Del 2
Bakgrunn

3 Migrasjon og demografiske hovedtrekk

3.1 Innledning

De siste tjue årene har det vært en klar økning i innvandringen til Norge. Ut fra folketallet har innvandringen vært blant de aller høyeste sammenliknet med andre OECD-land. Den største enkelthendelsen som har påvirket migrasjonen til Norge, er utvidelsen av EU i 2004, som førte til en kraftig økning i arbeidsinnvandringen. Samtidig har innvandringen særlig fra land i Asia og Afrika økt jevnt siden slutten av 1990-tallet. Den økte innvandringen har ført til at sammensetningen av den norske befolkningen har endret seg markert, og at andelen av befolkningen med innvandrerbakgrunn har økt betydelig.

Høsten 2015 kom det ekstraordinært mange asylsøkere til Norge. I løpet av noen måneder økte tilstrømningen kraftig og på årsbasis ble antallet nær tredoblet etter å ha ligget nokså stabilt de foregående årene. Andre land i Europa opplevde en liknende utvikling.

Utvalget er bedt om å se på langsiktige konsekvenser av høy innvandring. I dette kapitlet gjennomgås hovedtrekkene i migrasjonsutviklingen i Norge de siste tiårene og endringer i befolkningssammensetningen som følge av innvandringen. Det presenteres også tall for den senere tids tilstrømning av asylsøkere. Asylsøkere blir ikke registrert som innvandrere før de har fått opphold i Norge, og inngår derfor ikke i statistikken over innvandrere.

Antall internasjonale migranter på verdensbasis har økt betydelig siden årtusenskiftet, selv om andelen migranter av verdens befolkning fortsatt er liten. Internasjonal migrasjon er sammensatt av mange ulike flyttestrømmer, og det er flere grunner til at mennesker velger å flytte over landegrenser. I dette bildet utgjør flyktninger bare en mindre del av migrasjonen, men i 2015 nådde antall flyktninger sitt høyeste nivå siden andre verdenskrig. Europa har særlig opplevd en historisk stor tilstrømning av asylsøkere de senere årene. Innledningsvis i dette kapitlet ser vi nærmere på internasjonal migrasjon og drivkrefter bak migrasjon.

Hvordan innvandringen til Norge vil utvikle seg framover, både når det gjelder årsak og omfang, er svært usikkert. Antall asylsøkere er betydelig redusert fra 2015 til 2016, og i de senere årene har det vært en nedgang i arbeidsinnvandringen, selv om nivået fortsatt er høyt i historisk sammenheng. Statistisk sentralbyrå (SSB) foretar jevnlig framskrivinger av befolkningen, og publiserte i juni 2016 nye framskrivinger, som er presentert mot slutten av kapitlet.

3.2 Internasjonal migrasjon

3.2.1 Drivkrefter

Årlig flytter flere millioner mennesker fra hjemlandet og bosetter seg i andre land. Dette kan skyldes at de søker arbeid eller utdanning og bedre levekår, at de ønsker å leve sammen med nær familie eller at de er på flukt fra forfølgelse, undertrykking og væpnet konflikt eller fra naturkatastrofer og miljøødeleggelser.

En grunnleggende historisk drivkraft for internasjonal migrasjon har vært etterspørsel etter arbeidskraft i mange land og store regionale og globale forskjeller mellom land når det gjelder inntekt og velferd.1 Til tross for at det i begynnelsen av dette århundret var en periode med relativt høy økonomisk vekst i flere land i Asia og Afrika, og lav vekst og krisetendenser i deler av Europa, er det for store grupper likevel mye å vinne ved å dra til et europeisk land, både med tanke på trygghet og velferd. Sterk befolkningsvekst, bl.a. i mange afrikanske land, innebærer dessuten at et stort antall unge mennesker har problemer med å finne arbeid lokalt eller i naboland.2 I tillegg kan rask økonomisk utvikling i første omgang føre til økt utvandring.3

Migrasjonspresset som skyldes de økonomiske forskjellene, forsterkes av at flere land i Asia og Afrika er i krise, preget av undertrykking, konflikter og krig, enten internt eller med andre land. Mange av disse landene er dessuten lite demokratiske og har myndigheter som viser liten respekt for befolkningens grunnleggende sivile og politiske rettigheter. Noen er dessuten «sårbare stater» som er så ustabile og konfliktfylte at statsmakten har brutt sammen eller er i ferd med å gå i oppløsning. Land som Somalia, Sør-Sudan, Syria og Afghanistan er blant de mest sårbare.4

Virkningene av de nevnte faktorene for migrasjonsutviklingen forsterkes av økt tilgang på informasjon gjennom mediene om hvordan livet kan være i høyinntektsland. Dessuten blir internasjonal migrasjon mulig for stadig flere gjennom relativt sett lett tilgjengelige og billige reisemuligheter.

Nettverk av familie, venner og kjente har også stor betydning for migrasjon. Etter hvert som nye grupper av migranter får fotfeste i flere land, skapes det transnasjonale nettverk som igjen kan bidra til migrasjon mellom land.

Statenes politikk når det gjelder migrasjon, kan påvirke både omfang og sammensetning av migrasjonen. Mange stater legger gjennom innvandringspolitikken og på andre måter aktivt til rette for å tiltrekke seg etterspurt arbeidskraft, eventuelt også internasjonale studenter. Tilsvarende er det land som tilrettelegger for at deres egne borgere reiser til andre land for å arbeide og sende penger hjem. På den annen side forsøker både stater og en rekke internasjonale aktører som f.eks. EU å begrense antall mennesker på flukt og stoppe ulike former for irregulær migrasjon.

Tradisjonelt blir det gjerne trukket et skarpt skille mellom tvungen og frivillig migrasjon, eller mellom flyktninger og andre migranter. Noen migranter blir drevet på flukt på grunn av krig og forfølgelse, og de må flykte for å overleve eller unngå umenneskelig behandling. Andre foretar en mer eller mindre rasjonell beslutning og velger migrasjon som en strategi for å skaffe seg arbeid eller utdanning og oppnå bedre levekår for seg og sine. FNs flyktningkonvensjon, det internasjonale asylinstituttet og den enkelte stats asyl- og flyktningpolitikk baseres på at det er mulig å trekke et slikt klart skille mellom flyktninger og andre migranter.

Imidlertid er det ofte flere drivkrefter som ligger til grunn for beslutningen om å flytte. For eksempel finnes det blant asylsøkerne som kommer til Europa fra land i Asia og Afrika, personer som flykter fra krig og konflikter eller fra store miljøproblemer som kan ha utspring i klimaendringer. Samtidig ønsker de fleste migranter også å bedre levekårene sine og i tillegg kanskje leve sammen med familiemedlemmer som allerede har flyttet eller flyktet.

Begreper som «mixed migration» og «mixed flows» brukes gjerne for å vise at det er sammensatte motiver og drivkrefter blant migrantene.5 Det gjelder også migrasjonsstrømmer der asylsøkere fra mange ulike land utgjør en stor gruppe, slik vi ser i Europa i dag. I tillegg kommer det irregulære migranter, ofre for menneskehandel, statsløse personer, enslige mindreårige og andre sårbare grupper.

Drivkreftene for internasjonal migrasjon er i endring. Noen forhold blir forsterket og legger grunnlaget for økende migrasjon framover. Globalisering og et mer internasjonalisert arbeidsmarked fører til at flere arbeidstakere, både høyt og relativt lavt kvalifiserte, kan finne arbeid i andre land. Den omfattende arbeidsmigrasjonen fra nye EU-land til Nord og Vest-Europa etter 2004 og fra land i Sør-Asia til enkelte rike stater i Midtøsten, er to eksempler. Et internasjonalisert utdanningsmarked for dem som har nødvendige økonomiske ressurser og ønske om å skaffe seg en antatt verdifull utdanning i et annet land, er et annet forhold som bidrar til migrasjon.

De siste årene har et økende antall mennesker flyktet fra krig, voldshandlinger og undertrykking, både fra stater i oppløsning eller fra stater som har store problemer med å gi egne borgere et minimum av trygghet og framtidshåp. I tillegg har antallet som er på flukt i eget land, økt betydelig. Mange av disse internt fordrevne kan etter hvert forsøke å reise videre til andre land. Akselererende klimaendringer og konsekvensene av disse kan også føre til økt migrasjon eller forsterke eksisterende problemer som driver migrasjon.

Både når det gjelder arbeidsmigrasjon og flukt er det ofte bare én person eller en del av en familie som flytter eller flykter. Det innebærer at tidligere migrasjon blir en drivkraft for ytterligere migrasjon gjennom familietilknytning.

I tillegg er det blitt en voksende og svært lønnsom kommersiell virksomhet å «legge til rette for» irregulær migrasjon. Betydningen av kriminelle nettverk som driver med menneskesmugling, og prisen på tjenestene de tilbyr, øker med omfanget av kontrolltiltakene som iverksettes for å kontrollere og stoppe migrasjon.6 At det finnes slike nettverk, som gjør det mulig for flere å komme seg til attraktive høyinntektsland, kan bidra til økt migrasjon.

Internasjonal migrasjon påvirkes og drives i noen grad av regelverk og politikk som på ulike måter, både nasjonalt og internasjonalt, legger rammer for migrasjon. Det omfatter konvensjoner, avtaler, lover og annet regelverk. Nærliggende eksempler er FNs flyktningkonvensjon, EU-regler om fri bevegelighet for arbeidskraft, Schengen-avtalen og liknende regionale avtaler på migrasjonsområdet. Andre typer organisatoriske tiltak, som tar sikte på kontroll, regulering eller tilrettelegging for migrasjon, kan også ha betydning.

Slike sammenhenger mellom politikk, reguleringstiltak og faktisk migrasjon er forsøkt analysert empirisk i norsk sammenheng for perioden 1969 til 2010.7 Denne analysen viser bl.a. at innføringen av såkalt innvandringsstopp for ufaglært arbeidskraft i 1975, norsk tilslutning til Schengen-avtalen i 2001 og EU-utvidelsene i 2004 og 2007 på ulike måter har hatt klar innvirkning på innvandringen til Norge.

3.2.2 Det globale bildet

Internasjonal migrasjon er sammensatt av mange ulike flyttestrømmer. Asylsøkere og flyktninger utgjør en relativt begrenset del av det totale antallet internasjonale migranter, selv om også slik migrasjon har vokst de siste årene. Størstedelen av internasjonal migrasjon er knyttet til arbeid eller familie. Samlet for OECD-landene utgjorde familieinnvandring 33 pst. av all antatt varig innvandring i 2014.8 Innvandring fra land innenfor områder med mer eller mindre fri mobilitet for arbeidstakere mv., slik det er innen EØS, utgjorde 32 pst. Mye av denne mobiliteten er basert på arbeid. I tillegg var 21 pst. av all innvandring arbeidsinnvandring fra land som ikke var omfattet av fri mobilitet, og tilhørende familieinnvandring. 9 pst. var flyktninger og 5 pst. annen innvandring, bl.a. studenter. Samlet har den varige, årlige innvandringen til OECD-landene ligget mellom 4 og 5 mill. personer de siste ti årene.9 Denne innvandringen ble noe redusert pga. finanskrisen i 2008–2009, men fra 2014 har innvandringen vært klart økende. Foreløpige tall viser at samlet innvandring til OECD-landene økte med 10 pst. fra 2014 til 2015 og da nådde det høyeste nivået det siste tiåret.

De nyeste årlige rapportene om internasjonal migrasjon fra FN og International Organization for Migration (IOM)10 gir en oversikt over den globale situasjonen på området i 2015:

• Antallet internasjonale migranter i verden har økt raskt siden årtusenskiftet, fra 173 mill. i 2000 til 244 mill. i 2015. Dette er riktignok bare en økning fra 2,8 til 3,3 pst. i andelen av verdens befolkning. I 2015 bodde 76 mill. av migrantene i Europa, 75 mill. i Asia, 54 mill. i Nord-Amerika, 21 mill. i Afrika, 9 mill. i Latin-Amerika og Karibia og 8 mill. i Oseania. Blant enkeltland hadde USA klart flest migranter (47 mill.), etterfulgt av Tyskland og Russland (12 mill. hver).

• Andelen innvandrere/utenlandsfødte i befolkningen varierer en god del mellom verdensdeler og regioner. I 2015 var andelen lav i Latin-Amerika og i mye av Asia, unntatt land i Midtøsten og Singapore. I Europa var andelen i snitt 10 pst., men den var langt høyere enn dette i flere land i Nord- og Vest-Europa. I Australia var andelen 28 pst., i Canada nesten 22 pst. og i USA vel 15 pst.

• Siden år 2000 har det særlig vært en rask vekst i utvandringen fra såkalte mellominntektsland. Nærmere to tredeler av migrantene i verden kommer fra slike land og har flyttet til høyinntektsland. 37 pst. av de 244 mill. migrantene har flyttet mellom land i det globale sør (Asia, Afrika mfl.), 35 pst. fra sør til nord (Europa, Nord-Amerika mfl.), 23 pst. mellom land i nord og bare 5 pst. fra nord til sør.

• Mellom år 2000 og 2015 bidro internasjonal migrasjon med 42 pst. av befolkningsveksten i Nord-Amerika og 32 pst. i Oseania. Uten innvandringsoverskuddet ville befolkningen i Europa ha sunket i samme periode.

• I 2015 var det 16,1 mill. flyktninger under UNHCRs mandat.11 Dessuten var det 5,2 mill. palestinske flyktninger og 3,2 mill. asylsøkere med uavklart status.

• Både i Tyrkia, Pakistan og Libanon bodde det i 2015 over 1 mill. flyktninger. Libanon hadde den største andelen flyktninger. Over halvparten av flyktningene i verden kom fra bare tre land – Syria, Afghanistan og Somalia. 86 pst. av flyktningene befant seg i utviklingsland. I tillegg til 24,5 mill. flyktninger og asylsøkere var nærmere 41 mill. mennesker internt fordrevne i eget opprinnelsesland.12

• Kvinner var i flertall blant migranter i Europa og Nord-Amerika, men i klart mindretall i Vest-Asia, særlig blant arbeidsinnvandrerne i Gulf-landene. Blant flyktninger var i underkant av halvparten kvinner.

Det er stor variasjon i innvandringen sett i forhold til folketallet i OECD-landene. Figur 3.1 viser at Norge i 2014 var blant landene med høyest innvandring per innbygger. Dette har vært situasjonen det siste tiåret.

¹ Landene som er markert med rødt, har ikke standardiserte data på samme måte som de andre. Tallene kan derfor ha begrensninger i slike sammenlikninger.

Kilde: OECD (2016c). OECD International Migration Outlook 2016. OECD Publishing. Fig. 1.3

3.2.3 Asylsøkere og flyktninger i Europa

Europa opplevde en historisk stor tilstrømning av asylsøkere og andre migranter i 2015. Det felleseuropeiske grensekontrollbyrået Frontex registrerte over 1,8 mill. irregulære grensepasseringer over Europas yttergrenser dette året. Det ble ifølge UNHCR registrert 1,65 mill. asylsøknader i OECD-land i 2015, og over 1,2 mill. av disse søkte asyl i et EU-land (se figur 3.2).13 For EU-landene var det mer enn dobbelt så mange som i 2014 og det høyeste antallet som er registrert. Om lag en tredel av søknadene ble registrert i Tyskland, som mottok det største antallet asylsøkere i 2015. Sett i forhold til folketallet, ble det registrert flest asylsøkere i Ungarn, Sverige, Østerrike, Norge og Finland.14 Utviklingen i Europa skyldtes det store antallet personer som flykter fra krig og undertrykkelse i Syria, Irak og Afghanistan, men det kom også flyktninger og andre migranter fra en rekke andre land i Asia, fra afrikanske land og i noen grad fra enkelte land i Sørøst-Europa.

Kilde: OECD (2016c). OECD International Migration Outlook 2016. OECD Publishing. Fig. 1.6

Nesten én av tre nye asylsøkere i EU-land i 2015 var barn, en økning på 11 pst. fra 2014. Nesten ett av fem av disse barna ble vurdert som enslige mindreårige av myndighetene i mottakerlandene. Dette var en tredobling i antall enslige mindreårige fra 2014 og det høyeste antallet siden 2008. Om lag halvparten av alle asylsøkere til EU-land i 2015 var mellom 18 og 34 år.15

EU-landene behandlet nærmere 300 000 asylsøknader i 2015. Nesten halvparten av disse resulterte i avslag i første instans som behandlet søknadene. Det var stor variasjon mellom landene når det gjaldt andel som fikk søknaden innvilget eller avslått. Det gjaldt også i hvilken grad landene klarte å returnere asylsøkere med endelig avslag på søknaden. Antall slike returer fra EU-land har vært relativt stabilt i flere år, til tross for store svingninger i antall asylsøkere og irregulære migranter. Det kan tyde på begrenset kapasitet til å gjennomføre returer.16

Antall asylsøkere til Europa i andre halvår 2016 var betydelig lavere enn i andre halvår 2015, bl.a. på bakgrunn av at EU i mars 2016 inngikk en migrasjonsavtale med Tyrkia. Nedgangen gjaldt i første rekke antallet asylsøkere fra Tyrkia til Hellas. Antallet som kom fra land i Nord-Afrika til Italia, økte imidlertid i 2016, særlig fra sommeren og utover høsten. Medio desember 2016 var det registrert nærmere 1,2 mill. asylsøkere til EU-land, Norge og Sveits.17

Kilde: Utlendingsdirektoratet

3.3 Asylsøkere og flyktninger i Norge

3.3.1 Store svingninger i antall asylsøkere

Da tilstrømningen av asylsøkere til Europa økte i fjor, fant også mange veien til Norge. Mens det kom om lag 11 000–12 000 asylsøkere til Norge per år i 2013 og 2014, ble det registrert over 31 000 asylsøkere i 2015. De fleste kom i løpet av noen få måneder høsten 2015, da det ble registrert over 8 000 personer i oktober og november (se figur 3.3). Ankomsten av asylsøkere gikk betydelig ned i 2016. Det ble registrert i underkant av 3 500 nye søkere, hvorav over 400 av disse var født i Norge av asylsøkerforeldre. Om lag 250 av søkerne, hovedsakelig eritreere, kom fra Italia og Hellas som ledd i EU-avtalen om relokalisering.

Asylsøkere fra Syria utgjorde den klart største gruppen i 2015, med over 10 500 søkere, etterfulgt av afghanere med om lag 7 000 søkere, og irakere og eritreere med om lag 3 000 søkere hver. Til sammen utgjorde disse gruppene tre av fire asylsøkere. I 2016 var det fortsatt flest ankomster fra disse landene, som sto for halvparten av alle søknadene. I 2015 var bortimot åtte av ti voksne asylsøkere menn, både blant de fire landene som det kom flest asylsøkere fra og samlet sett. I 2016 hadde andelen menn blant asylsøkerne sunket til seks av ti.

I 2015 ble 53 pst. av alle asylsøknader innvilget. Det var en høyere andel enn i tidligere år. For statsborgere fra Syria var innvilgelsesandelen 70 pst., mens andelen var 90 pst. for statsborgere fra Eritrea.18 I 2016 var innvilgelsesprosenten samlet sett omtrent den samme som i 2015. En større del av vedtakene gjaldt syrere, hvor innvilgelsesprosenten økte til 87 pst. i 2016. Samtidig økte antall behandlede asylsøknader for afghanere og irakere. Innvilgelsesprosenten for disse var lavere enn for syrere, og gikk ned fra 2015 til 2016. I tillegg utgjorde søknader fra eritreere med høy innvilgelsesprosent (93 pst.) en mindre andel av de behandlete søknadene i 2016 enn i 2015. Om lag tre av fire innvilgede søknader gjaldt menn, mange av disse enslige. Det kan bidra til et økende antall søknader om familieinnvandring i årene framover.

Antallet enslige mindreårige asylsøkere var under 1 000 per år fra 2010 til 2012, og økte deretter til 1 200 i 2014 og til 5 300 i 2015. Tre av fire enslige mindreårige asylsøkere i 2015 var i alderen 15–17 år, og mer enn ni av ti var gutter. Videre kom to av tre enslige asylsøkere fra Afghanistan, mens 14 pst. var fra Eritrea og 10 pst. fra Syria. Det kom også flere barnefamilier enn tidligere, slik at andelen asylsøkere under 18 år av totalt antall søkere økte fra én av fem i 2014 til én av tre i 2015. I 2016 kom det bare 320 enslige mindreårige asylsøkere, og andelen fra Afghanistan var redusert til fire av ti.

I tillegg til asylsøkere kommer det årlig overføringsflyktninger til Norge. I 2014–2015 kom det til sammen nærmere 3 700 slike flyktninger, de fleste syrere. I 2016 var planen å ta ut 3 120 overføringsflyktninger, hvorav 3 000 syrere.

Nedgangen i antall asylsøknader i 2016 må sees i sammenheng med at flere europeiske land innførte grensekontroller i løpet av høsten og vinteren, herunder Sverige og Danmark, og med EUs avtale med Tyrkia (se kap. 3.2.3). I tillegg innførte norske myndigheter flere tiltak for å få kontroll over tilstrømningen til landet (se kap. 3.3.2). Også tidligere har perioder med høye asylsøkertall i Norge blitt etterfulgt av lavere søkertall, blant annet som følge av innstramminger i regelverket.19

3.3.2 Innvandrings- og flyktningpolitikken

Gjennomføringen av innvandrings- og flyktningpolitikken reguleres primært av utlendingsloven og utlendingsforskriften, rundskriv og instrukser. Formålsbestemmelsen i utlendingsloven fastsetter at regulering av og kontroll med inn- og utreise, og utlendingers opphold i riket, skal være i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser. Det skal legges til rette for å sikre lovlig bevegelse over landegrensene og ivareta rettssikkerheten til utlendinger som reiser inn i eller ut av riket, som oppholder seg her, eller som søker om tillatelse etter loven. Utlendinger som har krav på beskyttelse etter alminnelig folkerett eller internasjonale avtaler som Norge er bundet av, skal gis vern.

Innvandringspolitiske målsettinger og prioriteringer endres over tid og ut fra situasjonen. For eksempel vil det i en periode med sterk etterspørsel etter arbeidskraft kunne være et mål å sikre tilgang på nødvendig utenlandsk arbeidskraft også fra land utenfor EØS gjennom fleksible regler og liberal praksis. Dersom etterspørselen synker og arbeidsledigheten øker, vil målet kunne være strengere regler eller praktisering av regelverket. Et annet eksempel: I en periode med mange asylsøkere, både med og uten behov for beskyttelse, vil det kunne være et mål å redusere antall søkere og sørge for at de som får avslag, forlater landet. I en periode med få asylsøkere, vil det kunne være et mål å øke antall overføringsflyktninger som tas ut på den årlige kvoten, hovedsakelig i samarbeid med UNHCR.

Våren 2015 vedtok Stortinget å øke antall overføringsflyktninger fra Syria, med sikte på å ta ut 8 000 over tre år. Noen måneder seinere, på bakgrunn av det høye antallet asylsøkere høsten 2015, ble det vedtatt flere innstrammingstiltak i flyktning- og innvandringspolitikken. Følgende gir en kortfattet oversikt over de viktigste regelendringene som har blitt innført eller er i ferd med å bli iverksatt:

• Mulighet til å nekte å realitetsbehandle asylsøknader fra personer som ankommer direkte fra en nordisk stat, i en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere.

• Hjemmel for å internere asylsøkere som har antatt grunnløs asylsøknad og får søknaden behandlet av UDI i 48-timersprosedyre.

• Mulighet til å tilbakekalle oppholdstillatelse og flyktningstatus når flyktningen har reist til hjemlandet i strid med forutsetningene, eller dersom flyktningen ikke lenger har behov for beskyttelse pga. endringer i hjemlandet som gjør det trygt å vende tilbake.

• Endrede tidsfrister for å kunne søke familiegjenforening uten at det stilles krav til underhold.

• Tilknytningskrav for familieinnvandring når referansepersonen har oppholdstillatelse på grunnlag av et beskyttelsesbehov i Norge. Oppholdstillatelse kan nektes dersom familielivet er mulig i et trygt land som familien samlet sett har sterkere tilknytning til.

• Krav til at begge parter er fylt 24 år ved søknad om familieetablering for å bekjempe tvangsekteskap. Unntak dersom det er åpenbart at ekteskapet eller samlivet er frivillig.

• Integreringskriterier for å få permanent oppholdstillatelse i Norge, bl.a. krav om at utlendingen må ha vært selvforsørget de siste tolv månedene, og krav om at utlendinger med plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, må kunne beherske et minimum av norsk muntlig og bestå prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår, for å få permanent opphold.

• Mulighet til å avslå en søknad om permanent oppholdstillatelse dersom det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn, herunder at utlendingen aktivt har motarbeidet avklaring av egen identitet etter ankomst til landet.

• Hjemmel for å utvise personer som er nektet realitetsbehandling av sin asylsøknad, og som også tidligere har fått en søknad nektet realitetsbehandlet, og der søknaden framstår som et misbruk av asylsystemet.

I tillegg ble det iverksatt en rekke andre tiltak for bedre å håndtere det høye antallet asylsøkere og for å redusere tilstrømningen. Det ble bl.a. innført grensekontroller og personkontroller ved alle fergeankomster fra Danmark, Sverige og Tyskland mot slutten av 2015. Innsatsen omfattet også tiltak som gjaldt mottak, bosetting og integrering.20

3.3.3 Mottak for asylsøkere og personer som venter på bosetting

Personer som søker om beskyttelse i Norge, får tilbud om innkvartering inntil bosetting eller retur gjennomføres.21 Asylmottakene utgjør rammen for de fleste asylsøkeres første tid i Norge. Det primære formålet med mottakssystemet er å sikre innkvartering for dem som søker om beskyttelse mens de har en søknad til behandling. Selv om asylmottak i utgangspunktet bare skal være et innkvarteringstilbud en kort periode, kan oppholdstiden i mottak bli lengre enn ønsket, og dette har også betydning for det videre livet i Norge. Det finnes mottak i små og store kommuner i alle deler av landet. I perioder med høye asylsøkertall, slik det var i andre halvår 2015, må det raskt etableres mange mottak, også av midlertidig karakter og med kortsiktige avtaler. Da øker antall kommuner med asylmottak. I perioder med klar nedgang i antallet søkere blir slike mottak avviklet, og det kan være nødvendig å redusere antall ordinære mottak/mottaksplasser. Det er derfor et system preget av store svingninger og raske endringer.

Det finnes ulike typer mottak og mottaksplasser innenfor samme mottak. I første rekke gjelder det ordinære mottak, transittmottak for helsesjekk og registrering, mottak for enslige mindreårige 15–18 år og forsterkede mottaksplasser for beboere med særlige helseproblemer. Enslige mindreårige under 15 år bor i statlige omsorgssentre som er barnevernsinstitusjoner og ikke del av mottakssystemet.

De fleste mottak er fysisk samlet i én eller flere bygninger innenfor et mindre, avgrenset område. Andre kan være såkalt desentraliserte mottak med mindre boenheter (leiligheter/hus) spredt i ordinære boligområder.

Ansvaret for mottaksdrift er delegert fra Justis- og beredskapsdepartementet til Utlendingsdirektoratet (UDI). Kontrakter om drift av asylmottak, som UDI inngår, reguleres av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Driftsoperatører for mottak kan være private aktører, kommuner eller frivillige organisasjoner. UDI skal aktivt oppfordre kommuner og frivillige organisasjoner til å etablere og drive mottak, og skal innenfor rammene av regelverket legge til rette for at kommuner og frivillige organisasjoner kan være driftsoperatører for mottak. Per 31. oktober 2016 var vel 70 pst. av mottakene drevet av kommersielle aktører, 15 pst. av organisasjoner/ideelle aktører og 15 pst. av kommuner.

Vertskommuner hvor det er etablert mottak av en eller annen type, har ansvar og oppgaver overfor asylsøkere som følger prinsippet om sektoransvar. Det betyr at vertskommunene skal levere lovpålagte tjenester, f.eks. primærhelsetjenester, barnevernstjenester og grunnskoleopplæring til beboere i mottakene. I tillegg tilbyr flere vertskommuner barnehageplass og kan søke om et særskilt statlig tilskudd til dette, se kap. 4.3.2. Fylkesmannen har ansvar for å sørge for nødvendige avklaringer mellom kommunene og statlige myndigheter når det gjelder hvilket ansvar vertskommuner for asylmottak har. Vertskommunene har plikt til å sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for dem som har fått oppholdstillatelse, men fortsatt bor i mottak. Vertskommunen er også asylmottakenes nærmiljø, og beboerne kan bruke øvrige kommunale servicetilbud som f.eks. bibliotek. Vertskommunenes utgifter til beboere i mottak, som ikke regnes som bosatt i Norge, inngår ikke i det statlige rammetilskuddet til kommunene. Det er derfor ordninger med øremerkede tilskudd til kommuner med asylmottak.

Utfordringer

Situasjonen når det gjelder mottak var i 2016 preget av det store antallet asylsøkere som kom høsten 2015. Stor geografisk spredning av mottak og omfattende bruk av midlertidige mottak kan skape problemer; lang ventetid på registrering, asylintervju og vedtak, og rotløshet, usikkerhet og passiv venting for mange beboere.22 Det kan særlig bli belastninger for barn og unge, deriblant enslige mindreårige.23 Høye ankomsttall kan gjøre det nødvendig å utvide og redusere kapasitet på kort varsel, noe som kan føre til uro i en del vertskommuner. Per 1.12.2016 bodde det i underkant av 15 000 personer i asylmottak i Norge, mens antall beboere ved inngangen til året var om lag det dobbelte.

Det er ikke uproblematisk å skulle gjøre mottak for asylsøkere til gode oppholdssteder for mennesker som ofte har vært igjennom mye før de kommer til Norge. I tillegg er mange usikre på hvordan framtiden vil bli, enten de venter på svar på asylsøknaden, på retur eller på bosetting. Jo lenger noen må oppholde seg i slike mottak, jo viktigere, men også mer krevende, er det å skulle gi mottaksoppholdet et innhold som er positivt både for beboerne og for samfunnet, og som kan bidra til at de med innvilget opphold, kommer i arbeid.

Målet for standarden i mottak har lenge vært et «nøkternt og forsvarlig tilbud».24 Dels har det vært et spørsmål om hva som er rimelig bruk av ressurser på personer som ikke har fått opphold, dels en frykt for at et sjenerøst tilbud til asylsøkere i seg selv kan bidra til å øke antall søkere.25 Det store antallet asylsøkere som kom i 2015, og utsikter til lange ventetider for personer som høyst sannsynlig vil få opphold, åpnet imidlertid for nye tilnærminger i mange land, også i Norge.26 Det har blitt lagt mer vekt på opplæringstiltak, i første rekke for dem som er innvilget opphold, men også for dem som fortsatt venter på svar.

Asylsøkere kan på visse vilkår få midlertidig arbeidstillatelse inntil søknaden er avgjort, slik at de kan ta lønnet arbeid utenfor mottaket. Det kreves blant annet at det ikke er tvil om søkerens identitet. Per 31.10.2016 var det innvilget 733 midlertidige arbeidstillatelser til asylsøkere. Vilkåret om at asylintervjuet skal være gjennomført, skal fjernes. I stedet skal det innføres et vilkår om at det er høy sannsynlighet for at asylsøkeren vil få oppholdstillatelse i Norge. Det er dessuten varslet regelendringer som åpner for at asylsøkere kan utføre vederlagsfritt arbeid som ikke krever oppholdstillatelse for alle ikke-kommersielle aktører, herunder aktiviteter i asylmottak.27

Enkelte sider ved gjeldende mottaksordning for asylsøkere som venter på svar på asylsøknaden, og flyktninger som venter på bosetting i en kommune, drøftes nærmere i kapittel 10.3.1.

3.3.4 Bosetting av flyktninger i kommunene

I utgangspunktet kan flyktninger som har fått opphold i Norge, bosette seg hvor de vil. Imidlertid har staten hatt en viss styring med bosettingen av flyktninger som kan skje over hele landet. Videre er det lagt vekt på at kommunene selv skal kunne bestemme om de vil bosette flyktninger, eventuelt hvor mange og hvilke flyktninger de ønsker å bosette.

Gjeldende bosettingsordning for flyktninger ble innført i 2002. Før den tid var det også frivillig for kommunene å bosette, men etter 2002 fikk kommunesektorens organisasjon, KS en sentral rolle med å samordne kommunene og som bindeledd til staten.

Antall flyktninger som bosettes i kommunene, har økt betydelig de siste årene (se figur 3.4).

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Per 30.11.2016 var det bosatt om lag 13 700 personer, 41 pst. flere enn i samme periode i 2015. 1 400 av disse var enslige mindreårige. Kommunene hadde vedtak om å kunne bosette nærmere 16 500 flyktninger i 2016, herav 2 900 enslige mindreårige.

Per 30.11.2016 hadde 80 pst. blitt bosatt innen 6 måneder etter vedtaket (se figur 3.5). Dette var 29 prosentenheter høyere enn i samme periode i fjor, dvs. en markert reduksjon av ventetiden. Gjennomsnittlig ventetid etter vedtaket, samlet for alle grupper, var 4,8 måneder mens medianen var 3,7 måneder. For enslige mindreårige var tallene hhv. 4,3 og 3,8 måneder.

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

40 pst. av de om lag 4 600 flyktningene som per 30.11.2016 ventet på bosetting, hadde fått tildelt bosettingskommune og ventet på flytting dit. Enslige voksne, i all hovedsak menn, måtte vente lengst på bosetting. I underkant av 400 enslige mindreårige var blant dem som ventet på bosetting. Vel halvparten av disse hadde fått kommuneplass.

Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for bosetting av flyktninger. Gjeldende ordning innebærer at staten og KS gjennom et eget utvalg28 fastsetter plantall for bosetting og fordeler flyktningene på fylkene. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ansvaret for, i samråd med KS, å fordele flyktningene mellom kommunene og anmode dem om å bosette et visst antall. Kommunene vedtar om og eventuelt hvor mange og hvilke kategorier flyktninger de vil bosette. Til dels forhandler IMDi med kommuner om hvilke flyktninger de vil bosette. Kommunene tar imot flyktningene etter hvert som de er klare til det. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har ansvaret for bosetting av enslige mindreårige flyktninger under 15 år, men får noe bistand fra IMDi. Alle overføringsflyktninger bosettes gjennom avtale. De kommer direkte fra utlandet til kommunen.

Når IMDi anmoder kommunene om å ta imot flyktninger, er sentrale kriterier folketall, boligmarked, arbeidsmarked, geografisk beliggenhet, tidligere bosettingsomfang, tidligere anmodninger og vedtak, kommuneøkonomi, kommunenes kompetanse på bosettings- og integreringsarbeid, kapasitet og kvalitet i kvalifiseringsarbeidet i den enkelte kommune og IMDis strategiske prioriteringer. Disse faktorene inngår i en helhetsvurdering. Hvor mange flyktninger en kommune anmodes om å bosette, vil avhenge av vektingen av de ulike faktorene.

I praksis er det bare flyktninger som blir bosatt etter avtale mellom stat og kommune, som med sikkerhet utløser de øremerkede statlige tilskuddene til bosettingskommunene og gir flyktningen rett og plikt til grunnleggende kvalifisering gjennom introduksjonsprogrammet (se kap. 4.4.2).29

Erfaringsmessig blir over 90 pst. av flyktningene som har fått innvilget en asylsøknad, bosatt etter avtale mellom stat og kommune. Dette kan ha sammenheng med at de fleste flyktninger trenger hjelp til å finne en kommune hvor de kan etablere seg. I tillegg legger det sterke føringer at dagens bosettingsordning forutsetter at bosetting som hovedprinsipp skjer etter avtale mellom stat og kommune. Flyktninger får kun ett tilbud fra IMDi om bosettingskommune, og vedtaket kan ikke påklages. Dersom flyktningen takker nei til tilbudet om bosettingskommune, må flyktningen flytte ut av asylmottaket og klare seg uten hjelp til bosetting.

Noe av bosettingen kan være såkalt avtalt selvbosetting, dvs. at flyktningene selv finner fram til en kommune, men de inngår i antallet som bosettes gjennom avtale.30 Kommuner som har avtale med IMDi om avtalt selvbosetting, mottar tilskudd ved bosetting på lik linje med andre. Flere kommuner melder om at det er en god og effektiv ordning. En rapport fra NIBR om avtalt selvbosetting tyder på at økt bruk av slik selvbosetting kan bidra til raskere bosetting av flyktninger og bedre utnytting av boligmarkedet.31 Det er flest enslige, unge menn og de mest ressurssterke innenfor denne kategorien som bruker ordningen. Analysen gir ikke grunnlag for å si at avtalt selvbosetting har effekt på antall flyktninger som bosettes, med unntak for et mindre antall kommuner.

