3 Viktige forutsetninger bak beregningene⁵⁰⁴

Beregningene i kap. 8.6 er utført ved hjelp av modellsystemet DEMEC, utviklet i Statistisk sentralbyrå. Modellen er utformet for å studere langsiktige sammenhenger mellom demografi og makroøkonomi med særlig vekt på offentlige finanser. DEMEC består av fire delmodeller som beregner1

1. utviklingen i befolkningens størrelse og sammensetning

2. betalinger mellom gjennomsnittsindivider i modellens spesifiserte befolkningsgrupper og offentlig forvaltning, det vil si ulike personskatter, ulike pensjoner, sosialstønader og andre kontantytelser

3. offentlige utgifter til skattefinansiert produksjon av individrettede tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg, og fellesgoder som blant annet kultur, forsvar og administrasjon

4. utviklingen i grunnlagene for direkte og indirekte skatter innenfor en konsistent og helhetlig makroøkonomisk modell som bygger på beregningene i delmodellene 1–3

Befolkningsutvikling

Beregningsmodellen deler befolkningen inn i grupper definert ved ettårig alder, kjønn, fire grupper av opprinnelsesland og fem kategorier for botid. Det skilles mellom innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre. Innvandrernes landbakgrunn er som hovedregel deres eget fødeland. Norskfødte med to innvandrerforeldre har samme landgruppetilhørighet som moren. Den resterende majoritetsbefolkningen omfatter norskfødte som har en eller to norskfødte foreldre. Utenom Norge er opprinnelseslandene inndelt i følgende landgrupper:

• Landgruppe 1 omfatter alle vesteuropeiske land utenom Norge som var med i EU før 2004 og/eller EØS og EFTA, samt Canada, USA, Australia og New Zealand. Innvandrere herfra antas å ha den samme aldersspesifikke fruktbarheten som norskfødte. Gjenutvandringen for denne gruppen skjer raskere enn for andre innvandrere.

• Landgruppe 2 består av de elleve østeuropeiske landene som ble EU-medlemmer i 2004 eller senere: Estland, Latvia, Litauen, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Kroatia, Bulgaria og Romania. Gjenutvandringen for denne gruppen antas å ligge noe lavere enn for landgruppe 1, men klart høyere enn for landgruppe 3.

• Landgruppe 3 består av resten av verden, det vil si det øvrige Øst-Europa, Afrika, Asia (inkludert Tyrkia), Sør- og Mellom-Amerika og Oseania (utenom Australia og New Zealand). Gjennomsnittlig fruktbarhet er høyere og gjenutvandringen lavere enn for de andre gruppene.

Beregningene bygger på hovedalternativet (mellomalternativet) i Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskrivinger fra 2016.2 Her øker Norges samlede folkemengde fra 5,3 mill. i 2016 til 7,3 mill. i 2060, og videre til nær 8,5 mill. i 2100 (se figur 3.1). Fra rundt 2025 forutsettes kvinner fra landgruppe 3 å føde 2,04 barn i løpet av livet. Det tilsvarende fruktbarhetstallet for de andre landgruppene samlet ligger nær 1,7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Aldersspesifikke dødelighetsrater antas like for alle landgruppene. Dødeligheten fortsetter å falle framover. Forventet levealder for nyfødte i 2016 er tilnærmet 93 år for kvinner og 91,5 år for menn, når man tar hensyn til at dødeligheten faller i løpet av deres livsløp.

Den samlede årlige innvandringen ligger mellom 60 000 og 70 000 personer i det meste av dette århundret. Innvandringen fra landgruppe 1 endres lite, mens en økende innvandring fra landgruppe 3 nøytraliserer en fallende innvandring fra landgruppe 2. Den norskfødte befolkningen vokser fra 4,5 mill. i 2016 til 5,4 mill. i 2100. Blant innvandrerne er det særlig landgruppe 3 som øker, fra 0,4 mill. ved inngangen til 2016 til 1,2 mill. i 2060 og 1,6 mill. i 2100. En betydelig del av veksten blant norskfødte består av barn som har utenlandsk far eller mor.

