Del 3
Perspektiver og vurderinger

8 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av høy innvandring

8.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] belyse de samfunnsøkonomiske konsekvensene av høy innvandring og av at en økende andel av befolkningen har innvandrerbakgrunn. Utvalget skal beskrive hvilke forutsetninger om omfang og sammensetning av framtidig inn- og utvandring til Norge og utviklingen i norsk økonomi mv. som legges til grunn for analysen.

Utvalget skal vurdere hvordan norsk økonomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy innvandring, særlig av flyktninger. Viktige spørsmål er den betydning innvandringen vil kunne ha for arbeidsmarked, arbeidslivsforhold, lønnsdannelse, utvikling i sysselsettingsrate, arbeidsstyrkens kompetanse, forsørgelsesbyrde og offentlige finanser.

Norge opplevde en kraftig vekst i arbeidsinnvandringen etter utvidelsen av EU, men lavere etterspørsel etter arbeidskraft har den siste tiden dempet tilstrømningen. Den internasjonale flyktningstrømmen vokste kraftig i 2014 og 2015. Innvandringen til Norge på grunn av flukt har variert – mellom 2 000 og i underkant av 11 000 per år – de siste 25 årene (se kap. 3.4).

Innvandring kan påvirke den samlede økonomien på forskjellige måter. Hvis nye innvandrere har samme sysselsetting og produktivitet som gjennomsnittsinnbyggeren, påvirkes i utgangspunktet ikke innbyggernes gjennomsnittsinntekt av innvandring. Det er med et slikt utgangspunkt ingen sammenheng mellom befolkningsvekst og gjennomsnittlig levestandard.1 Hvis nye innvandrere har forholdsvis lav sysselsetting og produktivitet, vil det bremse veksten i mottakerlandets gjennomsnittsinntekt. Samtidig vil flyttingen til Norge ha gitt de nye innvandrerne et inntektsløft. Den øvrige befolkningen vil i utgangspunktet kunne ha den samme inntekten som de ville hatt uten innvandring, eller høyere. Slik sett kan begge grupper oppleve en inntektsøkning, selv om den gjennomsnittlige inntekten for mottakerlandet i sin helhet har blitt lavere.

I stedet for å se på hvordan sammensetningen av befolkningen vil kunne påvirke økonomiske hovedstørrelser som produktivitet, sysselsetting og inntektsvekst, legger dette kapitlet vekt på hvorvidt innvandring vil ha økonomiske konsekvenser for innbyggerne som allerede bor i Norge. De som allerede bor i Norge omtales i dette resonnementet som den eksisterende befolkningen. Med økonomiske konsekvenser menes i dette kapitlet konsekvenser for den materielle levestandarden, uttrykt ved realinntekt etter skatt. Spørsmålet om hvorvidt innvandring fører til inntektsoverføringer mellom de nye innvandrerne og den eksisterende befolkningen diskuteres først prinsipielt i kapittel 8.2. Kapittel 8.3 beskriver kortsiktige makroøkonomiske virkninger av innvandring, og hvorfor utvalget ikke forfølger disse. Kapittel 8.4 analyserer nærmere hvordan innvandring kan påvirke realinntekten etter skatt for den eksisterende befolkningen. Kapittel 8.5 diskuterer virkninger av innvandring på ulikhet, mens kapittel 8.6 gir en mer konkret og tallfestet analyse av hvordan innvandring påvirker offentlige inntekter og utgifter.

8.2 Kilder til inntektsoverføringer

Verdien av ressurser som er uavhengige av befolkningens størrelse, kan være en kilde til inntektsoverføringer mellom den eksisterende befolkningen og innvandrere. For Norges del er petroleumsformuen særlig viktig, både den som ligger under havbunnen, og den som er spart i Statens pensjonsfond utland. Staten eier og forvalter denne formuen på vegne av alle innbyggerne. I 2016 finansierte bruken av oljepenger tilnærmet en sjudel av offentlige utgifter.2 Innvandring innebærer at oljepengene deles på flere innbyggere. For land med offentlig nettogjeld er virkningen motsatt; byrden deles på flere.

En annen kilde til inntektsoverføring er om norske arbeidstakere mister lønn og trygge arbeidsplasser i konkurranse med innvandrere. Denne problemstillingen er mer aktuell for arbeidsinnvandring enn for flyktninginnvandring. Anslagsvis to tredeler av sysselsettingsveksten etter 2004 har kommet fra utlandet, særlig nye EU-land i Sentral- og Øst-Europa, uten å skape ledighetsproblemer for den øvrige befolkningen. Det har gitt klare fordeler for både innvandrerne og det store flertallet av de øvrige innbyggerne (utdypes i kap. 8.4). Spørsmålet er om dette vil fortsette hvis norsk økonomi går inn i en fase med lavere vekst i etterspørselen etter arbeidskraft. Arbeidsinnvandringen har falt de siste årene, noe som må ses i sammenheng med svakere utvikling i norsk økonomi.3

Det norske velferdssamfunnet er avhengig av at forholdet mellom antall år vi i snitt bidrar økonomisk til fellesskapet og antall år vi i snitt mottar inntekter og andre ytelser fra det offentlige, ikke blir for skjevt. Den forventede økningen i den demografiske forsørgerbyrden, det vil si forholdet mellom eldre og befolkningen i yrkesaktiv alder, innebærer statsfinansielle utfordringer. Siden innvandrere i gjennomsnitt er relativt unge, vil høy innvandring isolert sett kunne lette denne demografiske forsørgerbyrden. Det avgjørende er imidlertid ikke alder, men innvandrernes bidrag til offentlige inntekter og utgifter, som i hovedsak bestemmes av deres arbeidsinntekt. Selv om nettoeffekten av disse bidragene er den samme som for den eksisterende befolkningen, vil et slikt tilskudd av unge snarere være en utsettelse av problemet enn en løsning. Innvandringen må også være meget høy for å ha merkbar effekt på alderssammensetningen.

En analyse av konsekvensene av høy innvandring bør gå lenger enn å se på hvordan endringer i befolkningens sammensetning påvirker nasjonale gjennomsnittstall for økonomiske hovedstørrelser. Den bør også vurdere hvordan fordeler og ulemper fordeler seg på henholdsvis den eksisterende befolkningen og nye innvandrere. Dette er en stor oppgave, og foreliggende forskning/utredning gir ikke alle svar som ønskes. Det gjelder særlig tallfesting av effektene. Utvalget har ikke hatt mulighet til å endre denne kunnskapsstatusen vesentlig.4

8.3 Kortsiktige virkninger

På kort sikt vil de økonomiske virkningene av innvandring kunne avhenge av konjunktursituasjonen. I en lavkonjunktur med arbeidsledighet over det normale, vil mulighetene for innvandrere til å få jobb naturlig nok være dårligere enn i perioder med sterk etterspørsel etter arbeidskraft. Den sterke arbeidsinnvandringen fra EØS-området til Norge etter 2004 og fram til finanskrisen i 2008 falt sammen med, og var trolig også drevet av, sterk vekst i samlet etterspørsel, ikke minst som følge av høy aktivitet i petroleumsrelatert virksomhet. I denne perioden ga høy arbeidsinnvandring muligheter for kraftig økt produksjon innenlands, og dermed større inntekter i både privat og offentlig sektor. Også blant flyktninger og andre grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet er det enklere å finne arbeid i en høykonjunktur enn i en lavkonjunktur. Med lavere oljepriser og svakere arbeidsmarked har arbeidsinnvandringen avtatt de siste par årene, mens tilstrømningen av flykninger i liten grad påvirkes av konjunkturene innenlands.

Innvandrere synes å miste jobben lettere enn den eksisterende befolkningen i nedgangskonjunkturer.5 Dette trenger ikke nødvendigvis ha noe med landbakgrunn i seg selv å gjøre. Mønsteret kan skyldes at de som sist ble ansatt, er de første som må gå i nedbemanningstider, og at det er arbeidsinnvandrerne som har kortest ansettelsestid. Mange innvandrere er dessuten ansatt på midlertidige kontrakter. Et annet mønster er at innvandrere som blir arbeidsledige, har lavere sannsynlighet for å komme i arbeid igjen når konjunkturene snur. Det tilsier at arbeidsledighet har lettere for å bli varig for innvandrere enn for norskfødte.

Selv om det er vanskeligere å håndtere innvandring i en lavkonjunktur enn i en høykonjunktur, kan kostnadene på kort sikt i en lavkonjunktur være mindre synlige for resten av befolkningen. I gode tider må f.eks. økte flyktningutgifter innenlands dekkes inn med innstramminger andre steder i budsjettet så ikke det samlede budsjettet blir for ekspansivt. I en lavkonjunktur er ikke dette innstrammingsbehovet like stort. Dersom de økte kostnadene får slå ut i økt samlet pengebruk på offentlige budsjetter, vil færre blir berørt på kort sikt. Økningen i offentlige utgifter til å behandle asylsøknader og gi asylsøkerne mat, klær og tak over hodet vil da representere en form for ekspansiv finanspolitikk. Det samme vil være tilfellet etter bosetting når flyktningene skal gjennom introduksjonsprogrammet og får introduksjonsstønad til å finansiere livsoppholdet. Kort sagt vil flere innvandrerne bety flere forbrukere. I en situasjon med arbeidsledighet og ledig kapasitet i økonomien vil økt etterspørsel fra asylsøkere og innvandrere i stor grad skape økt aktivitet og i liten grad fortrenge annen etterspørsel. Slike aktivitetsvirkninger har en lav realøkonomisk kostnad for den eksisterende befolkningen. I den grad økt økonomisk aktivitet også øker skatteinngangen, reduseres også det offentliges nettoutgifter av tiltakene. Eksempler på analyser av norsk økonomi som vektlegger slike kortsiktige effekter er Statistisk sentralbyrå (2015) og Eika (2016).6 Disse analysene for Norge er i hovedsak i tråd med tilsvarende analyser for andre land (se boks 8.1).

Utvalget har valgt å konsentrere seg om de langsiktige virkningene av innvandring. Særlig vil økte utgifter til asylsøker- og flyktningformål ha helt andre begrunnelser enn hensynet til å stabilisere den økonomiske utviklingen på kort sikt. Det må også legges til grunn at asyl- og flyktningutgifter innpasses, sammen med andre utgifter på statsbudsjettet, i en samlet budsjettramme som er tilpasset den økonomiske situasjonen.

8.4 Nærmere om inntektsvirkninger

De som trolig har klarest fordel av innvandringen, er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil for mange øke levestandarden mye og raskt. Det gjelder både for arbeidsinnvandrere og flyktninger, selv om flyktninger per definisjon kommer for å få beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virkningene av innvandring mer sammensatte. Arbeidsgivere vil ofte ha en ubetinget fordel av arbeidsinnvandring. Den gir dem en mer mangfoldig befolkning å ansette fra. Innvandrerne har ofte lavere krav til lønn og arbeidsmiljø enn norske arbeidstakere. Det er derfor vanskelig å tenke seg at ikke arbeidsinnvandring vil bidra til å presse lønnskostnadene ned på kort og mellomlang sikt. I tillegg vil økt innvandring øke etterspørselen rettet mot den enkelte bedriften, så lenge ikke innvandringen leder til at også antall konkurrerende bedrifter øker.

For de fleste innbyggere i yrkesaktiv alder er det realinntekt etter skatt som bestemmer levestandarden. Innvandring påvirker realinntekten først og fremst gjennom tre kanaler:

• Priser på det man kjøper for inntekten.

• Timelønn før skatt og sannsynligheten for å få arbeid.

• Skattebyrden.

Priser

Økt arbeidsinnvandring gir økt konkurranse i deler av arbeidsmarkedet og i mange tjenestemarkeder og kan bidra til lavere vekst i lønninger og priser. I rollen som forbruker har alle åpenbart fordel av at prisene øker mindre enn de ellers ville ha gjort. Innvandring har i realiteten ført til at tjenesteprodusenter som før var skjermet for utenlandsk konkurranse, nå er blitt mer konkurranseutsatt. Dette gjelder blant annet innenfor renhold, hotell- og restaurantdrift, transport og bygge- og anleggsvirksomhet.

Virkningen på pris av at innvandrere selger tjenester i Norge langt billigere enn norske produsenter, er av samme type som den forbrukerne opplever når billige varer fra utlandet blir tilgjengelige. Den har to komponenter. For det første kan prisen falle for en gitt vare/tjeneste, i den grad man ikke har skjermet tjenesteproduksjonen fra slike effekter gjennom tariffavtaler. For det andre vil normalt tilbudet av kvalitativt ulike varer og tjenester bli bredere og mer mangfoldig, slik at forbrukeren opplever å få mer for pengene. Det er grunn til å tro at den høye arbeidsinnvandringen til Norge etter 2004 kan ha påvirket prisene i tjenestesektoren, men det er få studier om dette.

Lønn og sannsynlighet for å få arbeid

Den samlede fordelen av lavere priser blir mer uklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn til at lavere priser skyldes lavere lønnskostnader. Jo lettere den eksisterende befolkningen kan erstattes av innvandrere, desto mer utsatt er de for press nedover på lønn og arbeidsmiljø.7 Noen kan også oppleve å bli konkurrert ut av markedet i den forstand at de vurderer alternative jobber, eventuelt med en ledighetsperiode med dagpenger, som bedre enn å fortsette til lavere lønn. En studie for Norge viser at arbeidsinnvandringen har redusert lønnsveksten i deler av privat sektor, både gjennom at innvandrerne selv har lavere lønn enn den øvrige befolkningen, og gjennom økt lavlønnskonkurranse.8 Blant yrker i bygg- og anleggsnæringen med stor vekst i andel arbeidstakere med innvandrerbakgrunn, var lønnsfallet sterkest for arbeidstakere som ikke hadde fullført videregående skole, og for tidligere ankomne innvandrere.9 Empiri tyder på at arbeidsinnvandring påvirker lønnen til andre innvandrere mer enn resten av befolkningen, og at lønnen til arbeidstakere uten innvanderbakgrunn påvirkes mest av innvandrere fra andre nordiske land.10 Norskfødte ungdommer ser ut til å ha vært utsatt for fortrengning pga. innvandrere fra Sverige.11

Også denne effekten er velkjent fra standardresonnementene innenfor internasjonal handelsteori. Mens det store flertallet i forbrukerrollen har fordel av at varer kan være billigere hvis de kjøpes fra utenlandske framfor norske tilbydere, må utkonkurrerte norske bedrifter legges ned og de ansatte finne annet arbeid. Deres tap er større jo vanskeligere det er å finne annet arbeid. Innvandring vil kunne gi økt konkurranse i alle lavlønnsyrker samtidig, og de som ikke har ferdigheter som utfyller innvandrernes vil dermed ikke så lett kunne unnslippe de negative effektene. På den måten kan omstillingsproblemene som følge av innvandring ramme bredere og vare lenger enn det som er det typiske ved økt internasjonal handel, som normalt treffer enkeltnæringer.

Når tidsperspektivet utvides til det mer langsiktige, endrer disse effektene karakter fra omstillingskostnader til overflyttingsgevinster i økonomisk teori. Overflyttingsgevinster krever at de arbeidstakerne som slutter i én type jobb, går over i annet arbeid og får høyere lønn i den jobben de går til. Slike omstillinger bidrar til at arbeidskraften kaster mer av seg, både for den enkelte og for samfunnet. Forskning fra både USA,12 Danmark13 og flere land i Europa14 viser f.eks. hvordan arbeidstakere flytter til andre typer stillinger, andre yrker eller andre næringer, og dermed oppnår høyere lønn som følge av innvandring. Dersom arbeidsinnvandring medfører varig redusert sysselsetting i den innfødte befolkningen, vil det i seg selv representere et samfunnsøkonomisk tap.

Når tapene kommer umiddelbart og gevinstene senere i omstillingsprosessen, vil gjerne tapene få mest oppmerksomhet. De som taper, har så langt vært i mindretall, men opplever enkeltvis et konkret og betydelig tap. De som vinner er mange, men gevinstene for den enkelte blir liten og uopplevd. Insentivene for de som taper til å kjempe for sine interesser, er dermed langt sterkere enn for de som vinner. Arbeidsinnvandring kan medføre en endret maktbalanse mellom arbeidsgivere og arbeidstakere i enkelte bransjer, og dette kan også påvirke hvor store gevinstene blir, og hvem de eventuelt tilfaller. I Norge har imidlertid verdiskapingen i samfunnet alt i alt blitt forholdsvis jevnt fordelt mellom arbeidstakerne og bedriftseierne. Lønnsandelen har holdt seg om lag uendret siden 1970 (se figur 8.1). Høy organiseringsgrad og stort innslag av kollektive forhandlinger kan ha bidratt til dette. I tillegg fungerer den norske konkurranseloven i all hovedsak godt.15

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Overflyttingsgevinstene som er omtalt over, kan komme i stand ved at innvandringen påvirker sammensetningen av utdanning og kompetanse i den opprinnelige befolkningen og dermed legger grunnlaget for høyere lønn og sikrere arbeidsplasser. En norsk studie viser hvordan rekruttering til videregående opplæring innenfor bygg og anlegg i Norge har endret seg som følge av den store økningen i innvandring til denne næringen siden utvidelsen av EØS i 2004.16 Det er tegn til at elever med gode karakterer velger bort bygg- og anleggsfag som følge av innvandring. Andre studier fra USA viser hvordan innvandring av personer med lav utdanning (lavere enn fullført videregående) kan øke andelen elever som fullfører videregående17 og som begynner på høyere utdanning.18 En analyse viser dessuten at innstrømningen av lavt kvalifiserte innvandrere har ført til at amerikanske elever tar lengre utdanninger, oppnår bedre skoleprestasjoner og velger andre yrker med høyere krav til f.eks. språkferdigheter.19

Bedrifter som produserer for eksport kan ikke velte økte kostnader over på pris uten å miste kunder. Hvis arbeidstakerne består av grupper med ulik kompetanse, vil utskifting av norskfødte med innvandrere i noen grupper kunne senke de samlede lønnskostnadene. Bedriftenes overskudd vil øke, eller man unngår underskudd hvis prisene internasjonalt presses ned. Samtidig har den norske modellen for lønnsdannelse så langt bidratt til den relativt stabile utviklingen i fordelingen av verdiskapingen mellom arbeidskraft og kapital som vises i figur 8.1. Sammen kan disse forholdene både gjøre bedriftene mer levedyktige, og bidra til at de gjenværende norske arbeidsplassene med høyt kompetansekrav blir sikrere og får bedre vilkår enn uten ansettelsen av innvandrere. Gevinstene for norskfødte blir større jo mer kvalitativt forskjellige de er fra innvandrergruppene.20 De norskfødte som ikke klarer å tilpasse sin kompetanse, risikerer varig lav lønn (se kap. 8.5). Vedvarende høy innvandring vil i tråd med drøftingen i NOU 2016: 15 kunne utfordre de stabiliserende mekanismene i den norske lønnsmodellen.21

Tariffavtalene har stor betydning for lønnsdannelsen i Norge. De inngås mellom en fagforening eller sammenslutning av slike foreninger og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening og er bindende for avtalens parter og deres medlemmer. Allmenngjøring av tariffavtaler innebærer blant annet at det settes et gulv for hvor lavt arbeidstakere i den aktuelle bransjen kan lønnes, og det minsker bedriftenes mulige gevinst ved å stå utenfor overenskomstene for å betale lavere lønn. Allmenngjøringsinstituttet har på denne måten bidratt til å opprettholde koordineringen i lønnsdannelsen i en periode med høy arbeidsinnvandring. (Se mer om organisasjonsgrad blant innvandrere i kap. 5.5.4).

Skattebyrde

Til slutt vil levestandarden uttrykt ved realinntekten etter skatt påvirkes av skattebyrden. Som beskrevet i kapittel 8.6.3 følger det framtidige behovet for økt skattebyrde først og fremst av at befolkningen blir eldre, og at finansieringsbidraget fra petroleumsinntektene blir mindre viktig. I den grad innvandring svekker offentlige finanser ytterligere, innebærer det isolert sett et fall i levestandarden for dem som allerede bor i Norge, fordi skattene må økes og/eller offentlig velferd slankes på sikt. Erfaringsmessig har innvandrere fra Asia, Afrika mfl. i gjennomsnitt bidratt mer til offentlige utgifter og klart mindre til offentlige inntekter enn andre, fordi arbeidsinnsatsen og lønnen er lavere. Denne typen innvandring må imidlertid bli meget høy for at den i seg selv skal øke de statsfinansielle utfordringene mye. Men den vil kunne forsterke det sterke og voksende statsfinansielle presset på offentlige finanser som aldringen av befolkningen vil skape i tiårene framover, dersom en ikke lykkes bedre enn hittil med å få disse gruppene i arbeid.

8.5 Inntektsulikhet

Ikke alle har på samme måte fått tatt del i den globale økonomiske veksten de siste tiårene, og innad i mange OECD-land har inntektsforskjellene økt (se figur 8.2). Figuren viser nivået på og endringen i Gini-koeffisienten22 for disponibel inntekt (etter skatt og overføringer) fra midten av 1980-årene fram mot i dag for en rekke OECD-land. I Norge har den økonomiske veksten i større grad enn i andre land kommet hele befolkningen til gode, men også her har ulikheten økt noe. Teknologisk endring og globaliseringen er viktige drivkrefter for økte forskjeller, også i Norge. Økt arbeidsinnvandring er en konsekvens av globaliseringen i mange vestlige land. I Norge har denne først og fremst kommet til tjenesteytende næringer med lav produktivitet. Dette har lagt press på lønningene i enkelte sektorer (se kap. 8.4). Isolert sett har derfor arbeidsinnvandringen bidratt til økte inntektsforskjeller i Norge. Den forholdsvis jevne fordelingen i Norge kan blant annet ses i sammenheng med omfattende, og i hovedsak offentlige finansierte, tjenester innenfor utdanning og helse, som både virker omfordelende og bidrar til høy produktivitet og vekst. I tillegg sikrer godt samarbeid om lønnsdannelsen både fleksibilitet og omstillingsevne for norsk næringsliv samt høy yrkesdeltakelse og at lønnsforskjellene i Norge er relativt små.

¹ For en del land er Gini-koeffisienten fra et nærliggende år til 1985. For enkelte land er verdien fra et noe senere tidspunkt: Tsjekkia (1992), Ungarn (1991) og Australia (1995).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD Income Distribution Database og OECD (2015). In It Together? Why Less Ineqaility Benefits All. OECD Publishing

Endringer i økonomisk ulikhet, særlig antallet i lavinntektsgruppen, har stor samfunnsmessig betydning utover effekter som skaper inntektsoverføringer fra eller til den eksisterende befolkningen. Spørsmål knyttet til de økende inntektsulikhetene i de aller fleste OECD-landene de siste 30–35 årene har fått økt oppmerksomhet, særlig de siste årene.23 For det første har myndigheter og samfunnsmedlemmer oppfatninger om hva som bør være en nedre grense for materiell levestandard. Spørsmålet om lav inntekt har derfor en samfunnsmessig dimensjon utover det som angår den enkelte. For det andre leder store inntektsforskjeller erfaringsmessig til spenninger og noen ganger sosial uro. For det tredje kan store inntektsforskjeller gi enkeltpersoner makt og innflytelse som strider mot demokratiske idealer. Relativt høy grad av inntektsutjevning har vært et mål med bred politisk oppslutning i etterkrigstiden i Norge og andre nordiske land, og det er et nøkkelelement i den såkalte «norske (nordiske) modellen». Dette gjelder ikke bare mulighetslikhet, men også resultatlikhet.

Høy innvandring av personer med relativt lav kompetanse gjør det isolert sett vanskeligere å nå gitte mål for inntektsutjevning. Selv med en sjenerøs velferdsstat som den norske vil mange av disse havne i gruppen med varig lavinntekt.De som ikke får en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet, vil havne nederst på inntektsskalaen. For de aller fleste er lønnet arbeid den eneste veien ut av lavinntektsgruppen. De som kommer i lønnet arbeid, vil kunne unnslippe lavinntektsgruppen, men vil likevel i hovedsak få en inntekt som er forholdsvis lav. Innvandring kan derfor forventes å gi en direkte økning i ulikheten i Norge, som vil kunne komme i strid med det politiske målet om å bevare et samfunn med små forskjeller. Det gjelder selv om innvandrerne selv opplever store økonomiske gevinster av å komme til Norge.

Et viktig forhold i denne sammenheng er også den inntektsulikheten som vil komme mellom alderspensjonister. Forutsetningene bak beregningene i kapittel 8.6 innebærer at innvandrerne fra lavinntektsland i langt større grad enn andre grupper vil ha forholdsvis lav opptjening av rettigheter og dermed være blant dem som får lavest alderspensjon.

I tillegg til den direkte effekten på ulikhet ved at mange innvandrere havner nederst på inntektsskalaen, kan innvandring ha en indirekte effekt på ulikheten ved å øke ulikheten blant den eksisterende befolkningen. Det er fordi økt konkurranse i lavlønnsyrker gir generelle gevinster til hele befolkningen gjennom lavere priser på tjenester, men konsentrerte kostnader for dem som blir utsatt for økt konkurranse. Dette vil særlig gjelde for arbeidsinnvandring. Flyktninger har lavere yrkesdeltakelse og er mindre konsentrert om enkeltbransjer (se kap. 5.5.1). De har dessuten tilgang til inntektssikringsordninger som gjør at svært lave lønninger vil være mindre attraktive enn for arbeidsinnvandrere, som ikke uten videre har tilgang til sosialhjelp i Norge. Som beskrevet over vil enkelte av dem som utsettes for økt konkurranse, på sikt tilpasse seg og få økt inntekt, men de som ikke klarer å tilpasse seg risikerer å få varig lavere lønn og svakere tilknytning til arbeidslivet. En økning i denne gruppen vil bidra til økt ulikhet.

Innvandrere fra lavinntektsland er overrepresentert blant arbeidsledige. Høy og varig arbeidsledighet er en hovedkilde til lav inntekt. I tredje kvartal 2016 var summen av den registrerte ledighetsraten og andelen på arbeidsmarkedstiltak 7,5 pst. for innvandrere mot 2,3 pst. for den øvrige befolkningen (se også kap. 5.2.2).

Uføretrygdede har i gjennomsnitt lav inntekt. Studier av forløpet for flyktningers yrkesaktivitet viser at prosessen som starter med tidlig avgang og ender i uføretrygd, begynner etter bare sju års botid for flyktninger.24 For andre innvandrergrupper begynner denne overgangen etter ti–elleve års botid.25 Også dette er langt tidligere enn den tilsvarende overgangen for norskfødte. Denne overgangsprosessen går via arbeidsledighet, sykepenger og ulike kvalifiseringsprogrammer. Men uføretrygd er det eneste alternativet til arbeid som gir varig inntektssikring før alderspensjonering. En annen studie ser på tidsutviklingen for selvforsørgelsesgraden blant innvandrerne som ankom i 2000.26 Utviklingen for kun dette innvandrerkullet gir ikke mulighet til å skille mellom botidseffekter og effekter av andre forhold, spesielt finanskrisen. Funnene er imidlertid i hovedsak konsistente med sysselsettingsforløpene for de ulike innvandrerkohortene som følges i Bratsberg mfl.27

Hovedårsaken til høy ledighet blant innvandrerne er at arbeidsgivere i Norge vurderer deres produktivitet som lavere enn lønnskostnaden. Det kan være på grunn av faktisk lavere produktivitet, men også fordi innvandrere ikke har utdanning og erfaring som signaliserer til arbeidsgivere at de har tilstrekkelig produktivitet. Ledighet blant innvandrere kan også ha sammenheng med etnisk diskriminering (se kap. 7.5).

Utdanning og kvalifisering er de viktigste tiltakene for å styrke mulighetene til svake innvandrergrupper i arbeidsmarkedet. Introduksjonsprogrammet for flyktninger er det tiltaket norske myndigheter har utviklet for å møte behovene til flyktninger som trenger grunnleggende kvalifisering (se kap. 4.4.). Forskning på innvandrernes barn tyder på at det norske utdanningssystemet er godt egnet til å integrere barn og ungdom, men for godt voksne innvandrere er effekten av mer utdanning mer usikker. Tiltak for å bedre integreringen diskuteres i kapittel 10.

Blant annet som følge av det høye norske lønnskostnadsnivået er det neppe realistisk å få sysselsettingen blant voksne innvandrere med lav produktivitet opp mot det samme nivået nivå som den øvrige befolkningen. I kapittel 4.7 gir utvalget en samfunnsøkonomisk analyse av satsing på utdanning og kvalifisering av innvandrere og etterkommere.

Den norske velferdsstaten finansierer gjennom skatteinntekter et stort omfang av offentlige tjenester og stønader som bidrar til høy levestandard og livskvalitet for landets innbyggere. Dette systemet forutsetter høy arbeidsinnsats fra en stor andel av yrkesbefolkningen, herunder innvandrere. Selv for personer som selv kan velge sin arbeidstid (deltidsbrøk og ferie) ved en avveining mellom godene fritid og materielt forbruk, vil det være en stor gevinst for samfunnet dersom disse jobber mer enn det de selv velger. Dette skyldes skatt på arbeid i form av direkte inntektsskatt på lønn og arbeidsgiveravgift og indirekte skatter og avgifter på de varer og tjenester som lønnsinntekten brukes på. I Norge innebærer den samlede effekten av disse skattene at en arbeidstime skaper en inntekt for samfunnet som er rundt det dobbelte av det den enkelte sitter igjen med av kjøpekraft. For dem som av ulike grunner arbeider mindre enn de selv ønsker, er fritiden mindre verdt enn for dem som kan jobbe så mye de selv vil. Det betyr at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av økt arbeidsinnsats er enda større for ufrivillig arbeidsledige enn for yrkesaktive, fordi den økte arbeidsinnsatsen ikke går på bekostning av ønsket om fritid.

8.6 Konsekvenser for offentlige finanser av høy innvandring

8.6.1 Innledning

I NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Den norske modellens framtid var mandatet å vurdere hvordan migrasjon påvirker våre velferdsordninger. Den gang ble det lagt særlig vekt på arbeidsinnvandring, og det ble satt ut et utredningsoppdrag til SSB, som utviklet en økonomisk modell for å studere langsiktige virkninger av migrasjon på norsk økonomi, med vekt på offentlige finanser.28 Beregningene viste at konsekvensene av innvandring for samlet verdiskaping og offentlige finanser først og fremst avhenger av i hvilken grad innvandrerne blir sysselsatt, og at potensialet for å øke sysselsettingen er særlig stort blant innvandrere fra utviklingsland.

I forbindelse med dette utvalgets arbeid har SSB oppdatert og videreutviklet beregningene og analysene fra 2011. Beregningene er også utvidet med sikte på å illustrere konsekvensene av flyktninginnvandring og å vurdere de økonomiske konsekvensene av innvandring opp mot de utfordringene aldringen av befolkningen gir for finansieringen av offentlige velferdsordninger fram mot 2060. Det vises til egne rapporter for utfyllende dokumentasjon av metode og resultater.29 Beregningene har et langsiktig perspektiv. Det innebærer at de ser bort fra kortsiktige aktivitetseffekter beskrevet i kapittel 8.3.

Det bør understrekes at de langsiktige framskrivingene ikke skal tolkes som spådommer om den mest sannsynlige utviklingen. Det er gjort forutsetninger om utviklingen i størrelser som er meget usikre, og som man har begrenset eller ingen kontroll på. Dette gjelder blant annet befolkningsutvikling, produktivitetsvekst, rente, oljepris og andre verdensmarkedspriser. Størrelser som i hovedsak er bestemt direkte eller indirekte av politiske beslutninger, er videreført på «dagens nivå». Dette gjelder blant annet skattesystem, trygderegler, bruken av skattefinansierte kontantytelser og tjenester. Framskrivingene er altså betinget av at dagens politikk, herunder velferdsordningene, videreføres slik de er utformet i dag. Det vil selvsagt skje endringer i politikken på mange områder, nettopp for å møte utfordringer vi i dag kan se konturene av. Poenget med framskrivingene er nettopp å synliggjøre behovet for endringer i politikken.

Det økonomiske forholdet mellom den enkelte og det offentlige tar i beregningene utgangspunkt i inntektsstatistikken fra SSB for 2013 (se vedlegg 3). Befolkningen deles inn i et relativt stort antall grupper etter kjennetegnene alder, kjønn, landbakgrunn, botid og hovedinntektskilde. Et eksempel på en gruppering er 50 år gamle menn, innvandret fra land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) for mer enn 10 år siden, som har inntekt fra arbeid som hovedinntekt. For hver gruppe brukes tall fra inntektsstatistikken, der de sentrale elementene er arbeidsinntekt og bruk av skattefinansierte kontantytelser og tjenester. En avgjørende forutsetning i beregningene er at aldersforskjellene for en variabel slik dette framkommer i 2013, også forteller hvordan disse beløpene utvikler seg over livsløpet. Et eksempel: Man observerer arbeidsinntekten i 2013 for menn fra landgruppe 3 som er henholdsvis 30 og 31 år gamle. Da antas det at de mennene som er 31 år i 2014, har den samme arbeidsinntekten som 31-åringene hadde i 2013, før det korrigeres for generell lønnsvekst.

Denne metoden gir et dekkende bilde av dynamikken over et gjennomsnittlig livsløp når kohortene er like, det vil si at viktige kjennetegn og relevant atferd i gruppene ikke endres mye over tid. Denne forutsetningen vil i praksis aldri være oppfylt. Aldersprofilene kan gi likevel en tilstrekkelig god beskrivelse av livsløp, fordi usikkerheten – som alltid er forbundet med framskrivinger – ikke gjør framskrivingene opplagt optimistiske eller pessimistiske. Det kan f.eks. tenkes at nye eller framtidige innvandrere fra såkalte lavinntektsland har bedre forutsetninger for å lykkes i det norske arbeidsmarkedet framover enn det historien har vist. Mange av dem er bedre utdannet, og integreringspolitikken har i økende grad lagt vekt på kvalifisering og tilrettelegging for deltakelse i arbeidslivet. Det motsatte kan imidlertid også være tilfellet, f.eks. hvis det blir vanskeligere enn tidligere for innvandrere med forholdsvis lav kompetanse å få innpass i framtidens arbeidsmarked. Senere i dette kapitlet undersøkes det hvordan ulike forløp for integrering av flyktninger kan påvirke bidragene til offentlige inntekter og utgifter.

Dette kapitlet beskriver noen hovedresultater fra SSBs beregninger. Alt i alt tegner analysen tilnærmet det samme bildet som i 2011 – konsekvensene for norsk økonomi og offentlige finanser av økt innvandring avhenger først og fremst av hvor godt en lykkes med å få innvandrere i arbeid. Det er en utfordring at en stor andel flyktninger har svak tilknytning til arbeidsmarkedet og er avhengige av støtte fra det offentlige til livsoppholdet.

Den demografiske utviklingen vil ha konsekvenser for økonomien og statsfinansene særlig gjennom endringer i alderssammensetning og endringer i befolkningsandelene for forskjellige innvandrergrupper. Yrkesinntekt, mottak av offentlige overføringer og bruk av skattefinansierte tjenester varierer både med alder og mellom forskjellige befolkningsgrupper. Kapittel 8.6.2 beskriver befolkningsutviklingen under ulike antakelser om framtidig innvandring. Kapittel 8.6.3 viser at aldringen av befolkningen er hovedutfordringen for offentlige finanser, og at omfanget av denne hovedutfordringen vil avhenge av hva som forutsettes om innvandring. Kapittel 8.6.4 belyser nærmere hvordan den økonomiske atferden historisk har variert mellom ulike grupper i befolkningen, og hvilke konsekvenser et slikt mønster kan få framover.

8.6.2 Befolkningsutviklingen

Når modellen som brukes i beregningene deler befolkningen inn i forskjellige grupper landbakgrunn (se nærmere omtale av de ulike landgruppene i kap. 2.4), er det for å fange opp viktige forskjeller mellom gruppene med hensyn til gjennomsnittspersonenes bidrag til offentlige inntekter og bruk av skattefinansiert velferd (se vedlegg 3). Beregningene bygger på hovedalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger fra 2016. Her øker Norges samlede folketallet fra 5,3 mill. i 2016 til 7,3 mill. i 2060, og videre til nær 8,5 mill. i 2100 (se figur 8.3). Den samlede årlige innvandringen ligger mellom 60 000 og 70 000 personer i det meste av dette århundret. Det er særlig innvandringen fra landgruppe 3 som øker, fra 0,39 mill. ved inngangen til 2016 til 1,6 mill. i 2100. Innvandringen fra landgruppene 1 og 2 endres forholdsvis lite. Den norskfødte befolkningen vokser fra 4,45 mill. i 2016 til 5,4 mill. i 2100. En betydelig del av veksten i den norskfødte befolkningen består av barn som har utenlandsfødt far eller mor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Etter en nedgang siden 1990 ligger det an til at andelen eldre dobles fram mot slutten av århundret (se figur 8.4). Mens det i dag er godt over fire yrkesaktive per person over 67 år, vil det i 2100 kun være om lag to yrkesaktive per person over 67 år. Forholdstallet mellom antall eldre og antall personer i yrkesaktiv alder omtales gjerne som demografisk forsørgerbyrde. Økningen i forsørgerbyrden bærer bud om utfordringer for offentlige finanser (se kap. 8.6.3).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

8.6.3 Konsekvensene for offentlige finanser av aldring og innvandring

Velferdsstaten innebærer en betydelig omfordeling over livsløpet. Barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte tjenester og overføringer. Befolkningen i yrkesaktiv alder står for størsteparten av innbetalingene av skatt og er netto bidragsytere. Dette mønsteret betyr at offentlige finanser i vesentlig grad påvirkes av endringer i sammensetningen av befolkningen. En økning i andelen eldre i befolkningen vil isolert sett trekke opp utgifter til helse- og omsorgstjenester og pensjoner og svekke sysselsettingen og dermed grunnlaget for skatteinntekter.

Med utgangspunkt i hovedalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger fra 2016, viser Holmøy mfl. (2017b) hvordan offentlige utgifter ligger an til å øke raskere enn offentlige inntekter framover.30 En slik utvikling i offentlige utgifter og inntekter vil gi et økende finansieringsbehov, som tilsvarer den skattebyrden som over tid er nødvendig for å balansere offentlige budsjetter gitt handlingsregelen for bruk av oljepenger. Det økende finansieringsbehovet skyldes både at det blir flere eldre i forhold til yrkesaktive, og at finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond til offentlige budsjetter etter hvert avtar sett i forhold til en voksende økonomi. Finansieringsbehovet øker til 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060. I 2015 tilsvarte 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge 104 mrd. kroner.

Analysene viser hvordan endrede forutsetninger for innvandring vil påvirke økonomien og statsfinansene. Størrelsen på norsk økonomi vil naturlig nok avhenge av folketallet. En endring i folketallet vil innebære en endring i sammensetningen av arbeidstilbydere og konsumenter, skattebetalere og mottakere av offentlig velferd. For å isolere de effektene migrasjon har på offentlige finanser, studeres et alternativ der det verken skjer inn- eller utvandring fra og med 2016. I dette hypotetiske alternativet vil befolkningen telle 5,2 mill. i 2060, om lag 2 mill. færre enn i hovedalternativet. Det udekkede finansieringsbehovet blir i 2060 1,6 pst. av fastlands-BNP, sammenliknet med 4 pst. i hovedalternativet. Hovedårsaken til denne styrkingen av offentlige finanser er at avkastningen av oljeformuen deles på færre.

SSBs alternativ med høy innvandring gir en befolkning på 8,2 mill. i 2060, som er 1 mill. mer enn i hovedalternativet. Innvandring fra landgruppe 3 bidrar klart mest til befolkningsveksten. Høyere innvandring betyr at oljeformuen må deles på flere personer. Høy innvandring fra landgruppe 3 øker befolkningsandelen i yrkesaktiv alder. Denne effekten motvirker i stor grad effekten av lavere aldersspesifikk sysselsettingsgrad. Det udekkede finansieringsbehovet for offentlige utgifter i alternativet med høy innvandring anslås til 5,1 pst. av fastlands-BNP. Sett i forhold til de store utslagene endrede forutsetninger om innvandring har for befolkningsantallet, framstår utslagene på finansieringsbehovet for offentlige finanser som forholdsvis beskjedne.

