Del 1
Innledning

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

De norske havområdene er rike på viltlevende marine ressurser og har vært kilde til mat og eksportinntekter i århundrer. Norge deler det meste av disse ressursene med andre land. Disse delte ressursene forvaltes gjennom årlige fiskeriavtaler. I 2018 inngikk Norge fiskeriavtaler med en samlet førstehåndsverdi på anslagsvis 50 mrd. kroner, der den norske delen er anslått til om lag 16,5 mrd. kroner.

Viltlevende marine ressursene er fornybare, men ikke utømmelige, og må forvaltes bærekraftig. De kommersielle fiskeriene er derfor regulert, enten med kvoter, begrenset deltakeradgang eller gjennom tekniske reguleringer. En bærekraftig fiskeriforvaltning forutsetter at reguleringene og de internasjonale avtalene respekteres, og at landene har tillit til hverandres kvoteregnskap.

Fisker kan øke sitt inntektspotensiale ved å få tilgang til en større andel av de begrensede ressursene. Det kan skje lovlig, for eksempel ved strukturering, der flere kvoter samles på et fartøy, men det kan også skje ulovlig, ved å bryte regelverket. Fiske utover tildelt kvote og påfølgende skjult omsetning er den mest opplagte strategien. Men også brudd på deltakerreguleringene, regler om hvor og når det er tillatt å fiske, regler om ilandføringsplikt og regler om tillatt redskap kan gi urettmessige økonomiske fordeler.

I tillegg til overbeskatning, skaper lovbrudd ulike konkurransevilkår i næringen og tap av skatte- og tollinntekter i Norge og andre land. Noen typer lovbrudd kan også utgjøre en risiko for mattryggheten.

Brudd på reguleringene undergraver den bærekraftige forvaltningen og skader miljø, næring og samfunn. Effektive tiltak som sikrer etterlevelse av reguleringene er derfor helt nødvendig i en ansvarlig fiskeriforvaltning. Samtidig er det flere signaler på at det er behov for å styrke den nasjonale ressurskontrollen. I den senere tid har flere studier sett på hvilke holdninger aktører i den norske fiskerinæringen har til etterlevelse.

Under torskefisket i 2013 verserte det en rykteflom om at ulovligheter var vanlig i norsk fiskerinæring. Nofima gjennomførte dette året en spørreundersøkelse rettet mot fiskebåtredere, fiskere og fiskekjøpere, for å få informasjon om omfang og mekanismer for feilrapportering i fiskerinæringen (Svorken og Hermansen, 2014). Om lag 40 pst. av fiskerne i undersøkelsen svarte at «juks»1 er akseptert, og 60 pst. hevdet at fiskere de har nær kjennskap til underrapporterer.

Tilsvarende funn ble gjort i en spørreundersøkelse gjennomført av forskere fra Universitetet i Oslo og Senter for næringslivsforskning AS (SNF) i 2014 (Ekerhovd et al., 2015). I undersøkelsen svarte over 40 pst. av respondentene at utkast og under- og feilrapportering kan rettferdiggjøres «av og til».

I en spørreundersøkelse blant 668 fiskebåtredere, skippere og mannskap, som ble gjennomført i september 2019, svarte 30 pst. av respondentene at de ikke tror at en typisk fisker feilrapporterer fiskens art eller størrelse til myndighetene, 63 pst. av respondentene oppga at det er en 10 eller 30 pst. sannsynlighet for dette, mens 7 pst. tror at sannsynligheten for feilrapportering er 50 pst. eller høyere. De som hadde et godt økonomisk utbytte av fiskeriet oppga at de trodde det var mindre etterlevelse i næringen (Diekert, 2019).

Til tross for at disse undersøkelsene indikerer at underrapportering skjer, avdekker kontrollmyndighetene få alvorlige lovbrudd. Fiskeridirektoratet har selv erkjent at dagens ressurskontroll ikke gir tilstrekkelig trygghet for at fiskerilovgivningen etterleves. Riksrevisjonens kritikk av ressurskontrollen i sin undersøkelse av fiskeriforvaltningen i Nordsjøen og Skagerrak i 2017 kom derfor ikke overraskende (Dokument 3:9 (2016–2017)). I rapporten stiller Riksrevisjonen blant annet spørsmål ved organiseringen av ressurskontrollen og den samlede bruken av kontrollressursene.

Samtidig gir Økokrims siste trusselvurdering uttrykk for at organisert kriminalitet er en særlig stor trussel i fiskerinæringen, og at trusselen sannsynligvis vil øke i framtiden. Økokrim mener næringens egenart gir mulighet til å utføre forskjellige typer kriminalitet med store økonomiske gevinster. Risikoen forsterkes av at oppdagelsesrisikoen tradisjonelt har vært lav. Denne trusselen utfordrer kontrollmyndighetene og krever et målrettet samarbeid på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivå, både nasjonalt og internasjonalt.

I 2018 eksporterte Norge villfanget fisk for 28 mrd. kroner. Ulike EU-land er de viktigste markedene for torsk, sammen med Kina og Brasil. EU-land er også de største markedene for sild, sammen med Ukraina og Hviterussland. Mesteparten av makrellen går til Asia, i hovedsak til Japan, Kina og Sør-Korea.

Markedsaktører og andre lands myndigheter stiller i økende grad krav om dokumentasjon på at fisken er lovlig fanget og at ulike bærekrafts-, kvalitets- og dyrevelferdshensyn er ivaretatt ved høsting og produksjon. For eksempel kreves det fangstsertifikat som dokumentasjon på at fisken er lovlig fanget ved import til EU og Kina, mens USA har innført krav om sporbarhet for import av utvalgte arter. I tillegg kommer ulike private sertifiseringsordninger som Marine Stewardship Council (MSC), KRAV og Friend of the Sea. I økende grad går kravene som stilles lengre enn kravene som følger av norsk lovgivning. Dette utfordrer den norske forvaltningens evne til å garantere for oppfyllelse av disse kravene. Næringen møter også endrede krav fra veterinær- og matmyndigheter i land utenfor EU. Med den økende globale bekymringen for havets tilstand, er det sannsynlig at denne trenden vil forsterkes ytterligere og at norske fiskere, kjøpere og eksportører må forvente nye og strengere krav til sporbarhet.

Figur 1.1 illustrerer de involverte aktørene i næring og forvaltning og kravene næringen møter både fra lovgivere og markeder. De ulike sektormyndighetene har på vegne av lovgiver ansvar for kontroll og håndheving av det nasjonale regelverket på ulike områder. Videre forventer andre lands myndigheter og ulike markedsaktører i en del tilfeller at sektormyndighetene påtar seg en garantistrolle for at importkrav og markedskrav er oppfylt. Skal norske myndigheter kunne påta seg en slik rolle, må næringen bidra med verifiserbar dokumentasjon.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Hovedpunkter i utvalgets råd

Utredningen fremmer forslag om grunnleggende endringer i innretningen av den nasjonale kontrollen med fiskerinæringen, også omtalt som ressurskontroll. Det fremmes forslag om bruk av teknologi, endret regelverk og endret organisering av kontrollansvaret.

Utvalgets hovedforslag er basert på en compliance-by-design-tilnærming (se punkt 4.2.3). Utvalget foreslår at det utvikles et automatisert dokumentasjonssystem for norsk fiskerinæring, basert på en felles infrastruktur for utveksling av relevante data mellom forvaltningen og næringen. Målet er at systemet skal gi fiskerinæringen et effektivt verktøy for å dokumentere ressursuttak, miljøavtrykk og fiskens videre gang gjennom verdikjeden til forbruker. Systemet vil på samme tid oppfylle samfunnets og forvaltningens behov for troverdige data, og ivareta næringens behov for dokumentasjon overfor importland og markedsaktører.

Utvalget foreslår samtidig en rekke konkrete tiltak og regelverksendringer, som vil redusere handlingsrommet for regelbrudd og effektivisere myndighetenes tilsyns- og kontrollarbeid. En del av tiltakene, som krav til gjennomgående automatiske veiesystemer, vil være viktige skritt mot målet om et automatisert dokumentasjonssystem. For å forbedre kontrollen med hvitfisk- og krabbenæringen spesielt, foreslår utvalget at det innføres et gjennomgående krav til å rapportere antall gjennom verdikjeden i de fiskerier der dette er praktisk gjennomførbart.

For å få bedre kvalitet og ressursutnyttelse i kontrollarbeidet, foreslår utvalget å samle ansvaret for ressurskontroll på land hos Fiskeridirektoratet. Det innebærer at salgslagene ikke lenger vil ha offentlig kontrollmyndighet. Samtidig foreslår utvalget å omorganisere direktoratet, styrke informasjonsforvaltningen vesentlig og innføre kompetansekrav for forvaltningens kontrollvirksomhet. Det fremmes videre forslag om å styrke Kystvaktens kapasitet til ressurskontroll, forbedre det tverretatlige samarbeidet om kontroll med fiskerinæringen og styrke politiets evne til å forebygge og etterforske fiskerikriminalitet.

1.2.2 Utfordringene i dagens ressurskontroll

Utredningen har identifisert flere utfordringer for dagens ressurskontroll. De mest sentrale problemområdene er mangel på verifiserbar dokumentasjon, svakheter i myndighetenes informasjonsforvaltning og organisering av kontrollarbeidet, samt svakheter ved deler av fiskerilovgivningen.

