjenester som har vært levert, enn om sammenhengen mellom disse og de bruker- og samfunnseffekter virksomheten har oppnådd eller arbeider for å oppnå på sikt, dvs. virksomhetens overordnede mål, jf. blant annet DFØ (2014). Virksomhetenes rapportering knytter sjelden sammenheng mellom pengebruk og oppnådde resultater, og legger mer vekt på aktiviteter og ressursbruk, ofte i detalj, enn på reelle virkninger for brukere og samfunn.

Styring i staten handler om å omsette politikk og faglige funderte strategier eller langtidsplaner til langsiktige mål og resultatkrav for underliggende virksomheter. Deretter skal resultater vurderes og sammenlignes med målene, og informasjonen brukes til styring, kontroll og læring. For liten oppmerksomhet på overordnede mål og effekter for brukere og samfunn, innebærer at beslutningsgrunnlaget har mangler når beslutninger om virkemiddelvalg skal tas eller videreføring av tiltak skal vurderes. Dermed oppstår også en fare for at beslutninger ikke alltid er økonomisk rasjonelt fundert.

Det er krevende å dokumentere effekter av de tiltak som gjennomføres. Det er ofte stor usikkerhet knyttet til sammenhengen mellom en virksomhets innsats og konkrete effekter for brukere og samfunn. Det tar også naturlig nok ofte lengre tid enn gjennomføringsåret før effekter realiseres. Spesielt denne tidsforsinkelsen fra beslutning er tatt til resultatene viser seg, kan føre til at fokus på resultater reduseres hos beslutningstakerne.

For å øke kvaliteten i beslutningsgrunnlaget i et budsjettforslag, er departementene tjent med å vise til intensjoner og langsiktige, overordnede mål. En større grad av konkretisert angivelse av forventede effekter for brukere i beslutningsforslagene vil samtidig kunne forbedre innholdet i rapporteringen fra underliggende virksomhets gjennomføring av tiltak.

3.5 Utvalgets vurderinger

Viktige elementer i det norske styringssystemet og de demokratiske beslutningsprosessene som setter rammene rundt de beslutninger som blir tatt, er drøftet i kapittel 3.3. Utvalgets vurdering er at det norske styringssystemet for beslutninger i all hovedsak er et godt system.

Norge har de siste 20 årene hatt en svært god økonomisk utvikling og gode statsfinanser, og budsjettprosessene har nok gjennomgående vært mindre krevende enn i de aller fleste land. Vi står nå trolig foran en periode med en svakere økonomisk vekst og mindre økning i rammen for statlig pengebruk enn vi har vent oss til.

Utvalgets forslag skal sikre at økonomiske konsekvenser på kort og lang sikt kommer tydeligere fram, både for beslutningstakere og allmennhet. Vi vil også identifisere elementer i styringssystemet som kan være kostnadsdrivende. Eksempelvis er kommunenes innflytelse på trasévalg og utforming av veier en viktig årsak til at prosjektene blir dyrere og er forsinket i forhold til plan. Det ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å foreslå tiltak knyttet til strukturelle endringer i politiske beslutningssystemer. Innføring av for eksempel en form for kostnadsstyrt prosjektplanlegging (jf. kapittel 7) kan være et virkemiddel for å bidra til at prosjekter ikke fordyres underveis.

Dagens styringssystem er i utgangspunktet ikke helt nøytralt i forhold til de beslutninger som blir tatt. Ethvert forslag om å endre systemet vil heller ikke være nøytrale. Utvalget ønsker å fremme forslag om systemforbedringer som er universelle og omfatter alle, ikke endringsforslag som blir fremmet for å gi fordeler f. eks. til enkeltsektorer. Det ligger for eksempel mye makt i hvordan en definerer relevante virkninger når et tiltak skal beskrives. Et eksempel på et tiltak som kan motivere slike krefter kan være å beskrive lønnsomheten til tiltak ut fra like regler. Ta f.eks. tiltak som skal bedre utdanningen i befolkningen. Det er stor forskjell om vi bare inkluderer kostnadene for staten og nytten for den enkelte, eller om vi også inkluderer nytten for samfunnet i et langt perspektiv. Utredningsinstruksen sier ikke tydelig noe om i hvor langt tidsperspektiv virkninger kan og skal tas med.

Systemene for styring av staten, og mer generelt offentlig sektor, er komplekse. Det er utviklet over lang tid og fungerer i et samspill med styresett og (styrings-)kultur. Kompleksiteten innebærer blant annet at det kan være krevende å få oversikt over konsekvenser av endringer, noe som trekker i retning av at endringer bør skje skrittvis, med løpende vurdering av virkningene. Kompleksiteten, sammen med samspillet med styresett og kultur, trekker videre i retning av at erfaringer fra andre land ikke alltid vil være direkte relevante for oss, selv om andre lands erfaringer er viktige kilder til læring og videreutvikling. Hvert tiltak må vurderes konkret i en norsk kontekst.