Etter en nedgang siden 1990 ligger det an til at andelen eldre dobles fram mot slutten av århundret (se figur 3.2). Mens det i dag er godt over fire yrkesaktive per person over 67 år, vil det i 2100 være om lag to yrkesaktive per person over 67 år. Forholdstallet mellom antall eldre og antall personer i yrkesaktiv alder er et av flere mål på demografisk forsørgerbyrde.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Individuell økonomisk atferd

Beregningene føres langt fram for å fange opp hele livsløp og treg befolkningsdynamikk. De sentrale elementene i livsløpet er yrkesinntekt og bruk av skattefinansierte kontantytelser og tjenester. Yrkesinntekten bestemmer direkte en viktig del av grunnlagene for skatt på personlig inntekt og arbeidsgiveravgiften. I tillegg innebærer modellens sammenhenger at yrkesinntekt i privat sektor også bestemmer grunnlagene for indirekte skatter og overskuddsskatt på selskaper og bedrifter i privat sektor i Fastlands-Norge. De økonomiske livsløpene for gjennomsnittspersonen i hver gruppe er tallfestet på grunnlag av inntektsstatistikken fra SSB for 2013. For etterkommere og eldre innvandrere mangler data helt eller delvis. Her er det gjort antakelser basert på aldersprofilene for grupper med bedre tallgrunnlag. Alle etterkommere antas å ha den samme atferden som norskfødte med ingen eller én innvandrerforelder.

Aldersprofilene er tverrsnittstall. I beregningene antas disse å vise forløp, slik at man overtar den adferden som gjelder for høyere alderstrinn og botid når tiden går. Det korrigeres da for generell inntektsvekst over tid, dødelighet og utvandring. Det er fare for at slike tverrsnittstall ikke fanger opp kohorteffekter og realistiske forløp. Imidlertid er disse problemene betydelig redusert ved at modellen også tar hensyn til botid for innvandrere.

Inndelingen i befolkningsgrupper søker å fange opp viktige forskjeller mellom gruppene med hensyn til gjennomsnittspersonenes bidrag til offentlige inntekter og bruk av skattefinansiert velferd. Figur 3.3 og 3.4 viser sysselsettingsandeler etter landgruppe og alder for henholdsvis kvinner og menn i 2013. Personer med yrkesinntekt større eller lik folketrygdens grunnbeløp regnes som sysselsatte. I figurene er det tatt hensyn til at botid øker i takt med alder. Innvandrerne antas å ankomme som 25-åringer. Kurvene kan dermed tolkes som forløp fra 25 års alder der yrkesinntekten er regnet i faste 2015-kroner og det ses bort fra dødelighet og utvandring. For både menn og kvinner er det liten forskjell på sysselsettingsandelene mellom landgruppe 1 og norskfødte. Sammenliknet med disse gruppene faller sysselsettingen blant både menn og kvinner fra landgruppe 3 raskere fra rundt 40 års alder. Innvandrerne fra landgruppe 3 har klart lavest sysselsetting av de spesifiserte gruppene. Forskjellen er særlig stor for kvinner. For menn i denne gruppen øker sysselsettingen fra snaut 40 pst. til 90 pst. i løpet av tre–fire års botid. Dette er tilnærmet samme andel som for de andre gruppene gitt alder og botid. Det må understrekes at flyktningene var i klart mindretall blant innvandrerne fra landgruppe 3 i 2013. Imidlertid faller sysselsettingsandelen for menn i denne gruppen markert etter bare sju–ni års botid, både i forhold til nivået ved 30 års alder og i forhold til de andre befolkningsgruppene. Kvinner fra landgruppe 3 følger det samme mønsteret, men sysselsettingen deres ligger på alle alderstrinn klart lavere enn for de andre gruppene. Likevel er sysselsettingsandelene for denne gruppen over 70 pst. på alderstrinnene 30–45 år, tilsvarende 5–20 års botid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

