7 Konsekvenser for borgerne

7.1 Innledning

Med utgangspunkt i Grunnloven § 100 er målet med offentlige virkemidler rettet mot mediene å styrke ytringsfriheten og informasjonsfriheten gjennom å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Utvalget har lagt til grunn at det avgjørende målet på suksess ikke er hvorvidt virkemidlene fungerer effektivt som næringsstøtte, men om de styrker den enkelte borgers forutsetninger for demokratisk deltakelse.

I kapittel 5 og 6 beskriver utvalget sentrale drivkrefter og status for utviklingen på mediesektoren som har relevans for mediemangfoldet. Endringene som er beskrevet her er like fremtredende i andre land i Europa og verden for øvrig, og beskrevet i medieforskningen, offentlige publikasjoner, presse og i strategidokumenter og periodisk rapportering fra bransjehold.

Redaksjonelt styrte medier er organisert for å ivareta uavhengighet, kildekritikk og grunnleggende etiske krav og er således i utgangspunktet ideelle kilder for å dekke borgernes informasjonsbehov. I kapittel 6 viste utvalget til undersøkelser og statistikk som dokumenterer at Norden kommer godt ut på mange indikatorer for mangfold, og at det blant annet kan ha sammenheng med at de nordiske landene er «høytillitsland» med sterke og etablerte demokratiske institusjoner, høy grad av pressefrihet og en tradisjon for at staten tar ansvar for å legge til rette for den offentlige samtalen, blant annet gjennom aktiv støtte til allmennkringkasting og nyhetsmedier.

I dette kapitlet drøfter utvalget hvilke følger utviklingen som er beskrevet i kapittel 5 og 6, får for borgernes tilgang til og bruk av nyheter. Drøftingen i dette kapitlet bereder grunnen for utvalgets forslag til endrede og nye offentlige virkemidler i kapittel 8. Samtlige forslag har som formål å fremme mangfold i norske medier, hele tiden med borgernes og samfunnets behov som utgangspunkt og premiss.

7.2 Avsendermangfold

7.2.1 Hovedtendenser

Utvalget har tidligere lagt til grunn at avsendermangfold er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for bruksmangfold. I dette delkapitlet drøfter utvalget om det er forhold i avsenderleddet som av ulike årsaker påvirker borgernes muligheter til å tilegne seg mangfoldig og relevant informasjon i form av et bredt spektrum av kilder eller perspektiver, som deretter påvirker den enkelte borgers forutsetninger for å delta i den offentlige samtalen.

I kapittel 5 og 6 har utvalget beskrevet enkelte utviklingstendenser i avsenderleddet som kan ha betydning for borgerne:

• Samtidig som de tradisjonelle nyhetsmedienes forretningsmodeller er satt under press, har borgernes tilgang til både gratis, profesjonelt redigert og brukergenerert innhold og informasjon via internett aldri vært større.

• Trykt presse opplever en sterk nedgang i opplag, antall lesere og reklameinntekter. Veksten i digitale brukere veier i noen grad opp for opplagsnedgangen på papir, men digitale reklameinntekter veier ikke opp for papiravisenes tap av annonseinntekter. Anstrengt økonomi har ført til nedskjæringer i mange mediehus. På sikt risikerer man i verste fall nedleggelser, eller at mediene snevrer inn geografisk eller redaksjonell dekning.

• De yngre generasjonene bruker mindre tid på å konsumere audiovisuelt innhold i sanntid. Det er sannsynlig at lineært fjernsyn vil oppleve en markert reduksjon i bruk tilsvarende den trykt presse opplevde fra like etter årtusenskiftet. I likhet med pressen, vil kringkasterne måtte tilpasse sine forretningsmodeller. Det er tilsynelatende relativt lav betalingsvilje for nyheter og ressurskrevende kvalitetsinnhold. Så langt er det, slik Reuters Institute for the Study of Journalism1 påpeker, ingen, verken tradisjonelle kringkastere, trykte medier eller nye aktører, som har funnet den definitive modellen for å formidle nyheter på nett tilpasset nye brukermønstre.

• Det er visse skjevheter i rekrutteringen til redaksjonelle medier. Det er i ferd med å bli en kjønnsbalanse blant journalister, men kvinneandelen blant redaktørene er fortsatt beskjeden. Få journalister har minoritetsbakgrunn, og et stort flertall av journalister og redaktører orienterer seg mot venstresiden i politikken.

• Nedbemanninger i redaksjonelle medier kan innebære at de samme arbeidsoppgavene må fordeles på færre medarbeidere, med mindre man velger å redusere redaksjonell dekning.

I sum kan det være grunnlag for å si at den digitale utviklingen har ført til at borgerens reelle ytringsmuligheter og informasjonsfrihet har økt betraktelig, samtidig som forretningsmodellene som tradisjonelle redigerte medier har benyttet er betydelig svekket, og det er en risiko for at borgernes informasjonsfrihet potensielt står i fare for å bli redusert.

7.2.2 Eierskap

Tradisjonelt baserer regulering av eierskap i mediene seg på et premiss om at det er en sammenheng mellom mangfoldig eierskap og et mangfold i medieinnhold. Et formål med slik regulering er å motvirke at enkelte eiere blir så dominerende at det har en negativ innflytelse på den offentlige samtalen. Spredning i eierskap kan fremme mangfold ved at mediene i høyere grad ser hverandre i kortene, som for eksempel da The Guardian bidro til å avsløre avlyttingsskandalen i News of the World i Storbritannia i 2009–2010, slik at negativ informasjon ikke holdes borte fra offentligheten.

Kritikerne av eierskapsregulering har blant annet vist til at en mediespesifikk regulering er overflødig og kan motvirke fornuftig utvikling, konsolidering og vekst i bransjen, og at det finnes få eksempler på at norske medieeiere har forsøkt å gripe inn i redaksjonelle beslutninger.

Som det er redegjort for i kapittel 4.5.1, er den sektorspesifikke loven om eierskap i medier opphevet og erstattet av en ny lov om åpenhet om eierskap i medier med virkning fra 1. juli 2016. Samtidig besluttet stortingsflertallet at Konkurransetilsynet skal føre tilsyn med fusjoner og oppkjøp i mediebransjen etter de alminnelige reglene i konkurranseloven. Gjennom en lovendring ble totalvelferdsstandarden erstattet med en konsumentvelferdsstandard, som innebærer at Konkurransetilsynet i stedet for å legge vekt på samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster, skal legge vekt på effektivitetsgevinster som kommer konsumentene til gode og om disse kan veie opp for de negative virkningene for konkurransen av et oppkjøp eller en fusjon.

Stortingsflertallet viste i forbindelse med vedtaket blant annet til at dobbelt regulering av kontroll med oppkjøp og fusjoner er ressurskrevende og ineffektivt, og at konkurranselovens generelle bestemmelse om kontroll med foretakssammenslutninger (§ 16) vil åpne for at sentrale mediepolitiske hensyn, herunder mangfoldshensyn, vil kunne ivaretas bedre enn etter dagens konkurranseregler.

Utvalget finner det vanskelig å vurdere konsekvenser for mediemangfoldet av disse endringene før de har fått tid til å virke noen år.

7.2.3 Representasjon

I avsnitt 6.2.4 har utvalget vist til skjevheter i arbeidsstokken i norske medier. Kvinneandelen blant journalistene er i ferd med å jevne seg ut, men det er fortsatt få kvinnelige redaktører. Det er få personer med minoritetsbakgrunn og funksjonsnedsettelser som søker seg til journaliststudiet. Andelen journalister med minoritetsbakgrunn er lav i forhold til befolkningsandelen, og arbeidsmulighetene for personer med større fysiske funksjonsnedsettelser i nyhetsredaksjoner ser ut til å være begrenset. Politisk sett er både journalister og redaktører generelt mer orientert mot venstresiden enn høyresiden.

Hvem som arbeider i redaksjonene har betydning for hva som settes på dagsordenen, hvem som får komme til orde og hvilke perspektiver og vinklinger vi som borgere får presentert. Mangfold i de redaksjonelle ressursene har derfor betydning for hvorvidt nyhetsbildet er balansert og representativt. For borgerne er representativitet i nyhetene viktig for å kunne identifisere seg med det verdensbildet de presenterer og oppleve det som aktuelt og relevant.