I trangere økonomiske tider vil det være behov for strengere prioriteringer av hva vi bruker samfunnets ressurser til. Da vil økonomiske hensyn måtte veie tyngre i prioriteringene. I utvalgets arbeid har vi sett at årsaken til en manglende økonomisk rasjonalitet ofte ikke er knyttet til «økonomistyringen», men mer forhold som i større grad er knyttet til beslutningssystemer. Utvalgets forslag er i stor grad knyttet til å sikre god informasjon til rett tid i beslutningsprosessene. Dersom behovet for å sikre økonomisk rasjonalitet blir vesentlig større, vil det være behov for å se på beslutningssystemene framfor de økonomiske verktøyene.

Utvalget legger vekt på god informasjonsflyt

Det er mange aktører som bidrar i styringen i staten. Utvalget har, på basis av mandatet, særlig rettet oppmerksomhet på utarbeidelsen av informasjon i forvaltningen, spesielt om beslutningsgrunnlaget for statsbudsjettet. Vi har i den sammenhengen lagt størst vekt på flyten av informasjon mellom forvaltning og Storting og fra forvaltning og Storting til allmennheten.

Staten forvalter våre felles penger, og statskassen er et fellesgode. Dagens styringssystem ivaretar langt på vei denne felles ressursen på en god måte, og Norge har en sunn nasjonal økonomi og langt på vei effektiv ressursbruk. Men der det finnes felles ressurser, vil det også alltid finnes ønsker om å utnytte disse til egen fordel. Utvalget ønsker å fremme forslag om endringer i noen elementer av statens styringssystem, slik at systemet som helhet blir enda mer robust for å sikre fellesinteressene.

Utvalget ønsker å bedre informasjonsflyten mellom forvaltning og Storting

Som vi så i kapittel 3.3 har Stortinget stor makt i styringen av staten. Stortingspolitikerne er politikere som er valgt inn fra sitt fylke, samtidig som de tilhører ett parti. På Stortinget plasseres de inn i fagkomiteer med ansvar på avgrensede områder. Dette bidrar til å sette stortingspolitikere inn i roller der nasjonale hensyn må avveies mot andre hensyn. Politikere innhenter sin informasjon fra mange ulike kilder, hvor mange aktører ønsker å påvirke beslutninger i en bestemt retning. Et viktig spørsmål er om informasjonsflyten fra forvaltningen via statsråden og til Stortinget er god nok.

I det norske systemet har statsråden for et departement et fullstendig ansvar for sitt oppgaveområde. Politisk må statsråden forholde seg til blant annet regjeringsplattformer og partiprogrammer. Samtidig skal statsråden styre sin sektor basert på all den informasjonen som blir utarbeidet i både departementet og de underliggende virksomheter gjennom den ordinære styringsdialogen. Store deler av den styringsinformasjonen som utarbeides i forvaltningen og den ordinære styringsdialogen, verken skal eller bør bli lagt fram for Stortinget. Da ville informasjonsstrømmen blitt for stor.

Den enkelte statsråd har likevel opplysningsplikt overfor Stortinget. Det er viktig for utvalget å se hvilken type informasjon som går fra forvaltningen til Stortinget, og hvilken type informasjon som går fra forvaltningen og Stortinget og ut til allmennheten.

Utvalget ønsker å legge til rette for økonomisk rasjonelle beslutninger

Oppgaven for utvalget er å legge fram forslag som bedre enn i dag kan sikre økonomisk rasjonalitet i styringen av staten. Beslutningstakere må også ta andre hensyn enn rent økonomiske. Utvalget legger vekt på at informasjon om hva som vil være den økonomisk mest rasjonelle beslutningen skal være tilgjengelig for både beslutningstakere og allmennheten. Avvik fra det økonomisk rasjonelle bør begrunnes og synliggjøres på en så god måte som mulig. Bedre informasjon til Stortinget drøftes nærmere i kapittel 5.

Helhetlig informasjon. Det er viktig at beslutningsinformasjon er helhetlig og balansert. En viktig premiss for at beslutningstakerne skal ta gode beslutninger er at de forstår konsekvensene av det de beslutter. I budsjettsammenheng er det viktig at informasjonen som ligger til grunn er oversiktlig og helhetlig, med fokus på det som er viktigst, jf. kapittel 5. Det er også viktig at det framgår tydelig om beslutninger som fattes i dag har konsekvenser fram i tid og dermed vil binde opp handlefriheten til framtidige Storting, jf. kapittel 8. Beslutningstakerne må også få tilstrekkelig informasjon om investerings-, vedlikeholds- og driftsutgiftene av de tiltak som besluttes. Dette er spørsmål som drøftes nærmere i flere deler av utvalgets rapport.