Virkemidlene knyttet til bosetting og integrering av flyktninger er i hovedsak økonomiske. Kommuner som bosetter flyktninger, mottar tilskudd per bosatt flyktning og enkelte andre øremerkede tilskudd etter søknad. Det viktigste er integreringstilskuddet, som er ment å skulle gi en rimelig dekning av merutgiftene kommunene har i bosettingsåret og de fire påfølgende årene.32 Det gis også integreringstilskudd for familieinnvandrere som kommer på et senere tidspunkt. Videre gis det bl.a. egne tilskudd for bosetting av enslige mindreårige flyktninger og personer som krever særskilt tilrettelegging, og ekstratilskudd per bosatt person utover antallet som kommunen først ble anmodet om å bosette. Kommunene kan også benytte seg av Husbankens boligsosiale ordninger. Tilskudd til opplæring i norsk- og samfunnskunnskap for voksne kommer i tillegg.

Utfordringer

Siden 2002, da KS fikk en sentral rolle i bosettingsarbeidet, har målet vært at flyktninger skal være bosatt i en kommune innen seks måneder etter innvilget opphold. For enslige mindreårige har målet vært bosetting innen tre måneder. Det har i perioder vært vanskelig å nå disse målene, og mange har måttet vente lenger enn ønskelig (se fig. 3.5). Behovet for å endre ordningen, også hovedprinsippet om frivillighet fra kommunene, har derfor blitt vurdert.33 Så langt har imidlertid ulike regjeringer valgt å videreføre dette prinsippet, senest i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

Det har også blitt påpekt at det er en ordning som medfører at det brukes betydelige ressurser på forhandlinger mellom stat og kommune.34 Staten har i perioder vært under press for å bosette tilstrekkelig mange flyktninger, både fra mottak og overføringsflyktninger som kommer direkte fra utlandet. Det kan ha virket kostnadsdrivende, siden staten har hatt få andre virkemidler enn å øke integreringstilskuddet og andre tilskudd til kommunene for at disse skal se seg i stand til å bosette det nødvendige antallet.

I tillegg kan ordningen ha bidratt til å svekke flyktningenes mulighet til selv å ta ansvar for egen framtid i Norge etter innvilget opphold. I neste runde kan det svekke forutsetningene for at flest mulig finner arbeid og blir selvforsørget. For å motvirke slike effekter er det lagt økt vekt på avtalt selvbosetting, men dette omfatter fortsatt relativt få.

De siste par årene har alle landets kommuner, små og store, blitt anmodet om å bosette flyktninger for å kunne ta unna det store antallet som venter i mottak. De aller fleste har påtatt seg oppgaven. Dette har vært nødvendig for å klare å bosette tilstrekkelig mange. Det betyr imidlertid at det har vært vanskelig å skulle legge stor vekt på hensynet til at flyktninger ideelt sett bør ha muligheter til å finne passende arbeid eller utdanningsmuligheter i bosettingskommunen, eventuelt i en nabokommune.

Utover dette kan treghet i asylsaksbehandlingen, i bosettingsforberedelsene i asylmottakene eller i andre deler av det statlige bosettingsarbeidet føre til at det oppstår situasjoner der kommunene må vente på flyktninger som de er klare til å ta imot. Dette skjedde i 2016, særlig for enslige, mindreårige flyktninger.

Gjeldende ordning for bosetting av flyktninger og mulige alternativer drøftes nærmere i kapittel 10.3.2.

3.4 Migrasjon til og fra Norge

De siste tjue årene har det vært en klar økning i innvandringen til Norge. Den årlige nettoinnvandringen, dvs. innvandringen fratrukket utvandringen, har økt fra rundt 4 000 og 6 000 personer i gjennomsnitt på henholdsvis 1970- og 1980-tallet til nesten 10 000 personer på 1990-tallet, vel 22 000 personer i tiårsperioden fra 2000 og i gjennomsnitt nesten 41 000 personer per år siden 2010 (se figur 3.6).

¹ Innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre ved utgangen av året, men for 1970 og 1980 ved inngangen til året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den høye nettoinnvandringen siden midten av 1990-tallet skyldes fortsatt økning i innvandringen fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) og en sterk økning i innvandringen fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) i årene etter medlemsutvidelsene i 2004 (se figur 3.7).

¹ Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Nettoinnvandringen fra landgruppe 2 økte fra litt over 2 000 personer i 2004 til 17 000 personer tre år senere, og nådde en topp på vel 23 000 personer i 2011. Siden da har denne innvandringen avtatt en del igjen, blant annet som følge av svakere vekst i norsk økonomi. Nettoinnvandringen fra landgruppe 2 var i 2015 like under 10 000 personer, dvs. under halvparten av nivået på toppen i 2011. Dette har ført til en nedgang i den samlede nettoinnvandringen fra toppnivået fram til nå på om lag 47 000 personer i 2011 og 2012 til litt under 30 000 personer i 2015.

Innvandringen fra land i landgruppe 3 har derimot holdt seg på et høyt og til dels økende nivå. Den registrerte nettoinnvandringen nådde nesten 20 000 personer i 2012, og har ligget litt lavere enn dette de siste årene, med en nettoinnvandring på litt under 19 000 personer i 2015. Disse tallene reflekterer imidlertid bare i begrenset grad den sterke økningen i tilstrømningen av asylsøkere til Norge gjennom fjoråret (se kap. 3.3) siden asylsøkere først vil bli registrert som innvandret til Norge når de eventuelt får oppholdstillatelse i Norge. Siden det tok tid for UDI å trappe opp saksbehandlingskapasiteten høsten 2015, ga den høye tilstrømningen av asylsøkere da relativt små utslag i de offisielle innvandringstallene for 2015, og i stedet økte antall asylsaker til behandling i UDI. Ved utgangen av 2015 var det 24 010 ubehandlede asylsaker, mot 4 490 på samme tid året før. I tilknytning til asylsøkerne som vil få oppholdstillatelse, vil det trolig også bli noe familieinnvandring, slik vi har sett for tidligere ankomne grupper av innvandrere med fluktbakgrunn (se boks 3.1).

Innvandring fra Vest-Europa, Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) sto for 17 pst. av samlet nettoinnvandring til Norge i årene 2000–2014. Nettoinnvandringen fra disse landene økte markert fram til 2008 som følge av den sterke veksten i norsk økonomi, men har etter det gått en del ned igjen.

I tillegg til innvandringen fra disse tre landgruppene har det vært om lag like stor årlig inn- og utvandring av personer uten innvandrerbakgrunn på i underkant av 10 000 personer (se figur 3.7). Dette omfatter f.eks. personer uten innvandrerbakgrunn som melder utflytting fra Norge for å bo i utlandet noen år, for så å vende tilbake til Norge.

Tabell 3.1 viser hvordan de ikke-nordiske innvandrerne siden 1990 fordeler seg etter innvandringsgrunn.35 Av tabellen ser en at arbeid og familie er de viktigste innvandringsgrunnene for personer fra Europa, Nord-Amerika mfl., mens det er familie og flukt for personer fra Asia, Afrika og Latin-Amerika.

Figur 3.8 ser spesielt på innvandrerne fra Asia, Afrika og Latin-Amerika, og viser at det over tid er skjedd en viss økning i andelen med arbeid eller utdanning som innvandringsgrunn, mens fordelingen mellom familie og flukt har svingt betydelig.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.9 viser at den samlete, registrerte flyktninginnvandringen til Norge har variert mellom 2 000 og i underkant av 11 000 de siste 25 årene. Den omfatter både personer som har kommet som overføringsflyktninger eller fått kollektiv beskyttelse, og asylsøkere som har fått innvilget opphold. Figuren gjenspeiler i noen grad variasjonen i antall asylsøkere fra år til år.36 Antallet som faktisk har fått opphold, er vanligvis en del lavere enn antall søkere, også når overføringsflyktninger er tatt med.37 Svingningene må bl.a. ses i sammenheng med utviklingen i ulike konfliktsituasjoner, særlig i områder i og nær Europa, og med endringer i innvandrings- og flyktningpolitikken. Utviklingen på Balkan på 1990-tallet og utviklingen i deler av Vest-Asia og Afrika de siste 10–15 årene har hatt spesielt stor betydning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det må understrekes at tabell 3.1, figur 3.8 og figur 3.9 omfatter alle som har innvandret i perioden, uavhengig av om de fortsatt er bosatt i Norge eller fortsatt lever. Tallene tar derfor ikke hensyn til at en del innvandrere senere forlater Norge igjen. Innvandrere med utdanning som innvandringsgrunn har høyest sannsynlighet for å utvandre, etterfulgt av nordiske innvandrere og arbeidsinnvandrere. Innvandrere med familie som innvandringsårsak, og spesielt de som har kommet på bakgrunn av flukt, har mindre sannsynlighet for å utvandre.38 En analyse viser at 80 pst. av flyktningene og flere enn 70 pst. av familieinnvandrerne fortsatt er bosatt i Norge etter 15 år, mens halvparten av arbeidsinnvandrerne har blitt værende like lenge (se figur 3.10).39 Dette gjelder også om man kontrollerer for en rekke personkjennetegn, lokale arbeidsmarkedsforhold og arbeidsmarkedstilknytning. Overføringsflyktninger har vært betydelig mindre tilbøyelige til å flytte ut enn personer som har fått opphold etter asylsøknad.40

Kilde: Kolsrud, D, von Simson, K., Røed, M. & Schøne, P. (2016) Bidrag og belønning – om innvandrere i det norske arbeidsmarkedet. Rapport 2016:04. Institutt for samfunnsforskning

3.5 Befolkningssammensetning

Den høye innvandringen siden midten av 1990-tallet har ført til en kraftig økning i antall personer med innvandrerbakgrunn.41 Ved utgangen av 2015 var det 700 000 innvandrere i Norge og 150 000 personer som var født i Norge med to innvandrerforeldre, dvs. til sammen nesten 850 000 personer med innvandrerbakgrunn (se figur 3.11). Tilsvarende tall ved inngangen til år 2000 var vel 280 000 personer og ved inngangen til 1980 95 000 personer.

I tillegg til bosatte innvandrere er det personer som kommer til Norge og oppholder seg kortere enn seks måneder, og som dermed ikke blir registrert som bosatt i folkeregisteret. Dette gjelder bl.a. sysselsatte på korttidsopphold. I 4. kvartal 2015 var det registrert 77 400 slike lønnstakere på korttidsopphold i Norge, hvorav 45 pst. kom fra landgruppe 2.

Av befolkningen med innvandrerbakgrunn ved utgangen av 2015 hadde 475 000 personer, tilsvarende 56 pst., bakgrunn fra landgruppe 3. Av disse hadde 359 000 personer innvandret og 116 000 var norskfødte barn av to innvandrere. 24 pst. av dem med innvandrerbakgrunn hadde bakgrunn fra landgruppe 2 og 20 pst. fra landgruppe 1. Tabell 3.2 og figurene 3.11 og 3.12 viser utviklingen over tid.

¹ Se kap. 2.4 for definisjon av landgruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

¹ Se kap. 2.4 for definisjon av landgruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tall fra SSB viser at det ved utgangen av 2015 var bosatt om lag 110 000 personer i Norge som hadde innvandret fra Asia, Afrika og Latin-Amerika med flukt som innvandringsgrunn, og ytterligere nesten 45 000 personer som var familieinnvandrere med tilknytning til denne gruppen (se figur 3.13). Til sammen utgjorde dette i underkant av 155 000 personer, som tilsvarte 31 pst. av alle innvandrerne med slik landbakgrunn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den høye innvandringen gjennom flere år har ført til en markert økning i andelen med innvandrerbakgrunn i yngre aldersgrupper. Andelen under 20 år med innvandrerbakgrunn var 16 pst. ved utgangen av 2015. Aldersgruppen 30–34 år hadde den høyeste andelen med innvandrerbakgrunn, med 31 pst. mens denne andelen var 12 pst. ti år tidligere (se figur 3.14). For Oslo var andelen med innvandrerbakgrunn for denne aldersgruppen kommet opp i 43 pst. ved utgangen av 2015.

¹ Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Totalt sett er det relativt jevn fordeling mellom kvinner og menn i den årlige innvandringen til Norge. Av samlet nettoinnvandring i 2015 var 52 pst. menn. Andelen menn blant alle innvandrere bosatt i Norge ved utgangen av 2015 var om lag det samme. Det er imidlertid store forskjeller mellom opprinnelsesland. For noen opprinnelsesland, både land som det kommer mange flyktninger fra, og land med mange arbeidsinnvandrere, har det vært en klar overvekt av menn. For enkelte andre land, der hovedtyngden kommer som familieinnvandrere, har det vært en overvekt av voksne kvinner. En klar overvekt av kvinner blant dem som innvandrer på grunnlag av ekteskap, bidrar til jevnere kjønnsbalanse, også i grupper der det først var en overvekt av menn. For eksempel var det nærmere 80 pst. kvinner blant voksne innvandrere fra land utenfor EØS som ble innvilget familieinnvandringstillatelse i 2016.

3.6 Framskrivinger av inn- og utvandring

SSB utarbeider annet hvert år befolkningsframskrivinger under ulike forutsetninger om den framtidige utviklingen i fruktbarhet, dødelighet, inn- og utvandring og innenlandske flyttinger. Nye framskrivinger fram til år 2100 ble lagt fram i juni 2016.42

I hovedalternativet i de nye framskrivingene har SSB lagt til grunn at fruktbarheten til kvinner som ikke er innvandrere, vil holde seg på 2015-nivået med et samlet fruktbarhetstall på 1,7.43

Innvandrerkvinner fra landgruppene 1 og 2 anslås å ha om lag samme fruktbarhet som den øvrige befolkningen, mens det samlede fruktbarhetstallet for innvandrerkvinner fra landgruppe 3 stabiliserer seg på 2 fra 2040. SSB legger videre til grunn at fortsatt lavere dødelighet for hele befolkningen vil føre til en betydelig økning i forventet levealder, særlig for menn og i første del av framskrivingsperioden. Forventet levealder ved fødselen anslås for menn å øke fra rundt 80 år i dag til om lag 87 år i 2060 og 91 år i 2100. For kvinner anslås en tilsvarende økning fra 84 år i dag til rundt 89 og 92 år.

I framskrivingene legger SSB til grunn at den framtidige bruttoinnvandringen til Norge fra hver av de tre landgruppene vil avhenge av inntektsnivået og arbeidsledigheten i Norge sammenliknet med den landgruppen de kommer fra, antall innvandrere fra samme landgruppe som allerede bor i Norge (såkalt brohodeeffekt), og det samlede folketallet i de landene landgruppen kommer fra. Sammenhengen mellom bruttoinnvandringen og disse faktorene er anslått med statistiske metoder på grunnlag av den historiske utviklingen i størrelsene,44 og framskrivingene er gjort i tre alternativer basert på ulike sett av forutsetninger om den framtidige utviklingen i inntektsnivå og arbeidsledighet i Norge sammenliknet med de tre landgruppene, og om befolkningsutviklingen utenom Europa og Nord-Amerika. Bruttoutvandringen fra Norge for hver landgruppe er beregnet ved faste utvandringssannsynligheter basert på tall for den siste tiårsperioden før framskrivingene, og varierer etter alder, kjønn, landgruppe, botid og om man er innvandrer eller barn av innvandrere.

På bakgrunn av den høye tilstrømningen av asylsøkere høsten 2015 har SSB foretatt en særskilt oppjustering av innvandringsanslagene for de nærmeste årene for personer med bakgrunn fra landgruppe 3, sammenliknet med det som følger av de estimerte sammenhengene. I hovedalternativet er denne oppjusteringen på 13 000 personer i 2016 og 16 000 personer i 2017 og 2018, etterfulgt av en gradvis utfasing av tillegget fram mot 2027. I lav- og høyalternativene for innvandring er disse tilleggene hhv. 50 pst. lavere og 50 pst. høyere enn i hovedalternativet. Disse justeringene illustrerer usikkerheten om den videre utviklingen både i innvandringen og betydningen av den innvandringspolitikken som føres i mottakerlandene, og av politiske forhold i avsenderlandene, i tillegg til andre forhold som ikke er ivaretatt i de statistiske analysene.

Basert på disse forutsetningene anslås den samlede nettoinnvandringen i hovedalternativet i befolkningsframskrivingene å øke igjen til nesten 38 000 personer i 2016 og 2017, før den avtar til et nivå på i overkant av 25 000 personer gjennom hele resten av framskrivingsperioden fram til 2100 (se figur 3.15). Som det framgår av figuren, er det store forskjeller i utviklingen mellom de ulike innvandringsgruppene. Nettoinnvandringen fra landgruppe 1 anslås å ligge relativt flatt, mens nettoinnvandringen fra landgruppe 2 anslås å fortsette å falle som følge av at inntektsnivået i denne landgruppen ventes å øke sammenliknet med Norge, samtidig som befolkningen avtar som følge av lave fødselstall og betydelig utvandring. Nettoinnvandringen fra landgruppe 3 anslås derimot å øke ytterligere, til nesten 30 000 personer de første årene, så i underkant av 20 000 personer de første årene etter 2020, før nettoinnvandringen igjen gradvis øker til om lag 25 000 personer per år. Anslagene innebærer at landgruppe 3 står for en stadig økende andel av innvandringen gjennom framskrivingsperioden (se tabell 3.3).

¹ Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det må understrekes at det er svært stor usikkerhet knyttet til befolkningsframskrivingene.45 Dette går blant annet fram hvis en sammenlikner nettoinnvandringen i hovedalternativet i framskrivingene med nettoinnvandringen i alternativene med høy og lav innvandring (se figur 3.16). Mens hovedalternativet gir en årlig nettoinnvandring på om lag 25 000 personer gjennom det meste av framskrivingsperioden, gir høy- og lavalternativene en nettoinnvandring på hhv. mer enn 90 000 og under 6 000 personer mot slutten av perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I hovedalternativet øker den samlede befolkningen i Norge fra 5,2 mill. ved utgangen av 2015 til nesten 8,5 mill. i slutten av beregningsperioden. Framskrivingene viser en sterk økning i befolkningen med innvandrerbakgrunn framover. I hovedalternativet er andelen av befolkningen som enten er innvandrere selv eller født i Norge med to innvandrerforeldre, anslått å øke fra 850 000 personer ved utgangen av 2015 til vel 2 mill. i 2050 og videre til vel 3 mill. i år 2100 (se figur 3.17). Regnet som andel av befolkningen tilsvarer dette en økning fra 16 pst. til 31 pst. i 2050 og 36 pst. i år 2100. Med de anslagene som er lagt til grunn, vil om lag én av åtte i befolkningen med innvandrerbakgrunn ha landbakgrunn fra landgruppe 3 i 2100. Mens norskfødte barn av innvandrerforeldre utgjorde knapt én av ti i befolkningen med innvandrerbakgrunn i 2015, anslås andelen å utgjøre i underkant av én av tre i 2100.

¹ Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

² Ved utgangen av året unntatt for 1970 og 1980.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

For å illustrere den isolerte betydningen av innvandring for veksten i folketallet framover, kan man også sammenlikne hovedalternativet med en hypotetisk framskriving der det verken er inn- eller utvandring, mens dødelighet og fruktbarhet er som i middelalternativet. Figur 3.18 viser at dersom det ikke skjer noen videre inn- eller utvandring fra og med 2016, vil folkemengden passere en topp på vel 200 000 flere enn i dag i 2035, for så å falle til om lag 4,3 mill. mennesker i 2100. Til sammenlikning vil folkemengden i hovedalternativet nå 8,5 mill. mennesker i 2100. Den forventede inn- og utvandringen bidrar isolert sett, direkte og indirekte, til at Norges befolkning i 2100 vil telle nær 3,3 mill. flere enn i dag, og nær dobbelt så mange som det ville ha vært i 2100 uten videre inn- og utvandring.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utover andelen med innvandrerbakgrunn, som er antatt å øke framover, vil en økende andel av befolkningen ha deler av sin familiebakgrunn fra andre land enn Norge, uten at de regnes med i befolkningen med innvandrerbakgrunn. Dette er personer som har svært forskjellig innvandringsbakgrunn (se kap. 2.4). Gruppen omfatter bl.a. utenlandsfødte med én norskfødt forelder, norskfødte med én utenlandsk forelder, utenlandsfødte med to norskfødte foreldre og alle norskfødte med norske foreldre og utenlandske besteforeldre. Ingen av disse kategoriene er spesifisert i befolkningsframskrivingene til SSB. Det må ses i sammenheng med at det ikke er uproblematisk å ta stilling til hvilke grupper utover innvandrere og deres norskfødte barn som burde inngå i kategorien «befolkning med innvandrerbakgrunn» og komme fram særskilt i beregningene. SSB publiserer imidlertid statistikk og analyser over enkelte av innvandringskategoriene.46

3.7 Oppsummering

• Antall internasjonale migranter på verdensbasis har økt raskt siden årtusenskiftet. Størstedelen av internasjonal migrasjon er knyttet til arbeid eller familie, og mennesker på flukt utgjør en relativt begrenset del, men også slik migrasjon har vokst betydelig.

• Europa har opplevd en historisk stor tilstrømning av asylsøkere og andre migranter de siste årene. Over 1,2 mill. personer søkte asyl i EU-land i 2015, mer enn dobbelt så mange som i 2014 og det høyeste antallet som er registrert. I 2016 har det vært en viss nedgang, men antallet er fortsatt høyt i enkelte land.

• I Norge har det vært en klar økning i innvandringen de siste tjue årene. Den største enkelthendelsen er utvidelsen av EØS i 2004 som førte til en kraftig økning i arbeidsinnvandringen. Samtidig har innvandringen fra land i Asia og Afrika økt jevnt siden slutten av 1990-tallet.

• I løpet av noen måneder høsten 2015 økte tilstrømningen av asylsøkere til Norge kraftig, og på årsbasis ble antallet asylsøkere nær tredoblet fra 2014 til 2015. Asylsøkere fra Syria, etterfulgt av afghanere, irakere og eritreere, sto for tre av fire asylsøknader i 2015. I 2016 har antall asylsøkere gått betydelig ned og er på det laveste nivået på tjue år.

• Det er foreslått og gjennomført en rekke innstramminger og kontrolltiltak for å redusere antall asylsøkere siden høsten 2015. Videre er det satt i verk tiltak for å kunne håndtere det økte antallet beboere i asylmottak, redusere ventetiden og legge mer vekt på aktivitet og ansvar for beboerne. Dessuten er det satset mye på raskest mulig bosetting i kommuner over hele landet av dem som blir innvilget opphold, og ventetiden er noe redusert. Så langt har tiltakene vært gjennomført innenfor rammen av eksisterende ordninger for asylsaksbehandling, mottak og bosetting. Et høyt antall asylsøkere og flyktninger gjennom flere år vil imidlertid innebære betydelige utfordringer for disse ordningene.

• Sammensetningen av den norske befolkningen har endret seg markert som følge av den økte innvandringen. Ved utgangen av 2015 hadde nesten 850 000 personer innvandrerbakgrunn, en tredobling siden årtusenskiftet. I overkant av halvparten av disse personene hadde bakgrunn fra Asia, Afrika mfl., mens én av fire hadde bakgrunn fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Asylsøkere kommer først med i statistikken over innvandrere når de har fått oppholdstillatelse.

• Hvordan innvandringen til Norge og resten av Europa vil utvikle seg framover, både når det gjelder årsak og omfang, er svært usikkert. I de nyeste befolkningsframskrivingene fra juni 2016 forventer SSB en nedgang i nettoinnvandringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa og en økning i nettoinnvandringen fra land i Asia, Afrika mfl. Over tid vil den samlede innvandringen bidra sterkt til befolkningsveksten, både direkte gjennom gruppen utenlandsfødte og indirekte gjennom deres norskfødte etterkommere.

4 Utdanning, kompetanse og opplæring

4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] analysere og vurdere om gjeldende […] kvalifiseringstiltak, utdanningstilbud […] er hensiktsmessig utformet og dimensjonert i en situasjon der flyktninger og deres familie utgjør en stor andel av innvandringen.

Dette kapitlet gir en oversikt over utdanningsnivået til innvandrere og deres etterkommere og deres deltakelse og resultater i utdanning og andre opplæringsaktiviteter. Kapitlet identifiserer en del utfordringer og barrierer i gjeldende ordninger, og ser på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av utdanningstiltak rettet mot voksne flyktninger. Formålet med kapitlet er å gi et grunnlag for utvalgets vurderinger og anbefalinger innenfor kompetanseområdet.

To sentrale elementer i utvalgets mandat er tillit og sysselsetting. Utvalget skal belyse hvordan innvandring påvirker tillit og sysselsetting, og vurdere om myndighetenes virkemiddelapparat er hensiktsmessig.

Det finnes mye forskning som belyser sammenhengen mellom kompetanse og sysselsetting. Det er lite kontroversielt at kunnskap og ferdigheter gjør arbeidskraften mer produktiv.47 Kompetanse ser også ut til å være en faktor som generelt bidrar til å øke individers tillit til samfunnet rundt dem.48 En studie av innvandreres etterkommere i europeiske land, inkludert Norge, finner at deres tillit er høyt korrelert med utdanningsnivået.49 Utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke befolkningens kompetanse, og dermed et virkemiddel som kan bidra til å opprettholde tillit og sysselsetting og fremme sosial utjevning i en situasjon med fortsatt høy innvandring.

I et livsløpsperspektiv er det av flere årsaker lønnsomt å investere mye i opplæring tidlig i livet.50 Tapet av verdiskaping under opplæring er lite tidlig i livet, læringsevnen er størst tidlig i livet, læring tidlig i livet fremmer mer læring, og perioden med avkastning blir lengre jo tidligere opplæringen er gjennomført. Læring tidlig i barndommen ser ut til å være spesielt viktig når det gjelder språklige ferdigheter og leseferdigheter samt sosioemosjonelle ferdigheter som utholdenhet. For minoritetsspråklige barn og barn som vokser opp med lite utdanningsressurser hjemme, vil kompenserende tiltak tidlig i livet være viktig.

Samfunnet kan høste betydelige gevinster av at barn som innvandrer og etterkommere av innvandrere får en god utdanning. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved at barn som kommer som flyktninger til Norge, ikke får en fullverdig skolegang, er beregnet til 3,8 mill. 2015-kroner per individ, eller illustrasjonsmessig opp mot 27 mrd. kr dersom alle de 7 000 barna som kom i 2015, får opphold og mangelfull utdanning.51 For øvrige innvandrere og etterkommere av innvandrere er kostnaden beregnet til 2,6 mill. kr per barn.52 De beregnede kostnadene er relatert til at mangelfull utdanning gir dårligere tilknytning til arbeidsmarkedet. I tillegg kommer ikke-verdsatte kostnader knyttet til forhold som tillit, samfunnsdeltakelse og sosial mobilitet.

Mens arbeidsinnvandrere kommer til Norge fordi kompetansen deres er etterspurt, opplever mange flyktninger og familieinnvandrere at utdanningen de har med seg fra utlandet, ikke verdsettes i det norske arbeidsmarked. En studie viser f.eks. at avkastning av ett år ekstra utdanning er tre ganger så høy for innfødte som for «ikke-vestlige» innvandrere med utdanning fra fødelandet.53 Jobbutsiktene er langt bedre for dem som tar utdanning i vertslandet. Dette bekreftes av studier både fra Norge54 og fra Danmark55 (se nærmere omtale i kap. 5.2.4). Noen studier tyder også på store sysselsettingsgevinster ved å få en utenlandsk utdanning komplettert og formelt godkjent i vertslandet.

I sum tyder dette på at kompetanse som er opparbeidet i utenlandske utdanninger, ofte ikke er direkte overførbar over landegrenser, men trenger å «oversettes» og suppleres for å bli tatt i bruk i et annet land. Personer som innvandrer som voksne, har per definisjon gått glipp av et ordinært utdanningsløp i vertslandet, fordi dette i hovedsak er lagt til barne- og ungdomsårene. Flyktninger vil i tillegg ofte ha måttet avbryte sitt utdanningsløp i hjemlandet. Begge disse forholdene tilsier at flyktninger som ankommer sent i ungdomstiden eller som voksne, kan ha behov for noe ekstra tilrettelegging dersom det er ønskelig at de tar utdanning i Norge.

4.2 Innvandreres utdanningsnivå og ferdigheter

Utdanningsmessig er innvandrerbefolkningen mer polarisert enn den øvrige befolkningen. Det er en større andel med høyere utdanning blant innvandrere enn blant befolkningen ellers, men også en større andel med lav utdanning.

Innvandringens direkte effekt på utdanningsnivået til befolkningen i Norge er illustrert i Figur 4.1 A. Innvandring har økt både antallet og andelen med lav utdanning (grunnskole eller lavere). Økningen av høyt utdannede har likevel vært større både absolutt og relativt. Innvandring har bidratt til å øke antall personer med mellomutdanning (videregående nivå), men også til at denne mellomutdanningsgruppen er blitt relativt sett mindre i Norge.

¹ Figuren omfatter ikke asylsøkere. Utdanningsnivået blant disse er ikke kjent, men et kartleggingsverktøy til bruk i mottak er under utvikling. Manglende utdanningsopplysninger for innvandrere er beregnet, jf. Steinkellner, A. (2015). Befolkningens utdanningsnivå, manglende opplysninger om innvandrere 2013, Notater 2015/26, Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 4.1 B viser innvandreres utdanningsnivå i mer detalj. Merk at utdanningen kan være tatt i utlandet eller i Norge. Hele 15 pst. av innvandrerne har mer enn fire års høyere utdanning (mastergrad, doktorgrad osv.), mot snaue 8 pst. av den øvrige befolkningen. Det er store forskjeller med hensyn til innvandringsgrunn. Arbeidsinnvandrere har langt høyere utdanningsnivå enn flyktninger, og det er relativt store forskjeller mellom flyktninger fra ulike opprinnelsesland.

Kjønnsforskjellene i utdanning i innvandrerbefolkningen er om lag som i den øvrige befolkningen. Flere menn enn kvinner har videregående som høyeste utdanning, mens flere kvinner enn menn har universitets- eller høyskoleutdanning.

Etterkommere av innvandrere utgjør fortsatt en forholdsvis liten gruppe av befolkningen over 16 år. De er sterkt overrepresentert blant mastergradsutdannede, men for øvrig er utdanningsnivået i denne gruppen noe lavere enn for innvandrere. Dette gjelder selv om det tas hensyn til at etterkommerne er relativt unge. Årsaken er at nye innvandrere har mer utdanning enn de som kom tidligere, ikke at etterkommerne har lavere utdanning enn sine foreldre. Snarere tvert om viser forskning at utdanningsnivået er langt høyere blant etterkommerne enn blant deres foreldre.56 Denne utdanningsmobiliteten er høyest blant kvinner.

Norge har relativt flere høyt utdannede utenlandsfødte enn det som er vanlig i OECD, og også noe flere lavt utdannede.57 I hele OECD har det vært en vekst i andelen høyt utdannede utenlandsfødte siden 2000. Økningen har ikke vært spesielt sterk i Norge. Denne trenden har pågått i minst 40 år i de største mottakerlandene i OECD, og henger sammen med «pull»-faktorer i form av teknologisk utvikling som favoriserer høyt utdannet arbeidskraft. Trenden kan ikke generaliseres til å omfatte «push»-basert migrasjon som følge av krig og katastrofer, slik som den pågående innvandringsbølgen fra Midtøsten og Afrika til Europa.58

Mens norskfødte voksne skårer relativt høyt på internasjonale målinger av ferdigheter, skårer utenlandsfødte i Norge på nivå med gjennomsnittet for utenlandsfødte i andre OECD-land som deltok i PIAAC-undersøkelsen av voksnes ferdigheter (Figur 4.2 A). Innvandring bidrar isolert sett til å redusere det gjennomsnittlige ferdighetsnivået i landet. Ferdighetene er målt gjennom en test som utføres på landets hovedspråk (norsk i Norge).

Kilde: OECD (2013). OECD Skills Outlook 2013. First results from the survey of adult skills. OECD Publishing, tabell A.3.1 og A.3.15

Gapet i leseferdigheter mellom utenlandsfødte og den øvrige befolkningen varierer mye i ulike land. Fordi utenlandsfødte i mange land har samme morsmål som landet de har flyttet til, illustreres dette gapet best når sammenlikningen gjøres mellom innenlandsfødte med norsk (landets hovedspråk) som morsmål og utenlandsfødte med et annet morsmål enn landets hovedspråk (figur 4.2 B). Figuren viser både forskjell i antall poeng på OECDs PIAAC-undersøkelse og forskjell når det er forsøkt justert for at de to gruppene har ulik sammensetning med hensyn til kjønn, alder, utdanningsnivå og sosioøkonomisk bakgrunn. Figuren viser at Norge er blant landene med størst ferdighetsforskjeller i utenlandsfødtes disfavør, spesielt når det tas hensyn til utdanningsnivå osv. Det kan være andre forhold som påvirker ferdighetsgapet mellom utenlandsfødte og den øvrige befolkningen, og som figuren ikke tar hensyn til, som botid, språklig nærhet, land med verdensspråk, innvandringsgrunn osv. PIAAC-undersøkelsen kan ikke svare på om de svake norske tallene skyldes slike uobserverte faktorer, eller om de skyldes at Norge (og øvrige nordiske land) lykkes dårlig med å utvikle utenlandsfødtes ferdigheter.

4.3 Innvandreres deltakelse og resultater i utdanningssystemet

4.3.1 Forskjeller i utdanningsnivå

Deltakelse og resultater i utdanningssystemet har betydning for integrering av innvandrere og ikke minst innvandreres barn. Innvandrere deltar mindre i utdanning enn den øvrige befolkningen, av ulike årsaker. I underkant av hver fjerde voksne innvandrer (22–66 år) har fullført en utdanning i Norge.59 Andelen med norsk utdanning varierer fra over 50 pst. for innvandrere fra Vietnam, Chile og Sri Lanka, via 30–40 pst. for somaliere og afghanere og 20 pst. for eritreere til 6 pst. for polakker.

Figur 4.3 viser utdanningsnivået til voksne flyktninger i Norge som ble bosatt henholdsvis som voksne og som barn, delt inn etter hvorvidt utdanningen er tatt i utlandet eller i Norge. Figuren viser at nesten alle som ble bosatt som barn, har en utdanning fra Norge, og at omtrent like mange har grunnskole, videregående og høyere utdanning. Blant dem som ble bosatt som voksne, er det relativt få som har tatt en utdanning i Norge. Det er minst dobbelt så mange som har utdanning fra utlandet, innenfor hvert utdanningsnivå.

¹ Figuren inkluderer familiegjenforente til flyktninger.

Kilde: Statistikk fra Statistisk sentralbyrå, bearbeidet av utvalget

Siden 1990 har det innvandret om lag 150 000 barn (under 18 år) til Norge. Ved inngangen til 2016 bodde det om lag 200 000 innvandrere og etterkommere i Norge som var under 20 år (se kap. 3.5). Barn og unge fra familier med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) har gjennomgående høyere utdanningsambisjoner og jobber hardere og mer målbevisst enn medelevene.60 For barn og unge er grunnskoleutdanning obligatorisk. Figur 4.4 viser at innvandrere deltar mindre enn etterkommere og den øvrige befolkningen i ikke-obligatorisk utdanning. Dette blir nærmere omtalt nedenfor.

Kilde: A: Kunnskapsdepartementet, B og C: Statistisk sentralbyrå

4.3.2 Barnehage

Forskning fra Norge gir grunn til å anta at barnehage er et effektivt kompenserende tiltak for barn med lavt utdannede foreldre og minoritetsspråklige barn, både med hensyn til videre utdanning og tilknytning til arbeidsmarkedet senere i livet.61 Barn i alderen 1–5 år har rett til barnehageplass. Retten gjelder ikke barn i asylmottak, men det gis tilskudd til kommunene for plass i barnehage for asylsøkende fire- og femåringer. I 2016 ble tilskuddsordningen utvidet til å gjelde gratis kjernetid for to- og treåringer med innvilget oppholdstillatelse som blir boende i asylmottak. En kartlegging fra 2015 (før den store tilstrømningen av asylsøkere) tyder på at de aller fleste fire- og femåringer i asylmottak får barnehageplass. I kommuner der det generelt er for liten barnehagekapasitet, har det gjerne vært ventetid.62 Ved årsskiftet 2015/2016 så det ut til at så å si alle fire- og femåringer i ordinært mottak hadde tilbud om plass i barnehage, på tross av det store antallet asylsøkere og flyktninger.63

Figur 4.4 A viser at barnehagedeltakelsen blant barn med innvandrerbakgrunn64 har økt relativt mye de siste årene, men at den fortsatt er lavere enn for øvrige barn. Dette skyldes spesielt lav deltakelse i de yngste aldersgruppene. De fleste foreldre som ikke søker barnehageplass for barnet, oppgir som årsak at de mener det er best for barnet å være hjemme med foreldrene, eller at én av foreldrene uansett er hjemme. Innvandrere er sterkt overrepresentert blant kontantstøttemottakere (se omtale av denne i kap. 6.3.4). I lavinntektshusholdninger er det også en del foreldre som oppgir at barnehage er for dyrt.65 Gratis kjernetid og aktive rekrutteringstiltak rettet mot innvandrere, øker deltakelsen.66 Gratis kjernetid for familier med lav inntekt er nylig innført i hele landet. Fordi ordningen innebærer at familier rett under inntektsgrensen står overfor høy marginalskatt, er den blitt kritisert for å utgjøre en mulig fattigdomsfelle. Ordningen skal effektevalueres. Det er også innført et tak for hvor stor andel av familiens inntekt som kan brukes på foreldrebetaling i barnehage. Det gjenstår å se om de nye ordningene vil øke barnehagedeltakelsen blant barn med innvandrerbakgrunn.

