Del 1
Innledning

1 Perspektiv og sammendrag

1.1 Integrasjon og tillit – langsiktige konsekvenser av høy innvandring

Det norske velferdssamfunnet står overfor omstillinger. Økt forsørgerbyrde og mer usikker avkastning av oljefondet vil kreve økonomiske og velferdspolitiske omprioriteringer. Høy innvandring av personer med små muligheter for selvforsørgelse vil representere en tilleggsutfordring og forsterke presset på offentlige finanser. Den norske velferdsmodellen er både en ressurs og et problem når det gjelder integrasjon av innvandrere og etterkommere. Modellen er sårbar overfor høy innvandring av voksne mennesker med lave kvalifikasjoner. Samtidig bidrar liten økonomisk ulikhet og solide utdanningsinstitusjoner til høy mobilitet blant etterkommere av innvandrere. Norge har så langt ikke lyktes godt nok med å innlemme flyktninger i arbeidslivet. Utvalgets analyser viser at det er et forbedringspotensial i den eksisterende integreringspolitikken, men skisserer også alternative tilpasningsstrategier hvis resultatene uteblir, eller de økonomiske rammebetingelsene blir vesentlig forverret. Hvis det norske samfunnet ikke lykkes bedre med integreringen av innvandrere og flyktninger fra land utenfor Europa, er det risiko for at økende økonomisk ulikhet kan spille sammen med kulturelle forskjeller og svekke grunnlaget for samhørighet, tillit og samfunnsmodellens legitimitet.

Den omfattende tilstrømningen av asylsøkere og flyktninger sommeren og høsten 2015 satte det norske innvandringsregimet under akutt press. Antallet asylsøknader var det høyeste noensinne og omfanget av internasjonale flyktningkriser i flere konfliktområder parallelt bar bud om at trykket ville vedvare. Globalt var mer enn 64 millioner mennesker på flukt (hvorav om lag to tredeler i eget land), ble det rapportert fra FN. De internasjonale institusjonene var langt på vei handlingslammet. I EU fikk flyktningkrisen en sprengkraft de færreste hadde sett for seg. EUs svakt utviklede felles politikk for innvandring og mottak av flyktninger brøt i praksis sammen stilt overfor den store og langt på vei ukontrollerte tilstrømningen fra konfliktherjede og vanstyrte land i sør. Dublinavtalen – som heller ikke hadde fungert godt før flyktningkrisen – ble åpent ignorert av det store mottakerlandet Tyskland. Schengen-avtalen viste seg å være EU-samarbeidets akilleshæl. Flyktninger og migranter som greide å komme seg innenfor Schengen-territoriet, kunne fritt reise videre til det destinasjonslandet de selv valgte. Flyktningkrisen åpenbarte følgelig store svakheter i EUs system for kontroll og ansvarsfordeling. Samtidig mobiliserte sivilsamfunnet i flere land og viste stor vilje til å ta imot flyktninger, men også avvisende holdninger ble demonstrert. Sett i forhold til folketallet, ble Norge et av de største europeiske mottakerlandene i denne situasjonen, med over 31 000 asylsøkere i 2015 (se kap. 3).

Som resultat av denne utviklingen ble krisetiltak satt i verk i alle de store mottakerlandene i EU/EØS. Grensekontroll ble gjenetablert, rask retur ved avslag ble trappet opp, midlertidig beskyttelse iverksatt og innskrenkning av diverse rettigheter foreslått for lovgivende forsamlinger. Sverige, som inntil høsten 2015 hadde representert et unntak i Europa, med et gjennomgående liberalt og positivt syn også på flyktninginnvandring, mottok over 160 000 asylsøkere i løpet av året, og så seg nødt til å gjennomføre en rekke innstramninger.

I Norge innførte myndighetene – støttet av en bred politisk koalisjon – tilsvarende krisetiltak mot slutten av 2015. I denne ekstraordinære situasjonen oppnevnte regjeringen også utvalget som skulle utrede «langsiktige konsekvenser av høy innvandring» (heretter «utvalget»). Utvalget ble bedt om å utrede konsekvenser av utviklingen for samfunnsøkonomien, for integrasjonskapasiteten og for videreutvikling av tillit og samhold i samfunnet. Det var følgelig ikke den norske innvandringspolitikken eller asylpolitikken som skulle utredes.

Asyl- og innvandringspolitikken i Norge og i andre viktige mottakerland innen EU representerer like fullt helt sentrale rammebetingelser for hvordan Norge vil kunne lykkes med integrasjonen av nyankomne innvandrere. Oppgaven for denne utredningen er å vurdere konsekvenser av høy innvandring. Utvalget har valgt å tolke dette i betydningen så høy innvandring at de sentrale institusjonene, slik de er oppbygget i dag, settes under betydelig press. Disse er ikke presise og faste størrelser; institusjonene endres og justeres, blant annet som følge av økt innvandring, slik at trykket på ordningene vil variere over tid. Endringstakten i kjølvannet av flyktningkrisen i 2015 er en illustrasjon på dette: Rask handling på mange nivåer – internasjonalt og nasjonalt – bidro til at ankomsttallene ble drastisk redusert fra desember 2015.

Følgelig er den situasjonen som motiverte oppnevningen av utvalget, endret i 2016. Mandatet tilsier like fullt utredning av en fortsatt høy innvandring i årene som kommer. Selv om trykket på myndighetene og temperaturen i den offentlige debatten har endret seg som følge av det uvanlig lave antall asylsøkere i 2016, er det lite som tyder på at dette vil være en varig situasjon. Konfliktene som ga opphav til flyktningkrisen i 2015 er ikke løst, og nye, alvorlige konflikter i andre regioner presser på. Det er uansett viktig å heve blikket og analysere hvordan det norske arbeidsmarkedet og velferdssystemet kan gjøres mer robust overfor et høyt innvandringspress i årene framover. Det har vært en betydelig økning av innvandringen til Norge de siste 20 årene, særlig etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Nettoinnvandringen av utenlandske borgere nådde en foreløpig topp i 2011–2012 med om lag 48 000 per år. Ved utgangen av 2015 hadde nesten 850 000 mennesker i Norge innvandrerbakgrunn – en tredobling siden år 2000. Drøyt halvparten av disse hadde bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. Norge er blant de landene innenfor OECD som i forhold til folketallet har hatt høyest innvandring det siste tiåret, og befolkningssammensetningen har – i løpet av relativt kort tid – blitt markant endret som følge av dette (se kap. 3).

Norge har historisk vært et etnisk og kulturelt relativt homogent land. Likestilling og likebe-handling har blitt viktige premisser for oppslutning og legitimitet i norsk politikk etter at de sentrale velferdsinstitusjonene kom på plass. Likhet som sosialt faktum og som normativt ideal kan være utfordrende for personer med bakgrunn fra andre kulturer. Samtidig kan deler av majoriteten være bekymret over at likhetsidealene kan forvitre ved at samfunnet blir mer kulturelt heterogent. Slike spørsmål vekker sterkt engasjement i det norske samfunnet, og debatten har de senere årene vært preget av konflikt, ofte med steile fronter i offentligheten. Uenighet om fortolkning av nå-situasjonen, utsiktene framover og hva man bør gjøre for å håndtere spenningene, har også vært til stede innad i utvalget. Utvalgsmedlemmene har i noen av spørsmålene som skulle drøftes ikke vært enige, noe som gjenfinnes i form av til sammen fem merknader i kapittel 9 og 10. Det har like fullt vært mulig å samles om analysen og de aller fleste konkrete vurderingene og anbefalingene.

Forholdet til NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon

Utvalgets mandat tar utgangspunkt i den tidligere utredningen NOU 2011: 7 Velferd og Migrasjon. Den norske modellens framtid. I utredningen fra 2011 var arbeidsinnvandring det viktigste anliggendet, men innvandring mer generelt ble også behandlet. Siden EU-utvidelsene sør og østover i 2004 og 2007 hadde Norge blitt gjenstand for tidenes sterkeste tilstrømning av arbeidskraft, noe som reiste en rekke institusjonelle utfordringer. NOU 2011: 7 omhandlet tre hovedhensyn, bærekraft, treffsikkerhet og oppslutning: framskrivninger av økonomiske og institusjonelle virkninger for den norske modellen av omfattende innvandring; vurdering av om de sentrale virkemidlene var formålstjenlige gitt ambisjonen om høyest mulig yrkesdeltakelse; og analyse av sammenhengen mellom innvandringspolitikken og oppslutning om velferdsmodellen i befolkningen.

Vårt utvalgs mandat tilsier at analyse av flyktninginnvandringens konsekvenser er denne utredningens viktigste oppdrag. Den foreliggende utredningen vil i en viss utstrekning ha overlappende tilnærming med NOU 2011: 7. Også dette utvalget er bedt om å analysere bærekraften i samfunnsmodellen i lys av høy innvandring, samt treffsikkerhet i virkemidlene – om de er hensiktsmessig utformet for formålet om best mulig integrasjon. Når det gjelder det tredje punktet, oppslutning, er utvalget bedt om å utvide synsfeltet til også å dreie seg om vilkårene for å opprettholde samhold og tillit i det norske samfunnet. Økende ulikhet – økonomisk, kulturelt og sosialt – blir anført som viktig premiss for analysen av potensialet for svekket tillit, polarisering og konflikt. Sammenliknet med NOU 2011: 7 vil analysene i denne utredningen ha andre tyngdepunkt og tidvis ulik retning, fordi det er flyktninger og ikke arbeidsinnvandring fra EU som er utvalgets hovedanliggende.

Flyktninger og deres familiemedlemmer får ikke opphold for å bidra til norsk økonomi. Det er viktig å holde fast ved at det er prinsipielle forskjeller på arbeidsinnvandring og flyktninginnvandring. Men det er like fullt av stor betydning at de som faktisk skal forbli i Norge, blir integrert best mulig i arbeidslivet og i samfunnet ellers. Det er viktig for individene selv, for den norske økonomien, for den politiske oppslutningen om en rettferdig og konsekvent asylpolitikk og om alle de sosiale ordningene nykommerne inkluderes i. Det er også viktig for å begrense sosiale forskjeller og spenninger som kan oppstå som resultat av økonomisk ulikhet.

Arbeidsinnvandrere og flyktninger står overfor ulike regelverk når det gjelder innvandrings- og integrasjonspolitikk. Norge har ett regelverk som gjelder flyktninger og deres familier, og et annet når det gjelder EØS-innvandrerne. Innvandrerne fra EØS-land har fri tilgang i tråd med et markedsstyrt regime og skal i prinsippet ikke hjelpes til innlemming, mens de andre har begrenset tilgang og et omfattende opplegg for kvalifisering og integrasjon. Ikke desto mindre er det også felles problemstillinger for de to gruppene, blant annet et viktig samspill i form av forsterket lavlønnskonkurranse når de møtes i arbeidslivet. Personer med lave kvalifikasjoner konkurrerer ofte om de samme jobbene i de mest utsatte delene av arbeidsmarkedet når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Arbeidsinnvandrere som etablerer seg i Norge, og som faller ut av arbeidslivet, vil også stå overfor liknende utfordringer som flyktninger når det gjelder risiko for varig lavinntekt, sosial marginalisering og behov for kompetanseheving og støtte til livsopphold. Også EU-innvandringen kan utfordre majoritetens holdninger til inkludering, mangfold, rettferdighetsvurderinger mv.

Overordnet slo NOU 2011: 7 fast: «Konsekvensene av migrasjon for velferdsmodellens utvikling er avhengig av hvem som kommer, hvilke ressurser de bringer med seg, og i hvilken grad de integreres i norsk arbeids- og samfunnsliv. […] For at det norske samfunnet skal kunne realisere den muligheten innvandring representerer, er det viktig å sørge for at nye samfunnsmedlemmer kommer i arbeid og står i arbeid på linje med majoritetsbefolkningen så langt det er mulig.»

Innvandring er et svært sammensatt fenomen, med differensierte virkninger for velferdsstatens utvikling og for den eksisterende befolkningen i Norge, inkludert tidligere innvandrere. Innvandrere bidrar med en kulturell åpning mot verden og kan representere kreative tilskudd til økonomi og samfunn. Ved å delta i arbeidsmarkedet vil flyktninger bidra til verdiskaping og til å øke skatteinntektene. I hvilken grad flyktninger lykkes i arbeidsmarkedet, avhenger av alder, kompetanse og etterspørsel. I tillegg kan integrasjonspolitikken påvirke utfallet. Mottakersamfunnets institusjonelle oppbygging og politisk-økonomiske tradisjon har stor betydning for myndighetenes handlingsmuligheter og for hvordan ulike grupper av innvandrere innvirker på forholdene. De velfungerende norske arbeidsmarkeds- og velferdsinstitusjonene gir gode rammer for integrasjonen av flyktninger, men NOU 2011: 7 pekte også på sårbarheter ved den norske modellen stilt overfor internasjonal migrasjon: Modellen er avhengig av høy sysselsetting og en relativt jevn lønnsfordeling for å opprettholde dagens sjenerøse velferdstilbud. Disse forutsetningene utfordres særlig når sammensetningen i befolkningen endres med hensyn til kvalifikasjoner. I Norge er lønnsnivået i enkle, ufaglærte jobber relativt høyt, noe som stiller store krav til produktivitet. Den sammenpressede lønnsstrukturen gjør det ekstra krevende å innlemme folk med lavere kvalifikasjoner. Denne typen arbeidskraft har derfor en høyere risiko for å bli avhengig av offentlige overføringer. Dette er både en konsekvens av den norske samfunnsmodellens innretning og en utfordring for videreføringen av modellen, særlig hvis andelen med lave kvalifikasjoner øker.

Anbefalingene i NOU 2011: 7 må sees i lys av generelle, pågående reformprosesser i velferds- og arbeidslivspolitikken for å dempe uheldige virkninger av demografiske skjevheter og motvirke økt bruk av trygdeytelser. En sentral målsetting var å øke sysselsettingen, spesielt blant grupper som står lengre fra arbeidsmarkedet enn gjennomsnittet, og som har lave kvalifikasjoner. Hovedgrepene i anbefalingene dreide seg om å vri kontantoverføringer til tjenester der det er mulig, og å satse tungt på aktivisering, kvalifisering og tilrettelegging: krav til deltakelse knyttet til ulike velferdsytelser; grunnleggende utdanning og kvalifisering tilpasset innvandrernes utgangspunkt; og tilrettelegging for at arbeidsgivere lettere skal kunne ansette personer med innvandrerbakgrunn.