8.6.4 Nærmere om innvandringens konsekvenser for offentlige finanser

Dette kapitlet ser mer detaljert på hvordan isolerte endringer i innvandringen fra ulike landgrupper kan påvirke offentlige finanser, gitt de forutsetningene som beskrives i kapittel 8.6.1. Mens de makroøkonomiske framskrivingene i kapittel 8.6.3 ivaretar virkningene av etterkommere, vil et såkalt livsløpsperspektiv belyse hvordan én innvandrer, under gitte forutsetninger om inntekt, yrkesdeltakelse og bruk av statsfinansierte tjenester, bidrar til offentlige inntekter og utgifter i løpet av sitt liv i Norge. Det legges til grunn at innvandrerne kommer i 2016, og resultatene presenteres som nåverdien av bidragene til offentlige nettoutgifter. Beregningene er gjort ved hjelp av samme modell som ble brukt i makroberegningene.

Livsløpsberegningene rendyrker hvordan «innvandreratferd» påvirker offentlige finanser i forhold til norskfødtes atferd. Dette har særlig relevans når man studerer flyktninger og andre grupper som har problemer med å bli integrert i arbeidsmarkedet etter ankomsten. Integreringsfasen har svært stor innvirkning på hvor mye en innvandrer senere bidrar til skatteinntektene og bruker av skattefinansiert offentlig velferd. Beregningene gir grunnlag for å se på effekter av forskjellige forutsetninger om integrering av flyktninger (omtale til slutt i dette kapitlet). Livsløpsberegninger skiller seg fra såkalte slektsberegninger, som var grunnlaget for analysene i NOU 2011: 7. Disse beregningene er omtalt i boks 8.2.

Det gjøres sammenlikninger mellom et individ fra den norskfødte befolkningen og et individ fra landgruppe 3 som innvandrer til Norge som 25-åring. Landgruppe 3 vil være sammensatt av flyktninger, arbeidsinnvandrere og innvandrere som har familiegjenforening som innvandringsgrunn. Det ses i første omgang bort fra spesifikke flyktningkostnader knyttet til asylmottak og introduksjonsordningen, men landgruppe 3-innvandrernes gjennomsnittlige mottak av introduksjonsstønad er inkludert. Det ses også bort fra gjenutvandring og at innvandreren «tiltrekker seg» sekundærinnvandring gjennom familieinnvandring.

Det kan være lettere å tolke årlige beløp enn summer over et helt livsløp, noe som kan oppnås ved å dividere nåverdiene for hele livet på antall forventede leveår for nyfødte. Ifølge SSBs hovedalternativ er disse 93 år for kvinner og 91 år for menn. Siden innvandrerne forutsettes å komme når de er 25 år, kan det være hensiktsmessig å dividere nåverdien på antall forventede gjenværende leveår etter 25 år, som er 66 og 64 år for henholdsvis kvinner og menn.

Beregningene viser at nettobidraget til det offentlige som kan knyttes til en norskfødt mann fra han er 25 år og ut livet i gjennomsnitt utgjør om lag 54 000 kr per år (tabell 8.1). Tilsvarende tall for en mann fra landgruppe 3 er minus 94 000 kr. Forskjellen kan bl.a. ses i sammenheng med at man i hovedsak utelater investeringen i utdanning fra regnestykket for den norskfødte ved å starte på 25 år, mens avkastningen i form av høyere sysselsetting og lønn enn innvandreren tas med. For personen fra landgruppe 3 kan det på den annen side påløpe store kostnader knyttet til kompetanseheving og arbeidsmarkedstiltak i årene etter at han ankommer som 25-åring. Hvis beregningene for den norskfødte i stedet hadde startet ved 0 år, slik at de også fikk med seg barne- og ungdomsårene, ville det gjennomsnittlige nettobidraget til det offentlige vært minus 23 000 kr per år.

Bidraget til offentlige finanser fra en norskfødt kvinne fra hun er 25 år og ut livet utgjør i gjennomsnitt om lag minus 99 000 kr per år, se tabell 8.2. For en kvinne fra landgruppe 3 er det tilsvarende tallet minus 170 000 kr per år. Forskjellen mellom kvinner og menn må ses i lys av at kvinner føder barn og lever lenger (flere år med negative nettooverføringer), og at de fleste barnerelaterte stønader, herunder dekning av lønn i fødselsrelatert permisjon, utbetales til kvinner. I tillegg har kvinner i gjennomsnitt lavere lønn i arbeidslivet og lavere yrkesaktivitet enn menn, også når det korrigeres for barnefødsler. Regnet fra fødselen vil bidraget til offentlige finanser fra en norskfødt kvinne i gjennomsnitt utgjøre om lag minus 136 000 kr per år.

Landgruppeinndelingen til SSB gir ikke grunnlag for å studere konsekvenser for offentlige finanser av flere flyktninger spesielt. Flyktninger vil typisk tilhøre landgruppe 3, men de er ikke skilt ut. I beregningene er det konstruert ulike typologier, det vil si tenkte økonomiske livsløp for flyktningen under ulike forutsetninger om integrering i arbeidsmarkedet.31 Her vises effektene av ulike typer mannlige flyktninger som er 25 år ved ankomst og som ikke utvandrer. Det ses bort fra effekter som knytter seg til innvandrerens barn, barnebarn osv. Forløpene er (tilnærmet) identiske de første tre årene i Norge: 365 dager tilbringes i asylmottak før opphold og bosetting. De følger så introduksjonsprogrammet i de to følgende årene. Deretter beregnes bidragene til offentlige inntekter og utgifter av fire forløp:

1. Maksimal økonomisk integrering: Den økonomiske atferden er den samme som for en innvandrer fra landgruppe 2. Dette betraktes som det maksimale man kan regne med for en forholdsvis bred gruppe av flyktninger fra lavinntektsland.

2. Minimal økonomisk integrering: Flyktningene kommer ikke i jobb som gir nevneverdig inntekt. De forsørges i stedet av offentlige overføringer, som ganske raskt blir uføretrygd lik 2,48 G fram til alderspensjon som blir lik garantipensjonen.

3. Vellykket, men ufullkommen økonomisk integrering: Yrkesinntekten per person øker til et uveid gjennomsnitt av gjennomsnittene for innvandrere fra landgruppe 2 og 3. Det samme gjelder forløpet for samlede offentlige overføringer.

4. Videreføring av forløpet som har vært vanlig hittil: 32 Dette innebærer blant annet at sysselsettingsandelen øker fra 0 til 65 pst. i løpet av sju år, for deretter å avta, slik de typiske forløpene for mannlige flyktninger har gjort. Yrkesinntekten per sysselsatt antas lik gjennomsnittet av yrkesinntekten for dem i landgruppe 2 og 3 som har yrkesinntekt som hovedinntekt. Andelen som mottar helserelaterte ytelser øker med 2 prosentenheter hvert år etter bosetting.

Figur 8.5 viser hvordan offentlige nettoutgifter utvikler seg i de fire alternativene. For sammenlikningens skyld viser figuren også tilsvarende livsløpsberegninger for gjennomsnittet av mannlige innvandrere fra landgruppe 2 og 3 som er 25 år ved ankomst. Nesten hele forskjellen i yrkesaktiv alder kommer fra bidraget til skatteinntekter. Etter alderspensjonering er forskjellene ganske små, og utgiftene til helse og omsorg er da de samme. Alderspensjonssystemet sørger fortsatt for betydelig utjevning, og aldersspesifikk dødelighet er lik for alle grupper. I 2031, når flyktningene er 40 år gamle, gir de maksimalt integrerte et nettobidrag på 240 000 2013-kroner til offentlige finanser, mens de ikke-integrerte bidrar med minus 258 000 2013-kroner, altså en forskjell i dette ene året på nesten en halv million kroner, målt i dagens kroneverdi.

Kilde: Holmøy, E. mfl. (2017a)

Boks 8.2 Hvor mye betyr det for offentlige finanser at innvandrere har etterkommere?

Slektsberegningene skiller seg fra livsløpsberegningene på tre måter. For det første inkluderer de ikke bare bidragene til offentlige inntekter og utgifter fra innvandrerne selv, men også bidragene fra de norskfødte etterkommerne. Det forutsettes at etterkommerne har samme økonomiske atferd som andre norskfødte. For det andre studerer de ikke en bestemt innvandrertypologi, men en gruppe på 10 000 innvandrere som ankommer i 2016. Gruppen er fordelt på kjønn og alder i tråd med observasjoner for de siste årene. Virkningene sammenliknes med 10 000 flere norskfødte uten innvandrerbakgrunn i 2016. Virkningene divideres på 10 000 for å få gjennomsnittsvirkninger per ekstra innbygger. For det tredje tas det hensyn til gjenutvandring.

De økonomiske virkningene av en gitt økning i innbyggertallet i 2016 avhenger av hvor de ekstra innbyggerne kommer fra, både fordi individene i de fire landgruppene har ulik alder for gitt kjønn, og fordi det befolkningstilskuddet som over tid genereres av den ekstra innvandringen, utvikler seg ulikt. Befolkningstilskuddet reduseres forholdsvis raskt når innvandrerne kommer fra landgruppe 1 og 2, i første rekke på grunn av gjenutvandring. Tilskuddet holder seg høyere ved innvandring fra landgruppe 3 som følge av lavere gjenutvandring og flere ekstra fødsler. Befolkningstilskuddet blir klart størst ved flere norske fødsler, fordi lav utvandring i denne gruppen betyr langt flere kvinner i fruktbar alder 20–40 år senere.

For alle innvandrergruppene er det betydelige «startutgifter» knyttet til økte offentlige overføringer og til at de nye innbyggerne får tilgang til offentlige tjenester. Forholdsvis høy sysselsetting blant innvandrerne fra landgruppe 1 og 2 fører imidlertid til at de raskt bidrar til å øke offentlige nettoinntekter. Bidraget avtar over tid. I de første tiårene skyldes det gjenutvandring. Bidraget blir negativt når de gjenværende i disse gruppene gradvis pensjoneres, samtidig som utgiftene til alderspensjon, helsetjenester og eldreomsorg ikke dekkes av skatteinntektene fra de ekstra etterkommerne. Til sammenlikning gir innvandring fra landgruppe 3 lavere sysselsetting og skatteinntekter, høyere offentlige overføringer og høyere startkostnader fordi gruppen inneholder flere barn.

På lang sikt er det etterkommerne som dominerer virkningene, og disse antas som sagt å ha samme atferd som majoritetsbefolkningen. De relativt små forskjellene mellom innvandrergruppene etter 2080 i figur 8.6 skyldes derfor i hovedsak ulik aldersfordeling blant de ekstra etterkommerne.

Norskfødte genererer i gjennomsnitt langt høyere skatteinntekter enn innvandrere i de årene flertallet av både 2016-kullet og deres barn er i arbeid. På den andre siden blir også pensjonsutbetalingene høyere. Det samme gjelder barnerelaterte utgifter, siden de fleste i innvandrergruppene ankommer som voksne. Syklene i kurvene skyldes at flere generasjoner lever side om side med varierende andeler av yrkesaktive. Det gjør årlige gjennomsnitt av beregningene svært følsomme for valg av periodelengde. Når beregningene føres fram til 2150, genererer en norskfødt høyere netto utgifter enn en ekstra innvandrer fra landgruppe 3, dels som følge av en større andel barnerelaterte utgifter i gjennomsnittstallet, dels fordi det genereres flere individer som alle påfører det offentlige en nettoutgift gjennom livsløpet. En ekstra innvandrer fra landgruppe 3 genererer større offentlige nettoutgifter enn en innvandrer fra de øvrige landgruppene, gitt forutsetningene om blant annet videreføring av observert atferd.

Kilde: Holmøy, E. mfl. (2017a)

Kilde: Se fyldig omtale av slektsberegninger i Holmøy, E., C. P. Romay, I. Sagelvmo og B. Strøm (2017a). Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntekter og utgifter på lang sikt. Kommer i serien Rapporter fra Statistisk sentralbyrå.

8.7 Oppsummering

Analysen i dette kapitlet har forsøkt å belyse hvordan fordeler og ulemper ved innvandring kan tenkes å fordele seg på den eksisterende befolkningen og på de nye innvandrerne. Det legges vekt på effekter av innvandring for levestandarden, uttrykt ved realinntekt etter skatt.

De som trolig har klarest fordel av innvandringen, er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil for mange bedre levestandarden mye og raskt. Det gjelder for både arbeidsinnvandrere og flyktninger, selv om flyktninger per definisjon kommer for å få beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virkningene av innvandring mer sammensatte. Innvandringen påvirker realinntekten først og fremst gjennom tre kanaler: priser på det man kjøper for inntekten, timelønn før skatt og sannsynligheten for å få arbeid, og skattebyrden.

• Innvandring gir økt konkurranse i deler av arbeidsmarkedet og i mange tjenestemarkeder, og dermed lavere prisvekst til fordel for alle forbrukere.

• Den samlede fordelen av lavere priser blir mer uklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn til at lavere priser skyldes lavere lønnskostnader. Jo lettere arbeidstakere i den eksisterende befolkningen på kort sikt kan erstattes av innvandrere, desto mer utsatt er de isolert sett for negativt press på lønn og arbeidsmiljø. På lengre sikt er det gevinster å hente hvis arbeidstakerne som slutter i én type jobb, øker sin kompetanse og får høyere lønn i den jobben de går til.

• Den eksisterende befolkningen kan isolert sett oppleve økt skattebyrde eller redusert offentlig velferdstilbud dersom innvandrerne i større grad enn norskfødte forsørges av det offentlige. I tillegg vil innvandring innebære at statens petroleumsformue må deles på flere. Erfaringsmessig har flyktninger og andre innvandrere fra lavinntektsland bidratt klart mer til offentlige utgifter enn til offentlige inntekter. Det motsatte kan være tilfellet når det gjelder arbeidsinnvandrere med relevant kompetanse. Innvandring som svekker offentlige finanser, vil forsterke hovedutfordringen som følger av en vesentlig økning i andelen eldre i tiårene framover. Dette understreker og tydeliggjør viktigheten av å lykkes med å øke sysselsettingen hos grupper som så langt har hatt en forholdsvis svak tilknytning til arbeidsmarkedet.

9 Samhold og tillit

9.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] vurdere i hvilken grad fortsatt høy innvandring kan komme til å påvirke samhold og tillit i Norge. Viktige spørsmål er i hvilken utstrekning og hvordan innvandringen kan føre til større økonomisk, sosial, kulturell og verdimessig ulikhet, hvilken betydning dette vil kunne ha for samfunnsutviklingen på sikt og for forholdet mellom ulike befolkningsgrupper. Utvalget skal også drøfte hva som kan bidra til å redusere faren for polarisering og konflikt og styrke fellesskaps- og trygghetsfølelsen i befolkningen.

De nordiske velferdsstatene oppsto og utviklet seg i samfunn der ulikheter mellom innbyggerne var mindre enn i mange andre europeiske land. De religiøse og sosiale forskjellene var begrensede, og de etniske minoritetene (samer, inuitter) bodde i stor grad i geografisk avgrensede områder langt fra maktsentrene. I velferdsforskningen argumenteres det for at denne likheten skapte en følelse av samhold og tillit som gjorde omfattende omfordeling mulig.33 På den andre siden er det mye som tyder på at omfordelende og velfungerende velferdsordninger også skaper eller bidrar til å opprettholde tillit.34 I så fall oppstår positive spiraler der velferdsordningene både baserer seg på tillit og bidrar til å vedlikeholde tilliten. I lys av dette argumentet oppstår uro og bekymring i en situasjon der tilstrømmingen av borgere fra andre samfunn er stor: Hva skjer med tillitsbaserte ordninger når samfunnet blir mindre homogent? Vil samfunnsborgerne i et heterogent samfunn beholde samme tillit til hverandre, og til de omfordelende institusjonene? Hvilke kulturelle og økonomiske forskjeller er akseptable i en religiøst og etnisk heterogen velferdsstat, og hvilke skaper problemer for oppslutning, samhold og tillit? I dette kapitlet drøfter utvalget hva som er særegent med den norske samfunnsmodellen, gjennomgår integrerings- og assimileringsbegrepet i lys av denne, og presenterer noen refleksjoner rundt hvordan problematiske forskjeller kan håndteres. Videre diskuteres problemstillinger knyttet til religion og religiøst motivert ekstremisme. I siste del av kapitlet presenteres en kunnskapsstatus om hva forskningen sier om oppslutning om velferdsordninger i lys av innvandring.

Utvalget er bedt om å se på velferdsstatlige utfordringer som er knyttet til høy innvandring. Det finnes en rekke andre faktorer som kan underminere grunnlaget for samhold og tillit i et land, uavhengig av innvandring. Blant de viktigste er trolig økonomisk stagnasjon, med tilhørende arbeidsledighet, manglende lønnsvekst og økende økonomisk ulikhet. Innvandring kan samspille med faktorer som dette og bidra til å forsterke de utfordringene som oppstår.

En hovedhypotese i kapitlet er at de mest alvorlige problemene oppstår når forskjellige ulikhetsdimensjoner overlapper – når de gruppene som er mest kulturelt forskjellige fra majoriteten, også er de med minst ressurser og de som står lengst fra arbeidsmarkedet. Hvis det ikke lykkes å integrere flere nykommere i produktivt arbeid, kan det på lengre sikt påvirke velferdsstatens legitimitetsgrunnlag. For innvandrere kan det være vanskelig å utvikle tillit til et nytt samfunn hvis de opplever diskriminering, hvis de oppfatter at institusjonene i landet de har kommet til, behandler dem vilkårlig og dårlig, og hvis de ikke gis et rimelig rom for å leve som de ønsker. For majoriteten kan tilliten undergraves hvis de opplever at innvandrere i for liten grad bidrar til fellesskapet, og at det oppstår sterke tendenser til segregasjon i enklaver preget av holdninger og praksiser majoriteten oppfatter som uakseptable.

9.2 Likhet som ressurs og problem

Ethvert innvandringsland vil ha sitt særpreg. Både den opprinnelige befolkningen og de ulike nykommerne i samfunnet vil ha sin historiske og kulturelle arv, og denne preger kontakten som oppstår på tvers av kulturelle grupper. I tillegg vil de institusjonelle forholdene i mottakerlandet gi føringer for hvordan myndighetene forholder seg til mangfoldet. Kulturen35 som dominerer, representerer handlingsbetingelser for hva det er mulig å gjøre innenfor en nasjonal sammenheng. Med andre ord finnes det et nasjonalt politisk, sosialt og kulturelt jordsmonn som er historisk skapt, og som danner et felles grunnlag for hva befolkningen oppfatter som legitimt. Den nasjonale kulturen former også hvordan innbyggerne er i stand til å vise solidaritet med hverandre og med nykommere.

«Likhet» er et sentralt stikkord i Norge. «Likhet» er både en beskrivelse av samfunnsforholdene, og et ideal man kan spille på i politiske sammenhenger. Norge har vært mer etnisk homogent enn mange andre land i Europa og har historisk også hatt en svak adel og lite framtredende standsforskjeller sammenliknet med andre land. Siden andre verdenskrig har velferdsstatsutvikling på mange måter vært ledd i et overordnet likhetsskapende prosjekt, der demokrati, medborgerskap og modernisering har vært viktige ingredienser. Mellomkrigstidens hovedavtale mellom Landsorganisasjonen og Arbeidsgiverforeningen og arbeiderbevegelsens politiske mål om medbestemmelse og økonomisk utjevning var sentrale forutsetninger for denne utviklingen. I moderne tid har lik rett til utdanning og omfattende innsats for å redusere inntektsforskjeller vært sentrale virkemidler, i tillegg til aktiv politikk for å redusere forskjeller basert på kjønn (kjønnslikestilling). Idealene og ideologien om det likhetsorienterte samfunnet har etter hvert også spilt en viktig rolle i norsk politikkutvikling. Likhet er en norm og en referanse som setter rammer for hvilke argumenter som kan benyttes i offentlig debatt. Likhet, likestilling og likeverd har således blitt vedvarende premisser for oppslutning og legitimitet i norsk politikk etter at etterkrigstidens velferdsinstitusjoner kom på plass.

Man skal like fullt være forsiktig med å overdrive likhet og harmoni. Det norske samfunnet har alltid også vært preget av motsetninger og konflikt. Norge har aldri vært et helt homogent samfunn – landet har opplevd innvandring siden Norge ble en statsdannelse på 900-tallet.36 Dette har bidratt til at også Norge har hatt et visst etnisk-kulturelt mangfold opp gjennom tidene, og det har også betydd diskriminering og undertrykking av minoriteter. Både samer, romfolk, tatere og kvener har vært utsatt for til dels hardhendt politikk for å gjøre dem til deler av det nasjonale fellesskapet på majoritetens premisser. Likhet som sosialt faktum og som verdi kan være utfordrende for personer med bakgrunn fra andre kulturer – noe som også er en høyst aktuell problemstilling for innvandrere og deres etterkommere i det moderne Norge. Samtidig kan majoritetsbefolkningen føle uro over at likhetsidealene forvitrer når samfunnet blir mer kulturelt heterogent.

Før 1970-tallet var innvandringen til Norge liten, og de fleste innvandrerne kom fra våre naboland. Da innvandrere begynte å komme fra fjernere områder enn tidligere – og fra mer ukjente kulturer – oppsto nye problemstillinger for den norske velferdspolitikken. Modellen la viktige premisser for hvordan det var mulig og ønskelig å håndtere innvandring institusjonelt.37 Innvandrere måtte inkluderes som likeverdige borgere i de institusjonelle strukturene, når det gjaldt arbeidsliv, utdanning og velferd. Moderne rettsstater er forpliktet gjennom internasjonale avtaler til å likebehandle lovlig etablerte innvandrere og statsborgere med hensyn til de fleste sivile og sosiale rettigheter. Norge valgte også etter hvert å gi innvandrere uten statsborgerskap politiske rettigheter i form av stemmerett og valgbarhet ved lokalvalg. I tillegg ble det utviklet en politikk for å fremme integrasjon – en reell innlemming av nye medlemmer i samfunnet ut over det rent rettighetsmessige. Integrasjonspolitikken dreier seg om tiltak rettet mot lovlig etablerte innvandrere for å støtte opp under innlemmingsprosessen i samfunnet og for å styrke deres forutsetninger for å kunne realisere sine rettigheter til deltakelse på like fot. I tillegg har det offentlige drevet holdningsskapende arbeid overfor majoriteten38 for å skape grobunn i befolkningen for at integrasjonsprosjektet skal lykkes – for å etablere oppslutning om integrasjonspolitikken og vilje til en viss gjensidig tilpasning som kan fremme reell inkludering og deltakelse.

Sosiale rettigheter, økonomisk omfordeling og demokratisk representasjon er grunnpilarer i det norske systemet. Disse pilarene er viktige forutsetninger for realiseringen av likestilling og likeverd mellom samfunnets medlemmer og for oppbygging og videreutvikling av tillit i Norge i det 21. århundret. Rettighetene har bidratt til utjevning og deltakelse, som igjen har bidratt til kulturell identitet, samhold og lojalitet til de sentrale offentlige institusjonene. Dette har skapt grunnlag for det man i dag kaller sivil og sosial kohesjon eller «sammenbindingskrefter». Kohesjon er en vid samlebetegnelse for begreper som samhold, samhørighet og samfunnsmessig solidaritet, som gjerne knyttes til brede felles verdier og målsettinger i et samfunn – selv om samfunnet består av mennesker med ulik bakgrunn. Kohesjon og tillit er beslektede begreper, men mens tillit også kan eksistere mellom mennesker mer direkte, er kohesjon et begrep som mest brukes på samfunnsnivået.

Det har vært og er tverrpolitisk oppslutning om velferdsstatens grunnstruktur. Noe av forklaringen på denne stabiliteten er trolig at den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen er forankret i institusjonelle ordninger, har legitimitet og bred representasjon og er støttet av organisasjonene i arbeidslivet og sivilsamfunnet. Barth og Moene (2015) har beskrevet det de kaller «likhetsmultiplikatoren» i vestlige velferdsstater. Utgangspunktet er at det eksisterer en toveis interaksjon mellom arbeidslivet og velferdsstaten, der tyngdepunktet ligger på arbeidslivssiden. Etterspørselen etter velferdsordninger er størst i land der lønnsfordelingen er jevnest. Dette tilsynelatende paradokset skyldes at i land med små lønnsulikheter vil alminnelige lønnstakere tjene relativt godt, men fortsatt frykte å miste inntekten ved sykdom eller arbeidsløshet. Samtidig har de råd til å sette av noe midler til å forsikre seg mot disse risikoene, noe lønnstakere med svært lav lønn ikke vil ha. Disse velgerne vil støtte opp om partier som lover forsikring i bytte mot skattebetaling. Et godt utbygd velferdssystem vil i neste omgang gi lønnstakere en trygghet for inntekten som styrker forhandlingsposisjonen deres vis-à-vis arbeidsgiverne. Ved dette opprettholdes og videreføres den økonomiske likheten som i utgangspunktet bidro til oppslutning om modellen. Motsatt kan det bli satt i gang en «ulikhetsmultiplikator» hvis lønnsforskjellene i arbeidslivet øker. Lavlønnskonkurranse presser lønningene nedover og vil på sikt også øve press på ytelsesnivået i velferdsordningene, for at det stadig skal lønne seg å arbeide. Og oppslutningen om velferdsstatens omfordelingsfunksjon vil også kunne svekkes. En sammenpresset lønnsstruktur som den norske, kan danne høye terskler for sysselsetting blant personer med lave kvalifikasjoner og dermed bremse mulighetene for sosial utjevning. Hvis det dreier seg om store grupper, vil det gi utslag i økende ulikhet.

Legitimiteten til den norske samfunnsmodellen kan settes på prøve gjennom høy innvandring. En studie fra Fafo skisserer to mekanismer som kan forstyrre eller svekke den beskrevne grunndynamikken i den norske arbeids- og velferdsmodellen.39 For det første kan det tenkes at modellen fungerer dårligere i en situasjon med høy migrasjon. Hvis de arbeidsmarkedspolitiske eller velferdspolitiske målene ikke lenger er mulige å nå, kan modellens legitimitet komme under press. For det andre kan majoritetens oppslutning om solidariske løsninger (sjenerøse velferdsordninger og små lønnsforskjeller) svekkes når befolkningen blir mer økonomisk og kulturelt sammensatt. Det er ikke gitt at viljen til å omfordele er like sterk når de som nyter godt av de solidariske ordningene, oppfattes som vesentlig annerledes enn majoriteten.

Dette illustrerer hvordan institusjonene og samspillet mellom dem har bidratt til utvikling og reproduksjon av den tilliten velferdsstaten er avhengig av – og hvordan et annerledes samspill kan utfordre tilliten. Den omfattende velferdsstaten baserer seg på to ulike former for tillit. Den ene kan kalles vertikal tillit eller tillit til samfunnsinstitusjoner. Borgerne stoler på at offentlig forvaltning stort sett fungerer, at myndighetene er upartiske, etterprøvbare og effektive. Uten tilliten til at staten og det offentlige mer generelt forvalter samfunnets ressurser på en fornuftig måte, vil den enkelte neppe være like villig til å betale skatt eller la offentlige instanser stå for store deler av omfordelingen i samfunnet. Den andre sentrale formen for tillit kan kalles horisontal tillit eller tillit borgerne imellom. Slik tillit skaper bedre handlingsbetingelser for individene i dagliglivet og har også konsekvenser på samfunnsnivået: Den enkelte betaler sin skatt og følger samfunnets regler fordi han eller hun stoler på at andre gjør det samme. Ifølge nyere forskningslitteratur om tillit, baserer høytillitssamfunn seg på fire pilarer: historiske faktorer, tilstedeværelsen av en rettsstat og et legitimt politisk system, et sterkt sivilsamfunn og en følelse av «delt skjebne» i befolkningen.40 Den siste pilaren, som er mest relevant i dette kapitlet, viser til noe dypere enn bare likhet eller ulikhet. Det dreier seg mer om opplevelsen av sammenfallende grunnleggende interesser – om «å være i samme båt».41 Statsviteren Dag Wollebæk har studert tillit i mange år, og vurderer nå denne siste pilaren som akutt utfordret av høy innvandring. Etter mye usikkerhet innen forskning om sammenhengen mellom tillit og etnisk mangfold, tegner han i nyere artikler et tydeligere mønster: Mangfold synes å ha liten betydning for generalisert tillit, men tydelig effekt på tillit i lokalsamfunnet.42 Helt nylig tyder en undersøkelse fra Sverige på at også den generaliserte tilliten blir noe svekket, men mindre enn den lokale. Wollebæk antar at det finnes en større treghet i effektene på den generaliserte tilliten; den er mer abstrakt, formet i tidlige år, og sterkt verdiforankret.43

Hvorvidt etnisk mangfold svekker tilliten i samfunnet, og hva det i tilfellet er som gjør utslaget, har etter hvert blitt en omfattende diskusjon i internasjonal forskningslitteratur. Flere forskere argumenterer for at det ikke er etnisk mangfold i seg selv som er problemet, men en kombinasjon av sosial ulikhet, økende kulturell heterogenitet og etnisk segmentering.44 Flere studier tyder på at bostedssegregering,45 og opphopning av sosiale problemer i områder med mange innvandrere er uheldig for den samfunnsmessige tilliten, selv om effekten kan være ulik for ulike personer i slike boområder.46 Følgelig vil et samspill mellom kulturell og økonomisk ulikhet kunne påvirke den samfunnsmessige tilliten. Hvis de som systematisk tilhører lavinntektsgruppene, også er de som oppleves som kulturelt og verdimessig mest forskjellige, kan systemet utfordres.

Et viktig spørsmål når man snakker om forskjellighet og betydningen for tillitsskaping, er om det handler om normer eller atferd. Er det nykommeres levemåte, religiøsitet og kulturuttrykk, eller er det graden av deltakelse (i arbeidsliv og sivilsamfunn) som eventuelt skaper misnøye? Dette spørsmålet er ikke belyst empirisk i norsk forskning, men det er grunn til å tro at en kombinasjon av lav utdannelse, lav yrkesdeltakelse, dårlige levekår samt religion og tradisjon i sum kan skape sosiale realiteter i noen minoritetsmiljøer som påvirker holdninger i majoriteten (f.eks. overrepresentasjon i enkelte typer kriminalitet og bruk av vold i barneoppdragelse). Den danske forskeren Per Mouritsen antyder, med utgangspunkt i en omfattende litteraturgjennomgang, at problemet i Skandinavia ikke er forskjellighet som sådan, men fravær av spesifikke normer av stor betydning for de nordiske velferdsmodellene:47 at ulikhet og bostedssegregering kan utfordre den solidariske samfunnskontrakten i en sjenerøs velferdsstat, først og fremst ved å underminere de gjensidighetsnormene samfunnsmodellens legitimitet er tuftet på – at man skal yte etter evne og nyte etter behov. I en situasjon med mange nykommere kan det danne seg forestillinger i majoriteten – berettiget eller ikke – om at de nyankomne ikke lever etter disse gjensidighetsprinsippene. I den grad nykommerne faktisk også lever på måter som kan sies å være i strid med prinsippene om gjensidighet, må man søke å avdekke om det er manglende vilje eller manglende evne og muligheter som gir dette utfallet.

9.3 Integrasjon av innvandrere48

Kulturelt mangfold – særlig som følge av innvandring – har siden 1970-tallet gitt begrepet integrasjon nye og kontroversielle betydninger. Innvandring har brakt med seg nye typer spenninger, nye former for sosial og kulturell differensiering og nye mønstre av ulikhet. Dette utfordrer etablerte forståelser av samfunnet, av kriterier for medlemskap, av solidaritet, av rettighetstildeling, av nasjonal kultur og av institusjoners relevans under nye forhold.

Den klassiske sosiologiske definisjonen av integrasjon som prosess – der samfunnsdeltakere blir gjort og gjør seg selv til deler av den sosiale helheten – er intuitivt meningsfylt når nykommere skal innlemmes i samfunnet. Men fordi innholdet i disse prosessene er verdiladet, blir også bruken av begrepet integrasjon kontroversiell og ofte uklar. Da den nye integrasjonstenkningen ble introdusert på begynnelsen av 1970-tallet, ble den ansett som noe kvalitativt forskjellig fra det som ble kalt assimilasjon, og som var hentet fra den amerikanske innvandringslitteraturen. I den dominerende integrasjonsforståelsen ble assimilasjon definert som en strategi mange stater fulgte overfor minoriteter tidligere i historien, der det ble brukt tvang og andre pressmidler for å få «avvikere» til å tilpasse seg majoritetens levemåte. Denne formen for strategi, som blant annet ble fulgt av norske myndigheter overfor den samiske urbefolkningen, fungerte som en negativ referanse da en ny politikk skulle utformes overfor innvandrere og minoriteter. Sammen med en rekke andre europeiske stater tok Norge i bruk begrepet integrasjon, som var tilpasset en ny tid, dvs. det rommet en ny forståelse av relasjoner mellom majoritet og minoriteter. Integrasjon som strategi var inspirert av etterkrigstidens menneskerettighetsregime der «røtter» og identitet ble viktige referanser. Nykommere skulle ikke presses til å «bli som majoriteten», og det skulle legges til rette for at den medbrakte kulturen skulle kunne bevares i det nye hjemlandet. Denne typen innlemming skulle ideelt skje ved at det ble utviklet gjensidige avhengighets- og tillitsbånd mellom gruppene, og at det mer formelt ble utviklet regler for gjensidige plikter og rettigheter. Fulle politiske rettigheter skulle oppnås gjennom botid og tildeling av statsborgerskap. Integrasjonstenkningen blir ofte koplet på en multikulturalistisk politikk og ideologi, som har eksistert i mange varianter (og definisjoner) i ulike mottakerland. Motsatsen til integrasjon blir gjerne ansett å være marginalisering eller manglende tilhørighet når det gjelder individer, og fragmentering og segregering/parallellsamfunn når det gjelder hele samfunn. Marginalisering kan føre til svak deltakelse, mistrivsel og lite innflytelse for den enkelte, og kan, hvis omfanget blir stort, føre til sosiale og kulturelle spenninger i samfunnet som helhet.

Både den tradisjonelle assimilasjonstenkningen og den nyere integrasjonstilnærmingen har velfungerende samfunn som målsetting. Veien dit blir imidlertid brolagt med ulike verdier og forskjellige redskaper. Innenfor den klassiske assimilasjonstradisjonen snakker man om en prosess, der individene vokser inn i et gitt kulturelt fellesskap og gradvis tilegner seg dette fellesskapets normer og verdier. Innvandreres opprinnelige kultur blir ikke tillagt vekt eller blir oppfattet som en privat sak, og samfunnet gir ingen rettigheter basert på minoritetskultur. Samfunnets «moraldannende aktører», som familien, eventuelt religionsfellesskapet, skolen og lokalsamfunnet, skulle stå for sosial kontroll og støtte.49

Integrasjonstenkningen hadde et mer verdipluralistisk syn på samfunnet. Nye individer eller grupper skulle innlemmes ved å få en sideordnet plassering med allerede etablerte grupper og til majoriteten. Ved å få like livsbetingelser eller muligheter skulle personer – også med sterkt ulike verdisyn – veves inn i samfunnet mer på egne premisser. Innvandrere ble betraktet som medlemmer av etniske grupper, ikke bare som individer, og individene kunne også bli tildelt rettigheter knyttet til gruppen de tilhørte eller ble henvist til. Canada har vært et ledende land når det gjelder gruppetilnærmingen, mens man i Norge har lagt større vekt på rettigheter knyttet til individet.

Disse to (stiliserte) tilnærmingene har ulikt syn på både hva slags samfunn innvandrere skal innlemmes i, og hva innholdet i selve innlemmingen går ut på. Det har også historisk vært et faglig skille mellom dem som mener at «disse prosessene bare skjer» (laissez faire-politikk), og dem som mener de kan og bør styres. Innenfor assimilasjonsskolen har man ment at individer ensidig skal tilpasses majoritetskulturen over tid, enten ved å presses aktivt eller ved at «det bare skjer av seg selv». En statlig integrasjonspolitikk, derimot, fordrer at det tilrettelegges for mennesker med flere ulike kulturer i utformingen og organiseringen av samfunnets offentlige institusjoner.

Det er imidlertid store og viktige uklarheter, motsetninger og dilemmaer knyttet til integrasjonstenkningen, og rundt århundreskiftet tok flere forskere til orde for å revurdere assimilasjonsbegrepet.50 Diskusjonene om premissene for assimilasjon og pluralisme har blitt mer nyanserte: Det er mulig å snakke om faktisk og/eller ønsket assimilering på noen samfunnsområder (f.eks. i arbeidsliv og utdanning) parallelt med faktisk og/eller ønsket opprettholdelse av kulturelle særtrekk i andre. Det diskuteres også hvorvidt majoriteten kan kreve assimilering langs noen kriterier, f.eks. tilslutning til det liberaldemokratiske fundamentet i samfunnet. På den andre siden kan nye samfunnsmedlemmer også kreve at samfunnet lar dem assimilere seg – på noen eller alle områder. Det vil si at majoriteten er åpen for at nye innbyggere reelt blir en likeverdig del av samfunnet. Tidshorisonten er også viktig: Snakker man om de facto langsiktig (og frivillig) assimilasjon gjennom historiske prosesser, eller om en mer kortsiktig politisk strategi fra myndighetens side? Og når det gjelder politisk strategi, på hvilke samfunnsområder har assimilasjon som målsetting legitimitet?

Det har i grove trekk vært enighet om at majoriteten har og bør ha rett til å beskytte det økonomiske og sosiale systemets livsbetingelser, eller med den politiske filosofen Michael Walzers ord: Et politisk fellesskap har rett til å bevare integriteten til sin livsform.51 Men hva som definerer «sin livsform», har vært noe av stridens kjerne. Er nasjonal identitet og nasjonal/etnisk homogenitet f.eks. et basisvilkår for å gjenskape et samfunns livsform? Eller holder det med tilslutning til et felles politisk system og – i moderne demokratier – til rettsstatsprinsipper?

Hvor mye avvik skal aksepteres, og på hvilke områder? Hva tilhører privatsfæren og hva er et offentlig anliggende? Er det nok at nye grupper følger norsk lov, dvs. avstår fra direkte lovbrudd, men for øvrig følger sine egne normsett for god oppførsel? I de vanskelige grenseflatene mellom det lovlige og det legitime, er det få retningslinjer å hente i integrasjonstenkningen. Også i praksisfeltet flytter grensene seg kontinuerlig. Selv om man skulle være enig med Walzer i at majoriteten har rett til å reprodusere sine livsformer, endrer samfunnet seg som følge av økt kulturelt mangfold. Nye samfunnsmedlemmer har rettigheter, de deltar i valg, og er de mange nok, kan de få gjennomslag for sine motstridende verdier og saker. Selve legitimitetsgrunnlaget kan forandre seg underveis.

En illustrasjon på denne flertydige virkeligheten kan hentes fra gjennomgangen av levekår i kapittel 7.6. Her blir det påpekt at innvandrere deltar aktivt i sivilsamfunnets organisasjoner, men at mange konsentrerer deltakelsen om «sine egne» organisasjoner, altså etnisk baserte sammenslutninger med bånd til opprinnelseslandet. Hvordan skal vi tolke dette fenomenet? Er det uttrykk for at innvandrerne omfavner den norske frivillighets- og dugnadskulturen og aktivt tilfører den sitt eget preg? Eller er det uttrykk for segregering at de i så stor grad danner egne lag og foreninger i stedet for å gå inn i dem som allerede finnes i lokalsamfunnet?

Som så ofte ellers, kommer dette an på hva som faktisk skjer i innvandrernes organisasjoner, og på samspillet med lokalsamfunnet. Som beskrevet i kapittel 7.6, oppfatter mange som er aktive i nasjonalt baserte grupper, at dette gir dem en trygghet og noe verdifullt i tillegg til det de får gjennom deltakelse i det norske samfunnet. Nasjonalt baserte organisasjoner kan fungere som springbrett inn i mer blandede lag og foreninger. Å lære dans, eller å spille et instrument, vil være verdifullt uavhengig av hvilket lands tradisjon dansen eller musikken springer ut av. Etnisk/nasjonale kunstuttrykk utvider horisonten i Kultur-Norge og kan samtidig være en trygg og kreativ plattform for deltakelse hos utøverne. På den andre siden er det ikke gitt at nasjonale/etniske/religiøse foreninger har denne funksjonen. De kan også bidra til å forsterke segregering og til å videreføre en uro over at samhold forvitrer.

