2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets mandat

I Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst – Allmennkringkasting og mediemangfald, varslet Kulturdepartementet at det ville oppnevne et utvalg som skal vurdere hvordan mediemangfoldet i Norge kan opprettholdes i lys av endringene i mediesektoren. På denne bakgrunn ble Mediemangfoldsutvalget nedsatt ved kongelig resolusjon 18. september 2015, med frist til å levere en utredning i form av en NOU til Kulturdepartementet innen 1. mars 2017. Utvalgets mandat er følgende:

Bakgrunn

Grunnloven § 100 sjette ledd slår fast det såkalte «infrastrukturkravet, dvs. det ansvaret offentlige myndigheter har for å «legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Infrastrukturkravet innebærer at staten må legge til rette for de kanaler og institusjoner som utgjør infrastrukturen for offentlig utveksling av informasjon og meninger. Det er derfor et offentlig ansvar å legge til rette for mangfold og kvalitet i norske medier. Et mangfold av frie og uavhengige medier med kritisk og undersøkende journalistikk og med nyhetsformidling fra ulike samfunnsområder er av avgjørende betydning for et velfungerende demokrati og for ytringsfriheten. Gjennom rapportering og kommentarer fra ulike synsvinkler kan mediene gi borgerne grunnlag for meningsdannelse og aktiv deltakelse i samfunnsliv og demokratiske prosesser.

Den teknologiske utviklingen har ført til en gjensidig påvirkning mellom teknologi, tilbud og medievaner. Digitaliseringen av mediene har bl.a. ledet til at publikums tilgang til informasjon og ulike medier er større enn noen gang. Den teknologiske utviklingen har ledet til økt konvergens eller sammensmelting av ulike medier, som innebærer at særegenheten til ulike medietyper, for eksempel presse, radio og tv, blir mindre tydelige. Publikums medievaner endres i takt med endringene i medietilbudet. Publikum har større muligheter enn noen gang til å velge hvordan, hvor og når de vil ta i bruk ulike medier.

Samtidig som det aldri før har vært større tilgang på informasjon, møter de tradisjonelle nyhets- og aktualitetsmediene flere utfordringer. Medienes etablerte forretningsmodeller er under press. Avissektoren er foreløpig sterkest påvirket, med svikt i annonsemarkedet, opplagsnedgang og utfordringer knyttet til brukerbetaling. De kommersielle kringkasterne møter utfordringer i annonsemarkedet og konkurranse fra globale strømmetjenester. Samtidig er nyhetssatsning på tv relativt kostnadskrevende. Dersom medieutviklingen fører til mer pressede marginer i fjernsynsmarkedet, kan det medføre at fjernsynsselskapene prioriterer mindre kostandsintensive programformater. Konsekvensene dette vil ha for mediemangfoldet på sikt er uklare.

Mandat

• Utvalget skal vurdere hva statens mål for mediemangfoldet bør være, og beskrive sentrale utviklingstrekk på mediefeltet og hvordan disse påvirker mediemangfoldet

• Utvalget skal vurdere det samlede norske tilbudet med særlig fokus på to områder: nyhets- og aktualitetsmedier og medienes funksjon i nyhets- og debattformidlingen, samt allmennkringkastere og deres betydning for Norges språk og kultur.

• Med utgangspunkt i sin analyse skal utvalget vurdere hvordan statens økonomiske virkemiddelapparat, herunder produksjonstilskuddsordningen og kringkastingsavgiften, best kan innrettes for å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale og stimulere til et mangfoldig medietilbud. Utvalget skal bl.a. vurdere behov, omfang og offentlig finansiering av allmennkringkasting og nyhets- og aktualitetsmedier. Utvalget kan også vurdere regulatoriske virkemidler dersom dette er relevant.