7.2.4 Geografisk differensiering

Det er tre år siden Bergens Tidende, kanskje det sterkeste avishuset utenfor Oslo, la ned de siste lokale kontorene i Sogn og Fjordane og Hordaland. Det vil være et tap for den norske offentligheten om BT også mistet Oslo-perspektivet sett fra Bergen. [...] Jeg kan ikke skjønne behovet for å gi slipp på lokal tilstedeværelse i journalistikken. Slik Norge er sammensatt, behøver vi et mangfold av lokale medier, men det trengs også nasjonale medier som tar distriktene på alvor (sjefredaktør og administrerende direktør Eirik Hoff Lysholm, Dagsavisen).2

For å kunne opptre som en informert borger i dagens komplekse samfunn, er det avgjørende å ha tilgang til relevant informasjon fra uavhengige, kritiske og redigerte kilder. Mediene har tradisjonelt hatt rollen som korrektiv til myndigheter og andre som forvalter makt i samfunnet, og på den måten bidratt til å opplyse borgerne. Dette forutsetter at det eksisterer uavhengige, profesjonelt redigerte medier som har kapasitet til å overvåke arenaer der blant annet politisk, økonomisk og religiøs makt utøves. Dersom det ikke finnes redaksjonelt styrte medier som følger regionale og lokale forvaltningsnivåer og maktstrukturer i samfunnet tett, kan det svekke demokratiske funksjoner og den enkelte samfunnsborgers informasjonsfrihet.3 På samme måte vil det svekke den offentlige samtalen dersom eksisterende medier snevrer inn det geografiske området de tidligere har dekket eller nedprioriterer den samfunnsviktige journalistikken. Når medier legger ned lokalkontorer eller har for få ressurser til å sende journalister for å følge kommunestyredebatter, kan det føre til at borgerne går glipp av vesentlig informasjon om det som skjer i nærmiljøet.

Norge har i dag et mer finmasket nett av nyhetsmedier enn de fleste andre land. For eksempel kommer det ut langt færre aviser i Sverige og Danmark. Tilsvarende er riksdekkende, kommersiell radio svakt utviklet i nabolandene. Samtidig innebærer topografiske forhold, bosettingsmønstre og inndelingen av landet i små administrative regioner at ikke alle norske borgere tilbys et likeverdig medietilbud.

Omfattende strukturelle endringer finner sted som følge av at etablerte forretningsmodeller svikter. Det er en risiko for at enkelte nyhetsmedier på sikt ikke vil få det til å gå rundt økonomisk og dermed vil måtte gjennomføre innsparinger og i verste fall legge ned virksomheten. Den daglige redaksjonelle dekningen av en gitt region, forvaltningsnivå eller lokal maktstruktur vil kunne reduseres som følge av svekket økonomi og bemanning i redaksjonene, slik vi i dag ser tendenser til. Som vist til i kapittel 6, er det flere lokalaviser som den senere tid har redusert utgivelseshyppigheten som følge av anstrengt økonomi. Selv om de negative effektene av innsparinger kanskje kan minimeres gjennom mer rasjonelle rutiner og prosesser, har flere medier gjennom innspill til utvalget uttalt at man ikke lenger har ressurser til å dekke områder man gjerne skulle ha dekket. Innsparingsprogrammer og reduksjon av redaksjonell bemanning, eller innsnevring av det geografiske området en redaksjon dekker kan hver for seg bidra til at den demokratiske offentligheten svekkes. Resultatet blir at den enkelte borger får redusert informasjonstilfang om lokale forhold og maktstrukturer.

Eksistensen av ett eller flere medier på samme utgiversted er ingen garanti for adekvat redaksjonell dekning av lokale maktstrukturer. Et stort antall medier har Oslo som utgiversted. Likevel har profilerte Oslopolitikere som Raymond Johansen og Carl I. Hagen beklaget fraværet av nyhetsmedier som dekker politiske saker og prosesser i Oslo, og karakterisert denne situasjonen som en demokratisk utfordring,4 siden store og viktige saker som fortjener offentlighetens søkelys, angivelig ikke omtales. Dette bekreftes i en undersøkelse som Sigurd Høst5 har utført på vegne av Mediemangfoldsutvalget. Den viser at det spesielt i Oslo-regionen er få aviser som dekker lokale forhold redaksjonelt. På den andre siden er det også en utfordring at mange nyhetsmedier med nasjonalt nedslagsfelt har redaksjon og hovedkontor i Oslo, fordi det innebærer at saker fra det sentrale Østlandet dominerer nyhetsbildet og at borgerne blir presentert for hovedstadens ståsteder og perspektiver på saker av nasjonal interesse.

7.2.5 Borgernes tilgang

Teknologisk utvikling og aktører med nye forretningsmodeller har endret grunnleggende på måtene den enkelte borger tilegner seg informasjon og hvordan borgeren kommuniserer med omverdenen. Digital publisering innebærer at tilbudet som er tilgjengelig for den jevnt teknologisk oppdaterte borger, har økt betydelig. Svak økonomi, funksjonsnedsettelser og egenskaper ved den digitale infrastrukturen kan likevel innebære en risiko for at enkelte borgere er forhindret fra å ta del i vesentlig informasjon og ytringsmuligheter på like fot som flertallet.

7.2.5.1 Tilgang til papiravis

Etter hvert som papiropplaget faller og stadig flere trykkerier legger ned driften, blir produksjon og distribusjon av avisenes papirutgaver stadig mer kostbart. Det er sannsynlig at papiravisenes totalopplag vil falle ytterligere over tid. Etter hvert som en stadig større andel av abonnentmassen digitaliseres, vil det neppe på sikt trolig ikke være lønnsomt å publisere avisen på papir.6 Spesielt for eldre brukergrupper, som fortsatt i høy grad leser avis på papir, kan det være negativt dersom papirutgaver forsvinner.

Selv om det skulle bli ulønnsomt å publisere på papir, trenger det imidlertid ikke bety at alle daglige papirutgaver forsvinner. Det finnes eksempler fra utlandet der en avis har stanset utgivelse av papirutgaven på hverdager, men fortsatt å utgi helgeutgaven på papir. Det er vanskelig å spekulere i hvor mange borgere som ikke er komfortable med bruk av digitale medier, og hva disse vil foreta seg når papiravisen de har vært vant til å lese utelukkende publiseres digitalt. Avhengig av når overgangen skjer, vil det resultere i et snevrere tilfang av nyhetskilder for enkelte brukergrupper.

På tilsvarende måte som avisene, kan tv-bransjen på sikt velge å nedskalere sitt lineære tilbud som følge av at mediebruken i økende grad skjer ikke-lineært. Tradisjonelle brukere kan som følge av dette få et snevrere tilfang av innhold.

7.2.5.2 Tilgang til kringkastingsnett

I Norge innebærer topografiske forhold og spredt bosettingsmønster at det er svært dyrt å bygge ut kommunikasjonsnett som dekker hele befolkningen. Kommersielle kringkastere har derfor kun blitt pålagt å bygge ut sine distribusjonsnett så langt det er ansett som økonomisk forsvarlig. Riksblokk I i DAB-nettet har for eksempel en beregnet husstandsdekning på 92,8 prosent, mens myndighetenes vilkår for å tillate kommersielle kanaler å avvikle sine FM-signaler var en digital dekning på minst 90 prosent. NRK-vedtektenes krav til dekning har mål om høyest mulig befolkningsdekning for hovedkanalene på radio og tv, men målet er ikke absolutt for de øvrige kanalene.

TV 2s konsesjoner inneholdt på sin side forpliktelser til å opprettholde en befolkningsdekning på minst 86 prosent. TV 2 er ikke tilgjengelig utenfor basisnettet til det digitale bakkenettet (som har en dekning på drøye 95 prosent).

Norges Televisjon AS anslår at ca. 6 000 husstander i Norge ligger i såkalt satellittskygge.7 Det innebærer at disse husstandene ikke har dekning verken fra det digitale bakkenettet, satellitt, kabel eller fiber, og at de i stedet får signaler via et såkalt satellittskyggenett som kun formidler NRKs kanaler. Som en tommelfingerregel er det mest kostnadskrevende og dermed minst kommersielt interessant å bygge ut nett i topografisk utfordrende områder og steder med spredt bosetting. Oversikter over dekningen til ulike nett8 er ikke helt ut sammenlignbare, men gir likevel grunn til å anta at anta at hullene i dekningen av blant annet bredbånd og kringkastingstjenester i noen grad overlapper. Det er med andre ord sannsynlig at det er systematiske forskjeller med hensyn til informasjonstilgang i Norge. Selv om antallet berørte husstander er begrenset, er det en grunnleggende svakhet at disse husstandene har en snevrere tilgang til nyhetsmedier.