Til sammen gir utfordringene stor risiko for at de nasjonale og internasjonale reguleringene ikke etterleves og at fellesskapets ressurser ikke utnyttes optimalt.

1.2.2.1 Mangel på etterprøvbare data

Den største utfordringen for dagens ressurskontroll er at det mangler verifiserbare data om høsting, omsetning, bearbeiding og fiskens videre vei til markedet. Det gir et handlingsrom for lovbrudd og vanskeliggjør et effektivt kontrollarbeid. Mangel på verifiserte data vil også gjøre det vanskelig for næringen å oppfylle forventninger fra importland og markedsaktører om sporing gjennom verdikjeden, og for forvaltningen å kunne gå god for dokumentasjon som er framlagt av næringen.

En gjennomgående utfordring er at data som fiskerinæringen i dag er pålagt å registrere og rapportere til norske myndigheter er basert på selvangivelse og manuelle registreringer. Selv om rapporteringsløsningene i all hovedsak er elektroniske, registreres opplysningene som oftest manuelt i systemene uten at det stilles krav om dokumentasjon. I tillegg mangler myndighetene tilgang til en del sentrale data i verdikjeden, blant annet fra den minste flåten og fra bearbeidingsleddet. Det gjør det svært vanskelig for kontrollmyndighetene å verifisere om rapporterte data er riktige.

Til sammen gir mangelen på etterprøvbare data et handlingsrom for å oppnå uberettiget økonomisk vinning ved bevisst feilrapportering. Manuelle registreringer gir i tillegg en risiko for redusert datakvalitet ved ubevisst feilrapportering. Risikoen for manglende etterlevelse forsterkes ved at oppdagelsesrisikoen er lav og at sentrale deler av fiskerilovgivningen har svak legitimitet.

I de tilfeller regelbrudd avdekkes, gjør usikkerheten i datagrunnlaget også at det er vanskelig å etablere fakta om regelbruddets omfang og alvorlighetsgrad. Det gjelder særlig når det avdekkes feilrapportering av fangst i forbindelse med landingskontroll. Usikkerhet om fakta er på samme tid et rettssikkerhetsproblem for næringen og et håndhevelsesproblem for kontrollmyndighetene, og medfører at næringen ofte klager på ilagte overtredelsesgebyr. Manglende krav til verifiserbar dokumentasjon fra næringen, gjør det også vanskelig å oppfylle de strafferettslige beviskravene, noe som fører til at saker ofte blir henlagt.

Mangel på dokumentasjon fra høstingsaktiviteten gir ikke bare handlingsrom for feil- eller underrapportering av fangst ved landing, men også for brudd på ilandføringsplikten. Fisk som blir neddrept ved fiske, men ikke ført i land, blir i dag ikke registrert i ressursregnskapet. Igjen forsterkes handlingsrommet av lav oppdagelsesrisiko.

Summen av disse forholdene gir stor sannsynlighet for at enkelte aktører oppnår uberettigede konkurransefordeler i markedet, basert på ulovlig uttak og omsetning av fellesskapets ressurser.

1.2.2.2 Svakheter i organiseringen av kontrollen

En troverdig og effektiv ressurskontroll er en forutsetning for all forvaltning av viltlevende marine ressurser. Utredningen viser at mangelen på etterprøvbare data gjør fysisk tilstedeværelse til det eneste reelle verktøyet for å avdekke lovbrudd. Tilstedeværende kontroll gir en begrenset preventiv effekt, da den kun hindrer regelbrudd når kontrollmyndighetene er tilstede. Men kontrollmyndighetene har ikke tilstrekkelig kapasitet til at tilstedeværelse gir en troverdig ressurskontroll. Tilstedeværelse er en kostnadskrevende kontrollform og svarer heller ikke opp dokumentasjonsbehovene som utredningen har identifisert.

Utredningen viser at ressurskontrollen avdekker få alvorlige regelbrudd, og at reaksjonene er lite avskrekkende. Evnen til å avdekke lovbrudd må ses i sammenheng med mangelen på etterprøvbare data, men påvirkes også av andre faktorer. Et av de største hindrene for en effektiv oppgaveløsning er trolig mangelen på velfungerende digitale verktøy. Det er problemer med kvaliteten i flere av fiskeriforvaltningens registre, og det mangler løsninger for å dele sentrale data med andre kontrollmyndigheter og gjøre innsamlede data tilgjengelig for oppslag og analyse.

Først og fremst mangler et nasjonalt kvoteregister som til enhver tid gir korrekt oversikt over det enkelte fartøys kvote. Det gjør kvotekontrollen krevende og lite effektiv, og medfører at salgslagene har måttet lage egne løsninger. De mest kompliserte reguleringene krever manuell registrering av tilgjengelig kvote og kvoteavregning. Fiskeflåtens fangst- og aktivitetsdata (ERS-data) er først nylig blitt tilgjengelig for Kystvakten, og er fortsatt ikke fullt ut tilgjengelig for salgslagene. Fangstsertifikatdata og data fra kystfiskeappen er eksempler på data som ikke er tilrettelagt slik at de kan brukes på en hensiktsmessig måte i kontrollen.

Utredningen viser videre at organiseringen av kontrollmyndighetene ikke gir en effektiv oppgaveløsning og utnyttelse av ressursene. Det pekes på uklare og overlappende ansvarsforhold mellom Fiskeridirektoratet og salgslagene, samt at ansvaret er fordelt på mange små enheter, som har et helhetlig ansvar for kontrollen innenfor geografiske områder. Mange små enheter med ansvar for alt fra risikovurdering til håndhevelse, gjør det vanskelig å bygge tilstrekkelig spisskompetanse innenfor de ulike oppgavene i kontrollarbeidet. Det gir også risiko for forskjellsbehandling avhengig av geografi og store kostnader med å samordne aktiviteten på tvers av enhetene.

Mangel på spesialisert fagkompetanse er identifisert som en utfordring for ressurskontrollen. Næringens organisasjoner har uttrykt bekymring for rettssikkerheten til næringsaktørene, fordi de mener kontrollmyndighetene har for lav kompetanse og at bruk av inndragning og administrative sanksjoner er for vilkårlig. Politiet har på sin side pekt på behovet for økt kompetanse knyttet til den strafferettslige bevisbyrden hos kontrollmyndighetene. Utredningen har vist at kravene til kompetanse og opplæringstilbudet for ulike stillingstyper i ressurskontrollen er begrensede.

Kystvakten får bedre skussmål enn øvrige kontrollmyndigheter når det gjelder fagkompetanse, men har de siste årene fått kapasiteten til havgående kontroll sterkt redusert. Utvalget stiller spørsmål ved om styringsstrukturen til Kystvakten legger til rette for at fiskerikontroll blir tilstrekkelig ivaretatt.

Utredningen har videre avdekket at det tverretatlige samarbeidet ikke fungerer optimalt. I konkrete saker fungerer det tverretatlige samarbeidet etter sin hensikt, men en effektiv utveksling av data som grunnlag for automatiserte analyser, datasammenstillinger og risikovurdering har vist seg vanskeligere å få til. Det henger dels sammen med juridiske begrensninger og manglende digitale løsninger, men har også en organisatorisk side.

Det er et utstrakt samarbeid mellom Fiskeridirektoratet og andre kontrolletater blant annet om strategiske og operative risikovurderinger. Organiseringen av analysearbeidet som ligger til grunn for disse vurderingene, synes imidlertid fragmentert, og analysene er i stor grad basert på enkeltbestillinger fra operativt nivå. Dagens ressurskontroll mangler et sterkt, samlet analysemiljø, som løpende følger med på aktiviteten til havs og på land og analyserer avvik fra normalen, og som er tett koblet til det operative kontrollarbeidet.

En utfordring med tverretatlige analysegrupper er ressurser til å følge opp analysene. En annen utfordring er at politiet i liten grad er involvert i det tverretatlige samarbeidet.

Utredningen har vist at det ofte tar lang tid fra ulovlig aktivitet skjer til forholdet anmeldes og til endelig reaksjon er fastsatt. Det er også lite spor av forebyggende arbeid mot fiskerikriminalitet i politiet. Politiet står til enhver tid i en krevende prioriteringssituasjon, der ressurser til oppfølging av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet kan bli nedprioritert i konkurranse med narkotika-, vold- og sedelighetssaker. Organisering av politiet vanskeliggjør også oppbygging av spesialkompetansen som fiskerisaker ofte krever.

Politidistriktene har organisert arbeidet med fiskerisaker ulikt og det synes å mangle en overordnet faglig styring på området. Statsadvokatene i Rogaland og i Troms og Finnmark har påtaleansvar for saker som avdekkes på havet, men saker som avdekkes under landing eller i ettertid, følges opp av de enkelte politidistrikt. Økokrim har faglig ansvar for miljøsaker, men har begrenset kapasitet til å følge opp fiskerisaker, og har heller ikke et linjeansvar.

