1 Oppnevning, mandat og sammensetning av utvalg

1.1 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring

Statlig styring er komplisert. Målene man ønsker å oppnå med statlig virksomhet er ofte krevende å formulere. Det er mange krefter som virker inn på resultatene, og man har ikke styring med alt. Det er mange nivåer og aktører som skal virke sammen, ofte med ulike syn på hva som er best. Langsiktige og kortsiktige hensyn må balanseres. Hensynet til enkeltelementer må veies mot hensynet til en forsvarlig helhet. Beslutninger fattes under usikkerhet, og man må beslutte hvordan og av hvem usikkerheten skal håndteres. I tillegg til den iboende usikkerheten, tas beslutninger ofte med begrenset informasjon om mål, alternativer og virkninger. Beslutningsmyndighet og informasjonsbehov spiller sammen med organisering og tilknytningsform.

Utvalget er gitt som mandat å vurdere endringer i budsjettsystem og krav til beslutningsgrunnlag. Dels vurderer utvalget endringer i formen på Stortingets vedtak, dels endringer i informasjon fra regjering til storting, og dels endringer i krav internt i statsforvaltningen.

For det øverste nivået i det norske, statlige styringssystemet, Stortinget, gjelder få rammer for styringen. Selv grunnlov og internasjonale avtaler kan på sikt endres. Det betyr at friheten og ansvaret er stort. Utover velgerne er det få eller ingen som formelt overvåker Stortingets vedtak, eller kan gripe inn dersom vedtakene skulle være feil. Dette er en sentral forskjell mellom Stortinget og alle andre beslutningstagere i det norske samfunnet – i privat og offentlig sektor. Dette, sammen med kompleksiteten, har vesentlig betydning for utformingen av beslutningsregler og krav til beslutningsunderlag på statsnivå.

Utvalgets tilrådinger baserer seg på et grunnsyn om at beslutningstagere, innenfor de rammer som er satt, må ha frihet til å beslutte det som til enhver tid vurderes som mest hensiktsmessig. Det er avgjørende at de som fatter beslutningene har god informasjon om problem, mål, alternativer og konsekvenser – før beslutningene reelt sett fattes. Hovedbudskapet fra utvalget er at beslutningsinformasjonen og planene som utarbeides i staten og legges fram for Stortinget bør utvides og forbedres, men at beslutningssystemet – budsjettsystemet – ikke bør endres i retning av ytterligere bindinger eller mer kompliserte systemer. Utvalget mener bedre beslutninggrunnlag vil gi bedre styring.

1.2 Mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 10. oktober 2014 og ble gitt følgende mandat:

«I Regjeringens plattform av 07.10.13 står det:

«Regjeringen vil:

Nedsette et nytt offentlig utvalg for å vurdere flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet.»

Staten legger beslag på en vesentlig del av samfunnets ressurser. Innenfor en helhetlig budsjettprosess hvor ulike tiltak vurderes opp mot hverandre er det behov for et godt beslutningsgrunnlag og forutsigbar finansiering av investeringer, slik at investeringene kan gjennomføres på et rasjonelt vis og gi de forventede virkninger.

Budsjett- og regnskapsinformasjon basert på periodiseringsprinsippet kan i utgangspunktet gi mer informasjon om ressursbruken enn tilsvarende informasjon basert på kontantprinsippet. Men staten er ikke en bedrift hvor investeringer foretas ut fra antatte, kontante tilbakebetalinger i et marked. Videre er staten en så stor aktør at summen av beslutningene påvirker samlet etterspørsel i økonomien. Staten må også ta hensyn til langsiktig bærekraft i sine finanser.

I de siste tiår har det likevel skjedd en gradvis utvikling i statens kontantbaserte budsjetter hvor klare elementer av periodisering har kommet inn i budsjettsystemet. Årlig gjøres det nå for eksempel større avsetninger for ettergivelse av lån til studenter i fremtiden. Ved budsjettering av renter til staten i Husbanken, Statens pensjonskasse og Lånekassen har det fra og med 2010 blitt lagt til grunn opptjente renter.

For å legge til rette for en rasjonell utvelgelse og gjennomføring av investeringer og andre langsiktige prosjekter, er det nødvendig med et flerårig perspektiv. Selv om statsbudsjettet er basert på ettårsprinsippet, kan staten påta seg forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortinget har gitt særlig samtykke. Slike fullmakter kan ha ulik form og størrelse, tilpasset det aktuelle behovet. Til tross for dette kan det likevel være utfordringer med rasjonell fremdrift.

Finansdepartementet har utviklet felles statlige regnskapsstandarder (SRS) basert på periodiseringsprinsippet. SRS er innført som en frivillig ordning for statlige virksomheter i deres virksomhetsregnskap, som tilleggsinformasjon utover kontantregnskapet som skal rapporteres til statsregnskapet.

Med utgangspunktet i dette settes det ned et utvalg som skal vurdere behovet for flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet. Utvalgets tilrådninger skal gi et bedre beslutningsgrunnlag for statlige prioriteringer og fremme en effektiv bruk av offentlige midler.