For menn er yrkesinntekten per sysselsatt relativt lik for norskfødte og innvandrere fra landgruppe 1 (se figur 3.5). Den er for de fleste alderstrinn/botider lavere for menn fra landgruppe 2 og enda lavere for menn fra landgruppe 3. Imidlertid er de sistnevntes yrkesinntekt til dels godt over 400 000 2015-kroner i aldersintervallet 30–62 år (5–37 års botid). Mønsteret i de tilsvarende konstruerte forløpene for kvinner er det samme (se figur 3.6). Gjennomsnittlig yrkesinntekt blant sysselsatte kvinner fra landgruppe 3 ligger over 300 000 2015-kroner i aldersintervallet 30–62 år (5–37 års botid).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Som hovedregel ligger 2013-tallene for den gruppespesifikke økonomiske atferden fast over tid. Disse bekrefter mønsteret beskrevet i kapittel 5 og 6. Innvandrere fra landgruppe 3 skiller seg ut ved lavere nettobidrag til offentlige finanser i yrkesaktiv alder. Det skyldes først og fremst relativt lav sysselsetting og relativt lav lønn, men også høyere mottak av kontantoverføringer i yrkesaktiv alder. Samtidig er pensjonene i gjennomsnitt lavere for eldre innvandrerne fra denne gruppen, som følge av lavere trygderettigheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forutsetningene om det økonomiske forholdet mellom den enkelte og det offentlige er et holdepunkt for hva som kan skje framover. Som ethvert anslag om framtiden er de nødvendigvis usikre. Usikkerheten går imidlertid begge veier. Noen forhold trekker i retning av at innvandrere fra landgruppe 3 i beregningene bidrar mer til å svekke offentlige finanser enn det som vil være den mest sannsynlige utviklingen. For det første holdes politikken uendret i framskrivingene. Det innebærer at det ikke er lagt inn noen forbedret integrering av blant annet flyktninger. Det må understrekes at denne mulige skjevheten ikke er en svakhet ved framskrivingene. Den er tvert imot tilsiktet, fordi framskrivingene har til hensikt å gi et realistisk bilde av de problemene som kan oppstå ved videreføring av dagens politikk. Et beslektet poeng er at alle personer vil gi et mer positivt bidrag til offentlige finanser dersom det generelle skattetrykket økes og/eller den generelle veksten i offentlige utgifter svekkes i forhold til anslagene i framskrivingene. En slik innstramming er realistisk fordi framskrivingene viser at dagens velferdsstat på lang sikt er underfinansiert med dagens skattesatser. Dette skyldes i hovedsak at de eldres andel av befolkningen øker.

Makroøkonomiske forutsetninger

Modellen framskriver i alle år et konsistent nasjonalregnskap. Nasjonalregnskapet er det eneste aktuelle datagrunnlaget for helhetlige makromodeller. Året 2013 er basisåret for modellberegningene.

Modellen gir en svært aggregert beskrivelse av markedsrettet produksjon, da dette har liten betydning for offentlige finanser. Relevansen er imidlertid åpenbar for skattefinansiert produksjon, og her spesifiseres 19 tjenester. For hver tjeneste er det en fast kjønns- og aldersspesifikk andel av befolkningen som bruker tjenesten en eller flere ganger per år. Bruken av arbeidskraft og andre ressurser i produksjonen av hver skattefinansierte tjeneste bestemmes av produktivitet og kjønns- og aldersspesifikke tjenestestandarder.

Modellen beskriver norsk økonomi som liten og åpen når det gjelder produkt- og kapitalmarkeder. Det innebærer at prisen på produkter som handles, er uavhengig av norske forhold. Det samme gjelder renter. Gitt det langsiktige perspektivet forutsettes det likevekt i alle produkt- og faktormarkeder, herunder full sysselsetting.3 Arbeidstilbudet og produktivitetsveksten bestemmer i all hovedsak størrelsen på norsk økonomi framover når et krav om balansert utenriksøkonomi begrenser importen. Arbeidstilbudet fra alle personer, uansett opprinnelse, blir sysselsatt, fordi sysselsettingen skaper produksjon, inntekt og etterspørsel som er stor nok til å absorbere arbeidstilbudet. Likevektsforutsetningen innebærer at arbeidstilbudet fra nye innvandrere ikke fortrenger sysselsettingen blant norske og/eller utenlandske arbeidstakere. I tillegg impliserer forutsetningene at variasjoner i etterspørselen ikke kan påvirke den samlede produksjonen, utover det som måtte følge av endringer i sammensetningen av produksjonen. Forutsetningene medfører dessuten at økt offentlig etterspørsel som følge av f.eks. flere asylsøkere, ikke vil ha stimulerende aktivitetseffekter.