4.3.3 Grunnskole

Kunnskapsnivået som barn og unge har med seg ut av grunnskolen, har stor betydning for videre utdanning og arbeid. Grunnskoleopplæring er obligatorisk for barn i alderen 6–16 år, også for barn i asylmottak.67 Undersøkelser foretatt før den store tilstrømningen av asylsøkere i 2015, viser at barn i grunnskolealderen får skoleplass raskt etter ankomst i ordinære mottak.68 Etter det høye antallet asylsøkere høsten 2015 var det en del utfordringer knyttet til blant annet at mange barn bodde i transittmottak, der oppholdet skulle være midlertidig, men i noen tilfeller ble mer langvarig. I løpet av våren 2016 var de aller fleste (98 pst.) kommet i opplæring, ifølge Utdanningsdirektoratets spørring til kommunene fra mai 2016.

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt språkopplæring inntil de kan tilstrekkelig norsk til at de kan følge den vanlige undervisningen. Denne retten gjelder også voksne. Alle kommuner tilbyr særskilt språkopplæring til barn på asylmottak.69

Det er lovlig å organisere innføringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler i inntil to år. Effekten av slike tilbud på elevenes læring er ikke undersøkt. Eleven og elevens foreldre kan takke nei til et slikt innføringstilbud. Eleven skal da gå i en vanlig klasse.

I de fleste land har innvandrere svakere skoleprestasjoner enn ikke-innvandrere. I Norge er forskjellen i innvandreres disfavør noe større enn i gjennomsnittet for OECD-landene, også når det er forsøkt justert for at innvandrere i ulike OECD-land har ulike sosioøkonomisk bakgrunn.70 Dette kan tyde på at norsk skole har en del svakheter når det gjelder opplæring av innvandrere. OECD har på bakgrunn av forskning formulert enkelte anbefalinger på dette området:71

• Prioritere tidlig innsats, spesielt fjerne barrierer mot deltakelse i barnehage.

• Sørge for god språkopplæring til alle innvandrere, både foreldre og barn. For barn som er i skolealder og som trenger språkundervisning, anbefales det å organisere dette i tillegg til – ikke i stedet for – den vanlige undervisningen.

• Integrere nyankomne elever i ordinær undervisning så raskt som mulig. Det er dårlige erfaringer med atskilte klasser for innvandrere i fagundervisning.

• Unngå sterk konsentrasjon av innvandrere på få skoler.

• Sørge for at alle lærere har kompetanse i å undervise innvandrerelever.

Ulike studier fra Norge finner varierende betydning av innvandrerbakgrunn på skoleresultatene, og en del studier konkluderer med at innvandrerbakgrunn i seg selv ikke har noen betydning for skoleprestasjoner når det tas hensyn til foreldrenes utdanningsnivå, inntekt mv.72

Figur 4.5 viser et samlemål på elevenes karakterer ved avslutningen av grunnskolen (grunnskolepoeng) og hvordan dette varierer med innvandrerbakgrunn. Forskjellene illustrerer at grunnskolen ikke fullt ut kompenserer for de utdanningsmessige ulempene mange innvandrerelever har med seg inn i skolen. Særlig har flyktninger svake skoleresultater. Det gjelder også dem som kom til Norge før skolestart (botid 10 år eller mer i figur 4.5 B). Dette kan tyde på at de kompenserende tiltakene som settes inn for nyankomne innvandrere for å sikre dem fullverdig skolegang, ikke har den ønskede effekten. De samfunnsøkonomiske kostnadene dette kan medføre, er omtalt innledningsvis i kapitlet (se kap. 4.1).

¹ Personer med 0 poeng og personer 17 år eller eldre, er ikke inkludert. Flyktninger er også inkludert i gruppen «innvandrere» i venstre figur.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Elever som er født i Norge (etterkommere), har langt bedre skoleresultater enn de som har innvandret. Kjønnsforskjellene i grunnskolepoeng i denne gruppen er omtrent som i elevgruppen uten innvandrerbakgrunn.

Personer over 16 år som er innvilget oppholdstillatelse, har rett til grunnskoleopplæring for voksne dersom de har behov for det og ikke har rett til videregående opplæring (se nedenfor). Denne retten gjelder også asylsøkere mellom 16 og 18 år dersom det er sannsynlig at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Ifølge Utdanningsdirektoratet mangler fylkeskommunene oversikt over opplæringsstatusen til 40 pst. av disse barna. Grunnskole og videregående opplæring forvaltes av henholdsvis kommune og fylkeskommune, og barna kan risikere å gå uten opplæringstilbud dersom ikke kommunen og fylkeskommunen samarbeider godt.

Av de nesten 6 500 deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring for voksne skoleåret 2014/2015 var hele 92 pst. innvandrere.73 Grunnskoleopplæringen er likevel i flere sammenhenger blitt vurdert som dårlig tilpasset voksne innvandreres særskilte behov for rask progresjon og norskopplæring. Myndighetene har derfor satt i gang et arbeid med å utvikle modulbasert grunnskoleopplæring som også inneholder norskopplæring. Andre barrierer inkluderer at en del kommuner prioriterer tilbudet lavt, og at informasjonen til målgruppa kan være mangelfull. Målgruppa kan også mangle motivasjon eller ha økonomiske forpliktelser som hindrer deltakelse i opplæringen.74

4.3.4 Videregående opplæring

All ungdom som har fullført norsk grunnskole eller tilsvarende opplæring i utlandet, har etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring (VGO). Retten gjelder uansett hvilke kunnskaper eller ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunnskolen. Innvandrere som ikke har minst 9-årig grunnskole fra utlandet, har rett til VGO hvis fylkeskommunen vurderer at de har realkompetanse tilsvarende fullført norsk grunnskoleopplæring for voksne. Som i grunnskolen har elever i VGO rett til særskilt norskopplæring. Figur 4.4 B ovenfor viser at innvandrere deltar mindre i videregående opplæring enn etterkommere og den øvrige befolkningen. Dette skyldes at færre begynner rett etter at grunnskolen er avsluttet (86 pst. mot 98 pst.75), og at flere slutter underveis.

For å ha rett til VGO må man ha lovlig opphold i landet. Asylsøkere har likevel rett til VGO fram til de fyller 18 år. Som nevnt ovenfor, er det et problem at utdanningsansvaret for asylsøkere mellom 16 og 18 år er delt mellom kommune og fylkeskommune, som ikke alltid samarbeider godt. Personer over 18 år i asylmottak har ikke rett til VGO. De som ankommer før fylte 18, mister skoleplassen når de fyller 18, men får som regel lov til å fullføre skoleåret.

Voksne kan ha rett til VGO dersom de tilfredsstiller ulike kriterier, herunder at de har oppholdstillatelse. Innvandrere utgjorde rundt en tredel av de om lag 25 000 voksne elevene i VGO i 2015.76 Sett i forhold til det store antallet voksne innvandrere som mangler videregående opplæring, er de underrepresentert i dette utdanningstilbudet.77

En av årsakene til at ikke flere voksne innvandrere tar VGO, kan være mangelfulle norskferdigheter. Voksne i VGO har – i motsetning til ungdommer – ikke rett til særskilt norskopplæring. Bare halvparten av fylkene tilbyr slik opplæring.

En annen barriere er at mangel på rettigheter i realiteten gjør at en del innvandrere ikke får tilbud. Personer med videregående utdanning fra utlandet har tidligere ikke hatt rett til VGO i Norge, selv i tilfeller der den medbrakte utdanningen verken gir studiekompetanse eller yrkeskvalifikasjoner som er godkjent i Norge. Fra og med 2017 innføres rett til VGO også for denne gruppen.78 Det har også vært et «hull» mellom rettighetene til henholdsvis ungdom og voksne. Dette har vært et problem spesielt for innvandrere som ankommer seint i utdanningsløpet, og for ungdom som har sluttet i VGO og senere ønsker å gjenoppta utdanningen. Dette hullet er besluttet tettet. Manglende rett til VGO vil fortsatt gjelde personer som av ulike årsaker har brukt opp retten til VGO uten å oppnå vitnemål eller fagbrev. Sen ankomst, helseproblemer, dårlige norskferdigheter og lavt faglig nivå bidrar til økt risiko for å havne i denne situasjonen.

Mangel på inntektssikring eller livsopphold under utdanningen kan også være et problem for mange voksne som ønsker å ta VGO. At det nå er åpnet for muligheten til å ta hele VGO i introduksjonsprogrammet (se boks 4.4), betyr at de økonomiske barrierene er senket for nyankomne flyktninger. Etter introduksjonsprogrammet vil flyktninger kunne motta flyktningstipend fra Lånekassen i inntil tre år (se boks 4.1). Utover dette må flyktninger ta opp studielån for å finansiere VGO. Det lar seg i hovedsak ikke gjøre å ta utdanning samtidig som man mottar sosialhjelp eller andre ytelser fra NAV. Dette må ses i lys av at det er etablert egne ordninger for elever og studenter (Lånekassen), og myndighetenes behov for å redusere presset på NAVs tjenester og ytelser. Når lånekassefinansiering er mindre attraktivt økonomisk enn NAV-ytelser, kan det oppstå økonomiske disinsentiver til utdanning.79 Personer med store opplæringsbehov kan da bli gående i lang tid på lite egnede arbeidsrettede tiltak i regi av NAV, som f.eks. arbeidsmarkedskurs (AMO). Unntaksvis kan det tilbys ordinær utdanning som arbeidsmarkedstiltak. Personer med svake formelle kvalifikasjoner, kan tilbys yrkesfaglig VGO som arbeidsmarkedstiltak, forutsatt at de ikke har rett til VGO eller introduksjonsprogram (se boks 5.2).80 Når hullene i rettighetene nå blir tettet (se over), reduseres personkretsen som kan tilbys VGO som arbeidsmarkedstiltak med tilhørende inntektssikring.

Voksne kan oppnå fagbrev uten å delta i utdanning gjennom praksiskandidatordningen. Her kan personer med minst fem års relevant arbeidserfaring gå opp til teorieksamen og fagprøve. En spesiell utfordring for flyktninger kan være å få dokumentert praksis fra utlandet, og det kan være vanskelig å få vist sin kompetanse når teorieksamen må tas på norsk.

Et problem for nyankomne innvandrere – både ungdommer og voksne – er at det kan gå lang tid å komme i gang med VGO. Dette skyldes at fylkeskommunene ikke har plikt til å ta inn elever i løpet av året, og at en del fylkeskommuner heller ikke tar imot søknader etter at fristen er gått ut (i mars). I verste fall kan det derfor gå nesten halvannet år før opplæringen er i gang.

Innvandrere som begynner i VGO, fullfører i mindre grad utdanningsløpet enn andre elever. Figur 4.6 A viser at nesten halvparten av innvandrerne som begynte i VGO i 2010, ikke hadde fullført og bestått fem år etter. Fullføringsgraden synker med alder ved ankomst til Norge. Blant dem som innvandrer i ungdomsskolealderen, har bare halvparten oppnådd en videregående utdanning i slutten av tjueårene.81 Blant dem som innvandrer i alderen 16–18 år, er andelen nede i 40 pst.

Etterkommere av innvandrere har nesten like høy fullføringsgrad som den øvrige befolkningen, men det er store kjønnsforskjeller i denne gruppen (Figur 4.6 A).82 Etterkommerne har tatt innpå den øvrige befolkningen i fullføring siden slutten 1990-tallet, men for innvandrere har utviklingen gått motsatt vei.83 Blant elever uten innvandrerbakgrunn har fullføringen vært stabil over lang tid.

¹ Figuren inkluderer både voksne og ungdommer i VGO.

Kilde: A: Statistisk sentralbyrå; B: Boks A2.2 i OECD (2012). Education at a Glance 2012. OECD Indicators.

Blant OECD-landene som har statistikk over dette, er Norge blant landene med lavest fullføringsrate i VGO totalt sett (se figur 4.6 B). Etterkommere i Norge har like høy fullføringsrate som tilsvarende elever i andre OECD-land, med unntak av USA, som har svært høy fullføringsrate i videregående opplæring for alle grupper. Relativt sett gjør altså etterkommere av innvandrere det svært godt i Norge, mens gapet ned til innvandrere er stort.

4.3.5 Høyere utdanning

Figur 4.4 C ovenfor viste at både flyktninger og andre innvandrere deltar lite i høyere utdanning i Norge. Etterkommere tar derimot ofte høyere utdanning og har høyere deltakelse enn den øvrige befolkningen. Dette gjelder i alle aldersgrupper og både for kvinner og for menn. Det finnes lite komparativ statistikk internasjonalt, men en studie viser at innvandrere oftere deltar i høyre utdanning i Sverige enn i Norge.84 For etterkommere er det omvendt.

En viktig årsak til at relativt få innvandrere tar høyere utdanning, er at de ikke har videregående opplæring (VGO) fra Norge.85 En studie av innvandrere som begynte i norsk VGO i 1999 som 16-åringer, viser at mange har begynt på høyere utdanning ved 25 års alder.86 Det er en del variasjon etter landbakgrunn: Sri Lanka 74 pst., Iran 64, Vietnam/Kina 59, Bosnia-Hercegovina 57, Irak 48 og Somalia 43 pst.87 Til sammenlikning hadde 53 pst. av befolkningen uten innvandrerbakgrunn fra det samme årskullet begynt på høyere utdanning.

Ungdom med innvandrerbakgrunn som har tatt VGO i Norge, tar seg i mindre grad et friår enn ungdom for øvrig, og går oftere direkte over i høyere utdanning etter videregående. Ungdom med innvandrerbakgrunn begynner også oftere på de mest prestisjefylte studiene med høye opptakskrav. Innvandrerbakgrunn ser ut til å ha lite betydning for progresjon, frafall og fullføring i høyere utdanning, ifølge en litteraturgjennomgang.88

For innvandrere uten VGO fra Norge kan veien inn i høyere utdanning være kronglete, selv om de har fullført videregående opplæring i hjemlandet og er motivert for å studere. Norge er blant landene med sterk statlig kontroll med opptak til høyere utdanning, og med nasjonale kriterier for opptak av studenter med videregående fra utlandet. I en del andre land er det vanlig at de høyere utdanningsinstitusjonene har autonomi til å bestemme hvilke studenter de tar opp (se tabell 4.1). Hovedregelen for å bli tatt opp i høyere utdanning i Norge er at søkeren har en utdanning som gir generell studiekompetanse i Norge, samt tilstrekkelige kunnskaper i engelsk og norsk.89 Det er forskriftsfestet at Samordna opptak skal vurdere om en person tilfredsstiller kravet om generell studiekompetanse, basert på vitnemål.

For søkere med videregående fra utlandet er det forskriftsfestet at vurderingen skal baseres på dokumentet «Generell studiekompetanse for utenlandske søkere», heretter kalt GSU-listen.90 Søkere med en videregående opplæring som ikke vurderes som jevngod med norsk generell studiekompetanse, må ifølge GSU-listen i tillegg ha ett års høyere utdanning (bl.a. søkere fra Afghanistan, Eritrea, Irak, Iran, Somalia, Syria), eventuelt to års høyere utdanning (bl.a. søkere fra Kina) fra hjemlandet for å kvalifisere for opptak til høyere utdanning i Norge. Begrunnelsen for dette kravet er i hovedsak at samlet varighet av grunnskole og videregående skole i disse landene er kortere enn i Norge. Som nevnt ovenfor har myndighetene nylig besluttet å gi denne gruppen innvandrere bedre muligheter til å ta videregående opplæring i Norge. Det ser ikke ut til å ha blitt vurdert å gi spesielt egnede personer fra denne gruppen mulighet til å gå rett inn i høyere utdanning, f.eks. basert på opptaksprøver eller forkurs, slik man har i en del andre land.

Mangelfulle norskferdigheter er en annen årsak til at innvandrere deltar lite i høyere utdanning. Opptak til høyere utdanning krever norsk på nivå B2 (høyeste nivå). Mange innvandrere har problemer med å innfri dette kravet, også flyktninger.91 Kommunene har kun plikt til å tilby norskopplæring på dette nivået dersom personen kan nå dette nivået innen 600 timer. Det finnes mange private kurstilbud, men det ser ikke ut til å eksistere studietilbud innenfor høyere utdanning med integrert norskopplæring og tilhørende dispensasjon fra kravet om norsk på B2-nivå. Unntaksvis er det mulig med opptak i høyere utdanning basert kun på engelskkompetanse (til et fåtall engelskspråklige studietilbud).

En annen mulig årsak til lav deltakelse i høyere utdanning er at de kortsiktige økonomiske insentivene ofte trekker i motsatt retning. I og med at ordinær høyere utdanning på fulltid ikke kan inngå i introduksjonsprogrammet, vil flyktninger miste introduksjonsstønaden og eventuell supplerende sosialhjelp når de begynner å studere. Lån og stipend tilsvarer bare litt over halve introduksjonsstønaden, og mye av det er et lån som må tilbakebetales. Flyktninger som etter introduksjonsprogrammet er avhengig av ulike ytelser fra NAV, må som regel avbryte eventuell påbegynt høyere utdanning. Ytelser fra NAV kan som hovedregel ikke kombineres med utdanning (se omtale under kap. 4.3.4). Studenter kan få forsørgerstipend på ca. 1 600 kr i måneden per barn (avtakende med antall barn og behovsprøvd). Studiefinansiering fra Lånekassen er basert på at studenten jobber ved siden av studiene eller har andre inntekter.

4.4 Særskilt om nyankomne voksne innvandrere

4.4.1 Introduksjonsloven

De aller fleste innvandrere som kommer til Norge, vil ha behov for å lære seg norsk. Mange trenger også å tilegne seg andre kunnskaper og ferdigheter for å kunne ta del i norsk arbeids- og samfunnsliv. Disse behovene er forsøkt ivaretatt gjennom særskilte tiltak og ordninger som følger av introduksjonsloven. Formålet med loven er å styrke nyankomne innvandreres muligheter for å delta i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet.

Introduksjonsloven gjelder per i dag ikke asylsøkere eller andre som oppholder seg i Norge uten innvilget oppholdstillatelse, men asylsøkere over 16 år som bor i ordinære mottak, kan få tilbud om inntil 175 timer norskopplæring.92 Kommunene er ikke pliktige til å gi et slikt tilbud, men dersom de søker om tilskudd, må de tilby opplæring til hele målgruppa. I 2015 deltok 5 600 personer i denne opplæringen.93 Det er også utviklet et kursopplegg for kultur og samfunnskunnskap i 50 timer for asylsøkere som ble iverksatt fra januar 2017.94

Loven omfatter to ulike ordninger: 1) opplæring i norsk og samfunnskunnskap og 2) introduksjonsordningen. Nedenfor omtales deltakelse og resultater i de to ordningene. For å få mer kunnskap om hvordan introduksjonsordningen og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap kan videreutvikles, evalueres disse ordningene.95

4.4.2 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Tabell 4.2 viser at en rekke innvandrergrupper har plikt og dels rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Boks 4.3 viser at gjennomført pliktig opplæring, dokumenterte norskkunnskaper og en bestått prøve på ulike måter er vilkår for å få innvilget permanent opphold og statsborgerskap.

Antallet deltakere i opplæringen har ligget på et relativt stabilt nivå siden 2010, med en viss økning de siste tre årene. I 2015 var det 37 100 deltakere. Det var en markert økning i antall mannlige deltakere, men flertallet av deltakerne var fortsatt kvinner (53 pst.). 70 pst. av deltakerne var under 35 år. De aller fleste av deltakerne (95 pst.) hadde rett og plikt eller bare rett til opplæringen, dvs. at de hadde flukt eller familietilknytning som innvandringsgrunn. 45 pst. av deltakerne var registrert med Somalia, Eritrea eller Syria som fødeland. Det var nesten en fordobling i antall deltakere fra Syria i 2015.96

De fleste av dem som har rett og plikt til å delta i opplæring, begynner opplæringen forholdsvis raskt og gjennomfører innen fristen på tre år. Av dem som fikk rett og plikt til opplæring i 2011, hadde 88 pst. oppfylt plikten innen tre år.

I 2014 ble det tatt i bruk nye digitale prøver i norsk. Disse prøvene erstatter tidligere norskprøve 2 og norskprøve 3. Ansvaret for den praktiske gjennomføringen av prøvene ble samtidig overført til kommunene. Den nye norskprøven måler norskferdigheter på fire ulike nivåer, og kandidatene får vurdering for hver enkelt delprøve på skalaen A1, A2, B1 og B2, der A1 er det laveste nivået og B2 det høyeste.97

Myndighetenes mål for 2015 var at 70 pst. skulle greie nivå A2 eller høyere på skriftlig prøve, og at 90 pst. skulle greie nivå A2 eller høyere på muntlig prøve. Tabellen under viser at disse målene ble nådd for 2015.98 Stadig flere arbeidsgivere stiller likevel høyere krav til norskferdigheter. For eksempel har Bærum kommune og Oslo kommune krav om nivå B1 for ansettelse i sykehjem og barnehager.99 Rundt 60 pst. når dette nivået når det gjelder lytte- og leseforståelse, men bare hhv. 45 og snaue 30 pst. når det gjelder muntlig kommunikasjon og skriftlig framstilling (se tabell 4.3). Nivå B2 gir grunnlag for opptak til høyere utdanning. Kun 1 pst. oppnår dette nivået på den skriftlige prøven.

Opplæringen i samfunnskunnskap avsluttes også med en prøve. Det ble avlagt prøver på 28 ulike språk i 2015. Prøven i samfunnskunnskap må bestås på norsk. Myndighetenes mål er at 90 pst. skal bestå den avsluttende prøven. I 2015 besto 78 pst. av kandidatene prøven.100

Det ble i Revidert nasjonalbudsjett 2016 bevilget midler til utvikling av nettbasert norskopplæring som et supplement til norskopplæring gitt i mottak og etter introduksjonsloven.

Det foreligger lite forskningsbasert kunnskap om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne, det gjelder både opplæringens innhold, kvalitet og effekt. Flere utredninger har pekt på behovet for bedre tilpasset norskopplæring, språkopplæring knyttet til arbeid, bedre sammenheng med annen opplæring og økt lærerkompetanse.101 Kommunene har plikt til å tilby opplæringen, og tilbudet varierer fra kommune til kommune. Ifølge en undersøkelse fra Fafo er kommunene bekymret over tilgangen til kompetente norsklærere.102 En kartlegging viser at bare halvparten av lærerne har formell fagkompetanse i norsk som andrespråk og få har kompetanse i voksenpedagogikk.103

4.4.3 Introduksjonsordningen

Introduksjonsordningen ble innført i 2004 og er et viktig integreringstiltak for nyankomne flyktninger. Ordningen har to hovedelementer, introduksjonsprogram og introduksjonsstønad (se boks 4.4.). Hovedmålgruppen for ordningen er nyankomne flyktninger og deres familiemedlemmer som er i aldersgruppen 18 til 55 år, og som har behov for grunnleggende kvalifisering. En flyktning som kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet, regnes ikke som å ha behov for grunnleggende kvalifisering. Unntak er grunnskoleopplæring for voksne og fra høsten 2016 også ordinær videregående opplæring.

Tall fra SSB viser at i løpet av 2015 deltok 17 900 personer i introduksjonsprogrammet. Dette er en økning på 22 pst. fra 2014 og det høyeste tallet i ordningen så langt. Økningen skyldes i hovedsak flere deltakere fra Syria og Eritrea. Om lag 7 av 10 av deltakerne i 2015 var fra Eritrea, Syria og Somalia. Antall deltakere fra Syria har økt kraftig. Det er også over 7 av 10 deltakere som er i aldersgruppen mellom 18 og 35 år. Det er flest deltakere i de store byene.

SSB har fulgt overgangen til arbeid eller utdanning for tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet siden 2007104 og har publisert en resultatstudie med en analyse av om lag 13 700 flyktninger som avsluttet introduksjonsprogrammet i årene 2007–2011.105 Sett under ett var nesten 63 pst. av dem som gikk ut av programmet i denne perioden, i arbeid eller utdanning året etter. For menn var snittet 70 pst. Det tilsvarer den nasjonale målsettingen. Andelen som avsluttet programmet i årene fra 2009 til og med 2013, lå stabilt mellom 60 og 63 pst.

De siste resultatene fra introduksjonsprogrammet viser at av de vel 3 700 deltakerne som avsluttet programmet i 2014, var 58 pst. i arbeid og/eller utdanning i november 2015. Dette er en nedgang på fire prosentenheter, sammenliknet med dem som avsluttet året før. Endringer i registreringen av sysselsettingsdata gjør det imidlertid vanskelig å sammenlikne med tidligere år.106 I 2015 var 11 pst. registrert arbeidsledige eller på tiltak og 31 pst. hadde annen eller ukjent status.107

Det er store forskjeller i resultater mellom kvinner og menn (se figur 4.7), mellom nasjonaliteter og i ulike aldersgrupper. For de yngre deltakerne er resultatene svært gode. Av deltakerne mellom 20 og 24 år var 76 pst. i arbeid eller utdanning. For deltakere fra Etiopia og Eritrea var andel i arbeid og/eller utdanning hhv. 71 og 68 pst., mens andelen for deltakere fra Irak og Somalia var 48 og 46 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er også store forskjeller kommunene imellom. En analyse av tidligere resultater har vist at i noen kommuner er det bare 3 av 10 som er i arbeid eller utdanning året etter avsluttet program, mens i andre kommuner er alle deltakerne det.108

Introduksjonsordningen innebar et visst brudd med tidligere politikk og arbeidsmetoder på feltet da den ble innført. En oppsummering av erfaringene etter ti år viser at innføringen av ordningen har gått relativt bra, og at hovedelementene etter hvert har kommet på plass i svært mange kommuner.109 Dette gjelder særlig de økonomiske rammene – introduksjonsstønaden og økonomiske sanksjoner ved fravær. De største utfordringene når det gjelder iverksetting, har vært knyttet til innholdet i programmet. Det handler blant annet om å få til et reelt heldagsprogram, men også om å finne gode, individuelt tilpassede kurs og tiltak for den enkelte.

Programmet skal tilby kvalifisering på full tid i inntil to år for dem som har behov for det. For dem som har særlige grunner, kan programmet vare i inntil tre år. Programmets eneste obligatoriske element er at det må inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak rettet mot enten ordinær utdanning eller arbeidslivet. Hensikten med denne fleksibiliteten er at programmet skal kunne tilpasses den enkeltes behov for grunnleggende kvalifisering.

I mange kommuner er imidlertid både innhold og rammer for programmet standardisert, med samme løp for alle. Kommunene planlegger for at programmet skal vare i to år, uavhengig av den enkeltes bakgrunn og forutsetninger. Mange kommuner har også utfordringer med å tilby et helårlig program på fulltid.110 Opplæring i norsk- og samfunnskunnskap utgjør den største komponenten for de fleste deltakerne, mens praksis i arbeidslivet og ordinær utdanning benyttes i liten grad.111 For eksempel er det en betydelig andel somaliske, afghanske og irakiske kvinner som mangler grunnskoleopplæring, men svært få har likevel tatt grunnskolefag i løpet av programmet, eller har fått tilstrekkelig opplæring til at de regnes som ferdig med grunnskolen.112 Det skjer på tross av at deltakerne i tiltak som er nær koplet til arbeidsliv eller utdanning, oftere kommer ut i arbeid eller utdanning etterpå, sammenliknet med dem som deltar i andre tiltak.113 I en upublisert underveisrapport fra den pågående evalueringen av ordningen pekes det på manglende språkpraksis, mye bruk av klasseromsundervisning og lite bruk av praksis i arbeidslivet med sikte på kvalifisering for arbeid, særlig for deltakere med lite eller ingen utdanning.

Som en oppfølging av Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring er flere tiltak for å bedre ordningene i introduksjonsloven iverksatt eller i ferd med å bli iverksatt. Det skal bl.a. legges bedre til rette for å ta mer ordinær utdanning som del av ordningene, øke arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet og øke kompetansen blant lærerne og programrådgiverne. Det skal også bli bedre individuell tilrettelegging for kvinner og personer med nedsatt funksjonsevne. Dessuten skal det settes i gang forsøk med å kombinere opplæring etter henholdsvis opplæringsloven og introduksjonsloven, og en gjennomgang av disse lovverkene skal bidra til bedre samordning mellom sektorene. Samlet sett skal tiltakene bidra til at deltakerne utnytter tiden i programmet og opplæringen bedre, og at ordningene blir bedre tilpasset deltakernes kvalifiseringsbehov.

I tillegg kommer tiltak i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk, som har som mål å styrke arbeidet med individuell tilpasning. Disse omfatter blant annet tidligere kartlegging av kompetanse, karriereveiledning, hurtigspor i introduksjonsprogram for dem med etterspurt kompetanse, økt bruk av nettbasert opplæring og språktrening og kompetanseheving for programrådgivere i kommunene. Dessuten skal kommunene få mulighet til å gjennomføre forsøk med unntak fra introduksjonsloven, og loven skal endres slik at bruk av arbeids- og utdanningsrettede tiltak, alltid skal inn i arbeidet med den enkeltes individuelle plan.

4.5 Læring i arbeidslivet

Opplæring av ansatte er gunstig for arbeidsgiveren hvis de framtidige inntektene opplæringen genererer, overstiger opplæringskostnaden. Arbeidsgiveren risikerer å miste avkastningen av investeringen dersom arbeidstakeren skifter jobb. Arbeidsgiveren vil i hovedsak ha insentiver til å investere i spesifikk kompetanse som er anvendelig på akkurat denne arbeidsplassen. Opplæring i mer generelle ferdigheter – herunder språk, lesing, skriving og regning – må i hovedsak finansieres av arbeidstakeren gjennom f.eks. lavere inntekter i opplæringsperioden eller av myndighetene.114

Formell utdanning er én måte å opparbeide ferdigheter på, og myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke befolkningens ferdigheter. Formell utdanning foregår i noen grad i arbeidslivet, f.eks. lærlingordningen på videregående nivå, praksisperioder i profesjonsutdanninger som sykepleie- og lærerutdanning, og ulike former for samarbeid mellom virksomheter og utdanningsinstitusjoner. Sysselsatte deltar også i mye utdanning utenfor arbeidslivet, f.eks. ansatte som tar videreutdanning ved en utdanningsinstitusjon, eller studenter som jobber ved siden av studiene.

Arbeidstakere deltar i en rekke etterutdanningskurs og andre opplæringstiltak som ikke fører fram til en offentlig anerkjent kvalifikasjon, såkalt ikke-formell opplæring. Denne typen opplæring er i hovedsak overlatt til markedet. Myndighetene sørger i noen grad for at det finnes relevante tilbud, og bidrar med finansiering der markedssvikten antas å være stor. Eksempler på dette er arbeidsmarkedskurs for personer som står i fare for å miste jobben, eller lese- og skrivekurs for arbeidstakere med mangelfulle grunnleggende ferdigheter (se boks 4.5).

Sist, men ikke minst, utvikles kompetansen gjennom uformell læring i det daglige, spesielt i jobber som stiller høye krav til læring, og hvor det også legges til rette for at dette skal skje (læringsintensivt arbeid). Her har myndighetene liten påvirkningskraft, samtidig som dette antakelig er den mest omfattende formen for kompetanseutvikling i samfunnet.

De tre nevnte typene kompetanseutvikling kan ha overlappende innhold og foregå samtidig. Tabell 4.4 viser at sysselsatte innvandrere deltar minst like mye som øvrige sysselsatte i formell utdanning. Sysselsatte innvandrere deltar imidlertid mindre i kurs og annen ikke-formell opplæring, og de har jobber som er mindre læringsintensive. Dette gjelder også om man sammenlikner innvandrere med øvrige sysselsatte på samme utdanningsnivå.115 En mulig årsak til dette er at innvandrere oftere enn andre arbeidstakere er overkvalifiserte for jobben de har (se kap. 5.4).

4.6 Godkjenning og komplettering av utenlandsk utdanning

Forskning fra andre land tyder på at det er store sysselsettings- og inntektsgevinster av å få utdanning fra utlandet godkjent i mottakerlandet. Sysselsettingsgevinsten kan være opp mot 40 prosentenheter, enten det gjelder generell godkjenning av utdanning eller autorisasjon for å utøve et yrke.116 Det foreligger ikke kunnskap om effekten av de norske ordningene, men det er rimelig å anta at godkjenningsordningene har stor betydning for sysselsetting og videre utdanning for flyktninger og andre innvandrere som har fullført en utdanning i utlandet.

Mange flyktninger fra de viktigste opprinnelseslandene risikerer å ikke få medbrakt høyere utdanning godkjent i Norge på grunn av GSU-listens klassifisering av grunnopplæringen i opprinnelseslandet (se omtale av GSU-listen i kap. 4.3.5). En bachelor fra f.eks. Syria godkjennes ikke som en bachelor i Norge, fordi det stilles krav om at samlet antall år i utdanning tilsvarer norsk nivå. Dette innebærer ett ekstra år med høyere utdanning etter videregående opplæring for å få generell studiekompetanse for personer med grunnopplæring fra Syria (se kap. 4.3.5). GSU-listen brukes også av lærestedene i den faglige godkjenningen og av autorisasjonskontorene (se boks 4.6).

I Sverige ble det tidlig på 1990-tallet tatt initiativ til å utvikle kompletterende utdanningstilbud. Hensikten er at innvandrere skal slippe å ta hele utdanningen på nytt i Sverige, og at man på den måten forkorter veien ut i arbeidslivet. Mange av disse kompletterende utdanningene finansieres av de svenske myndighetenes integrasjonssatsinger. En studie dokumenterer positive effekter av utvalgte kompletterende utdanninger, spesielt for lærere med over 15 prosentenheter økt sysselsetting og signifikant økning i arbeidsinntekt.117

I Norge er tilbudet av slik kompletterende utdanning lite. Mangel på samordning mellom autorisasjonskontorene og utdanningsinstitusjoner gjør det også vanskelig for innvandrere å få informasjon og tilbud om kompletterende utdanning. I de tilfellene kompletterende utdanninger finnes, fører de heller ikke nødvendigvis til at autorisasjon innvilges. Disse svakhetene kan medføre at personer med utdanning fra utlandet må starte utdanningsløpet på nytt uten å få godskrevet medbrakt kompetanse. Myndighetene har satt i gang utvikling av noe kompletterende utdanning for lærere og sykepleiere, i samarbeid med Høgskolen i Oslo og Akershus og berørte godkjenningskontorer. I tillegg ser man på tilsvarende ordning for ingeniør- og realfagsutdanninger.

4.7 Samfunnsøkonomisk analyse av utdanning for voksne flyktninger

I kapittel 5.2.4 gis det en oversikt over statistikk og forskningslitteratur om betydningen for innvandreres sysselsetting at de har tatt en utdanning i vertslandet. Her vises det spesielt at flyktningers medbrakte utdanning verdsettes lite i det norske arbeidsmarkedet. De som har norsk utdanning, har klart høyere sysselsetting enn sammenliknbare innvandrere med utenlandsk utdanning på samme nivå. I den grad denne forskjellen representerer en effekt av norsk versus utenlandsk utdanning, kan denne skyldes:

• humankapitaleffekter i form av bedre og mer relevant kompetanse

• nettverkseffekter, der sosialt nettverk opparbeidet under utdanning gjør det lettere å få jobb etterpå

• signaleffekter i form av at et norsk vitnemål gir mer informasjon til en norsk arbeidsgiver enn et utenlandsk vitnemål

I tillegg kan sysselsettingsforskjellene forklares med seleksjonseffekter som skyldes at innvandrere som tar utdanning i Norge, skiller seg systematisk fra innvandrere som ikke tar utdanning i Norge, på måter som kan ha betydning både for beslutningen om å ta utdanning og for sannsynligheten for å komme i arbeid.

Hvis det foreligger betydelige positive seleksjonseffekter, vil sysselsettingsforskjellene mellom flyktninger med utdanning fra utlandet og flyktninger med tilsvarende utdanning fra Norge i hovedsak skyldes andre forhold enn den norske utdanningen. Man kan f.eks. tenke seg at en eritreisk flyktning med en bachelorgrad fra Norge har andre egenskaper enn en eritreisk flyktning med en bachelorgrad fra Eritrea. Personen som tar utdanning i Norge, kan blant annet ha lengre botid, bedre språkkunnskaper i norsk og/eller engelsk, bedre helse og mindre omsorgsforpliktelser.