• Utvalget må innhente opplysninger om bruk av økonomiske virkemidler på medieområdet i aktuelle europeiske land. Utvalget må vurdere om utvalgets forslag vil reise problemstillinger knyttet til EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte. Utvalget kan innhente andre nødvendige del-utredninger og skal utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Utvalgets forslag skal ta utgangspunkt i uendret ressursbruk på området samlet sett, men det kan også fremmes forslag om økt eller redusert ressursbruk.

2.2 Tilleggsmandat og delutredning

Ved Stortingets behandling av Meld. St. 38 (2014–2015) 1. mars 2016, henstilte en samlet komité regjeringen om å «ta initiativ til å sikre kommersiell allmennkringkasting med hovedkontor og nyhetsredaksjon i Bergen innen utgangen av 2016» (jf. Innst. 178 S (2015–2016). I samsvar med Stortingets forutsetninger, mottok Mediemangfoldsutvalget 5. august 2016 et tilleggsmandat fra Kulturdepartementet, med følgende ordlyd:

Utvalget skal utrede modeller som kan finansiere andre statlige bidrag til et vitalt demokrati og en mangfoldig medieoffentlighet, slik som allmennkringkasteroppdrag på radio, pressestøtte, tilskudd til lokalkringkasting, samiske aviser, stipender og lignende.

Kulturdepartementet vil varsle at det i løpet av høsten 2016 vil legge fram for utvalget en eller flere modeller der deler av merkostnadene som er forbundet med forpliktelsene en kommersiell allmennkringkaster påtar seg, blir kompensert. Utvalget vil bli anmodet om å vurdere modellene og avgi en uttalelse innen fristen departementet fastsetter.

Som varslet oversendte Kulturdepartementet 19. september 2016 et brev der utvalget ble bedt om å vurdere fire modeller for medfinansiering av kommersiell allmennkringkasting innen 17. oktober 2016. Ved fristens utløp avga utvalget en delutredning om kommersiell allmennkringkasting til departementet. Delutredningen følger som utrykt, elektronisk publisert vedlegg til denne utredningen.1

2.3 Utvalgets medlemmer

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Leder: Knut Olav Åmås, administrerende direktør i Stiftelsen Fritt Ord (Oslo)

• Ellen Altenborg, partner i Linke Invest & Management (Bærum/Arendal)

• Thor Gjermund Eriksen, kringkastingssjef i NRK (Oslo)

• Hallvard Moe, professor i medievitenskap ved Universitetet i Bergen (Bergen)

• Hilde Eika Nesje, daglig leder og ansvarlig redaktør i Bø Blad (Bø i Telemark)

• Ivar Rusdal, styreleder i Nordsjø Media (Egersund)

• Olav T. Sandnes, sjefredaktør og administrerende direktør i TV 2 (Bergen)

• Gunnar Stavrum, ansvarlig redaktør og administrerende direktør i Mediehuset Nettavisen (Oslo)

• Randi Øgrey, administrerende direktør i Mediebedriftenes Landsforening (Oslo)

• Hildegunn Soldal, direktør for strategiske partnerskap i Aller Media/Dagbladet (Oslo)

Hildegunn Soldal ba Kulturdepartementet om å bli løst fra vervet med umiddelbar virkning 7. desember 2016, som en konsekvens av at hun hadde takket ja til stillingen som nettsjef i NRK med tiltredelse 5. januar 2017.

Lars Øyen, underdirektør i Medieavdelingen i Kulturdepartementet, ble engasjert som leder for utvalgets sekretariat. Seniorrådgiver i Medietilsynet, Marita Bergtun, ble engasjert som sekretær for utvalget. I tillegg ble sekretariatet utvidet i perioden 19. september til 4. november 2016 med Ingvil Conradi Andersen.

Sekretariatet har hatt faglig bistand fra NRK Analyse, TV 2 Research, Mediebedriftenes Landsforening, Landslaget for lokalaviser, Sigurd Høst, medienorge ved Universitetet i Bergen og Medietilsynet til blant annet produksjon av statistikk, økonomiske vurderinger og beregninger av mediestøtte.