Disse anbefalingene føyde seg inn i det generelle repertoaret norske myndigheter bruker for å inkludere marginaliserte grupper i arbeidsmarkedet. Et viktig bidrag fra NOU 2011: 7 var imidlertid å bringe problemstillinger knyttet til personer med innvandrerbakgrunn sterkere inn i disse allmenne reformprosessene. Avveininger mellom å bruke generelle eller mer målrettede tiltak ble en viktig del av analysene.

Endret kontekst

Utvalget mener hovedlinjene i analysene fra NOU 2011: 7 stadig er treffende for situasjonen i Norge. En del trekk ved samfunnsøkonomien og arbeidslivet er imidlertid endret siden 2011, noe som et stykke på vei har skapt nye betingelser for deltakelse og styring. Mens «tilbudssidesjokket» fra EU-innvandrerne kom i en oppgangsperiode med høy etterspørsel etter arbeidskraft, kommer det tilsvarende «sjokket» i kjølvannet av det høye antallet asylsøkere og flyktninger i 2015 i en lavkonjunktur med reduserte oljepriser, dempet etterspørsel, redusert handlingsrom i den økonomiske politikken og økt ledighet – ikke minst blant tidligere (arbeids)innvandrere som har mistet jobben. Dette kan heve terskelen for inkludering av nykommere i ordinært arbeid og øke risikoen for at useriøse aktører utnytter situasjonen ved å tilby underbetalt, svart arbeid. Situasjonen framstår som langt mer utfordrende nå enn den gjorde i 2011.

De sammensatte konsekvensene av EØS-innvandringen har blitt tydeligere de siste fem årene. De fleste økonomiske analyser konstaterer at arbeidsinnvandringen i all hovedsak – i det minste på kort sikt – har vært positiv for norsk økonomi (se kap. 8). Det har samtidig blitt avdekket noen strukturelle og institusjonelle virkninger som kan utfordre den norske arbeidslivs- og velferdsmodellens virkemåte på lengre sikt. Nyere forskning har avdekket fortrengnings- og fordelingseffekter, nye sosiale skillelinjer og økt press på arbeidslivsinstitusjonene i utsatte bransjer. Det pekes også på at økt ledighet og marginalisering kan gi økte byrder på velferdsstaten på sikt (se kap. 8). Det er registrert negative lønnseffekter – sterkest overfor innenlandske arbeidstakere som ikke har fullført videregående opplæring og for tidligere ankomne innvandrere. Samtidig har innvandringens lønnsdempende effekt i særlig en del arbeidsintensive tjenestenæringer bidratt til lavere priser og dermed sterkere kjøpekraft enn man ellers ville hatt for et stort flertall av majoritetsbefolkningen. Langsiktige virkninger på fagutdanning og kompetanseutvikling i den nasjonale arbeidsstyrken har også blitt diskutert. Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa bidrar mindre til offentlige finanser enn andre innvandrere fra EU og den øvrige befolkningen. Dette er fordi de betaler mindre i skatt, snarere enn at de mottar mer i ytelser. Selv om det er sterke innslag av midlertidig og sirkulær mobilitet blant EU-innvandrerne, er det en økende tendens til varig bosetting.

Lavlønnskonkurransen i kjølvannet av EU-innvandringen kan gjøre det vanskeligere for marginaliserte grupper å komme seg fra trygd til arbeid og vil kunne motvirke myndighetenes mål om å øke yrkesdeltakelsen. Det er vanskeligere å lykkes med aktiveringspolitikk i lavkonjunktur med økt konkurranse om jobber som krever få kvalifikasjoner.

Arbeidsinnvandringen til Norge nådde en topp i 2011–2012. Etter dette har det vært en viss nedgang i antallet som har kommet hvert år, men vekst i antallet som bor i Norge. Personer med innvandrerbakgrunn fra nye EU-land utgjør i dag over 200 000 personer og har stått for hovedtyngden av sysselsettingsveksten i Norge siden 2008, mens sysselsettingsraten i den øvrige befolkningen har sunket svakt. Om lag 15 pst. av de sysselsatte i Norge er i dag innvandrere (se kap. 5).

Nå – 13 år etter at EU-innvandringen skjøt fart – har konsekvensene av arbeidskraftmobiliteten avtegnet seg klarere, selv om de langsiktige virkningene ennå ikke er materialisert. De samfunnsøkonomiske gevinstene er uomtvistelige, men det er grunn til aktsomhet med tanke på innvirkningen på arbeidsmarkedets virkemåte og forbruket av velferdsgoder på lengre sikt. Eksport av velferdsgoder, som ble trukket fram som et potensielt problem i NOU 2011: 7, har økt i omfang, selv om nivået ennå er beskjedent (se kap. 6). De sårbarhetene ved den norske modellen som utredningen avdekket har ikke blitt dempet siden 2011, snarere tvert i mot.

Situasjonen for innvandrere – sysselsetting og levekår

Levekårsundersøkelser og annen forskning slår fast at levestandarden på mange områder er vesentlig lavere for innvandrere og deres barn enn for majoritetsbefolkningen i Norge, selv om de aller fleste, innvandrere inkludert, har god materiell levestandard i et internasjonalt perspektiv. Levekårsforskjeller finnes i alle samfunn, men hvis det er et systematisk mønster at personer med innvandrerbakgrunn opplever dårligere levekår enn andre grupper i befolkningen, vil det være en vesentlig samfunnsmessig utfordring – spesielt i land med sterke egalitære normer. I et relativt egalitært samfunn som det norske vil systematisk dårligere levekår blant innvandrere forsterke opplevelsen av marginalisering, og det vil kunne svekke livsmulighetene til innvandrernes barn. Utvalget dokumenterer at innvandrere som gruppe har lavere sysselsetting og inntekt enn majoritetsbefolkningen, men at det er stor variasjon etter landbakgrunn og til en viss grad botid (se kap. 5 og 6). Mange av de store innvandrergruppene har sysselsettingsrater som er vesentlig lavere enn de nasjonale gjennomsnittstallene. Det er som nevnt særlig innvandrere med flyktningbakgrunn som har problemer i det norske arbeidsmarkedet. Forskere fra Frischsenteret har vist at riktignok stiger sysselsettingsratene betydelig de første årene etter bosetting, men denne positive utviklingen stopper opp etter noen år. Sysselsettingen blant flyktninger flater ut eller vender nedover etter om lag 7–10 års opphold i Norge (se kap. 5 og 6). En rimelig forventning ville være at det blir lettere å komme i/stå i arbeid over tid, fordi bl.a. språkproblemer kan antas å avta etter hvert. Disse funnene kan derfor virke overraskende. Dette mønsteret er til stede på tvers av bosettingskohorter, opprinnelsesland og kjønn (se kap. 5 og 6). Lav sysselsetting betyr også lave husholdsinntekter. Flyktninger som gruppe har større sannsynlighet for vedvarende lavinntekt enn andre grupper i samfunnet, med de følger det har for andre levekårsforhold (se kap. 7). Barn av innvandrerforeldre utgjør en stadig økende andel av fattige barn i Norge. Mer enn halvparten av alle barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt har innvandrerbakgrunn.

Når det gjelder utdanning, er innvandrere en mer polarisert gruppe enn resten av befolkningen: De er overrepresentert både blant dem med høy utdanning og dem med lav. I Norge er forskjellen i skoleprestasjoner mellom innvandrere og unge i den øvrige befolkningen noe større enn gjennomsnittet for OECD-land (se kap. 4). Mange voksne flyktninger har et kompetansenivå som ligger vesentlig under gjennomsnittet i majoritetsbefolkningen, og de deltar relativt lite i utdanning og annen opplæring. Innvandreres – inkludert flyktningers – medbrakte kompetanse synes i liten grad å verdsettes i norsk arbeidsliv, og de som har tatt utdanning i Norge har høyere sysselsettingsgrad enn dem med samme utdanningsnivå fra utlandet (se kap. 4 og 5). Ved utgangen av 2016 vet vi stadig lite om kvalifikasjonene til de flyktningene som kom i 2015, men indikasjoner fra Sverige og fra tidligere ankomster til Norge fra samme regioner, tyder på et relativt lavt utdanningsnivå hos mange. I så fall vil de samme utfordringene sannsynligvis gjelde for dagens flyktninger som for mange tidligere grupper.

Til sammenlikning ser det ut til at etterkommere klarer seg vesentlig bedre innenfor utdanning og arbeid. Samtidig er det en betydelig andel gutter som ikke fullfører videregående opplæring.

Enkelte flyktninggrupper har også vesentlig dårligere bolig- og helsesituasjon enn gjennom-snittet av befolkningen, noe som igjen kan forsterke problemer når det gjelder andre levekårsforhold og vice versa (se kap. 7). Ved inngangen til 2016 hadde hver tredje innbygger i Oslo innvandrerbakgrunn, og i noen bydeler er andelen med innvandrerbakgrunn over 50 pst. Boligsegregasjonen er imidlertid lavere i Norge enn i Sverige og Danmark, og bokonsentrasjonen har ikke «getto-preg» (se kap. 7). Generelt er det sammenhenger mellom årsaker til innvandring, bosettingsmønster, levekår og deltakelse i samfunnslivet.

Likevel er det alt i alt grunn til å slå fast at mange innvandrergrupper – også de fra land i Asia, Afrika mfl. – har relativt gode levekår i Norge: Mange eier sin egen bolig, og oppnår etter en del års botid inntekter over lavinntektsgrensen. Det er også lite opphoping av helseproblemer. Samtidig er det flere trekk som vekker bekymring. Økningen i barnefattigdom i Norge er nesten entydig knyttet til innvandring. Det er rimelig å anta at en del innvandrerbarn som vokser opp i lavinntektsfamilier har et vanskelig utgangspunkt for sosial mobilitet gjennom livsløpet, og at dette kan ha konsekvenser for deres forhold til majoritetssamfunnet.

Undersøkelser utvalget har gjennomgått, tyder også klart på at diskriminering forekommer i Norge, i både arbeids- og boligmarkedet (se kap. 7). Slike funn er en påminnelse om at integrasjon er en toveisprosess. Integrasjon krever mye av innvandrerne selv, men forutsetter også at de ikke blir møtt av negativ forskjellsbehandling fra samfunnet for øvrig. Det er også viktig at innvandrere bidrar på linje med befolkningen ellers til å opprettholde de demokratiske tradisjonene i Norge, både gjennom valgdeltakelse og gjennom engasjement i sivilsamfunnet.

Selv om forskjellene i levekår mellom innvandrere og resten av befolkningen ikke er alarmerende i dagens Norge sammenliknet med andre europeiske land, kan vedvarende lavinntekt, diskriminering og lav deltakelse på fellesarenaer bli en barriere for integrering. Varige og systematiske forskjeller i levekår mellom befolkningsgrupper kan oppfattes som et tegn på at integreringspolitikken ikke fungerer godt nok, men også som et varsel om et negativt utviklingspotensial når det gjelder samhold og samfunnsmessig tillit. Tendensen til vedvarende lavinntekt og ustabil sysselsetting blant flyktninger i Norge bryter med likhetsidealene i det norske samfunnet og øker faren for bostedssegregering etter etniske skillelinjer. I tillegg til at økte sosiale kløfter er uheldig i seg selv og for videreføring av den norske samfunnsmodellen, kan opphopning av sosiale problemer i enkelte boligområder også bidra til sosial uro og til at skepsisen til innvandring og innvandrere øker i majoritetsbefolkningen. Sysselsetting og sosial mobilitet blant grupper med dårlige levekår er derfor svært viktig, ikke bare av velferds- og utjevningshensyn, men også med tanke på tillitsbygging. Per i dag viser situasjonen i Norge et sammensatt bilde. En del innvandrergrupper har betydelig dårligere levekår enn resten av befolkningen, mens etterkommere ser ut til å klare seg vesentlig bedre. Selv om utvalget understreker forbedringspotensialet i gjeldende integrasjonsregime, er det like fullt viktig å ha et ambisjonsnivå som er tilpasset realistiske mål, også kostnadene tatt i betraktning. Økt økonomisk ulikhet er trolig en uunngåelig konsekvens av økt flyktninginnvandring, selv med økt satsing på utdanning og arbeidsrettede tiltak. Det er imidlertid ubetinget viktig å legge til rette for at innvandreres barn og norskfødte etterkommere skal sikres de samme mulighetene som barn i den øvrige befolkningen.

Sosial ulikhet – forskjeller i kultur og livsformer

Utvalget er bedt om å vurdere i hvilken grad fortsatt høy innvandring kan komme til å påvirke samhold og tillit i Norge og hvilken betydning kulturell og verdimessig ulikhet kan ha i denne sammenhengen. Spørsmål knyttet til sammenbindingskreftene eller «limet» i samfunnet har kommet sterkere på dagsordenen i Norge etter århundreskiftet. Det er trolig flere grunner til det enn kulturelle spenninger mellom innvandrere og majoritet. Raske endringsprosesser som globalisering, individualisering, sekularisering og digitalisering representerer inngripende endringer i menneskers livsverden og har medvirket til å skape uro i deler av befolkningen når det gjelder utviklingen videre. Kulturelt mangfold og verdikonflikter som følge av innvandring spiller trolig sammen med disse andre forandringene på måter som er lite håndgripelige og vanskelige å analysere. Dette utvalget kan ikke analysere denne kompliserte helheten. Vårt anliggende i denne delen av mandatet er mer snevert å diskutere hvilken innvirkning høy innvandring, særlig av flyktninger, kan ha på mulighetene for å opprettholde den samfunnsmessige tilliten velferdsmodellen er avhengig av, og hvordan myndigheter og samfunn kan bidra til å forebygge polarisering og konflikt:

Hvordan kan relativt homogene velferdsstater, med høye ambisjoner om materiell trygghet, deltakelse og sosial utjevning, håndtere utfordringene knyttet til kulturelt mangfold? I hvilken grad er det rimelig å stille krav til kulturell tilpasning når nykommere med lovlig opphold er inntektssikret fra dag én? Hvordan reproduserer slike stater samfunnsmessig lojalitet, medvirkning og solidaritet under nye forhold? Med andre ord: Hvordan kan man anerkjenne kulturelle forskjeller uten samtidig å svekke de båndene som holder samfunnet sammen?