Det er mindre sannsynlig at det er seleksjon på evner, utholdenhet osv. når vi sammenlikner personer med samme utdanningsnivå. Siden utdanningsmulighetene i opprinnelseslandet er dårligere enn i Norge, er det i utgangspunktet en sterkere seleksjon basert på evner i utdanningssystemet i land som f.eks. Eritrea sammenliknet med hva som er tilfellet i Norge.

Samtidig kan det også være negative seleksjonseffekter, som bidrar til å undervurdere betydningen av en norsk utdanning. Personer som søker seg til utdanning, kan være mindre jobbmotiverte enn andre og mer opptatt av f.eks. selvrealisering. Det kan også tenkes at flyktninger med norsk utdanning oftere har kommet til Norge i økonomiske lavkonjunkturer, og at de begynte i utdanning på grunn av høy ledighet. Likeledes kan det tenkes at personene som har tatt utdanning i Norge, gjorde det fordi de i utgangspunktet var mindre attraktive i arbeidsmarkedet og slet med å få jobb, sammenliknet med de som ikke valgte å ta utdanning.

De store forskjellene i sysselsetting mellom flyktninger med utdanning fra utlandet og flyktninger med tilsvarende utdanningsnivå fra Norge er illustrert i kapittel 5.2.4. Tabell 4.5 gjengir disse forskjellene målt i prosentenheter, både for alle flyktninger og for dem som kom som voksne. Tabellen viser at en norsk utdanning gir 20–30 prosentenheter høyere sysselsetting, enten vi tar med dem som ankom som barn, eller bare dem som ankom som voksne.

Basert på sysselsettingsforskjellene i tabell 4.5 (kolonnene for «alle flyktninger») har utvalget beregnet den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av ulike kombinasjoner av sysselsetting og utdanning. Konkret er det regnet på noen eksempler der flyktninger øker sin sysselsetting ved å komplettere sin medbrakte utdanning med en utdanning på samme nivå i Norge. Disse er vist i figur 4.8. Forutsetninger og beregningsmetoden er beskrevet i boks 4.7. Det er gjort alternative beregninger for å ta høyde for eventuelt store seleksjonseffekter.

Kilde: Utvalgets egne beregninger

Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er i figuren illustrert ved hjelp av nytte–kostnad-brøken. Når denne er lik 1, er gevinsten ved tiltaket like høy som kostnaden. Når brøken er større enn 1, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt. Når brøken er mindre enn 1, er tiltaket ulønnsomt.

Eksempel 1 illustrerer at dersom en 26-årig flyktning med grunnskoleutdanning fra utlandet kompletterer denne med en norsk grunnskoleutdanning i løpet av ett år, er nytten (i form av økt produksjon over livsløpet) drøye ti ganger høyere enn kostnaden (skoleplass og tapt produksjon i ett år). Sagt på en annen måte får samfunnet igjen over ti kroner for hver krone som investeres i et slikt opplæringstiltak.

Dette forutsetter at tiltaket medfører at flyktningen etter fullført grunnskole øker sysselsettingssannsynligheten opp på nivå med gjennomsnittet for flyktninger i samme aldersgruppe som har norsk grunnskoleutdanning (se tabell 4.5). Dersom denne forutsetningen er urealistisk – f.eks. fordi flyktningene med størst effekt av utdanning i Norge allerede har tatt den – viser figuren også et beregningsalternativ der halvparten av sysselsettingsgevinsten antas å skyldes seleksjon. I dette lavalternativet er nytte–kostnad-brøken 4,5 hvis flyktningen klarer å fullføre norsk grunnskole på ett år.

Jo flere år flyktningen bruker på å fullføre utdanningen, desto lavere blir gevinsten i forhold til kostnaden. Kompletterende grunnskoleutdanning er i eksempel 1 samfunnsøkonomisk ulønnsomt dersom flyktningen bruker fem år eller mer på å fullføre. I lavalternativet blir tiltaket ulønnsomt dersom flyktningen bruker tre år eller mer på å fullføre grunnskolen. Innvandrere bruker vanligvis to til tre år på å fullføre grunnskoleutdanningen.118

Eksempel 2 og 3 viser tilsvarende beregninger for en 26-årig flyktning som kompletterer henholdsvis videregående og høyere utdanning fra utlandet med tilsvarende utdanning. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er høyere enn for grunnskoleutdanning. Spesielt ser kompletterende utdanning på universitets- og høyskolenivå ut til å være svært lønnsomt for samfunnet.

I figur 4.9 vises tilsvarende beregninger for lønnsomheten av utdanningstiltak som – i tillegg til å komplettere utenlandsk utdanning – også hever utdanningsnivået til en flyktning på 26 år. Det er imidlertid grunn til større varsomhet i slike beregninger, ettersom sysselsettingsgapet mellom en med lav utdanning fra utlandet og en med høy utdanning fra Norge ikke kan tolkes som en rent kausal effekt av at dagens lavutdannede flyktninger tar mer utdanning. Det er rimelig å anta at seleksjonseffektene er større i eksempel 4 og 5, enn i eksemplene 1–3 ovenfor: Flyktninger med videregående opplæring har antakelig en del sysselsettingsfremmende egenskaper som flyktninger med grunnskole ikke har, slik som bedre evner.

Kilde: Utvalgets egne beregninger

Hvis det antatt mer realistiske alternativet med lav sysselsettingsgevinst legges til grunn, kan en grunnskoleutdannet flyktning likevel bruke inntil ti år på å fullføre videregående i Norge før tiltaket er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Tilsvarende kan en flyktning med videregående skole fra utlandet bruke inntil seks år på å fullføre en bachelorgrad før tiltaket blir samfunnsøkonomisk ulønnsomt.

4.8 Oppsummering

• Innvandrere er overrepresentert både blant høyt utdannede og blant lavt utdannede. Dette er et vanlig mønster internasjonalt. Utdanningsnivået blant flyktninger har hittil vært lavere enn blant andre innvandrere. Innvandrere har dårligere grunnleggende ferdigheter enn den øvrige voksenbefolkningen når disse måles i norskspråklige tester, også når det tas hensyn til utdanning og annen bakgrunnsinformasjon. Tatt i betraktning den betydningen ferdigheter og utdanning har for sysselsetting, vil en eventuell framtidig høy innvandring av flyktninger isolert sett bidra til lavere sysselsetting dersom kompetansegapet ikke tettes.

• Flyktningers medbrakte utdanning verdsettes i liten grad i det norske arbeidsmarkedet. Derimot viser statistikken at flyktninger som har fått utdanning i Norge, har nesten like høy sysselsetting som den øvrige befolkningen. Selv om framtidige flyktninggrupper skulle være mer utdannet enn dem som har kommet hittil, vil dette kanskje ikke gi seg utslag i økt sysselsetting uten at den medbrakte utdanningen kompletteres med noe norsk utdanning. Utvalgets beregninger tyder på at slik komplettering kan ha høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Lønnsomheten avhenger sterkt av hvor lang tid utdanningen tar, og hvor stor effekt den har på sysselsettingen.

• Etterkommere lykkes godt med å skaffe seg utdanning. Etterkommernes resultater har også blitt stadig bedre over tid. På den andre siden avdekker analysen ovenfor at innvandrere deltar lite i utdanning og opplæring, og at mange oppnår svake resultater. Enkelte resultater har også blitt dårligere over tid. Dette kan tyde på at det er noe galt med innsatsen som gjøres den første tiden etter ankomsten, men kunnskapen om effekten av de ulike ordningene er mangelfull. Det er således vanskelig å peke på hva som eventuelt bør gjøres annerledes. Dette gjelder både innsatsen overfor nyankomne barn og unge i skolen, og innsatsen overfor voksne i introduksjonsprogrammet og andre ordninger.

• Mange av innvandrerne som deltar i den obligatoriske opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne, oppnår ikke norskferdigheter som anses som et minimumskrav blant et økende antall arbeidsgivere. Men det foreligger lite kunnskap om opplæringens innhold, kvalitet og effekt. Når det gjelder innføringstilbudene som gis nyankomne barn og unge i skolen, kan disse åpenbart ha både positive og negative effekter. Likevel finnes det ikke kunnskap om hvordan tilbudene i sum påvirker elevenes språklige, faglige eller sosiale utvikling.

• Myndighetenes målsetting om at 70 pst. av dem som fullfører introduksjonsprogrammet for nyankomne, skal være i arbeid eller utdanning året etter, blir bare nådd for menn. Foreliggende kunnskap kan tyde på at tiltak som er nær koplet til arbeidsliv eller utdanning – den type tiltak som hittil har blitt minst brukt – gir best resultater i form av overgang til arbeid eller utdanning. Dette indikerer at det finnes et potensial for å oppnå bedre resultater i introduksjonsprogrammet som antakelig kan utløses ved å vri innholdet i retning av arbeid og utdanning, kombinert med norskopplæring. En del – men ikke alle – formelle hindringer for en slik omlegging er bygget ned den siste tiden. For eksempel er ordinær høyere utdanning på fulltid fortsatt ikke tillatt i programmet.

• Selv om voksne flyktninger har et relativt stort behov for utdanning dersom sysselsettingsgapet til den øvrige befolkningen skal reduseres, viser statistikken at de deltar lite i utdanning. Utdanningssystemet er primært designet med tanke på personer som er født og oppvokst i Norge og snakker norsk, som gjennomfører grunnskolen og videregående skole som barn og ungdom, som blir helt eller delvis forsørget av sine foreldre gjennom store deler av utdanningsløpet, som ikke selv har en stor forsørgerbyrde, men kan jobbe ved siden av studiene for å spe på studielånet, og som er utstyrt med norske vitnemål når de skal søke seg til videre utdanning eller ut i arbeid. Det er gjort en del tilpasninger for å tilrettelegge bedre for voksne innvandrere. Likevel viser analysen ovenfor at denne gruppen fortsatt møter på særskilte utfordringer.

• Barrierene omfatter mangelfulle rettigheter til utdanning, at utdanningstilbud ikke er tilgjengelig lokalt, eller at det ikke er relevant for voksne med behov for rask progresjon. Særlig ser det ut til å være vanskelig å kombinere norskopplæring og utdanning, selv om dette antakelig er mer effektivt enn å ta det hver for seg. Det finnes også noen «portvoktere» i systemet som ikke nødvendigvis fungerer hensiktsmessig i lys av behovet for å oppkvalifisere innvandrere, f.eks. når det gjelder godkjenning av medbrakt utdanning og opptak til universiteter og høyskoler. Flyktninger kan også ha kortsiktige økonomiske disinsentiver til utdanning, fordi de har tilgang på ytelser som ikke kan kombineres med utdanning.

• Nye tall utvalget har framskaffet, tyder på at innvandrere har dårligere læringsmuligheter på jobben enn andre sysselsatte. Dette kan delvis skyldes at innvandrere har et mindre opplæringsbehov fordi de oftere er ansatt i en jobb de er overkvalifisert for. Teknologiutvikling og andre forhold krever at arbeidstakere må være omstillingsdyktige for å stå lenge i jobb. At innvandrere deltar mindre i opplæring og har mindre læringsintensivt arbeid enn andre, kan bidra til tidlig utstøting fra arbeidsmarkedet. Myndighetene har en begrenset rolle og få virkemidler for å stimulere til kompetanseutvikling i arbeidslivet.

5 Tilknytning til arbeidslivet

5.1 Innledning

Ifølge mandat skal utvalget

[…]vurdere hvordan norsk økonomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy innvandring, særlig av flyktninger. Viktige spørsmål er den betydning innvandringen vil kunne ha for arbeidsmarked, arbeidslivsforhold, lønnsdannelse, utvikling i sysselsettingsrate, arbeidsstyrkens kompetanse, forsørgelsesbyrde og offentlige finanser.

Som et ledd i dette arbeidet gjennomgår utvalget i dette kapitlet eksisterende kunnskap om innvandreres deltakelse på arbeidsmarkedet (se kap. 5.2) og arbeidsmarkedspolitikkens rolle for arbeidsintegrering av flyktninger (se kap. 5.3). Kapittel 5.4 setter det norske arbeidsmarkedet i et internasjonalt perspektiv gjennom sammenliknbar internasjonal statistikk som beskriver arbeidsmarkedssituasjonen for både utenlandsfødte og innenlandsfødte personer. Videre detaljer rundt innvandreres situasjon på arbeidsmarkedet presenteres i kapittel 5.5, herunder innvandrernes næringstilhørighet, organisasjonsgrad, arbeidstid, stillingsvern og lønn. Kapittel 5.6 omtaler kort noen generelle utviklingstrekk ved det norske arbeidsmarkedet som kan være relevante for arbeidsintegrering av innvandrere. Til slutt dokumenterer kapittel 5.7 hvordan det går for unge med innvandrerbakgrunn, herunder også for enslige mindreårige flyktninger når det gjelder sysselsetting og deltakelse i utdanning.

5.2 Sysselsetting og arbeidsledighet blant innvandrere

5.2.1 Sysselsetting etter landbakgrunn, kjønn og alder

Det er store forskjeller i sysselsetting mellom ulike innvandrergrupper (se tabell 5.1). Mens sysselsettingen blant befolkningen eksklusive innvandrere lå på om lag 78 pst. for aldersgruppen 20–66 år i 4. kvartal 2015, var tilsvarende andel over 13 prosentenheter lavere blant innvandrere og over 25 prosentenheter lavere for flyktninger (se boks 5.1).119 Disse forskjellene var noe mindre for menn enn for kvinner.

Innvandrere med bakgrunn fra Vest-Europa, Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og EU-land i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) har litt lavere sysselsettingsandeler enn befolkningen eksklusive innvandrere. For innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) er sysselsettingsandelene betydelig lavere.

Innvandrere fra landgruppe 1 og 2 domineres av arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere til arbeidsinnvandrere eller til øvrig befolkning. Landgruppe 3 består i stor grad av flyktninger og familieinnvandrere til flyktninger, men omfatter også arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere til andre enn flyktninger. Figur 5.1 sammenlikner sysselsettingsrater etter alder for ulike grupper etter landbakgrunn og innvandringsgrunn. Samtidig er mye av den statistikken som er tilgjengelig, både fra SSB, fra andre kilder og i denne rapporten (se kap. 8.6), basert på en inndeling etter landgruppe.

De to øvre panelene av figur 5.1 viser at flyktninger og familieinnvandrere, som til sammen utgjør en stor andel av innvandrerne fra landgruppe 3, har nokså like sysselsettingsrater. For de eldste aldersgruppene er observasjonsmaterialet nokså lite, og tallene her vil derfor trolig kunne variere mye.

¹ Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper. Familieinnvandrere og arbeidsinnvandrere omfatter personer som innvandret fra og med 1990.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

De to nederste panelene i figur 5.1 viser at sysselsettingsratene til nordiske innvandrere og landgruppe 1 som helhet er nokså like, og det samme gjelder for arbeidsinnvandrere og landgruppe 2. Mannlige familieinnvandrere til andre enn flyktninger likner i stor grad på arbeidsinnvandrere når det gjelder sysselsetting, mens sysselsettingsratene til andre kvinnelige familieinnvandrere er noe lavere enn for landgruppe 2 og kvinnelige arbeidsinnvandrere, særlig i fruktbar alder. Familieinnvandrere til andre enn flyktninger har imidlertid klart høyere sysselsettingsandeler enn familieinnvandrere til flyktninger (se panel b og d).

5.2.2 Arbeidsledighet

Registrert arbeidsledighet blant innvandrere – om lag 7 pst. i 2016 – er to til tre ganger større enn ledigheten i resten av befolkningen, som ligger på om lag 2 pst. i 2016 (se figur 5.2). Variasjonen i ledighet over konjunkturene, målt i prosentenheter, ser ut til å være større blant innvandrere enn for resten av befolkningen.

Kilde: Registerbaserte ledighetsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Arbeidsledigheten blant innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa var litt høyere enn for befolkningen uten innvandrerbakgrunn i perioden 2006–2008. Den økte imidlertid kraftig under og til dels rett etter finanskrisen. Ledigheten for denne gruppen har siden holdt seg på et betydelig høyere nivå enn for befolkningen uten innvandrerbakgrunn.

Forskning fra Frischsenteret dokumenterer mer detaljert økningen i arbeidsledighet blant østeuropeiske arbeidsinnvandrere i forbindelse med finanskrisen.120 Mellom oktober 2008 og mars 2009 økte andelen som mottok dagpenger blant mannlige arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa fra 1,4 pst. til 11,3 pst. I løpet av vinteren 2010 toppet ledigheten for gruppen seg med 15,5 pst., sammenliknet med 3,5 pst. for den øvrige befolkningen på samme tid.121 Over en tredjedel (36,8 pst.) av de mannlige arbeidsinnvandrerne fra nevnte EU-land mottok dagpenger i løpet av toårsperioden 2009­2010, sammenliknet med 9,9 pst. av menn uten innvandrerbakgrunn. Ledigheten i gruppen gikk ned igjen etter noen år, men kom aldri helt ned til nivået før finanskrisen, slik det også framgår av figur 5.2. Mer detaljerte statistiske analyser viser at 40­60 pst. av forskjellene i ledighet mellom arbeidsinnvandrerne fra nevnte EU-land og den øvrige befolkningen kan tilskrives forskjeller i ansiennitet, alder, yrke og næring. Dette tyder på at innvandrerne var mer utsatt for arbeidsledighet under finanskrisen, fordi de jobbet i yrker som var konjunkturutsatte, og hadde kort arbeidserfaring i Norge.

5.2.3 Sysselsetting etter innvandringsgrunn og botid

Slik det framgår av figur 5.3, er få flyktninger sysselsatt de første par årene i landet. Kohortene følges fra det året de kom til Norge, fram til det siste året med tilgjengelige data. Sysselsettingsandelen blant flyktninger øker mye de første fem–sju årene etter ankomst. Resultatene som presenteres i figur 5.3 er basert på forskning fra Frischsenteret, og resultatene bekreftes av liknende funn fra SSB.122

¹ Sysselsetting definert som yrkesinntekt over 1G.

Kilde: Frischsenteret

Det samme grunnleggende mønsteret, med svært lav sysselsetting de første årene i landet og en klar økning i sysselsetting de første fem til ti årene, vises for alle ankomstkohortene. Deretter flater sysselsettingsratene ut eller går til dels ned. Mannlige flyktninger opplever en noe raskere økning i sysselsetting med økende botid enn kvinnene. Mennene oppnår et høyere sysselsettingsnivå enn kvinner før utflating eller eventuell nedgang.

De ulike resultatene for ankomstkohortene vil være påvirket av hvordan kohortene er sammensatt med hensyn til både landbakgrunn, alder og kompetanse/utdanning. Forskning fra SSB viser at sysselsettingsnivåene som oppnås, varierer en del i ulike flyktninggrupper etter landbakgrunn, men det samme grunnleggende mønsteret – lav sysselsetting i begynnelsen av oppholdet, stigende sysselsettingsrater de første fem til ti årene fulgt av utflating eller nedgang – går igjen for alle gruppene.123

Ifølge kohortanalyser av arbeidsinnvandrere gjennomført av SSB var sysselsettingsandelen blant arbeidsinnvandrere høy allerede i ankomståret for arbeidsinnvandrere som kom i perioden 1993­2010.124 Sysselsettingen for denne gruppen har holdt seg høy i perioden som dekkes av studien, med unntak av en nedgang rundt finanskrisen.

Mer detaljerte analyser av sysselsettingsrater etter botid over en lengre periode, for både arbeidsinnvandrere og flyktninger gir, et mer sammensatt bilde.125 Arbeidsinnvandrere som kom til Norge tidlig på 1970-tallet fra land utenfor Europa, i hovedsak menn fra Pakistan og Tyrkia, hadde sysselsettingsrater de første årene etter ankomsten som var minst like høye som eller høyere enn sammenliknbare personer uten innvandrerbakgrunn. I året 2000, dvs. 25–30 år etter ankomst for denne gruppen, hadde sysselsettingsraten falt til om lag 50 pst., som var 37 prosentenheter lavere enn for menn i majoritetsbefolkningen i tilsvarende alder og med ellers sammenliknbare kjennetegn. Ulike effekter av konjunkturer for innvandrere og den øvrige befolkningen bidrar til å forklare en del av denne utviklingen.126

Analyser av nyere ankomstkohorter av både arbeidsinnvandrere og flyktninger127 viser ikke den samme dramatiske nedgangen i sysselsetting med økende botid.128 Arbeidsinnvandrere som kom fra andre EØS-land på 1970-tallet, har beholdt en høy sysselsettingsrate, litt under nivået for sammenliknbare personer i den øvrige befolkningen, over hele perioden siden ankomsten.

5.2.4 Sysselsetting etter utdanningsnivå

Figur 5.4 viser sysselsettingsandelen blant innvandrere med utdanning fra utlandet og innvandrere med utdanning fra Norge. Sysselsettingsgapet mellom flyktninger og den øvrige befolkningen er på rundt 20­30 prosentenheter (panel A). Forskjellene i sysselsetting etter utdanningsnivå for flyktninger som utelukkende har utdanning fra utlandet, er i tillegg forholdsvis små. Sysselsettingsgapet mellom flyktninger og den øvrige befolkningen er imidlertid redusert til under 10 prosentenheter når vi ser på dem som har videregående opplæring eller høyere utdanning fra Norge (panel C og D). Dette gjelder uansett om vi ser på hele flyktningbefolkningen eller kun dem som kom til Norge i voksen alder (ikke vist i figuren).

¹ Grunnskole fra utlandet inkluderer også personer uten utdanning og personer med ikke fullført grunnskole. Flyktninger inkluderer familie til flyktninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

At en utdanning fra Norge lettere gir jobb enn en tilsvarende utdanning fra utlandet, kan forklares med både humankapitaleffekter og signaleffekter. Humankapitaleffekten innebærer at en utdanning i Norge øker de ferdighetene som verdsettes i det norske arbeidsmarkedet, inkludert ferdigheter i norsk språk. Signaleffekten fanger opp at vitnemål fra norske utdanningsinstitusjoner gir norske arbeidsgivere bedre informasjon om individets ferdigheter enn vitnemål fra ofte ukjente utenlandske læresteder. Godkjenning av utdanning gir også signaleffekt: Forskning fra andre land tyder på at det er store sysselsettings- og inntektsgevinster av å få vitnemål fra utlandet godkjent i mottakerlandet.129

Forskjellene mellom innvandrere med utdanning fra utlandet og innvandrere med utdanning fra Norge fanger i tillegg opp seleksjonseffekter. Innvandrere som tar utdanning i Norge, kan ha andre egenskaper som styrker deres stilling i arbeidsmarkedet sammenliknet med innvandrere som bare har tilsvarende utdanning fra utlandet.

Figur 5.4 tyder på at voksne innvandrere ofte opplever at utdanningen de har med seg fra utlandet, av ulike årsaker ikke verdsettes i det norske arbeidsmarkedet. En norsk studie viser videre at avkastningen i form av høyere lønn for ett år med ekstra utdanning er tre ganger så høy for personer uten innvandrerbakgrunn som for innvandrere fra Asia, Afrika mfl. med utdanning fra utlandet.130 En studie av voksne flyktninger i Norge fra land utenfor Europa viser at sysselsettingen blant dem som har tatt en høyere utdanning i Norge, er 20 prosentenheter høyere for menn og 30 prosentenheter høyere for kvinner, enn flyktninger med høyere utdanning fra utlandet.131 Tilsvarende sysselsettingsgap for flyktninger med videregående opplæring er 11 prosentenheter for menn og 25 for kvinner (se også kap. 4.7).

Dette ser ut til å være et nokså allment fenomen. En dansk studie av innvandrere fra Tyrkia, Pakistan og Iran, fant f.eks. at den medbrakte utdanningen ikke hadde noen selvstendig effekt på sysselsettingen. De fant også at høyt utdannede innvandrere hadde høy tilbøyelighet til å ta mer utdanning i Danmark, og at dette hadde stor effekt på sysselsettingen.132

OECDs kartlegging av voksnes ferdigheter (PIAAC-undersøkelsen) viser at det ikke er noen vesentlige forskjeller i sysselsettingsandeler mellom utenlandsfødte og innenlandsfødte med samme ferdighetsnivå. Figur 5.5 viser andelen utenlandsfødte som er sysselsatt, på ulike nivåer for leseferdigheter. Forskjellene mellom innenlands- og utenlandsfødte er ikke store og kan forklares med statistisk usikkerhet. Likevel er det verdt å merke seg at utenlandsfødte har en sysselsettingsandel på linje med, eller svakt over, tilsvarende andeler for innenlandsfødte på hvert ferdighetsnivå. At innvandrere totalt sett har lavere sysselsetting, er forenelig med at de er overrepresenterte i gruppen med svake leseferdigheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, PIAAC-data (OECD Survey of adult skills 2011­2012)

5.3 Arbeidsmarkedspolitikken

5.3.1 Bruk av arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette for et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav ledighet og bidra til et inkluderende arbeidsliv. Arbeidsmarkedstiltak er virkemidler som skal gi arbeidssøkere mulighet til å komme inn på arbeidsmarkedet og forebygge frafall fra arbeidslivet. De mest vanlige arbeidsmarkedstiltakene omtales kort i boks 5.2.

Arbeidsmarkedstiltak er ingen rettighet, men gis på bakgrunn av en individuell vurdering av den enkeltes behov for bistand for å komme i arbeid. Tilbud om tiltak gis dersom dette anses som nødvendig og hensiktsmessig for den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet. Den arbeidsrettede bistanden skal tilpasses den enkelte arbeidssøkers behov.

Innvandrere er en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet. Innvandrere fra land utenfor EU er derfor ­ i tillegg til ungdom, personer med nedsatt arbeidsevne og langtidsledige ­ prioritert ved inntak til arbeidsmarkedstiltak.

Innvandrere står ofte overfor andre utfordringer og vanskeligheter enn arbeidsledige i majoritetsbefolkningen når de skal etablere seg på arbeidsmarkedet. Innvandrere er i tillegg en uensartet gruppe. Ulike tiltak innenfor arbeidsmarkedspolitikken kan ha andre effekter for innvandrere enn for majoritetsbefolkningen.

Innvandrere utgjorde om lag 37 pst. av de registrerte ledige i 3. kvartal i 2016 (se tabell 5.2). I samme periode utgjorde de nesten 44 pst. av alle deltakere i tiltak for ledige. Om lag en femdel av de registrerte ledige og nesten en tredel av tiltaksdeltakerne var innvandrere fra Asia, Afrika mfl. Tabell 5.2 viser at innvandrere, særlig fra landgruppe 3, er overrepresentert som deltakere i arbeidsmarkedstiltak. Mens andel tiltaksdeltakere ligger på rundt 0,3 pst. for befolkningen eksklusive innvandrere, er tilsvarende andel 1,3 pst. for alle innvandrere og hele 2,6 pst. blant innvandrere fra Afrika. Tiltaksintensiteten viser også at flere innvandrere blant de ledige deltar på arbeidsmarkedstiltak. Tiltaksintensiteten er igjen høyest for innvandrere fra Afrika, hvor nesten en tredel av de ledige deltar på tiltak.

Figur 5.6 viser tiltakssammensetning for henholdsvis alle ledige og ledige innvandrere i desember 2016. Arbeidsmarkedsopplæring er mye mer brukt for innvandrere enn for alle. Over en tredel av tiltaksdeltakerne blant innvandrere deltar på et opplæringstiltak, sammenliknet med omtrent en firedel for alle. Bruk av arbeidspraksis er omtrent like utbredt blant innvandrere som for alle. Lønnstilskudd er generelt lite brukt, men er likevel mye mer utbredt som tiltak for alle enn for innvandrere.

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet basert på opplysninger fra Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

5.3.2 Effekter av arbeidsmarkedstiltak

Hovedformål med arbeidsmarkedstiltak er å øke overgang til ordinær jobb. Generelt er det krevende å få til gode effektstudier av tiltak innenfor arbeidsmarkedspolitikken. Ideelt sett burde effektstudier være basert på randomiserte eksperimenter, kvasi-eksperimentelle tilnærminger eller andre metoder som på en eller annen måte tar høyde for potensiell seleksjon i tiltaksdeltakelse, dvs. at deltakerne på en type tiltak kan skille seg ut fra personer som ikke deltar på tiltak eller som deltar på andre typer tiltak.

Eksisterende effektstudier av arbeidsmarkedstiltak omtaler mange ulike typer effekter, hvor de vanligste som analyseres er innlåsings-, program- og totaleffekter. Innlåsingseffekter forekommer når overgangen til jobb blant tiltaksdeltakere er lavere enn blant ikke-deltakere mens arbeidsmarkedstiltak pågår. Slike effekter kan f.eks. oppstå når deltakelse på tiltaket minsker tiden som er tilgjengelig for å søke ordinær jobb. Programeffekter er effektene på overgang til jobb etter at tiltaket er ferdig, mens totaleffekter skal teoretisk være summen av alle typer effekter. Totaleffektene blir som oftest i praksis målt som summen av innlåsings- og programeffekter.

Arbeidsmarkedstiltak kan også ha effekter for andre enn tiltaksdeltakerne. Fortrengning er en mulig ikke-tilsiktet effekt av lønnstilskudd. Om en person får jobb ved at lønnen blir subsidiert av myndighetene, kan jobbmulighetene til andre arbeidssøkere, som er dyrere for arbeidsgiveren, reduseres. En slik effekt kan særlig være til stede på kort sikt i en situasjon der arbeidsmarkedets evne til å absorbere en økt arbeidsstyrke er begrenset. Det kan være realistisk på kort sikt eller når arbeidsledigheten er høy. På lengre sikt vil arbeidsmarkedet kunne tilpasse seg en situasjon med en slik økning i arbeidsstyrken.

En annen utfordring med arbeidsmarkedstiltak er at de kan gi arbeidsgivere insentiver til å overføre lønnskostnader på staten ved å ansette produktive arbeidstakere på lønnstilskudd framfor i ordinært arbeid. Både kostnadsoverføring og fortrengning er vanskelig å måle empirisk, og det er ikke tilstrekkelig belegg for sterke konklusjoner om omfanget av disse utfordringene, gitt tiltaksnivået i Norge i dag.

Analyser av arbeidsmarkedstiltak burde også, ideelt sett, måle hvor kostnadseffektive tiltakene er. En analyse av kostnadseffektivitet ville sammenlikne kostnader og ulemper knyttet til gjennomføring av tiltaket, f.eks. kostnader til saksbehandling, tiltakspenger, osv., opp mot fordelene, f.eks. økt lønn som følge av større overgang til jobb. Det foreligger imidlertid få slike analyser, bl.a. pga. manglende relevante data.

Kunnskapsgrunnlaget for ulike deler av arbeidsmarkedspolitikken varierer, men innenfor den generelle arbeidsmarkedspolitikken, dvs. arbeidsmarkedspolitikken som ikke er rettet særskilt mot flyktninger eller innvandrere, finnes det noen internasjonale meta-analyser som samler og sammenfatter eksisterende studier.133 Her utpekes særlig lønnstilskudd i privat sektor som det arbeidsmarkedstiltaket som gir best overgang til arbeid. Deltakere på lønnstilskudd er imidlertid ofte de som står nærmest arbeidsmarkedet. Det er dermed ikke opplagt at effektene av lønnstilskudd for denne gruppen er overførbare til andre jobbsøkere. Samtidig viser to danske studier at lønnstilskudd har størst effekt for en rekke svakere grupper i Danmark, hvor innvandrerne er én av gruppene som peker seg ut.134

Opplæringstiltak innenfor arbeidsmarkedspolitikken – som stort sett ikke er av langvarig karakter – og bistand ved jobbsøking ser også ut til å ha en viss positiv effekt ifølge de internasjonale meta-analysene. Eksisterende studier, som ofte dekker perioder av begrenset varighet, kan imidlertid undervurdere mulige positive effekter av slike tiltak, som kan tenkes å være større på mellomlang eller lang sikt. Offentlige sysselsettingstiltak og/eller lønnstilskudd i offentlig sektor har stort sett ingen effekt og har ofte vist seg til og med å kunne ha negative totaleffekter, særlig når tiltaket har sterke innlåsingseffekter.135

Forskning om effekten av arbeidsmarkeds- og integreringstiltak blant innvandrere er av begrenset omfang. Ifølge en studie fra Fafo hadde lønnstilskudd en betydelig effekt for både majoritetsbefolkningen og tre av gruppene i analysen (Øst-Europa, Asia og Afrika).136 Effekten var muligens noe større for innvandrerne enn for majoritetsbefolkningen. Arbeidsmarkedsopplæring hadde en viss effekt for majoritetsbefolkningen og innvandrere fra Asia og Øst-Europa, men denne effekten var betydelig mindre enn for lønnstilskudd. Det viste seg å være en negativ effekt av praksisplass (arbeidspraksis) for majoritetsbefolkningen, mens det var en liten positiv effekt av dette tiltaket for innvandrere fra Øst-Europa og Asia.

En studie fra Frischsenteret viser negative innlåsingseffekter og positive programeffekter av arbeidsmarkedstiltak.137 Innlåsingseffektene ser ut til å være noe mindre for innvandrere enn for andre. På lengre sikt gir tiltakene imidlertid økt overgang til jobb, og dette gjelder særlig for innvandrere pga. de mindre negative innlåsingseffektene for denne gruppen. Totaleffektene blir i beste fall moderate, også for innvandrere. Studien skiller ikke mellom ulike typer tiltak.

En annen norsk studie skiller mellom AMO, lønnstilskudd og arbeidspraksis samt tiltakskjeding i form av AMO etterfulgt av arbeidspraksis eller lønnstilskudd.138 For alle tiltakene er det negative innlåsingseffekter i noe tid etter oppstart, men disse forsvinner og/eller blir positive etter hvert for AMO og lønnstilskudd. Det betyr at eventuelle innlåsingseffekter i begynnelsen av tiltakene opphører allerede mens tiltakene pågår for AMO og lønnstilskudd. Effektene ser ut til å være av omtrent samme størrelsesorden for innvandrere fra Asia, Afrika mfl. og majoritetsbefolkningen. Programeffektene på overgang til jobb er sterkt positive umiddelbart etter AMO og lønnstilskudd for både innvandrere og majoritetsbefolkningen, men avtar over tid. Arbeidspraksis ser ikke ut til å påvirke overgang til jobb etter tiltaket, verken for innvandrere eller for majoritetsbefolkningen. Mens tiltakskjeding i form av AMO etterfulgt av arbeidspraksis eller lønnstilskudd gir økt overgang til jobb etter (det siste) tiltaket for innvandrere fra Asia, Afrika mfl., finnes det ingen slik effekt for majoritetsbefolkningen.

Tiltakskjeding er ikke uvanlig, særlig for personer som i utgangspunktet står langt fra arbeidsmarkedet. En studie fra Frischsenteret ser derfor nærmere på to former for tiltakskjeding:139 AMO etterfulgt av arbeidspraksis og arbeidspraksis etterfulgt av AMO. For disse formene for tiltakskjeding avdekkes det sterkere innlåsingseffekter på overgang til jobb for innvandrere enn for den øvrige befolkningen. Totaleffektene er små, både for innvandrere og for øvrig befolkning, men litt større for innvandrere. AMO etterfulgt av arbeidspraksis ser ut til å gi større effekt enn praksis etterfulgt av AMO (og enn AMO alene). Programeffekter av arbeidspraksis er positive for innvandrere, men ikke for den øvrige befolkningen, og mindre enn tilsvarende effekter for AMO alene.

Et liknende tiltak som norsk arbeidspraksis/arbeidstrening finnes i Danmark («praktik»), hvor det ser ut til å ha positive effekter for både innvandrere140 og andre svake eller marginaliserte grupper.141 I Danmark er det også flere studier som viser positive program- og totaleffekter av privat lønnstilskudd for innvandrere, mens det finnes motstridende funn for effekter av «uddannelsesaktivering» innenfor arbeidsmarkedspolitikken (tilsvarende norsk AMO).

Analysen av arbeidsmarkedstiltak og språkundervisning innenfor det danske introduksjonsprogrammet tyder på at programmet kan innebære visse innlåsingseffekter ved at sannsynligheten for arbeid og selvforsørgelsen minskes noe i programperioden.142 Innlåsingseffektene ser imidlertid ikke ut til å gjelde lønnstilskudd i privat sektor under introduksjonsprogrammet. Mangel på innlåsingseffekter koplet med sterke programeffekter betyr at lønnstilskudd i privat sektor kom klart best ut som tiltak innenfor det danske introduksjonsprogrammet. Mange av tiltakene med sterke innlåsingseffekter viste ingen eller små programeffekter og dermed ingen eller negative totaleffekter. Studien kunne bare avdekke korttidseffekter. Det er god grunn til å tro at mange av de positive effektene av arbeidsmarkedstiltak brukt innenfor introduksjonsprogrammet inntreffer først på mellomlang eller lengre sikt.