7.2.5.3 Bredbåndstilgang

I kapittel 6 la utvalget frem tall som viser at en stadig større andel av nyhetsinnholdet konsumeres via digitale kanaler. Dette innebærer at IP-baserte nett blir en stadig mer sentral distribusjonskanal for nyheter, så vel som for andre tjenester som er avgjørende for borgernes muligheter til å ivareta sine rettigheter og plikter som samfunnsborger. I praksis innebærer dette at den enkelte borgers tilgang til bredbånd har blitt avgjørende for å kunne delta i samfunnslivet.

Som det er redegjort for i kapittel 4.5.3, har Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) kommet til at ca. 5 000 husstander ikke har tilbud om grunnleggende bredbåndshastighet og konkludert med at det vil være nødvendig med offentlige subsidier for å dekke alle husstander. Husstandene uten grunnleggende bredbåndshastighet ligger i spredtbygde strøk.

Det er i praksis en risiko for at enkelte norske borgere, fordi husstanden de bor i ikke har et bredbåndsnett med en grunnleggende kapasitet, ikke vil kunne ivareta sine grunnleggende rettigheter og plikter eller være sikret reell ytringsfrihet, informasjonsfrihet og tilgang til grunnleggende informasjon via mediene.

7.2.5.4 Nettnøytralitet

Levende bilder står for en stadig økende andel av medieinnholdet. For at et stort antall brukere samtidig skal ha tilgang på kapasitetskrevende innhold, er innholdstilbyderne avhengige av internettleverandører (ISP) som tilbyr aksess til nettet og sørger for tjenester med god kvalitet. Mediene er også blitt avhengige av å kjøpe tjenester av aktører som sørger for mellomlagring av innhold tettere på brukerne (Content Delivery Networks – CDN).

Regulering av nettnøytralitet er hjemlet i ekomloven og nærmere beskrevet i kapittel 4.5.4. Nettnøytralitet knesetter i praksis et prinsipp om likebehandling av trafikk på internett uavhengig av avsender, mottaker, utstyr, applikasjon, tjeneste eller innhold.

Prinsippet om nettnøytralitet handler grunnleggende om likebehandling av trafikk på internett. For borgernes informasjonsfrihet og en velfungerende offentlig samtale er det viktig at ytringer fra ulike kilder har like muligheter for å nå frem til potensielle mottakere. Etter utvalgets syn er det avgjørende at etablert tolkning og håndheving av prinsippet om nettnøytralitet videreføres, når EU-forordningen som er beskrevet i kapittel 4.5.4 gjennomføres i norsk rett.

7.2.5.5 Tilgang for brukere med funksjonsnedsettelser

Norge er gjennom FN-konvensjonen om vern av funksjonshemmedes menneskerettigheter forpliktet til å sikre personer med nedsatt funksjonsevne like muligheter til å realisere sine menneskerettigheter samt å bygge ned hindre som vanskeliggjør dette.

Fysiske, psykiske eller kognitive funksjonsnedsettelser kan redusere den enkelte borgers mulighet til å tilegne seg medieinnhold og virke begrensende på deltakelsen i samfunnet. Det er følgelig viktig at medieinnhold er tilrettelagt og tilpasset grupper som har særskilte behov. I kapittel 4.2.9 er det redegjort for virkemidler som skal legge til rette for at personer med funksjonsnedsettelser kan få tilgang til medieinnhold. Slike virkemidler inkluderer teksting, lydteksting, synstolking og tegnspråktolking. Klar Tale er Norges eneste lettleste nyhetsavis tilpasset synshemmede, blant annet ved å bruke større font enn andre aviser.

Et uregulert marked vil i liten grad tilby tilrettelagte medietjenester for personer med funksjonsnedsettelser. Offentlige reguleringer av minstekrav som gjelder horisontalt, tilskudd til enkeltmedier og særskilte krav til NRK som allmennkringkaster, er derfor avgjørende for et tilbud av et visst omfang. Det er en risiko for at virkemidlene ikke tilpasses og videreutvikles i takt med at mediebruken generelt endres og innovasjoner introduseres.

Et forslag til nytt EU-direktiv om tilgjengelighetskrav til produkter og tjenester (herunder audiovisuelle medietjenester, tv-utstyr mv.) er på trappene. Det antas at direktivet vil bli omfattet av EØS-avtalen. Forslaget har et forbrukerperspektiv i den forstand at det vil gi personer med funksjonsnedsettelse og eldre tilgang til flere tilgjengelige produkter og tjenester. Direktivet vil også bygge opp under medlemslandenes innsats for å oppfylle sine internasjonale forpliktelser etter FN-konvensjonen om rettigheter for personer med funksjonsnedsettelse.

7.2.5.6 Tilgang for økonomisk vanskeligstilte

Ifølge en undersøkelse utført av Kantar TNS9 brukte norske husholdninger i snitt 35 000 kroner i året på medier i 2015, hvorav over halvparten gikk med til abonnement på bredbånd, tv og telefoni. En tilsvarende undersøkelse utført av IRM i 2011 beregnet snittforbruket til 29 459 kroner per husholdning. Man kan følgelig legge til grunn at medieutgifter øker betydelig mer enn normal prisstigning. Dette samsvarer godt med funn i internasjonale studier.10

Den enkelte borger er sikret at grunnleggende utgifter til livsopphold dekkes gjennom behovsprøvde sosiale ytelser. Tv-lisens og avisabonnement inngår uttrykkelig blant utgiftene som regnes som «nødvendig livsopphold» i henhold til sosialtjenesteloven.11 Det samme gjør utgifter til abonnementsavgift på telefon og et rimelig antall tellerskritt. Sosiale ytelser vil dermed bidra til at økonomisk vanskeligstilte husholdninger som søker bistand fra det offentlige kan delta i den offentlige samtalen.

Det kan likevel tenkes at husholdninger med en husstandsinntekt som ikke gir grunnlag for sosiale ytelser prioriterer kjøp av medieinnhold lavt av hensyn til økonomien. I kapittel 6.4.5 ble det vist til studier som viser at personer med svak økonomi er overrepresentert blant dem som sjelden oppsøker nyheter. Det er sannsynligvis også slik at de som har lavest inntekt, bruker en større andel av inntekten på slike utgifter, mens de som tjener mest, bruker en lavere andel av inntektene til medierelaterte utgifter (selv om de sistnevnte bruker betydelig mer målt i faste priser på medierelaterte utgifter).12

7.2.6 Sosiale medier og søkemotorer

Nye nettverksbaserte aktører som sosiale medier og søkemotorer, baserer seg i stor grad på å utnytte informasjon om brukernes preferanser, vaner og personalia mv. kommersielt. Gjennom å analysere og systematisere store mengder data om brukerne tilpasses nytt innhold og reklame til brukeren. Disse virksomhetene produserer ikke innhold selv, men formidler brukergenerert og lokalt produsert innhold for å skape engasjement hos brukerne. For brukerne har sosiale medier og andre digitale formidlingskanaler gjort det enkelt å nå et bredt publikum med egne meninger og eget innhold, og slik sett har de hatt en demokratiserende funksjon.

Som følge av en nedgang13 i delingen av personlig informasjon blant brukerne av sosiale medier, har plattformtilbyderne endret strategi og på kort tid etablert seg som portaler for inngang til nyheter (for henholdsvis distribusjon av nyheter, deling og diskusjon om nyheter). Med sine satsninger på formidling av nyheter (Instant Articles, Google AMP) og kjøp av rettigheter til levende bilder (Facebook Live, Twitter/Periscope) er det mulig å se for seg at plattformene vil konsolidere sin markedsposisjon på reklamemarkedet vis-a-vis tekstbaserte medier så vel som audiovisuelle medier.