Oppsummert mener utvalget å ha funnet at dagens organisering av ressurskontrollen samlet sett gir en lite effektiv bruk av ressurser. Dagens ressurskontrollregime klarer i liten grad å gi trygghet for at internasjonale og nasjonale fiskerireguleringer etterleves. Den er heller ikke egnet til å verifisere overfor andre lands myndigheter at norsk eksport entydig kan spores tilbake til lovlig fangst. Samtidig gir manglende dokumentasjonskrav, mangelfulle digitale løsninger, små enheter med overlappende kontrollansvar og til dels mangelfull kompetanse en lite kostnadseffektiv kontroll, basert på fysisk tilstedeværelse.

Svakhetene i dagens kontrollregime svekker også legitimiteten til fiskerilovgivningen. Utfordringer med faglighet og likebehandling undergraver tilliten til myndighetene og respekten for regelverket.

1.2.2.3 Regelverkets legitimitet

Utvalget fikk i arbeidet med utredningen mange innspill om regelverk der etterlevelsen er særlig svak, enten fordi regelverket ikke oppleves legitimt av næringsaktørene, eller fordi det er vanskelig å håndheve det.

En del av fiskerireguleringene er veldig kompliserte med en rekke spesialordninger etablert for å ivareta ulike hensyn. Konsekvensen er at bare det å få oversikt over hvor stor kvote et fartøy har tilgjengelig, kan være utfordrende både for forvaltningen og næringen. Dette gjør seg særlig gjeldende for torskereguleringen.

Dispensasjoner kan også svekke legitimiteten til regelverket. Dispensasjoner kan medføre forskjellsbehandling og ulike konkurransevilkår, og vil oppleves urettferdig for aktører som ikke er gitt dispensasjon. Det vil igjen bidra til at aktørene rettferdiggjør egne regelbrudd.

Landingsforskriften, som regulerer kravene ved landing av fisk, omtales i enkelte sammenhenger som «dispensasjonsforskriften». Omtalen gir inntrykk av at det nærmest er normalen å få unntak fra et eller flere krav i forskriften, noe som svekker regelverkets troverdighet.

Både næringens organisasjoner og kontrollmyndighetene har i sine innspill til utvalget tatt opp utfordringene med seddelføring ved landing av fersk torsk i vintersesongen. Det er sterke indisier på at oppgitte vektdata på sluttsedlene i dette fiskeriet ikke er basert på korrekt innveid vekt, men i stedet – og i strid med regelverket – en vekt som i mange tilfeller er regnet om med det som kalles «dynamisk omregningsfaktor». Praksisen rettferdiggjøres med at aktører som sløyer fangsten før omsetning og fører sløyd vekt på seddel får en kvotefordel sammenlignet med de som omsetter fisken rund i sentrale deler av sesongen. De som omsetter rund fisk vil derfor ønske å rapportere slik at kvoteavregningen blir den samme som for de som omsetter sløyd. Enkelte tilbyr også en høyere «dynamisk faktor» enn det som er det reelle forholdet mellom rund og sløyd fisk, noe som i praksis betyr at fangsten underrapporteres.

De såkalte Hovden-dispensasjonene kan gi næringsaktørene en ytterligere grunn til å rettferdiggjøre ulovlig bruk av dynamisk faktor. Dispensasjonene tillater noen mottak å benytte dynamisk faktor ved seddelføring av rund torsk, men mot strenge krav til å dokumentere forholdet mellom torskens runde og sløyde vekt.

Fiskeridirektoratets kontroll med og håndheving av regelverket for landing av torsk er også gjenstand for mye konflikt. Manglende etterlevelse og konfliktnivået rundt håndhevingen av dette regelverket tyder på at dagens forvaltnings- og kontrollregime på dette punktet mangler legitimitet i næringen.

Utredningen har også registrert utfordringer med operasjonalisering av ilandføringsplikten, utfordringer med håndheving av regelverket i Skagerrak og utfordringer med manglende regulering av fritids- og turistfisket.

1.2.3 Utvalgets forslag

1.2.3.1 Digitalisering og åpenhet som konkurransefortrinn

Utvalgets hovedforslag er å etablere et offentlig-privat samarbeid med mål om å realisere et automatisert dokumentasjonssystem for norsk fiskerinæring, basert på en infrastruktur for utveksling av relevante data mellom forvaltningsmyndigheter og næringen. Utredningen har vist at det finnes store muligheter for å samle objektive data fra høsting, landing og fiskens videre vei til forbruker gjennom systemer for automatisert datafangst. Det finnes allerede mye relevant teknologi, og ny teknologi er under utvikling.

Gjennom infrastrukturen skal det kunne hentes ut verifisert dokumentasjon om hvem og hvilket fartøy som fisker, fartøyets fisketillatelser og gjenstående kvote, og hva som høstes hvor og når. Videre kan systemet registrere landings- og sluttseddeldata basert på løpende automatisert datafangst, samt andre data gjennom verdikjeden. Det kan for eksempel også registreres data om temperatur/kjølekjede, råstoffets kvalitet og andre data, som miljøavtrykket ved fangst og produksjon.

Utvalget mener det vil være fullt mulig å utvikle digitale løsninger som integrerer de ulike datakildene i et helhetlig og automatisert dokumentasjonssystem, der verifiserte data gjøres tilgjengelig for relevante aktører, enten gjennom åpne data, lovregulerte eller samtykkebaserte løsninger. En infrastruktur som legger til rette for å hente og dele informasjonen automatisk, både fra løpende oppdaterte registre og fra næringens registreringsløsninger, vil gi merverdi både for næringen selv og for myndighetene.

Systemet vil gi næringsaktørene i ulike ledd i verdikjeden et verktøy for å oppfylle dokumentasjonskravene fra nasjonal forvaltning, samtidig som det må kunne tilpasses endringer i dokumentasjonskrav fra ulike importland eller private markedsaktører. Det forutsettes at dokumentasjonen kan gjøres tilgjengelig for samfunnet og relevante aktører i henhold til gjeldende regelverk uten at næringsaktørene aktivt trenger å rapportere til ulike myndigheter.

Forslaget vil redusere handlingsrommet for aktører som søker urettmessig gevinst ved bevisst feilrapportering og øke kvaliteten på registrerte data. I de tilfeller lovbrudd avdekkes, vil et automatisert dokumentasjonssystem også skape objektive spor, som kan benyttes som bevis i en straffesak.

Utvalget mener et system basert på automatisert datafangst vil forbedre tilliten til at kvoteregnskapet reflekterer de faktiske forhold betydelig. Åpenhet om dataene vil videre bidra til å øke tilliten både næringsaktørene imellom, og mellom næringsaktørene, forvaltningen og samfunnet, fordi alle kan følge med på hva som skjer. Dette er et særlig viktig hensyn når fellesskapets begrensede viltlevende marine ressurser skal forvaltes og fordeles. Et flertall i utvalget foreslår at alle relevante data om fiskeriaktiviteten, ressursuttak og omsetning gjøres tilgjengelig for offentligheten.

Det er utvalgets vurdering at næringen selv må sitte i førersetet i utviklingsprosjektet. Samtidig må det investeres betydelig i den offentlige digitale infrastrukturen. Det krever en tverretatlig satsing, som sikrer effektive løsninger i tråd med «once-only»-prinsippet.

Et automatisert dokumentasjonssystem vil også gi flere effektiviseringsgevinster. For det første vil en korrekt og automatisk registrering av det som høstes i sanntid fjerne handlingsrommet for «high grading» i form av ulovlig slipping eller utkast. Det vil dermed være et sterkt insentiv for å utøve et mer målrettet fiske, samt å ta vare på og øke kvaliteten på fangsten. Videre vil det være en fordel for fellesskapet at våre ressurser utnyttes bedre enn i dag.

For det andre vil næringen få mindre administrative byrder knyttet til rapportering, ved at myndighetene henter data fra dokumentasjonssystemet i stedet for at næringen aktivt sender rapporter. Næringen selv skal også kunne hente relevante data fra systemet, og benytte dette som verifisert dokumentasjon overfor kunder, sertifiseringsorganer m.m.

For det tredje vil systemet gi potensial for å øke effektiviteten og verdiskapingen i næringen, gjennom automatisering og innovativ bruk av egne og andres data. Nye løsninger vil kunne åpne for radikale forbedringer, blant annet gjennom høyere effektivitet i høstingsaktiviteten, bedre seleksjon og kvalitet, og mer effektiv produksjon av fangsten.

Gevinster kan også hentes gjennom forbedret konkurranseevne i høyt betalende markedssegmenter med særlig store krav til dokumentasjon av produkters etiske standarder og kvalitet.

Utvalgets flertall, medlemmene Alvik, Bech, Diekert, Digre, Karlsen, Nergaard, Pedersen og Tetmo anbefaler i tillegg at det etableres et langsiktig mål om at kvotene i framtiden kan avregnes fartøyet mens det er på havet, basert på verifiserte data om høstingen. Det vil sikre at kvoteregnskapet blir basert på det som er høstet, og ikke det som blir omsatt ved landing. Dette flertallet anbefaler at Norge går foran og at næring og myndigheter samarbeider for å realisere målet, samtidig som norske myndigheter arbeider for at dette blir en internasjonal standard i framtiden.

Utvalgets medlemmer Lassesen og Lie mener man bør beholde dagens system med at kvotene avregnes fartøyet ved landing. Samtidig anbefaler disse medlemmer at norske myndigheter jobber opp mot russiske myndigheter med sikte på at kvotene og kvoteavregningen for bunnfisk i framtiden fastsettes i sløyd vekt.