Et forsøk i 20 svenske kommuner i perioden 2003­2006 la vekt på bedre, strukturert veiledning og rådgivning for innvandrere gjennom metoden «supported employment». Resultater tyder på at programmet hadde en moderat effekt på sysselsettingen.143 Det hadde også en positiv effekt på deltakelse i tiltak som ga deltakerne mer arbeidserfaring, noe som kan være gunstig på noe lengre sikt, dvs. utover observasjonsperioden for analysen. Sensitivitetsanalyser trekker imidlertid konklusjonene om sysselsettingseffekten til en viss grad i tvil, og det er derfor usikkert om analysen klarer å fange opp effekten av tiltaket.

I Sverige finnes det erfaringer med tiltakskjeding av to lønnstilskuddsordninger, «instegsjobb» og «nystartsjobb». Nystartsjobb er et tiltak som kan brukes for alle – ikke bare innvandrere – som har vært arbeidsledige i minst ett år eller for innvandrere som har vært bosatt i opptil tre år. «Instegsjobb» brukes utelukkende for innvandrere, og innvandrere får lov å ha 15 timer med svenskopplæring i uken som en del av arbeidstiden. Tilskudd til arbeidsgiveren er høyere for «instegsjobb» (80 pst. av lønn) enn for nystartsjobb. Kartlegginger viser at det forekommer tiltakskjeding med disse tiltakene, uten at det var intensjonen. «Instegsjobb» øker sannsynligheten for nystartsjobb.144 Deltakere som har vært gjennom både «insteg» og «nystart», som nesten utelukkende skjer med «insteg» først og så «nystart», viser de beste sysselsettingsresultatene, dvs. bedre enn både en sammenlikningsgruppe uten tiltak og dem som bare hadde gått på nystartsjobb-tiltaket.

5.4 Internasjonalt perspektiv: Norge som et arbeidsmarked med høye kompetansekrav

Dette kapitlet gir en kort oversikt over internasjonale analyser og statistikker som setter situasjonen for innvandrere på det norske arbeidsmarkedet i et internasjonalt perspektiv. Tallene er hentet fra publikasjoner og statistikkbaser i OECD som i stor grad er basert på internasjonalt sammenliknbare tall fra arbeidskraftsundersøkelsene i de enkelte landene.

OECD-statistikken skiller mellom innenlandsfødte og utenlandsfødte i analysene. Denne inndelingen skiller seg noe fra den som til vanlig brukes i norsk statistikk, og tall vil derfor ikke være direkte sammenliknbare med resten av kapitlet (se kap. 2.4).

5.4.1 Sysselsettingsrater

Sysselsettingsraten blant utenlandsfødte er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land.145 Det kan være flere årsaker til dette. Innvandrernes sammensetning etter innvandringsgrunn, utdanning, botid, kjønn og alder mv. er faktorer som påvirker sysselsetting, sammen med landenes evne til å integrere innvandrere i arbeidslivet.

Sysselsettingsandelen blant utenlandsfødte er relativt høy i Norge sammenliknet med de fleste andre OECD-land, men sysselsettingsraten blant utenlandsfødte er betydelig lavere (10 prosentenheter) enn blant innenlandsfødte. Dette gapet er mindre i Norge enn i en del andre land, inkludert Sverige, Danmark og Finland, men likevel større enn i mange andre OECD-land. De høye sysselsettingsratene for innvandrere i Norge henger til dels sammen med at arbeidsinnvandrere har utgjort en større andel av innvandringen til Norge enn til de andre landene de siste ti årene.

Figur 5.7 viser at bare en liten andel – godt under 5 pst. – av de innenlandsfødte sysselsatte i Norge har jobber som stiller små krav til kvalifikasjoner.146 Denne andelen er blant de laveste i OECD- landene. Blant sysselsatte i den utenlandsfødte befolkningen i Norge er andelen i slike jobber betydelig høyere, men det er likevel en forholdsvis lav andel av utenlandsfødte som er i jobber med små krav til kvalifikasjoner i Norge sammenliknet med de fleste andre land i OECD.

Kilde: OECD (2015). Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In. OECD Publishing

Slik det framgår av figur 5.8, er sysselsettingsratene for utenlandsfødte med høy utdanning omtrent lik eller lavere enn for innenlandsfødte med tilsvarende utdanning i de fleste OECD-landene. I Norge er sysselsettingsraten for utenlandsfødte med høy utdanning om lag 10 prosentenheter lavere enn for innelandsfødte med tilsvarende utdanning (se også kap. 5.2.4). For omtrent halvparten av OECD-landene og for OECD-gjennomsnittet er sysselsettingsraten for utenlandsfødte med lav utdanning høyere enn for tilsvarende gruppe innenlandsfødte. Det motsatte gjelder imidlertid for Norge, men også for Danmark og Sverige. Gapet i Norge er på om lag 9 prosentenheter mellom innenlandsfødte og utenlandsfødte med dette utdanningsnivået.

Kilde: OECD (2015). Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In. OECD Publishing

5.4.2 Andre relevante arbeidsmarkedsområder

Norge er et av landene med den laveste andelen innenlandsfødte sysselsatte som er overkvalifiserte i stillingene sine.147 Andelen er om lag ti pst. i Norge, sammenliknet med om lag 20 og 30 pst. som gjennomsnitt for hhv. EU- og OECD-landene. Andelen overkvalifiserte blant utenlandsfødte i Norge er rundt 30 pst., som er litt lavere enn OECD- og EU-gjennomsnittene. Overkvalifisering ser dermed ut til å være et fenomen mest blant utenlandsfødte i Norge, mens overkvalifisering er mer jevnt fordelt mellom innenlands- og utenlandsfødte i mange andre OECD-land.

Andelen utenlandsfødte med midlertidig arbeidskontrakt er høyere enn tilsvarende andel blant innenlandsfødte i Norge (se også kap. 5.5.3).148 Andelen av både innenlandsfødte og utenlandsfødte sysselsatte med midlertidige stillinger i Norge er imidlertid lav sammenliknet med Sverige og Finland og med gjennomsnittet i OECD og EU.

Det er liten forskjell på innenlands- og utenlandsfødte i Norge når det gjelder å drive selvstendig virksomhet. Om lag 5 pst. av de sysselsatte i Norge er selvstendig næringsdrivende. Dette er en lav andel sammenliknet med EU-land og andre OECD-land.149

5.5 Innvandrernes situasjon i arbeidslivet

5.5.1 Andel innvandrere i ulike næringer

Innvandrere utgjorde om lag 15 pst. av de sysselsatte i Norge i 4. kvartal 2015 (se figur 5.9). Innvandrere, særlig fra landgruppe 2 og 3, er sterkt overrepresentert i noen næringer. Dette gjelder overnattings- og serveringsvirksomhet og forretningsmessig tjenesteyting, som omfatter utleie av arbeidskraft/vikarbyråer og rengjøring, ifølge statistikk fra SSB. Innvandrere utgjorde nesten to av tre av de ansatte innen rengjøring, nesten 40 pst. av de ansatte innenfor utleie av arbeidskraft og nærmere én av tre av de ansatte innenfor landtransport med passasjerer. Innvandrere fra landgruppe 2 er i tillegg klart overrepresentert i bygg- og anleggsnæringen og i industrien, mens innvandrere fra landgruppe 3 er underrepresentert i disse næringene. Innvandrere fra landgruppe 3 er imidlertid klart overrepresentert i helse- og sosialtjenester, mens det er forholdsvis få innvandrere fra andre land som jobber i denne næringen.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

5.5.2 Arbeidstid og undersysselsatte

Figur 5.10 viser relativt store forskjeller i arbeidstid mellom ulike grupper. Om lag 65 pst. av de sysselsatte fra landgruppe 3 jobbet 30 eller flere timer per uke, sammenliknet med litt over 70 pst. i landgruppe 2 og nærmere 75 pst. i befolkningen eksklusive innvandrere. Andelen med 30 eller flere timer fra landgruppe 1 ligger noe høyere enn for befolkningen utenom innvandrere. Arbeidstiden til de sysselsatte flyktningene fordeler seg omtrent på samme måte som for landgruppe 3, ifølge den registerbaserte sysselsettingsstatistikken. Om lag en fjerdedel av de sysselsatte fra landgruppe 3 og blant flyktningene jobber under 20 timer i uken. Flyktninger og innvandrere fra landgruppe 3 ser dermed ut til både å ha lavere sysselsettingsrater og å jobbe færre timer enn resten av befolkningen og andre innvandrergrupper.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Kort arbeidstid for en person kan være uttrykk for undersysselsetting, dvs. at hun eller han ønsker å jobbe mer, eller det kan også gjenspeile at personen ønsker å jobbe deltid. Slike sammenhenger lar seg ikke avdekke så lett gjennom registre, men det stilles en rekke spørsmål om dette i AKU. I AKU er undersysselsatte definert som deltidssysselsatte personer som har forsøkt å få lengre arbeidstid, f.eks. ved å kontakte NAV, annonsere selv eller spørre nåværende arbeidsgiver, og i tillegg kan begynne med økt arbeidstid innen én måned. Tallene i AKU er usikre for forholdsvis små befolkningsgrupper, og det brukes noe grovere kategorier av innvandrergrupper i AKU enn i den registerbaserte sysselsettingsstatikken. Ut fra tabell 5.3 ser vi at nærmere én av fem deltidsansatte innvandrere er undersysselsatt, mens dette gjelder under 10 pst. i befolkningen ellers, ifølge AKU. Mens det er flere menn enn kvinner som kan defineres som undersysselsatte blant innvandrere, er dette motsatt i befolkningen ellers. Nesten 27 pst. av mannlige sysselsatte innvandrere fra landgruppe 3 er undersysselsatte sammenliknet med 18 pst. blant kvinner i samme gruppe og bare 8 pst. og 10 pst. blant henholdsvis menn og kvinner i den øvrige befolkningen.

5.5.3 Midlertidige stillinger

Innvandrere er overrepresentert blant de midlertidig ansatte i Norge (se figur 5.11). Midlertidige ansettelser er særlig utbredt blant innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3. Generelt er andelen midlertidig ansatte høyere blant kvinner enn blant menn innenfor hver av de angitte innvandrergruppene og i befolkningen ellers. Om lag 14 pst. av de kvinnelige ansatte fra landgruppe 3 hadde en midlertidig stilling, sammenliknet med 9 pst. blant kvinnelig ansatte i den øvrige befolkningen, om lag 11 pst. blant menn i samme landgruppe og bare 6 pst. blant menn i den øvrige befolkningen.

Kilde: Arbeidskraftsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå

Det framgår av kapittel 5.5.1 at innvandrere var klart overrepresentert som sysselsatte innenfor vikarbyrånæringen. Betydningen av å være midlertidig ansett gjennom et vikarbyrå kan øke sannsynligheten for å få en ordinær jobb. En norsk undersøkelse antyder at sjansen for ordinær jobb øker med om lag 30 pst.150

En annen norsk analyse av hele befolkningen viser videre at midlertidig ansettelse, uansett i hvilken form, ser ut til å øke sannsynligheten for en ordinær jobb. Denne «springbretteffekten» for menn generelt og for personer over 30 år ser ut til å være størst for dem med lav utdanning.151 En oppsummering av eksisterende internasjonal forskning rundt den mulige «springbretteffekten» av midlertidige stillinger fastslår imidlertid at det ikke foreligger entydig dokumentasjon av en slik effekt.152

5.5.4 Organisasjonsgrad blant innvandrere

Forskning basert på registerdata viser at organisasjonsgraden er lavere blant innvandrere enn i den øvrige befolkningen (se figur 5.12). Innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 2, som i særlig grad er arbeidsinnvandrere, ser ut til å ha lavest organisasjonsgrad. Organisasjonsgraden er samtidig høyere blant innvandrere med lengre botid.153 Den lave organisasjonsgraden blant innvandrere fra landgruppe 2 kan dermed i noen grad henge sammen med at de gjennomgående har bodd i Norge i kort tid. En annen forklaring kan være at mange av dem jobber i bygg- og anleggsnæringen, hvor organisasjonsgraden generelt er lav.

Kilde: Nergaard, K., Barth, E. og Dale-Olsen, H. (2015), Lavere organisasjonsgrad, et spørsmål om nykommere? Søkelys på arbeidslivet, 32 (1–2), 91–110.

Kilde: Djuve, A. B. (2016). Flyktninger – krise for den norske modellen? Foredrag for Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) 21.06.2016. Upublisert.

Innvandring kan bare forklare en liten del av nedgangen i organisasjonsgrad totalt i Norge siden 1995, men kan være en viktig forklaring på nedgangen i enkeltnæringer med stor arbeidsinnvandring de siste ti årene. Forskerne bak studien om organisasjonsgrad blant innvandrere hevder at strukturelle endringer i økonomien, f.eks. i næringsstruktur og bedriftsstørrelse, har betydd mer enn innvandring for nedgangen, uten at det er gjort spesifikke analyser som kan bekrefte dette.154

5.5.5 Innvandrernes lønn og lønnsutvikling

Lønnsvekst over botid har vært et sentralt tema i mange studier av innvandrere på arbeidsmarkedet, helt siden temaet først ble tatt opp av amerikanske forskere på 1970- og 1980-tallet.155 Det har også blitt gjennomført en rekke studier om innvandrernes lønnsutvikling i Norge de siste 20 årene.156

Utgangspunktet for slike studier har vært at innvandrernes lønn i begynnelsen av oppholdet i mottakerlandet ofte er lavere enn kompetansen skulle tilsi. Forklaringer på dette kan være manglende språkkunnskaper og misforhold mellom innvandrernes kompetanse og arbeidsgivernes behov. Skepsis og manglende kunnskap om den utdanningen og de ferdighetene innvandrerne bringer med seg, kan også – sammen med diskriminering – spille inn (se også kap 7.5). Det har vært en hypotese at slike lønnsforskjeller vil minke eller til og med helt forsvinne etter noen år, når innvandrerne har lært seg landets språk og tilpasset sin kompetanse til behovene på arbeidsmarkedet. Flere norske studier viser at lønnsnivået til innvandrerne ofte nærmer seg nivået til den øvrige befolkningen med botid, men at de sjelden når samme nivå.157 Etter om lag ti år i landet er årslønnen til mannlige flyktninger rundt 20­40 pst. lavere enn lønnen til menn i den øvrige befolkningen, ifølge analyser fra Frischsenteret, også etter at det er blitt kontrollert for en rekke personkjennetegn.158 Noen grupper av kvinnelige flyktninger klarer etter hvert å lukke nesten hele lønnsgapet til øvrige kvinner. Ulike effekter av konjunkturer mellom innvandrere og den øvrige befolkningen har her vist seg også å spille en viss rolle.159

En studie fra Institutt for samfunnsforskning (ISF) viser at timelønnen for innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. øker omtrent som for resten av befolkningen de første 10–15 årene i landet, men at lønnsveksten til disse innvandrerne deretter øker langsommere slik at lønnsgapet mellom innvandrere fra Asia, Afrika mfl. og personer uten innvandrerbakgrunn øker.160 Det ser ut som at personer uten innvandrerbakgrunn etter hvert oppnår høyere lønn ved å bytte jobb. Liknende konklusjoner finnes i tidligere forskning fra ISF og Frischsenteret161: Mens økning i lønn ved gitt ansiennitet (arbeidserfaring hos samme arbeidsgiver) er omtrent det samme for innvandrere og for den øvrige befolkningen, bytter personer i den øvrige befolkningen oftere arbeidsgiver og får da høyere lønn.

Se også tabell 6.5 for statistikk om gjennomsnittlig yrkesinntekt blant ulike innvandrergrupper og kapittel 6.2 for mer detaljer rundt sammensetningen av innvandrernes inntekter i Norge.

5.6 Relevante utviklingstrekk ved det norske arbeidsmarkedet

5.6.1 Den teknologiske utviklingen

Teknologisk utvikling er en av de viktigste drivkreftene bak både produktivitetsvekst i økonomien og omstilling på arbeidsmarkedet. Den teknologiske utviklingen kan skje i mange former, og det brukes ofte begreper som «robotisering», «automatisering» og «digitalisering». Den teknologiske utviklingen kan ha stor betydning for integreringen av innvandrere, avhengig av hvordan den virker inn på næringer og yrker hvor innvandrere er overrepresentert (se kap. 5.5.1). Det er imidlertid usikkert hvordan den teknologiske utviklingen vil arte seg i framtiden. Det er derfor vanskelig å forutse hvilke næringer og yrker som eventuelt vil påvirkes mest. En analyse fra SSB anslår at om lag en tredel av dagens yrker i Norge kan forsvinne pga. den teknologiske utviklingen.162

Det finnes to hovedretninger i synet på den pågående og den framtidige teknologiske utviklingen. Den ene legger vekt på at det pågår en kunnskapsbasert teknologisk utvikling som fører til økt etterspørsel etter særlig høyt utdannet arbeidskraft og sviktende etterspørsel etter personer med lave kvalifikasjoner. Den andre tar utgangspunkt i at den teknologiske utviklingen nå og i nær framtid i hovedsak vil rettes mot «kognitive rutineoppgaver». Dette er oppgaver som typisk krever noe utdanning eller kvalifikasjoner, men som i stigende grad lett kan programmeres og dermed utføres av maskiner. I scenariet med en teknologisk utvikling rettet mot kognitive rutineoppgaver er det særlig yrker i den midtre delen av lønns- eller kompetansefordelingen som kan komme til å forsvinne. Det vil dermed skje en polarisering på arbeidsmarkedet med sviktende etterspørsel etter personer med middels kvalifikasjoner.

Slik polarisering har blitt dokumentert for USA og for en rekke land i Europa, blant annet Norge.163 Den europeiske studien viser at polariseringen i hovedsak kan forklares med automatisering/digitalisering av rutinemessige jobber på et middels kvalifikasjonsnivå. Utflytting av produksjon/virksomhet til andre land, som er en annen ofte nevnt kilde til endringer i sysselsettingsstrukturen i rike land, forklarer langt mindre av polariseringen som har skjedd på arbeidsmarkedet.

Det er særlig tre faktorer som spiller inn i hvordan den teknologiske utviklingen vil kunne påvirke sysselsetting og lønn for ulike typer arbeidskraft i framtiden.164 Den første faktoren er i hvilken grad teknologiske nyvinninger erstatter eller utfyller arbeidskraft eller kompetansen til ulike grupper av arbeidstakere. Hvis en gruppe arbeidstakere i hovedsak driver med oppgaver som i dag og i nærmeste framtid kan overtas av datamaskiner eller «roboter», er det nærliggende å tro at gruppen kan oppleve en nedgang i etterspørselen etter egen kompetanse, eventuelt oppleve svak lønnsvekst.

Den andre faktoren er muligheten for utdanning, etterutdanning eller omskolering. Hvis grupper av arbeidstakere som opplever at den teknologiske utviklingen fører til dårlige jobbutsikter eller liten lønnsvekst forholdsvis lett og raskt kan videreutdanne seg til andre yrker og andre typer jobber, vil eventuelle ugunstige effekter av den teknologiske utviklingen for disse arbeidstakerne dempes.

For det tredje vil etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft også være avhengig av preferansene til konsumentene. Når levestandarden og inntekten til befolkningen generelt øker, kan det generere økt etterspørsel etter visse typer tjenester, f.eks. restaurantmat, hjemmelevering av ulike produkter, personlige trenere, hagevedlikehold og renhold i hjemmet.

5.6.2 Framskrivning av tilbud og etterspørsel etter ulike utdanningsgrupper

En rapport fra SSB viser framskrivninger av tilbud og etterspørsel etter ulike utdanninger fram mot 2035.165 Framskrivningene viser at sysselsettingen i petroleumsnæringen blir redusert, mens den vil øke i bl.a. i tjenestenæringer og bygg- og anleggssektoren.166

Framskrivingene viser god balanse mellom etterspørsel og tilbud når man ser på grunnskoleutdanning og uoppgitt utdanning samlet. Innvandrere utgjør en forholdsvis høy andel av både dem som bare har grunnskole, og dem som har uoppgitt utdanning.

For fagutdannede på videregående skole-nivå vil etterspørselen vokse raskere enn tilbudet, og det vil bli et underskudd av denne typen arbeidskraft. Dette vil bl.a. gjelde fagutdannede rettet mot næringene industri og håndverk og helse- og sosialtjenester.

For dem med kort og lang høyere utdanning viser framskrivingene noe større tilbud enn etterspørsel av arbeidskraft. Dette gjelder på aggregert nivå. For enkeltutdanninger er resultatene av framskrivningene mer sammensatte. Tilbudet av ingeniører blir større enn etterspørselen, mens det vil bli en god balanse for sivilingeniører. Det blir mangel på lærere og sykepleiere.

5.7 Arbeidsmarkeds- og utdanningsaktivitet blant unge med innvandrerbakgrunn

Når man skal sammenlikne arbeidsmarkeds- og utdanningsaktiviteten mellom den øvrige befolkningen, innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3 og etterkommere av innvandrere fra samme landgruppe, er det viktig å ta hensyn til den skjeve aldersfordelingen i sistnevnte gruppe. Over 70 pst. av etterkommerne befinner seg i alderen 16 til 25 år, som er et alderssjikt der utdanning står sentralt for mange og sysselsetting er en supplerende aktivitet.167 Mange etterkommere har fremdeles ikke startet i arbeidslivet, noe som gjør at sysselsettingsnivået trekkes ned i denne gruppen. Av denne grunn kan det være hensiktsmessig å se på utdanning og sysselsetting samlet, for å få et bedre bilde av den samlede aktiviteten for etterkommere i alderen 16 til 34 år.

Etterkommere av innvandrere ligger nærmere majoriteten enn innvandrere gjør når det gjelder andelen som er aktive i arbeid eller utdanning (se figur 5.14). For etterkommerne er differansen i forhold til den øvrige befolkningen på 4,8 prosentenheter, mens tilsvarende differanse for innvandrergruppen er nesten fem ganger så stor, nærmere 24 prosentenheter.

Kilde: Olsen, B. (2016). Ibid.

Figur 5.14 viser videre at det her er små kjønnsforskjeller blant de unge etterkommerne. For gruppen av unge som selv har innvandret, er det imidlertid større kjønnsforskjeller. Her er andelen aktive kvinner langt lavere enn blant menn.

5.7.1 Aktivitet etter utdanningsnivå

Fullført utdanning utover grunnskolen gir betydelig bedre muligheter til å komme i arbeid. Figur 5.15 viser at innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn har lavere andel aktive enn majoritetsbefolkningen, uansett hvilket utdanningsnivå personene har, men forskjellene blir mindre når vi sammenlikner dem på samme utdanningsnivå.168

Kilde: Olsen, B. (2016). Ibid.

Gruppen med kun obligatorisk utdanning har desidert lavest andel i arbeid eller utdanning i alle tre befolkningsgruppene. Dermed trekker de lavest utdannede gjennomsnittet ned. Dette er særlig framtredende blant innvandrere, siden de har høyest andel med bare grunnskoleutdanning. I noen – men langt mindre – grad gjelder dette også gruppen etterkommere av innvandrere, mens det bare i liten grad gjelder den øvrige befolkningen.

5.7.2 Sysselsetting og yrke

For etterkommere av innvandrere som i stor grad har fullført sin utdanning, dvs. aldersgruppene 25­29 år og 30­39 år, ligger andelen sysselsatte på henholdsvis 73 og 77 pst.169 Dette er om lag 8 og 5 prosentenheter over nivået for innvandrere i de samme aldersgruppene og rundt 5 prosentenheter under nivået for den øvrige befolkningen i begge aldersgruppene. Det er liten forskjell i sysselsetting mellom menn og kvinner blant etterkommerne.

Det finnes en del forskjeller i hvilke yrker de unge (16­34 år) med og uten innvandrerbakgrunn jobber i. Salgs- og serviceyrker er den desidert største yrkesgruppen blant de unge sysselsatte med lavest utdanningsnivå i alle tre befolkningsgrupper og aller størst blant etterkommere, med nesten 54 pst., ifølge tall fra SSB.170 Innvandrergruppen har en andel på 46 pst. og majoriteten 42 pst.

Også blant dem med videregående utdanning som høyeste utdanningsnivå er salgs- og serviceyrker mest utbredt i alle gruppene, men aller mest hos innvandrere og deres etterkommere, med henholdsvis 48 og 44 pst. av de sysselsatte i denne yrkesgruppen, mot 33 pst. blant de unge uten innvandrerbakgrunn. Håndverkere utgjør om lag 23 pst. av de unge sysselsatte på dette utdanningsnivået i den øvrige befolkningen, men blant de to gruppene med innvandrerbakgrunn er den tilsvarende andelen bare halvparten så stor.

Blant unge sysselsatte med høyere utdanning er det små forskjeller mellom dem uten innvandrerbakgrunn og etterkommere av innvandrere når det gjelder grove kategorier av yrker. De fleste – om lag 87 pst. – jobber naturlignok innenfor yrker som krever universitets- eller høyskoleutdanning.

5.7.3 Sysselsetting og utdanning blant enslige mindreårige flyktninger

Ifølge SSB var tre av fire enslige mindreårige flyktninger i alderen 18­29 år i arbeid, utdanning eller i introduksjonsprogram per 4. kvartal 2014. For menn var andelen 78 pst. og for kvinner 70 pst.171 Mennene har en høyere andel sysselsatte enn kvinner, og kvinnene en høyere andel under utdanning enn menn.

Andelen registrerte arbeidsledige blant enslige mindreårige flyktninger øker litt med botid (se figur 5.16). Andelen registrerte arbeidsledige var mellom 2 og 3 pst. fire år etter bosetting for dem som ble bosatt både i 2009 og i 2010. Fem år etter bosetting utgjorde de arbeidsledige 4 pst. av dem som ble bosatt i 2009. Gjennomsnittlig ledighet for jevnaldrende i hele befolkningen er litt over 1 pst. I gjennomsnitt mottar 3,5 pst. av de enslige mindreårige flyktningene sosialhjelp. Andelen for jevnaldrende i hele befolkningen er under 1 pst. (se figur 5.16).

Kilde: Dalgard, A.B. (2016). Enslige mindreårige flykninger i arbeid og utdanning, 2014. 90 pst. fra Afghanistan i arbeid eller utdanning etter fire år. Statistisk sentralbyrå, publisert 14. mars 2016.

5.8 Oppsummering

Som dette kapitlet viser, finnes det allerede mye kunnskap om situasjonen for innvandrere på det norske arbeidsmarkedet.

• Det samme grunnleggende mønsteret i sysselsetting over tid viser seg for flyktninger i ulike ankomstkohorter og fra ulike land, til tross for at de nøyaktige sysselsettingsnivåene som oppnås, kan variere for ulike grupper og over konjunktursyklene. Få flyktninggrupper oppnår like høy sysselsetting som den øvrige befolkningen i Norge. Sysselsettingsratene for flyktninger pleier å flate ut eller gå litt ned etter 5–10 års botid.

• Arbeidsinnvandringen til Norge har vært historisk høy siden EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Arbeidsinnvandrere har stort sett høye sysselsettingsandeler de første årene etter ankomsten, men sysselsettingsandelene for noen grupper av arbeidsinnvandrere som kom på 1970-tallet, har vært lave flere tiår etter ankomsten til Norge.

• Arbeidsinnvandringen har gått noe ned de siste par årene pga. den relativt svake økonomiske utviklingen i Norge. Betydningen av arbeidsinnvandring til Norge framover vil avhenge av omfang på tilstrømningen, om arbeidsinnvandrerne forblir i Norge og om de er i stand til å bidra med høy arbeidsinnsats over tid. Arbeidsledigheten blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa økte betraktelig etter finanskrisen. Den har også økt de siste par årene.

• Innvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og Asia, Afrika mfl., er overrepresentert i visse næringer, herunder overnattingsvirksomhet, serveringsvirksomhet, utleie av arbeidskraft, renhold og transport og lagring. Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa er i tillegg klart overrepresentert innenfor industri og bygg og anlegg. Innvandrere fra Asia, Afrika mfl. er litt overrepresentert innenfor helse- og omsorgssektoreren.

• En større andel av innvandrere enn av den øvrige befolkningen har arbeidstid under 30 timer i uken. Dette gjelder særlig for innvandrere i EU-land i Sentral- og Øst-Europa og Asia, Afrika mfl. Midlertidige stillinger er noe mer utbredt blant innvandrere enn blant den øvrige befolkningen. Organisasjonsgraden er lavere blant innvandrere, særlig arbeidsinnvandrere, enn i den øvrige befolkningen, men det er tegn til at organisasjonsgraden øker med tid i landet.

• Utdannings- og sysselsettingsaktiviteten blant unge etterkommere av innvandrere viser mange flere likhetstrekk med den øvrige befolkningen enn med unge innvandrere. Det er tegn til at enslige mindreårige flyktninger har aktivitetsrater som likner mye på unge uten innvandrerbakgrunn.

• Norge har et arbeidsmarked med høye kompetansekrav. Samtidig synes innvandreres medbrakte kompetanse å bli lite verdsatt i det norske arbeidslivet, og overkvalifisering er langt mer vanlig blant utenlandsfødte enn innenlandsfødte.

6 Mottak av velferdsytelser

6.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] analysere sammenhengen mellom velferdsordninger og innvandring til Norge. Herunder skal utvalget analysere og vurdere om gjeldende generelle inntektssikringsordninger, […] er hensiktsmessig utformet og dimensjonert i en situasjon der flyktninger og deres familie utgjør en stor andel av innvandringen.

Utvalget tolker dette som at det skal presenteres noen nøkkeltall for innvandreres bruk av sentrale velferdsytelser og noen sammenlikninger med befolkningen for øvrig. Utvalget går ikke inn i diskusjonen om velferdsordningenes mulige «magneteffekter».172 Økonomiske framskrivinger og en diskusjon av velferdsstatens framtidige bærekraft finnes i kapittel 8.

I dette kapitlet presenteres noen sentrale tall og utviklingstrekk for innvandreres bruk av norske velferdsytelser. Som kapitlet vil vise, innebærer lavere sysselsettingsrater blant en del innvandrergrupper, som påvist i kapittel 5, at de ofte er overrepresentert som mottakere av en rekke velferdsytelser og -tjenester. De fleste tallene som presenteres her, viser mottak av velferdsytelser etter innvandringsgrunn, landbakgrunn, botid og kjønn. Kapitlet gjennomgår data om innvandreres mottak av velferdsytelser, og diskuterer kort insentivvirkninger, kompensasjonsgrader og stønadseksport.

En del velferdsytelser stiller krav til opptjening, botid og/eller faktisk opphold i Norge. En detaljert oversikt over inngangskrav og muligheter til stønadseksport er gitt i NOU 2011: 7, kapittel 6. En kortfattet oppdatering av denne informasjonen samt andre hovedregler for utvalgte velferdsytelser finnes i vedlegg 1.

6.2 Velferdsytelser og annen inntekt

Et mål på i hvilken grad en person er selvforsørget, er hvor mye personen mottar i velferdsytelser fra det offentlige sammenliknet med yrkes- og kapitalinntekter. I dette kapitlet presenteres statistikk over selvforsørgingsgraden til flyktninger, familieinnvandrere, arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere sammenliknet med befolkningen eksklusive innvandrere. Tallene er fordelt etter kjønn.

Tabell 6.1 viser velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekter, og velferdsytelser som andel av samlet inntekt, for ulike innvandrergrupper på et gitt tidspunkt (2014). Figur 6.1 viser hvordan velferdsytelsenes andel av samlet inntekt endres over tid for flyktninger og familieinnvandrere, fordelt på kjønn. Et hovedbudskap i tabell 6.1 er at flyktninger og familieinnvandrere mottar mer i velferdsytelser og mindre i yrkes- og kapitalinntekter enn arbeidsinnvandrere og innvandrere fra Norden.173 Blant flyktninger og familieinnvandrere er det dessuten større forskjeller mellom kjønnene når det gjelder mottak av velferdsytelser. Blant kvinner som har kommet som flyktninger eller familieinnvandrere, er velferdsytelser som andel av inntekt henholdsvis 39 og 34 pst., mot 17 pst. for kvinner i den øvrige befolkningen. Derimot er nordiske innvandrere og arbeidsinnvandrere fra land utenfor Norden, både menn og kvinner, mindre avhengige av velferdsytelser enn befolkningen for øvrig.

Figur 6.1 viser hvordan andelen velferdsytelser av samlet inntekt utvikler seg over tid for flyktninger og familieinnvandrere, og sammenlikner dette med utviklingen for en referansegruppe i befolkningen ellers.174 Velferdsytelser utgjør om lag 70 pst. av den samlede inntekten for menn med fluktbakgrunn, og rundt 80 pst. for kvinner med samme bakgrunn, det første året de er bosatt i Norge. Andelen synker imidlertid raskt med økende botid. For menn synker andelen raskere enn for kvinner, til rundt 25 pst. etter rundt fire års botid. På dette nivået later utviklingen til å flate ut. For kvinner skjer det en tilsvarende utflating på rundt 40 pst. i 2014 for dem med sju års botid eller mer. Blant befolkningen eksklusive innvandrere utgjør velferdsytelsene om lag 5 pst. av inntekten til menn og 15 pst. av inntekten til kvinner. Velferdsytelser utgjør altså en større andel av inntektene til flyktninger og familieinnvandrere enn av inntektene til den øvrige befolkningen, også flere år etter at flyktningene har kommet til Norge.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Blant familieinnvandrede menn synker også andelen noe med botid, men andelen faller likevel ikke under 15–20 pst. Velferdsytelser utgjør en vesentlig høyere andel av inntekten for familieinnvandrede kvinner enn for kvinner i den øvrige befolkningen. Andelen som velferdsytelsene utgjør, synker markant med økende botid, men faller likevel ikke under 40 pst.

Utviklingen i inntektssammensetningen blant arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere er motsatt av det som framkommer for flyktninger og familieinnvandrere (se figur 6.2). Blant arbeidsinnvandrere som ankom før finanskrisen, utgjorde velferdsytelser 1 pst. av inntekten. For de senere kohortene var den noe høyere, men generelt er den under 5 pst., til tross for en viss økning med økende botid. Selvforsørgingsgraden til kvinnelige arbeidsinnvandrere er noe lavere – de har en høyere andel velferdsytelser – og den øker mer med økende botid. Også blant nordiske innvandrere (se figur 6.2) utgjør andelen velferdsytelser av samlet inntekt mer etter lengre botid, men den forblir på et lavere nivå enn for befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Bildet er sammenfallende med det man ser for arbeidsinnvandrere fra land utenfor Norden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Funnene som presenteres her, harmonerer med bildet som presenteres i en studie fra SSB.175 Denne studien viser at andelen av mannlige flyktningers inntekt som utgjøres av velferdsytelser, synker med økende botid, for å stabilisere seg på rundt 20 pst. Blant kvinnene i de tidlige ankomstkohortene stabiliserer andelen seg på 30–50 pst. etter flere år. Denne studien viser også at velferdsytelser utgjorde mindre enn 5 pst. av inntektene til mannlige arbeidsinnvandrere, og at andelen blant kvinnelige arbeidsinnvandrere er høyere: 12–14 pst. Denne andelen øker noe etter noen år i landet. En sannsynlig forklaring på dette mønsteret er at kvinnelige arbeidsinnvandrere kommer til Norge i en alder da mange ønsker å stifte familie, og at mange derfor vil motta familierelaterte ytelser. Disse resultatene tyder generelt på at overføringer utgjør en betydelig lavere andel av inntektene for arbeidsinnvandrere enn for personer i den øvrige befolkningen. Oppsummert kan det sies at innvandrere fra nye EU-land i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) – i all hovedsak arbeidsinnvandrere og deres familier – som gruppe mottar mindre velferdsytelser som andel av inntekt enn befolkningen for øvrig, mens innvandrere fra land i Asia, Afrika m.fl. (landgruppe 3) – i hovedsak flyktninger og deres familier – mottar mer.176

Velferdsytelsenes andel av samlet inntekt for flyktninger reduseres etter hvert som botiden øker. Dette skyldes at yrkes- og kapitalinntekten øker vesentlig mer enn mottaket av velferdsytelser. Utviklingen illustreres i figur 6.3, som viser utviklingen i mottak av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt for 2000-kohorten av flyktninger. Utviklingen for alle innvandrere i 2000-kohorten, og for en sammenliknbar gruppe i befolkningen eksklusive innvandrere, er vist i vedlegg 2. Den viser at det for alle innvandrergruppene finner sted en økning i både mottak av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt med botid, men yrkes- og kapitalinntektene øker vesentlig mer når man ser på gjennomsnittet for hele gruppen. Dette gjelder både kvinner og menn i alle innvandrergruppene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

6.3 Mottak av utvalgte trygdeytelser

Kapittel 6.2 ga et oversiktsbilde over hvordan velferdsytelsenes andel av den samlede inntekten varierer mellom ulike grupper og etter botid. I dette kapitlet gis en mer detaljert gjennomgang av andelen mottakere av ulike ytelser, fordelt etter mottakernes landbakgrunn, kjønn og botid. Når det vises utvikling over botid, er dette basert på tverrsnittdata og viser således ikke rene botidseffekter. Siden vi ikke følger de samme kohortene over tid, vil disse tallene kunne være påvirket av sammensetnings- og konjunktureffekter. Den tydeligste illustrasjonen på betydningen av dette har vi for innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2). Her har innvandringen vært betydelig siden de ti landene i denne landgruppen kom inn i EU og fikk tilgang til EUs indre marked i 2004. De som kom før 2004, og dermed hadde ti års botid eller mer i 2014, kom ofte til Norge av andre grunner enn at de søkte arbeid, og de møtte også et helt annet innvandringsregime. Dette er en påminnelse om at botid ikke bare reflekterer antall år i Norge, men også at innvandrere har kommet i ulike historiske perioder. Flyktningstrømmene har også endret seg over tid, og dette påvirker naturlig nok botiden blant innvandrerne med flyktningbakgrunn fra ulike land. Mens de fleste innvandrerne med flyktningbakgrunn fra Sør- og Mellom-Amerika hadde mer enn 20 års botid, hadde nesten halvparten av innvandrerne med flyktningbakgrunn fra Afrika under fem års botid i 2014.177 Statistikken suppleres med analyser som har fulgt kohorter over tid.