Sosiale medier representerer en meget potent distribusjonskanal. For medier i Norge og utenlands er det et dilemma om man skal øke rekkevidden og omsetningen av reklame via et partnerskap og deling med disse plattformene, eller om man skal stole på egen og mer begrenset rekkevidde via egen plattform og forretningsmodell.

Dersom plattformene får en så dominerende posisjon at det blir vanskelig for tradisjonelle medier å opprettholde lønnsom drift på egen hånd utenfor plattformene, vil det kunne svekke de nasjonale og lokale medienes økonomi. På lang sikt vil det også kunne påvirke redaktøransvaret, kvaliteten på journalistikken og i siste instans den enkelte borgers tilgang til informasjon.

Ikke minst har plattformene andre betydninger for borgernes informasjonstilgang. Når en økende andel av nyhetskonsumet skjer via sosiale nettverksmedier, blir det avgjørende hva brukerne får opp i sin nyhetsstrøm. Det kan være en risiko for at informasjonstilfanget til den enkelte mediebruker blir stadig snevrere, fordi innholdet som prioriteres er basert på hva personen tidligere har vist interesse for. Samtidig peker flere nyere studier i retning av at frykten for ekkokamre og polarisering av offentligheten er overdrevet.14 En annen tilknyttet problemstilling er at det er lite åpenhet rundt algoritmene som styrer utvelgelsen av innhold samtidig som algoritmene også stadig endres. For brukerne øker kravene til kildekritikk og generell mediekompetanse.

Et annet aspekt er hensynet til personvernet og hvordan dette kan ivaretas når alle våre digitale spor blir lagret og analysert. I 2014 fant journalist i Dagens Næringsliv, Bjørn Eckblad, at Schibsted alene hadde samlet 136 000 opplysninger om ham via SPiD.15 Til denne saken uttaler Datatilsynet at det er et personvernproblem at vi ikke forstår hvordan og hvilke data som samles inn, og hvordan de brukes. Utfordringen gjør seg ikke minst gjeldende for informasjonen som samles inn av de globale sosiale nettverksmediene. Brukerne har ikke selv kontroll over dataene og kan for eksempel ikke forsikre seg mot at informasjonen kommer på avveie nå eller i fremtiden.

7.3 Innholdsmangfold

7.3.1 Hovedtendenser

Utvalget har tidligere lagt til grunn at innholdsmangfold er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for bruksmangfold. I dette delkapitlet er hovedproblemstillingen om det er forhold knyttet til produksjonen av medieinnhold eller egenskaper ved innholdet som produseres, som av ulike årsaker kan bidra til å svekke borgernes muligheter til å tilegne seg mangfoldig og relevant informasjon, og som dermed reduserer deres muligheter til å delta i den offentlige samtalen.

Innledningsvis i kapitlet har utvalget påpekt teknologiske, konkurransemessige og økonomiske tendenser samt strukturelle forhold i mediebransjen som kan ha konsekvenser for brukerne. Disse utviklingstendensene kan naturlig nok også få følger for publisistiske forhold eller produksjonen av medieinnhold.

I kapittel 6 er det redegjort for status for innholdsmangfold, kildemangfold, lokalt og regionalt innholdsmangfold og blindsoner i journalistikken. Kort oppsummert er status for innholdsmangfoldet at:

• Kringkasting har et relativt bredt geografisk og innholdsmessig mangfold, i stor grad takket være sterke kommersielle og offentlig finansierte allmennkringkastere.

• Pressen har godt geografisk mangfold, men en undersøkelse utvalget har fått utført av avisabonnentenes geografiske plassering kan tyde på at dekningen av Oslo og omegn samt en håndfull små distriktskommuner er mangelfull. En annen undersøkelse utvalget har fått utført, tyder på den annen side på at det tematiske innholdsmangfoldet er uten betydelige huller.

• Med forbehold om at kvalitet er vanskelig å måle, er det en viss risiko for at den økonomiske utviklingen sektoren er inne i kan gi utslag i innholdsmessig redusert bredde, dybde eller kvalitet.

• Mediene har et forbedringspotensial når det gjelder bruk av kvinner som kilder. Med forbehold om at tallgrunnlaget er mer begrenset, blir også unge, språklige og etniske minoriteter og personer med funksjonsnedsettelser lite brukt som kilder. Videre er den redaksjonelle omtalen av disse gruppene preget av at de opptrer som representanter for sin gruppe og sjelden som «ordinær borger».

• For mange borgere har sosiale medier blitt den viktigste fellesarenaen og kilden til innhold. Måten sosiale medier unnlater å ta ansvar for å redigere innhold og samtidig automatiserer individualisering, filtrering og sensur av innhold kan innebære en risiko for økt fragmentering og polarisering.

I det følgende vurderer utvalget hvordan disse tendensene får konsekvenser for borgerne.

7.3.2 Redaksjonelt innhold

Nyheter er relativt ressurskrevende å produsere. Journalistikk koster. Mangel på journalistikk koster enda mer. Det ser vi i samfunn hvor mediene er ufrie eller svake: korrupsjon blir ikke avslørt, maktpersoner misbruker makt uten å bli avslørt og menneskers liv og muligheter påvirkes negativt.

Anstrengt økonomi og økt konkurranse i bransjen innebærer enten at de samme oppgavene må fordeles på færre redaksjonelle ressurser enn før, eller at geografiske områder pressen tidligere dekket blir nedprioritert eller valgt bort. Dette kan føre til at det oppstår huller eller såkalte blindsoner i den redaksjonelle dekningen på områder som er viktig for borgerne og den offentlige samtalen (for eksempel kritisk journalistikk, utenriksdekning, EU-politikk, kulturjournalistikk).16 Videre kan det innebære økt satsing på innhold som genererer inntekter raskt, for eksempel innholdsmarkedsføring, eller at det settes av færre ressurser til redaksjonell kvalitetssikring og at profesjonelle påvirkere får større spillerom.

Et stort flertall av norske mediehus har gjennomgått nedbemanninger og rasjonalisering i løpet av de senere år.17 Det finnes eksempler på advarsler fra ansatte og tillitsvalgte om at slike kutt vil kunne resultere i redusert kvalitet på det redaksjonelle innholdet.18 Det er også en risiko for at den ressurskrevende samfunnsviktige journalistikken nedprioriteres. Dersom færre ressurser settes av til eksempelvis gravejournalistikk, vil konsekvensen kunne være en svekkelse av informasjonen til borgerne om kritikkverdige forhold i samfunnet. Færre ressurser i redaksjonene kan også føre til at skjevheter i kildebruken opprettholdes, fordi det krever tid og bevissthet å finne frem til andre kilder enn dem man normalt kontakter.

Et produkt som har vokst frem blant annet som et resultat av sviktende inntekter fra ordinær reklame, er content marketing eller innholdsmarkedsføring, dvs. reklame som har fellestrekk med og publiseres ved siden av ordinært redaksjonelt stoff.19 Denne typen markedsføring har potensial til å bli en betydningsfull inntjeningskilde for journalistiske virksomheter. Samtidig innebærer en slik kombinasjon av redaksjonelt innhold og markedsføring presseetiske utfordringer, blant annet overfor sentrale bestemmelser i Vær Varsom-plakaten og Tekstreklameplakaten.

Mediene diskuterer de etiske utfordringene med innholdsmarkedsføring. Blant annet har Norsk Journalistlag fått utarbeidet en forskningsrapport som ett av flere innspill til en presseetisk diskusjon om innholdsmarkedsføring.20 Pressens Faglige Utvalg har også hatt et relativt stort antall saker om brudd på Vær Varsom-plakatens § 2-6 om skillet mellom reklame og redaksjonelt stoff, til behandling de senere årene. Gjennom behandlingen av disse sakene er det etablert tydeligere normer for god presseskikk i tilknytning til innholdsmarkedsføring, produktomtale mv. For brukerne er innholdsmarkedsføring et fenomen som stiller økende krav til kildekritiske ferdigheter. Dersom innholdsmarkedsføring ikke er tydelig identifiserbar, er det en risiko for at publikum vil tape tillit til journalistikkens etterrettelighet og i verste fall til mediet.21

I kapittel 6 ble det lagt frem tall som viste at antallet kommunikasjonsrådgivere øker parallelt med at mediebransjen må skjære ned på redaksjonelle medarbeidere. Med reduserte ressurser kan terskelen bli lavere for å publisere mer eller mindre ferdig tilrettelagte saker fremfor å utvikle og gjennomarbeide saker redaksjonelt fra bunnen. Enkelte politikere har den senere tid også hevdet at det er altfor enkelt å få saker med ferdige sitater og vinklinger publisert, uten at det blir underlagt en normal kritisk vurdering.22

I enkelte norske konserner deler redaksjoner utvalgte typer innhold som sport og forbrukerstoff.23 I tillegg abonnerer mange norske mediehus på stoff fra Norsk Telegrambyrå (NTB). Det kan hevdes at utstrakt deling av innhold er med på å redusere mangfoldet for brukerne. Samtidig er andelen som abonnerer eller jevnlig leser to eller flere regionale aviser eller lokalaviser forsvinnende liten, og følgelig er det få som rammes av en eventuell økt gjenbruk av stoff/bruk av fellesstoff. Det er også et vesentlig moment at ressurser man sparer på å dele stoff innenfor lettere kategorier, kan settes inn i dekningen av mer krevende nyhetssaker som har større betydning for offentligheten.