I utgangspunktet vil en ekstra person i yrkesaktiv alder få jobb i privat sektor. En ekstra person i økonomien vil imidlertid også øke etterspørselen etter skattefinansierte tjenester og dermed offentlig sysselsetting. Nettoeffekten på privat sysselsetting blir da lik differansen mellom personens arbeidstilbud og den offentlige sysselsettingen som trengs for å dekke personens bruk av skattefinansierte tjenester. Modellen bestemmer ikke i hvilken grad gjennomsnittspersonene i hver befolkningsgruppe jobber i privat eller offentlig sektor.

Produksjonen anvendes innenlands av bedriftene til produktinnsats og investeringer, av offentlig forvaltning til produktinnsats, investeringer og konsum og av husholdningene til privat konsum. I tillegg eksporteres det nok til å finansiere importen samt en eksogen netto finansinvestering i utlandet. Man kan si at privat konsum får det som er igjen av produksjonen etter at bedrifter, offentlig forvaltning og utlandet har «fått sitt».

Prisene vil avhenge av verdensmarkedspriser, indirekte skattesatser og arbeidsproduktivitet, som alle er eksogene variable. Alle verdensmarkedspriser antas å øke med 2 pst. per år. Arbeidsproduktiviteten i privat sektor vokser med 1 pst. i alle år. Alle skattesatser holdes konstante. Reallønnsveksten blir lik veksten i arbeidsproduktiviteten.

Modellen spesifiserer en uttømmende inndeling av offentlige primære inntekter og utgifter. Den spesifiserer 16 typer kontantoverføringer (trygder og stønader) til personer og 19 typer skattefinansierte tjenester. Nettoutgiftene tar hensyn til offentlige inntekter fra egenandeler, brukerbetalinger og gebyrer. På inntektssiden spesifiseres 6 arter for direkte skatter på inntekt og formue betalt av personer, arbeidsgiveravgift, direkte skatt på bedrifts- og selskapsoverskudd og 15 arter for indirekte skatter, avgifter og subsidier. I tillegg kommer renter og andre kapitalinntekter.

Handlingsregelen for finanspolitikken følges strengt i beregningene: Alle statlige petroleumsinntekter settes inn i Statens pensjonsfond utland (SPU). Offentlig forvaltning forutsettes å bruke realavkastningen – satt til 3,5 pst. – av den løpende fondskapitalen til å finansiere det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det skjer ingen offentlig formuesoppbygging utover oppbyggingen av SPU. Den offentlige budsjettbetingelsen som følger av handlingsregelen, oppfylles ved en tilpasning av uspesifisert skattebeløp, en såkalt rundsum overføring, til husholdningene. I privat sektor (husholdninger og selskaper) settes den finansielle sparingen overfor utlandet til null. Ser man bort fra effekter på driftsbalansen av endringer i rente- og stønadsbalansen, innebærer disse forutsetningene i rendyrket form at man kan ha et permanent offentlig underskudd, og et underskudd på handelsbalansen overfor utlandet, på 3,5 pst. av fondskapitalen i SPU.

Tilpasninger av rundsum overføringer er ingen realistisk budsjettnøytraliserende politikk. Man kunne isteden beregnet nødvendige endringer i en skattesats, en offentlig utgiftskomponent eller «pakker» av skatte- og utgiftsendringer. Dette skaper imidlertid to tolkningsproblemer: For det første er ambisjonen å identifisere de direkte budsjettvirkningene av endringer i migrasjon og integrering. Provenynøytrale politikkendringer ville gjort en slik identifikasjon vanskeligere. For det andre vil budsjetteffektene av politikkendringer avhenge av de konkrete tilpasningene, og det kan flytte søkelyset fra innvandring og integrering til hvem som skal bære de største innstrammingene.