Utvalget anbefaler videre at det etableres et samarbeid mellom myndigheter og næringen for å definere krav til sporbarhet, som oppfyller forventede krav til dokumentasjon fra andre lands myndigheter og markeder.

1.2.3.2 Bedre dokumentasjon og kontroll

Utover hovedforslaget omtalt over, så har utvalget vurdert en rekke konkrete tiltak for å fremme etterlevelse gjennom å redusere handlingsrommet for regelbrudd og effektivisere myndighetenes tilsyns- og kontrollarbeid. Tiltakene som foreslås retter seg hovedsakelig mot å skaffe etterprøvbare data, der slike ikke finnes i dag. Det vurderes også tiltak som på annen måte vil begrense handlingsrommet for å omgå regler og unngå kontroll, og tiltak som skal gi bedre transparens og plassere ansvaret for lovbrudd klarere enn i dag. En del av tiltakene kan implementeres raskt, mens andre må utredes nærmere. Mange av tiltakene vil være viktige skritt på veien mot målet om et automatisert dokumentasjonssystem,

Utvalget tilrår at noen tiltak iverksettes så snart som mulig. Det gjelder først og fremst krav om elektronisk rapportering av posisjons-, fangst- og aktivitetsdata for alle norske fiske og fangstfartøy ved at eksisterende rapporteringsløsninger benyttes. Et annet kritisk viktig tiltak er å innføre krav om gjennomgående automatiske veie- og målesystemer ved landing. Systemene må logge alle hendelser i veiesystemet og lagre alle måledata. I tillegg må veie- og målesystemene være direkte knyttet til seddelsystemet, og alle data må rapporteres fortløpende til kontrollmyndighetene. Utvalget tilrår også at det i løpet av to år stilles krav om fysisk utforming og videoovervåkning av mottak.

Videre tilrår utvalget at det så snart som mulig innføres krav om å melde inn planlagt landingstidspunkt. Det bør vurderes om dette skal være et krav pålagt fisker gjennom utvidelse av eksisterende rapporteringsløsninger eller som en innmelding fra mottaker. Det foreslås også et krav om at dagens journal rapporteres fortløpende til kontrollmyndighetene.

For å forbedre kontrollen med hvitfisk- og krabbenæringen spesielt, foreslår utvalget at det innføres krav til å registrere antall individer i de fiskerier der det er praktisk mulig. Krav om å opplyse om antall individer på seddel, etiketter og fraktbrev ved pakking og transport kan innføres raskt med lave kostnader.

Innenfor et tidshorisont på to år tilrår utvalget at ytterligere tiltak utredes nærmere og iverksettes. Det gjelder blant annet krav om registrering og rapportering av mannskapslister og sikker identifisering og etablering av et samlet register over alle som mottar og kjøper fisk. Videre foreslår utvalget at det innføres krav om bruk av måleutstyr om bord på fiskefartøy, som grunnlag for elektronisk fangstrapportering, med trinnvis implementering avhengig av fiskeri og flåtegruppe. I fiskerier der det er praktisk mulig må kravet inkludere rapportering av antall fisk. Når det gjelder pelagiske fartøy foreslås det krav til rapportering av temperaturlogg for tidfesting av fangstoperasjon. Det bør også innføres krav om å kunne legge frem nøyaktige tegninger over lasterom på fartøy for kontrollmyndighetene. Utvalget anbefaler også at det innføres krav til elektroniske fraktbrev med hjemmel i havressursloven.

Utvalget foreslår også en nærmere utredning av krav til internkontroll både for fartøy og landsiden, og en samordning av ulike internkontrollsystemkrav som pålegges fiskerinæringen.

Innenfor en tidshorisont på fire år tilrår utvalget at ytterligere tre tiltak utredes nærmere og vurderes iverksatt. Det gjelder tredjepartsveiing og registrering av fangst innen pelagisk sektor, økt bruk av nøytrale mottak for bunnfisk og nye krav i bokføringsforskriften til dokumentasjon av produksjonsdata og varelager.

1.2.3.3 Bedre regelverk

Utvalget anbefaler generelt at reguleringer med hjemmel i fiskerilovgivningen utformes slik at de i seg selv bidrar til økt etterlevelse. Reguleringer må fastsettes slik at de enkelt kan etterleves og kontrolleres. Utvalget mener dispensasjons- og særordninger svekker regelverkets legitimitet, og tilrår at adgangen til å få dispensasjon fra ulike typer regelverk strammes inn.

Utvalget har vurdert ulike modeller, som kan løse utfordringene med manglende etterlevelse av landingsforskriften ved omsetning av fersk torsk i vintersesongen. Risikoen for at uregistrert fisk kommer inn i verdikjeden er vurdert som hovedutfordringen i dag. Løsningen på denne store utfordringen ligger i andre forslag til tiltak som foreslås i utredningen. De øvrige tiltakene løser imidlertid ikke utfordringene som henger sammen med kvoteavregningen for torsk.

Medlemmene i utvalget har ulike syn på hvilken modell som best vil løse utfordringene med ressursregistrering av torsk på kort sikt. Et flertall, medlemmene Alvik, Digre, Karlsen, Lassesen, Lie, Nergaard og Pedersen anbefaler at all fangst blir registrert etter at den er sløyd og at dagens offisielle omregningsfaktorer benyttes for å beregne kvoteavregningen. Hovedbegrunnelsen for dette er at nær 80 pst. av totalkvoten på nordøstarktisk torsk fiskes av russisk og norsk havgående flåte og kvoteavregnes på denne måten i dag. Medlemmene Karlsen og Pedersen anbefaler i tillegg at en justert variant av Hovden-modellen aksepteres, for å øke effektiviteten i mottak som tar imot fangst fra mange små fartøy. Et mindretall, medlemmene Bech og Diekert anbefaler at regelverket endres slik at all fangst må registreres og kvoteavregnes i rund vekt. Dette vil gi dokumentert og korrekt registrering av ressursuttaket både på fartøynivå og nasjonalt nivå, og usikkerhetsfaktorer som oppstår ved bruk av omregningsfaktor elimineres.

Utvalgets medlem Tetmo mener det er avgjørende å registrere fangstens runde vekt av regnskapsmessige hensyn, men at det ikke er avgjørende om kvoteavregningen skjer basert på rund eller sløyd vekt.

Videre foreslår utvalget at det foretas en gjennomgang av hvordan ilandføringsplikten er operasjonalisert, med tanke på å forbedre muligheten for en troverdig og effektiv kontroll og håndheving bestemmelsen. Samtidig mener utvalget det må lages systemer som sikrer at fiskerne får levert alt som kommer i land i henhold til ilandføringsplikten, og at disse ressursene utnyttes optimalt, må på plass. Her kan salgslagene bidra gjennom sine forretningsregler ved å pålegge kjøper å ta imot hele fangsten.

Utvalget tilrår også at Nærings- og fiskeridepartementet gjør nødvendige tiltak for å etablere et forvaltningsregime i Skagerrak som lar seg håndheve. Det tilrås også at det settes i gang et arbeid for å regulere fritids- og turistfisket, i samråd med næringen, med tanke på å sikre en effektiv og troverdig kontroll med aktiviteten.

1.2.3.4 Bedre organisering

Utvalget fremmer en rekke forslag for å få bedre kvalitet og ressursutnyttelse i kontrollarbeidet. Foruten å se på roller og arbeidsdeling mellom kontrollmyndighetene, har utvalget vurdert tiltak for å tilpasse kompetanse, kapasitet og informasjonsforvaltning til behovene framover. I tillegg har utvalget har vurdert hvordan bruk av reaksjoner kan bli mer effektiv og forholdsmessig.

Etter utvalgets mening må kontrollmyndighetenes kompetanse innen informasjonsforvaltning, teknologi og digitalisering styrkes betydelig. Videre foreslås det blant annet at det etableres spesifikke kompetansekrav til ulike type stillinger innenfor ressurskontrollen. Det bør også etableres en tverrfaglig utdannelse for næringsrettet tilsyns- og kontrollarbeid som kvalifiserer til en bachelor og gir mulighet til å spesialisere seg i bekjempelse av kriminalitet i fiskerinæringen.

Utvalgets vurdering er at økt tilstedeværelse først og fremst søkes løst gjennom teknologiske løsninger i framtiden, men at det opprettholdes en kapasitet som gjør det mulig å gjennomføre fysiske kontroller for å verifisere registrert informasjon. I tillegg mener utvalget at Kystvaktens kapasitet til fiskerikontroll på havet må styrkes, og anbefaler at Kystvakten med bistand fra relevante kompetansemiljø utreder hvordan luftgående droner (RPAS) og annen ny teknologi kan styrke Kystvaktens operative kapasitet til ressurskontroll. Utvalget mener også at det det blir nødvendig å styrke Justervesenets kapasitet til kontroll med målesystemer i fiskerisektoren i årene som kommer, i tråd med utvikling av nye teknologiske løsninger for ressursregistrering.