7.3.3 Datastøttede redaksjonelle beslutninger

I 2017 vil vi se en ytterligere profesjonalisering av journalistikken, der faktasjekk, grundighet, dybde og etikk blir høyt verdsatt. Men vi vil også merke at mediene bryr seg mer om at din opplevelse er sømløs, intuitiv og relevant, og det vil oppstå nye relasjoner mellom mediene og leserne. Hvis medieaktørene prioriterer god journalistikk og utnytter teknologimulighetene 2017 byr på, kan dette bli året der kvalitet slår tilbake. Boom! (Siri Skaalmo, leder for redaksjonell forretningsutvikling, Dagens Næringsliv).24

Digitale publiseringsplattformer gjør det mulig å innhente og analysere detaljerte data om publikums brukervaner. Slike data kan for eksempel være informasjon om hvor trafikken kommer fra (søk, sosiale medier, egen publiseringsløsning etc.), hvor mange som ser innholdet, hvor mye som konsumeres, tid brukt, tidspunkt for bruken, om bruken er via PC, nettbrett eller mobil og hvorvidt brukere kommenterer innholdet, deler med andre etc. Mens redaksjonelle beslutninger tidligere i større grad baserte seg på erfaringer og antakelser om brukernes preferanser, har man nå muligheten til å basere seg på fakta om faktiske bruksmønstre ned på individnivå.

Internasjonale, digitale oppstartsvirksomheter som Huffington Post og BuzzFeed var tidlig ute med å ta i bruk redaksjonelle analyseverktøy. Etter hvert har medievirksomheter verden over forstått verdien av slike verktøy. På få år har redaksjonene gått fra å telle sidevisninger og unike brukere til å ta i bruk sofistikerte og tilpassede analyseverktøy og ansette egne analytikere som samarbeider tett med redaksjonene med sikte på å utvikle det redaksjonelle innholdet.25 Riktig brukt gjør slike analyseverktøy det mulig å prioritere innhold som driver trafikk og engasjement, og tilpasse innholdet til løpende redaksjonelle prioriteringer så vel som langsiktige strategier og mediets forretningsmodell (reklamefinansiert, offentlig finansiert, abonnement etc). Også for brukerne kan disse verktøyene dermed ha flere positive effekter.

Dataene om borgernes mediebruk er isolert sett nøytrale. Det avgjørende er hvordan man tolker dataene og hva man bruker dem til. Data av denne typen vil også ha visse iboende begrensninger og vil selvsagt ikke kunne gi svar på alle redaksjonelle problemstillinger.26 Det er også en viss risiko for at analyseverktøy kan brukes til å begrunne en nedprioritering av snevrere og mer nisjepregede genre og innhold. På sikt, og kanskje særlig i tider med svake økonomiske utsikter, kan det innebære en risiko for at noe av innholdsmangfoldet svekkes. Dette vil i tilfelle være negativt for mediebrukerne.

7.3.4 Journalistisk kvalitet

Kritikere har over tid gitt uttrykk for skepsis til at nettjournalistikken vil greie å oppfylle pressens samfunnsoppdrag eller kravene til kvalitet på samme måte som papiravisene. Kritikken går gjerne på at iboende egenskaper ved publisering på nettet uvegerlig vil gi seg utslag i en viss type journalistikk. Det er blant annet blitt hevdet at kravene til kontinuerlig publisering/oppdatering på små skjermer og behovet for å generere stadig trafikk vil gå ut over kvaliteten og føre til at dybdejournalistikk blir nedprioritert på bekostning av klipp og lim-journalistikk og korte artikler primært laget for å generere trafikk.

Nettet har imidlertid som publiseringsplattform også egenskaper som gjør det svært godt egnet til å publisere journalistikk av høy kvalitet. Man har et bredt spekter av virkemidler (lyd, levende bilder, animasjoner, grafikk etc.) til rådighet som gir potensial for en langt rikere brukeropplevelse, rent kvalitativt, enn en papiravis eller et kringkastet program kan gi. I tillegg kan tjenestene involvere og skape interaksjon med brukerne på en måte som ikke lar seg gjøre med analoge medier.

Det er neppe mulig å finne fullt ut objektive mål for kvalitet og dermed også vanskelig å belegge empirisk eventuelle forskjeller i kvalitetsnivået på journalistikken på nett, vis-a-vis andre publiseringsformer. Dersom lengde kan brukes som ett mål på kvalitet, er det mye som tyder på at frykten for at dybdejournalistikk ikke har en plass på digitale plattformer er overdrevet. Nettpublikasjonen Quartz unngår for eksempel 500–800 ord lange artikler fordi de angivelig faller mellom to stoler, og publiserer i stedet kortere og lengre artikler.27 Videre finnes det forskning som peker i retning av at publikum er villig til å lese relativt lange artikler også på mobiltelefon.28

Det finnes dessuten målinger av artiklers «levetid» som kan tyde på at artikler online holder seg som ferskvare lenger enn på trykk, og at dybdejournalistikk holder seg lenger som hyllevare enn rene nyhetsartikler.29 I tillegg kommer at en sak kan gis nytt liv gjennom ekstern eller intern lenking til saken.

Det arbeides kontinuerlig for å utvikle nye og mer presise analyseverktøy for mediebruk internt i mediehusene. NRK har for eksempel tatt i bruk verktøyet Ark,30 et internt nettbasert verktøy som samler og viser statistikk og innsikt om nett-trafikken. Verktøyet måler blant annet hvor mange prosent som leser ulike avsnitt av en enkeltsak på nett, noe som gir innsikt i lesemønstre (scrolling) og «utholdenhet».

Bruk av digitale verktøy for å opparbeide kunnskaper om brukerne med formål å tilby et mer attraktivt produkt, er av det gode. Innovasjon kan gi nye og bedre redaksjonelle produkter for brukerne, men det betyr selvsagt ikke at publisering på digitale formater i seg selv gir seg utslag i økt journalistisk kvalitet. I likhet med innholdet på tradisjonelle publiseringsformer, vil brukerne finne journalistikk av ulik valør på nett.

En god del av det brukergenererte eller ikke-profesjonelt redigerte innholdet fremstår både i språk og grafiske virkemidler som tradisjonelt redigerte nyhetsmedier, men har ikke et bevisst forhold til grunnleggende og anerkjente profesjonelle standarder, verken når det gjelder arbeidsmetoder eller etikk. Forekomsten av bevisst desinformasjon, fabrikkerte nyheter og fordreide fakta vil kunne ha negative virkninger for den offentlige samtalen.

Et velfungerende, offentlig ordskifte forutsetter at publikum er bevisst på og evner å skille sannferdig, balansert og faktabasert informasjon fra propaganda, fabrikkerte nyheter og fordreide fakta, noe som ikke nødvendigvis er tilfelle.31 Det er også viktig å skille mellom bevisste forsøk på å påvirke opinionen ved å spre usannheter, og upresist, skjevt eller feilaktig innhold og redaksjonelt innhold som kan være ubalansert eller vinklet på en bestemt måte, men som ikke er resultat av bevisste intensjoner om å påvirke fra avsenders side. For de sistnevnte tilfellene finnes det mekanismer for redaksjonelt styrte medier som forsøksvis skal rette opp feilene, dvs. rettelser, dementier mv.