Utvalget skal vurdere:

1. hensiktsmessigheten ved flerårige budsjetter og periodisering på generell basis. Utvalget skal så gå grundigere til verks for utvalgte sektorer hvor flerårige budsjetter og nye elementer av periodisering er særlig aktuelt. Dette skal skje innenfor rammen av statlige kontantbaserte budsjetter/regnskaper og reglene for årlige budsjettvedtak.

2. hvorvidt det i tilknytning til statsbudsjettet kan lages oppstillinger som bedre enn i dag viser antatt framtidig nytte eller kostnad ved investeringer i realkapital og andre tiltak, slik at en eventuelt kan få et bedre grunnlag for å vurdere hvilken prioritet disse bør gis i budsjettbehandlingen. Det skal legges til grunn at slike oppstillinger i tilfelle skal være et tillegg til någjeldende artsinndeling av budsjettet, og ikke erstatte denne.

3. om det i dokumentene til Stortinget bør settes krav til en bredere omtale av samlede kostnader og gevinster ved reformer. Blant annet bør utvalget vurdere kriterier for når det skal være en utvidet omtale og hvordan analyser og anslag for flerårige konsekvenser av tiltak kan utarbeides, herunder hva som er en hensiktsmessig tidshorisont. Det bør i denne sammenheng ses hen til den alternative anvendelsen av ressursene.

4. fremdriften i gjennomførte investeringsprosjekter i ulike sektorer. Utvalget bes kartlegge om ev. urasjonell fremdrift i investeringsprosjekter har sin årsak i manglende budsjettfullmakter, manglende oversikt over de totale budsjettmessige konsekvensene av besluttede tiltak eller andre forhold.Dersom utvalget finner at fullmakter, informasjonsgrunnlag eller andre forhold ikke er tilstrekkelig ivaretatt, bes utvalget fremme forslag til mulige forbedringer innbefattet flerårige budsjetter. Ev. flerårige budsjetter skal belyses ut fra ulike dimensjoner som grad av binding over år, detaljeringsnivå og omfang. Eventuelle fordeler knyttet til økt forutsigbarhet bes vurdert opp mot ulempene med større bindinger i statsbudsjettet og mindre rom for omprioriteringer i den årlige budsjettprosessen.

5. erfaringer med bruk av periodisert virksomhetsregnskap iht. SRS, herunder om synliggjøring av kostnader gir et bedre beslutningsgrunnlag i statlige virksomheter og departementer. Utvalget skal vurdere obligatorisk bruk av SRS på virksomhetsnivå. Utvalget skal også vurdere obligatorisk rapportering av periodisert informasjon sammen med kontantbasert informasjon til statsregnskapet.

I sitt arbeid bør utvalget se hen til internasjonal praksis og erfaringer fra sammenlignbare land, tidligere arbeid på området samt vurderinger fra internasjonale organisasjoner som OECD og IMF. Utvalget skal vurdere om innføring av ny regnskapsstandard for EU (EPSAS) kan få betydning for offentlig budsjettering og regnskapsføring også i Norge. Utvalget skal ta hensyn til at Regjeringen har igangsatt et forberedende arbeid med å etablere et eget utbyggingsselskap for vei og at utredningsinstruksen er under revisjon.

Utvalget bes om å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.

Utvalget bør ha en åpen arbeidsform. Dette kan gjøres ved å arrangere seminarer og møter der representanter for aktuelle departementer, offentlige virksomheter og arbeidslivets organisasjoner kan inviteres sammen med forskere og andre.

Utvalget bes om å levere en samlet rapport innen utgangen av november 2015.»

1.3 Utvalgets sammensetning og arbeid

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Direktør Øystein Børmer, Direktoratet for økonomistyring, utvalgsleder

• Konserndirektør Stein Berntsen, Dovre Group

• Spesialrådgiver Tore Eriksen, Finansdepartementet

• Fagdirektør Harald Brandsås, Den norske Revisorforening

• Fagdirektør Anna Rømo, Statistisk sentralbyrå

• Stedfortredende generaldirektør Kristina Lundqvist, Ekonomistyringsverket

• Professor emeritus Kåre P. Hagen, Norges Handelshøyskole

• Direktør Marianne Mancini, Diakonhjemmet

• Direktør Hanne Gaaserød, Helse Sør-Øst

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende personer:

• Avdelingsdirektør Frode Karlsen, Finansdepartementet, leder

• Rådgiver Siril Kvam, Finansdepartementet

• Seniorrådgiver Johan Nitter-Hauge, Finansdepartementet

• Fagdirektør Torstein Sørbotten, Finansdepartementet

• Seniorrådgiver Per Arvid Borøy, Finansdepartementet

• Seniorøkonom Pål Sletten, Finansdepartementet

• Avdelingsdirektør Pål Ulla, Finansdepartementet

• Tidligere seniorrådgiver Nina Lillelien, Finansdepartementet

• Seniorrådgiver Jan-Erik Hansen, Direktoratet for økonomistyring

• Seksjonssjef Gry Hamarsland, Direktoratet for økonomistyring

I tillegg har berørte fagdepartementer vært representert i sekretariatet når saker innen deres område har vært drøftet. Dette gjelder Samferdselsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Følgende personer fra disse departementene har bidratt i arbeidet til sekretariatet:

• Tidligere avdelingsdirektør Magnar Alsaker, Samferdselsdepartementet

• Rådgiver Magnus O. K. Worren, Kunnskapsdepartementet

• Seniorrådgiver Tom E. Markussen, Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Underdirektør Helga Daae, Helse- og omsorgsdepartementet

• Avdelingsdirektør Ingunn Mari Skaaden, Forsvarsdepartementet

Utvalget har i alt hatt 15 møtedager i tilknytning til arbeidet. I tillegg har det vært avholdt seminarer; ett om rasjonell framdrift av store investeringsprosjekter og ett om skillet mellom drift og investeringer. I samarbeid med Partnerforum har utvalget også arrangert en større konferanse om beslutninger, investeringer og rasjonalitet. Det har i tillegg vært holdt internasjonale foredrag av representanter fra Sverige, Danmark, Storbritannia og OECD. Berørte departementer har kommet med skriftlige innspill til utvalget, og nasjonale fagfolk har holdt presentasjoner for utvalget. Det har også vært avholdt et møte der departementene la fram sine synspunkter på mandatet. En oversikt over bidragsytere i utvalgets arbeid er gitt i vedlegg 1.

Vedlegg 1 kapittel 1

Bidragsytere

Nedenfor gis oversikt over personer som har holdt foredrag for utvalget, under utvalgets møter eller på seminarer og konferanse arrangert av utvalget.

Marianne Andreassen, administrerende direktør, Lånekassen

Fredrik Arnesen, ekspedisjonssjef, Samferdselsdepartementet

Peder Berg, avdelingsdirektør, Finansdepartementet

Stein Berntsen, konserndirektør, Dovre Group

Atle Birkeland, konstituert seksjonssjef, Fiskeridirektoratet

Jón Blöndal, Head of Budgeting and Public Expenditures, OECD

Anatoli Bourmistrov, professor, Universitetet i Nordland

Ola Brattegard, avdelingsdirektør, Samferdselsdepartementet

Ådne Cappelen, forsker, Statistisk sentralbyrå

Lasse Ekeberg, avdelingsdirektør, Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Rune Fagerli, avdelingsdirektør, Forsvarsdepartementet

Colin Forthun, avdelingsdirektør, Finansdepartementet

Nils Terje Furunes, samfunnsøkonom

Jan Hjelle, ekspedisjonssjef, Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Erling Holmøy, forsker, Statistisk sentralbyrå

Per Ivar Gjelstad, seniorrådgiver, Statens Vegvesen

Levi Gårseth-Nesbakk, førsteamanuensis,Universitetet i Nordland

Jan Fredrik Lund, avdelingsdirektør, Statens vegvesen

Arne Lunde, avdelingsdirektør, Kunnskapsdepartementet

Julie Lungholt, Deputy Head of Division, Finansdepartementet i Danmark

Julian Kelly, Director General of Public Spending and Finance, HM Treasury

Knut Klepsvik, avdelingsdirektør, Finansdepartementet

Frode Mellemvik, professor, Universitetet i Nordland

Frode Myrvold, ekspedisjonssjef, Helse- og omsorgsdepartementet

Harald Vaagaasar Nikolaisen, direktør, Statsbygg

Peter Olgyai, seksjonssjef, Direktoratet for økonomistyring

Kristina Padrón, ämnesråd, Finansdepartementet i Sverige

Stein Reegård, sjeføkonom, LO

Bettina Sandvin, avdelingsdirektør, Statens vegvesen

Simen Vier Simensen, Director Emeritus, McKinsey & Company

Liv Kari Skudal Hansteen, administrerende direktør, Rådgivende ingeniørers forening

Eirik Lae Solberg, tidligere finansbyråd, Oslo kommune

Øystein Thøgersen, professor, Norges Handelshøyskole

Hans Vaalund, tidligere bl.a. departementsråd i JD og spesialrådgiver i FIN

Dag Aarnes, avdelingsdirektør, NHO

Espen Aasen, assisterende departementsråd, Kunnskapsdepartementet

Følgende personer har holdt innlegg på konferanse Partnerforum arrangerte i samarbeid med utvalget:

Øystein Børmer, direktør, Direktoratet for økonomistyring

Leif Helland, professor, Handelshøyskolen BI

Jon H. Fiva, professor, Handelshøyskolen BI

Hans Christian Holte, skattedirektør, Skattedirektoratet

Tom Christensen, professor, Universitetet i Oslo

Jørn Rattsø, professor ved Institutt for samfunnsøkonomi, NTNU

Åge Johnsen, professor ved Høgskolen i Oslo og Akershus

Kristin Clemet, leder av tankesmien Civita og tidligere statsråd

Marte Gerhardsen, leder av Tankesmien Agenda

Svein Gjedrem, tidligere bl.a. finansråd og sentralbanksjef