Økt kulturelt og verdimessig (religiøst) mangfold har samme tosidige virkning som innvandring mer allment: Det er en mulighet og en utfordring, og det er en del forutsetninger som må være til stede for at det skal være et tilfang snarere enn et utgangspunkt for økte spenninger. Dette er et normativt ladet temaområde, og det er knapt mulig å finne både en analyse og en politisk strategi som skaper bred konsensus.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kan sees som en viktig del av et samfunnsmessig lim, reises nye problemstillinger når nye, større grupper av mennesker som ikke har hatt grunnsosialiseringen i landet, innvandrer og bosetter seg. I den grad de oppfattes som representanter for kulturell forskjellighet, har særskilte behov og/eller blir utsatt for samfunnsmessig marginalisering, kan de også bidra til å utfordre både velferdsstatens virkemåte og fellesskapets legitimitetsgrunnlag.

«Tillit» er sårbart, og tillit er heller ikke en fast størrelse. Tillitsnivået i samfunnet er vanskelig å måle presist. Det kan argumenteres for at kompleksiteten i moderne samfunn – uforståeligheten av den avanserte teknologien samfunnet bygger på, kommunikasjons-revolusjonen, globaliseringen og ikke minst endringstempoet – stiller høyere krav til generalisert tillit enn tidligere samfunnsforhold. Samtidig kan forutsetningene for å opprettholde denne abstrakte tilliten være svekket gjennom den samme kompleksiteten.

Det har vært og er tverrpolitisk oppslutning om velferdsstatens grunnstruktur i Norge. Noe av forklaringen på denne stabiliteten er trolig at den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen er forankret i institusjonelle ordninger, har legitimitet og bred representasjon, er støttet av organisasjonene i arbeidslivet og sivilsamfunnet og over lengre tid har levert gode resultater. Denne historisk utviklede legitimiteten kan settes på prøve gjennom to viktige mekanismer (se kap. 9). Hvis det viser seg rent faktisk at modellen fungerer dårligere i en situasjon med etnisk/kulturelt mangfold (og/eller omfattende arbeidsmigrasjon) gjennom at arbeidsmarkedspolitiske eller velferdspolitiske målsettinger ikke innfris, kan modellens legitimitet komme under press. For det andre kan støtten til solidariske løsninger (universelle/sjenerøse velferdsordninger og likhetsorientert lønnsdannelse) forringes ved at befolkningen blir økonomisk og kulturelt mer sammensatt: Kanskje vil større deler av majoritetsbefolkningen reservere full tilgang til velferdsgodene for de norskfødte – eller foretrekke private markedsløsninger – og færre vil da trolig gi støtte til lønnsutjevning.

Sviktende tillit til nykommere i samfunnet kan bunne i forskjellige ting. Et viktig spørsmål er om det handler om normer eller atferd. Er det nykommernes levemåte – religiøsitet og kulturuttrykk – eller er det graden av deltakelse (i arbeidsliv og sivilsamfunn) som eventuelt skaper misnøye? Og i hvilken grad påvirker majoritetens forventninger tillitsutviklingen?

Internasjonal forskning viser motstridende funn når det gjelder disse spørsmålene. I Skandi-navia argumenterer flere forskere for at det ikke er etnisk mangfold i seg selv som er problemet, men en kombinasjon av sosial ulikhet, økende kulturell heterogenitet og etnisk segmentering. Segregering og opphopning av sosiale problemer i innvandrertette områder er uheldig for den samfunnsmessige tilliten. Dette spørsmålet er ikke belyst empirisk i norsk forskning, men det er grunn til å tro at en kombinasjon av religion, tradisjon, lav utdanning, lav yrkesdeltakelse og dårlige levekår blant minoriteter samlet kan skape sosiale realiteter som påvirker holdninger i majoriteten. Statsviterne Per Mouritsen og Bo Rothstein legger vekt på utfordringen for den solidariske samfunnskontrakten i en sjenerøs velferdsstat: faren for å underminere de gjensidighetsnormene samfunnsmodellens legitimitet er tuftet på (se diskusjon i kap. 9). I tråd med dette, vil et samspill mellom økt kulturell og økonomisk ulikhet kunne påvirke følelsen av samhold. Hvis de som systematisk tilhører lavinntektsgruppene og i liten grad deltar i arbeidslivet, også er de som oppleves som kulturelt og verdimessig mest annerledes, kan tilliten settes på prøve.

Et godt samfunn er avhengig av gjensidig tillit mellom innbyggerne. Majoritetsbefolkningen har et vesentlig ansvar for at tillitsbygging overfor innvandrerbefolkningen skal lykkes. Eksempler på radikalisering i muslimske miljøer er de facto et tegn på sviktende tillit til det norske samfunnet i enkelte grupper, men også langt mindre ytterliggående tilbaketrekning fra samfunnet er uheldig ut fra et integreringsperspektiv. Ansvarsplasseringen i slike sammenhenger kan alltid diskuteres, men det er uansett i samfunnets interesse å motarbeide prosesser som kan utvikle seg til utmelding og marginalisering. Innvandrere og deres etterkommere må få anerkjennelse fra majoriteten for at de er en legitim del av det nasjonale fellesskapet. Oppbygging av tillit forutsetter et tydelig arbeid mot diskriminering. Diskriminering understreker manglende anerkjennelse og kan forsterke en utvikling av mistillit.

Det er få velprøvde og treffsikre politiske virkemidler i dette farvannet. Politisk styring for å oppnå samhold, tillit og oppslutning kan lett få utilsiktede konsekvenser. Myndighetene har like fullt noen svært viktige indirekte redskaper til rådighet, nemlig de sentrale samfunnsmessige institusjonene. Nyere forskning gir støtte til hypoteser om at gode styringsprinsipper – upartiskhet, etterprøvbarhet og effektivitet – er helt sentralt for dannelsen av samfunnsmessig tillit, i tillegg til sosialisering gjennom et likebehandlende utdanningssystem. Tillit til politi og rettsvesen står i en særstilling, men også tilliten til at det offentlige forvalter samfunnets ressurser på en fornuftig måte, er viktig. Denne institusjonelle tilliten er avgjørende for befolkningens vilje til å betale skatt, som igjen er grunnleggende for finansieringen av velferdsstaten. De institusjonelle forutsetningene som ligger til grunn for høy tillit i norsk arbeidsliv, kan også ha betydning for hvorvidt innvandrere opplever at de likebehandles og respekteres på arbeidsplassen eller ikke. Mange av de typiske innvandreryrkene kjennetegnes imidlertid av lav organisering og uryddige arbeidsforhold, noe som kan gi grobunn for usikkerhet og mistillit.

Utvalget vil som hovedtilnærming anbefale at den grunnleggende metoden for inkludering og samfunnsmessig integrasjon som har virket i det norske samfunnet gjennom mange år, også legges til grunn overfor nye samfunnsborgere. I praksis betyr dette å satse på at integrasjon av nye samfunnsmedlemmer og deres etterkommere gjennom et økonomisk, sosialt og demokratisk medborgerskap på lengre sikt også vil virke overfor innvandrere: at arbeid, sosiale rettigheter og stemmerett, i tillegg til sosialisering gjennom skolen, vil dempe kultur- og verdimessige spenninger over tid, og at den samfunnsmessige tilliten blir skapt og gjenskapt under nye forhold som konsekvens av denne tilnærmingen.

Dette er langsomt virkende mekanismer som vil ha størst effekt for etterkommerne. Etterkommergenerasjonen i Norge er ennå ung, så noe endelig svar på hva som skjer over tid, har vi ikke. Men det som finnes av forskning om etterkommeres tilpasning til norske forhold og liberal-demokratiske grunnverdier, gir grunn til en viss optimisme (se kap. 9). Barn av innvandrere har betydelig sosial mobilitet ved hjelp av utdanning. Ikke alle sosioøkonomiske forskjeller utjevnes, men etterkommeres sosiale oppdrift er vesentlig høyere enn for majoritetsungdom med tilsvarende bakgrunn, og forskjellene fra majoriteten minsker. Etterkommerne beveger seg også langt i retning majoritetsungdom når det gjelder viktige verdispørsmål som likestilling og homofili. Prosessen der etnisk tilhørighet blir gradvis mer irrelevant for livsmulighetene, ser ut til å være på rett spor for store grupper. Likevel ser det ut til at tilpasningen når det gjelder samfunnsmessig tillit har kommet kortere enn på andre områder etter en generasjon. Tilpasningsprosessen skjer tilsynelatende i ulik takt langs forskjellige dimensjoner: Økonomisk «opphenting» og tilegnelse av samfunnsmessige normer og verdier går raskere enn endringen når det gjelder tillit.

For å lykkes i å opprettholde et høyt tillitsnivå i det norske samfunnet, er det avgjørende at nykommere inkluderes på de sentrale samfunnsarenaene. En god politikk for å skape tillit og dempe potensialet for konflikt og polarisering vil i Norge måtte bygge på en aktiv levekårspolitikk – kvalifisering og aktivisering for arbeid; grunnleggende utdanning; tilretteleggelse for representasjon; aktiv motarbeiding av diskriminering og utvikling av samhandlingsarenaer i sivilsamfunnet. Utvalget har ønsket å legge vekt på å følge dette som hovedtilnærming.

I tillegg til den institusjonelle hovedtilnærmingen – satsing på langsomme utjevnings- og sosialiseringsmekanismer – påpeker utvalget like fullt at det kan være nødvendig også å utvikle en tydeligere politikk for forventnings- og normdannelse på kortere sikt. Utvalget anbefaler myndighetene å utarbeide nasjonale retningslinjer for utdanningssektoren og offentlig tjenesteyting. Slike retningslinjer kan knytte seg til bruk av religiøse symboler, der ansiktstildekkende plagg står i en særstilling, og til krav om fritak fra undervisning eller arbeidsoppgaver som kan hindre integrasjon i arbeids- og hverdagslivet. Det bør være noen klare grenser for hvor mye den enkelte kan kreve at omgivelsene skal tilpasse seg hans eller hennes spesielle behov. Felles nasjonale retningslinjer på disse sentrale områdene kan være en hjelp for institusjonenes ansatte i de konkrete situasjonene der beslutninger må tas, og det vil også fremme likebehandling på tvers av regioner. Tre utvalgsmedlemmer har ønsket andre prinsipielle vurderinger på området kultur, samhold og tillit (se kap. 9.9.).

Normer for hva som ansees som akseptabel atferd på samfunnets felles arenaer har vært og er kontroversielt. Det vil være stor uenighet om både innhold og omfang i slike retningslinjer. Utvalget ser ikke dette som noe problem. Åpen debatt om diskriminering av minoriteter på den ene siden og samhandlingsproblemer, verdikonflikter og intern undertrykking i minoriteter på den andre siden, er nødvendig for å utvikle samfunnsmessig tillit og videreutvikle demokratiet. Viktige verdikonflikter fortjener oppmerksomhet og saklig debatt. Trolig betyr debatten i seg selv mye for gjensidig tilvenning og nytenkning, selv om polarisering og høy temperatur på kort sikt kan skape pessimisme. Konflikter kan ikke avskaffes, og de er en uomgjengelig ingrediens i utviklingen av tillit og integrasjon.

Utvalget legger til grunn at det er mulig å opprettholde opplevelsen av tillit og samhold i det norske samfunnet, også under forhold med «høy innvandring», men anerkjenner at dette kan være krevende. To forhold avgjørende for å lykkes: Omfanget av innvandringen må over tid være i samsvar med absorberingskapasiteten i arbeidsmarkedet og i velferdssystemet, og nykommere må inkluderes på de sentrale arenaene i samfunnet. Heri ligger det store og løpende utfordringer for norske politikere og organisasjoner, og nye og mer treffsikre redskaper vil måtte utvikles gjennom systematisk prøving, kunnskapsinnhenting og politiske brytninger. Norske politikere har på tvers av blokkene støttet både en videreføring av grunntrekkene i den norske velferdsmodellen og en humanitært orientert flyktningpolitikk basert på gjeldende internasjonale konvensjoner. Det vil også i fortsettelsen måtte være en kontinuerlig balansegang mellom disse hensynene.

Justeringer i arbeids- og velferdspolitikken – kort og lengre sikt

Når det gjelder mandatets problemstillinger knyttet til virkemidlenes treffsikkerhet og mottaks- og integreringsapparatets funksjonsdyktighet, legger utvalget vekt på å se de ulike stadiene i sammenheng, og å fremme kombinerte løsninger for økt sysselsetting og integrasjon. I utvalgets mandat er høy innvandring en forutsetning for analysene, og det legges til grunn at flyktninger og deres familier utgjør en stor andel av innvandringen.

Utvalgets oppgave er altså å anbefale justeringer eller forbedringer av integrasjonspolitikken, for å sikre at velferdsordningene kan opprettholdes på et høyt nivå i en situasjon med stor tilstrømning av flyktninger. Utvalget anerkjenner at det er en sammensatt og vanskelig oppgave. Uavhengig av antall asylsøkere og flyktninger står velferdsstaten overfor en periode med voksende forsørgerbyrde gjennom aldring av befolkningen – kombinert med en mer usikker finansiering. Et høyt antall nykommere med svake eller usikre arbeidsmarkedskvalifikasjoner, som ikke snakker norsk og som vil oppfatte vesentlige sider ved det norske samfunnet som fremmed, er en tilleggsutfordring (se kap. 8). Regjeringen legger våren 2017 fram en ny perspektivmelding (se kap. 2). Perspektivmeldingen vil belyse viktige utfordringer for norsk økonomi, for offentlige finanser og for videreføring av de norske velferdsordningene. Norge har en omstillingsdyktig og produktiv økonomi med en godt kvalifisert arbeidsstyrke og høy yrkesdeltakelse. Stigende levealder fører til at befolkningen gradvis vil eldes både i Norge og i de fleste andre industriland. Høy levealder er et tegn på et godt samfunn. Samtidig kan en økende andel eldre i befolkningen belaste offentlige finanser hvis avgangsalderen fra arbeidslivet ikke endrer seg tilsvarende. Pensjonsfondet må forventes å bidra mindre til finansieringen av offentlige utgifter målt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Disse utfordringene forsterkes dersom også en økende andel av befolkningen i yrkesaktiv alder blir stående utenfor arbeidslivet. Flere innvandrere i Norge betyr at deres tilpasning i arbeidslivet blir svært viktig også for utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser.

Siden utvalget har «høy innvandring» som premiss for analysene og er bedt om å vurdere justeringer og forbedringer i integrasjonspolitikken, er det viktig å være klar over potensielle prioriteringskonflikter som kan oppstå mellom kvalitet og omfang når det gjelder offentlige tiltak.

Enhver realistisk økonomisk ramme vil begrense politikkens ambisjoner. Utvalget har ikke hatt mulighet til å tallfeste eller drøfte en slik ramme nærmere og har ikke beregnet hva de foreslåtte tiltakene vil medføre av kost- eller nytte-effekter. Utvalget har imidlertid gjort noen beregninger som viser forholdet mellom nytte og kostnader i utdanningstiltak (se kap. 4).