Sosiale medier og søkemotorer premierer deling og trafikk økonomisk fordi flere brukere dermed eksponeres for reklame. Innhold som genererer mye trafikk genererer samtidig høye inntekter, uavhengig om innholdet er sannferdig eller usant, om det opplyser eller formørker, og uavhengig av hva motivene til avsender er. Fabrikkerte nyheter som deles på sosiale medier er gjerne publisert utfra mindre aktverdige motiver, for eksempel med formål for øyet å profittere, påvirke opinionen politisk eller å virke destabiliserende. Flere bransjeaktører har tatt til orde for at sosiale medier som har lagt til rette for spredningen av usannferdig innhold på lik linje med «vanlige nyheter», har et ansvar for å sette inn tiltak for å bekjempe slik spredning. Det er tegn til at de sosiale mediene er i ferd med å ta utfordringen på alvor.32 Samtidig er det for tidlig å bedømme hvorvidt tiltakene som innføres vil være effektive. Opplagsutviklingen til de fleste trykte nyhetsmedier har vist en negativ utvikling de senere årene. Mange medier som har en veldefinert målgruppe eller som tilbyr et innhold som det ikke er enkelt å substituere, har imidlertid klart seg bedre enn mer allmenne medier.

Forskning33 har vist at det er tegn til at (enkelte av) mediebrukerne flytter oppmerksomheten fra den offentlige samtalen som foregår i de brede allmenne mediene, og i stedet oppsøker offentligheter på nettet der man finner samtaler om smalere interessefelter. Det kan tenkes at publikum på sikt vil foretrekke nisjemedier på bekostning av allmennmedier. Dersom de brede allmenne mediene ikke lenger evner å samle store deler av befolkningen om viktige saker, vil det kunne gå utover det offentlige ordskiftet. Det er en viss risiko for at staten og offentlig finansierte medier må ta et større ansvar for å sikre mangfoldet og bredden.

7.4 Bruksmangfold

7.4.1 Hovedtendenser

I dette delkapitlet er hovedproblemstillingen om det er forhold knyttet til medieinnholdet og borgernes bruk av mediene som av ulike årsaker svekker deres muligheter til å tilegne seg mangfoldig og relevant informasjon, og som dermed legger begrensninger på deltakelsen i den offentlige samtalen.

I kapittel 6 identifiserte utvalget noen hovedtendenser knyttet til status for bruksmangfoldet:

• Internett og sosiale medier har senket terskelen for at borgeren kan ytre seg og har dermed bidratt til økt ytringsmangfold.

• Det har oppstått omfattende forskyvninger i befolkningens mediebruk på få år. Det er en klar sammenheng mellom alder og hvilke medier man benytter for å søke nyheter. De unge driver utviklingen, men også eldre er i ferd med å legge om sine medievaner i retning av økt bruk av internett og mobil, og reduksjon i bruk av trykte medier og lineært fjernsyn.

• En økende andel av befolkningen oppsøker sjelden eller aldri nyheter. Unge mennesker, spesielt unge kvinner, personer med svak økonomi og personer med lav interesse for politikk er overrepresentert i denne gruppen.

• Innvandrere er en heterogen gruppe, og det er krevende å gjøre kvantitative og representative undersøkelser av gruppen. Undersøkelsene som finnes, tyder på at internett og tv har høyest daglig dekning, mens avis og radio har lavere dekning blant innvandrere. Daglig dekning for ulike medieplattformer er dessuten gjennomgående lavere enn i befolkningen ellers. Andelen nyhetsunnvikere i denne gruppen er omtrent den samme som i befolkningen for øvrig, men trolig er de best integrerte gruppene overrepresentert i undersøkelsene, noe som gjør funnene usikre.

Omfanget av tilgjengelig informasjon på nettet har eksplodert de senere årene. Tilgangen til nyheter og ikke minst innhold som ikke er profesjonelt redigert, men som konkurrerer med profesjonelt redigerte nyheter om brukernes oppmerksomhet, har økt enormt. Det er fullt mulig (og stadig lettere) for publikum å velge bort informasjon om politikk og samfunn, og i stedet mer eller mindre ensidig konsentrere seg om eksempelvis underholdning eller nisjepreget innhold fra andre interesseområder. Dersom denne trenden tiltar, er det risiko for at informasjonskløften mellom de informerte og de som ikke søker informasjon blir større, og at det utvikler seg en mer fragmentert offentlighet. I den grad dette skjer, er det risiko for at økt polarisering og ekkokamre oppstår.

7.4.2 Informasjonskløfter og utenforskap

Flere forskningsprosjekter har dokumentert at antall nyhetsunnvikere i Europa har økt de senere årene.34 Forskningen viser samtidig at økningen er svakest i Norden og høyest i Sør-Europa. Forskningen dokumenterer videre en samvariasjon mellom lav sosial og politisk kapital og ikke-konsum av nyheter, og dessuten at unge og personer med liten interesse for politikk er overrepresentert. Andelen ikke-brukere av avisnyheter øker mest, men også andelen som ikke bruker nyheter på radio og tv øker.

Ingela Wadbring, som har oppsummert aktuell svensk og internasjonal forskning på området, har beregnet at andelen «sällankonsumenter»35 i årskullene født etter 1977 er om lag 10 pst, dersom man tar både tradisjonelle og digitale medier med i beregningen. Status og utvikling i Norge skiller seg neppe vesentlig fra Sverige. Moe og Kleiven fant i sin undersøkelse at andelen nyhetsunnvikere i befolkningen som helhet var 10 prosent. Selv om vi snakker om en relativt liten gruppe av befolkningen som sjelden konsumerer nyheter, er det en situasjon som er bekymringsfull i et demokratisk perspektiv, fordi tendensen er økende, fordi det dreier seg om unge mennesker og fordi personer med svak økonomi er overrepresentert.

I en undersøkelse36 av nyhetskonsumet til norske ungdommer i alderen 16–25 år via smarttelefon og sosiale medier påvises det at unge mennesker er aktive nyhetskonsumenter, og forskerne konkluderer med at forholdet mellom unge og nyheter ikke nødvendigvis er i oppløsning, men i ferd med å ta nye former. Undersøkelsen viser dessuten hvor viktig smarttelefonen og sosiale medier er for nyhetskonsumet (og som integrerte «hverdagsplattformer» for alle typer aktiviteter de unge er del av). Smarttelefon og sosiale medier gjør unge mer interessert i nyheter og til dels mer deltakende (gjennom diskusjon og samproduksjon av nyhetsinnhold).

Vi har tidligere sett at husholdningenes utgifter til medieinnhold øker mer enn prisstigningen, og at økonomisk svakerestilte grupper er overrepresentert blant borgere som sjelden konsumerer nyheter. I kapittel 7.2.5.6 ovenfor drøftes spørsmålet om det kan oppstå informasjonskløfter av økonomiske årsaker. Kompetente, lesende borgere orienterer seg mot informasjon av høy kvalitet, mens passive konsumenter i sterkere grad orienterer seg mot underholdningspreget innhold som er gratis tilgjengelig.37 Det kan innebære en demokratisk utfordring dersom store deler av befolkningen orienterer seg mot nyheter utelukkende på steder på nettet der det ikke finner sted noen kvalitetssikring av innholdet. Sosiale medier premierer innhold som skaper engasjement fra brukerne (i form av delinger og likes), og ikke kvalitative kriterier (hvorvidt innholdet er på faktabasert, om det ligger arbeid bak etc.). I kapittel 6.3.6 viste utvalget til at det i forbindelse med presidentvalget i USA i 2016 ble avdekket et stort antall eksempler på fabrikkerte «nyheter» og desinformasjon. Dersom man søkte «final election results» på Google, viste det øverste treffet for eksempel til en side som hevdet at Trump hadde fått flere stemmer totalt (dvs. alle stater samlet) enn Clinton.38

Dersom den jevne borger ikke uten videre er i stand til å skjelne mellom faktabasert innhold og usannheter, og dersom de kanskje viktigste kanalene som formidler nyheter til borgerne ikke har effektive mekanismer for å sile ut løgn og usannheter fra nyhetsstrømmen, vil politiske informasjonskløfter kunne oppstå. Igjen understreker dette betydningen av brukernes mediekompetanse og ferdigheter innenfor kildekritikk.