2.4 Utvalgets tolkning av mandatet

Mediemangfoldsutvalgets mandat viser innledningsvis til det såkalte infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd, som slår fast at myndighetene har et ansvar for aktivt å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Mandatet presiserer at kravet «innebærer at staten må legge til rette for de kanaler og institusjoner som utgjør infrastrukturen for offentlig utveksling av informasjon og meninger», og at det derfor er «et offentlig ansvar å legge til rette for mangfold og kvalitet i norske medier».

Infrastrukturkravet ble nedfelt i Grunnloven § 100 etter forslag i Ytringsfrihetskommisjonens innstilling fra 1999.2 I mandatet til Ytringsfrihetskommisjonen ble det vist til at samfunnet preges av en rivende utvikling på områder som har betydning for ytringsfriheten, blant annet ved at tilfanget av nye medier og informasjonstilbudet blir stadig mer omfattende og internasjonalisert. På bakgrunn av utviklingen så man et behov for å foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i samfunnet.

Rundt 20 år etter at kommisjonen ble oppnevnt er disse utviklingstrekkene fortsatt høyst aktuelle. Men samtidig som den teknologiske utviklingen har ført til at publikum har større tilgang til informasjon og medier enn noensinne, er de tradisjonelle nyhets- og aktualitetsmediene i dag under sterkt press. Hvorvidt norske borgere i gjennomsnitt er bedre eller dårligere informert etter at nyhetsformidlingen ble digital, foreligger det foreløpig også lite kunnskap om. I de fleste debatter kommer dette spørsmålet lett i bakgrunnen. I forbindelse med den digitale utviklingen har også problemet med falske nyheter i økende grad dukket opp.

Innledningsvis fastslår mandatet at utvalget «skal vurdere hva statens mål for mediemangfoldet bør være». Utvalget legger til grunn at hensikten er at det skal utarbeide en målformulering. Som grunnlag for vurderingen har Mediemangfoldsutvalget foretatt en avgrensning av hva det legger i begrepet «mediemangfold». Utvalget skiller mellom tre aspekter ved mediemangfold, som samsvarer med en enkel kommunikasjonsmodell: avsender – innhold – mottaker. I forskningslitteraturen omtales disse tre aspektene som henholdsvis avsendermangfold (source diversity), innholdsmangfold (content diversity) og eksponeringsmangfold (exposure diversity) eller bruksmangfold, jf. kapittel 3.3. Utvalget fremhever betydningen av bruksmangfold som den mest avgjørende dimensjonen ved mangfoldsbegrepet, fordi innholdet først får verdi dersom det blir brukt. Vektleggingen av bruksmangfoldet ligger til grunn for utvalgets forslag til målformulering, jf. kapittel 3.4, og er generelt et førende prinsipp for utvalgets anbefalinger.

Mandatet legger opp til at utvalget skal gi en beskrivelse av sentrale utviklingstrekk på mediefeltet og hvordan disse påvirker mediemangfoldet, og videre at utvalget skal vurdere det samlede norske tilbudet med særlig fokus på nyhets- og aktualitetsmedier og allmennkringkastere. Med utgangspunkt i sin analyse skal utvalget vurdere hvordan blant annet statens økonomiske virkemiddelapparat best kan innrettes for å legge til rette for at infrastrukturkravet blir oppfylt.

I lys av dette tolker Mediemangfoldsutvalget mandatet slik at utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgåelse av den norske mediepolitikken, med vekt på hvordan de økonomiske virkemidlene bør innrettes for å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale og stimulere til et mangfoldig medietilbud. Utvalget mener at en helhetlig gjennomgåelse av virkemidlene i mediepolitikken må baseres på en grundig og bred gjennomgåelse av status for mediemangfoldet i Norge på avsender-, innholds-, og brukssiden. Utvalget beskriver utviklingen og status i dag, samt sannsynlige konsekvenser for borgerne i de nærmeste år.