Bevisstheten om en økonomisk ramme er like fullt en årsak til at flere av utvalgets anbefalinger kan framstå som relativt nøkterne. Premisset om høy innvandring har trukket i samme retning, særlig fordi utvalget legger til grunn at en større del av innvandrerne enn tidligere vil være flyktninger. Det er en åpenbar konflikt mellom sjenerøse tilbud til den enkelte flyktningen og antall flyktninger som kan nyte godt av disse tilbudene. Skal rammen brukes opp på raus hjelp til ganske få eller på nøktern hjelp til ganske mange?

Det hører med i dette bildet at kostnaden ved å integrere flyktninger for den øvrige befolkningen vil være høyere i Norge enn i mange andre land. Det følger av ambisjonen om å videreføre en relativt jevnt fordelt levestandard som i historisk og global sammenheng er på et svært høyt nivå. Da må innvandrernes levestandard relativt raskt opp på det norske nivået. For en del innvandrere er det urealistisk å regne med at de vil klare dette selv gjennom arbeid. I så fall må en betydelig inntektsutjevning skje ved overføring fra norskfødte via skatter eller kutt i offentlig velferd. Den norske velferdsstaten krever at de yrkesaktives arbeidsinnsats finansierer ikke bare de yrkesaktives forbruk, men også forbruket til innbyggere som ikke jobber, og samfunnets fellesgoder. Den er derfor sårbar for en økning i andelen av befolkningen som må forsørges av offentlig velferd, enten dette skjer ved økning av andelen eldre, vekst i antall uføre, arbeidsledige og syke, svak gjennomstrømning i utdanningssystemet eller innvandring av voksne med svak kompetanse og produktivitet.

Utvalget vil påpeke at det ikke finnes noen enkle grep som setter Norge i stand til å ta imot et svært høyt antall flyktninger, uten at dette vil gå ut over fordeling eller velferd. Grensene for systemets bæreevne – der justeringene vil måtte være så omfattende at vi beveger oss over i en annen type samfunnsmodell – vil ikke være mulig å fastsette presist, og en rekke politiske valg vil virke inn og avgjøre hvorvidt et slikt «vendepunkt» eventuelt vil inntreffe. «Bæreevne» er ikke noen absolutt økonomisk størrelse. Politiske beslutninger om utforming av velferdsytelser, skatt, lønn og andre forhold som påvirker balansen i modellen er en kontinuerlig prosess, hvor politikken løpende vil kunne tilpasses endrede forutsetninger og behov. Modellens bærekraft er således i siste instans avhengig av politiske prioriteringer.

Utvalget har valgt å dele denne mer framtidsrettede delen av utredningen i to: For det første kommer utvalget med vurderinger og anbefalinger for forbedringer av det integrasjonsregimet Norge har nå. For det andre presenteres en mer overgripende, analytisk del, der vi ved hjelp av tre overordnede tilnærminger, viser hvordan en ulik vekting og kombinasjon av forskjellige tilnærminger kan være gjenstand for politiske valg, med ulike risikofaktorer knyttet til de forskjellige alternativene.

1. Forbedringer i det gjeldende regimet

Det har vist seg vanskelig å finne tilstrekkelig effektive og treffsikre arbeidsmarkedstiltak for å inkludere flyktninger – særlig dem med lave kvalifikasjoner – i norsk arbeidsliv (se kap. 5). Like fullt er det rom for forbedringer og justering i det integrasjonsregimet Norge har nå, for å kunne oppnå målsettingen om å bevare samfunnsmodellens hovedtrekk og samtidig motta «et høyt antall» flyktninger. Så langt må tiltakene som har vært anvendt, betraktes som moderat vellykkede, selv om nye ordninger som introduksjonsprogrammet de senere årene har representert en fruktbar nytenkning på feltet. Selv om opphentingen er betydelig blant etterkommere av innvandrere, dvs. at forskjellen i sysselsetting mellom denne gruppen og andre ungdommer er vesentlig redusert, er det stadig et betydelig gap når det gjelder innvandrer-generasjonen. I et scenario med vedvarende høy innvandring av personer med lave kvalifikasjoner vil behovet for å gjøre forbedringer og effektiviseringer være presserende. Særskilte problemstillinger knyttet til denne typen høy innvandring dreier seg dels om en potensiell svekkelse av det organiserte arbeidslivet, dels om framvekst av økonomiske gråsoner preget av manglende kontrakter, underbetaling og svart arbeid. I tillegg kommer presset på velferdsytelsene og de direkte utfordringene for velferdssystemets bærekraft. Hvis norske myndigheter ikke klarer å motvirke disse utviklingstendensene, kan det i tillegg til de økonomiske effektene bidra til å svekke den samfunnsmessige tilliten. For å sette velferdsstaten i stand til å møte økt innvandring må integreringsevnen styrkes. Det er derfor viktig å identifisere de trekk og mekanismer ved den norske velferds- og arbeidslivssystemet som utfordres av høy innvandring, og å vurdere hva som kan gjøres for at det skal bli mer motstandsdyktig og i større grad tjene som en ressurs i håndteringen av disse utfordringene.

Aktivisering og arbeidslinje

Det er så godt som konsensus i Norge om betydningen av «arbeidslinja» for å opprettholde den norske samfunnsmodellen. Høy sysselsetting sikrer verdiskaping og bidrar til å finansiere velferdsstaten. Betydningen av å satse tungt på arbeidslivsintegrasjon av innvandrere er derfor like ukontroversielt. For den enkelte gir arbeid en mulighet til forsørgelse og styring av eget liv. I tillegg gir arbeid tilgang til sosialt miljø, kompetansebygging, læring av språk og kultur og bedre helse. For samfunnet som helhet er arbeidsdeltakelse fra flest mulig samfunnsborgere en forutsetning for å finansiere sjenerøse velferdsordninger for dem som ikke kan arbeide. Finansieringen av velferdsstaten i Norge baserer seg tungt på inntekter som skapes gjennom arbeid via direkte og indirekte beskatning.

Innvandrere fra de fleste land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) har erfaringsmessig relativt lav yrkesdeltakelse, og de forsørges derfor i større grad enn andre grupper av det offentlige i stedet for av eget arbeid (se kap. 5 og 6). I hvilken grad flyktningene vil lykkes i å komme i arbeid, avhenger av den enkeltes kompetanse og alder, situasjonen på arbeidsmarkedet og de økonomiske insentivene til å søke arbeid – som for andre grupper i befolkningen – og det vil påvirkes av hvor vellykket integreringspolitikken er.

I Norge har den aktive arbeidsmarkedspolitikken forsøkt å bøte på både problemer med manglende kvalifikasjoner og svake arbeidsinsentiver for en del trygdemottakere. Man har forsøkt både å imøtekomme tilgjengelighetskravet og å overvinne kvalifikasjonsbarrierene. Utvalget har måttet spørre seg om kombinasjonen av tiltak har vært feil vektet eller for dårlig koplet, om man ikke har satset nok, eller om utfordringene rett og slett har vært for store gitt arbeidsmarkedets absorberingsevne, velferdsmodellens innretning og det omfattende tilbudet av (billig) arbeidskraft fra nye EU-land. Selv under høykonjunkturen på begynnelsen av 2000-tallet klarte man ikke å redusere sysselsettingsgapet mellom innvandrere og majoritetsbefolkningen i vesentlig grad.

Utvalget mener at hovedgrepene som ble anbefalt i NOU 2011: 7 – aktivisering, kvalifisering og tilrettelegging – stadig er helt sentrale når målet er å integrere lavt kvalifiserte innvandrere i det norske arbeidslivet. Aktivisering representerer en dreining fra rene inntektsoverføringer til mer systematisk satsing på tilbud om aktivitet i form av tilpasset arbeid eventuelt med arbeidsrettede lønnstilskudd og/eller kvalifisering, kombinert med graderte ytelser og aktivitetskrav knyttet til helserelaterte stønadsbehov. Utvalget mener at aktivisering i størst mulig grad bør gjelde i inntektssikringsordningene allment, og at slike krav bør håndheves med styrke og konsekvens. Det er potensielt økonomiske gevinster ved mer systematisk aktivisering, men aktivitetstilbud er også viktig av hensyn til integrasjon og helse for den enkelte. Utvalget mener det stadig finnes et betydelig forbedringspotensial i gjennomføringen, ikke minst når det gjelder samordning, kopling og progresjon mellom ulike ledd i tiltakskjeden. Dreining av kontantoverføringer mot tjenester kan også videreutvikles.

Tilrettelegging for å få arbeidsgivere til å ansette personer med lave kvalifikasjoner og usikker produktivitet, har blitt enda viktigere siden 2011 på grunn av den omfattende tilstrømningen av flyktninger i 2015, men også fordi norske arbeidsgivere fortsatt har et stort arbeidskrafttilbud tilgjengelig gjennom innvandring fra EU-land. Disse vil for arbeidsgivere ofte framstå som mindre risikofylt å rekruttere enn flyktninger. Lønnstilskudd kan være et tiltak som demper arbeidsgiveres risiko, samtidig som det bør sees nærmere på ulike former for praksis i arbeidslivet kombinert med tydelige mål om kvalifisering og kompetanseheving.

Utdanning og kvalifisering

Utvalget mener det er nødvendig å legge større vekt på utdanning og kvalifisering som ledd i en langsiktig integrasjonsstrategi. Ett utvalgsmedlem har her gjennom en merknad ønsket en annen tilnærming (se kap. 10.3.). Erfaringsmessig har flyktninger større problemer enn andre innvandrergrupper i det norske arbeidslivet, og en av de viktigste grunnene til det er mangel på utdanning og kvalifikasjoner som etterspørres i det norske arbeidsmarkedet. Satsing på kvalifisering blir enda viktigere når norsk økonomi går inn i en periode med svekket etterspørsel og skjerpet konkurranse om jobber med lave krav til kvalifikasjoner.

Utvalget ser derfor satsing på mer effektiv utdanning og kvalifisering som en nøkkelfaktor for å øke sysselsettingen av flyktninger i norsk arbeidsliv, og i en del tilfeller vil dette kreve mer langsiktige utdanningsløp. Investering i kompetanse vil dermed også være en nøkkel til å bedre situasjonen for denne gruppen når det gjelder andre levekårsmål. Utdanning er et sentralt virkemiddel når det gjelder kvalifisering til, og mobilitet i, arbeidslivet, funksjonsdyktighet i samfunnet og utvikling av tillit hos den enkelte.

Når utvalget legger såpass stor vekt på å opprioritere utdanning og kvalifisering blant flyktninggruppene, er det flere grunner til det. Forskning viser at sysselsettingen blant innvandrere og deres etterkommere er høyere jo høyere utdanning de har, selv om den like fullt er lavere enn for den øvrige befolkningen – på alle utdanningsnivåer. Innvandrere som har tatt utdanningen i Norge, har også vesentlig høyere sysselsetting enn innvandrere med samme utdanningsnivå fra utlandet (se kap. 4 og 5). Denne merverdien av norsk utdanning gjelder i særlig grad flyktninger. Dette kan tyde på at påbygging av utenlandsk utdanning med noe utdanning fra Norge kan ha høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Utvalget anbefaler følgelig å satse på dette. Det er vesentlig at innvandrere får godkjent sin medbrakte utdanning.

Utdanning og kvalifisering er imidlertid kostbare og til dels langsiktige virkemidler. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten avhenger i stor grad av en usikker sysselsettingseffekt og av hvor lang tid det tar å fullføre utdanningen (se kap. 4). Utvalget understreker derfor betydningen av effektive løsninger i form av differensierte tilnærminger og kompletterende løp.

For å motvirke at innvandrere som kommer som barn og norskfødte etterkommere av innvandrere stiller med et dårligere utgangspunkt enn andre barn, vil utdanningssektoren være avgjørende. Skolen har en nøkkelfunksjon i å sikre kunnskap som jevner ut mulighetene for samfunnsdeltakelse og læring, og å sørge for normativ og verdimessig sosialisering, som kan styrke følelsen av gjensidig tillit og tilhørighet. For ungdom med innvandrerbakgrunn kan det å lykkes i skole og høyere utdanning være særlig viktig, fordi de ofte står svakere enn majoritetsungdom når det gjelder nettverk og andre ressurser («kulturell og sosial kapital»). Studier viser også at både innvandrere og deres etterkommere som kan skilte med høyere utdanning fra Norge, i mindre grad enn andre opplever negativ forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (se kap. 7).

Forskning viser at det i et livsløpsperspektiv er samfunnsmessig lønnsomt å investere betydelig i utdanning tidlig i livet (se kap. 4). Etterkommere av innvandrere og barn som innvandrer i svært ung alder, vil kunne nye godt av det generelle barnehage- og skoletilbudet i Norge. Det er på kort og lang sikt svært viktig at også disse barna lykkes i skolen, og mye tyder på at kvaliteten i oppfølgingen av dem kan forbedres. Utvalget har identifisert noen barrierer som barn og unge som innvandrer til Norge, møter i dagens utdanningssystem, og foreslår at myndighetene utvikler kunnskapsbaserte tiltak for en mer effektiv overgang til det norske skolesystemet, og at det satses videre på å øke barnas deltakelse i utdanning før og etter den obligatoriske grunnskolen.

Introduksjonsprogrammet er myndighetenes viktigste redskap for å få nyankomne flyktninger raskt i arbeid eller utdanning, med mål om at de skal bli økonomisk selvstendige hurtigst mulig. Utvalget mener at introduksjonsprogrammet bør styrkes når det gjelder både organisering, innhold og kopling til arbeidslivet. Utvalget understreker at det er et betydelig behov for bedre samordning mellom ulike sektormyndigheter, ikke minst mellom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene. I tillegg understreker utvalget behovet for standardiserte moduler, slik at tilbudet blir kvalitetssikret på landsbasis.

Norskopplæringen for voksne blir ofte framhevet som en flaskehals i integreringsprosessen. Personer med dårlige norskkunnskaper kan i liten grad nyttiggjøre seg tilbudene i Arbeids- og velferdsetaten. Flere utredninger har påpekt at norskopplæringen bør bli mer tilpasset og at man i større grad bør tilby språkopplæring knyttet til arbeid og i sammenheng med ordinær utdanning. Flere andre utvalg har anbefalt at lærerkompetansen bør styrkes (se kap. 4).