Nå i det 21. århundret har virkeligheten innhentet integrasjonsbegrepet på nye måter. Erkjennelsen av at innvandrere (med innbyrdes stor variasjon) er marginalisert på flere viktige samfunnsområder, har brakt spørsmålet om rettighetssamfunnets grenser fram i dagen. For hva gjør velferdsstaten når kulturelt eller religiøst baserte livsformer synes å stå i motsetning til mål om levekårsmessig utjevning og sosial mobilitet? Når noen innvandrere later til å foretrekke selvsegregering? Når «vedvarende lavinntekt» og barnefattigdom også henger sammen med kjønnsrollemønstre? Denne typen dilemmaer har særlig tilspisset seg når religion, kvinners posisjon og kjønnslikestilling i minoritetsmiljøene er oppe til diskusjon.52

Den amerikanske filosofen Nancy Fraser53 har formulert dette som spenningen mellom politics of redistribution og politics of recognition – avveininger mellom omfordeling og anerkjennelse.54 Tradisjonelt har den ambisiøse sosialpolitikken søkt å omfordele gjennom å tilby inntektssikring, utdanning og sosiale tjenester til alle, uavhengig av sosial opprinnelse og gruppetilhørighet. Anerkjennelsespolitikken, derimot, vektlegger at urettferdighet også har en kulturell eller symbolsk dimensjon, at enkelte gruppers identitet og verdier usynliggjøres eller undertrykkes hvis en ikke gir en særskilt anerkjennelse, men bare likebehandler. Integrasjonspolitikken i Norge har, med varierende vektlegging av de to, skullet gjøre begge deler. Politikken har skullet sikre minoriteter lik tilgang til sosiale rettigheter og muligheter til sosial mobilitet og i tillegg skape rom for å bevare livsform eller kulturelle og religiøse identiteter. Men grensene for kulturell toleranse har kommet sterkere på dagsordenen de senere årene. Nødvendigheten av samfunnsmessig deltakelse for vellykket integrasjon – både kulturelt/sosialt og ikke minst i arbeidslivet har fått sterkere oppmerksomhet og legitimitet. Forskere snakker om en «sivil vending» («civic turn») i integrasjonsdebatten. Dette innebærer at krav til aktivt samfunnsborgerskap – gjennom bruk av både pisk og gulrot – har blitt mer utbredt, og den nordiske tradisjonen for aktiv bruk av – og vilkår for å få tilgang til – offentlige goder har nådd nye høyder. «Å stille krav om integrasjon» har blitt et tema i europeisk sammenheng, og noen forskere hevder den siste sivile vendingen igjen har autoritære anstrøk.55 Den sivile vendingen og kravet om kulturell tilpasning har like fullt hatt økende tilslutning i mange europeiske land de senere årene – Norge inkludert.

Til tross for alle de definitoriske problemene, vil utvalget i fortsettelsen bruke «integrasjon» og «integrering» som hovedbegreper, fordi de er både overgripende og konkrete, og fordi de er godt innarbeidet i norsk offentlighet. Disse begrepene vil bli brukt til å analysere og beskrive de pågående prosessene der innvandrere skal tilpasses og tilpasser seg de ulike samfunnssfærene. «Assimilasjon» og «assimilering» som i noen nyere fortolkninger kan være et fruktbart analytisk redskap, vil bli referert til noen steder der utvalget forholder seg til hva som faktisk finner sted. De normative elementene i begge begreper vil være en del av diskusjonene i kapitlet.

9.4 Politikk for sosialt og kulturelt samhold?

Spørsmål knyttet til sosial kohesjon – sammenbindingskreftene eller «limet» i samfunnet – var ikke blant de første temaene som ble diskutert i norsk offentlighet etter at den nye innvandringen tok til. Lenge dominerte mer funksjonelle målsettinger om integrasjon i arbeidsliv, utdanning og helse det offentlige ordskiftet. Det tok noen år før de verdimessige forutsetningene for velferdssamfunnet ble tema for diskusjon: Hvilke bånd er det som knytter samfunnet sammen? Hvordan kan relativt homogene velferdsstater, med svært høye ambisjoner om materiell trygghet, deltakelse og sosial utjevning, håndtere utfordringene knyttet til kulturelt mangfold? I hvilken grad er det rimelig å stille krav til kulturell tilpasning når (lovlige) nykommere er inntektssikret fra dag én? Hvordan reproduserer slike stater samfunnsmessig lojalitet, medvirkning og solidaritet under nye forhold? Med andre ord: Hvordan kan man anerkjenne kulturell forskjellighet uten samtidig å svekke de båndene som holder samfunnet sammen – et fellesskap rundt noen grunnleggende verdier?

I NOU 2011: 7 dreide de viktigste analysene seg om utfordringene som kan oppstå for den norske velferdsmodellen som følge av økende økonomisk ulikhet. Dette utvalget er bedt om å utvide disse analysene til også å gjelde spenninger som kan oppstå når «høy innvandring» over tid endrer befolkningssammensetningen, slik at også kulturell og verdimessig ulikhet kan bli et anliggende – og kilde til konflikt. Utvalget er bedt om å drøfte hvilke politiske og institusjonelle virkemidler som finnes for å bidra til å dempe polarisering og konflikt samt styrke følelsen av fellesskap og trygghet i befolkningen.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kan sees som en viktig del av sammenbindingskraften i samfunnet, reises nye problemstillinger når nye, større grupper av mennesker, som ikke har hatt grunnsosialiseringen i landet, innvandrer og bosetter seg. I den grad de oppfattes som representanter for kulturell forskjellighet, har særskilte behov, trekker seg tilbake i selvsegregerte enklaver og/eller blir utsatt for samfunnsmessig marginalisering, bidrar de også til å sette både velferdsstatens virkemåte og fellesskapets legitimitetsgrunnlag på prøve.

Kulturelt og verdimessig mangfold som følge av innvandring, har sammensatte virkninger for det norske samfunnet. Det kan være både berikende og konfliktfylt. Økende mangfold er et normativt ladet temaområde der det knapt er mulig å finne en analyse eller en politisk strategi som skaper bred konsensus.

«Tillit» er sårbart og tillit er heller ikke en fast størrelse. Tillitsnivået i samfunnet er vanskelig å måle presist, og det kan fluktuere med hendelser (slik vi f.eks. så det på Island og i Danmark under finanskrisen fra 2008), uten at robuste samfunnsmodeller bryter sammen på kort sikt av den grunn. Det kan argumenteres for at kompleksiteten i moderne samfunn – den «uforståelige» avanserte teknologien som samfunnet baserer seg på, kommunikasjonsrevolusjonen, globaliseringen og ikke minst endringstempoet – stiller høyere krav til generalisert tillit enn tidligere samfunnsforhold. Samtidig kan forutsetningene for å opprettholde denne abstrakte tilliten være svekket gjennom den samme kompleksiteten.56

I utgangspunktet mangler stater politiske redskaper i dette landskapet. Forholdet mellom lovgivning og spørsmål om kohesjon, tilhørighet og oppslutning er uklart: «Identity cannot be legislated», hevder statsviteren Christian Joppke spissformulert.57 Norske myndigheter manglet lenge både refleksjon og politikk som kunne knyttes til kultur- og verdispørsmål etter at den flerkulturelle innvandringen økte i omfang. Det er lite å finne i offentlige dokumenter om disse temaene før sent i utviklingen mot århundreskiftet.58 I stortingsmelding nr. 39 fra 1988 ble betydningen av deltakelse riktignok understreket, og det ble også knesatt noen grenser for nykommeres valgfrihet. Det ble krevet tilslutning til de sentrale samfunnsverdiene demokrati, likestilling mellom kjønnene og barns rettigheter.59 Hvordan dette skulle følges opp i praksis, var imidlertid lite utviklet. Trolig har man håpet og trodd at de velkjente virkemidlene man hadde til rådighet i den norske modellen, også skulle virke i denne nye sammenhengen, nemlig integrasjon av nykommere gjennom både et økonomisk, sosialt og demokratisk medborgerskap. At arbeid, sosiale rettigheter og stemmerett, i tillegg til sosialisering gjennom skolen, skulle dempe kultur- og verdispenninger over tid, og at den samfunnsmessige tilliten ble gjenskapt under nye forhold som konsekvens av denne tilnærmingen.

Hvis vi ser på undersøkelser av etterkommeres tilpasning til norske forhold og norske liberaldemokratiske grunnverdier over noe tid,60 er det grunn til optimisme. Det ser ut til at sosialiseringsmekanismene virker, og at store grupper blant etterkommerne av innvandrere sikter mot eller er på vei mot full integrasjon eller assimilasjon i noen forskeres vokabular. Prosessen der etnisk tilhørighet blir gradvis mer irrelevant for livsmulighetene,61 ser med andre ord ut til å være på rett spor for store grupper. Barn av innvandrere har betydelig sosial mobilitet ved hjelp av utdanning. Ikke alle sosioøkonomiske forskjeller utjevnes, men etterkommeres sosiale oppdrift er vesentlig høyere enn for majoritetsungdom med tilsvarende bakgrunn.62 Studien finner også klare indikasjoner på verdiassimilering blant etterkommere: Det er tydelige tegn til sekularisering (privatisering av religion) og et mer tilpasset syn på likestilling og homofili. Når det gjelder tillitsdimensjonen, derimot, er tilpasningen svakere. Innvandreres barn tar i liten grad til seg det høye norske tillitsnivået og beholder i stor grad den sterke tilknytningen til egen familie. Dette beskrives som et «integrasjonsparadoks», der de sterke familieforpliktelsene både hemmer og fremmer sosial mobilitet. Sterk sosial kontroll og «æreskultur» hindrer full integrasjon, samtidig som den samme familielojaliteten er en spore til høye ambisjoner og mye innsats når det gjelder utdanning og suksess i yrkeslivet. I denne spenningen ligger også muligheten for en generasjonskonflikt: Assimilering langs ulike dimensjoner skjer i ulik takt. Samfunnsmessige normer og verdier endres raskere enn de nære relasjoner og identitet knyttet til familien.63

Fullverdig assimilasjon av innvandrere og etterkommere innebærer imidlertid også en anerkjennelse fra majoritetens side av at de er en legitim del av det nasjonale fellesskapet. Holdningsundersøkelser i majoriteten tyder på at innstillingen er relativt positiv, selv om mange uttrykker bekymring for hva høy innvandring betyr for samfunnet (se nedenfor). Holdningen til kulturelt mangfold framstår imidlertid som relativt restriktiv. I en undersøkelse fra 2016 ba SSB respondentene ta stilling til påstanden «innvandrere i Norge bør bestrebe seg på å bli så like nordmenn som mulig». 51 pst. sa seg helt eller delvis enige i dette, mens 35 pst. var helt eller delvis uenige. Innvandreres forskjellighet som en legitim del av det nasjonale fellesskapet får med andre ord oppslutning fra vel en tredel av dem som er spurt.64 Samtidig viser flere undersøkelser (sitert i kap. 7.5) at innvandrere opplever diskriminering på det norske arbeids- og boligmarkedet.

I en studie av holdninger blant ungdom i første klasse på videregående skole i Oslo og Akershus ble norskfødte elever uten innvandrerbakgrunn spurt om sitt inntrykk av muslimer.65 De fleste uttrykte et positivt eller nøytralt inntrykk, og det var relativt tydelige forskjeller mellom dem som hadde nære venner med utenlandsk bakgrunn, og dem som ikke hadde det. 26 pst. av dem som ikke hadde nære venner med utenlandsk bakgrunn, og 17 pst. av dem som hadde nære venner med utenlandsk bakgrunn, svarte at de hadde et «veldig» eller «litt» dårlig inntrykk. Forskjellen kan tolkes som støtte til hypotesen om at mer kontakt gir mer positive holdninger. På den andre siden uttrykker om lag halvparten av den norske befolkningen skepsis til muslimer og 60 pst. er negative til å få muslimsk svigersønn eller svigerdatter. Dette er vesentlig flere enn de som viser skepsis overfor andre religioner.66

Til tross for at utviklingen blant etterkommere i Norge peker i positiv retning, er imidlertid verdikonflikter knyttet til de tre sentrale verdiene demokrati, likestilling og barns rettigheter stadig blant de mest framtredende i samfunnsdebatten.

Det norske samfunnet har de siste tiårene gjennomgått store befolkningsendringer gjennom innvandring. Andelen innvandrere (utenlandsfødte) utgjør i 2016 om lag 15 pst., noe som plasserer Norge over gjennomsnittet i OECD-sammenheng. Innvandringsraten, dvs. innvandring per 1 000 innbygger, har det siste tiåret vært blant de høyeste i OECD (se kap. 3.2.2). Endringstakten når det gjelder kulturell kompleksitet, har derfor vært svært høy. Dette har trolig betydning for majoritetsbefolkningens holdninger til forandringene innvandring bringer med seg. Takt og omfang påvirker mottakersamfunnets kapasitet og evne til å innlemme nykommere – både sosialt og økonomisk. Det som måtte finnes av verdikonflikter, vil bli forsterket hvis et høyt antall mennesker som oppfattes som vesentlig annerledes, kommer i løpet av kort tid.

Dette er et ulendt terreng. Hvor mange er «et høyt antall», og hva mener man med «kort tid»? Hva er det ved innvandring fra fjerntliggende land som utfordrer den norske modellen? Hvilke typer kulturell og verdimessig ulikhet er problematiske, og hvilke kan samfunnet enklere leve med? Er det med andre ord noen typer annerledeshet eller annerledes atferd som faktisk er mer problematisk enn andre når det gjelder muligheter til integrasjon, og i så fall hvorfor?

Terrenget er vanskelig også fordi selve debatten kan komme til å påvirke stemningen, og dermed handlingsbetingelsene til myndigheter, samfunnsborgere og nykommere. Stemningsleiet i offentlig samtale kan få betydning for tilliten mellom majoritets- og minoritetsgrupper. Men hva slags betydning er ikke entydig, og utfallet kan variere med konteksten. Underkommunisering av problemer kan slå tilbake, men det kan også ensidig negativ oppmerksomhet. Om assimileringspresset øker overfor innvandrere, kan det provosere fram utmelding (selvsegregering) og ytterligere polarisering, men det kan også få negative politiske og samfunnsmessige konsekvenser hvis majoriteten opplever at den strekker seg for langt i å tilpasse seg nye minoritetsgrupper. I de senere årene har det vært en betydelig debatt i flere europeiske land om behovet for økt kulturelt samhold, ofte konsentrert om spørsmål der gitte innvandrergruppers kulturelle preferanser kolliderer med kulturen i samfunnet de har innvandret til. Forsøk på prinsipiell tenkning omkring disse spenningene henter ofte inspirasjon i Bassam Tibis begrep «Leitkultur» (anførerkultur).67 En sentral tanke bak dette konseptet er at den nasjonale kulturen skal ha forkjørsrett. Denne debatten har også avleggere i Norge. «Leitkultur»-begrepet, i den grad det oppfattes som en legitimering av assimileringspress, er omstridt.

Mye av utviklingen i offentligheten og i lokalsamfunn er uansett utenfor myndighetenes styringsfelt, og der det kunne være mulig med styring, finnes det ikke entydige oppskrifter på hva som virker best. I tillegg til spørsmål om hva som er lovlig og legitimt, blir det i hver sak også et spørsmål om hva som er klokt.

9.5 Økende religiøst mangfold

Mange av de mest betente diskusjonene mellom majoriteten og de ulike minoritetene knytter seg til religion og religiøs praksis. Religion er tilbake, både i den akademiske diskusjonen og i den offentlige debatten, og hypotesen om at religionens betydning ville forvitre i moderne samfunn, har vesentlig mindre oppslutning i 2016 enn den hadde for 20–30 år siden.68 Politisk islam ble ettertrykkelig satt på den internasjonale politiske dagsordenen etter angrepet på USA 11. september 2001, men interessen for religion knytter seg også til kristne evangeliske menigheters politiske kraft i USA, religionens fornyede rolle i flere «postkommunistiske» land og framveksten av nyreligiøsitet i relativt sekulære land som Norge.

Norge er blitt langt mer religiøst mangfoldig i løpet av ganske få år. Så sent som i 1980 var nesten 88 pst. av befolkningen medlemmer av Den norske kirke (se tabell 9.1). Ytterligere 3 pst. var medlemmer av andre kristne trossamfunn, hvorav pinsemenighetene utgjorde den største gruppen. Bare 0,1 pst. av befolkningen tilhørte ikke-kristne trossamfunn, og om lag 5 pst. hadde ukjent tilhørighet. I 2015 hadde andelen medlemmer i Den norske kirke falt til 73 pst., mens 7 pst. tilhørte andre kristne kirkesamfunn. Innvandringen fra Øst- og Sentral-Europa førte til at den ortodokse kirken og særlig den romersk-katolske kirken fikk et betydelig oppsving i Norge. Andelen som tilhørte ikke-kristne religiøse samfunn, økte til 2,8 pst., og den største økningen kom blant muslimene. I 2016 var 148 189 personer registrerte medlemmer av muslimske trossamfunn i Norge. I tillegg hadde andelen uten tilhørighet økt til 15 pst., og andelen registrerte medlemmer i ikke-religiøse livssynssamfunn var i underkant av 2 pst.

Er religiøs pluralisme i seg selv en utfordring for den inkluderende velferdsstaten og den samfunnssolidariteten denne modellen er basert på? Enkelte velferdsstatsforskere har hevdet at den høye graden av homogenitet i de nordiske landene har vært en forutsetning for utviklingen av denne formen for velferdspolitikk.69 Andre har lagt vekt på lutheranismens forståelse av forholdet mellom individer, og mellom individet og staten, som en forutsetning for den nordiske velferdsmodellen.70 Det er likevel ikke gitt at de faktorene som var sentrale i velferdsstatens oppbyggingsperiode, er like sentrale i perioder der politikken dreier seg om å vedlikeholde etablerte institusjoner.71 Det er mulig å argumentere for at homogenitet og lutheranisme var viktige forutsetninger for den nordiske velferdsmodellen, og samtidig mene at modellen kan videreføres i en periode med større mangfold.

9.5.1 Sekularisering?

Tallene i tabell 9.1 viser at andelen uten kjent religiøs tilhørighet øker, samtidig som (ikke-religiøse) livssynssamfunn har kommet inn som en egen kategori. Dette illustrerer det som kalles sekulariseringsprosessen i det norske samfunnet. I den relativt nye boka om religion i det norske samfunnet som denne tabellen bygger på, presenteres flere tall som dokumenterer at tradisjonell religion har fått en mindre framtredende plass i befolkningens liv i Norge.72 Andelen som sier at de ikke tror på Gud i det hele tatt, økte fra 10 til 18 pst. mellom 1991 og 2008, mens andelen som beskrev seg selv som sterkt troende falt fra 15 til 10 pst. i samme periode. Andelen som aldri går i gudstjeneste, økte fra 35 til 43 pst., og andelen som oppgir at de aldri ber, økte fra 38 til 45 pst. Samtidig finnes det studier som tyder på at yngre generasjoner i økende grad trekkes mot individualiserte og subjektive tilnærminger til tros- og livssynsspørsmål. De religiøse dogmene blir mindre viktige, og det legges større vekt på «feelgood»-opplevelser og en mykere form for religion. Dette skjer også innenfor kirken. Forskerne forklarer disse trendene med økt utdanning og sysselsetting, særlig blant kvinner, og endrede familiemønstre, der det heterofile ekteskapet har mistet sin enerådende status. Andre forskere har pekt på modernisering som en sentral drivkraft, samt statens evne til å etablere og håndheve felles spilleregler. En generell følelse av trygghet, der man opplever at tilværelsen er noenlunde forutsigbar, og at man er beskyttet mot naturkatastrofer, sult, krig og kriminalitet, kan minske behovet for overnaturlige forklaringer.73

I tråd med disse observasjonene kan man tenke seg to former for sekularisering: at religion blir mindre viktig generelt, og at religionen endrer karakter og blir mer privatisert, mer et personlig moralsk kompass74 enn et sett av regler for samfunnsliv.

Hvordan spiller dette seg ut for innvandrere som ofte har religiøsitet med seg i bagasjen? Stiller man spørsmålet i holdningsundersøkelser, er det lite som tyder på at religionen blir mindre viktig for innvandrere. Spørsmålet «hvor viktig vil du si at religion er i livet ditt?» ble stilt i levekårsundersøkelsen blant innvandrere 2005–2006. Her framsto innvandrerne som svært religiøse, og dette varte selv etter mange års botid i Norge. De som var født i Norge av innvandrede foreldre, oppga at religion var like viktig som det var for dem som selv hadde innvandret.75 Innvandrere fra Pakistan og Somalia framsto som mest religiøse, med en skår på hhv. 9 og 9,8 på skalaen som gikk fra 1 til 10. En studie som omfatter fire EU-land, viser at barn av kristne innvandrere over tid blir mer sekulære, mens graden av religiøsitet er stabil, og i noen grad økende, blant barn av muslimer. Dette kan tolkes som støtte til hypotesen om muslimsk eksepsjonalisme, altså en hypotese om at det er trekk ved islam som gjør muslimer nærmest immune ovenfor de sekulariseringsprosessene som har preget Europa.76 En studie fra Fafo bekrefter delvis, men ikke helt, disse funnene.77 Unge med innvandrerbakgrunn, og særlig de som er født i Norge, oppgir at religion er litt mindre viktig for dem enn de tror det er for foreldrene. Muslimer skiller seg likevel klart ut: På en skala fra 0 til 3 skårer unge innvandrede muslimer nesten 2,5, mens muslimer født i Norge skårer marginalt lavere. Dette er langt høyere enn for noen annen gruppe. Studien gir altså svak støtte til hypotesen om sekularisering, og en viss støtte til hypotesen om at muslimer faktisk er mer «immune» enn andre.

Den andre formen for sekularisering, altså en «privatisering» av religionen, er mindre studert blant innvandrere i Europa. Fafo-studien «Assimilering på norsk» er den eneste studien så langt som tematiserer dette. I denne studien bes respondentene, som er elever i videregående opplæring (Vg1) i Oslo og Akershus, om å ta stilling til følgende spørsmål: Hvilket av disse utsagnene er du mest enig i: «det viktigste med religion er å være god mot andre» eller «det viktigste med religion er å følge regler og seremonier»? Spørsmålet stilles også i World Value Survey (WVS), slik at det er mulig å sammenlikne de norske ungdommenes svar med svarene til respondenter i opprinnelseslandet. Blant de videregående elevene i Norge svarer et klart flertall at de er mest enige i påstanden «det viktigste med religion er å være god mot andre». Dette gjelder også elever med bakgrunn i land med muslimsk majoritet, som Marokko, Irak, Tyrkia og Pakistan. Om lag 70 pst. av elevene med bakgrunn fra Marokko og Pakistan gir dette svaret, det samme gjør mer enn 80 pst. av elevene fra Irak. Dette står i sterk kontrast til svarene i disse elevenes opprinnelsesland: i WVS i Marokko og Pakistan sier 70 pst. av respondentene at det viktigste er å følge lover og regler.

Funnene i denne studien tyder på at det i liten grad skjer en sekularisering av unge med innvandrerbakgrunn i den forstand at religion blir mindre viktig i livet deres. Men disse ungdommene gjennomgår det som kan forstås som en praktisk tilnærming til det sekulære samfunnet, der religion i større grad forstås som en privatsak og et spørsmål om personlig moral, og i mindre grad som et sett med ytre regler for sosialt liv.

Også på områder som gjelder religiøs toleranse, tyder funnene i Fafo-studien på at det skjer en bevegelse blant ungdom i Norge. Blant annet svarer mer enn 50 pst. av muslimske ungdommer som har innvandret til Norge, at deres religion er den eneste akseptable, og mer enn 40 pst. av unge muslimer født i Norge sier det samme. Dette er klart høyere tall enn for noen annen religiøs gruppe i Norge, men likevel lavt sammenliknet med andelen som gir dette svaret i noen av ungdommenes opprinnelsesland: mer enn 90 pst. i Pakistan og Marokko, mer enn 80 pst. i Irak og Tyrkia. Som forfatteren påpeker, er det også uklart hva som menes med «eneste akseptable»: den eneste religionen som vil føre inn i det hinsidige Paradiset, eller den eneste som bør tolereres i samfunnet? Aksepten for ekteskap på tvers av religiøse skillelinjer ser også ut til å øke: nesten halvparten av de unge muslimene mener at det er «OK i alle tilfeller» å gifte seg med noen som tilhører en annen religion, men bare litt over 20 pst. av dem tror foreldrene er like liberale.

9.5.2 Religionsfrihet og integrering

Sentrale integreringsforskere har hevdet at motsetningen mellom islam og sekularisme er den største barrieren mot integrering mellom majoritetsbefolkningen og nykommere i Europa.78 Det pågår imidlertid store diskusjoner blant muslimer, som blant kristne og tilhengere av andre store religioner, om hvordan religiøse forbud og påbud skal tolkes og praktiseres i moderne samfunn. Enkeltpersoner og grupper tilpasser seg også på svært ulike måter. I norsk sammenheng tyder mye på at religiøst mangfold i seg selv ikke utgjør et problem for opplevelsen av tillit og samhørighet, men at prosesser og praksiser knyttet til konkrete religiøse grupper kan være utfordrende.

Forholdet mellom religionsfrihet og de øvrige menneskerettighetene er et sammensatt og vanskelig tema, der kjønnslikestilling ofte får særskilt oppmerksomhet. På den ene siden forplikter kvinnekonvensjonen (FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner) statene til å innlemme prinsippet om likestilling mellom kvinner og menn gjennom forfatningsregler eller annen lovgivning, og til å forby all diskriminering av kvinner. Konvensjonen fastslår at kvinner skal ha samme rettslige handleevne som menn, samme rett til å inngå avtaler og forvalte eiendom, behandles likt med menn i rettssystemet og ha samme rettigheter og plikter som foreldre. På den andre siden er retten til å praktisere sin religion en grunnleggende menneskerettighet, og mange tolkninger av de store religionene foreskriver kjønnsroller i strid med prinsippene om like rettigheter. Dette er en sentral rettighetskonflikt også i dagens Norge. Det finnes ingen enkle svar, og heller ingen etablert konsensus.79 Samtidig er det klart at ikke alle problemstillinger knyttet til kjønnslikestilling i minoritetsmiljøer springer ut av religion, men av medbrakt kultur i videre forstand og møtet mellom denne kulturen og norske institusjoner. Dette diskuteres videre nedenfor.

Alle registrerte trossamfunn i Norge kan søke om offentlig pengestøtte. De aktuelle støtteordningene er motiverte av plikten til å tilrettelegge for religionsfrihet, og kommer i liten grad med tydelige føringer for mottakerne. I den senere tid har det oppstått en diskusjon om legitimiteten til disse støtteordningene, særlig i den grad de går til religiøse samfunn med en lære og/eller praksis som man mener er i strid med sentrale sekulære verdier (kjønnslikestilling, ikke-diskriminering av homofile, barns rettigheter). Flere har tatt til orde for å frata trossamfunn offentlig støtte hvis de tillater oppfordring til hat og vold, bryter lover som skal beskytte barns rettigheter, eller bryter diskrimineringslovgivning utover unntaksreglene som gjelder for trossamfunn. Det har også vært diskutert om det bør stilles krav til norskkunnskaper for å få arbeidstillatelse i et trossamfunn med offentlig støtte. Dette er viktige problemstillinger, men utvalget har ikke hatt anledning til å gå inn i en grundig drøfting av grenseoppgangene mellom trosfrihet, diskriminerende praksis i trossamfunn og offentlige støtteordninger. Utvalget viser til at det pågår et arbeid med en ny lov om tros- og livssynssamfunn, som blant annet vil dekke vilkår for registrering og tilskudd. Lovforslaget skal etter planen sendes på høring i 2017. Vilkår for støtte til trossamfunn drøftes også inngående i NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn. Under det eksisterende lovverket finnes et sett av unntaksbestemmelser, slik at trossamfunn – ut fra hensynet til religionsfriheten – kan praktisere prinsipper i strid med det øvrige lovverket (som regel knyttet til diskriminering av kvinner og seksuelle minoriteter). Utvalget vil anmode myndighetene om å følge misbruk av unntaksreglene nøye. Utvalget vil også understreke at trossamfunn bør bidra aktivt til å forebygge radikalisering og ekstreme holdninger bl.a. ved å samarbeide med politiet og andre aktører.

I IMDis integreringsbarometer 2014 er respondentene spurt om hva de synes om at kvinnelige muslimer bruker det heldekkende plagget nikab.80 86 pst. er meget eller ganske negative til dette, og bare 3 pst. er positive. Ikke noe annet spørsmål i integreringsbarometeret får fram så sterke negative holdninger i den norske befolkningen. Nikab og tilsvarende heldekkende plagg er eksempler på religiøse symboler som skaper sterke reaksjoner i offentligheten. I Frankrike er det restriksjoner på bruken av slike klesplagg, og tilsvarende restriksjoner diskuteres i andre land. Frankrike har nedlagt forbud mot religiøse symboler generelt i skolen, noe som også rammer kors, kippa og turban. Bruken av religiøse symboler i offentlige rom er et stridstema i et Europa med en økende andel minoriteter.

Spørsmålet i denne sammenhengen må være om noen religiøse symboler skaper så sterk avstand, og genererer så sterk motstand, at det går ut over opplevelsen av samhørighet og tillit. På den ene siden er pluralistiske samfunn på sitt beste når alle, også minoritetene, har rom til å definere og markere sin egen identitet. Dette gjelder så vel for religiøse og etniske minoriteter som for grupper som er i minoritet på grunn av kjønnsuttrykk, seksuell orientering eller funksjonshemming. Det ligger styrke og fellesskap i det å markere seg som «norsk katolikk» eller «norsk sikh», eller for den saks skyld som «norsk transperson». På den andre siden kan det å signalisere sin religiøse tilhørighet svært sterkt ses på som en form for tilbaketrekking: det blir oppfattet som at man signaliserer at den primære identiteten ikke ligger i det lokale eller nasjonale fellesskapet, men i det religiøse. Diskusjonen kompliseres ytterligere av at det potensielt er store diskrepanser mellom hva den enkelte opplever at de religiøse symbolene signaliserer, og hva omgivelsene oppfatter. Et eksempel er swastikaen (nazistenes «hakekors»), som er et religiøst symbol for hinduer, men gir helt andre assosiasjoner i Europa. Et annet eksempel er den nevnte nikaben/burkaen, som noen muslimske kvinner vil hevde de bruker for å bekrefte sitt personlige forhold til sin gud, mens mange i Europa assosierer slike plagg med systematisk kvinneundertrykkelse, avstandtaken til kulturen i mottakerlandet og i verste fall støtte til islamsk fundamentalisme.

Bruken av kontroversielle religiøse symboler illustrerer en mer generell spenning. På den ene siden vil det være vanskelig for innvandrere å utvikle følelser av tillit og tilhørighet hvis majoritetssamfunnet overstyrer det som oppleves som personlige valg. På den andre siden skaper kontroversielle praksiser og tydelig markering av forskjellighet uro i majoriteten som kan bidra til å undergrave oppslutningen om integreringsprosjektet. Representanter for majoriteten vil spørre, noen ganger med rette, om innvandrerne ønsker å bli integrert. En måte å møte disse tvetydighetene på er gjennom samhandling og diskusjon, slik at det kan tydeliggjøres både hva de religiøse symbolene betyr for den enkelte, og hva omgivelsene eventuelt reagerer mot. Personer som bærer religiøse symboler, må høres, men kan likevel ikke forvente å ha full definisjonsmakt over hvordan disse symbolene tolkes. Dette er ikke bare et forhold mellom majoriteten og de ulike minoritetene, men også mellom enkeltpersoner innenfor minoritetene: Mange flyktninger i Europa har kommet nettopp for å unnslippe aggressiv religiøs fundamentalisme og kan oppleve det som provoserende og truende å møte det de opplever som fundamentalistenes symboler på gatene i Europa.

9.6 Grenser for toleranse

Religionsfrihet er sentralt i liberale samfunn. Likevel er det, som diskusjonen ovenfor viser, grenser for hva som kan og bør aksepteres i religionens navn. Tilsvarende refleksjoner kan knyttes til praksiser som ikke nødvendigvis er eksplisitt religiøst begrunnede, men som kan ha dype kulturelle røtter. I mange tilfeller knytter de prinsipielle refleksjonene seg til hvilke restriksjoner enkeltpersoner, i kulturens, religionens, slektens eller ideologiens navn, kan tillates å påføre andre enkeltpersoner. To særlig utfordrende temaer i denne sammenhengen er kjønnslikestilling og barneoppdragelse.81

9.6.1 Kjønnslikestilling

Et grunnleggende spørsmål i debatten om kulturelt mangfold og kjønnslikestilling er om det er legitimt for et liberalt samfunn å tvinge liberale verdier på illiberale grupper. Eller er det legitimt å la det være?82 Usikkerheten i møtet med disse temaene forsterkes når kvinner fra det som anses som «illiberale grupper», står fram og forsvarer, eller iallfall nyanserer, praksiser som fra utsiden kan virke undertrykkende. Gode eksempler på dette finnes blant annet i studier av arrangerte ekteskap.83 Mange kvinner som kommer til orde i slike studier, gir inntrykk av at de ikke ønsker kjønnslikestilling, slik dette defineres og forstås i blant annet norsk likestillingslovgivning. Skal liberale stater akseptere at enkeltpersoner velger å inngå i relasjoner som tilsynelatende krever underkastelse?

Filosofisk kan dette framstå som uløselige knuter. For velferdsstatens lovgivere og førstelinje er det snakk om dilemmaer som må håndteres. Sett fra et velferdsstatlig og integreringspolitisk ståsted er kvinners underordning i familien særlig problematisk hvis den fører til at kvinner nektes – eller nekter – å delta på inkluderende arenaer, herunder arbeidslivet, og som følge av dette blir avhengig av offentlige ytelser. I slike situasjoner omformes de prinsipielle spørsmålene: Borgere i en stat basert på liberale prinsipper kan kreve en høy grad av respekt for sitt privatliv, men borgere i en liberal velferdsstat kan neppe forlange at andre samfunnsborgere skal betale for valg de gjør i privatlivet. Hvis kostnadene skal bæres av noen andre, må dette begrunnes i noe annet enn den enkeltes frihet. Kravet om at velferdsytelser skal være sekundære i forhold til lønnsinntekt, og at friske stønadsmottakere i yrkesaktiv alder har plikt til å ta tilgjengelig arbeid, er godt innarbeidede prinsipper i den norske velferdsstaten. En prinsipiell oppfatning om at kvinner ikke skal delta i arbeidsmarkedet eller i kvalifiseringstiltak, kan vanskelig være en tilstrekkelig begrunnelse for unntak fra denne gjennomgående regelen. I denne sammenhengen er det relevant å understreke at kjønnslikestilling ikke bare er en «norsk verdi» man kan adoptere eller avvise – kvinners deltakelse i arbeidslivet er en forutsetning for at den omfattende og tjenesteintensive norske velferdsmodellen skal fungere.84

Gjennom mediene formidles med ujevne mellomrom historier om overgrep, vold og sosial kontroll i lukkede, ofte religiøse miljøer. Et eksempel fra våren 2016 var dokumentasjon av omfattende seksuelle overgrep mot barn og unge i en læstadiansk menighet i en kommune i Nordland.85 Det er viktig å understreke at slike handlinger er kriminelle, og at ingen kan påberope seg immunitet gjennom å vise til privatlivets fred eller religiøse bud. Det norske samfunnet har en infrastruktur for å håndtere lovbrudd bak lukkede dører, og også for å ivareta ofre for slike lovbrudd. Sentrale aktører er politiet, barnevernet, krisesentrene og helsevesenet. Det må aldri være tvil om at disse aktørene har myndighet, også i situasjoner der lovbrytere hevder å handle i tråd med sin kultur/religion/tradisjon. Samtidig er det viktig at de relevante institusjonene bygger tillit i minoritetsmiljøene. Personer i minoritetene, som ofte har kort botid i Norge, må vite hva de kan forvente av hjelpeapparatet, og hjelpeapparatet må ha tilstrekkelig kulturell kompetanse til å gi et relevant tilbud til volds- og overgrepsofre i minoritetsmiljøer.

Når noen kvinner i minoritetsmiljøer aktivt velger å gå inn i underordnede roller, er det en utfordring for likestillingstankegangen i majoritetsbefolkningen. En del kvinner har en sterk forestilling om at deres gud pålegger dem å underordne seg foreldrene eller ektemannen, eller å være en del av menigheter som ikke tillater kvinner å ha autoritative roller. På dette området gjelder prinsippet om den enkeltes autonomi. Hvordan samtykkende voksne mennesker organiserer sine nære relasjoner, er opp til dem. Dette gjelder likevel bare innenfor rammene som er skissert ovenfor. Det er ikke tillatt å bruke vold mot familiemedlemmer, uavhengig av om fornærmede gir en form for «samtykke» til underordning. Kvinner som opplever å bli gjenstand for kontroll og maktbruk, skal kunne få hjelp til å håndtere relasjonen – eller til å forlate den.

9.6.2 Barneoppdragelse

Det kan være et godt prinsipp at voksne mennesker skal ha frihet til å organisere sitt liv som de ønsker. Derimot kan det oppstå utfordringer hvis det er barn inne i bildet. Hvor langt går foreldres rett til å kreve at barna skal leve i tråd med deres prinsipper, kanskje på måter som ekskluderer barna fra majoritetssamfunnet? FNs erklæring om barns rettigheter (barnekonvensjonen) inneholder en rekke formuleringer om barns rett til ytringsfrihet, deltakelse i organisasjoner og forsamlinger, frihet fra vold og overgrep etc. Samtidig heter det i artikkel 30:

I stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller personer som tilhører en urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkningen, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk.

Barnekonvensjonen pålegger altså statene å anerkjenne at det finnes et mangfold av kulturer, og at barn har rett til «å leve i pakt med sin kultur». Spenningsforholdet mellom de ulike delene av konvensjonen åpner for ulike tolkninger. Det er en rekke dilemmaer knyttet til hva staten skal gjøre hvis en minoritets kultur for barneoppdragelse overtrer grensene for det som oppfattes som overgrep i majoritetsbefolkningen. Ulike kulturer har ulike normer for bruk av vold i barneoppdragelse, og også for når barnet er modent til å ha seksuelle relasjoner og inngå ekteskap. Grensene mellom «barns frihet» og «omsorgssvikt» kan også være flytende.

En utfordring i denne sammenhengen er at tilliten til institusjonene kan være liten i minoritetsmiljøene. Det å oppdra barn i et nytt land og en ukjent kultur er krevende, og foreldre kan ofte være usikre på hva som skjer f.eks. på skolen og i barnehagen. Dette kan blant annet knytte seg til forventningene om at barn skal leke ute om vinteren, eller frykt for at barna skal få servert mat som er forbudt i foreldrenes religion.86 Forholdet til barnevernet kan være særlig problematisk, siden barnevernet har mulighet til å bruke tvangsmidler og i verste fall kan ta barnet ut av familien.

Norsk lov setter en del grenser for akseptabel oppdragerpraksis, og heller ikke i barneoppdragelsen står kulturelle normer eller religiøse påbud i minoritetsmiljøer over norske lover. Det er ikke lov å slå barn, og det er forbudt å ha seksuell omgang med barn under 16 år. Igjen oppstår de vanskelige spørsmålene når praksisen det gjelder, ikke rammes direkte av loven, men likevel oppfattes som uheldig. Et eksempel som med ujevne mellomrom lanseres i den offentlige debatten i Norge, er omskjæring av guttebarn. Praksisen kan sjelden gis en medisinsk begrunnelse, og mange hevder at det er uetisk – og dessuten sløsing med offentlige ressurser – å operere friske organer. På den andre siden hevdes det at praksisen heller ikke er skadelig i medisinsk forstand, og at omskjæring er et helt sentralt ritual for jødiske og muslimske menn. Skal da liberale samfunn tillate foreldre å utsette sønnene sine for medisinsk unødvendige operasjoner? I dette konkrete tilfellet har lovgivere i Norge kommet fram til at foreldres rett til å treffe beslutninger på barnas vegne gis prioritet, og at det ikke er tungtveiende nok grunner til å forby omskjæring av gutter og menn.