Utvalget tolker og avgrenser mandatet til å omfatte nyhets- og aktualitetsmedier med en viss bredde, samt allmennkringkasting. Medielandskapet i Norge omfatter imidlertid langt mer enn nyhets- og aktualitetsmedier. De andre delene av medie-Norge bidrar også på hver sine måter til mediemangfoldet i landet, og det er verdt å følge dem tett. Disse mediene er enten nisjemedier eller bredere medier uten hovedprofil knyttet til nyhet og aktualitet, samt ikke minst den store norske utgivelsesfloraen innenfor litteratur. Dette dreier seg særlig om følgende medietyper:

• Ukeblader

• Allmenntidsskrifter

• Vitenskapelige tidsskrifter

• Bøker

Utvalget tolker mandatet slik at disse kategoriene av medier ikke er omfattet. De kanaler og institusjoner som utgjør infrastrukturen for offentlig utveksling av informasjon og meninger, jf. Grunnloven § 100 sjette ledd, er i hovedsak nyhetsmediene. Denne avgrensningen støttes også av hvordan eksisterende offentlige ordninger er innrettet, og av virkeområdet til Lov om redaksjonell fridom i media.3 Det må imidlertid tas høyde for at bildet inneholder nyanser. For eksempel går det ikke et klart skille mellom nyhets- og aktualitetsmedier og dokumentarfilm. Som følge av plattformkonvergens er det også blitt etablert nye medier som har en betydning når man diskuterer begrepet nyhet og aktualitet. For utvalget er ikke avsenderen det viktigste i disse tilfellene, men det faktiske innholdet i og samfunnsvirkningene av journalistikken.

En type aktører som ikke selv produserer innhold, men som lever av å distribuere medievirksomhetenes innhold og er sentrale portvakter i verdikjeden for innholdet, er sosiale medier, søkemotorer og distributører i nett, kabel og satellitt. Utvalget mener at en drøfting av disse aktørenes rolle for mediemangfoldet hører inn under mandatet. Samspillet med og konkurransen mellom tradisjonelle medier og særlig sosiale medier/plattformer ble fra starten av arbeidet blinket ut som en viktig problemstilling for utvalget, fordi dette påvirker så mange sider av medieutviklingen i dag og fremover.

De eksisterende økonomiske virkemidlene omfatter produksjonsstøtte (mediestøtte), støtte til lokale lyd- og bildemedier, NRK-lisens og mva.-fritak. Kulturdepartementet la i desember 2016 frem en stortingsmelding om offentlig finansiering av NRK. Utvalget legger til grunn at den tekniske innretningen av fremtidig modell for innkreving av midler til å finansiere allmennkringkasting ikke i seg selv er en del av utvalgets oppdrag, men at valgt innretning også kan ha konsekvenser for mediebrukerne. Siden momsregimet ble endret så sent som i 2016 ved at det ble innført momsfritak på digitale nyhetstjenester, foreslår utvalget ingen omfattende endringer, men enkelte justeringer av ordningen som etter utvalgets syn vil gjøre den mer formålstjenlig og konsekvent. I tråd med mandatet og utvalgets utvidete mandat vurderer utvalget flere mulige nye støtteordninger, herunder en kompensasjonsordning for kommersiell allmennkringkasting.

Utvalget vil understreke at alle norske nyhetsmedier, herunder allmennkringkasterne, har sentral betydning for Norges språk og kultur, og legger denne forståelsen til grunn for sine vurderinger. Særlig er det grunn til å fremheve hvor stor betydning mediebruken av nynorsk og samisk har for denne målformen og dette språket.

Som mandatet tilsier har utvalget innhentet opplysninger om bruk av økonomiske virkemidler på medieområdet i aktuelle europeiske land. Utvalget konsentrerer seg om Sverige, Danmark, Finland, Frankrike, Storbritannia og Tyskland, ettersom modellene i disse landene etter utvalgets syn er særlig relevante i en norsk kontekst. Utvalget vurderer videre om forslagene som legges frem vil reise problemstillinger knyttet til EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte, og redegjør i tillegg for regulatoriske tiltak som eierskapsregulering, formidlingsplikt, konsesjonsordninger på kringkastingsfeltet og loven om redaksjonell frihet i media.