7.4.3 Fragmentering

Bruken av digitale verktøy og algoritmer for å prioritere og individualisere innhold til den enkelte bruker vil kunne innebære en risiko for at borgerne serveres mer av det man tidligere har vist en preferanse for. Dersom brukerne i hovedsak blir tilbudt og leser innhold som harmonerer med egne synspunkter og holdninger, vil det kunne oppstå en såkalt ekkokammereffekt – brukerne får via sitt mediekonsum bekreftet og forsterket sine eksisterende oppfatninger og syn. En slik konsekvens av fragmentering av offentligheten vil virke uheldig for den offentlige samtalen fordi det innebærer at ideer og ytringer i mindre grad blir prøvd mot andre.

Det finnes en del forskning som støtter hypotesen om at internett som kommunikasjonskanal fører til økt polarisering og etablering av såkalte ekkokamre. En rekke undersøkelser av nyere dato peker imidlertid i retning av at frykten for ekkokamre og polarisering av offentligheten er overdrevet, og en empirisk undersøkelse i regi av Institutt for samfunnsforskning om hvordan sosiale medier påvirker samfunnsengasjement, demokratisk deltakelse og offentligheten konkluderer med at det er liten støtte for ekkokammertesen.39 En annen empirisk undersøkelse gjennomført i USA, Tyskland og Spania tyder på at bruk av sosiale medier tvert imot reduserer polarisering fordi nettverk på sosiale medier viser større politisk mangfold.40 Reuters Institute har gjennomført en spørreundersøkelse der 76 prosent av alle brukere av sosiale medier og 73 prosent av søkemotorbrukere oppga at de av og til eller regelmessig besøkte nye eller andre nyhetskilder enn de ellers normalt oppsøker.41

Nettet inneholder i utgangspunktet et uovertruffent mangfold av ulike oppfatninger og synspunkter, men legger samtidig til rette for fremvekst av deloffentligheter der man i første rekke vil få bekreftet et gitt verdensbilde. Det eksisterer følgelig en viss risiko for at ekkokamre oppstår, dersom enkeltindivider velger å bare søke informasjon i deloffentligheter som bekrefter egne synspunkter og oppfatninger.

7.4.4 Borgernes tillit til mediene

Mediene har en rolle som korrektiv og overvåker av maktstrukturer i samfunnet. I et velfungerende demokrati er borgernes tiltro til sentrale institusjoner avgjørende. Dersom mediene skal ha noen vekt innenfor opinionsdannelse og meningsbrytning, er borgernes tillit til mediene viktig. I kapittel 6 er det gjengitt resultater fra undersøkelser som viser et sammensatt bilde av befolkningens tillit til mediene. Norge blir omtalt som et høytillitsland i internasjonal sammenheng, og enkeltmedier som NRK skårer høyt på sin årlige omdømmemåling. Samtidig tyder funn fra enkelte studier på at befolkningens tillit til mediene (i forhold til offentlige institusjoner), journalister og redaktører er lav.

Strukturelle endringer, økt konkurranse, bemanningsreduksjoner og utprøving av nye forretningsmodeller vil kunne påvirke medienes anseelse hos borgerne. En fersk norsk analyse av politisk innholdsmarkedsføring tyder eksempelvis på den ene siden på at leserne klarer å skille mellom ordinært redaksjonelt innhold og innholdsmarkedsføring fra politiske interesser/partier, men også at lesere som eksponeres for politisk reklame gjennom innholdsmarkedsføring har noe mindre tillit til politiske nyheter.42

Særlig i tilknytning til den amerikanske presidentvalgkampen 2016, men også i forbindelse med den britiske folkeavstemningen knyttet til utmeldelse av EU har det vært mye oppmerksomhet om hvordan fabrikkerte nyheter, halvsannheter og regelrette løgner har oppstått, forsterket seg og til tross for at det blir tilbakevist blir etablert som fakta i deler av befolkningen. Oxford Dictionaries kåret et begrep som beskriver dette, «post-truth», dvs. omstendigheter der objektive fakta har mindre innflytelse på offentlig opinionsdannelse enn appeller til følelser og personlige oppfatninger, til årets ord i 2016. Det er opplagt at sosiale medier bidrar sterkt til en slik utvikling. Denne utviklingen understreker betydningen av at borgerne har tilgang til profesjonelt redigerte medier, som blant annet setter av tilstrekkelige ressurser til å sjekke fakta, og at borgerne settes i stand til å skjelne mellom fakta og løgner.

Troverdighet og tillit kan være avgjørende egenskaper for å opparbeide seg eller holde på brukere og overleve i en stadig mer konkurranseutsatt bransje. I en studie fra The American Press Institute oppgir minst to av tre amerikanere at overordnede prinsipper som etterrettelighet, balanse, presisjon og fullstendighet er viktige for deres tiltro til nyheter.43 Flere initiativer, både nasjonalt og internasjonalt, arbeider aktivt for å øke den etiske bevisstheten i og tilliten til mediene.44

7.4.5 Den offentlige debatten

Min påstand er at norske medier er brede, balanserte og grundige. Ulike synspunkter slipper til. Enten det handler om skattepolitikk, integrering, kommunesammenslåing eller islam, leter de tradisjonelle mediene aktivt etter nye og tydelige stemmer. Vi oppfordrer ulike aktører til å skrive – og til å svare hverandre. Og viktigst av alt – de tradisjonelle mediene gransker makten. De undersøker kritikkverdige forhold, og de sjekker ut hva som er fakta og hva som er rykter og usannheter. Uten en sterk og uavhengig presse, flyter sant og usant i hverandre. Propaganda blir ikke korrigert. Og ytterfløyene kan hisse hverandre opp uten at de litt kjedelige og grå i midten får mulighet til å vise at det finnes samlende løsninger, også på kompliserte spørsmål. Vi får ekkokamre, ikke opplyste og gode debatter (politisk redaktør i VG, Hanne Skartveit). 45

På den ene siden kan det være attraktivt for norske medier å samarbeide med plattformtilbydere om publisering av nyheter, siden disse har en rekkevidde få kan matche. På den annen side kan det svekke egen forretningsmodell, merkevare og troverdighet dersom betydelige mengder nyhetsinnhold publiseres hos plattformtilbyderne.46 Det kan dessuten svekke den offentlige samtalen dersom store deler av norsk offentlig nyhetsformidling og debatt skjer innenfor rammer definert av et fåtall plattformtilbydere.

Det finnes flere gode eksempler på norske medier som satser på å skape arenaer for debatt og ordskifte på digitale plattformer. Norske medier oppnår normalt ikke alene en oppslutning eller brukerfrekvens som er i nærheten av de største sosiale mediene. Som nevnt tidligere, kan det være fristende for medievirksomhetene å publisere innhold på plattformene, blant annet for å drive trafikk. Det er likevel relativt få av oss som regelmessig bruker sosiale medier til å «diskutere aktuelle temaer med andre» ifølge Kantar TNS.47 Hele 83 prosent svarer dessuten nei på om man de siste 30 dager har brukt sosiale nettsamfunn (Facebook, Twitter etc.) for å informere seg og/eller diskutere politiske tema med andre, mens 15 prosent svarer ja. Det er generelt et lite mindretall som debatterer på nett. På spørsmål om man har «deltatt i debatter på avisenes nettsider de siste 30 dager» svarer 92 prosent nei og bare 5 prosent ja. Selv om et fåtall deltar aktivt i debatten, må man gå ut fra at det er mange flere som følger slike debatter. For eksempel svarer bare 54 prosent, ifølge TNS Interbuss, at de ikke har lest eller brukt diskusjonsforum på nett de siste 30 dagene.

På den ene siden fungerer internett og plattformene demokratiserende for den enkelte borgers adgang til å ytre seg. Terskelen for å publisere meningsytringer på nettet er svært lav, og det eksisterer ikke kvalitetsbaserte mekanismer som velger ut eller redigerer hvem som skal komme til orde slik tradisjonelle medier har. På den annen side er det etter hvert velkjent at de globale plattformene driver en sensur som kan synes vilkårlig og inkonsekvent og som avviker fra norsk rettstilstand. Blant annet står prinsippet om at man også skal tåle ytringer som uttrykker avvikende oppfatninger sterkt i Norge. Det vil være uheldig dersom den offentlige samtalen i fremtiden skal modereres av instanser som ligger utenfor norske myndigheters innflytelse, og som har en mindre liberal holdning til ytringer enn det som følger av norsk rett.