6.3.1 Kommunale ytelser

Figur 6.4 viser andelen som mottar de kommunale ytelsene introduksjonsstønad, kvalifiseringsstønad og sosialhjelp etter botid blant innvandrere fra landgruppe 3. Introduksjonsstønad og kvalifiseringsstønad utbetales til deltakere i henholdsvis introduksjonsprogrammet og kvalifiseringsprogrammet. Introduksjonsprogrammet er en rett og plikt for flyktninger og deres familiegjenforente og igangsettes raskt etter bosettingen (se kap. 4.4.3). Kvalifiseringsprogrammet er rettet mot dem som står i fare for å bli langtidsmottakere av sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse som skal sikre et forsvarlig livsopphold, og gis etter en individuell behovsprøving.

¹ Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Introduksjonsstønad er en viktig del av inntekten til innvandrere fra landgruppe 3 de første årene etter ankomst, mens andelen som mottar denne ytelsen, er nesten null for dem med fem års botid eller mer. Andelen som mottar sosialhjelp, er også påfallende høy blant innvandrere fra landgruppe 3 med kort botid. En delforklaring på dette er at mange mottar introduksjonsstønad og sosialhjelp samtidig.178 I 2013 bodde 74 pst. av deltakerne i introduksjonsprogrammet i en husholdning som mottok sosialhjelp. Andelen som mottok økonomisk sosialhjelp i minst seks måneder samme år, var vel 19 pst. I årene 2005–2014 mottok gjennomsnittlig 46 pst. av deltakerne i introduksjonsprogrammet sosialhjelp i samme måned som introduksjonsstønad i én eller flere måneder. Noen av disse vil ha fått engangsytelser, mens andre mottar sosialhjelp over lengre tid. Sambruk av sosialhjelp og introduksjonsstønad er høyere blant enslige forsørgere og par som har barn, sammenliknet med enslige og par uten barn.

Andelen som mottar sosialhjelp, er lavere for personer med lengre botid. For dem med botid på 15 år eller mer er andelen 8 pst. Dette er likevel vesentlig høyere enn for befolkningen for øvrig, der andelen som mottar sosialhjelp, er 3 pst. Andelen menn som mottar sosialhjelp, er høyere enn for kvinner, men forskjellen er mindre for kohortene med lengst botid. Forskjellen er på 6 prosentenheter de første årene etter bosetting, og 2,5 prosentenhet blant dem med 15 år eller lengre botid (ikke vist i figuren).

Høyest andel mottakere av kvalifiseringsstønad finner man blant dem med 5–9 års botid fra landgruppe 3 (3,3 pst.). Dette vil ha sammenheng med at kvalifiseringsprogrammet retter seg mot langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp, og derfor sjeldnere gis til dem som har kort botid. For befolkningen ellers er andelen som mottar kvalifiseringsstønad kun 0,2 pst.

Mottaket av kommunale velferdsytelser for innvandrere fra Vest-Europa, Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og EU-land i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) er ikke vist i figuren. For disse to landgruppene er forskjellene sett mot befolkningen ellers mye mindre. Landgruppe 1 har en lavere andel mottak av sosialhjelp og kvalifiseringsstønad enn befolkning ellers uansett botid. I landgruppe 2 er det en større andel mottakere av sosialhjelp blant dem med lengre botid. Blant dem som har bodd her i 15 år eller mer, er andelen blant landgruppe 2 på nesten 4 pst. for kvinner og rett over 5 pst. for menn, altså noe høyere enn for befolkningen for øvrig.

6.3.2 Helserelaterte ytelser og dagpenger

Sykepenger og dagpenger er ytelser som forutsetter at man deltar eller nylig har deltatt i inntektsgivende arbeid (se vedlegg 1). Variasjoner i mottak av disse ytelsene kan dermed tolkes på ulike måter: å motta sykepenger eller dagpenger er et tegn på at man har eller har hatt en arbeidstilknytning, men det kan også tyde på at man er i ferd med å tape denne tilknytningen. Figur 6.5 viser at for menn fra landgruppe 1 og 3 med kort botid er det en mindre andel som mottar sykepenger og dagpenger enn i befolkningen ellers. Bruken av sykepenger og dagpenger er høyere for personer med lengre botid for alle innvandrergrupper, og blant menn fra alle gruppene som har mer enn fem års botid i Norge, er det et høyere forbruk av disse ytelsene enn i befolkningen ellers. Et tilsvarende mønster kan ses for kvinner, men her er forskjellene mellom gruppene svært små for kvinner med ti års botid eller mer.

¹ Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 6.6 viser andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger.179 Inngangsvilkåret for ytelsen er at arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 pst. Utviklingen for menn og kvinner er noenlunde lik, og figurene viser at det for alle tre landgrupper er få med kort botid som mottar denne ytelsen. Årsaken til dette er trolig at det for mange personer i denne gruppen vil være andre velferdsytelser som er mer aktuelle i en tidlig fase. Tilgang til arbeidsavklaringspenger krever også normalt tre års botid. Andelen er stadig høyere for dem med lengre botid. Blant menn og kvinner fra landgruppe 3 med botid på mer enn ti år er andelen mottakere en god del høyere enn i befolkningen ellers.

¹ Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Uføretrygd skal sikre inntekt til personer med varig nedsatt inntektsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte. Praktisk talt ingen innvandrere mottar uføretrygd de første fire årene de er i Norge (figur 6.7). Dette har trolig sammenheng med at det for uføretrygd stilles krav om at personen skal ha gjennomgått hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak, i tillegg til botidskravet på tre år. Nivået er høyere blant dem med lengre botid, og dess lengre botid dess høyere andel mottakere. Blant menn fra landgruppe 3 med en botid på mer enn 15 år er andelen vesentlig høyere enn blant menn i befolkningen ellers. Andelen blant menn fra landgruppe 2 er noe lavere, men fortsatt høyere enn blant menn fra befolkningen ellers.

¹ Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

6.3.3 Analyser av botidseffekter

Arbeidsinnvandrerne som kom til Norge på 1970-tallet, hadde svært høy sysselsetting i begynnelsen, men denne falt over tid (se kap. 5.2.3).180 Nedgangen i yrkesaktivitet speiles i økende mottak av uføretrygd, som over tid ble den viktigste ytelsen for tidlige arbeidsinnvandrere som sto utenfor arbeidsmarkedet. I år 2000 mottok 74 pst. av de ikke-sysselsatte tidlige arbeidsinnvandrerne med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. uførepensjon, og ytterligere 17 pst. mottok andre trygdeytelser eller sosialhjelp. Blant hele gruppen av tidlige arbeidsinnvandrere var det 44 pst. som mottok varig uføretrygd i 2000, sammenliknet med bare omtrent 16 pst. i gruppen av sammenliknbare personer uten innvandrerbakgrunn.

En annen, senere studie ser på innvandrerkohorter som kom etter 1970-årene.181 Disse omfattet både noen grupper som hovedsakelig besto av flyktninger (og familiegjenforente til flyktninger), og andre grupper som i hovedsak besto av arbeidsinnvandrere (og familiegjenforente til arbeidsinnvandrere). De mer avanserte analysene i denne studien, som tar hensyn til en rekke individ- og familiekjennetegn, antyder at uføreratene blant disse gruppene stort sett var lavere enn for sammenliknbare grupper i den øvrige befolkningen de første 5–10 årene i Norge. Andelen uføre økte imidlertid over tid for flyktninggruppene, slik at de lå over andelen blant sammenliknbare personer i den øvrige befolkningen etter om lag 15 år, med delvis unntak av kvinnelige innvandrere fra typiske flyktningland i perioden 1996–2000. Uføreratene til arbeidsinnvandrerne som kom til Norge fra EU-land på 1970-tallet, var omtrent på samme nivå som for nordmenn. Botiden for arbeidsinnvandrere fra de østeuropeiske EU-landene var for lav til å kunne si noe om den gruppen over tid i den studien.

En studie fra 2016 ser på årlige bosettingskohorter av flyktninger og asylsøkere i perioden 1992–2015 og analyserer blant annet i hvor stor grad de mottar arbeidsavklaringspenger (eller tilsvarende tidligere ytelse) eller uføretrygd.182 Resultatene (figur 6.8) viser at andelen som mottar disse ytelsene, vokser raskt og nesten lineært i alle grupper. For hvert år med bosetting i Norge øker sannsynligheten for å være mottaker av en slik ytelse med om lag to prosentenheter. De gruppene som forskerne kan følge i 20 år, har dermed uførerater rundt (eller over) 40 pst.

¹ Attføringspenger, rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uføretrygd før 2010.

Kilde: Frischsenteret

Analysene av botidseffekter for flyktninger og andre innvandrergrupper viser i stor grad det samme bildet som framkommer av statistikken som er presentert tidligere i kapitlet, når det gjelder personer fra landgruppe 3 og mottak av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Fra et lavt nivå i de første årene etter bosettingen stiger andelen som mottar disse ytelsene kraftig, og for dem med lang botid ligger nivået vesentlig høyere enn det gjør i befolkningen ellers.

6.3.4 Familieytelsene

De sentrale familieytelsene er foreldrepenger, barnetrygd, kontantstøtte og stønadene til enslig mor eller far. De to sistnevnte oppfattes ofte som særlig problematiske når innvandreres bruk av norske velferdsytelser diskuteres. Kontantstøtte og støtte til enslig mor eller far har så langt ikke stilt krav til forutgående botid eller opptjening, og det diskuteres av og til om disse velferdsytelsene i praksis oppmuntrer innvandrerfamilier til tilpasninger i Norge som er lite hensiktsmessige på sikt.

Kontantstøtten utbetales for barn mellom ett og to år. For foreldre som har rett til foreldrepenger, kan ett år med mottak av kontantstøtte legges i etterkant av foreldrepermisjonen, slik at én av foreldrene kan være hjemme ett år ut over året med betalt permisjon. Full sats for kontantstøtten er 6 000 kr per barn per måned. Betingelsen for å få ytelsen er at barnet ikke går i barnehage med statlig driftstilskudd. I 2015 var 75 pst. av de registrerte mottakerne av kontantstøtte kvinner.

Da kontantstøtten ble innført i 1998, rettet den seg mot barn mellom ett og tre år som ikke gikk i barnehage med statlig driftstilskudd. I utgangspunktet var ytelsen omtrent like mye brukt av kvinner i majoritetsbefolkningen som av kvinner med innvandrerbakgrunn.183 Forbruket blant kvinner i majoritetsbefolkningen falt imidlertid relativt raskt, i takt med at barnehagetilbudet for de yngste barna ble utvidet. For kvinner med innvandrerbakgrunn fra landgruppe 3 var nedgangen mindre. I 2009 ble kontantstøtte utbetalt for 53 pst. av familiene i målgruppen med bakgrunn fra landgruppe 3, og for 24 pst. av familiene i målgruppen uten innvandrerbakgrunn.

Reglene ble endret i 2012 slik at kontantstøtten bare retter seg mot barn mellom ett og to år. De siste tallene fra SSB viser at det i 2015 ble utbetalt kontantstøtte for 45 pst. av ettåringene med innvandrerbakgrunn og 16 pst. av ettåringene uten innvandrerbakgrunn.184 Differansen mellom de to gruppene hadde økt noe siden året før på grunn av en liten økning i mottaket til familier fra landgruppe 3. I tillegg økte andelen mottakere blant innvandrere fra landgruppe 2 med 4 prosentenheter, til 43 pst. av alle familier i målgruppen i 2015.

Satsene for kontantstøtten til ettåringene ble økt i 2014. Denne økningen ser ut til å ha ført til at flere mødre reduserer arbeidstilbudet sitt, anslagsvis med 5–6 pst.185 Nedgangen var noe større for kvinner med innvandrerbakgrunn, men analysene konkluderer ikke i spørsmålet om hvorvidt dette kommer av at innvandrere tilpasser seg annerledes enn andre, eller først og fremst handler om at flere kvinner med innvandrerbakgrunn arbeider i lavlønnsyrker. Fedres arbeidstilbud ble ikke påvirket av endringene i kontantstøttesatsene.

Generelt er det få enslige mødre og fedre blant innvandrere i Norge. Både samboerskap, skilsmisse og barnefødsler utenfor ekteskap er mindre vanlig blant innvandrere enn blant befolkningen for øvrig. I levekårsundersøkelsen 2005/2006 besto bare 3 pst. av husholdningene med bakgrunn fra Tyrkia, Bosnia-Hercegovina, Irak, Sri Lanka og Pakistan av én voksen og ett barn.186 Det samme var tilfellet for 10 pst. av husholdningene fra Iran, 11 pst. av husholdningene fra Chile – og 16 pst. av husholdningene med bakgrunn fra Somalia. Nesten hver tredje husholdning med barn med bakgrunn fra Somalia var en eneforsørgerhusholdning, ifølge denne undersøkelsen. Studier av innvandreres stønadsbruk i Norge viste at 74 pst. av de somaliske kvinnene som kom til Norge i perioden 1989–1993, på et tidspunkt mottok overgangsstønad som enslige mødre. Andelen blant dem som kom i perioden 1998–2000, da stønadsperioden for overgangsstønad var blitt betydelig redusert, var 52 pst.187 Disse andelene er svært mye høyere enn for noen annen innvandrergruppe.

Overgangsstønaden har blitt betydelig endret de senere årene. Den maksimale stønadsperioden er tre år, med mulighet for unntak i gitte situasjoner, f.eks. når mottakeren er i gang med nødvendig utdanning. Når yngste barn har fylt ett år, gjelder aktivitetskrav: Mottakeren må være i aktivitet – arbeid, utdanning, registrert som arbeidssøker – som utgjør minst halvparten av full tid. Før 2012 gjaldt aktivitetskrav først etter at yngste barn hadde fylt tre år. Dette innebar en lang periode uten krav til aktivitet og ble blant annet sett på som uheldig for integreringen.188 Retten til overgangsstønad ble videre strammet inn med virkning fra 1. januar 2016. Blant annet ble muligheten til å motta stønad under opphold i utlandet redusert fra seks måneder til seks uker innenfor en tolvmånedersperiode. Videre faller retten til stønad bort fra første dag hvis man inngår et nytt samboerskap, mens man tidligere kunne motta stønad i inntil ett år etter at man flyttet sammen med en ny partner, og man mister retten til stønad hvis man får flere barn med en partner man har barn med fra før.

Data fra sosialhjelpsstatistikken viser imidlertid at enslige mødre med innvandrerbakgrunn fortsatt er en sårbar gruppe.189 Samlet er det om lag 4 000 eneforsørgerfamilier som har økonomisk sosialhjelp som viktigste inntektskilde. Dette tallet har vært stabilt over flere år, men sammensetningen av denne gruppen har endret seg: i 2002 hadde 29 pst. av dem innvandrerbakgrunn, i 2012 gjaldt dette 53 pst. Det er altså få enslige mødre med innvandrerbakgrunn i Norge, men denne gruppen er sterkt overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere.

6.4 Mottak av utvalgte trygdeytelser etter landbakgrunn

Tabell 6.2 oppsummerer mye av diskusjonen så langt, gjennom å gi en samlet oversikt over antall og andelen mottakere (20–66 år), og gjennomsnittlig utbetaling blant mottakerne, av utvalgte velferdsytelser i 2014 etter landbakgrunn. Forskjeller i alderssammensetning og botid i gruppene vil påvirke andelen mottakere av de ulike ytelsene når man ser på 20–66-åringer samlet. På grunn av dette omtales også antall mottakere og andeler for ulike aldersgrupper og for norskfødte med innvandrerforeldre i aldersgruppen 25–39 år for noen av ytelsene, hvor det er mange nok observasjoner.

Tabellen viser at innvandrere fra landgruppe 2 generelt mottar færre ytelser enn personer fra de andre landgruppene og befolkningen utenom innvandrere. Denne gruppen har likevel en høy andel mottakere av dagpenger (se tidligere omtale av arbeidsledighet i kap. 5.2). Andelen er her nesten dobbelt så stor som for landgruppe 3. Gjennomsnittlig utbetaling er likevel noe høyere for dem fra landgruppe 3. For sykepenger er forskjellene i andelene mellom gruppene og befolkningen uten innvandrere mindre. Lavest nivå finner man blant landgruppe 2 med 16,5 pst.

Innvandrere fra landgruppe 2 har lavt uttak av uførepensjon, under 1 pst., mens den for landgruppe 3 er 6,5 pst. Andelen i befolkningen utenom innvandrere er her 10,6 pst. Andelen som mottar uføretrygd, stiger med alder og forskjeller i alderssammensetning mellom landgruppene og forskjeller i botid påvirker gjennomsnittstallene når man ser på gruppen 20–66 år. Analyser av botidseffekter (se kap. 6.3.3) som følger bosettingskohorter av flyktninger, viser at andelen uføre øker med økende botid. Ser vi kun på innvandrere fra landgruppe 3 i alderen 40–54 år, finner vi at andelen med uføretrygd er rett over 5 pst. for dem med 10–14 års botid, og nesten 14 pst. for dem med 15 års botid eller mer. For befolkningen eksklusive innvandrere i samme alder er andelen nesten 10 pst. For 55–66-åringer med en botid på over 15 år er andelen mottakere 16,4 pst. for landgruppe 1, 25,5 pst. for landgruppe 2 og 36 pst. for landgruppe 3. For befolkningen eksklusive innvandrere i alderen 55–66 år er andelen 24,5 pst. For etterkommere er andelen rett under 3 pst. for alle tre landgruppene, men antallet mottakere er lavt.

Andelen i landgruppe 2 som mottar arbeidsavklaringspenger, er i underkant av 2 pst. Dette er fremdeles lavt sett opp mot landgruppe 1 og landgruppe 3 med henholdsvis om lag 4 pst. og 8 pst. Den lave andelen mottakere fra landgruppe 2 kan delvis forklares med at mottaket av denne ytelsen øker med botid, og det er få fra landgruppe 2 som har botid på 15 år eller mer. For etterkommere er forskjellene mellom landgruppene mindre, fra 6 pst. for landgruppe 1 til 7 pst. for landgruppe 3. Her er det viktig å være oppmerksom på at antallet mottakere er lavt, om lag 70 personer i landgruppe 2 og 760 i landgruppe 3.

Noen av de største forskjellene finner vi i andelen mottakere av sosialhjelp og kvalifiseringsstønad. Når det gjelder sosialhjelp, er andelen 2 pst. for landgruppe 1, mens den er nesten 14 pst. for innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3. Andelen blant landgruppe 1 og 2 er også lavere enn for befolkningen utenom innvandrere. Lavest gjennomsnittlig utbetaling finner vi i landgruppe 2 med 36 400 kr, mot 62 800 kr i landgruppe 3. Blant etterkommere fra landgruppe 3 er antallet mottakere om lag 460, noe som utgjør en andel på litt over 4 pst. Gjennomsnittlig utbetaling for denne gruppen er 53 300 kr.

Andelen mottakere er også betraktelig høyere i landgruppe 3 for overgangsstønad til enslig mor eller far: nesten 2 pst. Også den gjennomsnittlige utbetalingen av overgangsstønad til enslig mor eller far er høyere for denne gruppen med 116 100 kr. Gjennomsnittlig utbetaling for landgruppe 1 og 2 var på henholdsvis 85 600 kr og 81 600 kr.

Andelen som mottar kontantstøtte i befolkningen uten innvandrere, er 1,3 pst. Blant landgruppe 2 og 3 er andelen nokså lik og betraktelig høyere enn for befolkningen ellers. Forskjellen i andelen kontantstøttemottakere blant innvandrere fra ulike landgrupper har blitt gradvis mindre de siste årene. Dette skyldes både en nedgang i antallet med bakgrunn fra landgruppe 3 og en økning blant mottakere fra landgruppe 1 og 2. Blant etterkommere fra landgruppe 3 er det under 700 mottakere av kontantstøtte. Dette utgjør en andel på litt over 6 pst.

Funnene i dette kapitlet er i tråd med konklusjonene i en analyse av utbetalingene av velferdsytelser per innbygger fordelt etter innvandrerbakgrunn.190 Denne studien bruker også tall fra 2014 og viser aldersstandardiserte tall for å ta høyde for at innvandrerne har en annen alders- og kjønnssammensetning enn befolkningen for øvrig. Om man ser på alle aldersgrupper under ett, er utbetalingene per innbygger høyere i befolkningen uten innvandrerbakgrunn enn blant innvandrere. Dette gjelder uavhengig av om man ser på tallene med eller uten aldersstandardisering. Dette skyldes at noen velferdsytelser, særlig alderspensjon og uføretrygd, i stor grad er avhengig av tidligere opptjening av rettigheter gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet.

Dersom man ser på aldersgruppen 18–66 år og utelater pensjoner,191 finner man høyest utbetalinger til innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3. Dette skyldes særlig at mottaket av økonomisk sosialhjelp er svært høyt i denne gruppen. Lavest utbetalinger finner vi blant dem fra landgruppe 2. Mange av disse har nylig kommet som arbeidsinnvandrere og har allerede hatt en jobb ved ankomst.

6.5 Insentiver til arbeid

De norske velferdsytelsene har som mål å sikre en akseptabel inntekt når arbeidsinntekten faller bort av årsaker den enkelte ikke har kontroll over, som arbeidsledighet eller sykdom. Samtidig skal ordningene være utformet på en slik måte at de motiverer til deltakelse i arbeidslivet framfor mottak av ulike ytelser. Et sentralt dilemma i arbeids- og velferdspolitikken går mellom hensynet til grunntrygghet og inntektssikring på den ene siden og at det skal lønne seg å jobbe på den andre. Dilemmaet illustreres blant annet i evalueringen av innføringen av starthjælp i Danmark. Sysselsettingen økte blant innvandrere som fikk starthjælp i stedet for den høyere kontanthjelpen, men levekårsutfordringene ble også betydelig større for mottakerne av starthjælp som ikke lyktes i å skaffe en jobb.192 De relativt høye minstesatsene i velferdssystemet i Norge kan være et disinsentiv til arbeid. På den andre siden stiller mange av de aktuelle ytelsene eksplisitte krav om arbeidssøking eller arbeidsrettet aktivitet og eventuelt tidligere deltakelse i arbeidsmarkedet (se kap. 5.3). I dette kapitlet gjennomgås kort hvilken kunnskap som foreligger om effekter av vilkårssetting og sanksjonering. Deretter diskuteres to forhold som kan gjøre norske velferdsytelser uforholdsmessig attraktive for bestemte grupper: høye kompensasjonsgrader og adgangen til stønadseksport.

6.5.1 Aktivitetskrav og sanksjoner

Å stille krav til aktivitet i velferdsytelsene skal bidra til å motvirke passivitet, å bedre insentivene for overgang til jobb og å gi legitimitet til velferdsordningene. På denne måten har aktivitetskravene en selvstendig funksjon i velferdsytelsene. I tillegg er de konkrete aktivitetene det stilles krav om i form av medisinsk behandling, arbeidsmarkedstiltak mv., ment å bidra til å bedre brukerens forutsetninger for å delta i arbeidslivet. Det stilles ulike aktivitetskrav i alle velferdsytelser (unntatt uføretrygd) som skal kompensere for tapt inntekt ved sykdom, arbeidsledighet eller andre sosiale problemer, men det er i liten grad foretatt undersøkelser eller lagt til rette for uttrekk av statistikk som kan si i hvilken grad arbeids- og velferdsforvaltningen håndhever disse aktivitetskravene. Ut fra kvalitative opplysninger er det grunn til å anta at kravene praktiseres forskjellig mellom de ulike ordningene og mellom de ulike NAV-kontorene.193 Rapporteringer fra Arbeids- og velferdsdirektoratet kan tyde på at reaksjonsbestemmelsene i folketrygdlovens ytelseskapitler er gjennomgående lite benyttet og brukes i mindre grad enn regelverket åpner for.

En analyse av dagpengeordningen har vist at myke sanksjoner som søknad om ny periode og krav om deltakelse i tiltak en periode før ny periode med dagpenger, hadde positiv effekt for overgangen til jobb.194 Det er gjort en rekke analyser i andre land som ser på effekter av sanksjoner benyttet overfor personer som mottar ulike velferdsytelser.195 Analysene viser at sanksjoner fremmer overgang til ordinær jobb. Virkningene er til dels store, særlig ved stopp i ytelsen for en periode. Sanksjoner kan imidlertid også ha negative effekter for noen av dem som blir utsatt for det. De negative effektene er knyttet til overgang til jobb som i mindre grad matcher personens kvalifikasjoner (som kan ha negativ effekt på karrieren på sikt), overgang til deltids- i stedet for fulltidsjobb og avgang fra arbeidsstyrken (med fare for overgang til f.eks. svart arbeid eller annen kriminalitet). Noen av de negative effektene kan reduseres hvis sanksjonen er knyttet til manglende aktivitet (jobbsøking, oppmøte hos arbeidsformidlingen, deltakelse i tiltak mv.) i stedet for manglende villighet til å ta tilvist jobb.

NAV-kontoret kan stille vilkår om aktivitet ved tildeling av økonomisk sosialhjelp. Muligheten til å stille vilkår benyttes i varierende grad i dag, men bruken generelt har vært økende de senere årene.196 Fra 2017 er det innført aktivitetsplikt med det formål å styrke mulighetene for å komme i arbeid og bli selvforsørget for mottakere av økonomisk sosialhjelp under 30 år.197 En studie av innføring av aktivitetskrav for mottak av økonomisk sosialhjelp i fire kommuner viser at det kan ha stor betydning for resultatene hvordan aktivitetsvilkårene praktiseres, og hvilke typer aktivitet som tilbys.198 I de kommunene hvor det ble stilt krav om fulltids oppmøte med praktiske arbeidsoppgaver og tydelige sanksjoner, ble det oppnådd en stor reduksjon i antall mottakere av sosialhjelp. I de to øvrige kommunene som vektla å hjelpe unge ut i jobb gjennom pliktig oppmøte på kurs, har innføringen av aktivitetsvilkår ikke gitt tilsvarende resultater. Studien har ikke undersøkt om innføring av aktivitetskrav gir økt overgang til arbeid på sikt. Nedgangen i antall sosialhjelpsmottakere kan skyldes at flere valgte å bli forsørget av andre (foreldre), eller at det ble vanskeligere å kombinere svart arbeid og sosialhjelp. Det siste er også en positiv effekt av streng håndheving, men effekten er ikke nødvendigvis overførbar til andre grupper.

6.5.2 Kompensasjonsgrader

I den offentlige debatten reises det av og til spørsmålet om det lønner seg for innvandrere (og andre) å jobbe. Innvandrere har ofte begrensede muligheter på det norske arbeidsmarkedet, samtidig som de oftere enn befolkningen for øvrig har stor familie. Nivået på lønningene gjenspeiler produktiviteten til den ansatte, mens offentlige ytelser ofte utmåles for å gjenspeile mottakerens behov – inkludert behov for å forsørge en stor familie. Kompensasjonsgraden er et begrep som betegner hvor mye disponibel inntekt en person sitter igjen med som stønadsmottaker sammenliknet med det han eller hun ville hatt som lønnsmottaker. Kompensasjonsgradene er typisk høyere for personer som har hatt lave inntekter, enn for dem med høye inntekter, fordi mange ytelser kombinerer minimumsnivåer med tak på opptjeningen av rettigheter. Hvis arbeidsinntekter i tillegg skattlegges etter en høyere sats enn stønadsinntekter, går lønnsomheten ved yrkesaktivitet ned både for høytlønte og for lavtlønte. Dette innebærer at kompensasjonsgraden i stønadene øker. Hvis kompensasjonsgraden er nær eller over 100 pst., finnes det ingen gevinst ved å gå fra trygd til arbeid.

En fersk analyse av norske data tar utgangspunkt i denne problematikken og viser at det er store netto inntektsgevinster forbundet med å ha fulltidsjobb framfor trygd, i gjennomsnitt rundt 100 000 kr per år.199 Forskerne bak denne studien estimerer at bare om lag 5 pst. av trygdemottakerne står ovenfor kompensasjonsgrader på mer enn 100 pst. og dermed er i en situasjon der de netto vil tape penger på å komme i arbeid. I denne gruppen er kvinner sterkt overrepresenterte.

Konklusjonen at det lønner seg å jobbe, gjelder også personer med innvandrerbakgrunn, som illustrert i figur 6.9. Kompensasjonsgradene ligger på rundt 70 pst. for uførepensjon og rundt 80 pst. for arbeidsavklaringspenger og overgangsstønad. For dagpenger, overgangsstønad og sosialhjelp er det til dels store forskjeller mellom innvandrere fra landgruppe 2, innvandrere fra landgruppe 3 og befolkningen for øvrig. Kompensasjonsgraden for økonomisk sosialhjelp, f.eks., er i gjennomsnitt 50 pst. for personer uten innvandrerbakgrunn, i underkant av 60 pst. for personer fra landgruppe 2 og 70 pst. for personer fra landgruppe 3. Dette skyldes dels forskjeller i antall barn, dels at innvandrere fra landgruppe 3 oftere kombinerer økonomisk sosialhjelp med andre stønader, som bostøtte. Den hypotetiske arbeidsinntekten er ganske lik for sosialhjelpsmottakere i alle de tre gruppene, så forskjellen mellom grupper skyldes ulike nivåer på utbetalte stønader.

¹ Uførepensjon inkluderer kun dem med 100 pst. uførepensjon.

Kilde: Frischsenteret

I den grad den enkelte står i en situasjon der han eller hun må vurdere om det lønner seg å komme i betalt arbeid, er det sannsynlig at perspektivet vil være relativt kortsiktig: Man vurderer om man får mer utbetalt nå i et bestemt yrke enn som stønadsmottaker. Forskerne som har studert kompensasjonsgradene, påpeker imidlertid at arbeidstakere kan regne med en viss lønnsvekst, slik at kompensasjonsgradene på sikt er lavere enn kompensasjonsgraden «her og nå».200 Den som blir værende på offentlige overføringsordninger, vil ha svakere inntektsutvikling enn den som kommer i arbeid. Dette understreker hovedkonklusjonen, nemlig at lønnsarbeid i de aller fleste tilfeller gir en bedre økonomi enn stønadsmottak.

En annen studie201 har sett på insentiveffekter av endringer i kompensasjonsgrader og finner at både for innvandrere og for sammenliknbare grupper i befolkningen gir høyere nivå på velferdsytelser større tilstrømning til ytelsen og lavere utstrømning til arbeid. Effekten for innvandrere er størst, men dette kan være et resultat av at innvandrere er overrepresentert i gruppen med potensielt lav inntekt.

6.5.3 Stønadseksport

Muligheten til å eksportere norske velferdsytelser vekker av og til debatt i offentligheten. Stønadene er innført for å utjevne forskjeller i levekår i Norge og for å sikre inntekten til personer som oppholder seg i landet, og norske ytelser gjenspeiler et norsk lønns- og prisnivå. Fordi Norge er et høykostland, kan det være lukrativt å eksportere norske ytelser til de landene mange av arbeidsinnvandrerne kommer fra, som Polen og Litauen. Problematikken er relativt grundig diskutert i NOU 2011: 7, kapittel 10. Her er det blant annet beregnet at ett års kontantstøtte da tilsvarte omtrent en halv årslønn for en gjennomsnittlig industriarbeider i Polen, noe som gjør denne stønaden svært attraktiv for foreldre som jobber i Norge, men har barn i Polen. Stønadseksporten fra Norge til land i Sentral- og Øst-Europa ble mer enn doblet i perioden 2004–2008, men utgjorde likevel mindre enn 1 pst. av all stønadseksport fra Norge.202

I 2015 utbetalte NAV 6,8 mrd. kr til personer bosatt i utlandet. Av dette gikk 2,4 mrd. til personer som ikke var norske statsborgere.203 Mesteparten av den stønadseksporten som registreres, går altså til norske statsborgere, ofte alderspensjonister, som er bosatt i utlandet. Uavhengig av statsborgerskap gikk klart mest penger til Sverige (2,3 mrd. kr), etterfulgt av Spania (797 mill. kr) og Danmark (538 mill. kr). På fjerdeplass kom Polen (361 mill. kr), som det største «importlandet» i landgruppe 2. Det nest største «importlandet» i denne landgruppen var Litauen (46 mill. kr). Det er imidlertid store forskjeller mellom landene når man ser på hvor stor andel av utbetalingene som går til norske statsborgere: I land som Spania, Thailand og Filippinene er om lag 90 pst. av mottakerne av eksporterte stønader norske statsborgere, mens dette bare gjelder 10–15 pst. i Polen og Litauen. Det ble utbetalt 407 mill. kr til Polen og Litauen i 2015. Utbetalingene til disse landene utgjør en liten andel av alle utbetalinger gjennom NAV.

Familieytelsene, særlig barnetrygd og kontantstøtte, trekkes av og til fram som ytelser som er særlig attraktive å eksportere. Dette har sammenheng med at dette er ytelser som ikke krever botid eller opptjening og dermed er tilgjengelige for alle som bor og/eller arbeider i Norge. I 2016 ble det utbetalt barnetrygd til 12 500 mottakere bosatt i utlandet.204 Dette utgjorde 1 pst. av alle barn som mottok barnetrygd. I tillegg ble det eksportert kontantstøtte for 965 barn på samme tidspunkt. 660 av disse eksporterte kontantstøttene gikk til Polen, 106 til Litauen. Eksport av familieytelser utgjør dermed en svært liten andel av de totale utgiftene til disse ytelsene. Eksporten av kontantstøtte er faktisk noe redusert sammenliknet med toppårene 2010–2011, noe som må antas å henge sammen med redusert tilstrømning av arbeidsinnvandrere de seneste årene.

Det foreligger ingen statistikk som viser i hvilken utstrekning personer som har fått oppholdstillatelse i Norge med flyktningstatus, senere eksporterer norske trygdeytelser. Det er imidlertid viktig å merke seg at utbetalingene av ytelser som er innvilget og/eller beregnet etter folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger, stanses dersom mottakeren flytter til utlandet. Det vedkommende eventuelt vil kunne ta med seg, er den ytelsen vedkommende måtte ha rett til etter de ordinære bestemmelsene i trygdelovgivningen. Disse ytelsene kan imidlertid flyktningene eksportere på samme vilkår som alle andre medlemmer av folketrygden.

6.6 Oppsummering

• Lavere sysselsettingsrater blant en del innvandrergrupper innebærer at de ofte er overrepresentert som mottakere av en rekke velferdsytelser og -tjenester. Om man ser på alle aldersgrupper under ett, er imidlertid utbetalingene per innbygger høyere i befolkningen uten innvandrerbakgrunn enn blant innvandrere. Dette skyldes at noen velferdsytelser i stor grad er avhengig av tidligere opptjening av rettigheter gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet.

• Selv om velferdsytelser som andel av samlet inntekt faller over tid for flyktninger og familieinnvandrere, ligger nivået selv etter mange år i Norge over nivået for befolkningen ellers. Dette gjelder spesielt for kvinner. Velferdsytelser utgjør en betydelig lavere andel av inntektene til arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere, selv om det øker noe med botid.

• Mottaket av økonomisk sosialhjelp er høyt for personer fra Asia, Afrika mfl. Andelen som mottar sosialhjelp, er lavere for dem med lang botid, men likevel vesentlig høyere enn for befolkningen for øvrig.

• Mottaket av helserelaterte ytelser, som arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, øker markant over tid for alle innvandrergruppene. Etter 15 års botid er andelen som mottar slike ytelser, klart høyest for innvandrere fra Asia, Afrika mfl.