Tilsvarende refleksjoner kan knyttes til skolen som integreringsarena. De aller fleste barn i Norge går i offentlige skoler. Dette er et godt utgangspunkt, men skolens rolle som integreringsarena utfordres i noen grad av elever og foreldre som går langt i å kreve spesielle tilpasninger, eventuelt fritak fra undervisning. Det finnes lite forskning om hvordan dette påvirker skolehverdagen, men det finnes en rekke eksempler som har vært omtalt i mediene: skolejenter med hijab, krav om fritak fra gymnastikk- og svømmeundervisning, krav om bønnerom på skolen etc. Disse utfordringene håndteres som regel pragmatisk på den enkelte skolen og fører sjelden til offentlig debatt. Noen lærere kan likevel savne klarere retningslinjer for hva som er akseptable tilpasninger, og under hvilke betingelser de kan si nei til foreldres krav om fritak/tilrettelegging. Det prinsipielle spørsmålet her må være hvor langt foreldre kan gå i å begrense mindreårige barns kontakt med det samfunnet de tross alt vil at barna skal være en del av i framtiden. Igjen vil det være snakk om grader av tilpasning, ikke om absolutter. I den grad ansatte i barnehage, skole, barnevern, politi, helsevesen og NAV – de som har mest direkte kontakt med brukerne og må håndtere slike beslutninger løpende – føler at de står alene i disse vurderingene, er det likevel problematisk. Det er også et problem hvis de foreldrene som vil ha flest særtilpasninger, gis en form for definisjonsmakt i slike sammenhenger. Utvalget mener at det er behov for felles standarder på en del områder, og at et felles regelverk bør gå noe lenger enn i dag i å regulere i hvor stor grad foreldre har rett til å nekte barna sine deltakelse på fellesarenaer i kulturens eller religionens navn.

9.7 Radikalisering og terror

Utvalget er bedt om å drøfte hva som kan bidra til å «redusere faren for polarisering og konflikt og styrke fellesskaps- og trygghetsfølelsen i befolkningen». Polarisering og konflikt har mange avskygninger, hvorav radikalisering og voldelig ekstremisme er ytterpunkter på en skala. På regjeringens nettsider om forebyggende arbeid defineres voldelig ekstremisme som at personer er villige til å bruke vold for å nå sine politiske mål, mens radikalisering forstås som prosessen der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå sine politiske mål.87

Radikalisering er med andre ord en prosess som kan føre til at en person blir en voldelig ekstremist. Typisk for denne prosessen vil være at personer i faresonen utvikler et ensidig verdensbilde der det ikke er rom for alternative perspektiver. De opplever at drastiske handlinger (som støtte eller oppfordring til vold) er nødvendig, og utvikler en forståelse der hensikten helliger midlene. Ikke alle som har vært igjennom deler av denne prosessen, ender med å bruke vold for å fremme sine mål. Radikaliseringsprosessen har ideologiske (politiske/religiøse) elementer, men også psykologiske.

Utvalget har ikke anledning til å gå dypere inn i denne problematikken, men vil likevel påpeke at det å utvikle og opprettholde gode og inkluderende fellesarenaer (skoler, arbeidsplasser, nabolag) kan være et virkemiddel for å hindre radikalisering. Det fordrer imidlertid at fellesarenaene faktisk er inkluderende. Her har politiske og religiøse ledere også et ansvar for ikke å bygge opp «oss mot dem»-holdninger.

Utvalget fikk en orientering fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) om radikalisering og ekstremisme i et utvalgsmøte i august 2016. Lederen for PST formidlet blant annet følgende:

Jo større innvandringen er over et gitt tidsrom, desto tydeligere vil vi se effekten [flere ekstremister blant innvandrere og vekst i høyreekstreme miljøer]. Dette gjelder hvis vi holder alle andre faktorer «konstante», det vil si ikke «korrigerer» for ulike former for integreringstiltak og forebygging. Ved å sørge for språkopplæring, jobbmuligheter, nødvendig psykisk helsevern etc. vil man redusere sannsynligheten for at både første- og andregenerasjons innvandrere blir ekstremister. Å redusere sannsynligheten er likevel ikke det samme som å eliminere den.

[…]

Også uten terroraksjoner kan følelsen av fellesskap og trygghet bli redusert. Det kan skje hvis det gjennom innvandring utvikles segregering og konfliktlinjer mellom folkegrupper. Manglende integrering, vedvarende sosioøkonomisk underutvikling, fattigdom og religiøse og kulturelle parallellsamfunn kan gi grobunn for mistro og fiendebilder. Borgerne må føle fellesskapet som naturlig og ønskelig. Da må mange av de sentrale verdiene faktisk være felles. Språk, historie og kultur er viktige fellesnevnere, men også ønsket om å leve i et demokratisk og liberalt samfunn. Hvis motstanden mot et fellesskap blir stor, vil grunnlaget smuldre bort og kunne resultere i flere og mindre sub-fellesskaper. Slike utviklingstrekk har man sett i flere europeiske land, og denne type prosesser er svært vanskelige å snu. Å hindre utvikling av segregerte og «parallelle» samfunn er ikke en oppgave for en sikkerhetstjeneste, men nettopp under slike forhold kan radikalisering og ekstremisme få grobunn.

Utvalget forstår lederen for PST slik at det å skape og bevare et nasjonalt fellesskap, basert på et felles ønske om å leve i et demokratisk og liberalt samfunn, er sentralt også i arbeidet for å forebygge radikalisering.88 Å motvirke utviklingen av parallellsamfunn er essensielt for å bevare dette fellesskapet og for å hindre at det skapes «lommer» der politiet ikke har tilgang og ekstreme grupper kan få innflytelse. Med andre ord er bevaring av fellesskapet, insisteringen på liberale verdier og motarbeidelse av parallellsamfunn ikke bare viktige mål i seg selv, men også sentrale virkemidler for å motarbeide terror og ekstremisme på norsk territorium. Dette fordrer at tendenser til selvsegregering blant innvandrere motarbeides, og også at majoritetssamfunnet reelt åpner seg for nykommere og minoriteter. Lederen for PST sa videre:

Høyreekstreme grupper bruker muslimsk innvandring og særlig kriminelle innvandrere som bevis på at det norske samfunnet er under angrep, og at norske myndigheter svikter befolkningen. […] Dette er en kamp som bare kan vinnes ved bruk av vold. Både innvandrere og myndighetene er legitime mål.

Økende aktivitet i høyreekstreme miljøer framheves også som en sentral bekymring i PSTs trusselvurdering for 2016, og trusselen fra disse miljøene ble vurdert som større enn tidligere.89 Dette skyldtes blant annet den økte flyktningtilstrømmingen i 2015, som ble antatt å mobilisere flere til høyreradikale miljøer. PST vurderte i 2016 likevel terrortrusselen fra disse miljøene som begrenset, fordi miljøet var svakt organisert og preget av indre konflikt. Terskelen for å gjennomføre angrep som medførte tap av liv, ble antatt å være høy. Høyreekstreme ble imidlertid mistenkt for å ha gjennomført aksjoner som ildspåsettelser på asylmottak og andre former for sabotasje, og enkeltpersoner med høyreekstreme synspunkter ble antatt å kunne gjennomføre rene terroraksjoner.

9.8 Holdninger til innvandring og velferdsordninger

Velferds- og migrasjonsutvalget diskuterte hvordan befolkningens oppslutning om den omfordelende velferdsstaten ble påvirket av innvandring. Hovedkonklusjonen var da at det ikke later til å være noen sterk effekt av innvandring på befolkningens ønske om en omfattende velferdsstat.90 En rekke europeiske holdningsundersøkelser viser at oppslutningen om velferdsstaten er stabil, uavhengig av hvor mange utenlandsfødte eller personer med innvandrerbakgrunn som bor i landet. Ulike studier antyder ulike forklaringer på dette. For det første er velferdsstatlige institusjoner robuste når de først er bygget opp. Befolkningen i et land tilpasser seg de institusjonene som finnes, og institusjoner tilpasses til hverandre. Har man først slått inn på et gitt spor, er det vanskelig å skifte kurs91 – det skal mye til for at støtten til disse institusjonene forvitrer. For det andre kan innvandring skape en følelse av utrygghet og føre til at flere frykter å miste levebrødet som følge av økt konkurranse om jobbene. Dette kan lede til sterkere oppslutning om velferdsordningene snarere enn svakere.92

Siden 2011 har det imidlertid blitt tydelig i den velferdspolitiske debatten at det å slutte opp om velferdsordninger generelt, og det å ønske nykommere (flyktninger og andre) velkommen inn i disse ordningene, er to ulike ting. Den norske politikken på feltet har også dreid i retning av å begrense tilgangen til velferdsytelser for nykommere (se boks 10.4).

I dette kapitlet gjennomgås en rekke holdningsundersøkelser om innvandring og velferdsrettigheter. Undersøkelsene er gjennomført på ulike måter, med ulike prosedyrer for valg av respondenter, spørsmålsstilling etc. Undersøkelsene har dermed ulike sterke og svake sider. En generell usikkerhet ved holdningsundersøkelser er at det er vanskelig å fastslå hvor representative utvalgene er. Svarprosenten kan være lav selv om utvalgene er store. Dette gjelder særlig blant innvandrere, der det generelt er en risiko for at de som svarer, er systematisk forskjellige fra de som ikke svarer. Videre vil svar på en del spørsmål være følsomme for ulikheter i spørsmålsformuleringene, slik at man kan komme i tvil om hva som egentlig måles. Gjennomgangen nedenfor går i liten grad inn på det metodiske opplegget til de ulike undersøkelsene, men søker i den grad det er mulig, å få fram et helhetsbilde på tvers av ulike undersøkelser med ulike empiriske opplegg.

9.8.1 Holdninger til å begrense rettigheter for nykommere

Nyere studier av befolkningens holdninger til innvandring og velferd tyder på at det er relativt få som vil ekskludere alle nykommere permanent, men svært mange som vil gjøre tilgangen til ordningene betinget. Ser man på resultatene fra den store holdningsundersøkelsen European Social Survey (ESS) for 24 europeiske land under ett, sier f.eks. 16 pst. at de vil gi innvandrere ubetinget adgang til velferdsordninger med en gang eller etter et års opphold, uavhengig av om de har vært i jobb i denne perioden. 41 pst. vil gjøre tilgangen avhengig av at innvandrerne har vært i jobb og betalt skatt i minst ett år, 35 pst. etter at de har blitt statsborgere i landet. Bare 7 pst. sier at innvandrere aldri bør få tilgang.93 Ønsket om å begrense eller betinge innvandreres stønadsadgang omtales i en ny norsk artikkel som velferdsnasjonalisme.94 Dette begrepet brukes videre i dette kapitlet, selv om det anerkjennes at ønsket om å begrense nykommeres adgang til velferdsytelser kan begrunnes i andre hensyn enn de som vanligvis assosieres med «nasjonalisme». Tendenser til velferdsnasjonalisme er dokumentert i en rekke studier, både nasjonale og internasjonale. Et norsk eksempel er valgundersøkelsen 2013, der respondentene ble bedt om å ta stilling til påstanden «flyktninger og innvandrere bør ha samme rett til sosialhjelp som nordmenn, selv om de ikke er norske statsborgere». 24 pst. sa seg «helt uenig» i dette, mens 28 pst. var «nokså uenig».95 52 pst. mente altså at flyktninger og innvandrere ikke bør ha samme rett til sosialhjelp som nordmenn. Den tilsvarende andelen i 2005 var 39 pst., så oppslutningen om dette prinsippet har klart økt.

Over tid har forskningens oppmerksomhet dreid seg fra å kartlegge fenomenet til å undersøke hva slags fenomen velferdsnasjonalisme er. I hvilke situasjoner øker oppslutningen om velferdsnasjonalisme, hvem er det særlig som har slike holdninger, og er det særlige egenskaper ved innvandrerne som utløser det?

Velferdsnasjonalisme kan måles direkte eller indirekte. Det målet som brukes i ESS, der man spør direkte om og ev. når nykommere i landet bør gis tilgang, er av den direkte typen. Indirekte mål tar utgangspunkt i forholdet mellom oppslutningen om velferdsordninger som er generelle og går til alle, og oppslutning om ordninger som krever opptjening (og dermed ekskluderer nykommere i utgangspunktet).96 Hvis oppslutningen om opptjeningsbaserte/statusbevarende ordninger er uendret i en situasjon med høy innvandring mens oppslutningen om universelle/omfordelende ordninger synker, kan det tolkes som tegn på at man ikke ønsker å omfordele til innvandrere.

To nyere studier bruker begge indirekte mål, i den forstand at de måler om innvandring til et land påvirker oppslutningen om omfordelende velferdsordninger. Den ene av disse finner at andelen utenlandsfødte i et område har negativ effekt på oppslutningen om påstanden «myndighetene bør sikre en jobb for alle som ønsker en».97 Derimot påvirker ikke andelen utenlandsfødte svarene på spørsmål om velferdsytelser som alderspensjon, støtte til arbeidsløse, helsestell etc. Forfatterne bak studien antar at velferdsnasjonalistiske holdninger oppstår når et gode oppfattes som begrenset, slik at økt tilgang for innvandrere betyr at innenlandsfødte får mindre, og når det oppfattes som en trussel, det vil si at innvandrere gjennom å få tilgang til dette godet settes bedre i stand til å konkurrere med majoriteten. Den andre studien bruker andre data og andre mål på oppslutning.98 Hovedfunnet i denne studien er at andelen utenlandsfødte i et område har liten betydning for oppslutningen om universelle og omfordelende ordninger, men at økningen i innvandring svekker oppslutningen. Denne sammenhengen gjelder likevel bare i land som hadde stor økonomisk ulikhet i utgangspunktet. Konklusjonen er dermed at velferdsnasjonalismen aktiveres når det kommer mange innvandrere til land med stor ulikhet, der personer i bunnen av hierarkiet allerede er marginalisert. Studien har ikke data som viser hvem som i slike situasjoner framstår som mest velferdsnasjonalistiske – de rike (som kan frykte at de må betale mer) eller de fattige (som kan frykte økt konkurranse om knappe goder).

Spørsmålet om hvem som lar seg påvirke av høy innvandrerandel og/eller stor tilstrømming til et område, er imidlertid tema i flere andre studier. En norsk studie fra 2016 undersøker f.eks. hvordan skepsis til innvandrere varierer med nivået på arbeidsløsheten i et land.99 Forskerne finner at høy innvandring til land med høy arbeidsledighet skaper bekymring, særlig hvis det er mange innvandrere i landet fra før, og at bekymringen er særlig sterk blant dem med lave formelle kvalifikasjoner. En annen studie finner et samspill mellom holdninger og egeninteresse.100 De som mener at velferdsgoder bør fordeles etter behov-prinsippet (i stedet for universalisme eller fortjeneste), er oftere enn andre villige til å ekskludere innvandrere, og særlig hvis de selv har lav inntekt og innvandrerbefolkningen i landet er stor. En annen studie viser også at oppslutningen om omfordelende velferdsordninger er lavere i områder med mange innvandrere, men at denne effekten er vesentlig sterkere når innvandrerne har høyere arbeidsledighet og er mer avhengige av sosiale overføringer enn personer i majoritetsbefolkningen.101 Det ser ut til at de som i utgangspunktet er mest sårbare, er de som er mest skeptiske til å gi innvandrere tilgang til begrensede fellesgoder, og særlig når de erfarer at innvandrere i stor grad etterspør disse godene.

I den norske debatten har eksport av stønad – altså det at innvandrerne tar med seg stønaden ut av Norge og bruker pengene i opprinnelseslandet – vært et vel så stort tema som innvandreres tilgang i seg selv. Dermed kan man spørre om hva som utløser velferdsnasjonalistiske responser: innvandreres tilgang eller muligheten til eksport? En ny norsk studie søkte å skille disse to dimensjonene gjennom et surveyeksperiment om holdninger til økning av barnetrygden.102 Respondentene ble spurt om de syntes barnetrygden burde økes. De som sa ja, ble så minnet på at [gruppe X] også mottok barnetrygd, og spurt om de fortsatt var for en økning i lys av dette. Tilsvarende fikk de som sa nei, spørsmål om de ville endre syn hvis [gruppe X] ikke fikk tilgang. Respondentgruppen var på forhånd delt i to: for halvparten var gruppe X «nyankomne innvandrere», for den andre halvparten var gruppe X «arbeidsinnvandrere fra EU-land». De sistnevnte fikk også informasjon om at arbeidsinnvandrere fra EU-land har rett til barnetrygd for barn som ikke bor i Norge. Et betydelig flertall av dem som ble minnet om at nyankomne innvandrere får barnetrygd, opprettholdt sitt opprinnelige standpunkt (85 pst. av dem som var for å øke, 83 pst. av dem som var mot). Bare 56 pst. av dem som opprinnelig var for å øke barnetrygden, opprettholdt imidlertid dette standpunktet da de ble minnet om at ytelsen også utbetales for barn som ikke bor i Norge. 27 pst. av disse sa de var mot å øke barnetrygden i lys av denne opplysningen, mens 17 pst. var usikre. Tilsvarende opprettholdt bare 63 pst. standpunktet om å ikke øke barnetrygden da de fikk anledning til å utelukke barn bosatt utenfor Norge. Når man spør om den veletablerte og beskjedne ytelsen barnetrygd, finner man altså at det er eksporten, og ikke ønsket om å ekskludere nykommere som sådan, som skaper motstand. Noe tilsvarende ble funnet i en svensk studie.103

Alt i alt er det klart fra forskningen på området at velferdsnasjonalisme er et reelt fenomen: Når befolkningen i Europa spørres direkte om når de synes innvandrere bør få tilgang til velferdssystemet, svarer et flertall at dette bør skje enten etter at innvandreren har gitt sitt bidrag, eller etter at han eller hun har demonstrert ønsket om å tilhøre det nasjonale fellesskapet gjennom å skifte statsborgerskap. Det er grunn til å understreke at dette ikke behøver å handle om skepsis til fremmede, men snarere gjenspeiler det etablerte prinsippet om at rettigheter skal opparbeides før man tar dem ut.104 Tilsvarende, i situasjoner der det er mange innvandrere og/eller en sterk tilstrømming av innvandrere, svekkes oppslutningen om omfordelende ordninger, men ikke nødvendigvis om opptjente velferdsordninger. Oppslutningen om ordninger med mekanismer for å utestenge personer uten opptjening bevares, mens oppslutningen om ordninger for alle svekkes. Den begrensede kunnskapen som finnes om dette, antyder at det særlig er de med lave kvalifikasjoner, som føler konkurransen fra innvandrerne sterkest, som trekker støtten tilbake. Studiene som foreligger, tyder på at det skjer et samspill mellom hvor mange innvandrere som bor i et område fra før, og hvor mange som kommer til. Kombinasjonen av mange bosatte og stor tilstrømming skaper særlig bekymring. Videre spiller institusjonelle ordninger og graden av økonomisk ulikhet en rolle: Bekymringen for innvandringen, og ønsket om å holde dem utenfor velferdsordningene, later til å være størst i land med stor økonomisk ulikhet, og blir mindre i samfunn der innvandrere er integrert i arbeidslivet.105 Konkret kan dette bety at kombinasjonen av mange innvandrere og stor tilstrømming blir vesentlig vanskelig å håndtere hvis de økonomiske ulikhetene også øker, og særlig hvis innvandrere er overrepresentert blant dem med vedvarende lavinntekt.

9.8.2 Innvandreres holdninger til velferd

Det finnes svært få studier som går nærmere inn på innvandreres holdninger til velferd og omfordeling. Analyser av valgundersøkelsen 2013 viste at innvandrere i langt større grad enn befolkningen som helhet stemte på partier på venstresiden. Blant innvandrerne som hadde stemmerett ved stortingsvalget, stemte 55 pst. på Arbeiderpartiet, 6 pst. på Sosialistisk Venstreparti og 3 pst. på Rødt. I befolkningen som helhet stemte 36 pst. til sammen på disse tre partiene. Bare 3 pst. av innvandrerne stemte på Fremskrittspartiet, mot 16 pst. i befolkningen.106 Undersøkelsen tyder likevel på en viss «høyrebølge» blant innvandrere, siden oppslutningen om partiet Høyre økte fra 13 pst. ved kommunevalget i 2011 til 26 pst. i stortingsvalget 2013. Disse tallene er ikke helt sammenliknbare, siden bare norske statsborgere har stemmerett ved stortingsvalg, mens alle bosatte med mer enn tre års botid kan stemme ved lokalvalg.

Disse tallene innebærer likevel ikke at innvandrere i overveiende grad uttrykker «venstresympatier» på sentrale verdidimensjoner. Dette illustreres av tallene i tabell 9.2 som viser holdninger til ulike politiske stridsspørsmål for alle velgere under ett, og for velgere med innvandrerbakgrunn (inkludert norskfødte med innvandrerforeldre) etter landbakgrunn.

Tabellen viser først og fremst at det er stor variasjon blant innvandrere, og at de innbyrdes forskjellene gjerne er større enn forskjellene mellom befolkningen som helhet og ulike innvandrergrupper. Innvandrere fra Asia og Afrika skiller seg klart ut med sin tilslutning til prinsippet om at innvandrere bør ha samme rett til sosialhjelp som nordmenn, men er også mer tilbøyelige enn andre til å åpne opp for større lønnsforskjeller. Forskerne tolker disse mønstrene slik at innvandrere ikke nødvendigvis er utpreget venstreorienterte i politiske holdninger, men at de stemmer til venstre ut fra en kollektiv tanke om at partiene på venstresiden er minoritetenes forsvarere.107

Valgundersøkelsen gjelder bare bosatte i Norge. To studier har sett på innvandrernes svar på fordelingsspørsmål i European Social Survey. ESS er ikke designet som en studie av minoritetsholdninger, men det er tilstrekkelig mange med innvandrerbakgrunn som har svart til at det er mulig å gjøre noen analyser. Man må likevel ta høyde for at ESS kun har fanget opp de best integrerte innvandrerne, blant annet fordi undersøkelsen er gjennomført på det hovedspråket som snakkes i hvert land.108 Den første av disse studiene tar utgangspunkt i en hypotese om at innvandrere tar med seg holdninger i verdispørsmål fra landet de reiser fra, og derfor vil likne mer på befolkningen i opprinnelseslandet enn på befolkningen i bosettingslandet på dette området.109 For å teste hypotesen ser de på europeiske innvandrere i Europa, og sammenlikner dem med befolkningen både i opprinnelseslandet og i landet de har bosatt seg i. Som utfallsmål bruker de ett enkelt spørsmål som er stilt i tre ESS-runder på rad: «myndighetene bør treffe tiltak som reduserer forskjeller i inntekt», der svarene varierer fra 1 («helt enig») til 5 («helt uenig»). Fordi studien omfatter innvandrere som har flyttet fra ett land der ESS gjennomføres til et annet, har man presise opplysninger om fordelingen på dette spørsmålet både i opprinnelseslandet og i bosettingslandet. Analysen bekrefter hypotesen: personer som emigrerer fra ett europeisk land til et annet, likner mer på befolkningen i opprinnelseslandet enn i bosettingslandet på dette målet. Dette gjelder også innvandrere som har bodd i det nye landet svært lenge (mer enn 20 år), og det gjelder for deres barn. Forskerne bak studien konkluderer med at det er en sterk kulturell komponent i holdninger til omfordeling, slik at denne ikke bare bestemmes av egeninteresse.

Funnene i denne artikkelen imøtegås i en artikkel fra 2015 som presenterer tall om innvandreres syn på hva staten bør gjøre.110 Her studeres svar på fem spørsmål: bør myndighetene ta ansvar for (a) jobber til alle som ønsker en, (b) helsestell for syke, (c) en rimelig levestandard for de eldre, (d) en rimelig levestandard for de arbeidsledige, (e) barnetilsyn for yrkesaktive foreldre, (f) betalt permisjon for yrkesaktive med omsorgsforpliktelser. Til sammen utgjør disse spørsmålene dimensjonen «myndighetenes rolle». I analysene finner de at innvandrere og etterkommere av innvandrere er noe mer positive enn majoritetsbefolkningen i de fleste landene til en aktiv rolle for myndighetene på de ulike områdene, men forskjellene er ganske marginale. Etter kontroll for blant annet egen sosioøkonomisk status og oppfatninger om hvor store de sosiale problemene landet står overfor er, forsvinner forskjellene for etterkommerne, mens de reduseres for innvandrerne. Deles innvandrerne etter opprinnelsesregion, finner man ingen tegn på at innvandrere fra fattige regioner tillegger myndighetene en mer aktiv rolle i sosialpolitikken enn andre. Det funnet som er mest slående i denne undersøkelsen, er i hvilken grad innvandrere og etterkommerne deres i disse spørsmålene likner på majoritetsbefolkningen i landet de har bosatt seg. Dette gjelder særlig etterkommerne. Innvandrere som har kommet til land der majoriteten har restriktive holdninger til myndighetenes involvering på ulike områder, framstår som klart mer restriktive enn innvandrere til land der majoritetens ønsker en mer aktiv rolle for myndighetene. På dette området mener derfor forskerne at det er tendenser til en holdningsmessig assimilering.

De to studiene av ESS-data på innvandreres oppslutning ender i helt ulike konklusjoner: Studien fra 2011 mener å påvise at holdninger er stabile, og at innvandrere likner mer på befolkningen i landet de har reist fra, enn i landet de kommer til. Studien fra 2015 finner det motsatte og mener det skjer en assimilering. Forskjellene kan sannsynligvis forklares med forskjeller i utfallsmål (et enkelt spørsmål om omfordeling versus et spørsmålsbatteri om myndighetenes rolle) og forskjeller i målgruppe (europeiske innvandrere versus alle). Innvandreres holdninger er et nytt forskningsfelt der det er begrenset tilgang på gode data, og dermed er det fortsatt ikke grunnlag for å si noe generelt om hvilke prosesser som former holdningene i ulike innvandrergrupper. Hovedinntrykket fra disse studiene er likevel at forskjellene innen innvandrergruppen er store, og at innvandrere som gruppe ikke skiller seg vesentlig fra majoritetsbefolkningen i sentrale velferdspolitiske spørsmål.

9.8.3 Holdninger til innvandrere og innvandring

Befolkningens holdninger til innvandrere og innvandring måles mer regelmessig enn innvandreres holdninger til ulike spørsmål. I Norge gjør SSB årlige undersøkelser av dette temaet.111 Innvandring er også en av de roterende modulene i European Social Survey,112 i tillegg gjøres mer avgrensede studier av temaet. Studiene tyder på at holdningene er relativt stabile over tid, men at de påvirkes av hvor stor tilstrømmingen til landet er på det tidspunktet undersøkelsen gjøres, og også av hvordan problematikken «rammes inn» i den nasjonale politiske diskusjonen i ulike land.113

Figur 9.1 illustrerer at holdningene i Norge til utvalgte spørsmål om innvandrere er relativt stabile over tid. I den grad det har skjedd endring over tid, gikk denne i en mer «innvandrervennlig» retning, iallfall fram til 2015. Andelen som sa seg helt etter delvis enig i at innvandrere flest misbruker de sosiale velferdsordningene, falt fra 41 pst. i 2002 til 25 pst. i 2015, mens andelen som var helt eller delvis enige i at innvandrere flest er en kilde til utrygghet i samfunnet, falt fra 45 til 26 pst. i samme periode. I 2016 gikk andelen helt eller delvis enige i disse to utsagnene riktignok opp til hhv. 30 og 32 pst., men dette er fortsatt lavere enn andelene tidlig i perioden. Oppslutningen om at innvandrere bør ha samme mulighet til arbeid som nordmenn, er svært høy, mellom 85 og 90 pst. har sagt seg helt eller delvis enige i dette i hele perioden. Andelen som mener at innvandrere gjør en nyttig innsats i norsk arbeidsliv, og at innvandrere flest beriker det kulturelle livet, var på omkring eller mer enn 70 pst. mellom 2008 og 2015, men falt til hhv. 66 og 67 pst. i 2016. Spørsmål om arbeidsinnvandreres bidrag ble tatt inn i 2010, så her er tidsserien kortere. Andelen som sa seg helt eller delvis enige i dette falt fra 70 pst. 2014 til 63 pst. i 2016. Alt i alt tyder utviklingen som vises i figur 9.1 på at holdningene til innvandrere i Norge er relativt stabile, og at endringene i perioden 2002–2015 gikk i retning av noe mer positive holdninger. Undersøkelsen fra 2016 viser imidlertid at flere uttrykker negative holdninger. Utslagene er små, og for de fleste spørsmålene var holdningene stadig mer positive i 2016 enn de var i 2002. Funnene i 2016-undersøkelsen må ses i lys av økende arbeidsledighet og svakere offentlig økonomi i Norge, og sannsynligvis også med den store flyktningtilstrømmingen i 2015. Senere undersøkelser vil vise om 2016 var et unntaksår, eller starten på en mer varig ending i retning av mer negative holdninger til innvandrere.

Kilde: Blom, S. (2016). Ibid.

Alle påstandene som er vist i figur 9.1, måler holdninger til innvandrere. Holdninger til innvandring kan følge et noe annet mønster. I samme undersøkelse som den som utgjør grunnlaget for figur 9.1, bes respondentene ta stilling til om det bør bli lettere eller vanskeligere for flyktninger å få adgang til opphold i Norge, eller om dette bør være omtrent som i dag. I 2014 skjedde en påfallende endring i svarfordelingen på dette spørsmålet: andelen som mente at det burde bli lettere, som hadde ligget på 6–7 pst. siden 2002, økte plutselig til 18 pst. Andelen som mente det burde bli vanskeligere, falt fra 42 pst. i 2013 til 28 pst. i 2014. Forskerne bak studien knyttet dette til den økte oppmerksomheten rundt flyktninger fra krigen i Syria. Andelen som mente det burde bli lettere å få opphold som flyktning holdt seg høy: 15 pst. ga dette svaret i 2015, 12 pst. i 2016. Andelen som mente det burde bli vanskeligere, var 33 pst. i 2016. Det ser altså ikke ut til at «flyktningkrisen» høsten 2015 hadde ført til vesentlig sterkere oppslutning om innstramming da denne undersøkelsen ble gjennomført sommeren 2016.

Det er likevel andre undersøkelser som tyder på at innvandring som fenomen skaper en viss uro i den norske befolkningen. TNS Gallup har gjennom flere år gjennomført en undersøkelse de kaller «klimabarometeret». Her bes respondentene ta stilling til en liste på 14 temaer og velge de sakene som bekymrer dem mest. I 2016 framhevet hele 64 pst. av respondentene innvandring som en av de tre største utfordringene landet sto overfor. Innvandring var også den utfordringen som ble framhevet av flest i 2015, men da var andelen som pekte på innvandring svært mye lavere – 38 pst.114 Undersøkelsen er en av få som er gjennomført kort tid etter «flyktningkrisen» i 2015, noe som med svært stor sannsynlighet kan forklare den markante veksten i andelen som ser innvandring som en stor utfordring.

Merknad fra utvalgets medlem Cindy Horst:

Utvalgets medlem Cindy Horst vil understreke at svært stor oppmerksomhet om disse temaene i debatten kan føre til mer restriktive holdninger i befolkningen og viser til at en studie som ble gjennomført parallelt i Norge, Sverige og Tyskland i 2014 og 2015, søkte å studere hva befolkningen i de ulike landene oppfattet som de største utfordringene for velferdsstaten.115 Bekymringen knyttet til innvandring og velferdsstatens finansiering var sterkest i Norge, noe forskerne knytter til at slike spørsmål har vært høyt på dagsorden de senere årene.

9.9 Oppsummering

Migrasjonsmønstre vi har hatt siden 1970-tallet, har vært ledsaget av økende sosial og økonomisk ulikhet, der innvandrerbefolkningen er overrepresentert i lavinntektsgruppen (se også kap. 7.2). En situasjon der kulturell forskjellighet i stor grad overlapper med økonomisk sårbarhet, vil gjøre det vanskeligere å opprettholde en opplevelse, på tvers av grupper i befolkningen, av «å være i samme båt».116 Inkludering av nykommere i utdanning og arbeidsliv, sammen med tiltak for kvalifisering og mot diskriminering, har vært sentralt for å motvirke en slik utvikling i Norge. Utvalget mener at utjevning av levekår gjennom arbeid og utdanning stadig bør være en hovedtilnærming for å fremme likeverdig deltakelse mellom majoritet og minoriteter. Samtidig kan det argumenteres for at utviklingen har vist at dette ikke er tilstrekkelig i seg selv. Det anses i økende grad som legitimt å fastsette noen kriterier for hva som er akseptabel atferd på samfunnets felles arenaer. Slike kriterier kan knytte seg til bruk av religiøse symboler, der ansiktstildekkende plagg står i en særstilling, og krav om fritak fra undervisning eller arbeidsoppgaver. I diskusjonen om kulturell og religiøs tilrettelegging står viktige prinsipper mot hverandre: Det er grenser for hvor mye staten skal legge seg opp i enkeltpersoners tilpasninger, men det er også grenser for hvor mye den enkelte kan kreve at omgivelsene skal tilpasse seg hans eller hennes spesielle behov. Utvalget mener at det er legitimt, også innenfor rammene av et liberalt fellesskap, å etablere noen kriterier for atferd på felles arenaer. Liberal ideologi legger stor vekt på enkeltpersoners autonomi, men i et samfunn der mennesker med ulike kulturelle og religiøse verdier og praksiser skal leve sammen, må dette hensynet balanseres mot en respekt for at det er grenser for hva enkeltpersoner kan kreve av omgivelsene. Det norske politiske fellesskapets rett til å bevare integriteten i sin livsform, for å bruke Michael Walzers uttrykk, tilsier at en tydeligere kommunisering av fellesskapets normer kan ha en plass også i et liberalt og pluralistisk samfunn.117

Diskusjoner om konflikttemaer som dette pågår i dag i tilknytning til de konkrete situasjonene der beslutninger må tas, typisk på den enkelte skolen eller det enkelte NAV-kontoret.118 Utvalget vil hevde at det er legitimt og viktig å utvikle noen nasjonale retningslinjer for akseptabel atferd på viktige fellesarenaer innen utdanningssektoren og offentlig tjenesteyting. Lokale saksbehandlere og enhetsledere kan ikke forventes å ha kompetanse til å diskutere religiøse forbud og påbud med brukerne. Mange vil oppleve det som en lettelse å kunne vise til nasjonale retningslinjer som fastslår hva slags praksis som skal gjelde. Med nasjonale retningslinjer kan også den motstanden som eventuelt skapes, rettes mot etater som har bedre forutsetninger for å håndtere dette enn det enkeltaktører på lokalt nivå vanligvis har.

Dette innebærer videre at innsats for å bekjempe diskriminering på etnisk eller religiøst grunnlag må prioriteres, slik at likeverdig deltakelse faktisk er mulig (se kap. 7.5). Det innebærer også en kontinuerlig innsats for å styrke den kulturelle kompetansen i etatene som møter individer og familier med minoritetsbakgrunn, slik at offentlige tjenester faktisk blir likeverdige. Slike tiltak vil være helt sentrale for at innvandrere skal kunne utvikle tillit og en opplevelse av tilhørighet. En mer tydelig normsending i form av økt bruk av retningslinjer må oppfattes som et moderat tiltak. Sosialisering og produktiv inkludering i systemer som det norske – der man har grunnsikring av livsmidler uansett – vil alltid i siste instans være avhengig av å få folk «med på laget». Hvis myndighetenes tilnærming oppleves som «assimileringspress», utløses ofte motstand – og kanskje tilbaketrekning og selvsegregering. Troverdige sanksjonsmidler er viktig i en del sammenhenger, men positive, aktiviserende tiltak vil ofte fungere bedre. Tillit er ofte et resultat av samhandling, felles arenaer og felles problemløsning. Fra minoritetens side vil det trolig handle om at det finnes muligheter og åpninger, og at diskriminering ikke hindrer likeverdig deltakelse. Fra majoritetens side vil det være viktig å se at flertallet av nykommere beveger seg i en retning mot å bli deltakende og velintegrerte, slik studiene av innvandrernes etterkommere langt på vei viser. Samfunnet må utvikle det Amartya Sen kaller mulighetsstrukturer.119 Men individene må også ha evne og vilje til å bruke dem. Og mulighetsstrukturene må kunne differensieres for å tilrettelegge for personer med svært forskjellige forutsetninger. Det er snakk om sosiale investeringer gjennom en kombinasjon av generelle virkemidler og særtiltak. Dette er krevende prosesser, men denne tenkningen har vært grunnleggende for den norske modellen.

Åpen debatt om diskriminering av minoriteter på den ene siden og samhandlingsproblemer, verdikonflikter og intern undertrykking i minoriteter på den andre siden, er nødvendig for utviklingen av samfunnsmessig tillit. Viktige verdikonflikter fortjener oppmerksomhet og saklig debatt. Trolig betyr debatten i seg selv mye for gjensidig tilvenning og nytenkning, selv om mange på kort sikt kan være pessimistiske på grunn av polarisering og høy temperatur. Konflikter kan ikke avskaffes, og de utgjør heller ikke nødvendigvis en trussel mot det tillitsbaserte samfunnet. Historisk har konflikter vært en brekkstang for kompromiss, samhandling og tilrettelegging. Når det gjelder å sikre at etterkommere av innvandrere ikke stiller med et dårligere utgangspunkt enn majoritetens barn, vil utdanning være avgjørende. Skolen vil fortsette å ha som viktig funksjon å sikre kunnskap som jevner ut mulighetene for samfunnsdeltakelse og læring samt sørge for verdi- og normmessig forankring som skal styrke følelsen av gjensidig tillit og tilhørighet.120 For ungdom med innvandrerbakgrunn kan det å lykkes i utdanningen være særlig viktig, fordi de kan stå svakere enn majoritetsungdom når det gjelder nettverk og andre ressurser («kulturell og sosial kapital»). Studier presentert i kapittel 7.5 viser også at norskfødte med innvandrerbakgrunn med høyere utdanning fra Norge i mindre grad enn etterkommere med mindre utdanning opplever negativ forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet.

Tillit og medborgerlig engasjement er betingelser for videreføring av et levedyktig demokrati. En viktig del av det å skape mulighetsstrukturer vil være å tilrettelegge for at nykommere kan få tilgang til ressurser som bistår dem til å delta i sivilsamfunnet.121 Den liberale rettsstaten skal være en garantist for innbyggernes likebehandling og frihet. Men de strukturene som skal sikre rettsstaten, må også reproduseres gjennom tilslutning, deltakelse og ansvarliggjøring hos hver enkelt innbygger om igjen og om igjen. Derfor er inkludering av nykommere i dette verdigrunnlaget så avgjørende.

Innvandring i stor skala til veletablerte og omfattende velferdsstater er ennå et relativt nytt fenomen. Også i forskningen vet man fortsatt lite om mange aspekter ved dagens situasjon, og det er få holdepunkter for å si noe om hvordan situasjonen vil utvikle seg på sikt. Gjennomgangen av forskning viser like fullt en viss uro i befolkningen: Flere ønsker å reservere velferdsstatens goder bare for dem som har lang botid og/eller statsborgerskap, og relativt mange er bekymret for velferdsstatens bærekraft i en situasjon med høy innvandring. Halvparten av befolkningen er skeptiske til muslimer, samtidig som innvandring av nettopp denne gruppen har økt med flyktningtilstrømningen. Den sosiale ulikheten øker også vesentlig ved at de som kommer, har lave kvalifikasjoner og dermed problemer med å komme i ordinært arbeid, en problemstilling som vil bli mer sentral i en periode med begrenset økonomisk vekst. Jo mer økonomisk, kulturell og religiøs ulikhet overlapper, og jo sterkere annerledeshet på disse områdene forbindes med marginalisering på arbeidsmarkedet, jo mer utfordrende vil det være å opprettholde den samfunnsmessige tilliten.

På den andre siden slutter befolkningen i stor grad opp om velferdsordningene, og et klart flertall har positive holdninger til innvandrere. Med dette som utgangspunkt kan man tenke seg framtidsscenarioer der den inkluderende, tillitsbaserte velferdsstaten kan videreføres i et mer mangfoldig samfunn, men også scenarioer der mistilliten mellom grupper øker, skattebetalingsviljen svekkes og nykommere ekskluderes fra sentrale goder i samfunnet (se kap. 11).