Dette kan tale for at det er nødvendig å sikre at det eksisterer offentlige debattarenaer på norsk som reguleres av norsk lovgivning.

7.4.6 Oppsummering

7.4.6.1 Målformulering

I kapittel 3.4 foreslår utvalget følgende målformulering:

Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.

I tilknytning til forslaget til mål, redegjør utvalget i større detalj for hvilke forutsetninger som må foreligge for at målet skal kunne anses som oppfylt. Utvalget viser her til at statlige virkemidler på medieområdet er rettet mot avsender og innhold og presiserer at staten verken kan eller bør forsøke å pålegge borgerne visse former for mediebruk. Statens oppgave består i å legge til rette for, gi tilgang til og muligheter for bruk som understøtter reell ytrings- og informasjonsfrihet, men uten å forsøke å påvirke borgerens bruk direkte. Videre forutsetter målformuleringen viktigheten av å inkludere borgere på tvers av sosioøkonomiske, demografiske og andre variabler og betydningen av innholdsmangfold: borgerne kan ikke ha bruksmangfold uten rikdom av genre, ideer og synspunkt i innholdet. En velfungerende offentlig samtale forutsetter eksistensen av, og reell tilgang for alle til, kvalitativt godt, etterrettelig innhold redigert i samsvar med profesjonelle normer og praksis.

For å kunne vurdere om målet er oppfylt, er det følgelig nødvendig på den ene siden å undersøke status for bruksmangfoldet, men også om status for avsendermangfoldet og innholdsmangfoldet påvirker bruksmangfoldet.

7.4.6.2 Avsender- og innholdsmangfold

I dette kapitlet har utvalget konstatert at den norske mediesektoren fremdeles er preget av et relativt bredt og sunt avsender- og innholdsmangfold, men samtidig er etablerte forretningsmodeller satt under press ved at en betydelig andel av etablerte og profesjonelt redigerte medier opplever en sterk nedgang i bruk og reklameinntekter. Dette gir seg blant annet følgende utslag:

• Endringene i markedet truer med å utarme etablerte, profesjonelt redigerte medier som er viktige for mediemangfoldet og har fungert som brede, felles arenaer for samfunnsdebatt. Nye aktører er verken i stand til eller har noen ambisjon eller intensjon om å erstatte de tradisjonelle mediene.

• Anstrengt økonomi har gjort nedskjæringer nødvendig i tradisjonelle medier, også i redaksjonene. Bransjen har behov for å finne innovative forretningsmodeller som kan bidra til en sunn økonomisk utvikling. For små aktører som betyr mye for mangfoldet lokalt, er det krevende å sette av ressurser til innovasjon. Dersom mediene ikke makter å omstilles seg, kan det i ytterste konsekvens føre til nedleggelser og redusert mangfold.

• Med forbehold om at kvalitet er vanskelig å måle, er det også risiko for at den økonomiske utviklingen kan gi utslag i innholdsmessig redusert bredde, dybde eller kvalitet. Det kan bli vanskeligere å skjerme det ressurskrevende kvalitetsinnholdet, siden det er vanskelig å generere høyere reklameinntekter fra dette innholdet.

• De sosiale mediene har, som følge av en overlegen rekkevidde, på kort tid etablert seg som en viktig distribusjonskanal for nyheter. En hovedutfordring er at tilbyderne av de sosiale mediene og søkemotorene i liten grad påtar seg et ansvar for kvaliteten i innholdet de formidler. Tilbyderne av sosiale medier har ikke noe ønske om å etablere mekanismer for å fremme eller fremheve kvalitet – det avgjørende er innholdets brede appell. Algoritmene som styrer presentasjonen av innhold verdsetter ikke innhold med høy kvalitet høyere enn innhold som er uetterrettelig, fabrikkert eller som har liten verdi for meningsdannelse eller det politiske ordskiftet.

• Den algoritmestyrte individualiseringen, filtreringen og sensuren av innhold innebærer en risiko for at borgerne kan bli eksponert for en skjev og ubalansert diett av nyheter. Det blir i større grad opp til den enkelte borger å utøve kildekritikk og skjelne mellom kvalitativt godt og dårlig innhold.

7.4.6.3 Bruksmangfold

Når det gjelder status for bruksmangfoldet, har utvalget i dette kapitlet identifisert en relativt rask og omfattende forskyvning i borgernes mediebruk som, til tross for positive sider, også har potensial til å påvirke bruksmangfoldet negativt:

• Sosiale medier, søk og aggregatorer har blitt de viktigste fellesarenaene for mange, særlig yngre brukere, og er samtidig i ferd med å utvikle seg til viktige plattformer for formidling av nyheter.

• Det er de unge som primært driver fram de omfattende forskyvningene i mediebruken, men også eldre er i ferd med å legge om sine medievaner i retning av økt bruk av internett og mobil og redusert bruk av trykte medier og lineært fjernsyn.

• Digitaliseringen har demokratisert publisering av innhold. Tilfanget av innhold er større og innholdet lettere tilgjengelig enn noen gang før i historien. Digitaliseringen kan dermed sies å ha lagt grunnlaget for økt avsender- og innholdsmangfold og dermed potensielt også økt bruksmangfold.

• En liten, men økende andel av befolkningen oppsøker sjelden eller aldri nyheter. Unge mennesker, spesielt unge kvinner, personer med lav utdanning og personer med lav interesse for politikk, er overrepresentert i denne gruppen.

• Det er fremdeles lav betalingsvilje for kvalitetsinnhold i befolkningen. Kort sagt er verdien av god journalistikk for samfunnet verdsatt høyere enn det brukerne er villige til å betale.

7.4.6.4 Hovedutfordringer

Av utfordringene som er trukket frem ovenfor, vil utvalget særlig peke på noen hovedutfordringer:

• En liten, men økende andel av befolkningen oppsøker sjelden eller aldri nyheter. Unge mennesker, personer med lav utdanning og personer med lav interesse for politikk er overrepresentert i denne gruppen.

• Kvinner er underrepresentert i avsenderleddet (arbeidsstokken) og på innholdssiden (i kildebruken). Blant dem som sjelden oppsøker nyheter og har lav kunnskap om nyheter, er unge kvinner overrepresentert. Denne systematiske skjevheten i kjønnsbalansen er velkjent fra andre områder i samfunnet.

• Sosiale medier, søkemotorer og aggregatorer har blitt de viktigste arenaene for mange, særlig yngre brukere, og utvikler seg dermed til viktige nyhetsplattformer. Den algoritmestyrte utvelgelsen av innhold og fraværet av systematisk redaksjonell bearbeiding av innholdet innebærer en risiko for at brukerne eksponeres for en smalere og mer fragmentert mediediett, samt at upålitelige kilder får stor gjennomslagskraft.

• De redaksjonelt styrte medienes tradisjonelle forretningsmodeller svikter, og finansieringen av maktkritisk og samfunnsviktig journalistikk er satt under press.

Brukerinntektenes betydning for medieøkonomien har økt, samtidig som en lavere andel av befolkningen enn før er villig til å betale for profesjonelt redigert kvalitetsinnhold. Dette er globale utfordringer som bransjen selv må forsøke å finne langsiktige løsninger på, og mange medier er i ferd med å prøve ut bærekraftige forretningsmodeller tilpasset den nye virkeligheten. I kapittel 6 la utvalget frem tall som indikerer at norske medievirksomheter på mange områder er bedre stilt enn mediebransjen i andre land. Likevel er det slik at de økonomiske prognosene peker nedover for store deler av bransjen og etter all sannsynlighet i en periode vil fortsette å peke nedover. Etter utvalgets oppfatning tilsier dette at det i en overgangsperiode kan være behov for økt statlig innsats på de områdene som utvalget peker på ovenfor.

I neste kapittel vurderer utvalget behovet for nye tiltak med sikte på å møte de nye utfordringene, samt justeringer og oppdateringer av innretningen av eksisterende økonomiske virkemidler, slik at disse samlet bedre kan ivareta det foreslåtte mediepolitiske målet og de nevnte hovedutfordringene.