2.5 Utvalgets arbeid

Utvalget har holdt 16 ordinære utvalgsmøter, ett ekstraordinært møte i forbindelse med arbeidet med delutredningen om kommersiell allmennkringkasting, ett telefonmøte og fire åpne innspillsmøter i henholdsvis Oslo, Tromsø, Trondheim og Bergen. Utvalget har også gjennomført en studietur til Stockholm og København. De ordinære utvalgsmøtene har vært heldagsmøter. Ett av utvalgsmøtene fant sted hos TV 2 i Bergen, to møter ble holdt hos NRK på Marienlyst i Oslo, ett hos Mediebedriftenes Landsforening, ett i Forskningsparken, ett på Lysebu og de øvrige i Regjeringskvartalet.

Under studieturen i Stockholm og København hadde utvalget møter med Aftonbladet, den svenske Medieutredningen, dansk TV2, DR og Public Service-udvalget.

Utvalget har avholdt ett møte med ekspertgruppen som utredet finansiering av NRK, ledet av Tore Olaf Rimmereid. Utvalget har videre invitert til utvalgsmøtene en rekke personer som har bidratt med faglige innspill til arbeidet: Knut Arne Futsæter (Kantar TNS), Pål Nedregotten (Amedia), Oscar Westlund (Medieutredningen, Sverige), Mozhgan Tavakolifard (Dharmic Data), Hans Jarle Kind, (NHH), Lars Sørgard og Gjermund Nese (Konkurransetilsynet), Anita Krohn Traaseth (Innovasjon Norge), Annette Alstadsæter (NMBU), og Tor Erik Engebretsen og Bjørn Tore Østeraas (Medietilsynet). Utvalget har i tillegg fått omvisning og presentasjon av StartupLab i Forskningsparken i Oslo ved inkubatorleder Kjetil Holmefjord.

Samtlige innspillsmøter ble strømmet på regjeringens nettsted. Med unntak for møtet i Oslo var ulike medievirksomheter vertskap for innspillsmøtene. Utvalget inviterte en rekke innledere som fikk i oppgave å uttrykke sitt syn på hva som er de største truslene mot norsk mediemangfold i årene framover, og hvordan vi kan sikre hele befolkningen tilgang på nyheter, aktualiteter og samfunnsdebatt. De inviterte innlederne var følgende:

Oslo (R5, Akersgata 59) 25. januar 2016

Espen Egil Hansen, sjefredaktør i Aftenposten, Jan Grønbech, sjef i Google Norge, Thomas Spence, leder i Norsk Journalistlag, Ivar Steen-Johnsen, kanalansvarlig i Nordic Screens, Linn Winsnes Rosenborg, blogger bak «Kommentarfeltet», Magne Otterdal, sjefredaktør i Oslo Business Memo, Mona Solbakk, direktør for NRK Sápmi og Monica Ifejilika, skribent og artist.

Tromsø (NRK Troms) 3. februar 2016

Torkel Rasmussen, koordinator for journalistutdanningen ved Samisk høgskole, Thomas Nilsen, redaktør i The Independent Barents Observer, Geir Wulff, ansvarlig redaktør i Ságat og leder i avisseksjonen i Samisk Forlegger og Avisforening, Anna-Kaisa Raïsänen, språkmedarbeider ved Kvensk institutt, Steinulf Henriksen, leder Nordnorsk Redaktørforening, Stig Jakobsen, sjefredaktør og administrerende direktør i iTromsø og Anders Opdahl, sjefredaktør i Nordlys.