Utvalget mener det er kritisk viktig at kontrollmyndighetenes kapasitet til informasjonsforvaltning og håndtering av økt datafangst og digitale løsninger økes. Hovedforslaget er å etablere en felles teknisk infrastruktur for utveksling av data mellom relevante aktører. Det anbefales videre at kontrollmyndighetene etablerer strategier for å håndtere og utnytte potensialet i allerede tilgjengelige data og ny datafangst. Utvalget mener de digitale løsningene er så viktige for framtidens fiskeriforvaltning og ressurskontroll at myndighetene må se på organiseringen av dette fagområdet.

Utvalget tilrår at ansvaret for ressurskontrollen i framtiden samles hos Fiskeridirektoratet, med Kystvakten som ansvarlig myndighet for havgående kontroll. Samtidig anbefales det at Fiskeridirektoratet omorganiseres, slik at kontroll- og tilsynsfunksjonen skilles organisatorisk fra de øvrige direktoratsfunksjonene. En funksjonsdelt organisering av virksomheten vil legge bedre til rette for profesjonalisering av tilsyns- og kontrollarbeidet.

Når det gjelder Kystvakten, anbefaler utvalget at styringsstrukturen utredes nærmere. Det etterlyses en styringsmekanisme som hindrer at kontrollen med våre store fiskeressurser blir en salderingspost når andre sektorers behov for kystvaktressurser øker.

Utvalget anbefaler at salgslagene rendyrkes som oppgjørssentral og markedsplass, og at de ikke lenger skal ha ansvaret for operativ ressurskontroll. Det foreslås likevel at salgslagene inntil videre skal ha ansvar for å kvalitetssikre landings- og sluttssedlene og påse at egne forretningsregler etterleves. Dette innebærer en videreføring av dagens system- og kvotekontroll.

Det foreslås at salgslagene fortsatt skal gjennomføre rutinemessig administrativ inndragning ved fangst over kvote eller andre nærmere spesifiserte regelbrudd, som ikke krever skjønnsmessig vurdering av inndragningsbeløp. Salgslagene må pålegges å samordne sin praksis, slik at like tilfeller behandles likt. Videre foreslås det at salgslagene får en særlig plikt til å varsle Fiskeridirektoratet ved mistanke om lovbrudd i forbindelse med førstehåndsomsetningen.

Det forventes at salgslagene fortsatt vil være en viktig medspiller i arbeidet med ressurskontroll og i det forebyggende arbeidet mot kriminalitet i fiskerinæringen i kraft av sin kompetanse og nærhet til fiskeriene. Salgslagenes behov for hjemler for å kontrollere egne bestemmelser, kan fremgå av de forretningsregler som fastsettes.

Utvalget tilrår at organiseringen av klagebehandling i fiskeriforvaltningen utredes nærmere. Målet er å oppnå en organisering som ivaretar kravet til likebehandling og en effektiv og kompetent klagebehandling.

Utvalget ser store muligheter for bedre resultater i ressurskontrollen gjennom et mer strategisk og målrettet tverretatlig samarbeid, der man for hver fase i kontrollvirksomheten bygger kompetanse og samarbeider med tilsvarende funksjoner i øvrige etater. En funksjonsdelt organisering av Fiskeridirektoratet vil understøtte en slik endring. Dette vil gi tydeligere samarbeidsflater med Skatteetaten og Tolletaten, som allerede er organisert etter et slikt prinsipp.

Samtidig anbefaler utvalget at politiet og etatene i fremtiden bør jobbe mer kunnskapsstyrt og forebyggende mot kriminalitet i fiskerinæringen. Det er i dag et stort potensial for forbedringer når det gjelder å jobbe forebyggende både for hver etat alene, men ikke minst i samarbeid og på tvers av andre etater.

Et hovedforslag er at etatene med kontrollansvar for fiskerinæringen går sammen og ser på hvordan de best kan få gevinster ved samarbeid. Særlig bør ansvarsforhold og samarbeidsløsninger mellom Kystvakten og Fiskeridirektorat når det gjelder overvåkning, risikovurdering og reaksjonsfastsettelse utredes med tanke på å øke effektiviteten. Konkrete tiltak som kan vurderes er opprettelse av en felles operativ overvåkningssentral for fiskeriene (FMC/Kystvaktsentral) som følger løpende med på aktiviteten i verdikjeden. Utvalget tilrår også at det utformes en samarbeidsavtale med instruks som formaliserer og regulerer samarbeidet mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politi og påtalemyndighet i fiskerisaker. Avtalen bør omfatte både risikostyring, analysesamarbeid og operativt samarbeid. Det må være et mål å redusere tiden fra et lovbrudd avdekkes til saken har fått sin endelige avgjørelse.

Utvalget mener det er behov for et løft også i politiets arbeid med fiskerisaker. Det anbefales at påtaleansvaret til statsadvokatembetene i Troms og Finnmark og i Rogaland utvides, slik at de får ansvar for alle fiskerisaker. Det vil være i tråd med det saklige virkeområdet til havressursloven, som inkluderer hele verdikjeden. Utvalget anbefaler videre at det opprettes et etterretningssenter for fiskerisaker i Økokrim, som også skal bistå med kompetansebygging i distriktene. Videre foreslås det å opprette et fiskeripoliti i politidistrikt med høy fiskeriaktivitet, der minimum tre medarbeidere er dedikert til fiskerisaker. Det anbefales også at det lages et etterforskningsrundskriv som veileder politidistriktene om håndteringen av fiskerisaker.

Utvalget foreslår at det opprettes to tverretatlige fiskekrimsentre under ledelse av politiet, med deltakelse fra Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, politiet, Tolletaten, Justervesenet, Skatteetaten og Kystvakten. Sentrene opprettes med en «task force»-organisering, som sikrer at analyser og kontroller håndteres umiddelbart.

Sist, men ikke minst, foreslår utvalget at det gis et hjemmelsgrunnlag for utveksling av data, slik at taushetsplikt ikke står i veien for å utveksle data som den enkelte etat trenger for å løse oppgavene etter aktuell sektorlovgivning.

1.2.3.5 Effektive og forholdsmessige reaksjoner

Utvalget anbefaler at det gjennomføres en fullstendig gjennomgang av fiskerilovgivningen som tar hensyn til utvalgets anbefalinger og tilrådninger. Særlig reaksjonshjemler og straffenivå bør utredes nærmere, for å sikre at manglende etterlevelse av fiskerilovgivningen møtes med forholdsmessige og effektive reaksjoner.

Samtidig mener utvalget at økte krav til kompetanse hos fiskeriforvaltningen må være en forutsetning for å gi forvaltningen utvidede reaksjonshjemler, slik at kravene til likebehandling og rettssikkerhet ivaretas på en betryggende måte. Forslagene til tiltak for å forbedre dokumentasjonen om det som høstes og landes og fangstens videre vei i verdikjeden vil også være avgjørende for å etablere fakta i saker. Dermed reduseres graden av skjønnsutøvelse. Utvalget viser også til forslaget om å utrede organiseringen av klageinstituttet for reaksjoner som vedtas i forvaltningssporet, som også har betydning for rettssikkerheten.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at det foretas en nærmere utredning av reaksjonshjemlene i fiskerilovgivningen, med vekt på forholdet mellom bruken av administrative sanksjoner og bruken av straffesanksjoner. Blant annet anbefaler utvalget en nærmere utredning av om midlertidig tilbakekall av ervervstillatelse kan benyttes mer aktivt som reaksjon mot alvorlige overtredelser. Det anbefales videre at man i større grad tar i bruk adgangen til utvidet inndragning etter straffeloven § 68 ved alvorlige brudd på havressursloven, deltakerloven eller andre bestemmelser i fiskerilovgivningen der vilkårene for dette er oppfylt.

Når det gjelder reaksjonsnivå, anbefaler utvalget at det vurderes innført et prikkbelastningssystem, hvor brudd på fiskerilovgivningen utløser en gradvis strengere reaksjon ved gjentagende overtredelser. Utvalget mener videre at man bør vurdere en mer aktiv bruk av administrativt rettighetstap ved gjentatte grove overtredelser, og at dette bør ses i sammenheng med prikkbelastningssystemet. Gitt betryggende krav til kompetanse, dokumentasjon og klageadgang anbefaler utvalget at det øvre nivået for overtredelsesgebyr økes, at bøtenivået økes og at flere andre tiltak som vil gi mer effektive reaksjoner vurderes innført.

1.2.3.6 Konsekvenser og finansiering

Utvalgets forslag skal legge til rette for bedre etterlevelse av fiskerilovgivningen og forbedre næringens evne til å møte dokumentasjonskrav fra andre lands myndigheter og markedsaktører. Siden økt fysisk tilstedeværelse er svært kostbart, vil det antageligvis være mer samfunnsøkonomisk lønnsomt å øke tilstedeværelsen gjennom teknologiske løsninger.

Å stoppe ulovlig virksomhet vil innebære at ressursene beskattes i tråd med internasjonale og nasjonale krav, basert på vitenskapelige råd for en bærekraftig forvaltning. Det vil dessuten gi riktige vilkår for seriøse bedrifter, som bidrar til finansieringen av velferdsstat og kommunale tjenester gjennom riktig moms og skatt, og riktig toll. En næring mindre utsatt for kriminalitet vil også gi bedre grunnlag for økonomisk vekst og like konkurransevilkår.

