9 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1 Innledning

I henhold til mandatet skal utvalget vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Videre heter det at forslag skal ta utgangspunkt i uendret ressursbruk på området samlet sett, men at det også kan fremmes forslag om økt eller redusert ressursbruk. Utvalgets begrunnede hovedfokus har vist seg å være forslag om økt ressursbruk.

9.2 Uendret ressursbruk

Utvalget viser til beskrivelsen av status og utvikling for redaksjonelt styrte nyhetsmedier i kapittel 5 og 6 og konsekvenser for borgerne av denne utviklingen i kapittel 7. Utvalget mener det er en risiko for at dagens forretningsmodeller ikke kan bære ressurskrevende redaksjonelt innhold og medier som representerer felles arenaer og at mediemangfoldet står i fare for å svekkes. Utvalget viser til at det hittil erfaringsvis tar tid å gjennomføre endringer i statens virkemiddelapparat. Dersom infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd skal oppfylles, tilsier utviklingstendensene at staten i en overgangsperiode øker innsatsen på medieområdet, og at de nødvendige endringene iverksettes raskt.

Dersom man må legge til grunn uendret ressursbruk, vil det være rom for å omdisponere noe av tilskuddsrammen til produksjonsstøtten fra nummertoaviser til lokalaviser. Forutsatt provenynøytralitet, vil det være rom for å øke tilskuddet til lokalaviser til 700 000 kroner per tittel. Økningen vil måtte innføres gradvis over fire år parallelt med at tilskuddet reduseres for aviser som i dag mottar tilskudd som overstiger 27 prosent av driftskostnadene, og sats nr. 2 for nummertoaviser avvikles. Øvrige forslag vil ikke kunne gjennomføres.

Utvalget konstaterer for øvrig at regjeringen i Meld. St. 14 (2016–2017) har foreslått at statens eventuelle utgifter til å kompensere en kommersiell allmenkringkaster på tv blir bevilget over statsbudsjettet. Denne kompensasjonen regner derfor utvalget som del av et provenynøytralt forslag.

9.3 Konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalget legger frem en helhetlig pakke av forslag som baserer seg på bruksmangfoldet som den avgjørende dimensjonen ved mangfoldet, supplert av en stigende bekymring for innholdsmangfoldet. Forslaget omfatter følgende hovedgrep:

• Videreføring av NRK som offentlig finansiert allmennkringkaster, som gjennom oppdraget i NRK-plakaten skal bidra til å sikre et grunnleggende og bredt innholdstilbud som er tilgjengelig for hele befolkningen.

• Kompensasjon til kommersielle tv- og radiokanaler for å påta seg allmennkringkastingsforpliktelser som et tiltak for å sikre et alternativ til NRK og økt bruksmangfold.

• Et tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift bidrar til at norske medier i en overgangsperiode kan omstille seg til en ny konkurransevirkelighet.

• Forenkling og dreining av produksjonstilskuddet slik at midler omfordeles til lokalaviser fra nummertoavisene, samt tiltak for å redusere støtteavhengighet (avvikle egen tilskuddssats for nummertoaviser i storbyene og redusere det dynamiske taket for støtte) og sikre økt legitimitet.

• Prøveordning for gratismedier, basert på bruk av mediet.

• Nye prosjektbaserte tilskuddsordninger for innovasjon og samfunnsviktig journalistikk.

• Økt forutsigbarhet for tilskudd gjennom fastsettelse av stabile rammer i hver stortingsperiode.

• Revisjon av støtteordningene basert på jevnlige evalueringer.

De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag går frem av tabell 9.1.

I tillegg kommer de regulatoriske forslagene om å fjerne/redusere utbyttebegrensningene, å øke forutsigbarheten om tilskuddene. Utvalget har dessuten foreslått at vesentlige endringer i støtten skal fases ut samt at det legges til grunn en forutsetning om at tilskuddsrammen for produksjonstilskuddet skal oppjusteres årlig i samsvar med pris- og lønnsvekst. De positive effektene av disse tiltakene antas å være betydelige, men er vanskelige å anslå. økonomisk.

Utvalget legger til grunn at forslagene som gjelder NRK, vil dekkes innenfor inntektene fra kringkastingsavgiften.

For å sikre økt forutsigbarhet for mottakerne av produksjonstilskudd, mener utvalget forutsetningen om årlig justering for pris- og lønnsvekst må inngå i modellen.

9.4 Inndekning for økte rammer

Departementet har i Meld. St. 15 (2016–2017) forutsatt at Mediemangfoldsutvalget skal vurdere om en fremtidig medieavgift på sikt også kan finansiere andre medieformål enn NRK, herunder kommersiell allmennkringkasting.

I høringsuttalelsen til Rimmereidrapporten uttaler utvalget:

Det inngår i utgangspunktet ikke i utvalgets mandat å vurdere eller foreslå hvordan staten skaffer til veie inntekter for dekke inn utgiftene til tiltak for å fremme mediemangfoldet. Det kan likevel tenkes at forhold ved innkrevingen av statlige midler kan påvirke mediemangfoldet. Utvalget vil følgelig begrense seg til å omtale dimensjoner ved de ulike innkrevingsmetodene som kan tenkes å påvirke mediemangfoldet. Med utgangspunkt i mandatet har utvalget valgt å begrense seg til å kommentere hensyn som er avgjørende for en hensiktsmessig innkrevingsmodell.1

Utvalget legger dette til grunn for drøftingene nedenfor og begrenser seg her til å omtale to alternativer som kan bidra til inndekning for de virkemidlene som utvalget foreslår.