Flyktninger er en svært heterogen gruppe når det gjelder utdanningsbakgrunn, og favner alt fra analfabeter til personer med doktorgrad. Utvalget vil sterkt understreke betydningen av tidlig kartlegging av utdannings- og kompetansenivået hos de nyankomne, for å kunne effektivisere tilpasning av utdannings- og kvalifiseringstilbudet. Tidlig registrering og eventuell godkjenning av medbrakt utdanning kan hindre passivisering og redusere offentlige utgifter på lengre sikt. Utvalget mener det bør utvikles utdanningsløp som kan gi rask komplettering av innvandreres medbrakte yrkeskvalifikasjoner og utdanning. Innvandrere med liten eller ingen grunnleggende utdanning eller yrkeserfaring bør få et tilpasset grunnskoleløp som vektlegger norsk språk og ferdigheter som er nødvendige i arbeids- og samfunnslivet, og som samtidig kvalifiserer for videregående opplæring. Slike utdanningsløp bør påbegynnes og så langt som mulig gjennomføres innenfor introduksjonsprogrammet.

Mottak og bosetting

Det er ikke innenfor utvalgets mandat å komme med forslag til selve organiseringen av mottakssystemet. Situasjonen når det gjelder mottak, har i 2016 vært preget av det store antallet asylsøkere som kom høsten 2015. De høye ankomsttallene har skapt en rekke utfordringer, både sett fra den enkelte søkers perspektiv, for kommunene og for staten. Det er en økende politisk bevissthet om at det bør tilrettelegges for tidlig innsats i asylsøkerløpet, særlig når det dreier seg om barn. Også i Norge har det den senere tid skjedd en utvikling i retning mer arbeidsretting, flere aktiviteter og større krav til egeninnsats.

Utvalget understreker betydningen av norskopplæring, informasjon om norske samfunnsforhold og kompetansekartlegging for voksne i mottak, også for dem som venter på svar på søknaden. Utvalget er også opptatt av at barn og unge i mottak kommer raskt inn i det ordinære tilbudet i barnehage og skole, av hensyn til deres livskvalitet og språkutvikling.

Når det gjelder bosettingsordningen for flyktninger, tar utvalget utgangspunkt i at denne fortsatt skal bygge på frivillige avtaler med kommunene – så langt det går – for å få bosatt alle det er behov for. Den store tilstrømningen i 2015 og påfølgende bosettingsrekord i 2016 har vist at kommunene har evne til ekstrainnsats under uvanlige forhold. Imidlertid bør det utarbeides en beredskapsordning i tilfeller der kommunene ikke tilbyr nok plasser og svært mange flyktninger må vente lenge på bosetting. Utformingen av en slik ordning, og hvilke konsekvenser den kan ha for ansvarsdelingen mellom stat og kommune, må utredes. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å vurdere organisatoriske spørsmål, men peker på at det er behov for en helhetlig analyse av sammenhenger, flaskehalser og samordning når det gjelder asylsaksbehandling og mottakssystem for asylsøkere samt utforming av ordningen med bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram mv. i kommunene.

Helhetlig tilnærming

Oppsummert vil utvalget understreke betydningen av å utvikle en mer helhetlig kjede av tiltak som mobiliserer aktørene og utnytter tilpasningsevnen i arbeidslivs- og velferdsmodellen. Utvalget ønsker med endringsforslagene å understreke betydningen av å starte integrasjonsprosessen så tidlig som mulig, samtidig som man bør være forsiktig med å gi de mest attraktive tilbudene (utdanning og arbeidstillatelse) til dem med minst sannsynlighet for varig opphold. Dette er ingen lett balansegang. Videre understreker utvalget betydningen av å få leddene i tiltakskjeden til å henge bedre sammen og gi muligheter for differensierte, langsiktige, men ikke nødvendigvis langvarige kvalifiserings- og integreringsløp. Satsing på arbeid og utdanning/kvalifisering bør i større grad sees i sammenheng og i størst mulig grad inngå i introduksjonsprogrammet.

Utvalget mener det er et forbedringspotensial i det eksisterende integrasjonsregimet, og det er en stor gevinst ved alle som kommer i arbeid. Ambisjonene om å øke sysselsettingen blant flyktninger er en viktig målsetting, men må vurderes opp mot investeringskostnadene. Tiltak rettet mot flyktninger bør så langt mulig ikke ta form av særtiltak. Noen av tiltakene som foreslås, vil også være relevante for andre grupper som står langt fra arbeidslivet.

2. Overordnede tilnærminger – politiske valg

De samfunnsøkonomiske framskrivningene understreker betydningen av å øke sysselsettingen, særlig blant flyktninger (se kap. 8). Dette er viktig av hensyn til velferdsmodellens bærekraft både i økonomisk og politisk forstand, og det er viktig av hensyn til den enkelte innvandreren. Varig utenforskap vil øke ulikhetene og de sosiale skillene i det norske samfunnet, øke risikoen for uro, mistillit og konflikt, og det vil kunne svekke velferdsmodellens og det politiske systemets legitimitet. Det er ikke tvil om at den innsatsen som må til for å øke sysselsettingen blant flyktninger i Norge vesentlig, vil være kostbar og krevende. Vi har i de konkrete anbefalingene forutsatt at det er mulig å videreutvikle dagens hovedinnretning på velferdsmodellen i Norge, med en kombinasjon av relativt høy grunnsikring, høy yrkesaktivitet og aktiv innsats for å videreutvikle en kvalifisert arbeidsstyrke.

I det eksisterende norske integrasjonsregimet har myndighetene gradvis beveget seg fra en politikk der rettighetsfestet grunnsikring har vært dominerende til i stadig sterkere grad å legge vekt på sysselsettingsfremmende tiltak. Det har følgelig allerede vært rom for å justere tilnærmingen til integrasjon av innvandrere innenfor rammene av den norske velferdsmodellen.

For å tydeliggjøre politiske handlingsalternativer har utvalget formulert tre overordnede tilnærminger som vi har kalt rettighetsorientert universalisme, markedsorientert tilpasning og sosial investering. De tre tilnærmingene har ulik innretning: Den første er konsentrert om velferdsrettigheter, inntektssikring og utjevning av levekår; den andre har hovedvekten på arbeidsmarkedets virkemåte, lønnsdannelse og fleksibilitet; og den tredje tilnærmingen legger hovedvekt på investering i kompetanse, kvalifikasjonsutvikling og sosial kapital. Det norske integrasjonsregimet, slik det framstår i dag, utgjør allerede en pragmatisk kombinasjon av disse sporene. Nye koplinger av strategier og virkemidler vil trolig trengs for å ruste modellen til å tåle økt omfang, takt og endret sammensetning av innvandringen, gitt ulike utviklingsscenarioer for norsk økonomi og samfunn. Målet for utvalget har vært å tydeliggjøre premisser for politiske valg av strategi. En mer systematisk evaluering og innhenting av kunnskap om hva som virker, vil være en viktig forutsetning for å lykkes.

Alle tilnærmingene inkluderer politiske virkemidler, som i ulik grad allerede er tatt i bruk i den norske blandingsmodellen. Utdanning, inkludert sterkt subsidierte barnehager for de minste barna, og vektlegging av kvalifisering og attføring for voksne arbeidstakere har elementer av sosial investering. Introduksjonsprogrammet for flyktninger, egne arbeidsmarkedstiltak for minoritetsspråklige, og en lang rekke mer avgrensede prosjekter rettet mot innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet, gjenspeiler denne tilnærmingen på integreringsområdet. Samtidig er minstesikringsnivået i det norske samfunnet relativt sjenerøst, med høye minsteytelser innen uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og dagpenger. Alle disse trekkene samsvarer med den universelle, rettighetsbaserte tilnærmingen. Det stilles likevel aktivitetskrav til mottakerne av mange av disse ytelsene. Dette gjelder oppfølgingskravene i de fleste langtidsytelsene, og aktivitetsplikten for mottakere av økonomisk sosialhjelp. Arbeidslinja i velferdsstaten, som blant annet innebærer at det skal lønne seg for flest mulig å arbeide, er i tråd med både en markedsorientert tilnærming og solidariske normer som ligger til grunn for velferdsstatens framvekst – «gjør din plikt, krev din rett».

Det er risikofaktorer knyttet til alle tilnærmingene. For eksempel vil en sterkere prioritering av velferdsrettigheter og inntektssikring i tråd med den første tilnærmingen kunne føre til lavere sysselsetting, økt skattebyrde og i verste fall «subsidiert isolasjon» eller segregering. Den markedsorienterte tilnærmingen vil kunne øke lavlønnskonkurransen og presse ned lønnsnivået i utsatte bransjer. Som følge av dette kan også ytelsesnivåene måtte senkes for at det skal lønne seg å jobbe, med risiko for økt fattigdom og marginalisering som følge. Strategier bygd på «sosial investering» er svært ressurskrevende med hensyn til både økonomi, administrasjon og personell. Den stiller også store krav til motivasjon hos «brukerne». «Feilinvesteringer» og sviktende resultater vil tære på systemets legitimitet.

Hensikten med de overordnede tilnærmingene er å vurdere sammenhenger mellom premisser, tiltaksstrategier og mulige utfall av politiske valg når myndighetene framover skal tilpasse integrasjonspolitikken til andre økonomiske og sosiale forutsetninger. Hvordan man vil styrke evnen til integrering, avhenger av hva man betrakter som de viktigste arenaer, forutsetninger og virkemidler i integreringsarbeidet.

De tre overordnede tilnærmingene kan gi opphav til ulike retninger for velferdsstatlig reform for å styrke integreringskapasiteten i årene som kommer. Behovet for tilpasninger og eventuelt mer grunnleggende dreininger vil være avhengig av hva som skjer i norsk økonomi, av omfang og sammensetning av innvandringen og av hvor godt norske myndigheter lykkes med en kraftigere satsing på integrasjon i arbeids- og samfunnslivet. Hvis de mer kortsiktige reformene utvalget har anbefalt innenfor det eksisterende integrasjonsregimet ikke lykkes godt nok, vil nye strategier høyst sannsynlig presse seg fram. Med andre ord, hvis satsingen på kvalifisering og utdanning – «sosial investering» – kombinert med arbeidsrettede tiltak ikke fungerer etter hensikten, vil trolig en kombinasjon av reduserte velferdsytelser og økt skattenivå komme på dagsordenen. Dersom lavlønnskonkurransen blir mer omfattende over tid, vil det gjøre aktivisering vanskelig. Jo mer utviklingen nærmer seg det rendyrkede markedsalternativet, jo vanskeligere vil det være å opprettholde den eksisterende arbeidslivs- og velferdsmodellen. Hvis vesentlige kutt i ytelser blir nødvendig i framtiden, vil det også være politiske valg knyttet til om disse skal ramme alle samfunnsborgere, eller om det skal etableres graderte ytelser med ulike velferdssystemer for nykommere og utlendinger.

Avslutning

NOU 2011: 7 konkluderte med at selve utformingen av den norske velferdsmodellen gjør den sårbar for internasjonal mobilitet, men at det likevel hadde gått bra for mange grupper, og at sysselsettingsnivået blant innvandrere i Norge var høyere enn i de fleste andre europeiske land. I enkelte grupper, derimot, var yrkesaktiviteten foruroligende lav – særlig i enkelte flyktninggrupper. I denne utredningen har oppdraget vært å se særskilt på flyktninger som gruppe. Flyktninger er en særegen kategori blant innvandrere. De gis opphold uavhengig av om de vil bidra til økonomisk vekst og utvikling. Flyktningpolitikken har vært en viktig del av den norske støtten til det internasjonale menneskerettighetsregimet, og Norge har vært forpliktet i tråd med FNs flyktningkonvensjon. Det har vært politisk konsensus om denne politikken, selv om det har vært partipolitisk strid om hvordan forpliktelsene skulle fortolkes og praktiseres i konkrete saker. Flyktningkrisen i 2015 framkalte sammensatte reaksjoner i norsk politikk og offentlighet. Det ble mobilisert mye lokalt engasjement, mottaksviljen var sterk i store deler av befolkningen, men omfanget, takten og utsiktene framover skapte også en ny bekymring. Bekymringen dreide seg blant annet om kapasiteten og evnen i det norske velferdsapparatet til å integrere uforholdsmessig store grupper i løpet av kort tid. Takt og omfang påvirker mottakersamfunnets kapasitet og evne til å innlemme nykommere – både sosialt, kulturelt og økonomisk. Det som måtte finnes av verdikonflikter, vil bli forsterket hvis et høyt antall mennesker som oppfattes som vesentlig annerledes, kommer i løpet av kort tid. Om majoriteten skal kunne akseptere fortsatt høy innvandring, må den være trygg på at det skjer innenfor stabile, forutsigbare og tillitsbaserte rammer.

Utvalget understreker at selv om velferdsmodellen er sårbar overfor store innslag av personer med lave kvalifikasjoner, er den også en ressurs for å fremme langsiktig integrasjon. Dette reflekteres i sterk grad av at mange etterkommere av innvandrere gjør det svært bra på viktige samfunnsområder – både i utdanning og i arbeidsliv. I tillegg tyder undersøkelser på at etterkommere langt på vei tilpasser seg majoritetens normer og verdier. De sentrale institusjonene i det norske systemet later til å legge et godt grunnlag for integrasjon av både barn som ankommer tidlig, og innvandreres etterkommere. Dette er vesentlig og nødvendig for den langsiktige videreføringen av den norske samfunnsmodellen. Samtidig er det også nødvendig å lykkes bedre for innvandrergenerasjonen.

Utvalget har derfor lagt vekt på en del mer kortsiktige tiltak og forbedringer for å øke sysselsettingen blant flyktninger. Dette er nødvendig av hensyn til offentlige finanser, av hensyn til innvandrerne selv og med tanke på videreutvikling av den samfunnsmessige tilliten som den norske modellen er avhengig av. En rød tråd i denne utredningen er risikoen for at vedvarende høy innvandring vil skape økt ulikhet når det gjelder inntekt, levekår og sysselsetting. Høy innvandring innebærer også en risiko for verdikonflikter og kulturelle motsetninger. Deltakelse i arbeidslivet er og må være den viktigste veien ut av lavinntekt eller fattigdom. Bedret integrasjonsevne i det norske samfunnet er vesentlig for å motvirke økt ulikhet og segregering, der innvandrere kommer systematisk svakere ut enn den øvrige befolkningen. Å motarbeide diskriminering er en viktig del av dette arbeidet. Det norske samfunnets evne til å håndtere mangfold må styrkes – i arbeidslivet, i utdanningen og i sivilsamfunnet – og ulike grupper vil trenge forskjellig oppfølging ut fra ulikheter i bakgrunn.