Utvalget legger til grunn at det er mulig å opprettholde opplevelsen av tillit og samhold i det norske samfunnet, også under forhold med høy innvandring, men anerkjenner at dette kan være krevende. For å lykkes er to forhold avgjørende: Omfanget av innvandringen må være i samsvar med absorberingskapasiteten i arbeidsliv og velferdssystem, og nykommere må inkluderes på de sentrale arenaene i samfunnet. Det er også viktig at innvandrere og etterkommere tilegner seg de kulturelle forutsetningene for den norske samfunnskontrakten. Heri ligger det store og løpende utfordringer for norske politikere, og her finnes det knapt omforente eller klart treffsikre redskaper. Norske politikere har på tvers av blokkene støttet både en videreføring av grunntrekkene i den norske velferdsmodellen og en humanitært orientert flyktningpolitikk basert på gjeldende internasjonale konvensjoner. Det vil også i fortsettelsen måtte være en kontinuerlig balansegang mellom disse hensynene.

Gitt premisset om å opprettholde bærekraften i det norske velferdssystemet bør en god politikk for å skape tillit og dempe potensialet for konflikt og polarisering etter utvalgets mening inneholde:

1. Levekårspolitikk på områder som helse, bolig og økonomisk utjevning – først og fremst gjennom kvalifisering og aktivisering for arbeid.

2. Grunnleggende utdanning – tilgang til språkopplæring og samfunnskunnskap, og kvalifisering som tar hensyn til individuelt utgangspunkt.

3. Tilretteleggelse for representasjon – aktiv inkludering i viktige deler av samfunnsmaskineriet (organisasjonslivet, politikk og mediene).

4. Aktiv motarbeiding av diskriminering – en individbasert politikk med vekt på enkeltmenneskets plikter og rettigheter.

5. Tiltak for å skape samhandlingsarenaer, knyttet til reelle oppgaver og problemer, for å skape sjanser til å bidra/delta, muligheter til å ta ansvar, f.eks. gjennom sivilsamfunnet, innsats overfor andre innvandrere etc.

6. Tydeligere kommunisering av forventninger fra myndighetens side.

7. Videreutvikling og konkretisering av de grunnleggende kravene til norsk medborgerskap; etterlevelse av demokrati, likestilling og barns rettigheter samt forventet deltakelse i arbeidsliv og sivilsamfunn. Tettere oppfølging av trossamfunn som mottar offentlig pengestøtte.

Utvalget anbefaler følgelig å satse tungt på sosialisering, kvalifisering og inkludering gjennom det norske arbeids- og velferdssystemets viktigste institusjoner. I tillegg ønsker utvalget at myndighetene utvikler klarere nasjonale retningslinjer når det gjelder krav til tilpasning på fellesarenaer som skole og arbeidsliv.

Merknad fra utvalgets medlem Cindy Horst:

Utvalgets medlem Cindy Horst vil på prinsipielt grunnlag advare mot mer offensive tiltak for å lovregulere minoritetens religiøse og kulturelle praksis. Eventuelle retningslinjer må videre baseres på forskning om hva utfordringene er og hvilket omfang de har. Dette for å unngå store offentlige debatter om praksiser som er marginale i det norske samfunnet, noe som kan virke stigmatiserende og ikke bidrar til felles problemdefinering og -løsning.

Merknad fra utvalgets medlemmer Asle Toje og Erling Holmøy:

Utvalgets medlemmer Asle Toje og Erling Holmøy vil i større grad enn teksten i kapittel 9.9 understreke individenes rett og plikt til å integrere seg i det eksisterende kulturfellesskapet i landet de har utvandret til. Det eksisterer en bred kritikk av multikulturalisme som samfunnsmodell,122 som viser at normaliseringen av «å stå med ett bein i to kulturer» er aktivt integrasjonshemmende. Utvalgsmedlemmene mener at en større grad av aksept blant innvandrere for norsk kultur og norske verdier vil fremme integrasjon ved å bidra til å redusere graden av problematiske spenninger i det norske samfunnet. Dermed vil det også bidra til å øke det norske samfunnets evne, herunder majoritetsbefolkningens vilje, til å absorbere flere innvandrere. Det er spesielt viktig at man i frykt for å bli stemplet fremmedfiendtlig ikke viser toleranse for intoleranse og verdier/normer som er det norske samfunnet fremmed. Kulturelt motivert valg av trygd fremfor arbeid blant kvinner i enkelte grupper er et åpenbart eksempel.123 Det er naturlig at en stat med sjenerøse, universelle skattefinansierte velferdsordninger kan ha tydeligere forventninger om at innvandrere tilpasser seg norsk kultur og norske verdier enn stater som tilbyr innvandrere færre slike goder.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje:

Utvalgets medlem Asle Toje betoner at kultur-variablene ikke er tilstrekkelig problematisert i kapittel 9. I dette svarer utvalget ikke på mandatet som nevner kultur hele tre ganger. Nasjonalstaten har tradisjonelt hatt som oppgave å bære fram, en spesifikk kultur, den nasjonale. Rapportens framskrivinger tar utgangspunkt i at etniske nordmenn ikke vil komme i mindretall, noe som er interessant siden dette er en nødvendig konsekvens dersom dagens innvandringspolitikk videreføres. Rapporten simpelthen stipulerer at innvandringen vil avta, uten å forklare hvorfor eller hvordan. Insentivene i systemer godtgjør ikke antagelsen. Høy og permanent innvandring vil bli en akutt utfordring for norsk kultur, noe som alt manifesterer seg i stadige debatter om norsk kultur og symboler som oppleves som problematisk for innvandrere. Utvalget tar en snarvei ved å legge til grunn at Norge har en tynn, verdibasert identitet, mens realiteten er at vi har en «tykk» (og langt på vei «innat-lært») kultur som det krever betydelig innsats å tilegne seg. Norge er ikke bare et land, det er også den norske nasjonens hjem. I århundrenes løp har denne nasjonen utviklet en kultur som er like distinkt som andre nasjoners og som ikke på noen meningsfull måte oppsummeres av universelle verdier. Sagt enkelt: Frihet er viktig for nordmenn men å like frihet gjør deg ikke norsk. I land som Danmark, Storbritannia og Frankrike ser vi en bevegelse mot tydeligere forventinger om tilslutning til en bredere kultur enn den tynne versjonen som flerkultur tar høyde for.124 Europeiske stater har tidligere løst denne typen utfordring gjennom aktiv nasjonsbygging. Patriotisme øker befolkningens mobiliseringspotensial og solidaritet. Det vil være ønskelig i en kontekst der storstilt innvandring av fremmedkulturell lavskolert arbeidskraft setter kollektive velferdsordninger under press. Mer aktive, normative, pålegg kan også skape integrasjon gjennom å gjøre samfunnets kultur eksplisitt og således lettere å navigere for nye borgere. Slike økte forventninger kan og bør gjøres til betingelser for statsborgerskap. Det er naturlig at en stat med sjenerøse, universelle skattefinansierte velferdsordninger kan ha tydeligere forventninger på dette felt enn stater som tilbyr innvandrere færre goder.

10 Vurderinger av relevante politikkområder

10.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[...] analysere sammenhengen mellom velferdsordninger og innvandring til Norge. Herunder skal utvalget analysere og vurdere om gjeldende generelle inntektssikringsordninger, arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstiltak, utdanningstilbud og annet offentlig tjenestetilbud er hensiktsmessig utformet og dimensjonert i en situasjon der flyktninger og deres familie utgjør en stor andel av innvandringen. Utvalget skal også vurdere hvordan de særskilte ordningene som gjelder mottak av asylsøkere og bosetting, opplæring og kvalifisering av flyktninger, bidrar til at de raskt kommer i arbeid og deltar aktivt i samfunnslivet.

Flyktninger har lenge vært svakt integrert i arbeidsmarkedet. Dette gjelder ikke bare i Norge.125 Den høye tilstrømningen av asylsøkere og flyktninger i 2015 aktualiserte dette problemet. Flyktninger kommer ikke til Norge for å søke arbeid, men det er like fullt et tankekors at arbeidsmarkedet framstår som lukket (se kap. 5), mens velferdsstaten er langt mer åpen (se kap. 6). Utvalgets hovedanliggende har således vært å identifisere noen årsaksforhold og utfordringer, samt peke på noen grep (endringer og/eller tilpasninger i regler og praksis) som kan bidra til å forbedre integreringsevne og -kapasitet innenfor dagens regime.

Mandatpunktet er svært omfattende, og utvalget har vært nødt til å gjøre noen avgrensninger, og en del berørte politikkområder omtales ikke. Utvalget viser til at det i løpet av utvalgets arbeidsperiode har blitt fremmet og vedtatt flere relevante politikkendringer. Ingen av disse endringene har blitt evaluert. Flere av endringene vil iverksettes etter utvalgets arbeidsperiode, og det er derfor vanskelig for utvalget å vurdere disse på faglig grunnlag. Utvalget har i tråd med mandatet så langt som mulig tatt hensyn til relevante utredninger og meldinger i analyser og vurderinger. Utvalget oppfatter at dette er en arbeidsdeling, og har derfor i liten grad gått inn i problemstillinger der det er nedsatt andre utvalg eller rådgivende grupper med problemstillinger som overlapper dette utvalgets mandat. Utvalget henviser også til at det i regjeringens arbeid med perspektivmeldingen bl.a. vil bli sett på forutsetninger for videreføringen av de norske velferdsordningene i en større kontekst. Se for øvrig oversikten over relevante prosesser i kapittel 2.5.

Gitt mandatet og den begrensede arbeidstiden har utvalget avgrenset seg til den særskilte politikken rettet mot flyktninger og innvandrere, det vil si mottakssystemet, bosettingspolitikken og integreringspolitikken. I tillegg vurderes relevante sider av den generelle utdannings-, arbeidslivs- og velferdspolitikken. En viktig avveining er hvordan man kan redusere barrierene til arbeid eller utdanning for flyktninger uten at det samtidig – med en viss sannsynlighet – gjør Norge mer attraktivt for asylsøkere. Videre gjelder det hvordan man kan gjøre investeringer til riktig tid i flyktningers liv i Norge, når de ikke følger et ordinært forløp gjennom utdanning og arbeidsliv. Dessuten er det spørsmål om hvordan det kan skapes insentiver for arbeidsgivere til å rekruttere arbeidstakere de antar er mindre produktive, og hvordan det kan tilrettelegges for kvalifiseringsløp i arbeidslivet uten at dette påvirker arbeidsmarkedets virkemåte mer generelt.

I dette kapitlet er det et underliggende tema at vedvarende høy innvandring, særlig av flyktninger, vil kunne få stor betydning for kapasiteten til ordninger og tjenester på mange samfunnsområder. Det gjelder ikke bare for mottak, bosetting og særskilte integreringstiltak, men også på områder som utdanning, arbeidsmarked, helse, barnevern mv. Belastningen på systemet kan bli så stor at det ikke er mulig å håndtere situasjonen uten betydelige forenklinger og innstramminger. Mest mulig effektiv ressursbruk vil være avgjørende for å kunne opprettholde et minimumsnivå når det gjelder omfang av og kvalitet på offentlige tjenester og velferdsordninger.

10.2 Flyktninger, mottak og bosetting

10.2.1 Flyktning- og innvandringspolitikken

Utvalget er ikke bedt om å se på flyktning- og innvandringspolitikken som sådan, men i mandatet bes utvalget om å

[…] analysere sammenhengen mellom velferdsordninger og innvandring til Norge.

Det har stor betydning for offentlige finanser at innvandrere blir integrert i arbeidslivet og forblir yrkesaktive (se kap. 8). Problemer knyttet til manglende integrasjon vil bli forsterket med økende omfang på innvandringen.

Utvalget vil understreke at den norske samfunnsmodellen har innvandringsregulering som et sentralt premiss. Den universalistisk orienterte velferdsmodellen ble i utgangspunktet etablert uten innvandring for øye. Velferdsordningene var tiltenkt statsborgere og andre med fast tilknytning til Norge. Etter at velferdsmodellen ble etablert, har det like fullt vært politisk støtte i den norske befolkningen for å åpne for innvandring av etterspurt utenlandsk arbeidskraft, flyktninger og familien til herboende.

Innvandringsregulering er imidlertid stadig viktig for å kunne opprettholde den norske arbeids- og velferdsmodellen. På den andre siden har det også vært nødvendig – institusjonelt og menneskelig – å inkludere nykommere, særlig i arbeidslivet, men også i velferdssamfunnet. Likebehandling i tilgang på rettigheter og lønn har vært ansett som en systemisk nødvendighet. Ambisjonene i den norske modellen om relativt små forskjeller i materiell velstand, høy økonomisk vekst og et sjenerøst skattefinansiert velferdstilbud krever høy sysselsetting. Evnen til å realisere disse ambisjonene utfordres hvis innvandrere har vesentlig dårligere levekår og lavere sysselsetting enn norskfødte. Den norske modellen, basert på samspillet mellom en sjenerøs og rettighetstildelende velferdsstat og et velordnet arbeidsliv, tåler ikke vesentlige innslag av varig marginaliserte grupper. Nye samfunnsmedlemmer må inkluderes i det sosiale og økonomiske reisverket for at det ikke skal undermineres på sikt. Det har derfor vært – og er – viktig at antallet som kommer, tilpasses absorberingskapasiteten i samfunnet.

Dette norske innvandringsregimet – med en restriktiv front og en inkluderende innside – preget Norge i perioden fra 1975 til århundreskiftet.126 I dag må bildet nyanseres fordi forutsetningene for å opprettholde dette regimet er endret. Grunnprinsippene kan bli utfordret både av den markedsstyrte EU-innvandringen, som skjøt fart etter EU-utvidelsen østover i 2004 og 2007, og et høyt antall av asylsøkere og flyktninger – gitt Norges internasjonale forpliktelser. Norge er i dag i større grad prisgitt internasjonale forhold når det gjelder innvandringsregulering. Likebehandlingen er like viktig som før, hvis premisset er å opprettholde grunntrekkene i den norske velferds- og arbeidslivsmodellen, men mulighetene for å få det til har forandret seg betraktelig.

Spørsmålene knyttet til vanskelig regulerbar innvandring er av ulik karakter. Utvalget har i kapittel 8 påpekt uheldige virkninger for arbeids- og velferdsmodellen av lavlønnskonkurranse som følge av sterk tilstrømning av lavt kvalifisert arbeidskraft. Denne typen konkurranse kan presse lønnsnivået ned i de bransjene som er utsatt, og kan på lengre sikt også presse ned nivået på velferdsytelser, for at det stadig skal lønne seg å jobbe. Hvis en vesentlig andel av innvandrerne ikke er selvforsørgende – på kort eller noe lengre sikt – kan høy innvandring forsterke den kraftige veksten i skattefinansierte kontantytelser og tjenestetilbud som vil følge av sterk vekst i de eldres befolkningsandel i tiårene framover. Denne svekkelsen av offentlige finanser vil føre til redusert offentlig velferdstilbud og/eller voksende skattebyrde. Både negativt lønnspress og høyere skattesatser innebærer en inntektsoverføring fra sysselsatte norskfødte til innvandrere utenfor arbeidslivet (se kap. 8).

Ved siden av disse potensielle system-, budsjett- og omfordelingsproblemene vil en vesentlig økning i antall asylsøkere og flyktninger presse kapasiteten i forvaltningen. Antallet som kommer, har mye å si for hvilket mottaksapparat det kan legges opp til, og for flyktningene selv. Høye ankomsttall vil bety lengre ventetid i alle ledd. Dette kan i neste instans også bety en forsinket integrasjonsprosess, noen ganger med varig marginalisering som følge.

Mangel på forutsigbarhet vanskeliggjør mottaks- og bosettingssystemet, og kan skape barrierer. Større forutsigbarhet kan gi en bedre plattform for mottak og integrering av flyktninger i arbeids- og samfunnsliv. Samtidig kan forsøk på å oppnå større forutsigbarhet komme i konflikt med det eksisterende flyktningregimet, der mennesker på flukt gis rett til individuelt å søke beskyttelse.

Utvalget mener at det stadig finnes en grunnforståelse om at regulering av innvandring er nødvendig for å kunne realisere ambisjonene om å skape gode levekår for alle med lovlig opphold. Det er etter utvalgets syn derfor nødvendig fortsatt å regulere innvandringen med tanke på omfang og sammensetning der dette er mulig. Dette hensynet må imidlertid balanseres mot humanitære og andre internasjonale forpliktelser. Det er et politisk valg å finne den riktige balansen mellom disse hensynene.

Når det gjelder innvandring fra EU-land, begrenser de norske forpliktelsene gjennom EØS-avtalen i høy grad handlingsrommet innenfor både reguleringer av tilstrømning og tilgang på velferdsgoder. Dette ble grundig gjennomgått i NOU 2011: 7. Samtidig pågår det også på dette området en politisk prosess internasjonalt, ved at sentrale EU-land ønsker reformer både når det gjelder fri bevegelse og tilgang på velferdsrettigheter for arbeidsmigranter. Brexit og EUs avtale med Tyrkia vitner om at det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen framover, både om arbeids- og flyktninginnvandring.

Norge gir i tråd med internasjonale forpliktelser opphold og beskyttelse til en del mennesker på flukt. Det skjer dels gjennom et årlig mottak av overføringsflyktninger, hovedsakelig i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger. Dels skjer det ved at asylsøkere som kommer til Norge og oppfyller utlendingslovens vilkår for beskyttelse, innvilges flyktningstatus eller eventuelt opphold på humanitært grunnlag. Dette er kategorier der velferdsstatlige kostnader underlegges andre hensyn enn overfor andre innvandrergrupper. Utvalget påpeker at det er viktig å opprettholde ambisjonene om en «konsekvent, rettferdig og rettssikker» asylpolitikk. Gitt mandatet, vil utvalget begrense seg til å påpeke betydningen av å holde også antall asylsøkere og flyktninger på et nivå det er mulig å håndtere. Det vil si at absorberingskapasiteten er et legitimt anliggende som må vurderes politisk.

10.2.2 Mottak og bosetting

Utvalget er bedt om å

[…] vurdere hvordan de særskilte ordningene som gjelder mottak av asylsøkere og bosetting, […] bidrar til at de raskt kommer i arbeid og deltar aktivt i samfunnslivet.

Asylmottak

Med utgangspunkt i mandatet har utvalget avgrenset seg til å se nærmere på tilbudet i mottak til asylsøkere som venter på svar på asylsøknaden, eller som har fått opphold og venter på bosetting. I hvilken grad legges det til rette for at de som skal bosettes, raskt kommer i arbeid eller utdanning med mål om å bli selvforsørget? Vi drøfter ikke asylsaksbehandlingen i de ulike instansene i utlendingsforvaltningen eller organiseringen av mottakssystemet og ressursbruken – anbudsinnhenting, ankomst-/transittmottak, mottak for enslige mindreårige, omsorgssentrene for dem under 15 år – og eventuelle flaskehalser i dette systemet som setter rammer for den første fasen i Norge.

Like fullt er utvalget klar over at behovet for tilbud i mottaksfasen har sammenheng med hvor lang tid asylsøkere må oppholde seg i mottak før de får svar på søknaden og i påvente av bosetting. Tiltak som reduserer vente- og oppholdstiden i mottak og minsker behovet for flytting mellom mottak, vil derfor være svært viktige (se beskrivelsen av ordninger og utfordringer i kap. 3.3.3). En studie fra Sveits understøtter formodningen om at lang tid i asylsøkerfasen har betydning på kort og lang sikt for arbeidsmarkedsintegreringen for den enkelte. Dess lengre tid i en uavklart situasjon, dess større tap og risiko for at personer ikke kommer inn i et ordinært arbeidsmarked og blir selvforsørget.127

Det er økende oppmerksomhet internasjonalt om hvor mye det bør tilrettelegges for tidlig innsats i asylsøkerfasen, særlig der det er barn med i bildet. OECD anbefaler f.eks. tiltak som språk- og jobbrelatert trening, opplæring om samfunnet, registrering og vurdering og eventuelt godkjenning av medbrakt utdanning og kompetanse mens søknaden er til behandling, for asylsøkere som med stor sannsynlighet vil få opphold. Videre anbefaler OECD at slike asylsøkere bør få enklere adgang til å arbeide.128

Ifølge integreringsmeldingen har det vært for svake insentiver og krav til egeninnsats fra beboere i asylmottak.129 Viktige nye tiltak i meldingen for å rette på dette, er bl.a. økt vekt på beboermedvirkning, utvikling av et nytt system for kompetansekartlegging for asylsøkere, innføring av 50 timer kultur- og samfunnskunnskap i tillegg til norskopplæringen i ordinære mottak og etablering av egne integreringsmottak. Målgruppen for integreringsmottakene er personer i asylmottak som nylig har fått innvilget oppholdstillatelse, og personer fra grupper som har høy sannsynlighet for å få innvilget asylsøknaden. Det har blitt stilt spørsmål ved om etablering av egne integreringsmottak er veien å gå, framfor å differensiere tilbudet innenfor gjeldende struktur.130 Slike mottak kan også skape urealistiske forventninger om opphold for enkelte. Utvalget viser til at ordningen skal prøves ut, og understreker at det bør gjennomføres en reell evaluering av tiltaket, så langt dette er mulig (se kap. 10.5).

Utvalget ser betydningen av at det er tilbud om norskopplæring i mottak, også for asylsøkere som venter på svar på søknaden. Opplæringen bidrar til å aktivisere beboerne. Basisferdigheter i norsk er dessuten viktig for at asylsøkere kan kommunisere i mottaket og i lokalmiljøet, hvor enkelte kan bli værende i lengre tid. For øvrig vil opplæringen og ervervede norskferdigheter opplagt kunne være nyttig for dem som får opphold og blir bosatt. Det er i dag frivillig for vertskommunene for asylmottak å tilby norskopplæring for asylsøkere over 16 år (se kap. 4.4.1). Utvalget anbefaler at det vurderes om norskopplæring for asylsøkere bør inngå som en del av vertskommunens ansvar. Dette vil i så fall måtte få konsekvenser for størrelsen på det statlige tilskuddet til vertskommuner for asylmottak. På den andre siden er dette et eksempel på tiltak der ambisjonsnivået vil måtte tilpasses faktisk kapasitet, f.eks. av lærekrefter, og tilgjengelige ressurser ved et vedvarende høyt antall asylsøkere og flyktninger.

Utvalget har merket seg at det er varslet en oppmykning av vilkårene for å få midlertidig arbeidstillatelse for søkere med gode utsikter til å få innvilget opphold. En motforestilling mot ytterligere oppmykning av disse vilkårene er at asylsøkere som venter på intervju eller søknadsbehandling, ikke har vært igjennom en grundig identitetssjekk.

I 2015 var nesten én av tre asylsøkere under 18 år. Utvalget har merket seg at barnehagetilbudet for barn i asylmottak nylig er styrket, og ser at et slikt tilbud vil kunne bedre livskvalitet og språkutvikling for barn i mottak, uavhengig av utfallet av foreldrenes asylsøknad. På sikt vil det også kunne føre til bedre skoleprestasjoner for de barna som får opphold i Norge. Mangel på gode tilbud til barn i mottak kan dessuten bidra til at kvinner i mindre grad enn menn deltar i norskopplæringen som tilbys, og dermed redusere kvinners muligheter til å delta aktivt i arbeids- og samfunnslivet hvis de får opphold. Imidlertid er også dette et område der ambisjonsnivå og tiltak vil måtte tilpasses kapasitet og ressurser ved et vedvarende høyt antall asylsøkere og flyktninger.

Barn i asylmottak har rett og plikt til grunnskoleopplæring, uavhengig av status og utfall av asylsaksbehandlingen. God kvalitet på opplæringen som tilbys nyankomne innvandrerbarn i Norge, er etter utvalgets syn viktig. Denne gruppen sliter med relativt dårlige skoleprestasjoner, også sammenliknet med tilsvarende grupper i andre land.

Barn i asylmottak mellom 16 og 18 år har rett til enten grunnskole eller videregående opplæring, avhengig av hvor mye utdanning de har fra før. På grunn av uklare ansvarsforhold mellom kommune og fylkeskommune kan det gå uforholdsmessig lang tid før 16–18-åringene kommer i gang med videregående opplæring. Utvalget anbefaler at myndighetene sørger for å sikre at 16–18-åringene i mottak raskt får tilgang til videregående opplæring, og at kommunene og fylkeskommunene samarbeider om dette.

Flyktninger som har fått opphold, men som fremdeles bor i mottak i påvente av bosetting, har ikke rett til studielån og stipend – herunder flyktningstipend – og har derfor begrensede muligheter til å begynne i utdanning selv om de skulle være kvalifisert. Dette kan bidra til passivitet og forsinke integreringsprosessen. Utvalget har samtidig merket seg at det er iverksatt flere tiltak for å legge bedre til rette for at flyktninger kan søke om godkjenning av medbrakt kompetanse (se kap. 4.6). Disse tiltakene bør også kunne omfatte flyktninger som venter på bosetting, slik at de raskere kommer i gang med eventuell kvalifisering og deretter arbeid. Utvalget vil i den sammenheng understreke betydningen av at det igangsatte arbeidet med sikte på rask kompetansekartlegging allerede i mottak, også skal gjelde for asylsøkere.131 Dette kan gi grunnlag for bedre tilrettelegging så snart en flyktning har fått opphold og skal bosettes.

Dersom ventetiden i mottak etter innvilget opphold, men før bosetting blir svært lang, anbefaler utvalget at myndighetene vurderer nærmere om introduksjonsprogrammet – ikke bare, som nå, den ordinære norskopplæringen – kan starte i mottak. Dette kan skje enten i regi av vertskommunen for mottaket eller i regi av relevante statlige myndigheter. Dersom det skal skje i regi av vertskommunen for asylmottaket, vil det måtte få konsekvenser for det statlige tilskuddet til slike kommuner. Imidlertid vil ambisjonsnivå og tiltak også her måtte tilpasses kapasitet og ressurser ved et vedvarende høyt antall asylsøkere og flyktninger.

Bosetting av flyktninger

Bosettingsordningen, slik den er beskrevet i kapittel 3.3.4, berører fire hovedaktører: flyktningene, kommunene, staten og sivilsamfunnet. Gjeldende modell kan sies å legge vekt på kommunenes interesser, ettersom de har mulighet til å si nei til bosetting eller å ta imot færre flyktninger enn de blir anmodet om. Prinsippet om kommunalt selvstyre, og at staten ikke kan overføre oppgaver til kommunene uten kompensasjon, står sterkt. Denne ordningen har blitt satt under et visst press i perioder fordi mange personer med innvilget opphold har blitt sittende lenger enn ønskelig i mottak og vente på bosetting (se kap. 3.3.3). Da det kom svært mange asylsøkere høsten 2015 og en betydelig andel av disse hadde gode utsikter til å få opphold, ble presset mot ordningen og kapasiteten i kommunene forsterket.132 I tillegg oppsto det i 2016 kapasitetsproblemer og treghet i saksbehandlingen og det bosettingsforberedende arbeidet som statlige instanser har ansvaret for (se kap. 3.3.4).

Utvalget har merket seg at det har vært fullt mulig å følge gjeldende ordning i 2016, til tross for at det er langt høyere tall som har skullet bosettes enn for noen år siden. At det for noen likevel har blitt lang ventetid, med de uheldige konsekvensene det kan få for integreringsprosessen, ser dels ut til å skyldes venting på registrering av søkerne og på behandling av asylsøknadene, dels en viss treghet i arbeidet med å forberede bosetting for et større antall enn tidligere. Det tok tid før utlendingsmyndighetene på en tilfredsstillende måte klarte å håndtere det store antallet søknader som kom i løpet av få måneder. Ventetiden etter innvilget opphold gikk betydelig ned i 2016, sammenliknet med de siste årene, men det er fortsatt mange som må vente noen måneder også etter at de er blitt tildelt en kommune. Lang ventetid for enslige mindreårige er spesielt problematisk.

Det kan imidlertid ikke tas for gitt at stat og kommuner i samarbeid, innenfor gjeldende ordning, ville ha vært i stand til å bosette et så høyt antall som i 2016, dersom tilstrømningen av asylsøkere og flyktninger hadde fortsatt over flere år på samme nivå. Utvalget har derfor vurdert om det finnes alternative ordninger som kan inngå i beredskapsplaner og supplere eller erstatte gjeldende ordning, hvis det i en årrekke er et høyt antall flyktninger som skal bosettes.

Alternative bosettingsordninger

Spørsmålet om alternative ordninger har blitt drøftet og vurdert ved flere korsveier uten at det har ført til endringer av grunnprinsippet om frivillighet for kommunene i bosettingsarbeidet (se kap. 3.3.4).133 Ulike alternative modeller har blitt vurdert. I hovedsak dreier det seg om ulike varianter av to hovedalternativer: selvbosetting, dvs. at flyktningene er i førersetet, eller styrt bosetting, dvs. at staten bestemmer. Disse to alternativene er i noen grad inspirert av ordningene i Sverige og Danmark (se boks 10.1).

Det finnes eksempler fra andre land som innebærer at dette arbeidet i all hovedsak er overlatt til sivilsamfunnet – frivillige organisasjoner, arbeidslivets parter mv. – og at offentlige myndigheter har en svært begrenset rolle. Utvalget har ikke vurdert dette nærmere, men vil framheve at det uansett bosettingsordning er en styrke og en fordel for gjennomføringen om sivilsamfunnet blir engasjert og bidrar aktivt med å legge til rette for bosetting og integrering.

Ordningen med avtalt selvbosetting finnes innenfor rammen av dagens modell (se kap. 3.3.4). I teorien kunne man tenke seg selvbosetting som hovedprinsipp, uten kommunal avtale eller vetorett, inspirert av den svenske ordningen (se boks 10.1). Det ville i så fall innebære at flyktninger kunne finne bolig og eventuelt arbeid selv, samtidig som de beholdt alle rettigheter etter introduksjonsloven. Det ville gi personer med lovlig opphold rett til å velge bosted, også om de hadde behov for støtte til livsopphold og andre særlige tiltak i en periode. En slik ordning innebærer et mer begrenset offentlig ansvar og mindre statlig styring. Selvbosetting blir også enklere og billigere for staten å administrere enn dagens ordning selv om de store tilskuddene beholdes uendret. Hvis oppholdstiden i mottak reduseres for mange, betyr det også betydelige innsparinger for staten.

Utvalget ser imidlertid flere problemer med en slik modell. Kommunene mister mye av kontrollen og får lite tid til å forberede tilbud og tjenester på at det kommer nye innbyggere med særlige behov. I tillegg er det fare for økt konsentrasjon av flyktninger og andre innvandrere i enkelte sentrale kommuner eller bydeler. Fri selvbosetting vil kunne forsterke det relativt sentraliserte bosettingsmønsteret for innvandrere som allerede finnes i Norge, om enn i noe mindre grad enn i mange andre land. Dette underbygges også av erfaringene med såkalt sekundærflytting fra bosettingskommunene (se kap. 7.3). Erfaringer fra Sverige med segregerte boligområder og konsentrasjon av grupper med dårlige levekår og innvandrerbakgrunn, også i skolene, viser at en slik bosettingspolitikk kan bidra til å forsterke uheldige utviklingstrekk.

Utvalget mener dessuten at det er usikkert hvor godt en slik ordning vil kunne fungere i et boligmarked som er så privatisert som det norske, med få leieboliger og høy andel boligeiere (se kap. 7.2.2). I flere år har den største flaskehalsen for bosetting vært mangelen på tilgjengelige boliger i kommunene.134 Kommunene har dels brukt kommunale utleieboliger og dels boliger på det private utleiemarkedet for å dekke etterspørselen. Flyktninger vil ikke ha mulighet til å «bestille» kommunal bolig. Dermed er de prisgitt det begrensede private leiemarkedet ved selvbosetting. Det er mulig at større etterspørsel fra flere små aktører – som det vil bli hvis nyankomne flyktninger etterspør leiebolig på egne vegne – vil stimulere det private leiemarkedet, og at flere leieboliger vil bli tilgjengelige. Studier av boligmarkedet for flyktninger etter første bosetting gir imidlertid liten grunn til å vente dette.135

Utvalget har liten grunn til å tro at nyankomne flyktninger på jakt etter sin første bolig skal møte et bedre leiemarked enn personer med flyktningbakgrunn som leter etter bolig nummer to eller tre. Det kan derfor være strukturelle trekk ved det norske boligmarkedet som tilsier at økt vekt på selvbosetting vil være mer krevende enn i land med en større ikke-kommersiell utleiesektor, som f.eks. Sverige.

Utvalget har merket seg at heller ikke i Sverige er selvbosetting mulig å gjennomføre for alle. Overføringsflyktninger må ha hjelp til å finne en kommune, og en rekke andre grupper vil trenge og/eller ønske bistand (se boks 10.1). Etter utvalgets syn bør selvbosetting være avtalebasert så lenge denne ordningen fungerer og behovet for bosettingsplasser blir oppfylt. Det bør imidlertid legges til rette for mer selvbosetting, fordi det gir mange flyktninger en mer aktiv rolle i eget liv fra starten av.

Uansett hvilken bosettingsordning man velger, vil utvalget framheve betydningen av at kommuner og flyktninger har tilgang til gode sosiale virkemidler i møte med boligmarkedet, i første rekke gjennom Husbanken. Dette er nødvendig for å avhjelpe de vanskelighetene som strukturelle sider ved det norske boligmarkedet – særlig mangelen på ikke-kommersielle utleieboliger – skaper for bosettingsarbeidet.136

Det andre hovedalternativet er statlig styrt bosetting. Det innebærer en eller annen form for fordeling av flyktninger fra statens side som kommunene ikke kan motsette seg. Fordelingen kan gjennomføres på ulike måter, f.eks. direkte av IMDi, via fylkesmennene eller som en fylkesvis kvote der KS gjennom sitt regionale ledd samordner fordelingen på kommunene i fylket.137 Med en slik modell unngår man å bruke mye ressurser på forhandlinger mellom stat og kommune, både om antall og om sammensetningen av flyktningene som skal bosettes (se kap. 3.3.4). Dessuten vil en framtidig situasjon, der norsk økonomi og arbeidsmarked svekkes samtidig som det er behov for å bosette mange flyktninger, kunne forsterke behovet for sterkere statlig styring av prosessen. En slik bosettingsordning, som bygger på prinsippet om statlig styring/fordeling, kan hente inspirasjon fra den gjeldende ordningen i Danmark (se omtale i boks 10.1).

En ordning med statlig styrt bosetting vil imidlertid kunne bidra til et mer konfliktfylt forhold mellom stat og kommune på et område hvor velvilje fra kommunene og godt samarbeid er svært viktig. Dessuten kan det bli et problematisk utgangspunkt for flyktningers liv i en kommune hvis kommunen er dårlig forberedt og flyktningene ikke føler seg velkomne. Det vil kunne bety dårligere kvalitet på og effekt av integreringstiltakene, selv om tilskuddene til kommunene skulle være de samme som nå. Kvaliteten på introduksjonsprogram og tilretteleggingen for gode levekår avhenger langt på vei av kommunens tilbud og engasjement (se kap. 10.3.3). Et statlig pålegg om bosetting kan komme til å virke mot sin hensikt.

Gitt at utvalget har viktige innvendinger mot begge de to hovedalternativene til gjeldende avtalebaserte bosettingsordning, har ulike former for kombinasjonsløsninger blitt drøftet. Slike ordninger kan kombinere elementer fra ulike modeller og differensiere ordningen ut fra situasjonen for forskjellige grupper.

Utvalget legger til grunn at bosettingsordningen for flyktninger fortsatt skal bygge på at staten inngår avtaler med kommunene om bosetting – så lenge dette er tilstrekkelig for å få bosatt alle det er behov for. Hvis kommunene ikke tilbyr nok plasser, og det blir svært mange som venter lenge i mottak, må staten kunne ta i bruk en beredskapsordning. En slik ordning må ha som siktemål å sikre at flyktninger blir bosatt og kommer i en mest mulig normal livssituasjon innen rimelig tid. Dette kan innebære at flyktninger fordeles mellom kommunene via en av de regionale mekanismene som ble antydet ovenfor, f.eks. via fylkesmennene og i samråd med KS sitt regionale ledd. Også innenfor en slik ordning vil det være viktig med best mulig samarbeid mellom stat og kommune. Dessuten er det et spørsmål om statlige myndigheter i større grad må ta ansvar for å skaffe boliger og for å organisere introduksjonsprogram i kommunene, hvis en beredskapsordning for statlig fordeling skal iverksettes (se kap. 10.3.3).

Utvalget har ikke hatt kapasitet til å utrede slike organisatoriske spørsmål nærmere og nøyer seg med å anbefale at det bør gjennomføres en utredning med sikte på å utvikle en beredskapsordning for statlig styrt bosetting.

Bosetting, kompetanse og arbeidsmarked

Utvalget har videre drøftet om det er mulig å legge større vekt på arbeidskraftbehovet i kommuner/regioner når flyktninger bosettes, også i en situasjon med svært mange flyktninger. Bør myndighetene i større grad forsøke å ta hensyn til flyktningers kompetanse og det lokale jobbtilbudet, eventuelt også utdanningstilbudet, ved bosetting? En slik kobling er dessuten i tråd med en av anbefalingene fra OECD når det gjelder vellykket integrering.138

Arbeidsmarkedet i kommunen eller regionen er et av flere relevante kriterier som vurderes når IMDi anmoder kommunene om å ta imot flyktninger (se kap. 3.3.4). Dersom arbeidsmarked og eventuelt utdanningstilbud skal vektes mer, må andre faktorer tillegges mindre vekt. Det kan bety mindre bosetting i utkantkommuner med et svært begrenset arbeidsmarked.

På den annen side har utvalget merket seg at bosetting i utkantkommuner kan bidra til at arbeidsplasser beholdes og skapes. For noen kommuner kan bosetting av flyktninger være viktig for å opprettholde folketallet. Dersom kommunen også har asylmottak, kan den satse på i størst mulig grad å bosette personer som i praksis allerede bor i kommunen og har begynt å få en tilknytning. Dette vil være enda enklere om kommunen har såkalt desentralisert mottak (se kap. 3.3.3). Utvalget vil generelt framheve at det ofte vil være gunstig for både kommuner og flyktninger at bosetting kan skje i den kommunen hvor flyktningen har bodd i asylmottak.

Noen kommuner kan ha en annen innfallsvinkel og bosetter flyktninger for å kvalifisere dem, gi dem en nødvendig ballast for et videre liv i landet og et godt første bosted, uten å forvente at flest mulig skal bli boende i kommunen. En rekke faktorer tilsier at noen uansett vil flytte til mer sentrale kommuner, selv om den såkalte sekundærflyttingen de første par årene etter bosettingen har minket noe. Dette skyldes høyst sannsynlig introduksjonsordningen, som langt på vei «binder» flyktningene til kommunen så lenge de deltar i introduksjonsprogrammet (se kap. 7.3). Utvalget stiller seg skeptisk til forslag om ytterligere tiltak for å forhindre at flyktninger flytter etter at de har gjennomført introduksjonsprogrammet. Det er prinsipielt betenkelig å innføre denne typen «boplikt» for bestemte befolkningsgrupper. Flytting vil noen ganger være helt nødvendig for at flyktninger raskest mulig skal bli selvforsørget.

I tillegg til spørsmålet om å legge større vekt på den lokale arbeidsmarkedssituasjonen generelt, har utvalget også drøftet om staten ved IMDi ved valg av bosettingskommune i større grad bør vurdere den enkelte flyktnings yrkes- og utdanningsbakgrunn opp mot det konkrete arbeidskraftbehovet, eventuelt også utdanningstilbudet. Utvalget mener at dette kan ha noe for seg når det gjelder lokale utdannings- og kvalifiseringstilbud, utover selve introduksjonsprogrammet. Når det gjelder konkrete jobbtilbud, kan det være begrenset hvor mange flyktninger det vil gjelde for. Ut fra tilgjengelig kunnskap om flyktningers utdanningsbakgrunn, omtalt i kapittel 4.2, virker det sannsynlig at relativt få har en spesifikk kompetanse som leder direkte til et jobbtilbud så tidlig i prosessen. For mange enslige mindreårige vil det lokale utdanningstilbudet kunne være viktig.