Problembeskrivelse, tydelige mål, synliggjøring av alternative løsninger og gode konsekvensvurderinger. Informasjon som ligger til grunn for en beslutning må beskrive problemet tydelig, slik at beslutningstaker selv kan vurdere om det er behov for at staten skal løse det. Informasjonen må også beskrive tydelig hva målet er, slik at beslutningstaker skal bli i stand til å vurdere de tiltak som foreslås. Og beslutningstakerne må få informasjon som viser reelle alternative virkemidler eller tiltak som kan iverksettes for å løse problemet og å oppnå et mål. Beslutningsinformasjonen må inneholde de relevante konsekvensene av ulike tiltak på kort og lengre sikt, med en tydelig definert avgrensing av virkninger som tas med.

Rapportering av resultater. For at beslutningstakerne på best mulig måte skal settes i stand til å vurdere effekten av sine beslutninger, er det viktig at god resultatinformasjon når tilbake til dem som tok beslutningen om tiltakene. Det gjøres f.eks. ikke noen systematisk resultatvurdering av effektivitet og måloppnåelse koblet til budsjettprosessen for midler til drift og tilskudd i staten. Bevilgninger til drift og overføringer/tilskudd konsekvensjusteres vanligvis inn i neste års budsjett. Uten en systematisk resultatvurdering kan det være vanskelig å avvikle eller redusere utgifter som har fått sin plass i budsjettet, også på områder der behovene reduseres.

Målgruppetilpasning. Det er viktig at informasjonen er tilpasset målgruppen. Relevant informasjon og tilstrekkelig mengde informasjon til beslutningstakerne er viktig, slik at de kan ha best mulig grunnlag for beslutninger. Det er viktig hvordan informasjonen presenteres. Den må raskt gi oversiktlig og tydelig informasjon, med enkel oversikt over de viktigste elementene, presentert i et språk tilpasset mottakeren. Mer informasjon er ikke nødvendigvis til det bedre, verken til Stortinget eller allmennheten.

Referanser:

Aberbach, Joel D. og Tom Christensen (2013). Why reforms so often disappoint. The American Review og Public Administration, 2014 44: 3

Christensen, Tom (2006). Staten og reformenes forunderlige verden. Nytt norsk tidsskrift nr 03

Christensen, Tom (2014). Statsvitenskapelig organisasjonsforskning i Norge – utvikling av teori og praksis. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 1/2015: 50–61

DFØ (2014). Kartlegging av årsrapporter 2012. DFØ-rapport nr 2/2014

Difi (2007). Forvaltningsutsyn 2007. Staten – Fakta om størrelse, struktur og endring

Difi (2011). Hva skjer i departementene? Om utfordringer og utviklingsbehov. Difi-rapport 2011:11

Difi (2014). Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning. Difi-rapport 2014:07

Fiva, Jon (2007). Sentral finansiering av lokal offentlig tjenesteproduksjon: Bailout-problemet. Artikkel i Økonomisk forum nr. 2, 2007

Grønlie, Tore og Yngve Flo (2009). Sentraladministrasjonens historie etter 1945, bind I og II. Fagbokforlaget

Hagen, Jürgen von (2005). Political Economy of Fiscal Institutions. Governance and the efficiency of economic systems. Discussion Paper no. 149

Hermansen, Tormod (2015). En bedre styrt stat? Fagbokforlaget 2015

Johnsen, Åge (2012). Why does poor performance get so much attention in public policy? Financial Accounability and management, 28(2), May 2012, 0267–4424

Kjærvik, Jonas og Jostein Askim (2015, foreløpig utgave). Etatsstyring i praksis: En kartlegging av departementenes målstyring av underliggende virksomheter

Meld. St. 27 (2013–2014). Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

Meld. St. 12 (2012–2013). Perspektivmeldingen

NOU 1989: 5 En bedre organisert stat

Riksrevisjonen (2013). Riksrevisjonens undersøkelse av om offentlige tiltak utredes på en tilfredsstillende måte. Dokument 3:10 (2012–2013)

SOU (2013). En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. Slutbetänkande av Budgetprocesskommittén. Stockholm 2013

St.meld. nr. 19 (2008–2009). Ei forvaltning for demokrati og fellesskap

Wehner, J. (2006). Assessing the Power of the Purse: An Index of Legislative Budget Institutions. Political Studies vol. 54, s. 767–785

Weingast, Barry R., Kenneth A. Shepsle and Christopher Johnsen (1981). The political economy of benefits and costs: A neoclassical approach to distributive politics. Journal of Political Economy, 1981, vol. 89, no. 41

Whist, Erik og Tom Christensen (2011). Politisk styring, locale rasjonaliteter og komplekse koalisjoner. Tidligfaseprosessen i store offentlige investeringsprosesser. Concept rapport nr. 26, 2011