Digitaliseringsprosessen som er foreslått vil kreve investeringer i teknologi og infrastruktur. Utvalget mener at næringen må være sentral i teknologiutviklingen som må til for å få på plass den digitale infrastrukturen. Samtidig er det behov for en stor, tverretatlig satsing, som sikrer effektive løsninger og ivaretar målet om at næringen kun skal trenge å gi samme opplysning til myndighetene én gang. Det vil også innebære betydelige investeringer for næringen i ny teknologi. En rekke av de offentlige virkemidlene rettet mot innovasjon og teknologiutvikling vil kunne være med på å finansiere utviklingsprosjekter.

Utvalget mener samtidig forslaget vil gi betydelige gevinster i form av redusert tidsbruk, både for næringen og myndighetene. Dette vil gi innsparing ved at aktørene bruker mindre tid på rapportering og at informasjonen er oppdatert til enhver tid. Dermed spares tid og ressurser både for næringen og myndighetene.

Næringen vil kunne høste gevinster ved å være bedre i stand til å møte krav til dokumentasjon og sporbarhet. Tillit har høy verdi, og det er et stort potensial i godt betalende markeder for produkter som er dokumentert bærekraftige. Økt transparens vil gjøre systemet mer etterprøvbart for både de involverte aktørene, og for andre interessenter, og vil i seg selv kunne bidra til økt etterlevelse.

Utvalget mener det er stort potensial for bedre måloppnåelse og mer effektiv ressursbruk i ulike etater gjennom samarbeid mellom aktører med en klar ansvars- og rolledeling. De største gevinstene ligger i samordning av digitale løsninger, utvikling av fellestjenester og systemer for informasjonsdeling.

Et automatisert dokumentasjonssystem krever en betydelig offentlig satsing på digital infrastruktur, som også innebærer behov for økt digital kompetanse. Dette er nødvendig for at kontrollmyndighetene skal kunne holde tritt med den teknologiske utviklingen og gjøre seg nytte av nye teknologiske løsninger. Det vil kreve et betydelig løft i dagens systemer for å lykkes, både i oppbygging av registrene og løsninger for utveksling av informasjon mellom etater.

Utvalget tilrår at administrativt inndratte midler bør kunne gå til å delfinansiere nødvendige investeringer i ny teknologi. Disse midlene bør fortsatt gå til kontrollformål, men ikke via salgslagene. Det tilrås videre at næringen må bidra til å dekke inn økte kostnader for økt satsning på ressurskontrollen gjennom en kontrollavgift.

Forslagene til omorganisering av de ulike etatene, og opprettelsen av nye formaliserte tverretatlige samarbeid vil ha betydelige organisatoriske konsekvenser som vil måtte utredes nærmere. En forutsetning for analysesamarbeid og utveksling av data vil være at det er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for utveksling av data.

Forslagene innebærer at flere av dagens lover og forskrifter må endres.

2 Utvalgets arbeid

2.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. juni 2018 og har hatt ti medlemmer:

Leder:

• direktør Magnar Pedersen, Tromsø

Øvrige medlemmer:

• fagdirektør Tor Alvik, Leikanger

• politioverbetjent Henny Irene Bech, Nittedal

• juniorprofessor Florian Diekert, Heidelberg, Tyskland

• forskningssjef Hanne Digre, Trondheim

• seniorforsker Kine Mari Karlsen, Tromsø

• daglig leder Vårinn Marie Lassesen, Myre

• skipper og styreleder Per William Lie, Fjell

• råstoffsjef Ørjan Nergaard, Båtsfjord

• seniorrådgiver Hans Petter Tetmo, Tønsberg

Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalgets skal gi råd om en framtidig innretning av den norske ressurskontrollen, som på samme tid bidrar til to overordnede mål:

• a. etterlevelse av norsk fiskerilovgivning

• b. markedsadgang for norsk fisk

Viktige kriterier for framtidens ressurskontroll er at den er formåls- og kostnadseffektiv, har legitimitet i næringen og troverdighet i samfunnet, hos sertifiseringsorganisasjoner og andre lands myndigheter. Utvalget vil ha tre hovedoppgaver:

• Utforske hvordan ny teknologi kan bidra til å møte kravene til korrekt ressursregistrering og annen dokumentasjon som markeder og myndigheter krever. Hvilke krav til sporbar dokumentasjon vil kunne bli avkrevd norske eksportører av sjømat i framtiden, og hvordan kan ny teknologi bidra til å møte kravene? Hva bør være myndighetenes ansvar og hva bør være næringens eget ansvar i møte med ulike markeders krav om sertifikater og dokumentasjon? I den grad myndighetene skal ta ansvar må behovet for data og dokumentasjon, og for et høyt sikkerhetsnivå for digitale løsninger vurderes. Vern om personopplysninger og forretningshemmeligheter skal ivaretas. Muligheten for forenkling gjennom «once only»-prinsippet i forvaltningen; at næringsaktørene ikke trenger å oppgi samme opplysning til myndighetene mer enn en gang, skal også vurderes.

• Vurdere roller, ansvar og kompetanse i framtidens ressurskontroll. Utvalget skal vurdere hvordan myndighetene kan innrette sin ressurskontroll i framtida, slik at samfunnet får best mulig effekt av de samlede kontrollressursene gjennom hele verdikjeden. Hvilken kapasitet må bygges for å lykkes med en revisjons- og risikobasert kontroll, som bidrar til høyere oppdagelsesrisiko og økt etterlevelse av regelverket? Kan endringer i datainnsamling, -deling og -analyse gjennom verdikjeden forbedre kontrollen? Kan det operative kontrollsamarbeidet forbedres?

• Påpeke behov for regelverksendringer. Dersom utvalget i sitt arbeid oppdager forhold i dagens reguleringer som henger dårlig sammen, er unødvendig komplisert eller gir utilsiktede incentiver til lovbrudd, skal utvalget løfte dette frem i utredningen og foreslå mulige regelverksendringer.

Arbeidet skal ta utgangspunkt i etablert kunnskap om årsakene til regelbrudd og effekter av ulike typer etterlevelsesstrategier og -tiltak. Tiltak som gjør det enklere for næringsaktørene å handle rett, eller som premierer samarbeid, er viktige for økt etterlevelse blant seriøse aktører. Samtidig må kontrollsystemet og samarbeidet med politi og påtalemyndighet innrettes slik at systematiske regelbrudd oppdages og straffes. Ressurskontrollen har også et internasjonalt perspektiv som bør belyses der det er relevant.

Utvalget skal utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med utredningsinstruksens punkt 1–3.»

Utvalget skulle ifølge mandatet avgi innstilling 30. september 2019, men har fått utsatt frist for å levere senest 1. desember 2019.

2.2 Avgrensinger

Utvalget har i samsvar med mandatet konsentrert seg om de tre temaene dokumentasjonsteknologi, organisering og regelverk.

Utvalget har lagt stor vekt på å utrede hvordan korrekt registrering av ressursuttaket og annen dokumentasjon som markeder og myndigheter krever, kan oppnås ved bruk av teknologiske løsninger. De konkrete løsningene vil variere mellom flåtegrupper og ulike næringssegmenter. Utvalget vil i problembeskrivelser og foreslåtte tiltak ta høyde for dette, men vil legge hovedvekt på et felles regelverk for fiskerinæringen. Flere av løsningene utvalget mener vil gi best måloppnåelse krever videre utredning og utvikling. Det kan derfor ta tid å få et helhetlig system på plass. Innenfor deler av flåten kan det imidlertid etableres en del løsninger på kortere sikt. Utvalget foreslår derfor en trinnvis implementering av tiltakene.

Beskrivelsen av markeds- og myndighetskrav og trendene som observeres på dette området er avgrenset til det som gjelder forventninger til verifiserbar dokumentasjon fra næringen. Utvalget har sett på kravene til de viktigste sertifiseringsorganisasjonene og på eksisterende myndighetskrav ved eksport og import. Det pekes også på en del overordnede trender knyttet til markeds- og forbrukerkrav.

Når det gjelder roller, ansvar og kompetanse i framtidens ressurskontroll, har utvalget først vurdert hvordan ny teknologi endrer premissene for kontrollarbeidet. I lys av dette vurderes framtidens kompetanse- og kapasitetsbehov. Videre har utvalget vurdert hvordan myndighetene bør innrette seg for å bli i stand til å utnytte de digitale mulighetene. Med dette som bakteppe har utvalget vurdert organiseringen av kontrollansvaret på fiskeriområdet.

Fiskerireguleringene er omfattende og komplekse. Utvalget har ikke gått systematisk gjennom alt regelverk, men har konsentrert seg om utfordringer som er identifisert gjennom den innledende kartleggingen. Selv om ulike særordninger kan ha spesifikke kontrollutfordringer, har ikke utvalget gått konkret inn i de enkelte regelverkene. I slike tilfeller har utvalget kun beskrevet utfordringene disse ordningene skaper.

Internasjonalt kontrollsamarbeid er også avgjørende for å lykkes med den nasjonale ressurskontrollen, men har ikke vært tema for denne utredningen. Utvalget peker likevel på enkelte tiltak for å sikre internasjonal harmonisering av relevante tiltak. Relevante tiltak må gjøres gjeldende for norske fartøy uavhengig av hvor de befinner seg og for utenlandske fartøys fiske i norske farvann.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 12 utvalgsmøter over til sammen 24 dager. Det er innhentet innspill fra og gjennomført møter med en rekke myndigheter og næringsorganisasjoner for å få et bredere og mer nyansert bilde av det som oppfattes som de viktigste utfordringene knyttet til manglende etterlevelse og myndighetenes kontroll med fiskerinæringen. Utvalget har også fått innspill fra forskningsinstitusjoner, næringsorganisasjoner og teknologileverandører for å kartlegge potensialet i nye teknologiløsninger. Oversikt over hvem utvalget har møtt i perioden er å finne i vedlegg 1.