Trondheim (Adresseavisen) 10. mars 2016

Ingvild Sættem Beltesbrekke, vaktsjef og nyhetsoppleser i NRK P3 Nyheter, Per Roar Bekken, daglig leder og redaktør i Mediehuset OPP, Toril Aalberg, professor ved NTNU, Rolf Dyrnes Svendsen, digital redaktør i Adresseavisen, Linda Haugen, masterstudent i medier, kommunikasjon og informasjonsteknologi ved NTNU og Ole Bjørner Loe Welde, ansvarlig redaktør og administrerende direktør i Romsdals Budstikke.

Bergen (Bergens Tidende) 9. mai 2016

Pål Bjerketvedt, sjefredaktør og administrerende direktør i NTB, Tomas Bruvik, ansvarlig redaktør og daglig leder i Kvinnheringen, Hilde Sandvik, sjefredaktør i Broen.xyz, Dag Rune Olsen, rektor ved UiB, Thomas Hellum, fotograf og prosjektleder for sakte-tv i NRK Hordaland, Jon Peder Opsahl, journalistikkstudent ved UiB, Astrid Espeland, ansvarlig redaktør i Suldalsposten, Petter Ole Jakobsen, CTO i Vizrt, Jan Stian Vold, nyhetsredaktør i Bergens Tidende, Helle Sjøvaag, professor ved UiB og Jan Ove Årsæther, nyhets- og sportsredaktør i TV 2.

Etter de inviterte innlederne ble det åpnet for andre som ønsket å ta ordet.

Utvalget har også aktivt og ved en rekke anledninger oppfordret alle interesserte til å sende skriftlige innspill til utvalget, og mange virksomheter, organisasjoner og enkeltpersoner har benyttet seg av denne muligheten. De skriftlige innspillene er publisert på utvalgets nettsted. Samtlige innspill, både muntlige og skriftlige, er vurdert av utvalget.

Utvalget har tilstrebet høyest mulig grad av åpenhet om arbeidet, blant annet gjennom aktivt å kommunisere om utvalgets ulike aktiviteter på utvalgets nettsted, utvalgets Facebook-side og ved utvalgsleders deltakelse i sosiale medier som Twitter og Facebook. Utvalgets medlemmer, spesielt utvalgsleder, har deltatt i løpende mediedebatter nasjonalt på vegne av utvalget gjennom hele perioden. I tillegg har enkelte organisasjoner og virksomheter tatt initiativ til egne innspills- og debattmøter hvor utvalgsleder og -medlemmer har deltatt, og disse foraene har gitt nyttige bidrag til utvalgets diskusjoner.

Flere steder i utredningen har utvalget gjengitt sitater fra innspillsmøtene og mediedebatten for øvrig. Utsagnene står på egne ben og representerer ikke nødvendigvis utvalgets oppfatninger, men har som formål å synliggjøre bredden av meninger om mediemangfoldet.

Utvalget har ellers valgt ikke å avholde separate utvalgsmøter med aktører, med to unntak: Google og Facebook. Begrunnelsen for å holde egne møter med disse aktørene er at utvalget ønsket en direkte dialog om hvordan deres stadig mer sentrale rolle innvirker på norsk mediemangfold.

Utvalget har innhentet fem eksterne utredninger:

• Arne Moe og Hanne Hestvik Kleiven, Trøndelag Forskning og Utvikling: «Bruksmangfold. En analyse av nordmenns nyhetskonsum»

• Nina Kvalheim og Helle Sjøvaag, Universitetet i Bergen: «Journalistikkens blindsoner»

• Audun Beyer, Universitetet i Oslo: «Mediebruk i innvandrerbefolkningen»

• Elisabeth Helene Omarhaug, NTNU: «Hva vet vi om unge og kvinners nyhetskonsum i dag? En metastudie om nyhetskonsum og nyhetsavvik basert på kjønn og alder»

• Sigurd Høst: «Blindsoner og halvskygger i det norske avislandskapet»

Utredningene er fortløpende publisert på utvalgets nettsted.4