Men integrasjon handler også om samfunnet selv, at samfunnet opprettholder de mekanismene og samholdskreftene som ligger til grunn for demokratiet, rettsstaten og velferden for borgerne. I norsk sammenheng vil det dreie seg om å videreføre hovedtrekkene i den norske velferdsmodellen, med et velordnet arbeidsliv og en sjenerøs og likebehandlende velferdsstat, men også gjennom sosialisering til samfunnets sentrale verdigrunnlag: menneskerettigheter, likestilling og et liberal-demokratisk styresett.

1.2 Sammendrag

Kapittel 2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Kapitlet gir en oversikt over utvalgets mandat, sammensetning og arbeid. Noen sentrale begreper gjennomgås.

Kapittel 3 Migrasjon og demografiske hovedtrekk

Kapitlet beskriver drivkrefter for og omfanget av internasjonal migrasjon og utviklingen i antall asylsøkere og flyktninger i Norge. Innvandrings- og flyktningpolitikken skisseres, med vekt på innstramminger i 2015 og 2016, og det blir redegjort for ordningene som gjelder asylmottak og bosetting av flyktninger.

Videre omtales inn- og utvandring til Norge, med vekt på innvandrings- og landbakgrunn. Ved inngangen til 2016 utgjorde innvandrere og deres etterkommere født i Norge til sammen 850 000 personer. Det vil si over 16 pst. av befolkningen. Hvordan innvandringen til Norge vil utvikle seg framover, er svært usikkert. Det er forventet en (fortsatt) nedgang i nettoinnvandringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa og en økning fra land i Asia, Afrika m.fl.

Kapittel 4 Utdanning, kompetanse og opplæring

Kapitlet beskriver innvandrere og deres etterkommeres utdannings- og kompetansenivå og deltakelse i formell utdanning og annen opplæring. En del utfordringer og barrierer i dagens utdanningstilbud og kvalifiseringstiltak blir identifisert. Videre går kapitlet inn på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av lønnet arbeid, og at denne er til dels vesentlig høyere enn de samfunnsøkonomiske kostnadene av den utdanningen som trolig er et premiss for at innvandrerne får arbeid.

Innvandrere er overrepresentert blant både høyt utdannede og lavt utdannede. Utdanningsni-vået blant flyktninger er lavere enn blant andre innvandrere. Innvandreres og særlig flyktningers medbrakte kompetanse verdsettes i liten grad i det norske arbeidsmarkedet. Flyktninger som har utdanning fra Norge, har nesten like høy sysselsetting som den øvrige befolkningen, men flyktninger deltar lite i utdanning og annen opplæring. Etterkommere av innvandrere klarer seg betydelig bedre enn innvandrere i utdanningssystemet. Innvandrere som kommer som barn, synes å ha utfordringer med å håndtere norsk skole, selv om de kom i førskolealder.

Introduksjonsprogrammet er myndighetenes viktigste tiltak for nyankomne voksne flyktninger. Målet er at 70 pst. skal være i arbeid eller utdanning etter endt program, men dette oppnås på langt nær for alle. Det er store forskjeller mellom kvinner og menn og mellom ulike kommuner, noe som kan tyde på at det er et forbedringspotensial.

Det synes å være samfunnsøkonomiske gevinster knyttet til å bygge ned barrierer i utdan-ningssystemet, som raskere godkjenning av medbrakt utdanning, mer effektive opplæringsløp og mulighet for komplettering av utdanning framfor å ta lange opplæringsløp i Norge.

Kapittel 5 Tilknytning til arbeidslivet

Kapitlet beskriver innvandreres og deres etterkommeres tilknytning til arbeidsmarkedet. Innvandringsgrunn er viktig for hvilken tilknytning innvandrere har til arbeidsmarkedet. Videre er det store forskjeller mellom kvinner og menn. Få flyktninggrupper oppnår like høy sysselsetting som den øvrige befolkningen. Dette henger sammen med at Norge har et arbeidsmarked med høye kompetansekrav. Innvandreres medbrakte kompetanse synes å bli lite verdsatt i det norske arbeidslivet, og overkvalifisering er langt mer vanlig blant utenlandsfødte enn innenlandsfødte.

Innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) er overrepresentert blant sysselsatte i helse- og sosialtjenester. De sysselsatte flyktningene har både lavere sysselsetting og jobber færre timer i uken enn majoritetsbefolkningen, og kan således defineres som undersysselsatte. Innvandrere fra landgruppe 3 er også i større grad midlertidig ansatte.

Det beskrives også kort ulike arbeidsmarkedstiltak og innvandreres deltakelse i ulike tiltak samt tilgjengelig kunnskap om effekter av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere. Innvandrere er overrepresentert blant personer på arbeidsmarkedstiltak, særlig innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3. Etterkommere av innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3 har høyere deltakelse i arbeid og utdanning enn innvandrere på samme alder, men fremdeles noe lavere enn de unge i den øvrige befolkningen.

Kapittel 6 Mottak av velferdsytelser

Kapitlet beskriver innvandreres mottak av ulike velferdsytelser. Lavere sysselsettingsrater blant en del innvandrergrupper innebærer at de ofte er overrepresentert som mottakere av en rekke velferdsytelser og -tjenester. Selv om velferdsytelser som andel av samlet inntekt faller over tid for flyktninger og familieinnvandrere, ligger nivået selv etter mange år i Norge over nivået for befolkningen ellers. Dette gjelder spesielt for kvinner. Velferdsytelser utgjør en betydelig lavere andel av inntektene til arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere, selv om det øker noe med botid.

Mottaket av økonomisk sosialhjelp er høyt for personer med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3). Andelen som mottar sosialhjelp er lavere for de med lang botid, men fremdeles på et vesentlig høyere nivå enn for befolkningen for øvrig. Analyser av botidseffekter blant flyktninger viser at det er en sterk økning i andelen mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser, etter hvert som botiden i Norge øker.

Analyser av kompensasjonsgradene for ulike innvandrergrupper viser at kompensasjonsgra-dene for en del ytelser er høyere for innvandrere fra landgruppe 3 enn for andre grupper. Innvandrere er mer sensitive enn befolkningen ellers for endringer i kompensasjonsgrader i ytelsene når det gjelder hvor mange som går over på ytelsen og hvor mange som går over i arbeid.

Kapittel 7 Levekår – inntekt, inkludering og deltakelse

Kapitlet gjennomgår sentrale sider ved innvandreres og deres etterkommeres levekår. Temaer som omtales er inntekt og materiell levestandard, bolig og bosettingsmønster, helse, diskriminering og strukturelle hindre, deltakelse, ekteskapsmønster og kriminalitet.

Hovedbildet er at de fleste innvandrere klarer seg godt i Norge. Etter noen års botid oppnår de fleste inntekter over fattigdomsgrensen, og mange kjøper sin egen bolig. Tendensene til bostedssegregering er mindre enn i mange andre land, også i Skandinavia. Samtidig er det sider ved innvandrernes levekår som gir grunn til bekymring: andelen barn som lever i en lavinntektsfamilie er høy, og personer med innvandrerbakgrunn deltar mindre enn andre i sivilsamfunnsorganisasjoner og i det politiske liv. Det er godt dokumentert at diskriminering forekommer, og flere studier dokumenterer også at innvandrere begår noe mer kriminalitet enn personer i befolkningen for øvrig

Kapittel 8 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av høy innvandring

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 2 og 3, gjennom å belyse hvordan fordeler og ulemper ved innvandring kan tenkes å fordele seg på den eksisterende befolkningen og på de nye innvandrerne.

De som trolig har klarest fordel av innvandringen, er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil for mange øke levestandarden mye og raskt. Det gjelder både for arbeidsinnvandrere og for flyktninger, selv om flyktninger per definisjon kommer for å få beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virkningene av innvandring mer sammensatte. Økt innvandring gir økt konkurranse i deler av arbeidsmarkedet og i mange tjenestemarkeder. Det bidrar til lavere prisvekst, som kommer alle forbrukere til gode.

Den samlede fordelen av lavere priser blir mer uklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn til at lavere priser skyldes lavere lønnskostnader. Jo lettere norske arbeidstakere på kort sikt kan erstattes av innvandrere, desto mer utsatt er de isolert sett for press nedover på lønn og arbeidsmiljø. På lengre sikt er det gevinster å hente hvis arbeidstakerne som slutter i en type jobb, øker sin kompetanse og får høyere lønn i den jobben de går til.

Stigende levealder er tegn på et godt samfunn. Samtidig kan det bli en utfordring for arbeidsinnsats og statsfinanser hvis avgangsalderen fra arbeidslivet ikke endrer seg tilsvarende. Utfordringen med en aldrende befolkning forsterkes dersom også en økende andel av befolkningen i yrkesaktiv alder blir stående utenfor arbeidslivet. Flere innvandrere i Norge betyr at deres tilpasning i arbeidslivet blir svært viktig også for utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser.

Kapittel 9 Samhold og tillit

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 1, som etterspør en drøfting av forutsetninger for samhold og tillit i det norske samfunnet i lys av høy innvandring. I kapitlet vurderes sammenhengen mellom økt ulikhet – økonomisk, sosialt, kulturelt og verdimessig – og mulighetene for å videreføre tillitsgrunnlaget den norske velferdsstaten er så avhengig av. I kapitlet diskuteres hvilke politiske tilnærminger og tiltak som kan bidra til å opprettholde og videreføre fellesskapsfølelsen. Hovedargumentet er at opplevelsen av samhold og samfunnsmessig tillit videreføres best ved å satse på inkludering av innvandrere gjennom samfunnets viktigste institusjoner, som arbeidsliv og utdanning. Gitt den norske velferdsmodellen, vil en politikk for å skape tillit og dempe potensialet for konflikt måtte inneholde følgende viktige elementer: levekårspolitikk og økonomisk utjevning – primært gjennom kvalifisering og aktivisering for arbeid; grunnleggende utdanning; motarbeiding av diskriminering og utvikling av fellesarenaer i sivilsamfunnet. I tillegg til denne hovedtilnærmingen, framhever kapitlet behovet for en tydeligere forventningsdannelse når det gjelder krav til norsk medborgerskap: Støtte til demokrati, likestilling og barns rettigheter, samt deltakelse i arbeidsliv og sivilsamfunn. Klarere nasjonale retningslinjer bør utarbeides når det gjelder rom for tilpasninger og fritak i utdanning og arbeidsliv.

Kapittel 10 Vurderinger av relevante politikkområder

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 4, og gir utvalgets vurderinger av hvor det er mulig å gjøre noen forbedringer innenfor den eksisterende politikken. Utvalget har avgrenset seg til å se på den særskilte politikken rettet mot flyktninger og innvandrere, det vil si mottakssystemet, bosettingspolitikken og integreringspolitikken. I tillegg vurderes relevante sider av den generelle utdannings-, arbeidslivs- og velferdspolitikken. Vedvarende høy innvandring, særlig av flyktninger, vil kunne få stor betydning for kapasiteten til ordninger og tjenester på mange samfunnsområder. En viktig avveining for vurderingene er hvordan man kan redusere barrierene til arbeid eller utdanning for flyktninger, uten at det samtidig – med en viss sannsynlighet – gjør Norge mer attraktivt for asylsøkere. Videre gjelder det hvordan man kan gjøre investeringer til riktig tid i flyktningers liv i Norge, når flyktninger ikke følger et ordinært forløp gjennom utdanning og arbeidsliv. Dessuten er det spørsmål om hvordan det kan skapes insentiver for arbeidsgivere til å rekruttere arbeidstakere de antar er mindre produktive, og tilrettelegges for kvalifiseringsløp i arbeidslivet, uten at dette påvirker arbeidsmarkedets virkemåte mer generelt. Analysene bygger videre på konklusjonene i NOU 2011: 7, der aktivisering, kvalifisering og tilrettelegging representerte de viktigste anbefalingene. Disse overordnede redskapene må fortløpende utvikles og justeres i tråd med viktige endringer i samfunnsøkonomien og i intensiteten i tilstrømningen. De bør også justeres og utvikles i tråd med de systematiske evalueringene dette utvalget anbefaler av alle større satsinger.

Kapittel 11 Overordnede tilnærminger til integrering

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 5, alternative strategier for å kunne møte utfordringer i tilknytning til fortsatt høy innvandring. Kapitlet tar utgangspunkt i at tillempingene av politikken som diskuteres i kapittel 10 kan vise seg å være utilstrekkelige i en situasjon med vedvarende svært høy tilstrømning, og drøfter tre mulige hovedstrategier for integrering under endrede forutsetninger. Hver av strategiene tar utgangspunkt i, og rendyrker, elementer i det eksisterende integreringsregimet. De tre strategiene omtales som hhv. rettighetsorientert universalisme, markedsorientert tilpasning og sosial investering.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Utvalg om langsiktige konsekvenser av høy innvandring – heretter omtalt som utvalget – ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 18. desember 2015 og fikk følgende mandat:

1. Bakgrunn

Innvandringen til Norge har vært rekordhøy det siste tiåret. Ut fra folketallet har innvandringen vært blant de aller høyeste blant OECD-land. Toppen ble nådd i 2011–2012 med en årlig innvandring på nærmere 80 000 personer, i hovedsak på grunn av den sterke veksten i arbeidsinnvandring etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007. De siste par årene har denne innvandringen avtatt noe igjen. Siden sommeren 2015 har derimot antall asylsøkere, i hovedsak unge menn, økt svært raskt. Dersom mange av disse får tidsbegrenset opphold, vil det få stor betydning for innvandringstallene de neste årene og vil også kunne få konsekvenser for kjønnsfordelingen blant innvandrere.

Myndighetene er langt mer involvert når det gjelder flyktninger og deres familiemedlemmer enn arbeidsinnvandrere, både fra land innenfor og utenfor EØS. De må selv ordne med forsørgelse og bolig og er henvist til å benytte det ordinære tjenestetilbudet og har ikke tilgang til introduksjonsordningen for nyankomne. Begge typer innvandring bidrar likevel til økt etterspørsel etter boliger og behov for utbygging av offentlige tjenester på ulike områder, f.eks. utdanning og helse.

Sammensetningen av den norske befolkningen endres markert som følge av innvandringen. I den siste befolkningsframskrivingen fra SSB (2014) viste mellomalternativet fortsatt sterk befolkningsvekst i tiårene framover, primært drevet av flere innvandrere. Andelen med innvandrerbakgrunn (innvandrere og deres barn) ble anslått til vel 30 prosent i 2055 og utover, sammenliknet med nærmere 16 prosent i dag. Videre er det anslått at om lag 60 prosent av dem med innvandrerbakgrunn kan komme til å ha bakgrunn fra land i Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenfor EØS.