• Det er gjort flere endringer i familieytelsene de seneste årene for å styrke insentivene til arbeid. Oppdaterte analyser viser likevel at innvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og fra Asia, Afrika mfl., bruker kontantstøtte i vesentlig høyere grad enn befolkningen for øvrig.

• Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa mottar generelt færre ytelser enn andre innvandrere og befolkningen uten innvandrere. Dette må ses i sammenheng med at mange i denne gruppen har kortere botid i Norge enn innenfor de øvrige gruppene. EU-land i Sentral- og Øst-Europa har imidlertid en høy andel mottakere av dagpenger.

• Analyser av kompensasjonsgradene for ulike innvandrergrupper viser at kompensasjonsgradene for en del ytelser er høyere for innvandrere fra Asia, Afrika mfl. enn for innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og befolkningen for øvrig, dette gjelder spesielt sosialhjelp. Innvandrere er mer sensitive enn befolkningen ellers for endringer i kompensasjonsgrader i ytelsene når det gjelder hvor mange som går over på ytelsen, og hvor mange som går over i arbeid.

• Eksporten av ytelser til utlandet øker, men er fremdeles på et svært lavt nivå. De fleste som mottar norske ytelser i utlandet, er norske statsborgere.

7 Levekår – inntekt, inkludering og deltakelse

7.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] vurdere […] i hvilken grad innvandring kan føre til større økonomisk, sosial, kulturell og verdimessig ulikhet, og hvilken betydning dette i så fall kan ha for samfunnet på sikt og forholdet mellom ulike befolkningsgrupper.

Spørsmålet om økt økonomisk og sosial ulikhet peker direkte mot spørsmålet om ulikhet i levekår. Levekårsforskjeller eksisterer i alle samfunn, også det moderne norske, men i den grad personer med innvandrerbakgrunn gjennomgående opplever dårligere levekår enn andre, vil dette potensielt være en utfordring for samfunnsutviklingen på sikt. Det å ha dårlige levekår kan skape eller forsterke en opplevelse av marginalisering, og det kan svekke livssjansene til barn og unge som vokser opp i utsatte familier. I dette kapitlet gjennomgås sentrale deler av den foreliggende kunnskapen om levekårene til innvandrere og deres etterkommere i Norge.

Forskjeller i levekår kan skyldes individuelle ressurser (bl.a. utdanning, sosial bakgrunn, sosiale relasjoner, helse, alder), strukturelle forutsetninger (arbeidsmarkedsforhold, insentivstrukturer, diskriminering) og valg og verdier (kulturelle føringer, livsstilspreferanser).205 Mønstre av ulikhet skyldes gjerne et samspill mellom disse faktorene. I nordisk levekårsforskning diskuteres levekår som et forhold mellom ressurser og arenaer, altså det å ha et sett av ressurser som kan settes inn på de arenaene man har tilgang til. Tilgang til arenaer tilsvarer det som kan kalles strukturelle forutsetninger, mens individuelle ressurser og valg og verdier sier noe om hvilke muligheter man har, og i hvilken grad man velger å tre inn på de aktuelle arenaene.

Levekår er tilbake på den politiske dagsordenen i mange land, om enn ikke i den helt klassiske betydningen. Flere har tatt til orde for at man trenger flere og mer sammensatte mål på samfunnsmessig utvikling enn BNP.206 Helsedirektoratet har utarbeidet en rapport der begrepet «levekår» diskuteres i sin fulle bredde.207 Dokumentet illustrerer hvor kompleks den nye levekårsdiskusjonen er. Spørsmålet som stilles, er intet mindre enn «hva er det gode liv?», og i forsøket på å besvare dette kommer man innom de fleste sentrale bidragene i vestlig filosofi, i tillegg til mer moderne studier av hva som skaper tilfredshet. En viktig lærdom fra denne diskusjonen er at det finnes svært mange forestillinger om hva som utgjør «det gode liv». Ulike mennesker vil ulike ting, basert på preferanser, erfaringer og ideologiske/religiøse overbevisninger, og til syvende og sist kan ingen bestemme hva som er det gode liv for andre. Å gå inn i disse diskusjonene ligger likevel langt utenfor mandatet for denne utredningen. Utgangspunktet for diskusjonen her er at store forskjeller i materielle levekår er en utfordring, både på kort og på lang sikt, for opplevelsen av samhold og tillit i et samfunn. Det er neppe et problem i seg selv at mennesker har ulike idealer og preferanser, men mangel på tilgang til felles arenaer, og systematisk ulikhet i mulighetene til å oppnå det man opplever som et godt liv, kan skape frustrasjon og undergrave fellesskapsfølelsen.

De senere årene har det vært stadig større oppmerksomhet om økende inntektsforskjeller i Europa og resten av verden.208 Det meste av debatten om inntektsfordeling etter andre verdenskrig har handlet om fordeling rundt midten – «for folk flest» – eller om å bekjempe fattigdom. Den nye debatten dreier seg i større grad om de aller rikeste, som har store deler av inntekten sin fra kapitalavkastning. Disse antas i økende grad å utgjøre en global elite som på mange måter evner å frikople seg fra de omfordelende mekanismene på nasjonalt nivå. Samtidig har flere år med svak vekst i økonomiene ført til beskjeden inntektsvekst for store grupper. Denne utviklingen berører Norge i mindre grad enn mange andre land,209 men internasjonalt oppfatter mange den økende polariseringen som en viktig drivkraft for politisk uro og oppslutning om populistiske bevegelser. Dette utvalget går ikke dypere inn i disse problemstillingene, utover å notere at kombinasjonen av økonomisk polarisering og høy innvandring kan gjøre det vanskelig å opprettholde en situasjon med gode levekår for flertallet, og det kan også bidra til politisk polarisering.

Dette kapitlet beskriver ulikhet i materielle levekår og muligheter til deltakelse. De mest sentrale levekårsindikatorene gjennomgås: lavinntekt og materielle levekår, boligforhold, bosettingsmønster, helse, diskriminering, sosial og politisk deltakelse. Gjennomgangen er stort sett deskriptiv, men til grunn for beskrivelsen ligger en bekymring for at store og vedvarende forskjeller i levekår mellom innvandrere og andre kan forstås både som en indikator på at integreringspolitikken ikke fungerer godt nok, og som et varsel om uheldige samfunnsmessige virkninger på sikt.

7.2 Lavinntekt og materiell levestandard

7.2.1 Utviklingen i lavinntekt

Innvandrere som gruppe har lavere yrkesaktivitet og lavere inntekter enn majoritetsbefolkningen, men det er svært store forskjeller etter landbakgrunn og oppholdsgrunnlag, og også i noen grad etter botid (se kap. 5 og 6). I et levekårsperspektiv kan det imidlertid være særlig interessant å se på innvandrere med lavinntekt. Lavinntekt oppfattes i rike land som et relativt mål i den forstand at man ikke nødvendigvis lever på eksistensminimum om man har inntekter under dette nivået, men at man ikke har nok midler til å delta fullt ut i samfunnet man lever i. Det kan også føyes til at de fleste offentlige tjenester i Norge er gratis eller sterkt subsidierte, og dermed tilgjengelige også for lavinntektsfamilier. Dette kan bidra til å bedre levestandarden i familiene på måter som ikke synes i statistikken.

De gjennomgående lavere sysselsettingsratene blant innvandrere speiles i analysene av lavinntektsgruppen. Lavinntekt er her definert som vedvarende lavinntekt i en treårsperiode,210 som er et mer robust mål enn årlige inntekter. 28 pst. av innvandrere og deres etterkommere hadde vedvarende lavinntekt i treårsperioden 2012–2014, mot 10 pst. i befolkningen som helhet.211 Blant innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl.(landgruppe 3) var andelen 35 pst. Figur 7.1 viser at andelen med vedvarende lavinntekt er høy for dem med kortest botid i alle de tre landgruppene sammenliknet med befolkningen uten innvandrerbakgrunn.212 Med lengre botid reduseres andelene, særlig for dem med bakgrunn fra Vest-Europa, Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og EU-land i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2). I landgruppe 1 er andelen om lag på nivå med befolkningen ellers etter 15 års botid. For landgruppe 2 er forskjellen 5 prosentenheter. Andelen blant landgruppe 3 reduseres betydelig fra 3–4 års botid til 5–9 års botid, men det er deretter ingen nedgang før botiden passerer 15 år. Etter 15 år i Norge har 21 pst. av innvandrerne fra landgruppe 3 vedvarende lavinntekt, noe som er om lag 15 prosentenheter høyere enn i befolkningen ellers.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger. EUs lavinntektsdefinisjon.

SSB presenterer regelmessig tall for utviklingen i vedvarende lavinntekt blant barnefamilier. «Barnefattigdom» er særlig urovekkende fordi man antar at det å vokse opp i en lavinntektsfamilie gir barn et dårlig utgangspunkt. Studier, også fra Norge, tyder på at barn som vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt, selv skårer dårligere på sentrale levekårsindikatorer når de blir voksne.213 En opphoping av lavinntekt nettopp blant familier med innvandrerbakgrunn kan derfor bidra til å hemme langsiktig integrering. Figur 7.2 viser utviklingen i antall barn i lavinntektsfamilier (treårsperioder) fra perioden 2004–2006 til perioden 2011–2013, fordelt på barn med innvandrerbakgrunn og andre barn. Figuren viser at barn med innvandrerforeldre utgjør en stadig økende andel av de fattige barna i Norge, og økningen i barnefattigdom i Norge skjer hovedsakelig blant barn med slik bakgrunn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken. 3-årige inntektsintervaller, EUs fattigdomsdefinisjon

Treårsperioden 2011–2013 er den første perioden der det i absolutte tall er registrert flere barn med innvandrerbakgrunn i familier med lavinntekt enn barn fra majoritetsbefolkningen i denne situasjonen. Gitt at bare 13 pst. av alle barn bosatt i Norge har innvandrerbakgrunn, er dette en betydelig overrepresentasjon. Økningen i absolutte tall skyldes likevel ikke at innvandrere som gruppe får det dårligere i Norge, men at det i absolutte tall blir flere innvandrere. Andelen barn i familier med lavinntekt, som andel av alle barn med innvanderbakgrunn, var 36,4 pst. i 2006–2008 og 36,8 pst. i perioden 2011–2013.214 En ny studie viser også at perioden med lavinntekt oftere blir langvarig for barn med innvandrerbakgrunn enn for andre barn. Nærmere 54 pst. av barna som tilhørte en lavinntektshusholdning i åtte sammenhengende år (2007–2014) hadde bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl.215

Blant barn med innvandrerbakgrunn er det store forskjeller etter landbakgrunn og botid, jf. figur 7.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. 3-årige inntektsintervaller, EUs lavinntektsdefinisjon.

Figur 7.3 viser at barnefamilier som innvandrer til Norge, starter med relativt høye lavinntektsrater, men at disse faller over tid. Barnefamilier med botid på 15 år eller mer fra landgruppe 1 og 2 har ikke høyere fattigdomsrater enn barnefamilier uten innvandrerbakgrunn. Særlig barnefamilier fra landgruppe 2 har raskt fallende fattigdomsrater, slik at disse er omtrent på majoritetsbefolkningens nivå allerede etter ti år i Norge. Barnefamilier fra landgruppe 3 har som gruppe en langt mindre positiv utvikling, og selv etter 15 år i Norge er fattigdomsratene i denne gruppen på 44 pst. Det er imidlertid store forskjeller også innenfor landgruppe 3.216 Barnefamilier fra Sri Lanka, Iran og Vietnam har raskt fallende fattigdomsrater, mens om lag 70 pst. av familiene fra Somalia fortsatt har registrert lavinntekt etter mer enn ti år i Norge.

7.2.2 Bolig og materielle goder

Inntektsfordelingen i samfunnet og andelen med lavinntekt sier noe om forbruksmuligheter i ulike grupper. Innsiktene fra studiene av inntekt kan suppleres av studier som kartlegger forbruk direkte. En slik studie er levekårsundersøkelsen EU-SILC, som gjennomføres i alle EU-landene og en del andre europeiske land, bl.a. Norge. I EU-SILC spørres respondentene blant annet om hvilke forbruksgoder de har tilgang til, og om eventuell mangel på gitte goder skyldes at de ikke har råd til å skaffe disse. Det kan påpekes at på samme måte som lavinntekt forstås som et relasjonelt mål, er forståelsen av hva som er «sentrale materielle goder» også kontekstuell. Mange goder som oppfattes som standard i EU-området, vil framstå som luksusgoder i andre kontekster. Siden EU-SILC er en utvalgsundersøkelse, lider den under de samme svakhetene som de fleste andre utvalgsundersøkelser som retter seg mot befolkningen som helhet, ved at utvalget av innvandrere blir relativt lite. Innvandrere kan også være underrepresentert i slike studier pga. lav svarprosent.217 EU-SILC er likevel den beste kilden vi har til oppdaterte tall om levekårssituasjonen i ulike grupper.

I figur 7.4 og 7.5 presenteres tall for befolkningen uten innvandrerbakgrunn, for innvandrere i Norge fra land i EU, Nord-Amerika mfl., og for innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3.218 Figur 7.4 viser andelene som mangler sentrale forbruksgoder (bil, PC, varme i boligen, kjøtt eller fisk annenhver dag, en ukes ferie per år) fordi de ikke har råd. Figur 7.5 viser hvor mange i ulike grupper som opplever det som lett/vanskelig å «få endene til å møtes».

Kilde: Thorsen, L. (2014), basert på EU-SILC 2013

¹ Mellomalternativene «forholdsvis lett / forholdsvis vanskelig» er ikke oppgitt i publikasjonen fra SSB, og er lagt inn her med antatte tall som får kolonnene til å utgjøre 100 til sammen.

Kilde: Thorsen, L. (2014), basert på EU-SILC 2013

De to figurene viser, for det første, at de fleste har svært gode materielle levekår i Norge. Andelen som må avstå fra sentrale forbruksgoder på grunn av dårlig økonomi, er liten, og det er også andelene som opplever det som vanskelig eller svært vanskelig å «få endene til å møtes». Det andre hovedpoenget de to figurene viser, er at andelene som har dårlige levekår, er langt høyere blant innvandrere fra Asia, Afrika mfl. enn i andre grupper i befolkningen. Innvandrere fra EU, Nord-Amerika mfl. likner mer på den øvrige befolkningen, enn på innvandrere fra andre deler av verden på de fleste av disse indikatorene.

Boligen er et sentral levekårsgode og også et viktig investeringsobjekt. Det er vanskelig å skape et godt liv og å bli integrert på en god måte, om man ikke har et tilfredsstillende og stabilt sted å bo.219 De siste tallene fra EUs levekårsundersøkelse EU-SILC viser at 84 pst. av befolkningen i Norge bor i en bolig de selv eier. Dette er det høyeste av alle de vesteuropeiske landene som deltar i undersøkelsen.220 Figur 7.6 viser andelen i ulike grupper som eier sin egen bolig, og andelen som leier.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Boforhold (registerbasert) 2015

Figuren bekrefter bildet av Norge som et land av boligeiere, i og med at 86 pst. av befolkningen uten innvandrerbakgrunn eier sin egen bolig, enten de er selveiere eller har aksje- eller andelsbolig. Andelen selveiere er noe høyere blant innvandrere fra EU, Nord-Amerika mfl. enn blant innvandrere fra Asia, Afrika mfl., men andelen eiere totalt er litt høyere blant innvandrere fra Asia, Afrika mfl. fordi andelen aksje-/andelsboligeiere er relativt høy i denne gruppa. Andelen boligeiere må ses i sammenheng med botid og tidsperspektiv på oppholdet i Norge. Nyankomne innvandrere og innvandrere som antar at oppholdet i Norge blir midlertidig, vil i liten grad eie bolig. Eierskap til bolig er et spørsmål om ressurser, all den tid det er vanskelig å få boliglån hvis man ikke har en stabil, tilstrekkelig inntekt. Men det kan også være et spørsmål om valg og verdier, noe som særlig kan være relevant for en del muslimer som forholder seg strengt til det religiøse forbudet mot å ta opp rentebærende lån.221

Registerdata om boforhold inneholder lite informasjon om bokvalitet, men presenterer data om trangboddhet. 9 pst. av den øvrige befolkningen bor trangt, sammenliknet med 19 pst. av innvandrerne fra EU, Nord-Amerika mfl. og 31 pst. av innvandrerne fra Asia, Afrika mfl. At mange med innvandrerbakgrunn opplever boligproblemer, ble også dokumentert i levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005/2006. I denne undersøkelsen fikk respondentene følgende spørsmål: (1) Hvordan passer størrelsen på boligen for deg/dere? (2) Er noen av beboelsesrommene trekkfulle? (3) Har noen av beboelsesrommene råte-, mugg- eller soppskader? (4) Er du vanligvis utsatt for støy fra gate eller vei når du oppholder deg inne i boligen? 53 pst. av innvandrerne som deltok i undersøkelsen, oppga at de ikke opplevde noen av disse problemene, 29 pst. opplevde ett av dem, og 18 pst. opplevde to eller flere.222 Denne undersøkelsen er mer enn ti år gammel, men det er neppe grunn til å tro at hovedbildet er svært endret. Innvandrere kombinerer ofte lav husholdningsinntekt med store familier og bor også i større grad enn andre i de store byene der tilbudet av store boliger er mindre. Dette må antas å være hovedforklaringer på hvorfor flere bor trangt, og kanskje også hvorfor flere opplever andre boligproblemer.

7.3 Bosettingsmønster

Ved inngangen til 2016 hadde hver tredje innbygger i Oslo innvandrerbakgrunn. 23 pst. av alle med innvandrerbakgrunn i Norge bodde i byen.223 I Oslo bor det innvandrere i alle bydelene, men det er store forskjeller i hvor stor andel de utgjør av befolkningen. Bydelene med størst andel innvandrere og etterkommere er Stovner, Søndre Nordstrand og Alna, hvor andelen med innvandrerbakgrunn var over 50 pst. Andelen var minst i Nordstrand, Vestre Aker og Nordre Aker, med 17 pst. hver.224 Andelen innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. har særlig økt i Søndre Nordstrand og Groruddalen.225 En studie basert på et internasjonalt anerkjent mål på bostedssegregering finner imidlertid at segregeringen i Oslo for personer med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. ikke har økt i løpet av 2000-tallet.226 Innvandrere fra enkelte land bor imidlertid mer segregert enn andre, f.eks. personer med srilankisk, pakistansk og tyrkisk bakgrunn.

Innvandreres tilpasninger på boligmarkedet henger sammen med hvordan boligmarkedet faktisk fungerer. Mens Norge er et land av boligeiere, gir de andre nordiske landene andre rammebetingelser. En sammenliknende studie av segregering i fire nordiske hovedsteder viser at jo flere innvandrere det er i et land, jo sterkere er tendensen til segregering i hovedstedene.227 I de nordiske hovedstedene var bostedssegregering blant voksne innvandrere sterkest i Stockholm og lavest i Helsingfors. Bosettingsmønstre har imidlertid også en sammenheng med tilgang på boliger. Stockholm og København har store områder med utleieboliger sammenliknet med Oslo og Helsingfors, og særlig er kommunale (ikke-kommersielle) utleieboliger ujevnt fordelt. Innslaget av slike boliger er lavere i Oslo, og Oslo har en mye høyere andel av befolkningen bosatt i selveier- og andelsboliger enn de tre andre byene. Dette gjelder også innvandrere. Ser man på innvandreres mobilitet i de samme byene, finner man at innvandrere i større grad forblir boende i bydeler med høy andel personer med innvandrerbakgrunn i Oslo enn de gjør i Stockholm og København.228 Forskerne antar dette har sammenheng med at boligtilbudet i bydelene er mer sammensatt i Oslo enn i de to andre byene, slik at det i større grad er mulig å kjøpe seg opp i boligstandard innenfor samme bydel. Dette kan i så fall være et bedre utgangspunkt for inkludering, ved at innvandrere som lykkes i Norge, i den forstand at de blir i stand til å kjøpe en (bedre) bolig, kan bli boende i samme bydel som innvandrere som fortsatt strever. Dette kan i noen grad hindre at etnisk segregering også blir sosial segregering.

Man kan anta at tendensene til segregering skjer delvis fordi boliger relativt sett er rimeligere i noen områder enn i andre, og at mange innvandrere har lavere inntekt enn majoriteten.229 Innvandrere vil dermed oftere enn andre bo i områder der en større andel av befolkningen enn ellers har relativt sett dårlige levekår og boforhold, lavere utdanning, en mer usikker tilknytning til arbeidsliv og boligmarked og i større grad er avhengig av offentlige overføringer til livsoppholdet.230 NOU 2011: 14 (Integreringsutvalget) diskuterte problematikken rundt bosettingsmønster og segregeringstendenser. En hovedproblemstilling for Integreringsutvalget var om konsentrasjonen av innvandrere i enkelte boligområder innebærer at integreringsutfordringer forsterkes. Dokumentasjonen viste da ingen eller usikker mereffekt av slik konsentrasjon, men det ble påpekt at det kan være mer utfordrende å drive idrettslag, borettslag etc. i områder med høy andel innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. Utredningen viser til at det er andre årsaker enn høy andel beboere med innvandrerbakgrunn som særlig skaper utfordringer, bl.a. lav sysselsetting og lav inntekt.231

En del forskning finner at det er en fordel for minoritetselever å gå på skole med høy minoritetsandel, men at det kan være en ulempe for majoritetselever dersom andelen kommer over 20–30 pst.232 Norske studier som har sett på elevenes sosioøkonomiske bakgrunn og foreldrenes utdanningsnivå i tillegg til etnisk bakgrunn, finner ingen, eller bare svake, sammenhenger mellom minoritetsandel og skoleprestasjoner.233 Det er dermed plausibelt å anta at eventuelle problemer knyttet til skoleprestasjoner i mindre grad er knyttet til innvandrerbakgrunn som sådan enn til sosioøkonomiske forhold og ressurser i hjemmet.

Generelt er det sammenhenger mellom årsaker til innvandring, ulike innvandrergruppers bosettingsmønster, deres levekår og deltakelse i samfunnslivet. Årsaken til innvandring vil ha betydning for hvor innvandrere bosetter seg, og i hvilken grad myndighetene kan påvirke bosettingen. For de fleste som kommer til Norge, er det ingen direkte offentlig styring av bosettingen. Arbeidsinnvandrere drar dit de finner en jobb, familieinnvandrere dit familiemedlemmer bor, og studenter til lærestedet de har fått plass ved. Bare flyktninger får tildelt en bosettingskommune etter at de har fått oppholdstillatelse, med medfølgende rett til introduksjonsprogram (se kap. 4.4.3).

Den styrte bosettingen av flyktninger innebærer at hele landet tas i bruk, og at konsentrasjon av innvandrere motvirkes, iallfall de første to årene etter bosetting (se kap. 3.3.4). Det foregår imidlertid betydelig sekundærflytting blant flyktninger, dvs. flytting fra den opprinnelige bosettingskommunen. Hovedbildet for Norge er, ifølge SSBs monitor for sekundærflytting, at flyktninger flytter fra små, mindre sentrale kommuner til større, mer sentrale kommuner.234 Denne monitoren inneholder ikke analyser av forhold mellom arbeidsmarkedsbetingelser og sekundærflytting, men annen forskning viser at flyktninger i Norge i stor grad flytter i samsvar med sysselsettingsutviklingen og/eller til regioner der flyktninger allerede utgjør en større andel av sysselsettingen fra før av.235 Forskningen fra Sverige og Danmark avdekker mange av de samme mønstrene i sekundærflytting blant flyktninger som først blir bosatt gjennom et bosettingsprogram.236 I Sverige og Danmark var det lavere sannsynlighet for sekundærflytting når flyktningene ble bosatt i en kommune med større andel av befolkningen fra samme opprinnelsesland, større befolkning generelt og lav arbeidsledighet. Tilflytting skjedde til større kommuner, kommuner med større andel personer med samme landbakgrunn og områder med lavere ledighet.

Monitoren for sekundærflytting dokumenterer en nedgang i sekundærflytting siden 2003, da monitoren startet. Tidligere flyttet de fleste ett til to år etter bosetting. I de senere årene flytter flest fire til fem år etter bosetting. Det vil si at de flytter i de første årene etter avsluttet introduksjonsprogram. Blant deltakerne i introduksjonsprogram som ble avsluttet i perioden 2007 til 2011, flyttet 19 pst. til en annen kommune innen ett år etter endt introduksjonsprogram, mens 24 pst. flyttet innen to år.237

7.4 Helse

Helsetilstand påvirker mulighetene for samfunnsdeltakelse. Innvandrere med god helse kan delta mer aktivt i arbeids- og samfunnsliv for øvrig. Samtidig vil aktiv samfunnsdeltakelse kunne bidra til at innvandrere får bedre helse. Kjønn, alder, biologisk arv, risikoatferd (røyking, bruk av rusmidler) og bo- og arbeidsforhold er viktige faktorer som påvirker helsesituasjonen til den enkelte. Det blir gjerne antatt at migranter må ha relativt god helse for å reise til et annet land. Migranter som reiser frivillig, antas derfor ofte å ha bedre helse enn gjennomsnittet både i landet de reiser fra, og i landet de kommer til. Tilsvarende seleksjonseffekter er mindre sannsynlige der migrasjonen er påtvunget, som i fluktsituasjoner. Det å flykte kan også være starten på en migrasjonsprosess som i seg selv er en betydelig belastning både for fysisk og psykisk helse. Antakelsen om sunne migranter må derfor anses å gjelde sterkest for arbeidsinnvandrere og sannsynligvis avta med botid i landet.238

Studier av innvandrere i Norge bekrefter et stykke på vei disse hypotesene. En fersk studie av innvandreres sykehusinnleggelser viser f.eks. at arbeidsinnvandrere sjeldnere legges inn på sykehus enn personer i majoritetsbefolkningen, mens flyktninger legges inn langt oftere.239 Familieinnvandrere som gruppe hadde omtrent samme forbruk av sykehustjenester som personer i majoritetsbefolkningen. Forskjellene mellom gruppene jevnet seg ut med økende botid – over tid ble altså innvandrerne mer like majoritetsbefolkningen med tanke på sykehusinnleggelser. Alle resultatene var standardisert etter alder og kjønn. En studie av dødelighet viste samme tendenser, at innvandrere som gruppe har lavere dødelighet i yngre alder enn majoritetsbefolkningen, men forskjellen ble mindre jo lenger innvandrerne hadde bodd i Norge. Studien finner i liten grad forskjeller mellom arbeidsinnvandrere og personer som har innvandret av humanitære grunner, og dette er heller ikke et hovedpoeng i studien.240 Det er uansett verdt å påpeke at innvandrere i Norge fortsatt i liten grad har nådd den alderen der bruken av sykehustjenester og dødelighet er høyest, og at mønstrene kan endre seg etter hvert som innvandrerne blir eldre.

En relativt ny rapport fra NOVA gjennomgår innvandreres bruk av helsetjenester i Norge.241 Rapporten viser et sammensatt bilde. Innvandrere som gruppe har lavere forbruk av spesialisthelsetjenester, men noen grupper har høyere forbruk av helsetjenester for noen typer tilstander. Innvandrere fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa har et svært lavt forbruk av spesialisthelsetjenester, både psykiske og somatiske, mens innvandrere fra andre EU-land etterspør slike tjenester i omtrent samme omfang som majoritetsbefolkningen. Innvandrerkvinner fra land i Asia og Afrika har vesentlig flere innleggelser på somatiske sykehus enn kvinner i majoritetsbefolkningen, noe som hovedsakelig har sammenheng med at de gjennomgår flere svangerskap. For øvrig er forskjellene mellom innvandrergruppene og majoritetsbefolkningen relativt små og usystematiske og varierer mer med kjønn enn med landbakgrunn.

Bruk av helsetjenester og dødelighet er forhold som registreres, noe som gir god tilgang til pålitelige data. Dødelighetsmålet er imidlertid påvirket av alderssammensetningen i befolkningen, og bruken av helsetjenester indikerer ikke bare sykelighet, men også hvor tilbøyelig man er til å oppsøke helsevesenet med ulike plager. Den svært lave bruken av f.eks. psykisk helsevern i en del innvandrergrupper, gjenspeiler sannsynligvis også stigmaet forbundet med å ha psykiske plager, og kanskje mangel på tillit til at disse tjenestene faktisk kan hjelpe. Innvandrere oppsøker primærhelsetjenesten, inkludert fastlegen, sjeldnere enn majoritetsbefolkningen, noe som kan tyde på «høy terskel», kanskje i samspill med mangel på forståelse for hvordan tjenestene fungerer.242 Folkehelseinstituttet (FHI) rapporterer regelmessig om helsetilstanden i befolkningen, inkludert innvandreres helse, basert på utvalgsundersøkelser.243 FHI understreker likevel i de siste rapporteringene at de foreliggende undersøkelsene er flere år gamle; den nyeste som ble brukt i 2015, var levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005/2006. Denne undersøkelsen var da ti år gammel, og omfattet ikke innvandrerne fra EU-land. Videre er disse undersøkelsene, som andre utvalgsundersøkelser, sannsynligvis heftet med selektivt frafall. Med disse forbeholdene viser utvalgsundersøkelsene at færre innvandrere enn personer i den øvrige befolkningen oppfattet sin egen helse som god eller svært god. 86 pst. i den øvrige befolkningen sa at de hadde svært god helse, mot 67 pst. av respondentene med innvandrerbakgrunn. Utvalgsundersøkelsene viste også høyere forekomst av hjerte- og karproblemer blant innvandrere enn blant norskfødte og høyere forekomst av muskel- og skjelettplager blant kvinner med innvandrerbakgrunn enn blant norskfødte kvinner. Diabetes er også vesentlig mer utbredt i mange innvandrergrupper enn blant befolkningen forøvrig.244

Personer med flyktningbakgrunn,245 og i noen grad personer med innvandrerbakgrunn generelt,246 har gjennomgående dårligere psykisk helse enn befolkningen for øvrig. Dette er godt dokumentert i internasjonale studier, og det er neppe grunn til å anta at situasjonen er annerledes i Norge. I levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005–2006 finnes høyest forekomst av psykiske plager blant innvandrere fra Iran, Irak og Tyrkia, og lavest blant innvandrere fra Sri Lanka og Somalia.247 Flyktninger dominerer blant innvandrere fra både Iran, Irak, Sri Lanka og Somalia, så det er uklart hva som ligger bak de store forskjellene – men i og med at tallene er basert på egenrapportering, kan funnene ha sammenheng med ulik aksept i ulike kulturer for å snakke om psykiske lidelser.

Innvandrernes høye forbruk av uførepensjon, som ble dokumentert i kapittel 6, speiles ikke i høyere dødelighet (kontrollert for alder) eller kontakt med helsetjenestene. Innvandrere rapporterer imidlertid oftere om dårlig helse enn personer i majoritetsbefolkningen i spørreundersøkelser. Forskningen som foreligger, kan ikke gi presise forklaringer på denne overraskende kombinasjonen av høyt forbruk av uførepensjon, dårlig egenrapportert helse, lavt forbruk av tjenester og lav dødelighet blant innvandrere i Norge.

7.5 Diskriminering og strukturelle hindre

Diskriminering kan være et strukturelt hinder for folks levekår, inngang til arbeidslivet og utbytte av opplæring, og det vil kunne påvirke forholdet mellom ulike befolkningsgrupper. Diskriminering kan også føre til svekket tilhørighet til fellesskapet og mindre tillit både til samfunnet og til andre mennesker. Utsatthet for diskriminering er dermed en potensielt viktig levekårsdimensjon.

Å kartlegge omfanget av diskriminering er imidlertid komplisert. Opplevd diskriminering er subjektivt. Selvrapportert diskriminering – gjerne innhentet gjennom spørreundersøkelser – må derfor behandles med varsomhet. Det finnes også i liten grad sammenliknbare mål for hele befolkningen. Det er dermed vanskelig å vurdere opplevd diskriminering på basis av nasjonalitet, etnisitet eller religion opp mot andre potensielle diskrimineringsgrunnlag, som kjønn, alder, nedsatt funksjonsevne og seksuell orientering. Det er også betydelig usikkerhet knyttet til resultater fra undersøkelser av selvopplevd diskriminering, fordi andelen med minoritetsbakgrunn kan være lav, svarprosenten kan være lav, og spørsmålene kan være lite presise. Den beste undersøkelsen som finnes i Norge, er sannsynligvis levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005/2006. Denne viste at opplevelsen av diskriminering varierte sterkt både mellom ulike arenaer (arbeidsmarkedet, boligmarkedet, helsevesenet, uteliv) og etter landbakgrunn.248 Samlet oppga 74 pst. av innvandrerne fra Sri Lanka at de ikke hadde opplevd diskriminering på noe område, mens bare 34 pst. av innvandrerne fra Somalia sa det samme.

Et alternativ til å bruke opplevd diskriminering som mål er felteksperimenter som ser på i hvilken grad diskriminering faktisk skjer på sentrale arenaer, som arbeidsmarkedet og boligmarkedet. I det følgende oppsummeres sentrale felteksperimenter fra Norge.

7.5.1 Diskriminering i arbeidslivet

De siste årene er det gjennomført to felteksperimenter i Norge med formål å dokumentere forekomsten av diskriminering i arbeidslivet. Begge undersøkelsene ble gjennomført ved at forskerne sendte likelydende søknader til ulike utlyste jobber i gitte geografiske områder. Den første og mest omtalte av disse studiene ble gjennomført på det sentrale Østlandet (Oslo, Drammen, Lørenskog, Moss).249 Søknadene ble fordelt på et bredt spekter av jobber i offentlig og privat sektor: sykepleier og hjelpepleier innen helse- og omsorgssektoren, grunnskolelærer og pedagogisk leder i barnehage innen undervisningssektoren, rådgivere innen offentlig forvaltning, høyere økonomistillinger (som forsikringsrådgiver, regnskapsrådgiver og revisor) innen forsikring og finans, dataingeniør og informasjonsmedarbeider innen informasjon/kommunikasjon, og sjåfør og lagermedarbeider innen lager og transport. Studien opererte videre med to jobbsøkerpar, et kvinnelig og et mannlig, der søkerne hadde henholdsvis «norskklingende» og «utenlandskklingende» navn. Alle søkerne fylte de formelle kvalifikasjonskravene til stillingen, og alle hadde utdanning fra Norge.

Hovedfunnet i studien var at sannsynligheten for å bli innkalt til et jobbintervju reduseres i gjennomsnitt med om lag 25 pst. dersom søkeren har et utenlandskklingende navn sammenliknet med identisk kvalifiserte søkere med norskklingende navn. Forskerne presiserer imidlertid at den vanligste responsen var likebehandling: enten fikk begge de to fiktive søkerne avslag, eller så ble begge innkalt til intervju. Anslaget over omfanget av diskriminering skapes av at i de tilfellene der bare én søker ble innkalt, var dette i overveiende grad søkeren med norskklingende navn. Det var videre relativt store forskjeller både etter kjønn og jobbtype. For kvinner reduserte det å ha et utenlandskklingende navn sannsynligheten for å bli innkalt til intervju med 16 pst., for menn med 37,4 pst.250 Det er likevel uklart om dette skyldes at kvinner reelt møter mindre diskriminering enn menn, eller at de fiktive kvinnelige og mannlige søkerne søkte på ulike jobber. Siden studien var opptatt av omfanget av etnisk diskriminering, lot forskerne kvinnelige søkere søke stereotypiske kvinnejobber, mens mennene søkte mannsjobber. Den negative forskjellsbehandlingen av personer med utenlandskklingende navn var noe større i Oslo, den var vesentlig større i privat enn i offentlig sektor (34 pst. vs. 10 pst) og mindre i stillinger med klare kvalifikasjonskrav. Alle søkerne fylte de formelle kvalifikasjonskravene til stillingene de søkte på, men søkere med utenlandskklingende navn kom bedre ut i stillinger som stilte formaliserte krav til utdanning (som sykepleier) enn i stillinger der kompetansekravene var mer diffuse (som dataingeniør). Uklare utdanningskrav gir rom for mer skjønnsutøvelse, som gjerne ikke faller ut til fordel for dem med innvandrerbakgrunn. Aller sterkest var diskrimineringstendensene i yrker innen lager og transport. Mens et utenlandsk navn reduserte sannsynligheten for intervjuinnkalling med 7,5 pst. for stillinger i utdanningssektoren, ble den redusert med 50 pst. for yrker innen lager/transport.251

I 2011–2013 ble et liknende studiedesign gjennomført i et større geografisk område. I tillegg til Oslo sendte man fiktive søknader til jobber i Stavanger, Bergen og Trondheim.252 I hvert eksperiment sendte man to jobbsøknader til samme jobbutlysning og sjekket respons eller mangel på respons fra arbeidsgiveren. De to søknadene var likelydende bortsett fra at den ene hadde et typisk muslimsk/pakistansk navn og den andre et typisk norsk navn. Undersøkelsen ble gjennomført i en periode med stor etterspørsel etter arbeidskraft, og et hovedinntrykk var at de fiktive søkerne fikk en relativt høy grad av respons. Arbeidsgiverne i Oslo responderte på 51 pst. av søknadene med typisk norsk navn og 39 pst. av søknadene med typisk muslimsk/pakistansk navn. I de andre byene var responsen henholdsvis 49 og 42 pst. Også denne undersøkelsen viste altså at omfanget av diskriminering er noe større i Oslo enn andre steder i landet. Inntrykket av diskrimineringsomfang i ulike jobber og bransjer var likevel noe annerledes. Denne studien fant lite diskriminering i yrker innen media og IKT, økonomi og regnskap og administrasjon/forvaltning, og mer i yrker innenfor transport og lager, utdanningssektoren og helse- og sosialsektoren. Hovedtendensen i begge disse feltstudiene er likevel klar, man finner mindre diskriminering i yrker med klare kompetansekrav og mer i yrker der kompetansekravene er små og kampen om jobbene stor (transport, lager).253

Analyser av registerdata bekrefter langt på vei funnene fra felteksperimentene. Også registerdatastudiene tyder på at det finnes «etniske barrierer» som gjør at overgangen fra utdanning til arbeidsliv tar noe lengre tid for etterkommere med – for eksempel – pakistansk- og indiskfødte foreldre enn for unge uten innvandrerbakgrunn, men omfanget av diskriminering er mindre i jobber som krever utdanning.254 Dette skal likevel ikke forstås slik at diskriminering ikke kan finnes i yrker med krav til høyere utdanning. En studie tyder på at innvandrere møter karrierebarrierer i norske utdannings- og forskningsinstitusjoner, der innvandrere er overrepresentert i midlertidige forskerstillinger og underrepresentert i faste faglige stillinger.255 Denne undersøkelsen omfattet både personer som selv har innvandret, og etterkommere av innvandrere, noe som gir et annet utvalg og åpner for at andre mekanismer enn diskriminering (som språkproblemer) kan være virksomme.