9.4.1 Medielisens

Inntektene fra dagens kringkastingsavgift går i sin helhet til NRK, og folk flest opplever at avgiften er betaling for NRKs tilbud, til tross for at den formelt sett er en avgift for å inneha tv-apparat. Det er sannsynlig at flertallet vil oppleve at dette ikke endrer seg dersom Stortinget beslutter at man skal gå over til en husstandsavgift eller en særskatt som finansieringskilde for NRK.

Dersom Stortinget beslutter overgang til en apparatnøytral avgift, husstandsavgift eller en særskatt på inntekt, vil det i prinsippet være mulig å beslutte at inntektene skal finansiere flere formål. Kringkastingsavgiften innebærer en øremerking av midler. Det er bred tilslutning til at øremerkingen bør fortsette, jf. at det er få som argumenterer for at inntekten skal føres til statsbudsjettets inntektsside, og at NRK får midler bevilget over statsbudsjettet i konkurranse med andre formål. Dersom man skal sette av en andel (enten en prosentandel eller et beløp) av en fremtidig avgift til andre formål, bør det følge med en prinsipiell begrunnelse for hvorfor det er påkrevet med en øremerking (og at formålet følgelig ikke bør bevilges på ordinært vis i konkurranse med andre formål over statsbudsjettet). En konsekvent tilnærming tilsier at formålet eller sektoren som mottar støtte via en øremerket avgift utelukkende mottar offentlig støtte via denne avgiften.

I dag går avgiften til ett formål. Det er følgelig et én-til-én forhold mellom avgiftsinntektene og NRKs allmennkringkasteroppdrag. De mest aktuelle forslagene som kan erstatte kringkastingsavgiften, vil bidra til å svekke sammenhengen mellom avgiftsobjektet og formålet som finansieres. Dersom man i tillegg beslutter at flere formål skal finansieres av en ny avgift, vil det gjøre koblingen mellom avgift og formål enda mer utydelig. Dette vil bidra til å svekke særskatten/avgiftens legitimitet og oppslutning.

En fordeling på flere formål vil komplisere dette ytterligere og gi lavere forutsigbarhet om inntekter for mottakerne. Med mindre man for eksempel lovfester på forhånd at en fast prosentandel av avgiften skal benyttes til andre formål enn NRK, vil det høyst sannsynlig medføre politiske diskusjoner om fordeling hver gang avgiften skal fastsettes.

Utvalget legger til grunn at finansieringen av NRK også i fremtiden bør legges opp slik at den bidrar til å opprettholde institusjonenes legitimitet blant borgerne, NRKs forutsigbarhet om inntekter, og institusjonens redaksjonelle uavhengighet. En beslutning om å forlate en øremerket finansiering av NRK, og å finansiere andre mediepolitiske formål gjennom samme avgift, risikerer å svekke disse viktige hensynene. Utvalget mener derfor at inntektene fra en eventuell ny avgift eller særskatt som skal erstatte kringkastingsavgiften, fortsatt utvetydig bør øremerkes NRK.

Dersom det er et politisk ønske å finansiere andre mediepolitiske formål gjennom en avgift, bør det innføres en egen avgift adskilt fra kringkastingsavgiften. En separat avgift vil gi bedre grunnlag for å vurdere behovene til de formålene som skal finansieres av en slik avgift og mer informerte beslutninger om avgiftsnivået. De vil dessuten sikre at avgiftens legitimitet kobles til formålene som avgiften skal finansiere. Det er mulig også å kreve inn en slik avgift på samme måte som, og parallelt med, innkrevingen av midler til NRK, såfremt det går frem at innkrevingen omfatter to avgifter som går til to adskilte formål.

Utvalget legger til at hvis det finnes et politisk ønske å begrense NRKs virksomhet, bør dette gjøres ved å begrense størrelsen på finansieringen av NRK. Dersom det er ønskelig ytterligere å stimulere eksterne produksjonsmiljøer, bør det gjøres ved å stille nye og høyere krav til NRKs samarbeid med eksterne produsenter.

En løsning som innebærer at deler av midlene som kreves inn fra borgerne til NRK brukes til å støtte andre aktører, risikerer å svekke ordningens legitimitet og oppslutning og samtidig viske ut forbindelsen mellom bidraget og tjenesten som leveres.

9.4.1.1 Provenyet fra merverdiavgift på kringkastingsavgiften

Statens inntekter fra merverdiavgift på kringkastingsavgiften beløper seg totalt til over en halv milliard kroner. Utvalget vil peke på dette provenyet som en mulig kilde til inndekning av utgifter knyttet til utvalgets forslag. Kringkastingsavgiften oppleves som brukerbetaling for NRKs tjenester. Mens andre allmenne nyhetsmedier er fritatt for merverdiavgift på brukerbetaling, krever staten inn merverdiavgift for kringkastingsavgiften. Etter utvalgets mening kan disse inntektene rimeligvis benyttes til å dekke inn utgiftene til utvalgets forslag.

9.4.2 Avgift på bredbåndstilbydere

Utvalget vil peke på at avgifter på bredbåndstilbydere kan være en mulig kilde til å finansiere medieformål, primært audiovisuelt innhold.

Et hovedargument for en slik avgift er at disse aktørene profiterer på å formidle audiovisuelt innhold, men i beskjeden utstrekning bidrar til å finansiere slikt innhold, jf kapittel 5.4.2, der det går frem at økningen i omsetning i første rekke kommer distributører til gode. Et viktig argument mot en slik avgift er at produsentene, forutsatt at formidlingen er lovlig, allerede har fått betalt for rettighetene til å formidle innholdet via disse nettene.