2.4 Rapportens oppbygning

Del I Innledning presenterer bakgrunnen for utredningen, og ser på det rettslige rammeverket, og andre føringer for kontrollen. I del I presenteres også teoretiske og praktiske tilnærminger til etterlevelse og ressurskontroll. Delen avsluttes med relevant bakgrunnsinformasjon om fiskerinæringen og en redegjørelse for dokumentasjonskrav fra importmyndigheter og private aktører, samt trender og utviklingstrekk.

Del II ser på utfordringer med dagens ressurskontroll med vekt på utfordringene med å sikre etterlevelse med dagens kontrollregime, utfordringer ved organiseringen av ressurskontrollen og utfordringer ved noen regelverk.

I del III utforsker utvalget hvordan ulike teknologier kan bidra til å møte kravene til korrekt registrering av ressursuttaket og annen dokumentasjon som markeder og myndigheter krever. Del III vurderer også spørsmål knyttet til sporbarhet, sertifisering og åpne data.

Del IV vurderer og fremmer forslag til regelverksendringer, som vil fremme etterlevelse og forbedre muligheten for kontroll.

Del V gir råd om hvordan myndighetene kan innrette ressurskontrollen i framtiden, med vekt på kompetanse, kapasitet, informasjonsforvaltning, organisering og reaksjoner. I del V vurderes også finansiering og konsekvenser av utvalgets forslag.

3 Ressurskontroll

3.1 Hva er ressurskontroll

3.1.1 Ressurskontrollbegrepet

Av forarbeidene til havressursloven følger det at ressurskontroll innebærer å føre kontroll med høstingsaktivitetene, registrere uttak av fangst, samt å forebygge og avdekke brudd på reglene som regulerer fiskeriaktivitetene. Et annet ord for ressurskontroll er fiskerikontroll. I denne utredningen benyttes begrepene ressurskontroll og fiskerikontroll synonymt.

Ressurskontroll defineres slik av kontrollmyndighetene i Nasjonal Strategisk Risikovurdering (Fiskeridirektoratet, 2019a):

«summen av de tiltak som bidrar til å nå målet om høsting av marine ressurser i samsvar med nasjonale og internasjonale reguleringer. Det vil si at ressurskontrollen skal sikre etterlevelse av regelverket og dermed bidra til like rammevilkår for næringsaktørene».

Definisjonen viser at fiskeriforvaltningen har en helhetlig tilnærming til kontrollarbeidet, der ulike tiltak benyttes for å nå målet om etterlevelse. Utvalget har valgt å benytte begrepet ressurskontroll på lik måte som kontrollmyndighetene.

De siste tiårene har begrepet tilsyn i økende grad blitt brukt om offentlig kontrollvirksomhet. Begrepet er blant annet beskrevet i St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn som følger:

«Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp lovverkets intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik».

Ressurskontrollbegrepet og tilsynsbegrepet, slik de er definert her, er i stor grad overlappende. Det sentrale er at begge begrepene peker på etterlevelse som målet, og at det kan benyttes ulike tiltak og virkemidler for å oppnå etterlevelse.2

3.1.2 Ressurskontrollens rolle i fiskeriforvaltningen

Forarbeidene til havressursloven framhever betydningen av en effektiv og troverdig ressurskontroll for å lykkes med en ansvarlig fiskeriforvalting og tilrettelegge for like konkurransevilkår:

«Ein ansvarleg og god ressurskontroll er med og sikrar at uttaket av viltlevande marine ressursar heile tida er i tråd med gjeldande reglar og i tråd med måla som er nemnde ovanfor. Det overordna målet med ressurskontrollarbeidet er såleis å få til ei ansvarleg ressursforvaltning og å leggje til rette for lik konkurranse i næringa både nasjonalt og internasjonalt. Ein truverdig og effektiv ressurskontroll er ein føresetnad for all forvaltning av viltlevande marine ressursar.»

FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO, 2002) peker i sin håndbok for fiskeriforvaltning også på etterlevelse som det sentrale målet for overvåkning og kontroll:

«… monitoring, control and surveillance (MCS) is all about compliance to fishery management measures. This is of course a rather simplistic approach, but when the elements are analysed we see that they all lead towards this goal: monitoring gathers information on the fishery that is used to assist in developing and assessing appropriate management measures, while surveillance uses this information to ensure that these controls are complied with.»

Det er interessant at FAO ikke bare er opptatt av at overvåknings- og kontrollregimene skal bidra til å kontrollere og håndheve reguleringene, men også at de skal frambringe kunnskap som kan hjelpe forvaltningen i å evaluere hvordan reguleringene fungerer og også utvikle hensiktsmessige forvaltningstiltak.

Den norske fiskeriforvaltningen legger som FAO, et helhetlig forvaltningsperspektiv til grunn for sin tilnærming til overvåkning og kontroll av fiskeriene, der kunnskapsbygging for å utvikle best mulige forvaltningstiltak går hånd i hånd med kontrollen med at regelverket etterleves.

3.2 Viktige føringer for ressurskontrollen

3.2.1 FNs bærekraftmål

En grunnleggende føring for ressurskontrollen er prinsippet om en bærekraftig utnyttelse av fiskeriressursene. Norge har tilsluttet seg de 17 målene for en bærekraftig utvikling vedtatt av FNs medlemsland høsten 2015. Målene fungerer som en felles arbeidsplan for hele verden for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. For fiskeriforvaltningen er særlig bærekraftmål 14 viktig. Bærekraftmål 14 handler om å bevare og bruke hav og marine ressurser på en måte som fremmer bærekraftig utvikling. Delmål 14.4. er særlig relevant for ressurskontrollen:

«Innen 2020 innføre effektive tiltak for å regulere høsting og få slutt på overfiske, ulovlig, urapportert og uregulert fiske samt ødeleggende fiskemetoder, og iverksette vitenskapelig baserte forvaltningsplaner for at fiskebestandene snarest mulig kan gjenopprettes minst til et nivå som kan gi best mulig bærekraftig avkastning ut fra bestandenes biologiske særtrekk.»

Det er en kjent sak at ressursene i havet er begrenset. Derfor er det i norsk fiskerilovgivning en målsetting om at innsats og uttak reguleres på en slik måte at alle dimensjonene av bærekraftprinsippet ivaretas.

3.2.2 En effektiv og legitim ressurskontroll

Effektivitet og legitimitet er grunnleggende forvaltningsverdier, og har vært sentrale i begrunnelsen for reformene i forvaltningspolitikken de siste tiår.3

Utvalgets mandat påpeker også at viktige kriterier for framtidens ressurskontroll er at den er «formåls- og kostnadseffektiv, har legitimitet i næringen og troverdighet i samfunnet, hos sertifiseringsorganisasjoner og andre lands myndigheter».

Effektivitet i fiskeriforvaltningen samlet sett betyr at det økonomiske potensialet som ligger i fellesskapets viltlevende marine ressurser utnyttes til det beste for samfunnet. Dårlig kontroll med ressursuttaket vil gjøre at sløsing, for eksempel i form av utkast av fangst, ikke fanges opp. En praksis som ikke sikrer god kvalitet på landet fangst er en annen form for sløsing.

Kontrollregimet vil først og fremst bedømmes ut fra evnen til å nå sitt formål, altså at viltlevende marine ressurser høstes i samsvar med nasjonale og internasjonale reguleringer. For å kunne vurdere om dette skjer trengs troverdig dokumentasjon av høstingsaktiviteten og uttaket. Tilliten til dokumentasjonen avhenger av påliteligheten i dokumentasjonssystemene og myndighetenes evne til å forebygge, avdekke og straffe regelverksbrudd.

En ressurskontroll som ikke er hensiktsmessig innrettet eller organisert, er også en form for sløsing med samfunnets ressurser. Ressurskontrollen må være kostnadseffektiv ved at den gjennom de samlede kontrollressursene skaper høy grad av etterlevelse. Den bør være kjennetegnet ved en hensiktsmessig organisering, effektiv bruk av teknologi, ryddige grenseflater og avklarte roller mellom myndighetsaktører. Dette fordrer også godt samspill mellom aktørene for å unngå unødvendig dobbeltarbeid eller at viktige oppgaver faller mellom to stoler. For å unngå effektivitetstap i næringen for øvrig bør ressurskontrollen heller ikke begrense aktørenes næringsutøvelse unødig.

En legitim ressurskontroll oppfattes som rimelig og rettferdig, både for de berørte næringsutøverne, og for markedsaktører, myndigheter og samfunnet forøvrig. Dette er ikke nødvendigvis det samme som at et system er den foretrukne løsningen for alle aktørene, men at regelverk og håndheving samlet sett er akseptabel for samfunnet og balanserer de ulike hensynene som skal tas.