Utvalget anbefaler at mulighetene for en viss justering av kriteriene for bosetting i retning av større vekting av lokalt/regionalt arbeidsmarked, ev. også utdanningstilbud, vurderes. En dreining mot i størst mulig grad å bosette flyktninger med relevant kompetanse i kommuner/regioner der kompetansen er etterspurt, kan ev. komme på bakgrunn av den planlagte kompetansekartleggingen og karriereveiledningen i mottak, via yrkesveiledning fra NAV og gjennom et slags «hurtigspor». En slik innretning vil forsterke behovet for norskopplæring i mottak og for rask tilgang til godkjenningsordninger og ev. tilbud om kompletterende utdanning.139

En helhetlig analyse

Sist et offentlig utvalg foretok en bred gjennomgang av asylmottakssystemet var i 2010–2011.140 For øvrig har det de siste årene ikke vært større offentlige utredninger om sammenhengene mellom asylsaksbehandling, mottak, bosetting, introduksjonsordning og andre særskilte integreringstiltak, men ulike deler av tematikken er omhandlet i meldinger og proposisjoner til Stortinget. Et vedvarende høyt antall asylsøkere og flyktninger vil innebære stort press på alle ledd i kjeden. Utvalget anbefaler derfor at myndighetene tar initiativ til en helhetlig analyse av sammenhenger, flaskehalser og samordningsbehov med sikte på et mer rasjonelt og effektivt system. En slik utredning vil kunne bidra til å klarlegge hvordan stat, kommuner og sivilsamfunn i Norge best mulig kan håndtere store og til dels raske svingninger i antall asylsøkere og flyktninger. Utvalget har innenfor sitt vide mandat og korte funksjonstid ikke hatt anledning til å se nærmere på dette.

10.3 Kvalifisering, utdanning og arbeid

Utvalget er bedt om å

[…] analysere og vurdere om gjeldende generelle […] arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstiltak, utdanningstilbud […] er hensiktsmessig utformet og dimensjonert i en situasjon der flyktninger og deres familie utgjør en stor andel av innvandringen. Utvalget skal også vurdere hvordan de særskilte ordningene som gjelder […] opplæring og kvalifisering av flyktninger, bidrar til at de raskt kommer i arbeid og deltar aktivt i samfunnslivet.

10.3.1 Barn og unge

Det er viktig at barn og unge som innvandrer til Norge lykkes i skolen. Samfunnet pådrar seg store kostnader dersom barn som innvandrer til Norge ikke får en fullverdig utdanning (se kap. 4). Utvalget viser til at OECD på bakgrunn av forskning har formulert en del anbefalinger angående opplæringen til innvandrere:141

• Prioritere tidlig innsats, spesielt fjerne barrierer mot deltakelse i barnehage.

• Sørge for god språkopplæring til alle innvandrere, både foreldre og barn. For barn som er i skolealder, og som trenger språkundervisning, anbefales det å organisere dette i tillegg til – ikke i stedet for – den vanlige undervisningen.

• Integrere nyankomne elever i ordinær undervisning så raskt som mulig. Det er dårlige erfaringer med atskilte klasser for innvandrere i fagundervisningen.

• Unngå sterk konsentrasjon av innvandrere på få skoler.

• Sørge for at alle lærere har kompetanse i å undervise innvandrerelever.

Utvalget har identifisert noen barrierer disse barna møter i dagens utdanningssystem (se kap. 4.3).

Høy foreldrebetaling i barnehage og skolefritidsordning (SFO) er en barriere mot deltakelse. Innføring av gratis kjernetid i barnehage for lavinntektsfamilier i 2016 gir bedre tilgang til barnehage for flyktninger med lav inntekt, men er samtidig kritisert for å utgjøre en mulig fattigdomsfelle på grunn av høy effekt av marginalskatt for dem som ligger like under inntektsgrensen for foreldrebetaling. Utvalget mener myndighetene må fortsette arbeidet med å sikre at innvandrerbarn får samme mulighet som andre barn til å delta i barnehage og SFO, av hensyn til språklig og sosial utvikling.

Kvaliteten på skoletilbudet er antakelig ikke god nok, tatt i betraktning at mange barn som ankommer midt i skoleløpet, oppnår dårlige resultater i utdanningssystemet (se kap. 4.3). I lys av OECDs anbefalinger om at elevene så raskt som mulig bør inn i ordinære klasser, og at ekstra språkundervisning og liknende bør gis i tillegg til den ordinære undervisningen, kan det være en grunn til bekymring over at nyankomne elever i Norge kan tilbringe opptil to år i egne innføringstilbud. Det finnes ikke kunnskap om effekten av de ulike innføringstilbudene de får. Utvalget mener myndighetene bør sørge for å effektevaluere innføringstilbudene for nyankomne. Det er også behov for bedre rutiner og informasjonsflyt mellom ulike aktører som har ansvar for utdanningstilbudet i transittmottak, mottak og bosettingskommune for å sikre kontinuitet og effektiv ressursbruk.

Det kan ta lang tid for nyankomne å komme i gang med videregående opplæring. Dette skyldes at fylkeskommunene ikke har plikt til å ta inn elever i løpet av året, og at en del fylkeskommuner heller ikke tar imot søknader etter at fristen er gått ut (i mars). I verste fall kan det derfor gå nesten halvannet år fra ankomst til opplæringen er i gang. Lang ventetid i passivitet medfører fare for at kunnskap og ferdigheter går til spille. Utvalget mener myndighetene bør pålegge fylkeskommunene å ta inn nyankomne elever hele året.

10.3.2 Norskopplæring for voksne

For å bli en del av det norske samfunns- og arbeidslivet må flyktninger og andre innvandrere lære seg norsk. Som vist i kapittel 5.2, er det store forskjeller i sysselsettingsnivået blant innvandrere som har utdanning fra Norge, og dem som har utdanning fra hjemlandet. Dette kan også henge sammen med at den førstnevnte gruppen antakelig har bedre basisferdigheter i norsk, og at norskkunnskaper er sentrale for hvilke jobbmuligheter den enkelte har.142

Personer med fluktbakgrunn og familiegjenforente med disse har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven (se kap. 4.4.1 og 4.4.2). For mange deltakere i introduksjonsprogrammet er opplæring i norsk- og samfunnskunnskap det mest omfattende tiltaket i programmet.143 Behovet for bedre tilpasset opplæring, bedre sammenheng med annen opplæring og økt lærerkompetanse er påpekt.144 Kommunene har plikt til å tilby opplæringen, noe som gir et varierende tilbud. Kommunene vil ha ulike rammebetingelser, og det vil være variasjon i kvaliteten på tilbudene. Variasjonen kan skyldes at kommunene utnytter det lokale handlingsrommet innenfor regelverkets rammer ulikt, og at det varierer hvorvidt norskopplæringen prioriteres av kommunene. Variasjonen kan også skyldes forskjeller i lærerkompetanse og ulikheter i ressurser, ambisjonsnivå og organisering av tilbudene.145 I en undersøkelse om kapasitet i integreringsapparatet framheves tilgangen på norsklærere som en av kommunenes bekymringer.146 Økt innvandring og flere deltakere kan bety at noen flere kommuner klarer å tilrettelegge bedre, men det kan også føre til at kvalitet på tjenesten nedprioriteres.

Hvilket språknivå den enkelte kan nå i løpet av opplæringen, avhenger av utdanningsbakgrunn, språkbakgrunn, motivasjon mv., og det avhenger av kvaliteten på opplæringen. Hva som er tilstrekkelige norskkunnskaper for å kunne gå ut i det norske arbeidslivet, vil også variere, og det er avhengig av hva slags arbeidsoppgaver den enkelte skal utføre. På noen arbeidsplasser vil man langt på vei kunne klare seg med engelsk, eller eventuelt morsmålet, om det tilrettelegges for dette. Det kan være lite heldig å holde deltakere i opplæring til de kan «nok» norsk, da dette vil virke kontraproduktivt og ha en innlåsingseffekt. Samtidig er det forskning som tyder på at å komme raskt ut i jobb ikke er ensbetydende med å få varig tilknytning til arbeidslivet, men at investering i flyktningers kompetanse gir sterkere og mer varig tilknytning til arbeidslivet.147

Målgruppen i opplæringen er svært heterogen, og det taler for at det bør være ulike metoder som velges, og ulikt innhold og organisering av opplæringen.148 Utvalget vil understreke at det foreligger lite forskningsbasert kunnskap om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne, det gjelder både opplæringens innhold, metodisk tilnærming, læringsmiljø og kommunenes organisering av tilbudet.149 Lite kunnskap kan føre til at politikkutviklingen skjer på mangelfullt grunnlag. I en situasjon med høy innvandring og mange som vil ha behov for norskopplæring, anbefaler utvalget at det legges til rette for systematisk utprøving og evaluering av ulike modeller for opplæring, slik at valg av opplæringsmodeller – i klasserom, arbeidsliv, eller kombinasjoner av disse – blir mer kunnskapsbasert.

10.3.3 Introduksjonsordningen

Ordningen med introduksjonsprogram og tilhørende introduksjonsstønad er myndighetenes viktigste verktøy for å få voksne nyankomne flyktninger raskt i arbeid eller utdanning og å bli økonomisk selvstendige (se boks 4.4). Det er store forskjeller, både mellom kjønnene og mellom kommunene, når det gjelder å nå målene for overgang til arbeid eller utdanning etter avsluttet program.150 Basert på tilgjengelig informasjon, ser det ut til å være betydelige problemer for kommunene knyttet til etablering av heldagstilbud, tilpasning av innholdet i programmet og tilstrekkelig tilgang på gode og relevante tiltak.151 Se nærmere omtale i kapittel 4.4.2.

I løpet av 2016 har det kommet flere endringer i introduksjonsloven, bl.a. bedre tilrettelegging for å ta formell utdanning som en del av ordningen.152 Videre er det besluttet at kvalifiseringen skal starte tidligere og være mer arbeidsrettet enn i dag. Det innebærer at mer av opplæringen bør skje på arbeidsplassen, arbeidsmarkedskompetansen i kommunene bør bli bedre og samarbeidet mellom kommunene og det lokale og regionale arbeidslivet om kvalifiseringen av flyktninger bør styrkes.153 Se nærmere omtale i kapittel 4.4.2.

I hvilken grad endringene lykkes, er mye avhengig av iverksettingen, både på statlig og på kommunal side. Det er et betydelig behov for samordning mellom ulike sektormyndigheter, ikke minst mellom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene.

Individuell tilrettelegging og differensierte løp

Utvalget er bedt om å vurdere konsekvensene av en høy innvandring der flyktninger og deres familie utgjør en betydelig andel. De allerede skisserte utfordringene i tilknytning til introduksjonsprogrammet kan vanskelig tenkes å bli mindre når enda flere skal ha et individuelt tilpasset løp, og når flere kommuner skal tilby introduksjonsprogram, opplæring og arbeidspraksis. En individuell tilpasning kan bli både ressurskrevende og vanskelig å få til hvis det kommer mange på kort tid og/eller den enkelte kommune jobber med forholdsvis få flyktninger. Dette henger også sammen med at flere kommuner med lite erfaring med bosettings- og integreringsarbeid ofte vil bli involvert når det kommer mange flyktninger på kort tid, slik vi så høsten 2015.

Det er urealistisk å forvente at alle relevante instanser i alle kommuner skal ha riktig kompetanse og rikelig med muligheter for å kunne lage et tilbud som på en god måte dekker mangfoldet av individuelle behov. Samtidig vil en så heterogen gruppe som flyktninger ha behov for ulike tilnærminger til arbeidslivet. Utvalget er enig i at innsatsen innenfor introduksjonsprogrammet må differensieres og målrettes mot ulike grupper ut fra utdanningsnivå, yrkeserfaring, språkkompetanse osv., slik det framkommer i rapporten til den partssammensatte arbeidsgruppen under Arbeids- og pensjonspolitisk råd fra mai 2016.154

Kommunenes dokumenterte problemer med å opprette et passende og tilstrekkelig opplegg innenfor introduksjonsprogrammet tilsier at den enkelte kommunen ofte trenger bistand i utformingen av tilbudet og innholdet i programmet. Etter utvalgets vurdering er mer veiledning og struktur nødvendig. Dagens situasjon, hvor en del kommuner tilbyr mer eller mindre samme standardiserte løp til alle deltakere, gir for liten fleksibilitet og treffsikkerhet. På den annen side kan et mål om å tilby full individuell tilpasning bli for kostbart og for tungvint hvis det kommer mange flyktninger.

Utvalget anbefaler at det innenfor introduksjonsprogrammet utvikles forslag til et begrenset antall moduler som kan settes sammen ut fra behovet til de største eller vanligste gruppene av programdeltakere. Slik differensiering foregår allerede i mange kommuner, og det er derfor ikke en helt ny tanke innenfor integreringsarbeid. Figur 10.1 trekker fram et eksempel på slik differensiering i Lillehammer. Eksemplet er tilpasset lokale forhold på Lillehammer og skal ikke oppfattes som et konkret forslag til utforming. Et slikt begrenset antall moduler kan være et nyttig hjelpemiddel ved utforming av det konkrete tilbudet i kommunene. Utvikling av forslag til slike moduler kan gjøres på statlig nivå, f.eks. gjennom et samarbeid mellom IMDi, Kompetanse Norge og NAV, og iverksettingen bør evalueres. Kommunene bør fortsatt ha friheten til å tilpasse sine programmer til lokale forhold og behov.

Kilde: NAV Lillehammer

Regionalt samarbeid om introduksjonsprogrammet mellom flere kommuner kan bidra til å løse noen av problemene knyttet til tilbud og innhold. Et slikt samarbeid bør også ses i sammenheng med det framtidige behovet for arbeidskraft i regionene. Regionalt samarbeid kan f.eks. øke mulighetene for å kunne gi differensierte tilbud innenfor rammen av et begrenset antall moduler. Statlige etater bør kunne tilby kommunene oversikt over eksisterende tilbud innenfor regionen og bistå i utforming og organisering av slike regionale tilbud.

Utvalget mener at det også er behov for å utvikle løsninger på tvers av sektorene arbeidskvalifisering, utdanning og inntektssikring. Deltakerne i introduksjonsprogrammet som har lavest overgang til arbeid, har behov for opplæring som gir formell kompetanse. Dette forutsetter nye løsninger når det gjelder kombinasjoner av norskopplæring, grunnskoleopplæring og fagopplæring, gjerne med stort innslag av opplæring i arbeidslivet. Boks 10.3 viser eksempler på samarbeidsmodeller, bl.a. i Gloppen kommune. Slike tilbud er per i dag kun unntaksvis tilgjengelig. Det gjenstår også å utvikle ordninger som er tilpasset deltakere som i utgangspunktet ikke har grunnskole.

Mer satsing på praksisnær kvalifisering i arbeidslivet

Utvalget mener at enkelte momenter bør vektlegges særskilt for å gjøre introduksjonsprogrammet mer arbeidsrettet. Nordisk forskning underbygger at praksis i arbeidslivet, særlig lønnstilskudd, har effekt når det gjelder overgang til arbeid for innvandrere (se kap. 5.3.2). I norsk sammenheng omfatter praksis i arbeidslivet både virksomhetsrettede arbeidsmarkedstiltak fra NAV (lønnstilskudd, arbeidstrening) og praksisplasser (f.eks. språkpraksis) som organiseres gjennom introduksjonsprogrammet i kommunen.

Utvalget understreker at tiltaket arbeidspraksis (nå kalt arbeidstrening) ikke har vist seg å ha klar effekt på overgang til arbeid, verken for innvandrere eller ikke-innvandrere.155 Lønnstilskudd er et lite brukt tiltak, og brukes i all hovedsak overfor deltakere som man antar står nært ordinært arbeidsliv. Det er ikke gitt at en utvidelse av bruken av lønnstilskudd til andre deltakere vil gi tilsvarende gode resultater. Økt bruk av praksis i arbeidslivet bør inngå som ledd i planmessig norskopplæring eller i øvrig kvalifisering. Det er viktig at tiltaket ikke kan utnyttes av useriøse aktører. Praksisnær og planmessig kvalifisering kan imidlertid ha positiv effekt, spesielt for grupper som har lite erfaring med skolebasert opplæring. Det er et betydelig potensial for bedre samarbeid mellom utdannings- og kvalifiseringsinstitusjonene og arbeidslivet. Slikt samarbeid kan med fordel forankres hos arbeidslivets parter.

I samarbeid med partene i arbeidslivet er det utarbeidet et forslag til hurtigspor i introduksjonsprogrammet for dem med etterspurt kompetanse og gode forutsetninger for å komme raskt i arbeid. Hurtigsporet skal i hovedsak bruke arbeidsmarkedspolitiske virkemidler, og samarbeidspartnerne går inn for å ta i bruk lønnstilskudd og ulike tilretteleggings- og oppfølgingsordninger, blant annet mentorstøtte på arbeidsplassen. Det er ikke sagt noe om at kompletterende utdanning kan inngå i hurtigsporet, slik tilfellet er for det svenske hurtigsporet (se boks 10.2).156 Utvalget er enig i at det er viktig å sikre rask overgang til arbeid for de flyktningene som er målgruppen for hurtigsporet, og vil samtidig understreke betydningen av tilbud om kompletterende utdanning for dem som trenger det.

Etter utvalgets vurdering bør omfanget av praksis i arbeidslivet økes innenfor introduksjonsprogrammet og tilbys flest mulig av deltakerne. Erfaringene med liknende virksomhetsrettede tiltak innenfor det danske integrasjonsprogrammet kan være relevant som et viktig supplement til kunnskap og erfaring i Norge. Se også diskusjon om de danske ordningene i kapittel 5.3.2. Eksemplet fra Lillehammer i figur 10.1 viser hvordan arbeidsretting kan integreres i introduksjonsprogrammet.

Ordinær utdanning innenfor introduksjonsprogrammet

Programmet skal være tilrettelagt og tilpasset den enkeltes bakgrunn, forutsetninger og kvalifiseringsbehov (se boks 4.4). Programmet kan i tillegg til norskopplæring og ulike former for praksis i arbeidslivet, også omfatte utdanning, med unntak av høyere utdanning på fulltid. Både stortingsmeldingen om livslang læring og integreringsmeldingen varslet tiltak med sikte på bedre tilrettelegging for å kunne ta mer ordinær utdanning innenfor programmet.157 Det kan imidlertid skape problemer for noen deltakere, herunder de som trenger kompletterende utdanning for å få godkjent medbrakt kompetanse, at ordinær høyere utdanning på fulltid er utelukket i regelverket.158 De vil ikke kunne komme i gang med slik utdanning før etter gjennomført program. Dette kan gjøre det vanskeligere å nå målet om at flest mulig flyktninger blir selvforsørget, og det kan gjøre det vanskeligere for flyktninger å komme raskt i arbeid, få en varig tilknytning til arbeidsmarkedet og få brukt medbrakt kompetanse. Utvalget anbefaler at myndighetene ser nærmere på om regelverket er hensiktsmessig utformet på dette punktet.

Organisering, samordning og samarbeid

Ansvaret for introduksjonsprogrammet ligger hos bosettingskommunene, og de skal samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten om planlegging og gjennomføring av programmet. Til tross for at noen kommuner har utarbeidet faste samarbeidsrutiner, er det lite samarbeid mellom mange kommuner og NAV.159 Omtrent halvparten av kommunene har skriftlige samarbeidsavtaler med NAV.160 Regjeringen har varslet tiltak med sikte på at Arbeids- og velferdsetaten, i samarbeid med kommunene, skal komme tidligere inn med arbeidsmarkedsfaglig veiledning av deltakerne i introduksjonsprogrammet og bistå med individuelle planer.161 Samarbeid mellom partene om etablering av et hurtigspor innenfor programmet er én måte som dette skal gjøres på. Det må konkretiseres hvordan NAV skal imøtekomme behovet for tidligere innsats og større arbeidsmarkedsfaglig bistand.

Introduksjonsprogrammet er organisert under ulike etater med tilknytning til flere departementer.162 Ordningen blir på denne måten kompleks.163 Utvalget vil påpeke at det er en stor utfordring at det legges opp til samarbeid mellom flere ulike sektorer med ulike mål og styringssystemer. De ulike etatene som skal samarbeide, har ikke nødvendigvis de samme insentivene til måloppnåelse og kanskje ikke styringssignaler som drar i samme retning.164

Utvalget vil understreke at integreringsarbeid må sees på som en langsiktig investering der godt arbeid gir en eventuell gevinst i form av høyere sysselsetting først etter noen år. Det er vanskelig å sikre gode insentiver i en slik situasjon. På kort sikt – som i dette tilfellet handler om tre til fem år etter bosettingen – kan kommunen se seg tjent med å bruke mindre på integreringsarbeidet enn det de mottar i integreringstilskudd fra staten (se kap. 3.3.4). Om kommunene gjør dette uten at det går på bekostning av kvaliteten på arbeidet, er det uproblematisk. Imidlertid kan det få langsiktige, negative følger hvis kvaliteten ikke er god. Kostnader forårsaket av dårlig integreringsarbeid, rammer ikke bare den enkelte kommune, men også resten av samfunnet. Se også kapittel 6 om bruk av ulike velferdsordninger. 165

10.3.4 Utdanning for voksne flyktninger

Lønnet arbeidsinnsats gir høy samfunnsøkonomisk avkastning (se kap. 4.7 og 8). Utvalget har gjennomgående understreket betydningen av tiltak som øker den lønnede arbeidsinnsatsen blant innvandrere. Her spiller kompetanseheving gjennom utdanning en viktig rolle.

Kompetansehevingen kan skje på ulike måter som innebærer forskjellig ressursbruk og offentlige utgifter. Et relativt billig tiltak er raskere vurdering av innvandrernes utdanning fra utlandet og dermed kartlegging av hvilken kompletterende opplæring/utdanning som er viktigst. Det samme gjelder motiverende informasjon til voksne flyktninger om hvor viktig slik komplettering er for å øke mulighetene for jobb og bedre levekår. Med i dette bildet hører lettere adgang til å få en norsk sertifisering av medbrakt kunnskap gjennom adgang til å avlegge eksamener og vurdert realkompetanse uten krav til opplæringstid i Norge.

Egeninnsats i tilegnelsen av språk og andre kunnskaper har ingen samfunnsøkonomisk kostnad når passiv lediggang er alternativet. Snarere tvert imot, arbeid med læring kan være en viktig form for arbeidstrening. Man kommer imidlertid ikke utenom at økt sysselsetting blant voksne innvandrere vil kreve mer ressursbruk til utdanning. Hvor mye utdanning som kreves for å kunne få en stabil tilknytning til det norske arbeidslivet, vil variere. Utvalget har identifisert en del barrierer mot at innvandrere kan få komplettert sin medbrakte utdanning med en utdanning på tilsvarende nivå i Norge (se kap. 4). Utvalget mener disse barrierene må bygges ned.

Utvalget understreker at den økonomiske lønnsomheten av kompletterende utdanningsinvesteringer avhenger av den sysselsettingseffekten disse har. Sysselsettingseffekten er beheftet med usikkerhet, spesielt effekten av å øke utdanningsnivået utover en «norsk» komplettering av den medbrakte utdanningen. I tillegg må det understrekes at lønnsomheten av kompletterende utdanning avhenger sterkt av lengden på både utdanningen og den påfølgende høstingsperioden med potensielt høyere yrkesinntekt. Utvalget tilrår ikke en ubegrenset satsing på lang utdanning for alle voksne flyktninger da dette trolig vil gi høy kostnad i forhold til nytten.

For flyktninger med svært lav medbrakt kompetanse vil det være viktig å prioritere tiltak som sikrer dem et grunnleggende nivå av ferdigheter som er nødvendige for å kunne delta i det norske samfunnet. Dette kan ha betydelige positive effekter som ikke er inkludert i utvalgets beregninger i kapittel 4.7, f.eks. at foreldre blir i stand til å følge opp barnas skolegang.

Grunnskole og videregående opplæring for voksne

Grunnskoleopplæring og videregående opplæring er, som allerede påpekt lite brukt i introduksjonsprogrammet (se kap. 10.3.3). Den første tiden etter bosettingen utnyttes således dårlig til å komplettere flyktningers medbrakte utdanning. Utvalget mener myndighetene bør prioritere høyere å tilby kompletterende utdanning i introduksjonsprogrammet.

Nesten alle som tar grunnskoleopplæring som voksne, er innvandrere. Likevel er grunnskoleopplæringen dårlig tilpasset voksne innvandrere og deres særskilte behov for norskopplæring og rask progresjon.166 Myndighetene har besluttet å iverksette en forsøksordning med modulbasert forberedende voksenopplæring som skal ivareta disse behovene. Utvalget støtter denne tilnærmingen og mener myndighetene også bør vurdere tilsvarende tilnærming innenfor videregående opplæring: Det bør utvikles yrkesrettede kvalifiseringsmoduler med sikte på formalisert kompetanse tilsvarende praksiskandidat, der det er tilrettelagt også for deltakere uten grunnskole, og der norskopplæringen er integrert. Dette vil sikre yrkesretting fra starten av opplæringen, og kan gi en innsparing sammenliknet med å først gjennomføre et grunnskoleløp, og deretter videregående opplæring. Differensierte utdanningsløp som kan gi rask komplettering av innvandreres medbrakte utdanning, er antakelig svært lønnsomme for samfunnet. Slike utdanningsløp bør inngå i introduksjonsprogrammet (se kap. 10.3.3.).

En eksisterende potensielt rask vei gjennom videregående opplæring er praksiskandidatordningen. Den gir innvandrere med relevant bakgrunn mulighet for å oppnå et norsk fagbrev (se kap. 4.3). Det kan imidlertid være vanskelig å dokumentere praksis fra utlandet, og det kan være vanskelig for den enkelte at eksamen må tas på norsk. Utvalget mener myndighetene bør vurdere om det kan utvikles alternative dokumentasjonsformer for arbeidspraksis fra land der det ikke er mulig å oppdrive slik dokumentasjon. Det bør også vurderes om det kan bli mulig å avgi eksamen på andre språk enn norsk.

Voksne innvandrere kan bli utestengt fra videregående opplæring fordi de av ulike årsaker ikke har rett til slik opplæring i Norge.167 Myndighetene har nylig besluttet flere utvidelser av rettighetene, og dette vil øke innvandrernes muligheter til å ta videregående utdanning i Norge. Utvalget støtter myndighetenes satsing på å sikre tilgang til videregående opplæring for innvandrere som har behov for det. Utvalget mener likevel at innvandrere som i realiteten har tilstrekkelige forutsetninger og motivasjon for å gjennomføre høyere utdanning, ikke bør bruke unødvendig tid i videregående opplæring (se nedenfor).

Flere utredninger har pekt på at mangel på en tilpasset ordning som sikrer midler til livsopphold, er en hindring for innvandrere som ønsker å ta mer formell utdanning som grunnskoleopplæring for voksne eller videregående opplæring for voksne.168 Voksne som trenger slik opplæring, må dekke livsopphold med egne midler eller gjennom stipend, eventuelt også lån169 i Lånekassen (herunder det tidsbegrensede flyktningstipendet). Det er strenge restriksjoner mot at elever og studenter kan motta andre ytelser. Utvalget registrerer at nyankomne innvandrere derfor kan stå overfor betydelige økonomiske disinsentiver til å ta utdanning (se kap. 4.3 og 10.3.1). Myndighetene har besluttet å nedsette en ekspertgruppe for å utrede en løsning, og utvalget har derfor valgt å ikke gå nærmere inn på dette temaet.

Høyere utdanning og godkjenningsordninger

Norge har et sentralisert system for opptak til høyere utdanning, i likhet med de andre nordiske landene og en del andre land. Systemet har sine fordeler, men kan også utgjøre en barriere mot at flyktninger får komplettert sin medbrakte utdanning. Det er i liten grad åpent for individuell vurdering i form av opptaksprøver eller kvalifiserende forkurs, som er vanlig i mange land (se kap. 4.3.5). Utvalget mener myndighetene bør vurdere å gi universiteter og høyskoler tillatelse til å ta opp flyktninger på individuelt grunnlag i form av f.eks. opptaksprøver, selv om de ikke tilfredsstiller kravene i GSU-listen til generell studiekompetanse (se omtale i kap. 4.3.5). En forutsetning er at lærestedene forsikrer seg om at flyktningene har tilstrekkelige forutsetninger for å kunne fullføre en høyere utdanning. Dette vil være mer samfunnsøkonomisk lønnsomt enn å henvise slike personer til videregående opplæring. Utvalget mener det kan argumenteres for særbehandling av flyktninger ved opptak til høyere utdanning, i og med at de har vært tvunget til å avbryte utdanningsløpet i hjemlandet.

For flyktninger og andre innvandrere som har fullført en høyere utdanning i utlandet, er det av stor betydning for videre utdanning og jobbmuligheter å få den medbrakte utdanningen godkjent i Norge. Mange flyktninger fra de viktigste opprinnelseslandene risikerer å ikke få medbrakt høyere utdanning godkjent i Norge på grunn av GSU-listens klassifisering av grunnopplæringen i opprinnelseslandet. Utvalget mener bruken av GSU-listen i godkjenning av utenlandsk høyere utdanning kan ha urimelige utslag i en del tilfeller, og foreslår at myndighetene tar initiativ for å endre uheldig praksis.

Når det gjelder godkjenning/autorisasjon til å utøve regulerte yrker i Norge, er det for lite samordning mellom autorisasjonskontorene og utdanningsinstitusjonene, for lite tilbud av kompletterende utdanning og mangel på forutsigbarhet for søkerne. Utvalget mener myndighetene i langt større grad bør sørge for at det finnes kompletterende utdanningstilbud, og at godkjenningsmyndighetene må forplikte seg til å godkjenne slike tilbud. Det er samfunnsøkonomisk svært lønnsomt å komplettere en utenlandsk utdanning med noe utdanning fra Norge, sammenliknet med å måtte ta hele utdanningen om igjen, eller alternativt få en usikker tilknytning til arbeidsmarkedet som ufaglært.

En potensiell flaskehals ved høy innvandring er de ulike generelle og faglige godkjenningsordningene. NOKUT har gjort store framskritt på området både når det gjelder utvikling av ordninger og saksbehandlingstid (se boks 4.6). Utvalget mener godkjenning av utenlandsk utdanning bør prioriteres høyt, siden slik godkjenning også antakelig er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Et siste forhold som begrenser eller forsinker utdanningsmulighetene for flyktninger, er mulighetene for tilstrekkelig norskopplæring for å klare opptakskravene i høyere utdanning (se kap. 4.3.5), eventuelt mulighet for å ta høyere utdanning på engelsk. Utvalget mener myndighetene bør vurdere mulighetene for i større grad å integrere norskopplæring med kompletterende høyere utdanning, f.eks. i form av forkurs der studentene også får mulighet til å lære seg fagspesifikk norsk. Utvalget mener også at myndighetene bør stimulere til at de høyere utdanningsinstitusjonene tilbyr flere programmer på engelsk. Dette vil ha en positiv sideeffekt ved at Norge blir mer attraktivt som studieland.

10.3.5 Lønn- og lønnsdannelse

Det norske systemet for lønnsdannelse er kjennetegnet ved en høy grad av koordinering, både i de sentrale forhandlingene og gjennom den lokale kollektive lønnsdannelsen. Ifølge flere analyser har koordineringen bidratt til at Norge over tid har hatt høy produktivitetsvekst, høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og små inntektsforskjeller i et internasjonalt perspektiv.170 Den sammenpressede lønnsstrukturen har ført til at lavlønnede i Norge gjennomgående tjener mer enn sammenliknbare grupper i de fleste andre land. Det innebærer at kravene til kompetanse og kvalifikasjoner i det norske arbeidsmarkedet også er høye (se kap. 5.4). De høye kompetansekravene kan føre til at det blir vanskelig for grupper med lav kompetanse å få innpass og oppnå permanent fotfeste i arbeidsmarkedet.

Flyktningene som tidligere har kommet til Norge, er en heterogen gruppe. Deler av gruppen har blitt godt integrert i arbeidslivet, men mange har problemer med å bli sysselsatt, også etter mange år i Norge. Det må ses i sammenheng med at et mindretall av de flyktningene som har kommet til Norge så langt, har hatt høyere formell utdanning og mange har manglet kvalifikasjoner som kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet. Basert på disse erfaringene kan en høy tilstrømning av asylsøkere og en økning i antall flyktninger som får opphold, bety at tilbudet av lavkvalifisert arbeidskraft vil øke og flere kan bli stående utenfor arbeidsmarkedet.

I Norge er det ingen nasjonal minstelønnsordning. Det innebærer at bedrifter som ikke er bundet av en tariffavtale, i utgangspunktet har anledning til å fastsette lønnen fritt. Tariffavtaledekningen i Norge er på om lag 70 pst.171 Dekningsgraden er imidlertid lavere enn dette i privat sektor (om lag 57 pst.). En del uorganiserte bedrifter velger også å tilby lønn tilsvarende den som finnes i de vanlige eller større tariffavtalene i egen sektor. I en del bransjer er tariffavtalen også blitt allmenngjort, noe som grovt sett innebærer at minstelønnssatsen i tariffavtalen gjelder som minstelønn for arbeidstakere i bransjen, bortsett fra innen renhold der det er normallønnsavtaler. Tariffavtaler og allmenngjøring innebærer at det settes et nedre gulv for avlønning, noe som kan begrense tilbudet av lavkvalifiserte jobber og føre til at arbeidsgivere stiller større krav til kompetanse, yrkeserfaring og produktivitet.

Internasjonalt har det oppstått debatt om hvordan lønnspolitikken bør innrettes for å legge til rette for at flere kan komme i arbeid. Det internasjonale pengefondet (IMF) har anbefalt land med mange flyktninger å vurdere midlertidige reduksjoner i minstelønninger eller lønninger for nykommere, slik at flere raskere kan integreres i arbeidslivet.172 OECD har i en vurdering av svensk integreringspolitikk bl.a. foreslått mer bruk av midlertidige opplæringsjobber med redusert lønn.173

Blant annet som følge av det høye antallet asylsøkere og flyktninger høsten 2015 ble det 11. mars 2016 satt ned et partssammensatt utvalg som fikk i mandat å vurdere utfordringer for lønnsdannelsen i Norge som følge av nye utviklingstrekk, bl. a. den store tilstrømmingen av asylsøkere til Europa høsten 2015. NOU 2016: 15174 ble lagt fram 20. september 2016 og konkluderte bl.a. med at utviklingen de senere årene har vist at lønnsdannelsesmodellen er tilpasningsdyktig til økonomiske skiftninger og institusjonelle endringer, at arbeidsinnvandringen trolig vil bli en større utfordring for lønnsdannelsen enn flyktninginnvandringen, og at det institusjonelle rammeverket i lønnsdannelsen ikke bør endres som følge av kortere perioder med høy asyltilstrømming. Utredningen konkluderte videre med at mange flyktninger som kommer til Norge har mangelfull formell kompetanse og få kvalifikasjoner som kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet. Den konstaterte at lønnsdannelsen er arbeidsmarkedspartenes ansvar, at en generell reduksjon av de laveste lønnssatsene ikke er en farbar vei å gå for øke jobbmulighetene for flyktninger, og at et lavlønnsspor ikke vil være forenlig med den norske modellen som har gitt høy sysselsetting, god omstillingsevne og høy produktivitet.

NOU 2016: 15 ga uttrykk for at kvalifisering bør være hovedgrepet for å få flere flyktninger i arbeid. For å tilføre flyktninger tilstrekkelig kompetanse til å forsvare en høyere lønn, mente utvalget bak NOU 2016: 15 at bruken av arbeidsrettet bistand som lønnstilskudd og andre tilretteleggings- og oppfølgingsordninger i det ordinære arbeidslivet burde økes. Samtidig mente de at det kan være hensiktsmessig å se nærmere på ordninger som kombinerer lønnet arbeid og opplæring, f.eks. lærlingordningen i fagopplæringen. Det vil innebære lavere lønn, fordi man ikke får betalt for opplæringsdelen. Slike løsninger kan ifølge NOU 2016: 15 være en god strategi for å få flere flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet, samtidig som tariffavtaler og standardene i arbeidslivet opprettholdes.

Vårt utvalgs mandat tar utgangspunkt i en situasjon der innvandringen til Norge forblir høy over lengre tid. Stilt overfor slike utfordringer, mener utvalget at de institusjonelle rammene i modellen for lønnsdannelse vil bli satt under et betydelig press.175 Med en vedvarende høy innvandring, vil tilbudet av arbeidskraft kunne øke i enkelte næringer og sektorer hvor kvalifikasjonskravene er lavere. Da kan man forvente et press nedover på lønningene i bransjer og for jobber hvor konkurransen blir særlig stor. Videre er organisasjonsgraden for innvandrere lavere enn for majoritetsbefolkningen. En sentral forutsetning for den koordinerte lønnsdannelsen i Norge er at arbeidsmarkedet har vært preget av høy organisasjonsgrad, både på arbeidsgiversiden og på arbeidstakersiden. Dersom denne svekkes, kan det bidra til å svekke lønnsdannelsessystemet. Høy innvandring kan også føre til en økning i antall personer uten lovlig opphold, som kan øke utfordringene med useriøse aktører og svart arbeid. Partene og myndighetene har derfor en viktig oppgave i å legge til rette for at flyktninger kan bli en del av det organiserte arbeidslivet.

Siden årtusenskiftet har utfordringene for lønnsdannelsen imidlertid vært langt større som følge av arbeidsinnvandring, enn som følge av flyktningeinnvandring. Det må ses i sammenheng med at arbeidsinnvandringen har vært vesentlig større enn flyktningeinnvandringen. Selv om flyktningeinnvandringen skulle bli større enn i dag, er det mekanismer i den norske modellen som virker ulikt for flyktninger og arbeidsinnvandrere. Dette er delvis knyttet til permanensen i flyktningeinnvandringen sett opp mot den stadige forflyttingen over landegrensene når det gjelder arbeids- og tjenestevandringer. Flyktigheten i arbeidsinnvandring gjør at det kan være vanskelig å kontrollere lønnsvilkår og effektuere f.eks. allmenngjøringstiltak overfor disse. I tillegg vil lønnspresset som følge av flyktningeinnvandring dempes av at flyktningene har tilgang til introduksjonsstønad og senere sosialhjelp. Det tilsier at lønninger som ligger langt under sosialhjelpsnormen er mindre attraktive for flykningene enn for arbeidsinnvandrerne, som ikke har tilgang til norsk sosialhjelp, men derimot til et lønnsnivå hjemme som ligger langt under både de laveste lønningene i det norske arbeidsmarkedet og sosialhjelpsnormen. Flyktningene er dessuten erfaringsvis mindre konsentrert i enkeltbransjer, og er i større grad fagorganisert enn arbeidsinnvandrere. Med veldig stor tilstrømning over tid vil likevel også flyktningeinnvandring kunne medføre utfordringer for lønnsdannelsen. I en situasjon med vedvarende høy innvandring vil man stå overfor vanskelige avveiinger. Utvalget er enig med NOU 2016: 15 i at den norske modellen, herunder systemet for lønnsdannelse, har bidratt til god produktivitetsutvikling, lav arbeidsledighet og jevn inntektsfordeling i Norge over tid. Flere elementer i modellen har bidratt til denne relativt gode utviklingen. Viktige årsaker til den jevne inntektsfordelingen har vært et utdanningssystem som fanger opp alle, et godt og universelt utformet velferdssystem, med bl.a. offentlig finansierte barnehager. Disse ordningene legger til rette for at barn og ungdom med innvandrerbakgrunn vil ha de samme mulighetene som norskfødte når de senere skal inn i arbeidslivet.

På den andre siden er ikke alle elementene i den norske modellen like godt utformet med sikte på å integrere voksne innvandrere med lave kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet. Høye krav til kompetanse og høye lønnskostnader kan føre til at arbeidsgivere stiller krav til produktivitet som ligger høyere enn det mange voksne innvandrere kan innfri, og det kan bli vanskelig for disse personene å få arbeid uten betydelig kvalifiseringsinnsats. Den norske modellen er dermed sårbar for høy innvandring av voksne med lav produktivitet.

Det er neppe realistisk at modellen skal klare å utjevne alle forskjellene mellom voksne innvandrere med lav kompetanse og den øvrige arbeidsstyrken, men utvalget vil framheve at en vellykket norsk integreringspolitikk, sammen med innvandrernes egeninnsats, kan bidra til at denne gruppens evne til selvforsørgelse blir vesentlig høyere enn den ellers ville vært. I denne sammenhengen spiller arbeid en viktig rolle, selv om det vil kreve offentlige ordninger for kompetanseutvikling, lønnstilskudd mv.