En analyse av lønnsforskjeller mellom innvandrere og den øvrige befolkningen har tatt utgangspunkt i en hypotese om at de som har færre og dårligere alternativer, i mindre grad vil slutte i jobben når lønningene reduseres. Hvis dette gjelder for innvandrere, kan arbeidsgivere tilby dem lavere lønn uten at de reduserer sitt arbeidstilbud. Analysene viser at lønnsgapet mellom menn med og uten innvandrerbakgrunn er betydelig, og at innvandrere i mindre grad slutter i jobben hvis lønningene reduseres. Funnene tilsier at arbeidsgivere i Norge har større markedsmakt overfor innvandrere enn personer fra den øvrige befolkningen, og at de derfor har mulighet til å diskriminere den første gruppen med hensyn til lønn.256

7.5.2 Diskriminering på boligmarkedet

Relativt mange innvandrere opplever at de har blitt diskriminert på boligmarkedet. I IMDis integreringsbarometer 2013/2014 var dette den tredje hyppigste arenaen der respondentene oppga diskriminering, etter arbeidsplassen og i jobbsøking.257 Også i levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005/2006 var opplevelsene av diskriminering på boligmarkedet betydelig. De høyeste andelene som sier at dette har skjedd, kom fra Somalia og Irak.258 At somaliere er særlig utsatte for diskriminering på boligmarkedet, er relativt godt dokumentert også i nyere studier.259

Et felteksperiment der forskerne sendte likelydende søknader på ledige leieboliger i Norge, ser ut til å bekrefte inntrykket av at det foregår en viss negativ forskjellsbehandling av boligsøkere med innvandrerbakgrunn.260 Forskerne kombinerte navn (utenlandskklingende eller norskklingende), kjønn og sosial status (økonom eller butikkmedarbeider), slik at de til sammen hadde åtte fiktive søkere. Av de fiktive søkerne fikk Hanne, økonom, positivt svar fra 69 pst. av boligeierne. Fatima, økonom, fikk tilbud fra 57 pst. Hanne og Fatima som butikkmedarbeidere fikk positivt svar fra hhv. 63 og 48 pst. Aller dårligst ut kom Mohammed, butikkmedarbeider, som fikk positivt svar fra 44 pst. av boligeierne. Som økonom fikk Mohammed svar fra 49 pst. Håvard fikk positivt svar fra 56 og 61 pst. som hhv. butikkmedarbeider og økonom. Det å være mann, ha lav sosial status og et utenlandskklingende navn gir hver for seg ulemper på boligmarkedet, ifølge denne studien, og kombinasjonen gir tredobbel negativ effekt. Sjansen for å få positivt svar reduseres med 7 prosentenheter hvis søkeren er mann, 7 prosentenheter hvis han/hun er butikkmedarbeider (sammenliknet med økonom) og 13 prosentenheter hvis søkeren har et arabiskklingende navn. Dette tyder på at innvandrerbakgrunn er en faktor som slår sterkt ut på det norske leiemarkedet.

7.6 Deltakelse i politikk og sivilsamfunn

Frivillighet er en viktig del av norske lokalsamfunn. Sammen med skole og arbeidsplasser er frivillige aktiviteter de viktigste møteplassene i lokalsamfunn over hele landet. Folks hverdagsliv og deltakelse i ulike formelle og uformelle nettverk kartlegges i liten grad og er vanskelig å måle. Det er vanskelig å gi et entydig svar på hvilken effekt uformell og formell deltakelse har. Men deltakelse i samfunnslivet gir bl.a. tilgang til nettverk og kan være en viktig arena for språklæring.

Videre er sosiale nettverk viktig for å komme inn på arbeidsmarkedet. I en rapport fra NIBR konkluderes det med at nettverk har stor betydning, og at innvandrere med norske venner har mye større sjanse for å være i jobb.261 Forskerne bak rapporten argumenterer for at sosial kontakt på ulike uformelle arenaer bidrar til tillit og kan senke tersklene inn i arbeidsmarkedet fordi innvandreren får tilgang til lokale, uformelle referanser. Med utgangspunkt i europeiske data har sosiologen Ruud Koopmans argumentert for at sosiokulturelle faktorer – språkkunnskaper, sosiale relasjoner til personer uten innvandrerbakgrunn, og holdninger til kjønnslikestilling – forklarer det meste av variasjonen i yrkesdeltakelse mellom ulike grupper.262 Det er ikke nødvendigvis slik at yrkesdeltakelse skaper sosial og kulturell integrering, men årsakspilen ser også ut til å gå motsatt vei, der sosial og kulturell integrering skaper yrkesdeltakelse.

7.6.1 Frivillighet og organiserte fritidsaktiviteter

Innvandrere er dårligere representert enn den øvrige befolkningen i tradisjonelle frivillige organisasjoner. Blant innvandrerne deltar menn mer enn kvinner, og deltakelsen er høyere blant dem med lang botid, dem som er i jobb, og dem som snakker godt norsk.263 Innvandrere og deres etterkommere er også klart mindre aktive i norske politiske partier, men her er andelen som deltar aktivt, lav også for personer uten innvandrerbakgrunn. Økonomiske og språklige barrierer framheves ofte som forklaringer på den lave deltakelsen, i tillegg til kulturelle og organisatoriske barrierer. I en studie fra Veitvet, som er en av Oslos mest sammensatte drabantbyer, diskuteres slike barrierer eksplisitt.264 En barriere, som ofte påpekes av representanter for majoriteten, er at innvandrere ikke skjønner hvordan norske organisasjoner fungerer. De forstår ikke prinsippet med dugnad, de vet ikke at det er forventet at de skal møte opp og se barnas fotballkamper, etc. Generelt mente mange på Veitvet i denne studien at bomiljøet deres hadde endret seg radikalt i løpet av 20 år, men det lokale foreningslivet hadde i liten grad endret seg for å imøtekomme denne nye situasjonen.

Til tross for lavere deltakelse i tradisjonelle organisasjoner utfører innvandrere nesten like mye frivillig arbeid som den øvrige befolkningen, men gjennom andre arenaer, som f.eks. etniske og religiøse foreninger og innvandrer- og flyktningforeninger.265 Innvandrerorganisasjonene er ofte basert på felles landbakgrunn eller felles religion, og det er omstridt hvilken rolle de kan ha i å fremme integrering. Slike organisasjoner med utspring i opprinnelsesland kan fylle ulike behov i den forstand at de er sosiale arenaer, arenaer for tokulturalitet, arenaer for kulturell læring og politiske arenaer.266 Gjennomgående mener informantene i undersøkelsen på Veitvet, som framstår som godt integrerte, at det ikke er noen motsetning mellom det å engasjere seg i egne organisasjoner og det å delta i det norske samfunnet. Organisasjonene med utspring i opprinnelseslandet bidrar med noe i tillegg – kulturell trygghet, kontakt med hjemlandet – men er ikke konkurrerende, etter deres syn.

To ulike undersøkelser, en fra Fafo og en fra NOVA, har vist at barn og ungdom med innvandrerbakgrunn deltar mindre i organiserte fritidsaktiviteter enn barn og unge i den øvrige befolkningen.267 Særlig deltar jentene med innvandrerbakgrunn lite. 76 pst. av jentene med bakgrunn fra Pakistan og 45 pst. av guttene med samme bakgrunn deltok sjelden eller aldri i organiserte fritidsaktiviteter. Et tilsvarende mønster, men med mindre markerte kjønnsforskjeller, ble funnet for barn med bakgrunn fra Somalia. Blant barn uten innvandrerbakgrunn var det om lag 20 pst., både blant gutter og jenter, som sjelden eller aldri deltok. NOVA-undersøkelsen sammenliknet barn og unge i et utvalg familier med lave inntekter, og fant at også innenfor dette lavinntektsutvalget var det betydelige forskjeller etter kjønn og innvandrerbakgrunn. Forskjellene var mest slående for trening i klubb eller forening (fotball, ridning eller liknende): 66 pst. av jentene med innvandrerbakgrunn i lavinntektsfamilier deltok aldri i slike aktiviteter, sammenliknet med 40 pst. av jentene i lavinntektsfamilier uten innvandrerbakgrunn. Blant guttene i lavinntektsfamilier var derimot de med innvandrerbakgrunn mer aktive enn guttene uten innvandrerbakgrunn – andelene som aldri deltok var hhv. 30 og 38 pst.

En nyere undersøkelse fra NOVA bekrefter langt på vei disse funnene.268 Studien ser særlig på deltakelse i idrett og finner at 80 pst. av jenter med innvandrerforeldre sjelden eller aldri trener i et idrettslag. Tilsvarende tall for gutter med innvandrerforeldre er 54 pst., mot 60 og 48 pst. blant hhv. jenter og gutter i den øvrige befolkningen. Jenter med innvandrerforeldre deltar mye i fritidsklubber og religiøse foreninger, men dette forklarer ikke den manglende idrettsdeltakelsen, fordi de jentene som er aktive på disse arenaene, også deltar mer i idrett. Familiens sosioøkonomiske status forklarer mye av forskjellene i idrettsdeltakelse mellom majoritet og minoritet, men for jentene er ikke dette hele forklaringen. Jentene med minoritetsforeldre bruker mye tid på skolearbeid, men det er bare svake sammenhenger mellom det å bruke mye tid på lekser og det å ikke være aktiv i idrett.269 De sammenhengene som finnes, handler i stor grad om at de som bruker lite tid på lekser, også deltar lite i idrett. Alt i alt greier ikke forskerne å forklare den lavere deltakelsen i organisert idrett blant jentene med innvandrerforeldre, men antyder at disse jentene generelt er mindre opptatt av den organiserte idretten, og at det kan være noe ved idrettslag som treningsarena som ikke tiltrekker jenter med innvandrerforeldre.

Disse undersøkelsene minner om at i et samfunn der innvandrerfamilier er sterkt overrepresenterte blant lavinntektsfamilier (se kap. 7.2.1), kan det være vanskelig å skille effekten av landbakgrunn fra effekten av lavinntekt når man ser på deltakelse i aktiviteter som koster penger. De til dels store kjønnsforskjellene mellom barn med innvandrerbakgrunn i lavinntektsfamilier kan imidlertid tyde på at kulturelle føringer og prioriteringer har en selvstendig betydning.

7.6.2 Politisk deltakelse

Ved lokalvalg har utenlandske statsborgere som har vært registrert i folkeregisteret som bosatt i Norge i tre år, stemmerett og er valgbare, mens det ved stortingsvalg bare gjelder norske statsborgere. I takt med økende innvandring har tallet på stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn økt. Ved lokalvalget i 2015 hadde 14 pst. av alle velgerne innvandrerbakgrunn: 8 pst. var utenlandske statsborgere og 6 pst. var norske statsborgere. Til sammenlikning var det ved lokalvalget i 2003 bare 6 pst. med innvandrerbakgrunn, fordelt på 3 pst. utenlandske statsborgere og 3 pst. norske statsborgere.270

Blant innvandrere som er norske statsborgere, var det om lag 40 pst. som benyttet stemmeretten ved lokalvalget i 2015.271 Til sammenlikning var valgdeltakelsen blant alle stemmeberettigede 62 pst. (se figur 7.7). Valgdeltakelsen i 2015 blant innvandrere med pakistansk bakgrunn, den største gruppen av innvandrere med norsk statsborgerskap, var 52 pst. Valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere var på 29 pst., et tall som har vært stabilt over tid. En stor andel av utenlandske statsborgere med stemmerett er arbeidsinnvandrere fra Polen, og blant disse stemte kun 7 pst. Valgdeltakelsen blant svenske statsborgere var 38 pst. For somaliere, som også er en stor gruppe blant utenlandske statsborgere, var valgdeltakelsen 48 pst. Blant norske statsborgere som er etterkommere av innvandrere, var valgdeltakelsen om lag 40 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Valgdeltakelsen er generelt høyere ved stortingsvalg enn ved lokalvalg. I 2013 var valgdeltakelsen for den stemmeberettigede befolkningen på om lag 78 pst. Blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn var valgdeltakelsen på 53 pst.

Ved valget i 2013 gjorde forskere et eksperiment der grupper av velgere fikk brev eller SMS knyttet til valget.272 Brev ble bare sendt til velgere med innvandrerbakgrunn i et utvalg kommuner og inneholdt blant annet praktisk informasjon om valget. SMS ble sendt til et utvalg velgere, både med og uten innvandrerbakgrunn. Eksperimentet viste at velgerne som mottok brev eller SMS, oftere stemte enn velgere som ikke hadde fått noen av delene, og at effekten var særlig stor for nye velgere med innvandrerbakgrunn. SMS gjorde også stort utslag for unge velgere i den øvrige befolkningen.

Innvandrere som gruppe har ikke bare lavere valgdeltakelse enn den øvrige befolkningen, de er også dårlig representert i kommunestyrene landet over.273 Ved lokalvalget høsten 2015 ble det innvalgt 320 personer med innvandrerbakgrunn i kommunestyrene. Dette utgjorde 3 pst. av alle representantene, mens innvandrere som nevnt utgjorde 14 pst. av de stemmeberettigede. Andelen med innvandrerbakgrunn er størst i kommuner med stor andel innvandrere, som Drammen, Lørenskog og Oslo, mens 250 kommunestyrer er helt uten innvalgte representanter med innvandrerbakgrunn.274

Deltakelse i demokratiske prosesser kan bidra til tillit, samhold og oppslutning om de demokratiske prinsippene. Lav valgdeltakelse kan tolkes som lavt engasjement og svak tilknytning. En analyse fra 2012 viser at innvandrere som har mer nabokontakt, sterke sosiale relasjoner og sosial deltakelse for øvrig, i større grad også benytter stemmeretten sin i Norge.275 Videre har det en viss betydning om de opplever tilhørighet og at de regner med å bli boende i Norge. Organisasjonsdeltakelse kan også ha betydning, men deltakelse i innvandrer- og religiøse organisasjoner slår ikke positivt ut på valgdeltakelsen.

7.6.3 Statsborgerskap

Utlendinger som har hatt lovlig opphold i Norge i sju år eller mer, og som fortsatt fyller kravene til permanent oppholdstillatelse, kan få innvilget norsk statsborgerskap. For å bli norsk statsborger kan man i utgangspunktet ikke være straffedømt eller under etterforskning, og man må som hovedregel være løst fra sitt opprinnelige statsborgerskap. Etter endring i statsborgerloven er det fra 1. januar 2017 også krav om dokumenterte muntlige norskkunnskaper og en bestått prøve i samfunnskunnskap for å få innvilget statsborgerskap. Prøven i samfunnskunnskap må bestås på norsk. Kravene gjelder personer mellom 18 og 67 år (se boks 4.3).

Norsk statsborgerskap gir adgang til en rekke goder i det norske samfunnet. For det første har man en ubetinget rett til arbeid og opphold, og dermed også en sikker rett til retur om man har bodd utenlands en periode. Statsborgere får rett til norsk pass, som sikrer at de kan få norske myndigheters beskyttelse i utlandet. Videre er det, som nevnt ovenfor, bare norske statsborgere som har stemmerett og er valgbare ved stortingsvalg. Dessuten er noen offentlige stillinger og verv innenfor blant annet retts-, politi- og fengselsvesenet og utenrikstjenesten forbeholdt norske statsborgere. Samtidig innebærer norsk statsborgerskap også visse plikter, som å avtjene verneplikt i Norge.276

Blant innvandrere i Norge er det flest med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. som bytter til norsk statsborgerskap. Arbeidsinnvandrerne som har kommet til Norge etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007, bytter i langt mindre grad statsborgerskap, sammenliknet med flyktninger. Per 1. januar 2016 hadde 31 pst. av alle innvandrere i Norge norsk statsborgerskap, 55 pst. blant dem med botid på sju år eller mer.277 I 2015 var det i alt 12 400 personer som fikk norsk statsborgerskap. Av dem som ble innvilget norsk statsborgerskap i 2015, var det flest fra Eritrea, Afghanistan og Irak.278

7.6.4 Innvandreres følelse av tilhørighet

Det å skifte statsborgerskap kan tolkes som uttrykk for en sterk opplevelse av tilhørighet til Norge. Et «mykere» mål på tilhørighet er hva innvandrere og deres etterkommere selv sier i meningsmålinger, og kvalitative studier av identitetsdannelse i ulike sosiale situasjoner. Det finnes en omfattende forskningslitteratur om identitetsdannelse, både kvalitativ og kvantitativ, ofte med vekt på ungdom og unge voksne. Det er ikke mulig å gå inn i hele denne litteraturen her, men to norske holdningsundersøkelser kan gi et hovedbilde av i hvilken grad innvandrere og unge med innvandrerbakgrunn opplever samhørighet med Norge.

Levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005/2006 ba respondentene markere på en skala fra 1 til 7 hvor sterk samhørighet de følte med Norge, der 1 betydde «ingen samhørighet» og 7 betydde «stor samhørighet».279 Gjennomsnittet for alle som svarte, var 5,0. Den laveste andelen ble funnet blant innvandrere fra Tyrkia og Irak (begge 4,3), den høyeste blant innvandrere fra Vietnam (5,9). Denne studien tyder dermed på at det er flere som føler samhørighet med Norge enn som ikke gjør det i alle grupper, selv om det kan være uklart hva som ligger i å «føle samhørighet» med et land.

En annen studie rettet seg mot ungdom i videregående skole i Oslo og Akershus.280 Ungdommene fikk to spørsmål: «Ser du på deg selv som norsk?» og «Tror du andre ser på deg som norsk?». Svaralternativene var 0 («ikke i det hele tatt»), 1 («delvis/litt») og 2 («helt»). Undersøkelsen viste, ikke overraskende, at det var betydelige forskjeller mellom unge som selv hadde innvandret, og unge som var født i Norge, på spørsmålet om de opplevde seg som norske. Etterkommere av innvandrere følte seg i langt større grad som norske enn de unge innvandrerne. For eksempel var gjennomsnittlig skår på dette spørsmålet 0,9 for unge innvandrere fra Midtøsten og Vest-Asia, og 1,2 for etterkommere med foreldre fra samme region. For unge med bakgrunn fra Afrika var tilsvarende tall 0,65 og 1,2. Blant unge fra Vest-Europa/Amerika/Oseania var det flere som trodde at andre så på dem som norske, enn som så på seg selv som norske, mens det var motsatt for unge fra Asia og Afrika.

Begge studiene, og en omfattende internasjonal forskningslitteratur, tyder på at identitetsdannelse og det å føle tilhørighet til en nasjonalstat, er komplekse fenomener. Mange med innvandrerbakgrunn omfavner en identitet som norsk, men få griper denne fullt ut, og mange opplever at deres identitet som norske utfordres av at andre ikke ser på dem på denne måten.

7.7 Ekteskapsmønstre

Familieinnvandring – familieetablering og familiegjenforening – utgjør en betydelig del av innvandringen til Norge (se kap. 3.4). Arbeidsinnvandrere og flyktninger vil ofte ønske å hente familien etter at de har innvandret, og i tillegg er det ikke uvanlig at personer i majoritetsbefolkningen finner en ektefelle som har statsborgerskap i et annet land. I diskusjonen om integrering er likevel atferden til etterkommere særlig interessant. I hvilken grad finner de ektefelle med en annen landbakgrunn enn deres egen, og i hvilken grad henter de ektefelle fra foreldrenes hjemland?

SSB publiserer årlig tall for familieinnvandring og ekteskapsmønstre. Den siste tilgjengelige rapporten er fra 2016 og omhandler perioden 1990–2015.281 Rapporten viser, for det første, at andelen som gifter seg i ung alder, synker blant etterkommere. I 2000 var 39 pst. av 21–23-åringer med foreldre fra Tyrkia gift, det samme var 25 pst. av etterkommere i samme aldersgruppe med foreldre fra Pakistan. 15 år senere hadde disse andelene falt til hhv. 13 og 7 pst. Dette er en klar nedgang, selv om andelen fortsatt er høyere enn blant 21–23-åringer i den øvrige befolkningen (3 pst).

Etterkommere er en relativt ung gruppe, og antallet som har nådd en slik alder at de tenker på ekteskap, er ennå ganske lavt. De tre største gruppene er etterkommere med foreldre fra Pakistan, Vietnam og Tyrkia.282 I 2008 var det 3 151 etterkommere over 18 år med pakistanske foreldre i Norge, av disse inngikk 1 280 ekteskap i perioden 2008–2013. 4 pst. av mennene og 3 pst. av kvinnene giftet seg med en person fra majoritetsbefolkningen. 45 pst. av mennene og 48 pst. av kvinnene giftet seg med en person med samme landbakgrunn bosatt i Norge, og i tillegg kom hhv. 24 og 26 pst. som giftet seg med en ektefelle som ikke var registrert bosatt i Norge. Dette ble antatt å i stor grad være personer med pakistansk landbakgrunn, men ikke nødvendigvis bosatt i Pakistan. Tallene for etterkommere med tyrkiske foreldre var i samme størrelsesorden: 5 pst. av mennene og 2 pst. av kvinnene giftet seg med en person uten innvandrerbakgrunn, hhv. 39 og 35 pst. giftet seg med en norskbosatt person med bakgrunn fra Tyrkia, 21 og 29 pst. med en ektefelle som ikke var bosatt i Norge. Etterkommere med vietnamesisk bakgrunn hadde et litt annerledes ekteskapsmønster: 17 pst. av mennene og 29 pst. av kvinnene giftet seg med en ektefelle uten innvandrerbakgrunn, 71 og 52 pst. med en med samme landbakgrunn. Blant disse var det svært lave andeler som hadde ektefelle som ikke var bosatt i Norge, eller der registeropplysninger manglet om ektefellen, noe som kan forklare den svært høye andelen som er registrert gift med en norskbosatt person med samme landbakgrunn.

I rapporten fra 2016283 understrekes det at antallet familieetableringer til norskfødte med to pakistansfødte eller tyrkiskfødte foreldre har falt, til tross for at antallet unge voksne med denne bakgrunnen har økt betydelig. Familieetableringer som andel av antall ugifte 18–23-åringer med pakistansk bakgrunn falt fra drøyt 6 pst. i 1998 til nær 0 i 2015. Et enda større fall, fra over 12 pst. til under 1 pst., kunne observeres for norskfødte med tyrkisk bakgrunn i samme alder. Dette kan delvis forklares med at det blir flere med liknende bakgrunn å velge blant i Norge, slik at norskfødte med pakistansk eller tyrkisk bakgrunn i større grad finner hverandre. I tillegg er det som nevnt langt færre enn tidligere som gifter seg før fylte 23.

I den grad giftemål ut av egen nasjonale gruppe kan forstås som en indikasjon på integrering, er det grunn til bekymring for innvandrere fra Pakistan og Tyrkia, og – i mindre grad – for innvandrere fra Vietnam. Imidlertid kan det oppfattes som positivt at færre gifter seg når de er svært unge, iallfall hvis man antar at graden av selvbestemmelse øker med alder. En av få studier som er gjort av graden av selvbestemmelse ved valg av ektefelle i Norge, viser at unge innvandrere fra Pakistan opplever høy grad av foreldreinvolvering. Norskfødte med pakistanskfødte foreldre opplever også dette i større grad enn unge med foreldre fra andre land, men likevel langt mindre enn pakistanskfødte innvandrere. 284

7.8 Kriminalitet

Debatten om innvandring og kriminalitet blusser opp i offentligheten med ujevne mellomrom. Det å bli utsatt for kriminalitet truer den enkeltes trygghetsfølelse, eiendom, personlige integritet og, i de verste tilfellene, liv og helse. Muligheten for at Norge «importerer kriminalitet» gjennom innvandring, vekker sterk bekymring. Det later også til å være i ferd med å feste seg en forestilling i mange miljøer om at innvandrere er sterkt overrepresentert i en del typer kriminalitet, og da særlig voldtekt og annen seksuelt krenkende atferd.

Forestillingen om innvandreres overrepresentasjon i kriminalitetsbildet i Norge har en viss støtte i forskningen, som dette kapitlet vil vise. Forskerne på feltet er likevel opptatt av å presisere at forskningen bare belyser en del av det totale bildet. På samme måte som for helse (se kap. 7.4) finnes det administrative registre, men hva som registreres her, vil være et resultat av flere faktorer. Registrene vil vise faktisk kriminalitet – som er det man ønsker å måle – men hva som blir registrert, påvirkes også av tilbøyelighet til å anmelde, oppklaringsprosent for ulike kriminalitetsformer mv. Forskningen legger som regel kriminalstatistikken til grunn, og denne er basert på rapporteringer fra politi og domstolsadministrasjon. I denne statistikken inngår siktede, straffede og fengslede personer. Kriminalstatistikken kan koples til andre registre, slik at det er mulig å gjøre analyser etter innvandrerbakgrunn. En usikkerhetsfaktor, også i kriminalstatistikken, er imidlertid at det ofte ikke skilles mellom utenlandske statsborgere som er i Norge for å begå kriminalitet (f.eks. omreisende vinningskriminelle, narkotikakurerer), og utenlandske personer som begår kriminalitet mens de er i landet av legitime grunner (f.eks. asylsøkere, arbeidsinnvandrere).

En studie av siktede, straffede og fengslede i 1998 viste at det dette året var 25 gjerningspersoner per 1 000 innbyggere blant innvandrere og etterkommere, mot 16,3 per 1 000 i befolkningen for øvrig.285 En analyse fra 2006 ser på fødselskohorten 1977 og andelene der som ble siktet én eller flere ganger for forbrytelser eller forseelser mens de var i alderen 15–24 år. 30 pst. av «ikke-vestlige» innvandrere ble siktet minst én gang i perioden, mot 21 pst. av personer uten innvandrerbakgrunn.286 Det var også noen flere flergangslovbrytere blant innvandrerne. Forskjellen mellom gruppene reduseres imidlertid betydelig ved kontroll for bosted og sosiale kjennetegn, og forfatteren argumenterer for at de sosiale kjennetegnene betyr mer enn innvandrerbakgrunn.

En rapport fra SSB ser på personer som er siktet for forbrytelser begått i perioden 2001–2004.287 Andelen som hadde blitt siktet for lovbrudd begått i denne perioden, var 2,8 blant innvandrere (etterkommere er ikke med), mot 1,7 pst. i den øvrige befolkningen. Overrepresentasjonen er størst blant innvandrere fra Asia, Afrika og Latin-Amerika, og også blant innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa. Andelen siktede er særlig høy blant innvandrere fra Kosovo, Marokko, Somalia, Irak, Iran og Chile. Overrepresentasjonen reduseres, men er fremdeles tydelig, etter korrigering for alder og kjønn.

Oslopolitiet presenterte en rapport i 2011 med tittelen «Voldtekt i den globale byen» som fikk mye oppmerksomhet.288 Rapporten presenterer særlig grundige analyser for året 2010, da det i alt var 186 saker der én eller flere personer var siktet. Av de siktede hadde 38 pst. landbakgrunn fra Norge, 15 pst. fra Europa eller Amerika, 20 pst. fra Afrika, 12 pst. fra Asia og 15 pst. fra Midtøsten. Disse tallene inkluderer gjerningsmenn som ikke var bosatt i Norge.

Det finnes få spørreundersøkelser som tar opp kriminell atferd. Det er store usikkerhetsmomenter knyttet til selvrapportering av kriminell atferd, og både underrapportering (man ønsker å framstå som «bedre» enn man er) og overrapportering (man ønsker å framstå som «tøffere» enn man er) er mulig. Spørreundersøkelsene Ung i Norge/Ung i Oslo er de eneste større undersøkelsene i Norge som spør ungdom om kriminalitet og antisosial atferd de har vært involvert i. En rapportering fra denne undersøkelsen skiller mellom «rølp» og «kriminalitet», der «rølp» omfatter uønsket atferd som ikke nødvendigvis regnes som kriminalitet.289 Analysen finner at «rølp» er noenlunde jevnt fordelt blant unge med og uten innvandrerbakgrunn. Gutter med innvandrerbakgrunn oppgir at de begår noe mer kriminalitet enn gutter i majoritetsbefolkningen, men forskjellene er ikke statistisk signifikante. Jenter, både med og uten innvandrerbakgrunn, skårer generelt lavt på kriminalitetsindeksen, og viser også mindre «rølpete» atferd enn gutter. Jenter med innvandrerbakgrunn rapporterer likevel om noe mer kriminell atferd enn jenter uten slik bakgrunn, og ser man på gutter og jenter under ett, finnes det en svak og statistisk signifikant tendens til at unge med innvandrerbakgrunn oppgir at de har begått mer kriminalitet enn unge uten innvandrerbakgrunn.

Samlet viser en rekke studier at innvandrere er overrepresentert blant dem som siktes og/eller straffes for kriminalitet begått i Norge. Dette finnes både i studier basert på registre og egenrapportert kriminalitet. Det varierer i hvilken grad studiene kontrollerer for demografiske og sosiale bakgrunnsfaktorer, men flere av studiene som søker å gjøre dette, finner at forskjellene svekkes, men består. Forskjellene kan være betydelige, men tallene er likevel svært små – tross alt er det et lite antall som siktes for kriminalitet. Oslopolitiets rapport om voldtekt kan stå som en illustrasjon på dette. Overrepresentasjonen av menn fra Midtøsten og resten av Asia og Afrika er slående i denne rapporten, men prosentene er beregnet med utgangspunkt i 186 saker.

Kunnskapen om innvandreres utsatthet for kriminalitet er svært begrenset i Norge. En studie fra 2000 koblet kriminalitetsstatistikken til andre registre, og fant på den måten at innvandrere var overrepresenterte i kriminalitetsstatistikken både som gjerningspersoner og som ofre.290 Særlig var innvandrere utsatte for å oppleve voldsforbrytelser. Kjønns- og aldersstrukturen blant innvandrere forklarte en del av overhyppigheten, men ikke alt. Denne studien fant også at innvandrere typisk var utsatte for kriminalitet begått av andre innvandrere, mens personer uten innvandrerbakgrunn ble ofre for kriminalitet begått av andre uten innvandrerbakgrunn. Tilsvarende studier er ikke gjort med nyere data. Levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005/2006 stilte spørsmål om opplevd tyveri, skadeverk, vold og trusler, og fant at innvandrere opplever slik kriminalitet i omtrent samme grad som befolkningen for øvrig, men at det er store forskjeller mellom ulike innvandrergrupper.291

7.9 Oppsummering

Det er mange sider ved det å ha gode levekår, som rimelig materiell trygghet og et visst økonomisk handlingsrom, et godt og trygt sted å bo, god helse, en følelse av tilhørighet og mulighet til deltakelse. Disse ulike aspektene ved levekårsbegrepet lar seg i varierende grad påvirke politisk. Det er mulig å gjennomføre tiltak for å skape et mer sosialt boligmarked, men noen kommer fortsatt til å bo i de minst attraktive boligene. Man kan gjøre en innsats mot diskriminering, noe som også gjøres, men ikke lovregulere i hvilken grad innbyggerne skal føle tilhørighet og ønske å delta. Samtidig gir eksperimentet med brev og SMS til velgere med innvandrerbakgrunn et eksempel på at relativt små tiltak kan ha betydning for å øke engasjement og deltakelse.

Mange innvandrere, også de med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl., klarer seg rimelig godt i Norge:

• Mange kjøper sin egen bolig.

• Etter noen års botid oppnår de fleste inntekter over lavinntektsgrensen.

• Bostedssegregeringen er mindre enn i mange andre land, også i Skandinavia, og selv om det er høye andeler innvandrere i enkelte bydeler i de større byene, har ikke disse områdene «gettopreg». Det er heller ikke sterke tendenser til at innvandrere fra bestemte land bosetter seg sammen med personer med samme landbakgrunn – «innvandrerbydelene» er svært sammensatte.

• De fleste innvandrere oppgir at de føler en rimelig høy grad av tilhørighet til Norge.

Samtidig er det trekk ved utviklingen som er kartlagt her, som gir grunn til bekymring:

• Barnefattigdommen i Norge øker, og økningen de siste ti årene er nesten utelukkende drevet av at det blir flere barn med innvandrerbakgrunn som bor i familier med vedvarende lavinntekt.

• Diskriminering, både på arbeidsmarkedet og boligmarkedet, er godt dokumentert. Mange med innvandrerbakgrunn har dårlige boforhold.

• Personer med innvandrerbakgrunn deltar mindre enn andre i organiserte aktiviteter og sivilsamfunnsorganisasjoner sammen med den øvrige befolkningen, og de stemmer sjeldnere ved valg.

• Ekteskap mellom personer med bakgrunn fra store innvandringsland (Tyrkia, Pakistan) og personer i majoritetsbefolkningen forekommer svært sjelden, selv om mange unge voksne med bakgrunn fra disse landene er født i Norge.

• Flere studier tyder på at personer med innvandrerbakgrunn begår kriminalitet oftere enn personer i majoritetsbefolkningen.

Det foreligger svært lite kunnskap om samspillet mellom det å ha vedvarende lavinntekt og det å vokse opp i en innvandrerfamilie, men det er grunn til bekymring når to sannsynlige indikatorer på marginalisering i så stor grad overlapper hverandre. Det er all grunn til å frykte at barn med innvandrerbakgrunn som vokser opp i lavinntektsfamilier oftere enn andre har et vanskelig utgangspunkt i livet, og at dette kan ha konsekvenser for opplevelsen av samhold og tillit i samfunnet på sikt. Det at mange familier med innvandrerbakgrunn og vedvarende lavinntekt også bor i dårlige leieboliger og har svake muligheter til å oppnå en permanent bolig av god kvalitet, kan forsterke dette. Overrepresentasjonen av innvandrere blant dem som siktes for kriminalitet, kan også forstås som en indikator på marginalisering, og som en uønsket tilpasning til det norske samfunnet blant enkelte.

Undersøkelsene som er gjennomgått her, viser entydig at diskriminering skjer i Norge, både på boligmarkedet og på arbeidsmarkedet. Det å ha et utenlandskklingende navn reduserer sjansen for positiv respons både når man søker jobb, og når man søker bolig. Dette er et problem, og gjør det vanskeligere for innvandrere å delta på lik linje med den øvrige befolkningen. Dokumentasjonen av diskriminering understreker at integrering er, og må være, en toveisprosess.

Den lave valgdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn, inkludert dem som har blitt norske statsborgere, kan forstås som et demokratisk problem. Innvandreres begrensede deltakelse i frivillige organisasjoner kan være en bremse på integreringsprosessene, særlig i lys av studier som viser at sosial og kulturell deltakelse fører til økt yrkesdeltakelse. Denne problematikken er særlig påtrengende når det gjelder etterkommere, som også deltar vesentlig mindre enn barn i den øvrige befolkningen. Dette gjelder særlig jenter. Studiene kan ikke svare på hva som først og fremst hemmer jentenes deltakelse, men det er rimelig å anta at det er et samspill av flere faktorer – ressurser, verdier og strukturelle forutsetninger. Forskjellene i levekår mellom innvandrere og øvrig befolkning i Norge framstår ikke som alarmerende, men vedvarende lavinntekt, diskriminering og tilbaketrekning fra fellesarenaer er utfordringer for den langsiktige integreringen.