Bærekraften i det norske velferdssamfunnet avhenger av høy sysselsetting blant alle i yrkesaktiv alder. Flyktninger og deres familiemedlemmer er, med noen unntak, blant gruppene med lavest sysselsetting, spesielt når det gjelder kvinner. For at Norge skal kunne opprettholde velferdsordningene på et nivå og med en standard vi har vært vant til, må innvandrere til Norge raskt komme i arbeid og opprettholde høy sysselsetting over tid.

NOU 2011: 7 Migrasjon og velferd – den norske modellens framtid er fortsatt aktuell som et utgangspunkt for å analysere og vurdere sammenhenger mellom arbeidsmarked, inntektssikring og integreringsprosesser i Norge. Utredningen ble imidlertid laget i en periode der stor arbeidsinnvandring og høy etterspørsel etter arbeidskraft var dominerende faktorer. Nå er utfordringen først og fremst en kraftig økning i antall asylsøkere og flyktninger. Det er derfor behov for en ny gjennomgang.

Innvandring fører til økt mangfold i samfunnet, nye impulser og kulturell utveksling. Variasjon bidrar til nytenking, innovasjon og kreativitet. Samtidig kan større økonomisk, sosial, kulturell og verdimessig ulikhet utfordre fellesskapsfølelsen mellom innbyggerne og tilliten til myndighetene, og kunne påvirke oppslutningen om velferdsordninger. Det kan også skape motsetninger og opplevelse av utrygghet. Slike tendenser kan bli forsterket dersom mange unge ikke deltar i arbeid eller utdanning og blir marginalisert. NOU 2011: 14 Bedre integrering – Mål, strategier og tiltak drøftet bl.a. spørsmål som fellesskap, verdier og konfliktløsning og kan være nyttig som bakgrunn for videre analyse.

For å bedre kunnskapsgrunnlaget for politiske beslutninger er det viktig å analysere mulige forløp av innvandringen og vurdere virkningene av ulike tiltak som kan bidra til at flyktninger og andre innvandrere blir aktive samfunnsborgere. Økt kunnskap styrker mulighetene for å møte utfordringene samfunnet står overfor som følge av høy innvandring og flere flyktninger.

2. Problemstillinger

1. Utvalget skal vurdere i hvilken grad fortsatt høy innvandring kan komme til å påvirke samhold og tillit i Norge. Viktige spørsmål er i hvilken utstrekning og hvordan innvandringen kan føre til større økonomisk, sosial, kulturell og verdimessig ulikhet, hvilken betydning dette vil kunne ha for samfunnsutviklingen på sikt og for forholdet mellom ulike befolkningsgrupper. Utvalget skal også drøfte hva som kan bidra til å redusere faren for polarisering og konflikt og styrke fellesskaps- og trygghetsfølelsen i befolkningen.

2. Utvalget skal belyse de samfunnsøkonomiske konsekvensene av høy innvandring og av at en økende andel av befolkningen har innvandrerbakgrunn. Utvalget skal beskrive hvilke forutsetninger om omfang og sammensetning av framtidig inn- og utvandring til Norge og utviklingen i norsk økonomi mv. som legges til grunn for analysen.

3. Utvalget skal vurdere hvordan norsk økonomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy innvandring, særlig av flyktninger. Viktige spørsmål er den betydning innvandringen vil kunne ha for arbeidsmarked, arbeidslivsforhold, lønnsdannelse, utvikling i sysselsettingsrate, arbeidsstyrkens kompetanse, forsørgelsesbyrde og offentlige finanser.

4. Utvalget skal analysere sammenhengen mellom velferdsordninger og innvandring til Norge. Herunder skal utvalget analysere og vurdere om gjeldende generelle inntektssikringsordninger, arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstiltak, utdanningstilbud og annet offentlig tjenestetilbud er hensiktsmessig utformet og dimensjonert i en situasjon der flyktninger og deres familie utgjør en stor andel av innvandringen. Utvalget skal også vurdere hvordan de særskilte ordningene som gjelder mottak av asylsøkere og bosetting, opplæring og kvalifisering av flyktninger, bidrar til at de raskt kommer i arbeid og deltar aktivt i samfunnslivet.

5. Utvalget bør på bakgrunn av egne analyser og vurderinger skissere alternative strategier for å kunne møte utfordringer i tilknytning til fortsatt høy innvandring. Kunnskap og erfaringer fra sammenliknbare land bør trekkes inn i analysen.

3. Generelt

I Tillegg 1 til Prop. 1 S (2015–2016) varsler Regjeringen at det skal legges fram en stortingsmelding om integreringspolitikk våren 2016. Andre kommende stortingsmeldinger kan også være relevante for utvalgets arbeid, bl.a. en melding om livslang læring og utenforskap. Videre varsler Regjeringen i samme Tillegg 1 en vurdering av regler for medlemskap i folketrygden, botidskrav og retten til bostedsrelaterte ytelser, med sikte på innstramminger, samt at det skal nedsettes et utvalg som skal vurdere sentrale sider ved utlendingslovgivningen, sett i sammenheng med andre lands lovgivning og internasjonale forpliktelser. Det er dessuten satt ned et utvalg som ser på ytelser til barnefamilier. Resultater fra disse og andre relevante utredninger og meldinger bør, så langt det er mulig innenfor tidsrammen for arbeidet, tas med i utvalgets analyser og vurderinger.

Utvalgets arbeid skal kunne være et innspill til Regjeringens perspektivmelding, som skal legges fram vinteren 2017.

Utvalget vil få et eget sekretariat, administrativt tilknyttet Justis- og beredskapsdepartementet. Utvalget kan ved behov innhente faglig bistand og innspill underveis, blant annet fra ressurs- og kompetansemiljøer og berørte myndigheter. Utvalget vil også disponere midler til å kunne sette ut oppdrag, i den grad det er behov for å supplere kunnskapsgrunnlaget.

Utvalgets rapport skal legges fram innen 1. februar 2017.

Utvalget avga sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet 1. februar 2017.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• professor Grete Brochmann, utvalgsleder, Oslo

• forskningssjef Anne Britt Djuve, Oppegård

• spesialrådgiver Tore Eriksen, Oslo

• seniorforsker Erling Holmøy, Oslo

• forskningssjef Cindy Horst, Oslo

• fylkesdirektør Truls Nordahl, Stavanger

• rådgiver Haakon Riekeles, Oslo

• forskningssjef Jan Rose Skaksen, København

• rådgiver Sylo Taraku, Drammen

• forskningsdirektør Asle Toje, Oslo

• direktør Inger Østensjø, Stavanger

Utvalget har hatt et sekretariat som har vært ledet av Gunnlaug Daugstad (Justis- og beredskapsdepartementet) og med følgende medlemmer: seniorrådgiver Marie Wenstøp Arneberg (Kunnskapsdepartementet), seniorrådgiver Simen Bjørnerud (Finansdepartementet), seniorrådgiver Taryn Galloway (Arbeids- og sosialdepartementet), seniorrådgiver Anne Skevik Grødem (Justis- og beredskapsdepartementet), seniorrådgiver Anne Kjerstin Hartløv (Arbeids- og sosialdepartementet), seniorrådgiver Martin Hewitt (Arbeids- og sosialdepartementet), seniorrådgiver Ragnhild Nersten (Arbeids- og sosialdepartementet), seniorrådgiver Øyvind Opland (Arbeids- og sosialdepartementet), seniorrådgiver Karsten Marshall Elseth Rieck (Finansdepartementet) og seniorrådgiver Espen Thorud (Justis- og beredskapsdepartementet).

2.3 Utvalgets arbeid

2.3.1 Utvalgets møter

Utvalget har i løpet av perioden fra januar 2016 til desember 2016 gjennomført 10 møter over 15 møtedager. Ett av møtene ble avholdt i København, mens de øvrige møtene ble avholdt i Oslo. Utvalget har invitert flere innledere til møtene:

• professor Steinar Holden, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo

• seniorrådgiver Silje Vatne Pettersen, Statistisk sentralbyrå

• samfunnsøkonom Bjørn Gran og sjefsøkonom Roger Bjørnstad, Samfunnsøkonomisk analyse AS

• fagdirektør Pia Buhl Girolami, Integreringsavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet

• fagdirektør Nina Gran, KS

• direktør Oddbjørn Raaum, Frischsenteret

• forsker Jon Horgen Friberg, Fafo

• sjef for PST Marie Benedicte Bjørnland

• forsker Ådne Cappelen, Statistisk sentralbyrå

2.3.2 Seminar og møter

Utvalget avholdt et åpent seminar 17. mars 2016 i forbindelse med et utvalgsmøte. Seminaret hadde som formål å gi ulike aktører mulighet til å komme med innspill tidlig i prosessen. Det deltok om lag 80 personer. Det ble holdt fire forberedte innlegg på seminaret, i tillegg til to forberedte kommentarer. Innledere og kommentatorer var:

• professor Grete Brochmann, utvalgsleder

• seniorforsker Erling Holmøy, utvalgsmedlem, om innvandring og offentlige finanser

• forskningsleder Anne Britt Djuve, utvalgsmedlem, om muligheter og utfordringer når det gjelder arbeidsintegrering av flyktninger

• professor Staffan Kumlin, Institutt for samfunnsforskning ved Göteborgs universitet, om velferd, oppslutning og tillit

• direktør Inger Østensjø, utvalgsmedlem, kommentar

• fylkesdirektør Truls Nordahl, utvalgsmedlem, kommentar

Deltakerne hadde mulighet til å komme med innspill under seminaret og i etterkant per e-post til utvalget.

Utvalgsleder og sekretariatet avholdt et møte 26. august 2016 med Arbeids- og velferdsdirektoratet, ved arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Vågeng og direktør Erik Oftedal.

Videre avholdt utvalgslederen og sekretariatet et møte 22. september 2016 med Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, ved direktør Libe Rieber-Mohn, assisterende direktør Bjørn Holden, strategidirektør Ragnhild Nissen Lie, seksjonsleder for rapportering og styring Benedicte Falch-Monsen og seksjonsleder Katarina Heradstveit.

2.3.3 Skriftlige innspill

Det ble opprettet en e-postadresse der alle som ønsket, har kunnet sende innspill til utvalget. Innspillene ble lest nøye og tatt inn i utredningsprosessen.

Utvalget inviterte i tillegg de største av arbeidslivets organisasjoner til å komme med skriftlige innspill, i tillegg til at de ble invitert til å møte utvalget i utvalgsmøtet 17. juni 2016. Deltakere på møtet var

• Virke v/Stian Sigurdsen

• NHO v/Kristina Jullum Hagen

• KS v/Bente Stenberg-Nilsen

• Spekter v/Hilde Singsaas

• Akademikerne v/Nina Sverdrup Svendsen

• LO v/Liv Sannes

Skriftlige innspill fra partene er tilgjengelig på utvalgets nettside www.regjeringen.no/inko-utvalget.

2.3.4 Studieturer

Utvalgslederen, deler av utvalget og sekretariatet gjennomførte 8. juni 2016 en studietur til Stockholm. Følgende etater ble besøkt:

• Arbetsförmedlingen v/Jennie K. Larsson, Pernilla Kling, Sara Petersson og Josefine Carnolf

• Utbildningsdepartementet v/Christina Hassel, Anita Carlstedt og Carl-Johan Stolt

• Arbetsmarknadsdepartementet v/Emil Plisch

• Delegationen för migrationsstudier (www.delmi.se) v/Joakim Palme (leder) Olof Åslund, Pieter Bevelander, Kristof Tamas (sekretariatsleder), Caroline Tovatt, Sara Thalberg, Anton Ahlén. Eksterne forskere: Jens Rydgren (professor i sosiologi ved Stockholms universitet), Pernilla Andersson Joona (dosent i nasjonaløkonomi ved Stockholm universitet), Per Lundborg (professor i nasjonaløkonomi ved Stockholms universitet) og John Hassler (professor i økonomi ved Stockholms universitet, leder av det svenske finanspolitiske rådet)

Utvalget og sekretariatet gjennomførte en studietur til København 15.–16. september i forbindelse med et utvalgsmøte. Følgende personer deltok på utvalgets møte:

• Jacob Nielsen Arendt, professor, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning

• Carsten Koch, formann for Beskæftigelsesrådet

• Karen Hvid Vestergaard, avdelingssjef, Vejle kommune

• Tanja Franck, direktør i Udlændingestyrelsen

2.3.5 Eksterne utredninger

Utvalget har hatt en kort virkeperiode og begrensede ressurser til å sette i gang større eksterne utredninger. Utvalget har derfor i stor grad bygd på eksisterende kunnskap.

Mandatet ber utvalget vurdere hvordan norsk økonomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy innvandring, herunder betydningen av innvandring på offentlige finanser. Utvalget ba Statistisk sentralbyrå (SSB) om å oppdatere og utvide analysen som ble gjort til NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Bestillingen ble tatt inn i en modellkontrakt mellom Finansdepartementet og SSB om vedlikehold og bruk av DEMEC-modellen.1

I mandatet ble utvalget videre bedt om å vurdere i hvilken grad fortsatt høy innvandring kan komme til å påvirke graden av samhold og tillit i Norge. I denne forbindelse bestilte utvalget tre notater:

• Professor Per Mouritsen ved Aarhus universitet utarbeidet notatet «Effekten af etnisk heterogenitet og ulighed på generaliseret tillid og velfærdsstatens legitimitet».2

• Forsker Jon Horgen Friberg ved Fafo utarbeidet notatet «Assimilering på norsk. Sosial mobilitet og kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle Oslo og Akershus».3

• Førsteamanuensis Torbjørn Skardhamar ved Universitetet i Oslo utarbeidet en kunnskapsoppsummering om innvandrere og kriminalitet: «Innvandrere og kriminalitet – en litteraturgjennomgang».4

2.4 Begreper og betegnelser vedrørende innvandring og innvandrere

Utvalget har hatt et vidt mandat, og utredningen spenner over en rekke forskjellige temaer knyttet til innvandring, innvandrere og deres barn født i Norge.

Utredningen har i stor grad benyttet seg av allerede eksisterende tallgrunnlag og analyser og derfor lagt seg nær opptil de definisjoner og kategorier som foreligger i dette materialet. Mange av beskrivelsene og analysene baserer seg på registerstatistikk, som igjen baserer seg på Statistisk sentralbyrås (SSBs) kategorier og betegnelser.