For å få flere lavkvalifiserte innvandrere ut i arbeid mener utvalget at myndighetene må vurdere å øke bruken av arbeidsrettet bistand som lønnstilskudd. Gjennom lønnstilskudd kan arbeidsgiveren få prøvd ut kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren, samtidig som den enkelte får opplæring og erfaring i arbeids- og samfunnslivet. Forskning viser at bruk av det ordinære arbeidslivet som tiltaksarena kan bidra til at flere kommer i arbeid, selv om litteraturen om effekten av lønnstilskudd blant innvandrere er av begrenset omfang (se kap. 5.3.2). Lønnstilskuddsordningen bør imidlertid være tidsavgrenset, og insentivene må legge til rette for at både arbeidsgiver og arbeidstaker ønsker å delta. Mange arbeidsgivere opplever lønnstilskuddsordningen som tidkrevende og «byråkratisk». Utvalget mener at det derfor kan være behov for forenkling av ordningen. Samtidig bør det sikres at den fortsatt er i tråd med EØS-regelverket og at det ikke blir lettere for useriøse arbeidsgivere å utnytte ordningen. Det er samtidig viktig at ordningen treffer målgruppen og at den ikke får utilsiktede virkninger (f.eks. at ordinære lønnskostnader blir veltet over på staten) og at den ikke gir uheldige fortrengningseffekter.

Dersom vedvarende høy flyktninginnvandring fører til at store grupper blir stående utenfor arbeidslivet, legger utvalget til grunn at myndighetene og partene tar ansvar for å drøfte hvorvidt det er behov for å utvikle særskilte stillingstyper med tilpasset lønn, for å gi muligheter til arbeidstrening og aktivisering. Slike løsninger kan ifølge NOU 2016: 15 være en god strategi for å få flere flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet, samtidig som tariffavtaler og standardene i arbeidslivet opprettholdes. Se også omtale av løsninger som kombinerer arbeid og utdanning i kapittel 10.3.7.

10.3.6 Involvering av arbeidsgivere

Det er ikke uvanlig at arbeidsgivere opplever vanskeligheter med å rekruttere kvalifisert arbeidskraft. Hvilke næringer og yrker dette gjelder for endrer seg over tid og med konjunkturene. Hva som menes med «kvalifisert» vil i tillegg variere mellom yrker og næringer. I noen tilfeller må formelle kvalifikasjoner være på plass, f.eks. gjennom autorisasjon, sertifisering eller riktig type (godkjent) utdanning. I andre tilfeller er arbeidsoppgavene ganske enkle og krever lite formell kunnskap, men jobben krever at arbeidstakeren er punktlig og pålitelig og har grunnleggende ferdigheter, inkludert språkkunnskaper.

Usikker produktivitet

Sett fra arbeidsgiverens ståsted, har nesten enhver arbeidstaker med utenlandsk utdanning og/eller utenlandsk arbeidserfaring usikker produktivitet, i hvert fall så lenge han eller hun mangler arbeidserfaring eller utdanning fra Norge. Det finnes forskning som viser at innvandrernes tidligere erfaring fra andre land ikke gir særlig avkastning i Norge.176 Usikker produktivitet knyttet til manglende eller svake norskkunnskaper vil i hovedsak være et midlertidig fenomen, men det er likevel en reell problemstilling ved ansettelse i mange jobber. Samtidig gjør både lønnsnivået og stillingsvernet det risikabelt for arbeidsgivere å ansette folk hvis usikkerheten rundt produktiviteten er stor. Det gjelder også hvis en mulig arbeidstaker har lært noe norsk, men arbeidsgiver er usikker på om vedkommende klarer å bedre norskferdighetene. Usikkerhet knyttet til produktivitet kan også føre til at arbeidsgivere stiller for høye krav til språkkunnskaper eller andre formelle kvalifikasjoner, for å være på den sikre siden.

Noen av vurderingene som skjer under en rekrutteringsprosess, handler imidlertid ikke bare om formelle kvalifikasjoner, men også om sosiale ferdigheter og personlig egnethet samt hvorvidt arbeidstakeren framstår som pålitelig og samvittighetsfull og har forståelse for de kulturelle kodene i arbeidslivet. Dette gjelder for jobber på alle kvalifikasjonsnivåer, men for ufaglærte stillinger med små krav til formelle kvalifikasjoner utover grunnleggende ferdigheter vil disse faktorene ofte være utslagsgivende. Når det gjelder flyktninger og andre personer med ingen eller liten arbeidserfaring i Norge, kan arbeidsgivere synes det er spesielt vanskelig å vurdere hvorvidt den enkelte arbeidssøkeren har disse egenskapene eller ferdighetene.

Usikkerhet om kvalifikasjoner kan gi utslag i noe som framstår som forskjellsbehandling og som påvirker arbeidsgivernes vurderinger av innvandrere som søker jobb. Forskning som omtales i kapittel 7.5 viser at diskriminering forekommer på det norske arbeidsmarkedet. Annen forskning viser i tillegg at mange arbeidsgivere og ledere overvurderer sin innsikt ved vurdering av arbeidssøkere.177 De faller ofte tilbake på subjektive vurderinger og «magefølelse». I slike tilfeller kan ulike typer fordommer spille inn.

Informasjonsproblemene berører ikke bare arbeidstakere som ikke får jobb, men også arbeidsgiverne selv, som risikerer å ikke ansette arbeidssøkere med gode kvalifikasjoner, noe som i sin tur kan begrense veksten i bedriften. Det er eksempler på bedrifter, særlig store bedrifter, som klarer å utvikle strategier for å rekruttere innvandrere og tilpasse deres kompetanse til bedriftens behov. For andre – muligens de fleste – arbeidsgivere kan utfordringene være for store til at de klarer å håndtere dem alene.

Utvalget mener at noen av problemet knyttet til integrering av flyktninger og andre innvandrere på arbeidsmarkedet dreier seg om informasjonsproblemer som det er vanskelig å håndtere alene for den enkelte arbeidsgiveren. Informasjonsproblemer som skaper friksjon på arbeidsmarkedet, kan være en del av forklaringen på at innvandrere har lavere sysselsettingsrater enn resten av befolkningen. Bedre løsninger for godkjenning av utenlandske kvalifikasjoner og styrking av mulighetene for flyktninger og andre innvandrere til å ta utdanning kan bidra til å løse noen av problemene knyttet til arbeidsgivernes vurdering av formelle kvalifikasjoner (se kap. 10.3.4). Det finnes imidlertid ikke like klare eller enkle løsninger for vanskeligheter knyttet til å vurdere de «mykere» kvalifikasjonene, som uten tvil er viktige i rekrutteringsprosesser.

Utvalget mener at bevisste, reflekterte holdninger til rekrutteringsstrategier og -verktøy kan minske feilvurderingene og feilansettelsene og bidra til at arbeidsgivere i mindre grad overser potensialet i flyktningers arbeidstilbud. Dette krever imidlertid kunnskap. Her mener utvalget at både myndighetene og partene, særlig arbeidsgiver- og bransjeorganisasjoner, kan gjøre en innsats, ved å veilede og bistå arbeidsgiverne. Stat og kommune som arbeidsgivere bør også være forbilder i arbeidet med å sikre god rekrutteringspraksis til offentlige stillinger. Utdanning fra Norge er også viktig for å signalisere kompetanse og produktivitet.

Definisjon av behov og løsninger for enkelte bransjer

Utvalget mener at myndighetene kan bidra til å gjøre det lettere for arbeidsgivere å ta i bruk flyktningers arbeidskraftressurser ved å etablere møteplasser hvor partene, bransjeorganisasjoner og offentlige instanser som NAV, utdanningsmyndigheter og utdanningsinstitusjoner kan komme sammen for å drøfte kompetansebehov i enkelte bransjer. Det kan være en fordel å konsentrere seg om bransjer, yrker eller regioner hvor det er tegn til mangel på kvalifisert arbeidskraft og hvor man forventer at det kan høstes størst gevinst i form av mest/best mulige jobber for flyktninger, f.eks. helsefagarbeidere, barne- og ungdomsarbeidere i barnehager, eller håndverksfag (se også kap. 5.6.2). Hvis arbeidsgivere gjennom partene i arbeidslivet og bransjeorganisasjoner klarer å formidle hvilken kompetanse eller ferdigheter som de opplever mangel på, blir det lettere å opprette eller tilpasse opplærings- og utdanningstilbud, arbeidsmarkedstiltak eller kombinasjonsløsninger til de konkrete behovene i de enkelte bransjene (se kap. 10.3.7).

Det er vesentlig at arbeidsgivere involveres, fordi verken saksbehandlere i NAV eller utdanningsinstitusjoner har like god kunnskap om delarbeidsmarkeder som de som selv jobber i bransjene. Samarbeid med partene i arbeidslivet og mer spesifikke bransjeorganisasjoner kan være viktig for å få fram gode løsninger. Boks 10.2 gir eksempler på ordninger fra Danmark og Sverige som arbeidsgiverne har vært med på å utvikle. Utvalget mener i tillegg at når staten eller kommunene selv er arbeidsgivere som mangler kvalifisert arbeidskraft, bør de gå foran med gode eksempler også på dette området.

10.3.7 Tiltak som kombinerer opplæring og arbeid

Som det framgår av kapittel 10.2.2, bør behov og muligheter for videre utdanning for den enkelte kartlegges, avklares og påbegynnes så tidlig som mulig. Så langt som mulig bør nødvendig opplæring/utdanning påbegynnes og gjennomføres i introduksjonsprogrammet, og det er nå åpnet for mulighet til å ta hele videregående opplæring innenfor programmet. Det er også åpnet for at flyktninger med svak utdanningsbakgrunn fra hjemlandet skal kunne få utvidet introduksjonsperioden til inntil fire år.178

Mange flyktninger kan imidlertid ha behov for opplæring og/eller tiltak med praksis i arbeidslivet etter introduksjonsperioden. Utvalget mener at erfaring i norsk arbeidsliv kan være et viktig og nyttig supplement til opplæring/utdanning for å komme i jobb. Utvalget anbefaler at løsninger som kombinerer utdanning og arbeid, i større grad bør vurderes og tas i bruk, men erkjenner at dette er komplisert, se også 10.3.5.

Mange flyktninger kan i kortere eller lengre perioder være i arbeid – også i form av deltidsarbeid- og midlertidige stillinger – avbrutt av perioder som arbeidssøkere. Mange steder i landet er det satt i gang samarbeidsprosjekter mellom NAV og fylkeskommunene om videregående opplæring for denne gruppen (se boks 10.3). En gjennomgang av slike samarbeidsprosjekter finner at de sjelden overlever forsøksstadiet.179 Slike kombinasjonsmodeller krever samarbeid mellom flere sektorer og etater, og kan være utfordrende å få til bl.a. på grunn av ulik styringsstruktur, organisering og regelverk.180 Noen slike innsatser har blitt evaluert, men ikke på en slik måte at det er lett å fastslå hva som fungerer bedre enn annen type innsats. Utvalget anbefaler at det legges opp til systematisk utprøving av alternative modeller for å kombinere opplæring og arbeid, og at disse bør effektevalueres (se også kap. 10.5).

Det lar seg i hovedsak ikke gjøre å ta utdanning samtidig som man mottar sosialhjelp eller andre velferdsytelser. Dette må sees i sammenheng med at det allerede finnes egne finansieringsordninger for utdanning (Lånekassen) og at de statlige og kommunale inntektssikringsordningene som administreres av NAV, har et annet formål. Det kan imidlertid virke lite attraktivt å satse på utdanning hvis studiefinansiering via Lånekassen er mindre økonomisk gunstig enn ytelser fra NAV (se kap. 4.3.4). Dette gjelder ikke bare for innvandrere, og eventuell særbehandling for flyktninger og andre innvandrere ville være uheldig. Utvalget tar ikke stilling til hvordan deltakere i opplæringstiltak, som kombinerer utdanning og praksis, skal sikres livsopphold, og viser til at det, som nevnt i kapittel 10.3.4, skal settes ned en ekspertgruppe som skal utrede dette for voksne som tar grunnskole eller videregående opplæring.181

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje:

Utvalgets medlem Asle Toje påpeker at utvalget burde ha betont det åpenbare problemet med «kvalifisering som universalløsning». Tvert imot er det fare for at utvalget skaper forhåpninger til denne løsningen som ved nærmere ettersyn ikke vil leve opp til. For at dette skal fungere må innvandreren kvalifiseres til å bli like effektive som norske arbeidere. Dette er usannsynlig, på grensen til utenkelig, siden innvandrerne i betydelig grad er lavkvalifisert, lavskolert arbeidskraft som ankommer i voksen alder. Dessuten er norske trygder så sjenerøse at de virker som et disinsentiv for en selvforbedringsprosess av slike episke proporsjoner. Utvalget kunne ha påpekt at den eneste måten «kvalifiseringslinjen» ville fungere på, er dersom Norge tok til å håndplukke etterspurt arbeidskraft (slik blant annet Canada gjør) i stedet for asylinnvandringens selv-selektering. Dette ble vurdert å ligge utenfor mandatet. Vi må derfor anta at den høye innvandringen vil være omtrent like kvalifiserte som de som alt har kommet. Det er ikke tvil om at «kvalifiseringslinjen» er hva politikere i alle leire ønsker. Det er kanskje derfor mandatet konkluderer på vegne av utvalget: «For at Norge skal kunne opprettholde velferdsordningene på et nivå og med en standard vi har vært vant til, må innvandrere til Norge raskt komme i arbeid og opprettholde høy sysselsetting over tid.» Hva utvalget burde ha skrevet mer om, er hvorvidt dette er realistisk? Det er det trolig ikke. Troen på at Norge vil produsere de samme verdiene med en betydelig lavere kvalifisert arbeidsstyrke er ønsketenkning. Det er ingen ting i rapporten som tilsier at utdanning vil hjelpe så det monner overfor godt voksne innvandrere som ofte mangler grunnskole og grunnleggende språklige ferdigheter. Altså håper utvalget egentlig på at lavt kvalifiserte innvandrere vil komme i arbeid til høye norske lønninger som deres verdiskaping ikke tilsier. Dette strider mot de økonomiske tyngdelovene. Svakhetene ved «kvalifiseringslinjen» er en nevneverdig innsikt siden det politiske etablissementets foretrukne løsning (over) blir devaluert som løsning med stor L. I utvalgsmedlemmets øyne er dette den kanskje viktigste innsikten fra utvalgets arbeid: Problemet er at storstilt lavkvalifisert innvandring til en av verdens mest høyskolerte og produktive økonomier vil ikke være bærekraftig fordi vi ikke vil makte å skolere en tilstrekkelig andel voksne lavskolerte mennesker til et nivå der deres arbeidskraft er effektiv nok til å rettferdiggjøre et norsk lønnsnivå. Siden innvandringen vil være høy, vil det ikke være bærekraftig å trygde disse inn i middelklassen. Den åpenbare konklusjonen er at de langsiktige konsekvenser av høy innvandring, vil være den «etnisk fragmenterte underklasse», som Maktutredningen av 2003 så konturene av.182

10.4 Arbeid og insentiver

Utvalget er bedt om å

[…] analysere og vurdere om gjeldende generelle inntektssikringsordninger[…] og annet offentlig tjenestetilbud er hensiktsmessig utformet og dimensjonert i en situasjon der flyktninger og deres familie utgjør en stor andel av innvandringen.

Lavere sysselsettingsrater blant flyktninger medfører at denne gruppen er overrepresentert som mottakere av en rekke velferdsytelser og -tjenester (se kap. 5 og 6). Mindre grad av selvforsørgelse blant innvandrere, og en tendens til økende trygdebruk over lengre botid, innebærer en tilleggsutfordring for velferdsstatens bærekraft på lengre sikt (se kap. 8).

Som diskutert tidligere i denne utredningen, er det to hovedforklaringer på dette mønsteret. Den ene er at terskelen inn i arbeidsmarkedet er høy i Norge. Den andre er at velferdsytelsene i Norge er relativt høye, slik at det oppstår uheldige insentiver. For en del mennesker kan det være lite å tjene på å være i arbeid framfor å motta offentlige ytelser. Dette har også sammenheng med utformingen av skattesystemet, og gjelder særlig personer som har valget mellom å motta ytelser eller arbeide med lav lønn. Vurderingene i kapittel 10.3, og i noen grad 10.2, knytter seg til hvordan flere kan hjelpes over terskelen inn i arbeidsmarkedet. Dette kapitlet ser på hvordan mulige uheldige insentiveffekter av stønadssystemet kan motvirkes.

10.4.1 Velferdsytelser

Det er flere måter å dempe uheldige insentivvirkninger på innenfor ytelsessystemet: gjennom å redusere ytelsene, gjennom strengere inngangsvilkår og gjennom strengere aktivitetskrav for mottakere. I tillegg til å dempe uheldige insentiver vil reduserte ytelser og strengere inngangsvilkår ha en direkte effekt på velferdsstatens utgifter.

Den sentrale tilnærmingen til sosialpolitikken i NOU 2011: 7 ble omtalt som aktiviseringsalternativet. Hovedprinsippet var å endre alle velferdsstatens ordninger på en slik måte at aktivitet skulle lønne seg. Familier som forsørges av personer som potensielt vil være ansatt i lavt betalte stillinger, vil ha lite å tjene på at disse personene er yrkesaktive framfor ytelsesmottakere. Siden innvandrere er overrepresentert i lavlønnsyrker, vil dette gjelde i noe større grad for innvandrere enn for andre. På denne bakgrunnen ble det i NOU 2011: 7 foreslått å innføre aktivitetskrav i overgangsstønad til enslig mor eller far når det yngste barnet fylte ett år (ikke tre år som tidligere), å begrense antall perioder som den enkelte kan motta overgangsstønad, å utvide tiltak med gratis kjernetid i barnehager, å fase ut kontantstøtten, å avvikle ektefelletilleggene i uførepensjonen og å redusere barnetilleggene. Flere av disse forslagene ble tatt opp i etterkant av utredningen. Blant annet er aktivitetskrav ved overgangsstønad skjerpet, gratis kjernetid i barnehage er innført i hele landet og det er satt et tak på forsørgertilleggene i uførepensjonen. Kontantstøtten er avviklet for toåringer, men økt for ettåringer.

Ifølge en analyse fra NAV ser satsøkningen for kontantstøtten for ettåringer ut til å ha direkte effekt på sysselsettingen til mødre med ettåringer, i den forstand at sysselsettingen ble redusert med 5–6 prosentenheter. Utslaget var større for mødre med innvandrerbakgrunn, noe som i stor grad ser ut til å være en konsekvens av at kvinner med innvandrerbakgrunn oftere jobber i lavlønnsyrker.183 Selv om kontantstøtten er redusert fra to til ett år, tyder disse tallene altså på at den fortsatt bidrar til å holde kvinner utenfor arbeidsstyrken, og at dette gjelder innvandrerkvinner i langt større grad enn kvinner i majoritetsbefolkningen.

Høsten 2014 ble ordningen med gratis kjernetid i barnehager inntektsprøvd i bydelen Gamle Oslo, i Drammen og i bydelen Årstad i Bergen. Det ble samtidig stilt krav om aktivitet for foreldre. En rapport finner at foreldre opplever aktivitetsplikten som en mulighet til å lære norsk og dermed kunne følge opp barna i barnehage og skole slik de gjerne vil.184

Reduserte ytelser

Strategien med ytelsesskutt kan stimulere til at flere personer tilbyr sin arbeidskraft, fordi kuttene gjør det mer lønnsomt å jobbe. Strategien har også sine begrensninger. For de som får ytelsene sine redusert og som reelt ikke er i stand til å forsørge seg selv gjennom betalt arbeid, vil kuttene først og fremst redusere inntekten. Dette illustreres blant annet i evalueringen av innføringen av «starthjælp» i Danmark. Sysselsettingen økte blant innvandrere som fikk starthjælp i stedet for den høyere kontanthjelpen, men levekårsutfordringene ble også betydelig større for mottakerne av starthjælp som ikke lyktes i å skaffe en jobb.185

Det å ha vedvarende lavinntekt kan i seg selv bidra til å forsterke marginalisering. Lavinntekt eller fattigdom gjør det vanskelig å delta på de sentrale arenaene i samfunnet. Barn som vokser opp med lav inntekt deltar mindre i organiserte fritidsaktiviteter186 og har større risiko enn andre for å bli stående utenfor arbeidslivet som voksne.187 Å leve med vedvarende lav inntekt er dessuten ressurskrevende, slik at familier kan komme til å bruke mye tid og krefter bare på å håndtere den dårlige økonomien og kompensere for materielt dårlige levekår. Rene kutt i velferdsytelser kan bidra til å få flere i jobb, men for dem som forblir mottakere, kan lavinntektssituasjonen komme til å undergrave integreringen på sikt. Dette er et reelt dilemma i utformingen av ytelsessystemet.

I NOU 2011: 7 ble det foreslått å erstatte kontantytelser med tjenester som en delvis løsning på dette dilemmaet. Gjennom å gi tjenester kan man hindre eller dempe noen av følgene av fattigdom, samtidig som man ikke undergraver insentiver til arbeid, fordi arbeidsinntekt vil gi større økonomisk frihet. Eksempler på politiske tiltak under en slik strategi var å erstatte kontantstøtten med mer utstrakt bruk av gratis kjernetid i barnehager eller å erstatte barnetillegget i uførepensjonen med gratis tilgang til aktiviteter for barn. Utvalget mener at denne tilnærmingen kan utvikles videre, særlig med tanke på barnefamilier, hvor man nettopp ønsker å legge til rette for barns deltakelse, uten å undergrave arbeidsinsentivene for foreldrene. Gratis transport og fritids- og ferieaktiviteter for barn er mulige tjenester som kan tilbys hvis kontantytelsene til familiene reduseres.

Strengere inngangsvilkår

Regjeringen lanserte sommeren 2016 et høringsnotat som begrenser flyktningers og andre innvandreres rettigheter i ytelsessystemet på flere måter, slik at flyktninger i større grad likebehandles med norske statsborgere og andre med lovlig opphold i Norge (se boks 10.4). For det første foreslås det – noe som gjelder flere av folketrygdens ytelser – å avvikle den positive særbehandlingen av flyktninger og å erstatte retten til garanterte minsteytelser ved alder og uførhet med ordningen med supplerende stønad. For det andre foreslår regjeringen å innføre et botidskrav på fem år i kontantstøtten og å øke botidskravet fra tre til fem år i alderspensjonen, uføretrygden, arbeidsavklaringspengene og stønaden til enslig mor eller far. Utvalget merker seg innholdet i høringsnotatet, og anerkjenner at det høye forbruket av enkelte av disse ytelsene, sammen med risikoen for stønadseksport, tilsier at slike innstramminger kan være nødvendig. Høringsnotatets beregninger av innsparinger som følge av denne omleggingen er imidlertid svært usikre, og de antatte innsparingene kommer hovedsakelig som følge av at supplerende stønad er en behovsprøvd ordning uten forsørgertillegg. Det er også stor usikkerhet knyttet til hvordan utbetalingene av økonomisk sosialhjelp vil bli påvirket av de foreslåtte endringene, men det vil trolig føre til økte utgifter for kommunene. Utvalget understreker derfor at det er viktig å evaluere virkningene av de foreslåtte endringene i trygdeordningene, slik det legges opp til i høringsnotatet. Utvalget understreker videre at en strategi med begrensede rettigheter for flyktninger og andre innvandrere bør suppleres med en fortsatt strategi for å investere i innvandreres kompetanse.

Forslaget om å innføre et botidskrav på fem år i kontantstøtten antas å gi en innsparing i løpet av det første året etter innføring på rundt 60 mill. kr, eller om lag 4 pst. av den årlige utgiften til denne ytelsen.188 Hvilken effekt innføringen av botidskrav vil ha på innvandrerkvinners yrkesdeltakelse, er usikkert, all den tid tilgjengelig statistikk ikke sier noe om forholdet mellom kontantstøttemottak og botid. På denne bakgrunnen viser utvalget til argumentasjonen i NOU 2011: 7 og anbefaler at kontantstøtteordningen fases ut.

Aktivitetskrav

Aktivitetskrav finnes allerede i en rekke velferdsytelser, i større eller mindre grad. Unntaket er uføretrygd, som oppfattes som en varig ytelse når den først er innvilget. Som vist i kapittel 6.5 kan aktivitetskrav og sanksjoner ha en positiv effekt på overgangen til arbeid. Det er imidlertid signaler som tyder på at arbeids- og velferdsforvaltningen håndhever aktivitetskravene ulikt og i mindre grad enn regelverket åpner for. Utvalget understreker at alle som mottar velferdsytelser, bør delta i aktiviteter som virker kvalifiserende, eller som bidrar til å holde fast i kontakten med arbeidslivet, og at aktivitetskrav bør praktiseres strengt. Aktivitet har en selvstendig effekt i tillegg til den rent kvalifiserende. Begrunnelsen er at alternativet vil være passivitet, noe som er uheldig for den enkelte og som vil kunne undergrave legitimiteten til velferdsytelsene. Utvalget mener de mulighetene som ligger i lovverket til å bruke betingelser og sanksjoner, bør tas i bruk i større grad enn i dag. Samtidig er det viktig at aktivitetene som tilbys, har et tilstrekkelig kvalitetsnivå og tilfører noe meningsfylt til deltakeren.

For mottakere av økonomisk sosialhjelp under 30 år er det fra 2017 innført en aktivitetsplikt med det formål å styrke den enkeltes muligheter for å komme i arbeid og bli selvforsørget.189 En studie av innføringen av aktivitetsplikt i fire kommuner viser at en streng praktisering av aktivitetskrav kan gi en kraftig reduksjon i antallet mottakere av økonomisk sosialhjelp, uten at studien dokumenterer at dette fører til høyere overgang til arbeid.190 Utvalget mener at det ikke skal være mulig å motta sosialhjelp over tid uten å møte aktivitetskrav, hvis ikke det er tungtveiende grunner som taler mot dette.

Langtidsmottakere av sosialhjelp vil ofte ha vært igjennom en rekke kvalifiseringstiltak og -innsatser, uten at disse har satt dem i stand til å etablere en fast tilknytning til arbeidsmarkedet. I noen tilfeller har tiltakene hatt liten annen effekt enn å påføre brukeren nok en opplevelse av nederlag, og i sum kan aktiviseringsinnsatsen oppleves som ydmykende.191 Utvalget understreker at aktivitetskravene for dem som står lengst fra arbeidsmarkedet bør innrettes slik at de i tillegg til å være arbeidsrettet også bygger opp minimumsferdigheter som sikrer sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, noe som også inngår i formålet med sosialtjenesteloven. For personer i slike situasjoner kan man f.eks. ha som et minimumsmål at alle skal ha grunnleggende leseferdigheter, slik at de kan forstå enkle beskjeder. Dette vil forbedre mestringen av kontakten med offentlige myndigheter, inkludert skolen, slik at de blir i stand til å følge opp barnas utdanning. Det vil også bidra til å styrke ferdigheter som er viktige for å kunne komme i arbeid. Eksempler kan være krav om deltakelse på norskkurs, arbeid for frivillighetssentralen eller tilsvarende formidling av uformell hjelp, eller tiltak organisert av kommunene og frivillige organisasjoner i fellesskap, der «uvirksomme hender» kobles til «eksisterende behov».192 Dette er et område hvor det er rom for kreativitet, så lenge prosjektene som opprettes, ivaretar verdigheten til deltakerne.

10.4.2 Skatt

Skattesystemet påvirker både insentivene til å arbeide for den enkelte og arbeidsgiveres insentiver til å ansette personer. Det er da også naturlig å vurdere om endringer i skattesystemet kan bidra til å øke sysselsetningen blant innvandrere.

Det er mulig å bedre insentivene til å arbeide framfor å gå på trygd innenfor skattesystemet ved å la lønn bli skattlagt lavere enn trygd. Det kan f.eks. oppnås ved å innføre et særskilt fradrag i inntekten som betinges av at man har arbeidsinntekt. Et slikt arbeidsbetinget fradrag vil bidra til å redusere kompensasjonsgraden etter skatt for de ulike trygdeordningene, fordi nettoinntekten som lønnsmottaker øker. Et slikt fradrag vil isolert sett kunne ha en høy kostnad. Det er imidlertid mulig å begrense kostnaden dersom en finansierer hele eller deler av fradraget gjennom å redusere mer generelle inntektsfradrag. Utvalget viser i denne forbindelsen til at regjeringen har signalisert at den vurderer en slik ordning parallelt med gjennomføringen av den pågående skattereformen.193

Det kan være ønskelig å bedre insentivene til arbeid for dem som allerede er i jobb, men som har lav lønn. Lavere skattesatser på arbeid kan da gi økt arbeidstilbud. Det skyldes at det man får igjen for å arbeide litt mer, øker. Dette omtales ofte som substitusjonsvirkningen av lavere skattesats på arbeid. Samtidig trekker inntektsvirkningen mot lavere arbeidstilbud: Når lønnstakeren får økt disponibel inntekt som følge av lavere skatt, vil den økte inntekten delvis bli brukt til å øke konsumet av fritid, det vil si at arbeidstilbudet går ned. Empirisk forskning på norske data tyder på at substitusjonsvirkningen normalt er sterkere enn inntektsvirkningen for dem som allerede arbeider, det vil si at arbeidstilbudet øker når skattesatser reduseres. Virkningen er sterkest for lavinntektsgrupper og for gifte kvinner, men svakere for aleneboende og gifte menn.194

Mulighetene til å målrette skattelettelser for enkeltgrupper er likevel svært begrenset, noe som er påpekt av flere utvalg.195 Skatter og avgifter er generelle virkemidler i den forstand at en eventuell særskilt skattelettelse i liten grad kan målrettes mot en bestemt mottakergruppe. Reglene må utformes slik at alle som tilfredsstiller visse kriterier, får den aktuelle skatte- eller avgiftslettelsen. Skatter og avgifter er dermed lite egnede virkemidler i situasjoner der formålet er å støtte aktiviteter eller virksomheter som skal tilfredsstille et sett av kriterier og/eller hvor det skal være rom for skjønn. Jo mer målrettet en ønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vil skatte- og avgiftssystemet normalt være sammenliknet med direkte støtte over statsbudsjettet.

Skattesystemets begrensede muligheter til å målrette skatteletter mot lavinntektsgrupper kan illustreres med følgende: Å redusere skattesatser på lave inntektsnivåer ved å redusere satsene i trinn 1 og 2 i trinnskatten (som i 2017 gjelder for personinntekter mellom 164 100 og 580 650 kr) vil bedre arbeidsinsentivene for lønnstakerne i denne gruppen. Men kostnaden blir høy fordi satsreduksjonen også gir lavere skatt for trygdemottakere og pensjonister og for alle med høyere personinntekter enn inntektsintervallet som dekkes av trinn 1 og 2. Arbeidsinsentivene til lønnstakerne i den sistnevnte gruppen (de med høyere inntekter) svekkes dessuten fordi gjennomsnittsskatten reduseres uten at marginalskatten reduseres. Økninger i generelle bunnfradrag er heller ikke målrettet, fordi også dette vil gi lettelser for personer med høye inntekter og for andre grupper enn lønnstakere. I tillegg vil økte bunnfradrag i hovedsak bare gi lavere gjennomsnittsskatt uten å redusere marginalskatten.196

På arbeidsgiversiden er det først og fremst arbeidsgiveravgiften i skattesystemet som påvirker etterspørselen etter arbeidskraft. Men det kan også tenkes mer særskilte skatteordninger som bidrar til å øke etterspørselen i enkeltnæringer som i stor grad ansetter arbeidskraft med lav lønn. Slike ordninger blir imidlertid ofte lite målrettede, med stor risiko for at kostnadene blir høye sammenliknet med sysselsettingsvirkningen. Høye kostnader gir mindre rom for generelle satsreduksjoner, herunder på arbeid. I tillegg vil ordninger som skattemessig favoriserer enkeltnæringer, gi et samfunnsmessig velferdstap ved at ressurser ikke lenger investeres der hvor de kaster mest av seg for samfunnet.

Det er mulig å legge til rette for en generell bedring av insentivene til arbeid gjennom en generell reduksjon i skattesatsene på arbeid. I den forbindelse vises det til at marginalskatten på arbeid over tid har blitt redusert betydelig med skiftende regjeringer. Skattereformen 2006, som ble iverksatt av regjeringen Stoltenberg II, innebar en betydelig reduksjon i skattesatsene på arbeid, særlig for personer med middels og høye inntekter. Den pågående skattereformen reduserer også marginalskatten moderat for et stort antall personlige skattytere både på lavere og på høyere inntektsnivåer.

10.5 Systematisk utprøving og evaluering

Det finnes allerede mye kunnskap om effekten av arbeidsmarkedspolitikken og en del om særskilte innsatser/tiltak for innvandrere, men det er fortsatt mye vi ikke vet. I mange tilfeller vil kunnskap om effekter heller ikke så lett la seg avdekke ved hjelp av eksisterende data og organisering av tiltak/ordninger.

Tegn til for lite arbeidsretting i introduksjonsprogrammet og problemene knyttet til oppfølging av personer med liten eller ingen utdanning etter endt program, peker i retning av å styrke arbeidsrettingen. Samtidig er det mye som tyder på at det er rom for å forbedre utdannings- og opplæringsmulighetene for flyktninger og muligens også andre innvandrergrupper i Norge. Det er også tegn til at kombinasjonsløp (utdanning/opplæring kombinert med arbeidsrettede tiltak) eller «tiltakskjeder» (ulike tiltak i en bestemt rekkefølge) kan fungere, for noen grupper og/eller under visse omstendigheter.

Mye av innsatsen som rettes mot flyktninger i integreringsarbeidet, både i introduksjonsprogrammet og gjennom f.eks. arbeidsmarkedstiltak i NAV, er basert på en individuell vurdering av behov og hensiktsmessighet. Flyktningenes egne preferanser og motivasjon spiller også inn. Sett fra et forskningsperspektiv skaper en slik situasjon vanskeligheter i tolkningen av resultatene for ulike typer innsats og for ulike grupper, fordi det kan være betydelige seleksjonsskjevheter knyttet til hva slags tilbud eller tiltak den enkelte flyktning har fått eller deltatt i. I tillegg er mye av integreringsarbeidet i Norge desentralisert, dvs. ved at det foregår i den enkelte kommunen eller med hjelp fra det lokale NAV-kontoret, og kan være påvirket av lokale forhold. Det er følgelig behov for mer kunnskap om hvordan integreringsarbeidet foregår i kommunen, ved NAV-kontoret og innenfor voksenopplæringen.

Det er sjelden helt klart nøyaktig hva slags tiltak, endringer, kombinasjoner eller «kjeder» som fungerer best, og hva det burde satses mer på. Det er også mulig at én type tiltak/løp fungerer best for noen, mens en annen fungerer best for andre. I en slik situasjon, når vi ikke vet nøyaktig hva som fungerer best og eventuelt for hvem, blir det hensiktsmessig å prøve ut ulike modeller og å evaluere disse enten opp mot den nåværende situasjonen/organiseringen eller opp mot hverandre. Eksperimenter innebærer alltid en viss grad av forskjellsbehandling, fordi noen deltakere får én type behandling mens andre får en annen (eller ingen) behandling.

Dagens system for integreringstiltak, med omfattende prosesser rundt bosetting og et introduksjonsprogram som går over flere år, er ressurskrevende. Det er ikke opplagt at kvaliteten i arbeidet knyttet til disse oppgavene vil kunne opprettholdes hvis et større antall skal gå gjennom systemet over flere år. Det kan derfor være nødvendig med sterkere prioriteringer, og for å gjøre det på en god måte, er det behov for kunnskap.

Randomiserte, kontrollerte eksperimenter blir ofte ansett som «gullstandarden» for evidensbasert kunnskap, og utvalget oppfordrer til mer utprøving basert på slike evalueringer. Det er imidlertid også svakheter ved eksperimenter. Eksperimenter har stor «intern validitet». Det betyr at analyser av eksperimenter gir godt grunnlag for å si at «behandlingen» slik den ble gjennomført i eksperimentet, faktisk hadde en effekt (eller ikke). I mange tilfeller viser det seg imidlertid at effekten ikke er like stor (eller i det hele tatt til stede) når behandlingen innføres for større populasjoner. Det kan være flere grunner til det, men én av dem er at man ikke klarer å opprettholde like god kvalitet ved innføring i den virkelige verden, muligens med «behandlere» som ikke er like godt forberedt eller kvalifiserte som i den eksperimentelle sammenhengen. Når det gjelder arbeidsintegrering av innvandrere er den virkelige verdenen ute i kommunene, NAV-kontorene og utdanningsinstitusjonene. Det er der grunnlaget for integrering av innvandrere skjer.

Gradvis innføring av en endring eller en ny ordning i ulike regioner eller for ulike grupper over tid er et eksempel på en annen måte å tilrettelegge for evaluering på. Det innebærer at ulike «systemer» eksisterer parallelt og lar seg analysere ved hjelp av «kvasi-eksperimentelle» metoder. Ideelt sett burde det være tilfeldig hva slags region eller gruppe som får innført endringen i de ulike periodene. Utvalget registrerer at tilnærmingene, tiltakene og framgangsmåten innenfor integreringsarbeidet sjelden evalueres med metoder som kan gi gode svar om virkninger og kausale effekter, og anerkjenner at det er krevende å tilrettelegge for og gjennomføre slik forskning, gitt rammebetingelsene og organiseringen av integreringsarbeid i Norge i dag. Vi vet for lite om effekten av språkopplæring og om språkopplæring eventuelt kunne forbedres gjennom annen satsing eller organisering. Det er for lite kunnskap om hva slags tilnærminger og tiltak som brukes innenfor introduksjonsprogrammet i de enkelte kommunene og om enkelte kommuner klarer å oppnå bedre resultater over lengre tid (se kap. 10.3.3). Utvalget mener at det generelt trengs mer kunnskap om hva som virker innenfor introduksjonsprogrammet. Mens det finnes noen effektstudier av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere, mener utvalget at vi fortsatt vet for lite om hvordan NAV jobber med integrering av flyktninger innenfor introduksjonsprogrammet, og videre kunnskap trenges også om hvordan arbeidsmarkedspolitikken kan brukes for å oppnå best mulig effekt når det gjelder å sikre varig fotfeste for innvandrere på arbeidsmarkedet. Uten kunnskap fra effektstudier av høy vitenskapelig kvalitet mener utvalget at det ikke vil være mulig å bedre effektiviteten i integreringsarbeid framover og veilede kommuner om høy kvalitet innenfor integreringsarbeid.

Utvalget mener at eksperimenter eller tilrettelegging for kvasieksperimentelle analyser bør tilstrebes i større grad når endringene og innovasjonene innenfor integreringsarbeidet i Norge diskuteres eller planlegges. I den grad det er realistisk, gitt politiske og administrative rammer, bør det i større grad planlegges for evaluering av en endring samtidig som man planlegger innføringen av endringen.

10.6 Oppsummering

Det norske velferdssamfunnet står overfor en periode med økende forsørgerbyrde og mindre handlingsrom i den økonomiske politikken. Utvalget vurderer høy innvandring som en tilleggsutfordring i dette helhetsbildet (se kap. 8).

For at arbeidslivet og velferdsstaten skal settes i stand til å møte høy migrasjon, må integreringsevnen styrkes, slik at flyktninger i større grad blir en del av det ordinære arbeids- og samfunnslivet. Det har derfor vært viktig å identifisere de trekk og mekanismer ved det norske velferds- og arbeidslivssystemet som utfordres av høy innvandring, og å vurdere hva som kan gjøres for at det skal bli mer robust og i større grad tjene som en ressurs i håndteringen av disse utfordringene.

Analysene i denne utredningen bygger videre på NOU 2011: 7, der aktivisering, kvalifisering og tilrettelegging representerte de viktigste anbefalingene. Disse overordnede redskapene må fortløpende utvikles og justeres i tråd med viktige endringer i samfunnsøkonomien og i intensiteten i tilstrømningen. De bør også justeres og utvikles i tråd med de systematiske evalueringene av alle større satsinger som dette utvalget anbefaler.

På basis av situasjonen i 2016, har utvalget i dette kapitlet trukket fram noen sentrale virkemidler som bør justeres innenfor det gjeldende integrasjonsregimet, for å bedre kunne sikre at velferdsordningene kan opprettholdes på et høyt nivå i en situasjon med stor tilstrømning av asylsøkere og flyktninger. Utvalget har lagt vekt på å forbedre virkemidlenes treffsikkerhet og mottaks- og integreringsapparatets funksjonsdyktighet.

Utvalget understreker betydningen av å se de ulike stadiene i sammenheng og å fremme kombinerte løsninger for økt sysselsetting og integrasjon. Mer spesifikt vil utvalget understreke:

• Tiltak som bidrar til aktivisering og fremmer integrering på sikt, bør starte allerede i asylmottakene for å utnytte ventetiden og motvirke passivisering. Noen slike tiltak – norskopplæring, informasjon om norske samfunnsforhold og kompetansekartlegging – bør også omfatte asylsøkere som venter på utfallet av asylsøknaden, ikke bare flyktninger som venter på bosetting. Det er spesielt viktig at barn og unge i mottak kommer raskt inn i det ordinære tilbudet i barnehage og skole.

• Bosettingen av flyktninger bør fortsatt bygge på at staten inngår avtaler med kommunene om bosetting – så langt dette er tilstrekkelig for å få bosatt alle det er behov for. Hvis kommunene ikke tilbyr nok plasser, og det blir svært mange som venter lenge i mottak, må staten kunne ta i bruk en beredskapsordning som sikrer at flyktninger kan flytte ut av mottak og bli bosatt innen rimelig tid. Utformingen av en slik ordning, og hvilke konsekvenser den kan ha for ansvarsdelingen mellom stat og kommune, må utredes nærmere.

• Mulighetene for en viss justering av kriteriene for bosetting i retning av større vekting av lokalt og regionalt arbeidsmarked, ev. også utdanningstilbud, bør vurderes. En dreining mot i sterkere grad å bosette flyktninger med relevant kompetanse i kommuner/regioner der kompetansen deres er etterspurt, kan skje på bakgrunn av planlagt kompetansekartlegging og karriereveiledning i mottakene.

• Myndighetene bør ta initiativ til en helhetlig analyse av sammenhenger, flaskehalser og samordningsbehov med sikte på et mer rasjonelt og effektivt system for asylsaksbehandling, mottak, bosetting, introduksjonsordning og andre særskilte integreringstiltak. En slik utredning vil kunne bidra til å klarlegge hvordan stat, kommuner og sivilsamfunn i Norge best mulig kan håndtere store og til dels raske svingninger i antall asylsøkere og flyktninger.

• Barrierer som barn og unge som innvandrer til Norge møter i utdanningssystemet bør bygges ned. Myndighetene bør utvikle kunnskapsbaserte tiltak for en mer effektiv overgang til norsk skole. Det bør også satses videre på å øke barnas deltakelse i utdanning før og etter den obligatoriske grunnskolen.

• Det bør utvikles moduler innenfor introduksjonsprogrammet som kan settes sammen ut fra behovet til de største eller vanligste gruppene av programdeltakere. Kommunene bør fortsatt ha frihet til å tilpasse tilbudet til lokale forhold og behov.

• Det bør satses på mer arbeidsretting i introduksjonsprogrammet. Praksis i arbeidslivet bør tilbys de fleste programdeltakerne. Videre bør det tilrettelegges for at deltakerne skal kunne ta mer ordinær utdanning innenfor programmet, om det er dette de har behov for.

• Det norske arbeidsmarkedet verdsetter i liten grad utdanningen flyktninger har med seg til Norge. Det ser ut til være store samfunnsøkonomiske gevinster forbundet med å komplettere utenlandsk utdanning med noe utdanning fra Norge, sammenliknet med å måtte ta hele utdanningen på nytt, eller alternativt få en usikker tilknytning til arbeidsmarkedet som ufaglært. Den potensielle gevinsten vil være større dess mer effektivt kvalifiseringsløpet tilrettelegges og hindringene for å ta del i det ordinære utdanningssystemet bygges ned.

• Myndighetene bør i langt større grad sørge for at det finnes kompletterende utdanningstilbud, og relevante godkjenningsmyndigheter må forplikte seg når det gjelder godkjenning av slike tilbud. Der det er mulig, bør myndighetene sørge for at det utvikles alternative dokumentasjons- og godkjenningsordninger, særskilte opptaksmuligheter og fleksible og differensierte tilbud med integrert norskopplæring.

• Språk er viktig, og det bør sees nærmere på om språkopplæring i større grad kan integreres i annen kvalifisering og kompetansepåbygging og på arbeidsplassen. Det er behov for systematisk utprøving av ulike modeller for norskopplæring, slik at valg av opplæringsmodeller blir mer kunnskapsbasert.

• For å få flere lavkvalifiserte innvandrere ut i arbeid må myndighetene vurdere å øke bruken av lønnstilskudd som arbeidsrettet bistand. Gjennom lønnstilskudd kan arbeidsgiveren få testet kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren, samtidig som den enkelte får opplæring og erfaring i arbeids- og samfunnslivet. Lønnstilskuddsordningen bør imidlertid være tidsavgrenset, og insentivene må legge til rette for at både arbeidsgiver og arbeidstaker ønsker å delta.

• For å komme i jobb kan mange flyktninger ha behov for mer opplæring og/eller tiltak med praksis i arbeidslivet etter introduksjonsprogrammet. Opplegg som kombinerer utdanning og arbeid, bør i større grad utvikles og tas i bruk. Siden det foreligger begrenset kunnskap om hvorvidt og hvordan slike kombinasjonsopplegg virker, bør det legges opp til systematisk utprøving av alternative modeller, og disse bør effektevalueres.

• Dersom vedvarende høy flyktninginnvandring fører til at store grupper blir stående utenfor arbeidslivet, legges det til grunn at myndighetene og partene tar ansvar for å drøfte hvorvidt det er behov for å utvikle særskilte stillingstyper med tilpasset lønn, for å gi muligheter til arbeidstrening og aktivisering. Slike løsninger kan ifølge NOU 2016: 15 være en god strategi for å få flere flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet, samtidig som tariffavtaler og standardene i arbeidslivet opprettholdes.

• Aktivisering for stønadsmottakere ble foreslått i NOU 2011: 7. Aktivitetskrav finnes allerede i en rekke velferdsytelser, i større eller mindre grad. Myndighetene bør i større grad enn i dag ta i bruk de mulighetene som ligger i lovverket til å bruke betingelser og sanksjoner. Aktivitetskravene for dem som står lengst fra arbeidsmarkedet, bør innrettes slik at de i tillegg til å være arbeidsrettet også bygger opp minimumsferdigheter som sikrer sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet.

• Det er viktig å bygge ned uheldige insentivstrukturer i de generelle inntektssikringsordningene. I NOU 2011: 7 ble det foreslått å erstatte kontantytelser med tjenester som en delvis løsning på dette dilemmaet. Denne tilnærmingen kan utvikles videre, særlig med tanke på barnefamilier, hvor man nettopp ønsker å legge til rette for barns deltakelse uten å undergrave arbeidsinsentivene for foreldrene. Det understrekes også at kontantstøtten særlig bidrar til å holde innvandrerkvinner utenfor arbeidsstyrken, og derfor bør fases ut.

11 Overordnede tilnærminger til integrering

11.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] på bakgrunn av egne analyser og vurderinger skissere alternative strategier for å kunne møte utfordringer i tilknytning til fortsatt høy innvandring. Kunnskap og erfaringer fra sammenliknbare land bør trekkes inn i analysen.

I utvalgets mandat er høy innvandring en forutsetning for analysene, og det legges til grunn at flyktninger og deres familier utgjør en stor andel av innvandringen. Utvalgets oppgave er dermed å se på ulike strategier som kan gi en retning for hvordan denne typen høy innvandring kan gripes an. Utvalget har tolket mandatet slik at det norske samfunnets sosiale og økonomiske bærekraft er en viktig betingelse for arbeidet: Det framstilles i mandatet som et mål at

[…] Norge skal kunne opprettholde velferdsordningene på et nivå og med en standard vi har vært vant til.

Utvalgets oppgave er altså å peke på noen strategiske tilnærminger politikerne kan velge for å sikre at velferdsytelsene opprettholdes på et høyt nivå i en situasjon med stor tilstrømming av flyktninger. Utvalget anerkjenner at det er en krevende oppgave. Uavhengig av antall asylsøkere og flyktninger står velferdsstaten overfor en periode med voksende forsørgerbyrde og en mer usikker finansiering (se kap. 8).197 En stor tilstrømming av personer med små eller usikre kvalifikasjoner som ikke snakker norsk, og som vil oppfatte vesentlige sider ved det norske samfunnet som fremmed, vil forsterke utfordringene. Det er ikke gitt at velferdsytelsene på det høye nivået vi har vært vant til, lar seg opprettholde i en slik situasjon med kombinerte pressfaktorer. Utvalget vil påpeke at det ikke finnes noen enkle grep som vil sette Norge i stand til å ta imot et vedvarende høyt antall flyktninger, uten at dette vil ha negative konsekvenser for produktivitet, fordeling og velferd.

Utvalget er videre i mandatet bedt om å oppdatere analysene fra NOU 2011: 7. I årene som har gått etter 2011, har innvandringsbildet og den økonomiske situasjonen i Norge endret seg. Flyktningkrisen, slik den utviklet seg i 2015, viste at innvandringen tidvis vil kunne bli svært høy i årene framover, selv om tilstrømmingen i 2016 har vært uvanlig lav. Arbeidsinnvandringen fra EØS-land er fortsatt høy, noe som har ført til sterk konkurranse om jobbene i mange bransjer. Den skjerpede konkurransen berører både nyankomne og etablerte innvandrere og arbeidstakere i den øvrige befolkningen i de berørte bransjene. Dessuten har oljeprisen falt betraktelig, noe som har ført til mindre etterspørsel etter arbeidskraft i oljerelaterte næringer, svakere vekst i økonomien og sysselsettingen og lavere inntekter for den norske staten. Kombinasjonen av dempet vekst, redusert handlingsrom i den økonomiske politikken, skjerpet konkurranse om jobbene og høy innvandring fra lavinntektsland gjør at situasjonen framstår som langt mer utfordrende enn den gjorde så sent som i 2011.

Utvalgets mandat er avgrenset til å analysere de delene av problemfeltet som har med innvandring å gjøre. Utvalget påpeker at innvandring i seg selv ikke behøver å være problematisk for velferdssamfunnet. Innvandring av arbeidsdyktige mennesker med kvalifikasjoner som er relevante og etterspurte i det norske arbeidsmarkedet, utgjør i utgangspunktet en ressurs. Det som vekker bekymring, er innvandring av personer med kvalifikasjoner som enten er lave, vanskelige å dokumentere eller lite etterspurte i det norske arbeidsmarkedet. Flertallet av dem som kommer som flyktninger, befinner seg i denne kategorien. I Norge vil mange av disse oppleve terskelen inn i arbeidsmarkedet som høy og terskelen til velferdsytelsene som lav. Vedvarende høy tilstrømming av personer i denne situasjonen vil representere en tilleggsutfordring til de generelle faktorene som setter arbeids- og velferdsmodellen under press. Denne typen høy innvandring kan potensielt svekke det organiserte arbeidslivet og bidra til framvekst av økonomiske gråsoner preget av manglende kontrakter, underbetaling og svart arbeid. Hvis norske myndigheter ikke klarer å motvirke slike utviklingstrekk, kan det i tillegg til de økonomiske effektene bidra til å svekke den samfunnsmessige tilliten både blant innvandrere og deres etterkommere og i den øvrige befolkningen. For å sette velferdsstaten i stand til å møte økt migrasjon, må integrasjonsevnen styrkes. Det er derfor sentralt å identifisere de trekkene og mekanismene ved den norske modellen som settes på prøve ved høy innvandring, og å vurdere hva som kan gjøres for å styrke integreringsregimets effektivitet og velferdsmodellens motstandsdyktighet i møtet med disse utfordringene.

Hensikten med tiltakene som ble diskutert i kapittel 10, er nettopp å styrke integreringsevnen i velferdssamfunnet. Mange av disse tiltakene retter seg mot å kartlegge, utnytte og utvide nykommernes kompetanse. Dette avsluttende kapitlet er motivert av muligheten for at slike forbedringer innenfor det eksisterende systemet ikke vil være tilstrekkelig. Gitt at norsk økonomi i dag er i en mer usikker situasjon enn i 2011, kan svært høy og vedvarende tilstrømming av personer med lave kvalifikasjoner gjøre at man må ta i bruk alternative strategier. Hensikten med dette kapitlet er å klargjøre noen politiske handlingsalternativer og kort diskutere mulige fordeler og ulemper med de ulike alternativene.

11.2 Stiliserte hovedtilnærminger til integrering

Nedenfor skisseres tre stiliserte hovedtilnærminger til integrering. Disse tydeliggjør sammenhenger mellom premisser, virkemidler og mulige utfall av politiske valg når myndighetene framover skal tilpasse integreringspolitikken til endrede økonomiske og sosiale forutsetninger. Hvilke strategier som foretrekkes, vil avhenge av hva man betrakter som de viktigste arenaer, forutsetninger og virkemidler for å fremme integrering. De tre tilnærmingene har ulik innretning:

1. Den første er konsentrert om velferdsrettigheter, inntektssikring og utjevning av levekår.

2. Den andre tar for seg arbeidsmarkedets virkemåte, lønnsdannelse og fleksibilitet.

3. Den tredje tilnærmingen legger hovedvekt på investering i kompetanse, kvalifikasjonsutvikling og sosial kapital.

De tre stiliserte tilnærmingene gir opphav til ulike retninger for reform av velferds- og arbeidslivsmodellen for å styrke integrasjonskapasiteten, men ingen av dem egner seg i rendyrket form. En skjematisk oversikt over de tre stiliserte tilnærmingene er gitt i tabell 11.1. De tre tilnærmingene springer ut av den samfunnsfaglige litteraturen og betegnes her hhv. som «rettighetsorientert universalisme», «markedsorientert tilpasning» og «sosial investering».198 I dagens regime finner man elementer fra alle de tre tilnærmingene: det er velutbygde ordninger for å fremme økonomisk trygghet og motarbeide fattigdom; lønnsdannelse, fleksibilitet og aktivering står sentralt i debatten om å styrke integreringen i arbeidsmarkedet; og innsatsen for kvalifisering av nykommere og utdanning av etterkommere er betydelig. Spørsmålet er i hvilken retning man ønsker å gå når tilstrømmingen og utfordringene øker, og hvorvidt og hvordan virkemidler fra de tre tilnærmingene kan koples sammen i en mer helhetlig og differensiert strategi der tiltakskjeden samlet gir økt integreringskraft.

Rettighetsorientert universalisme

Rettighetsorientert universalisme rendyrker det som ofte anses som de fremste kjennetegnene ved den norske velferdsmodellen: universalisme, sterke sosiale rettigheter, høye minimumsnivåer. Det sentrale i denne tilnærmingen er å gi sosial og økonomisk grunntrygghet som en nødvendig forutsetning for deltakelse og for å motvirke stor ulikhet i levekår. Nykommere som har fått innvilget lovlig opphold i landet får tilgang til rettigheter raskt, uten at det stilles konkrete krav til yrkesaktivitet eller kvalifisering. I denne tilnærmingen legges liten vekt på økonomiske insentiver. Det mest sentrale virkemidlet vil være sjenerøse offentlige stønader i perioder der den enkelte står utenfor arbeidsmarkedet.

I integreringspolitikken er man særlig opptatt av å unngå at innvandrerne marginaliseres gjennom fattigdom eller vedvarende lavinntekt. Dette er viktig fordi økonomisk fattigdom oppfattes som et onde i seg selv, men også fordi dårlige levekår begrenser mulighetene til deltakelse. Fattigdom framstår dermed som en barriere, mens økonomisk trygghet og handlefrihet antas å frigjøre menneskelige ressurser som de nyankomne kan benytte i sosiale og kulturelle integreringsprosesser.

Suksesskriterier for rettighetsorientert universalisme vil først og fremst være økonomisk likhet, særlig i betydningen «høyt gulv» i inntektsfordelingen. Innenfor denne tenkemåten blir målet om å utrydde fattigdom tatt på største alvor, særlig når barn er involvert. Barn med innvandrerbakgrunn skal inkluderes fullt ut og ha samme muligheter som barn i majoritetsbefolkningen. Høy deltakelse er dermed et viktig suksesskriterium, men forståelsen av deltakelse er romslig: deltakelse i arbeidslivet er sentralt, men utdanning/kvalifisering, frivillig innsats, ubetalt omsorgsarbeid, sosialt entreprenørskap etc. vil også betraktes som positive uttrykk for deltakelse. Sosial og kulturell aktivitet antas å fremme økonomisk deltakelse på lengre sikt.

Risikoen med en slik tilnærming til integreringspolitikken vil være lav yrkesdeltakelse, verdiskaping og skatteinntekt fra innvandrere, og dermed økte byrder for velferdsstaten, som vil bli svært kostbar å finansiere. Finansieringsbehovet tilsier at skattenivået, særlig på midlere og høyere inntekter, derfor vil øke betydelig. Det er mye virkelyst og kreativ aktivitet som må utløses om en modell med så omfattende grunnsikring skal bli økonomisk bærekraftig. I den grad dette ikke lykkes, risikerer man å subsidiere passivitet og utvikle nettopp den type utenforskap som man i utgangspunktet ønsker å bekjempe. I tillegg kommer risikoen for at majoriteten vil mislike en integreringspolitikk som krever store ofre av dem – i form av et høyere skattenivå – drevet av økte offentlige utgifter som kommer nykommerne uforholdsmessig til gode. Velferdsavhengighet og utenforskap kan bli en uforutsett konsekvens av denne tilnærmingen, noe som i verste fall kan føre til sosial uro og økt konfliktnivå i samfunnet.

Markedsrettet tilpasning

Markedsrettet tilpasning er på mange måter motsatsen til rettighetsorientert universalisme. I spenningen mellom minstesikring og insentiver vil man i denne tenkemåten foretrekke økonomiske insentiver med vekt på tilpasning av lønn, skatt og økt fleksibilitet. Markedet er den primære arenaen for deltakelse, inntekt og fordeling, og nykommere har i utgangspunktet selv hovedansvaret for sin egen integrering. Man kan tenke seg et romslig aktivitetsbegrep der ulike former for økonomisk virksomhet inngår, men grunntanken vil være klar: Man må yte – på en målbar måte – før man kan nyte. I denne tilnærmingen oppfattes yrkesaktivitet og arbeidsdeltakelse som goder i seg selv, uvirksomhet og eksklusjon som onder. Arbeidslivet anses som hovedarenaen for læring og sosialisering i hverdagen. Gjennom betalt arbeid kommer man seg ut og treffer folk, man får rutiner med struktur på dagene og ukene, og man får bokstavelig talt lønn for strevet. For flyktninger og innvandrere vil målet dermed være å komme i arbeid så fort som mulig. Arbeidsmarkedets behov vil være førende, ikke hva nykommerne i lys av sin bakgrunn og sine verdier har sterkest preferanse for å jobbe med. En rendyrket markedsrettet tilpasning vil kreve endringer i arbeidsmarkedets virkemåte og den norske modellen slik den framstår i dag, blant annet gjennom liberalisering av enkelte reguleringer, enklere adgang til midlertidige ansettelser, større adgang til oppsigelse og fjerning av hindringer for konkurranse på lønn.

Å opprettholde og styrke arbeidslinjen i velferdsstaten er viktig for at en markedsrettet tilpasning i integreringspolitikken skal fungere. Særlig nivået på minsteytelser i velferdsstaten og tilgangen på sosialhjelp må tilpasses for å sikre at arbeid fortsatt lønner seg selv i dårlig betalte jobber. Økt bruk av lønnstilskudd og arbeidsbetingede stønader («inwork benefits») kan også være aktuelle virkemidler.

Nykommere vil følgelig møtes med krav om å komme seg ut i jobb – raskt. Arbeidsinnvandrere fra EU-land møter allerede dette kravet, så denne tilnærmingen innebærer på mange måter å generalisere den logikken som møter arbeidsinnvandrerne. Kvalifiseringstiltak og språkopplæring i offentlig regi innrettes mot raske og kostnadseffektive innsatser. Eventuelle behov utover dette legges det ikke særlig til rette for, og den enkelte må derfor benytte seg av det allmenne utdanningstilbudet eller tjenester man kan kjøpe i markedet. Også innvandrerkvinner vil forventes å jobbe, og familier som søker å basere seg på én lønnsinntekt, må selv ta de økonomiske konsekvensene av det valget.

Suksesskriteriene i denne modellen er først og fremst sysselsetting i det ordinære arbeidslivet. Økt satsing på markedsrettet tilpasning i integreringsarbeidet krever et fleksibelt og velfungerende arbeidsmarked. Tilnærmingen må antas å føre til lavere lønninger i de dårligst betalte jobbene, og til at jobbtryggheten for lavt kvalifisert arbeidskraft svekkes. For at innvandrere skal komme bedre ut inntektsmessig, er man avhengig av at den lavere arbeidsinntekten motsvares av en høyere gjennomsnittlig arbeidsdeltakelse, og at deltakelse i arbeidslivet over tid gir en positiv lønnsutvikling. Mindre jobbtrygghet antas kompensert ved at det blir lettere å finne nye jobber. Velferdsstatens bærekraft styrkes gjennom lavere stønadsnivåer og at færre står utenfor arbeidslivet. Lavere skatt på arbeidsinntekt kompenseres av økt sysselsetting, utvidet skattegrunnlag og reduserte offentlige velferdsutgifter.

Et springende punkt i denne tilnærmingen vil være om tillemping av regler for lønnsfastsettelse, svakere stillingsvern eller kutt i offentlige stønader skal gjelde generelt eller bare for nyankomne innvandrere. En ulik tillemping av regler står i fare for å bryte med likebehandlingsprinsippet som ligger til grunn for EU-retten og ILOs kjernekonvensjoner.

Hvis man like fullt ekskluderer nykommere fra sentrale ordninger, vil man plassere dem i en mer sårbar situasjon, der de er dårligere vernet mot vanlige risikoer (sykdom, uførhet), og der de vil ha enda større behov for å finne en jobb å leve av. Dette kan føre til at nykommere i større grad kommer til å jobbe i de delene av arbeidsmarkedet der lønningene er lavest og stillingsvernet svakest.

Hvis støtten i befolkningen til en velferdsstat med høye ambisjoner for utjevning av levekår er basert på en idé om sterk tilhørighet til samfunnet, kan krav til botid og opptjening av rettigheter ved å arbeide sikre fortsatt oppslutning om disse ambisjonene. Vilkår for velferdsgoder vil også gjøre det billigere å opprettholde en sjenerøs velferdsstat. Men gradering etter botid og/eller opptjening kan – hvis graderingen er inngripende – innebære at de som er nederst på inntektsskalaen blant de yrkesaktive, vil oppleve en forsterket lønnskonkurranse fra innvandrere som kan jobbe på andre vilkår. En annen svakhet ved denne tilnærmingen er risikoen for svært lav levestandard blant dem som ikke oppfyller kravene. Dette kan innebære en form for dobbelt utenforskap, hvor de som ikke oppfyller kravene, og dermed i utgangspunktet er mindre integrert i samfunnet, i tillegg blir aktivt ekskludert fra velferdsstaten. På grunn av dårlig økonomi vil de også ha problemer med å øke sin deltakelse.

Generell liberalisering kan motvirke tendenser til polarisering etter etniske skillelinjer, siden nykommere og majoritet i større grad vil konkurrere på like vilkår, men det kan også føre til større ulikhet og økt kamp om knappe goder. Siden dette særlig vil ramme sårbare grupper, kan det også føre til motstand i majoritetsbefolkningen, særlig hvis det fester seg en oppfatning av at etablerte rettigheter avvikles på grunn av innvandring.

Det er en rekke faktorer som skal være på plass for at tilnærmingen skal kunne levere gode resultater. For det første skal det være gode tider i økonomien for at en slik strategi ikke fører til økt kamp om de enkleste jobbene og nedadgående lønnspress i utsatte bransjer. Omfattende innvandring fra lavinntektsland, enten dette er arbeids-, flyktning- eller familieinnvandring, vil føre til økt lønnsspredning og dermed skape press for å redusere de laveste stønadsnivåene. For det andre må det finnes reelle muligheter til mobilitet i arbeidsmarkedet, slik at det ikke skapes en permanent underklasse som kun finner jobber i arbeidsmarkedets nedre sjikt. For dem som har de minst attraktive jobbene, vil lange arbeidsdager uten vesentlig heving av levestandarden kunne virke demotiverende og bidra til misnøye og uro. Fattigdommen i samfunnet vil øke, og innvandrere – særlig flyktninger og deres familier – vil etter all sannsynlighet være overrepresenterte. Dersom fattigdom og segregering har konsekvenser for inkluderingen i neste generasjon, gir det risiko for negativ sosial arv. Økt ulikhet i arbeidsforhold, inntekter og forbruksmuligheter vil ha konsekvenser for bosettingsmønstre, sosiale relasjoner, tillit og samhold. Tilnærmingen legger lite til rette for deltakelse i samfunnet på andre måter enn gjennom arbeid.

Sosial investering

Sosial investering innebærer et skift fra «passiv» inntektssikring til satsing på aktive kvalifiseringstiltak og er blitt presentert som en ny giv i sosialpolitikken i Europa.199 Det sentrale i tankegangen bak sosial investering er at velferdspolitikken i større grad bør innrettes mot oppbygging av kompetanse, ferdigheter og forutsetninger for deltakelse som kan jevne ut forskjeller i livssjanser – spesielt for sårbare grupper og deres barn. Velferdsstaten kan godt være omfattende, men sosiale overføringer bør utformes med sikte på å styrke mottakernes langsiktige evne til å klare seg i samfunnslivet. Denne tilnærmingen legger vekt på tilrettelegging, krav om deltakelse i offentlige tiltak og skreddersøm framfor økonomiske insentiver. Kompetanseutvikling, utdanning og kvalifisering er de mest sentrale virkemidlene. Målet er å bygge humankapital gjennom opplæring og sosial kapital gjennom å utvikle nettverk, sosiale relasjoner, og sette nykommerne i stand til å fungere som gode samfunnsborgere. Sosial investering står i kontrast til forestillingen om at «one size fits all». Det kan gi ekstra stor avkastning å investere i utsatte grupper – og særlig hvis denne investeringen skjer så tidlig som mulig i barndommen.

Sosial investering er innrettet mot kvalifisering for deltakelse både i arbeidsmarkedet og i sivilsamfunnet, men skiller seg fra den markedsorienterte tilnærmingen ved å legge en vesentlig del av ansvaret for kvalifisering på staten og ikke bare på individet. Målet er ikke raskest mulig sysselsetting, men kvalifisering for jobber som gir langsiktig, stabil sysselsetting og sosial mobilitet. Man søker å unngå at vanskeligstilte i arbeidsmarkedet havner i eller går i runddans mellom kortvarige engasjementer i enkle lavtlønnede jobber. Sosial investeringsstrategi retter seg i like stor grad mot nyankomne kvinner som mot menn. Tilnærmingen stiller betydelige krav til individuell tilpasning, slik at særskilte behov vurderes i hvert enkelt tilfelle. Tidlig innsats oppfattes i mange tilfeller som en suksessfaktor, derfor er gode og tilgjengelige barnehager et sentralt element innenfor denne tilnærmingen. Andre tiltak vil være sterk satsing på utdanning, både grunnskole og videregående opplæring, lengre kvalifiseringsløp for lavkvalifiserte voksne og livslang læring.

Sosial investering som tilnærming til integreringspolitikken er tett forbundet med utviklingen av kunnskapssamfunnet og arbeidsmarkedets behov for kvalifisert arbeidskraft. Suksesskriteriet innenfor denne tilnærmingen vil dermed være å fremme sosial mobilitet gjennom å utvikle en høyt kvalifisert arbeidsstyrke, slik at flest mulig kan hevde seg i det kompetansekrevende arbeidslivet. For den enkelte vil målet være å utvikle de evnene man har innenfor rammene av hva arbeidsmarkedet etterspør. Myndighetene må legge til rette for reell sjanselikhet og sosial mobilitet. Arbeidsmarkedet oppfattes som en sentral arena for integrering og mobilitet, men utdannings- og yrkesopplæringssystemet – fra barnehage til voksenopplæring – anses som nøkkelarenaer for å få politikken til å lykkes/fungere. Gjennom utdanning og kvalifisering er målet også å fremme sosialisering til bosettingslandets kultur og virkemåte og slik fremme kulturell og politisk integrasjon.

Tilnærmingen er avhengig av at mottakerne er motiverte til å gjennomføre kvalifiseringstiltak. På kort sikt innebærer kvalifiseringstiltak en kostnad for mottakerne ved at de ikke kan arbeide og forsørge seg selv. For voksne personer med lav kompetanse kan det være demotiverende å skulle bruke mange år i offentlige tiltak før de får mulighet til å ta ansvar for sitt eget liv. En rendyrket sosial investeringsstrategi gir ikke svar på hvordan man skal håndtere personer som ikke er motivert for kvalifiseringstiltak, som faller ut av tiltakene, eller som har for dårlige ferdigheter til å kunne benytte seg av tiltakene. En ensidig satsing på sosial investering kan derfor gi polariserte utfall, med gode resultater for dem som lykkes, og dårlige resultater for dem som ikke lykkes. Utstrakt bruk av tiltak kan gi innlåsingseffekter, slik at deltakerne går mellom tiltak uten tilstrekkelige insentiver til å komme seg videre.

Hvis investeringstiltak implementeres på en ufullstendig måte, risikerer man å sette inn feil ressurser på feil sted, slik at man sløser med offentlige midler og påfører nykommerne nederlag. «Skandaler» knyttet til at nykommere har «fått» store ressurser uten at noe produktivt har kommet ut av det, vil tære på tilliten i majoritetsbefolkningen, mens nykommernes tillit svekkes hvis de gjentatte ganger blir forventet å gjøre ting de ikke mestrer eller interesserer seg for.

En gjennomgående satsing på integrering gjennom sosial investering vil være kostnadskrevende. Satsingen har en direkte kostnad i form av ressursbruken til det offentlige. En rekke offentlig ansatte vil være involvert i kartlegging av nykommeres ferdigheter og utvikling av skreddersydde løp i lys av det regionale arbeidsmarkedets behov. Man vil trenge et økt antall lærere og en styrking av yrkesopplæringen, i tillegg til tolker og andre som tilrettelegger i en tidlig fase. Man vil også trenge mange saksbehandlere i velferdssystemet for å gi tilstrekkelig tilpassede tiltak. Satsingen har også en indirekte kostnad i form av at mottakerne av tiltakene ikke arbeider og bidrar til verdiskapning mens de er i til dels lange kvalifiseringsløp. For at den direkte og indirekte kostnaden skal svare seg, må kvalifiseringen gi en tilstrekkelig stor økning i mottakernes framtidige inntekter og tilknytning til arbeidslivet. Tilnærmingen krever derfor god kjennskap til hva aktuelle arbeidsgivere faktisk etterspør til enhver tid. Ansatte som skal arbeide med dette, må ha bred kompetanse og evne til å samarbeide tett med en rekke ulike aktører – og de må ha romslig med ressurser.

En sosial investeringsstrategi kan også gjennomføres på en gradert eller differensiert måte ved at innvandrere må oppfylle visse kriterier til egnethet og egeninnsats for å få tilgang til utdannings- og kvalifiseringstiltak. Dette kan f.eks. sikres ved krav om gjennomført språkkurs, forkurs, opptaksprøver eller liknende, og samsvarer med denne tilnærmingens vekt på individuell differensiering og skreddersøm. Økonomiske sanksjoner kan tas i bruk for personer som ikke oppfyller kravene. Slike krav kan motivere til større egeninnsats hos nyankomne innvandrere, og det kan frigjøre ressurser som kan brukes på et bedre tilbud til dem som oppfyller kravene. Men omfattende krav kan også ha ulemper. De som ikke oppfyller vilkårene for å delta i kompetanseutvikling, vil ha dårligere forutsetninger for å komme i arbeid og opparbeide yrkesrelaterte velferdsrettigheter. Man går også glipp av de samfunnsmessige gevinstene man kunne ha oppnådd ved økt kompetanse og yrkesdeltaking hos dem som – på grunn av for strenge krav – ekskluderes fra sosiale investeringer. For strenge krav kan dermed også skape et dobbelt utenforskap, i betydning at de som ikke oppfyller kravene, og dermed i utgangspunktet er mindre integrert i samfunnet, i tillegg blir ekskludert fra muligheten til å bedre kompetansen og yrkesmulighetene sine. Spesielt problematisk kan det være dersom dette doble utenforskapet blir konsentrert i enkelte grupper innvandrere med dårlige forutsetninger for deltakelse.

11.3 Oppsummering og drøfting

Som antydet innledningsvis, kombinerer den eksisterende norske velferdsstaten trekk fra alle disse stiliserte tilnærmingene. Det finnes også eksempler på gradering etter botid eller yrkesdeltakelse i dag. Vektlegging av utdanning, inkludert sterkt subsidierte barnehager for de minste barna, og på kvalifisering og attføring for voksne arbeidstakere, er elementer av sosial investering. Introduksjonsprogrammet for flyktninger, egne arbeidsmarkedstiltak for innvandrere og en lang rekke mer avgrensede prosjekter rettet mot innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet, gjenspeiler denne tilnærmingen på integreringsområdet. Samtidig er minstesikringsnivået i det norske samfunnet relativt høyt, med høye nivåer på ytelser som uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og dagpenger. Alle disse trekkene samsvarer med den universelle, rettighetsbaserte tilnærmingen. Den økte vekten på aktivitetskrav, vilkårsetting, oppfølging og tilskudd til arbeidsgivere gjenspeiler en mer markedsrettet innretning av sosialpolitikken. Deler av dagens arbeidsmarkedsregulering er i tråd med en markedsrettet tilpasning, herunder forholdsvis lite offentlig innblanding i lønnsdannelsen, få hindringer mot å bytte arbeid mellom sektorer og lett adgang til oppsigelse grunnet økonomiske forhold.

En forsterkning av den markedsorienterte tilnærmingsmåten ville man ha fått om man fjernet hindringer for konkurranse på lønn og dermed fikk et større innslag av lavproduktive lavlønnsjobber. Partene i arbeidslivet ønsker å unngå en slik utvikling, men det er trekk som tyder på at det likevel vokser fram gråsoner i norsk arbeidsliv der både partene og lovverket har begrenset innflytelse.200 Dette er et fenomen som utvikler seg på siden av de etablerte institusjonene, i betydelig grad som konsekvens av den omfattende arbeidsinnvandringen fra EØS-land.

I det nåværende norske integrasjonsregimet har myndighetene gradvis beveget seg fra en politikk der rettighetsfestet grunnsikring har vært dominerende, til i stadig sterkere grad å legge vekt på sysselsettingsfremmende tiltak. Det har følgelig vært rom for justeringer av tilnærmingen til integrasjon av innvandrere innenfor rammene av den norske velferdsmodellen.

De tre stiliserte hovedtilnærmingene legger vekt på ulike grunnelementer i det norske integrasjonsregimet – arbeid, utdanning og velferd – og gjenspeiler ulike forståelser av hva som er de viktigste barrierene, forutsetningene og virkemidlene for å styrke integrasjonsevnen (se figur 11.1). I norsk politikk er det bred enighet om at arbeid er en grunnforutsetning for vellykket integrering, men de tre alternativene bygger på ulike forståelser av hva som skal til for å øke yrkesdeltakingen blant flyktninger. Der rettighetsalternativet legger mest vekt på å sikre gode levekår og likeverdig integrasjon av etterkommerne, legger sosial investeringsstrategien hovedvekten på et langsiktig utdannings- og kvalifiseringsløft for å fremme sysselsetting og sosial mobilitet. Den markedsorienterte tilnærmingen bygger på tilpasning av lønninger, stillingsvern, stønader og skatter for å styrke insentivene til arbeid blant flyktningene og gjøre det mer attraktivt for arbeidsgiverne å ansette lavt kvalifisert arbeidskraft. Hver for seg vil neppe noen av disse tilnærmingene være tilstrekkelige til å bringe yrkesdeltakingen blant flyktninger opp mot nasjonalt nivå. Men ved å kombinere elementer og virkemidler fra de ulike tilnærmingene, tilpasse dem bedre til ulike målgruppers forutsetninger og behov og utvikle en mer helhetlig, langsiktig integrasjonsstrategi hvor koplingene mellom leddene i tiltakskjeden og koordineringen mellom politikkfeltene forsterkes, er det grunn til å anta at man over tid kan oppnå bedre resultater. Utvalget vil understreke betydningen av å anlegge et langsiktig perspektiv hvor f.eks. økte kostnader til investering i utdanning og opplæring på kort sikt må veies opp mot den avkastningen dette kan gi i form av økt yrkesdeltaking, verdiskaping, skattegrunnlag og reduserte velferdsutgifter på lang sikt. Graderte varianter av tilnærmingene, hvor det stilles strengere krav eller vilkår for tilgang til offentlige velferds- og utdanningstjenester, kan potensielt gi gevinster, men har også klare fallgruver. Hvis kravene blir så strenge at de er vanskelige å oppfylle for mange, og hvis konsekvensene av å ikke oppfylle kravene blir store i form av reduserte ytelser og vilkår, kan det forsterke utenforskapet.

Hvis Norge i framtiden står overfor vedvarende høy innvandring av personer med lave kvalifikasjoner (som i denne utredningen har dreid seg om flyktninger og deres familier), samtidig med økende forsørgerbyrde og trangere økonomi, er det realistisk å regne med vesentlige endringer i vektingen mellom de tre hovedtilnærmingene i integrasjonsregimet. Avhengig av politiske prioriteringer og karakteristika ved dem som kommer, kan man ved vedvarende høy tilstrømming risikere at kvalifiseringssystemets kapasitet sprenges, slik at man i stedet for individuelt tilpassede løp må tilby kortvarig standardopplæring som kan gi dårlige resultater. Det vil også være risiko for at aktiviteten i de uregulerte delene av arbeidsmarkedet vokser, at ulikhetene akselererer, og at forbruket av sosiale ytelser øker så mye at velferdsstatens forsørgerbyrde blir uhåndterlig uten kraftige kutt i ytelser og/eller skatteøkninger. I et slikt scenario vil reduksjon i tilgang til velferdsytelser for personer med kort botid kunne framstå som politisk fristende, men som beskrevet foran er slike strategier forbundet med økt risiko for utenforskap. Jo mer en slik omlegging nærmer seg det stiliserte markedsalternativet, jo vanskeligere vil det være å opprettholde grunntrekkene i den eksisterende arbeidslivs- og velferdsmodellen.

Som det framgår av denne utredningen, må økt yrkesdeltakelse blant flyktninger være en helt sentral del av en strategi for å bevare den norske samfunnsmodellen. Framskrivningene Statistisk sentralbyrå har gjort for utvalget, viser tydelig hvor stor gevinst det gir å få nykommere i arbeid (se kap. 8.6). Utvalgets egne analyser har understreket betydningen av integrasjon i arbeidslivet også ut over det rent økonomiske. Deltakelse i arbeidslivet er gunstig for den enkelte flyktning og hans eller hennes familie, som en plattform for integrasjon også på andre områder i samfunnet. Lønnet arbeid er den viktigste veien ut av fattigdom. I tillegg har utvalget lagt vekt på betydningen av økt yrkesdeltakelse blant flyktninger av hensyn til videreutviklingen av tillit og samhold i det norske samfunnet. Nye samfunnsmedlemmer bør i størst mulig grad bli gitt anledning til å yte – til å bli en del av det viktige gjensidighetsgrunnlaget den norske velferdsmodellen bygger på.

Utvalget har ikke hatt som oppgave å vurdere innvandrings- og flyktningpolitikken. Utformingen av denne er også gjenstand for politiske valg, der viktige humanitære verdier skal avveies mot det norske systemets evne til å inkludere nykommere på en forsvarlig måte. Samfunnets absorberingskapasitet er en viktig faktor, selv om det ikke er en statisk størrelse. Hensikten med denne utredningen er å bidra med analyser og vurderinger som kan føre til at denne kapasiteten øker.