Migrasjon, inn- og utvandring

Begrepet migrasjon dekker både innvandring til og utvandring fra et område. Vanligvis vil inn- og utvandring dreie seg om kryssing av statsgrenser, men i faglitteraturen kan betegnelsen også brukes om kryssing av andre territorielle grenser. Migrasjonen kan være frivillig eller ufrivillig, lovlig eller ulovlig. Migrasjon, inn- og utvandring refererer til en rekke ulike forflytninger. Noen av dem, særlig migrasjon på grunnlag av flukt, arbeid og familie, vil omtales i utredningen.

Offisiell norsk statistikk om omfanget av inn- og utvandring er utarbeidet på grunnlag av opplysninger fra folkeregisteret, dvs. at det er registrerte bosatte personer med lovlig opphold som inngår i opplysningene. I henhold til folkeregisterloven må den som flytter, selv melde flytting dersom oppholdet skal vare i minst seks måneder.

Dette betyr at oversiktene i utredningen over inn- og utvandring til Norge ikke vil omfatte utlendinger som oppholder seg her kortere enn seks måneder, og i realiteten vil det oppholde seg personer i Norge uten å være registrert bosatt ifølge folkeregisteret. Dette gjelder bl.a. sysselsatte på korttidsopphold, det vil si personer som arbeider i Norge uten å være registrert bosatt. Dette vil også gjelde asylsøkere, som ikke regnes med i den registrerte innvandringen til Norge før de eventuelt har fått innvilget oppholdstillatelse (se under).

Innvandringsgrunn

I utredningen refereres det til statistikk og analyser som viser til innvandring etter innvandringsgrunn. Dette er grunnlaget for opphold som framkommer i registreringer i utlendingsforvaltningens registre, og det er bearbeidet av SSB til demografisk bruk. Nordiske innvandrere omfattes ikke av statistikk om innvandringsgrunn.

Asylsøkere og flyktninger

En asylsøker er en person som søker om beskyttelse (asyl) i Norge, og som ikke har fått søknaden sin endelig avgjort.

Begrepet flyktning brukes på ulike måter i ulike sammenhenger. I denne utredningen siktes det til personer som får oppholdstillatelse og flyktningstatus på grunnlag av en søknad om beskyttelse. Begrepet omfatter da også personer som søker asyl og får opphold på grunnlag av sterke menneskelige hensyn, tidligere ofte kalt «opphold på humanitært grunnlag».

Overføringsflyktning, ofte kalt kvoteflyktning, er en person som får opphold i Norge som flyktning og bosettes direkte i en kommune når han eller hun kommer hit. Norge har en årlig kvote for uttak av slike flyktninger. I de fleste tilfeller skjer uttaket av overføringsflyktninger i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR.

En enslig mindreårig asylsøker er en person under 18 år som kommer til Norge uten foreldre eller andre med foreldreansvar og søker beskyttelse i Norge, men ikke har fått søknaden sin avgjort. Hvis den mindreårige asylsøkeren får opphold i Norge på dette grunnlaget, endres betegnelsen til enslig mindreårig flyktning.

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre

SSBs definisjoner av den innvandrede befolkningen ligger til grunn for de statistiske beskrivelsene og mye av forskningen i utredningen.

• Innvandrere er personer som er født i utlandet med to utenlandsfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre, og som på et tidspunkt har innvandret til Norge. Begrepet innvandrer sier ikke noe om årsaken til innvandring.

• Norskfødte med innvandrerforeldre er personer som er født i Norge med to utenlandsfødte foreldre (foreldre som er innvandrere). I utredningen brukes både begrepet norskfødte med innvandrerforeldre og etterkommere av innvandrere.

Disse to gruppene til sammen omtales i utredningen som personer med innvandrerbakgrunn. De kan i utredningen sammenliknes med hele befolkningen eller personer i den øvrige befolkningen. Den siste kategorien omfatter personer som ikke inngår i gruppen av personer med innvandrerbakgrunn. I noen sammenhenger sammenliknes innvandrere med befolkningen utenom innvandrere. I disse tilfellene inngår etterkommere i den sistnevnte gruppen.

SSB publiserer også statistikk og analyser5 om personer med annen innvandringsbakgrunn:

• utenlandsfødte med én norskfødt forelder (om lag 35 000 per 1. januar 2016)

• norskfødte med én utenlandsfødt forelder (248 000)

• utenlandsfødte med to norskfødte foreldre (38 500)

Utvalget avgrenser seg fra å se nærmere på disse gruppene i utredningen. Noen grupper kunne være interessante å følge, om det viser seg at de skiller seg fra den øvrige befolkningen på flere levekårsmål. En slik gruppe kan f.eks. være norskfødte med to norskfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre (i enkelte sammenhenger omtalt som «tredjegenerasjonen»). Foreløpig er dette en liten gruppe (i underkant av 500 personer i 2013), og de er unge. En noe større gruppe er norskfødte med én utenlandsfødt forelder og fire utenlandsfødte besteforeldre (over 5 000 personer i 2013). Dette er en raskt voksende gruppe som fordoblet seg fra 2007 til 2013. Halvparten var da under 4 år, og det er i dag lite grunnlag for å vurdere hvilken tilpasning disse vil ha i Norge.

Innenlandsfødte og utenlandsfødte

OECD bruker litt andre begreper og kategorier enn SSB. OECD bruker betegnelsene utenlandsfødt (foreign-born) og innenlandsfødt (native-born). Utenlandsfødte refererer til personer som er bosatt i Norge/vertslandet, men er født i utlandet. Innenlandsfødte er da alle som er født i Norge/vertslandet. I utredningen brukes disse betegnelsene der vi gjengir komparativ statistikk og analyser fra OECD. I omfang er det noen flere utenlandsfødte enn innvandrere (se over). Ved inngangen til 2016 var det i underkant av 700 000 innvandrere i Norge, og i overkant av 770 000 utenlandsfødte. Norskfødte med innvandrerforeldre vil inngå i gruppen innenlandsfødte.

Landbakgrunn

I framstillingene i utredningen brukes både innvandringsgrunn (se over) og landbakgrunn. Landbakgrunn viser til innvandreres fødeland. For norskfødte med innvandrerforeldre viser landbakgrunn til foreldrenes fødeland. Dersom foreldrene har ulikt fødeland, benyttes mors fødeland.

Grupperinger basert på landbakgrunn

I framstillinger basert på landbakgrunn benytter utredningen ulike grupperinger avhengig av hvilke datakilder som er brukt. Mange analyser baserer seg på SSBs grupper av landbakgrunn. SSB bruker i en del sammenhenger betegnelsene landgruppe 1 og landgruppe 2.

• Landgruppe 1 omfatter EU/EFTA-land, Nord-Amerika (USA og Canada), Australia og New Zealand

• Landgruppe 2 omfatter land i Øst-Europa utenom EU/EFTA,6 Asia (inkludert Tyrkia), Afrika, Sør- og Mellom-Amerika og Oseania utenom Australia og New Zealand

Denne todelingen er begrunnet i både innvandringsrestriksjoner og migrasjonsmønstre. Innvandrere fra EU/EFTA-land har få innvandringsrestriksjoner og har i stor grad kommet til Norge på grunn av arbeid. De fleste innvandrere fra land utenom EU/EFTA har til sammenlikning bakgrunn som flyktninger og familieinnvandrere. En innvending mot denne todelingen er at borgere fra USA, Canada mfl. (i landgruppe 1) er underlagt andre innvandringsrestriksjoner enn borgere fra Norden og øvrige EU/EFTA-land. Likeledes er det også flere med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. som har bakgrunn som arbeidsinnvandrere.7 I utredningen benytter vi oss i stor grad av eksisterende forskning og analyser, og vi har derfor en pragmatisk tilnærming til hvordan vi grupperer etter landbakgrunn. I mange sammenhenger vil vi bruke SSBs todeling, men forkortet til land i EU, Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 2). Det er mange rapporter og forskningsarbeider som anvender andre grupperinger, og i utredningen har vi i stor grad benyttet de begrepene som brukes i den aktuelle teksten.

I utredningen er det i en del av analysene benyttet en tredeling av landbakgrunn der hovedforskjellen fra todelingen over er at EU-landene deles i «gamle» og «nye». I utredningen omtales disse grupperingene som landgruppe 1, landgruppe 2 og landgruppe 3. Denne tredelingen er i tråd med SSBs kategorisering i befolkningsframskrivningene:8

• Landgruppe 1 omfatter alle vesteuropeiske land, det vil si land som er med i det «gamle» EU (før 2004) og/eller EØS og EFTA samt Canada, USA, Australia og New Zealand. Personer fra disse landene er i snitt relativt like når det gjelder fruktbarhet og utvandring, men har ulike restriksjoner knyttet til innvandring (se over). Landgruppe 1 vil også omtales som land i Vest-Europa, Nord-Amerika mfl.

• Landgruppe 2 består av de elleve nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa (EU-medlemmer i 2004 eller senere): Estland, Latvia, Litauen, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Kroatia, Bulgaria og Romania. Disse er slått sammen til én gruppe, ettersom det er fra disse landene innvandringen til Norge har økt mest de siste årene. Blant alle EU-land er det disse elleve landene som har lavest gjennomsnittlig inntektsnivå og dermed størst avstand til inntektsnivået i Norge. Landgruppe 2 vil også omtales som EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

• Landgruppe 3 består av «resten av verden», det vil si resten av Øst-Europa, Afrika, Asia (inkludert Tyrkia), Latin-Amerika og Oseania (utenom Australia og New Zealand). Statsborgere fra disse landene må søke om tillatelse for å bo og arbeide i Norge. Denne gruppen er svært heterogen, og SSB har slått disse landene sammen først og fremst for å forenkle. Landgruppe 3 vil også omtales som land i Asia, Afrika mfl.

2.5 Relevante utredninger og prosesser

Utvalgets arbeid må sees i sammenheng med at det parallelt har pågått og fremdeles pågår relevant utrednings- og meldingsarbeid. Mandatet pålegger utvalget å ta resultatene fra disse med i analysene og vurderingene så langt det er mulig innenfor tidsrammen. Det har blitt lagt fram en rekke forslag til politikk- og lovendringer som har ulike berøringspunkter med utvalgets arbeid. De mest sentrale prosessene har vært:

• Stortingsmelding om livslang læring, Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring, som ble lagt fram av Kunnskapsdepartementet 19. februar 2016.

• Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), som ble lagt fram av Justis- og beredskapsdepartementet 4. april 2016.

• Ny stortingsmelding om integreringspolitikk, Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk, som ble lagt fram av Justis- og beredskapsdepartementet 11. mai 2016.

• Rapporten «Flyktninger og arbeid», som ble lagt fram av et partssammensatt utvalg til Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd 31. mai 2016.9

• Forslag til endringer i trygderegelverket i lys av asylsøkersituasjonen, lagt fram av Arbeids- og sosialdepartementet 4. juli 2016, med høringsfrist 1. november 2016.

• Regjeringens arbeid med Perspektivmeldingen 2017, som skal legges fram våren 2017. Hensikten er å belyse viktige utfordringer for norsk økonomi, for offentlige finanser og for videreføringen av de norske velferdsordningene. Som en del av arbeidet med meldingen arrangerte Finansdepartementet fire seminarer. Seminarene tok for seg ulike spørsmål som sto sentralt i arbeidet med perspektivmeldingen.10

• Regjeringen har satt i gang et arbeid med en stortingsmelding om tros- og livssynspolitikk.11

• Det skal oppnevnes en ekspertgruppe som skal utrede løsninger for livsopphold for voksne som tar grunnskole eller videregående opplæring.12

Relevante politikkområder har i løpet av utvalgets arbeidsperiode vært i endring. Utvalget har derfor ikke lagt vekt på å gi en fullstendig beskrivelse av de relevante politikkområdene. Utvalget har også bygd på NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon for slike beskrivelser.

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Den norske modellens framtid

Velferds- og migrasjonsutvalget så på effekten av større mobilitet i befolkningen og hva slags utfordringer den norske velferdsmodellen møter på grunn av mer bevegelse over landegrensene. Utvalget hadde et bredt mandat og skulle blant annet se på trygdeordninger og virkemidlene i integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken. Utvalget skulle også vurdere om det er sider ved innvandringspolitikken som er spesielt relevante for den framtidige utformingen av den norske velferdsmodellen. Utredningen inneholdt omfattende beskrivelser av migrasjonsbildet, demografi, arbeidsmarkedstilknytning, inntekt, velferd og levekår. Utvalget leverte sin innstilling i mai 2011.

NOU 2011: 14 Bedre integrering. Mål, strategi, tiltak

Inkluderingsutvalget var et bredt sammensatt utvalg på 17 personer som leverte en utredning om integrerings- og inkluderingspolitikken i Norge. Utvalget presenterte omfattende situasjonsbeskrivelser og løftet fram utfordringer og muligheter i det flerkulturelle Norge. Med bakgrunn i dette foreslo de en rekke tiltak for integreringspolitikken. Utvalget tok utgangspunkt i foreliggende forskning og kunnskap på feltet. Utvalget la særlig vekt på arbeidsliv, utdanning og deltakelse i demokrati og sivilsamfunn. Utvalget leverte sin innstilling i juni 2011.

NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk

Utvalgets mandat var å gjøre en forenklet oppdatering av analysene i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi (Holden III). Utvalget vurderte hvordan nye utviklingstrekk påvirket konklusjonene fra Holden III-utvalgets rapport. De nye utviklingstrekkene er først og fremst fallet i oljeprisen og tilstrømningen av asylsøkere til Europa. Utvalget skulle vurdere om de nye utviklingstrekkene hadde vesentlig betydning for konklusjonene som Holden III-utvalget trakk opp. Utvalget leverte sin innstilling i september 2016.

Utvalg som skal utrede støtten til barnefamiliene

Regjeringen oppnevnte 19. juni 2015 et utvalg som ser på støtten til barnefamiliene. Utvalget skal vurdere ulike modeller for omfordeling av barnetrygden, blant annet behovsprøving. Utvalget skal beskrive det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene til familier med barn under 18 år. Utvalget skal gå gjennom barnetrygd, skattefordeler, foreldrepenger og engangsstønad, kontantstøtte, stønad til enslig mor eller far, bidragsforskott, barnetillegg til trygdeytelser, bostøtte fra Husbanken, barnehagesubsidier, skolefritidsordningen og utdanningsstøtte. Utvalget legger fram sin innstilling våren 2017.