NOU 1989: 5 En bedre organisert stat lister opp sentrale elementer i en legitim myndighetsutøvelse. Elementene er at regulering og håndheving er i tråd med prinsipper for klarhet, likebehandling og rettssikkerhet, proporsjonalitet, faglighet, samt at den er ikke-korrupt, upartisk og transparent.

Med klarhet mener man at de aktørene som bestemte regler gjelder for, skal forstå regelverket, og dermed ha mulighet til å handle rett. Det skal altså ikke være tvil om hva som er gjeldende regelverk, og dette bør være lett å etterleve. Likebehandling og rettssikkerhet innebærer at like saker må behandles likt og rettssikkerheten til den enkelte næringsaktør må ivaretas. Det er også avgjørende at hensyn til datasikkerhet, personvern og forretningshemmeligheter ivaretas. Proporsjonalitet, eller forholdsmessighet, innebærer at kostnader og nytte ved et tiltak må stå i et rimelig forhold til hverandre. Næringsaktørene må ikke pålegges urimelige byrder ved kontrollen som gjennomføres. Proporsjonalitet innebærer også at sanksjoner og straff må stå i et riktig forhold til lovbruddene som begås i fiskerinæringen.

Kontrollmyndighetenes legitimitet er også avhengig av at kvaliteten sikres i alle ledd i ressurskontrollen. Det må stilles klare krav til faglighet og kompetanse, både når det gjelder næring, lovverk og det kontrollfaglige. Dersom næringsaktører opplever at reglene ikke etterleves av andre, eller håndheves ulikt, vil dette svekke følelsen av rettmessighet og rettferdighet, noe som igjen kan slå negativt ut på etterlevelsen.

For at ressurskontrollen skal ha legitimitet, må den være transparent, upartisk og fri for korrupsjon. Det må ikke være grunn til å stilles spørsmål ved om kontrollen utøves i samsvar med fastsatte regler og samfunnsnormer.

3.2.3 Et etterrettelig ressursregnskap

En korrekt registrering av ressursuttaket er et premiss for bærekraftig forvaltning og høsting av fellesskapets ressurser, samt like konkurransevilkår mellom nasjoner og mellom de enkelte næringsaktørene. For ressurskontrollen er utfordringen å sikre et regnskap over ressursuttaket som samsvarer med virkeligheten.

Utgangspunktet for registrering av ressursuttaket er rund vekt. Rund vekt er den vekten fisken har når den tas opp av havet. Alle avtaler Norge inngår fastsetter den totale høstingskvoten og fordelingen av denne i samme enhet som kvoterådet gis; tonn rund vekt. Det internasjonale havforskningsrådet (ICES) gir hvert år kvoteråd for de bestandene Norge forvalter i samarbeid med andre land, som gjelder opp mot 90 pst. av ressursene vi høster. Disse kvoterådene gis også i tonn rund vekt.

Det er to sentrale premisser for at fordelingen av høstingskvoten respekteres av den enkelte kyststat. For det første må alt som høstes registreres korrekt og avskrives kyststatens tildelte kvote. Dette skjer i hovedsak når fisken tas til land. For det andre må ett kilo rund fisk være ett kilo rund fisk uavhengig av hvor høstingen eller landingen foregår. Dersom like fangster avregnes ulikt fra land til land etterleves ikke inngåtte avtaler om det totale uttaket av en bestand eller fordelingen av kvoten, videre gir det ulike konkurransevilkår mellom land og fartøy avhengig av hvor fangsten landes.

En korrekt registrering av ressursuttaket er med andre ord helt avgjørende for at kyststatene skal kunne dokumentere at de etterlever avtalene og respekterer den fastsatte totalkvoten og fordelingen av denne. Tiltakene for å standardisere måle- og veiemetoder blir dermed kritisk viktige for å sikre like konkurranseforhold mellom kyststatene.

Registrering av norske fiskefartøys ressursuttak skjer i forbindelse med landing av fisk. Mottaker og den som lander plikter fortløpende å sortere og veie all fisk ved landing. Det vil si at fisken som utgangspunkt skal veies slik den kommer til land.

I de tilfeller fisk landes og omsettes i en annen tilstand enn slik den tas opp av havet, vil det være behov for omregningsfaktorer for å regne om produktvekt til rund vekt, jf. forskrift om omregningsfaktorer fra produktvekt til rund vekt. Når aktuelt salgslag mottar seddelen med påført produktvekt omregnes dette til rund vekt ved å benytte offisielle omregningsfaktorer for aktuelt produkt. Deretter kvoteavregnes fartøyets kvote basert på beregnet rund vekt. En omregningsfaktor fastsettes på grunnlag av prøvetaking og statistisk metode, og tilsvarer vanligvis et gjennomsnitt over ett år. Per dags dato er det etablert mer enn 200 omregningsfaktorer fra produktvekt til rund vekt.

Med tanke på et korrekt regnskap over ressursuttaket vil det være en vesentlig utfordring med bruk av omregningsfaktorer at disse alltid baseres på gjennomsnittsberegninger. De vil derfor aldri være helt like det faktiske forholdet mellom den runde fisken og produktet som landes. Bruk av omregningsfaktor gir derfor dårligere datakvalitet i kvoteregnskapet enn registrering av fangstens vekt før den er bearbeidet. Det er flere årsaker til dette. Alle fiskeslag har naturlige variasjoner gjennom året, og vil til visse tider og steder ha mer mageinnhold og gyteprodukter.

Andre forhold som vil påvirke beregningen er variasjoner i selve produksjonen, som skjæresnittet og innholdet av vann, is og salt. Etter høstingen oppbevares gjerne fisken på tanker med vann. Når fisken landes og veies kan noe av dette vannet følge med over vekten. Avhengig av hvor mye vann som følger med når fisken veies er det akseptert ulike vanntrekk. Tillatt vanntrekk er basert på gjennomsnittsmålinger og vil derfor ikke gi korrekt registrering i det enkelte tilfelle. Ved landing av pelagisk fanget råstoff (makrell, sild, hestmakrell, kolmule og lodde) til konsum er det for eksempel tillatt å avregne totalt kvantum avlest på vekten med 2 pst. før vekten føres på seddel. En slik praksis gir også insentiver for å redusere reell mengde vann som følger med fisken over vekten. Dette bidrar til å skape usikkerhet rundt det registrerte ressursuttaket.

I enkelte fiskerier produseres og pakkes fisken på sjøen. For å ivareta kvaliteten på fisken veies den i forbindelse med landingen sammen med emballasjen, også kalt tara (kartong, strips, plast og is/vann). Tilsvarende som ved bruk av omregningsfaktorer, er det et behov for å regne seg tilbake til fiskens runde vekt for å kunne kvoteavregne landet kvantum, såkalt tarering. Tarering gir utfordringer fordi tara som benyttes ikke er likt i hvert enkelt tilfelle. Av praktiske årsaker er det nødvendig å basere tara på et utvalg som kontrollmåles og deretter antas det at gjennomsnittet vil gi et riktig totalbilde.

Til tross for svakhetene ved bruk av omregningsfaktor fra produktvekt til rund vekt, er det internasjonalt akseptert som det beste tilgjengelige verktøyet for å beregne ressursuttaket når vekten av den ubearbeidede (runde) fisken ikke lenger er tilgjengelig.

3.2.4 En ansvarlig næring

I havressursloven § 2 er det slått fast at «dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Dette innebærer blant annet at det er myndighetene som prioriterer hvordan ressursene skal fordeles og hvem som skal kunne høste dem. Staten har også et ansvar for en bærekraftig forvaltning av ressursene. Det er en forventning om at enkeltpersoner eller enkeltselskaper som får tillatelse til å høste og dra økonomisk nytte av fellesressursene bygger opp om myndighetenes fiskeriforvaltning. Fiskeriforvaltningen gir stor tillit til næringsaktørene gjennom medbestemmelsesrett og selvangivelse. Med denne tilliten følger også et ansvar. Hittil har dette ansvaret blant annet kommet til uttrykk gjennom høyesterettspraksis som et skjerpet aktsomhetskrav.4

Lederen av etikkrådet og styreleder og eier i investeringsselskapet Ferd, Johan H. Andresen, har introdusert ideen om en ansvarlighetsskala, som grupperer næringsaktører i seks kategorier avhengig av holdninger til etterlevelse og ansvarlighet, se figur 3.1. Ansvarlighetsskalaen er basert på en antagelse om at etterlevelse av myndighetskrav alene ikke nødvendigvis vil gi det optimale resultatet, for verken næring eller forvaltning. Andresens argument er at aktører som ønsker å skape positive forandringer og utfordrer normer, kan skape større verdier både for seg selv og samfunnet.

Kilde: Johan H. Andresen (2018) Presentasjon på NORSIRK-frokosten 23. mai

Poenget med å trekke fram en slik ansvarlighetsskala er at nye krav og forventninger til ansvarlighet fra andre lands myndigheter eller markedsaktører kan gå lenger enn det som kreves av norsk lovgivning. Det kan også være gevinster ved å vise større ansvarlighet enn det som er påkrevd i dag. Et samarbeid med norske myndigheter om å dokumentere bærekraft og lovlighet vil kunne gi næringen et konkurransefortrinn i markedet.

3.3 De rettslige rammene for ressurskontrollen

3.3.1 Folkeretten

Norge har påtatt seg en rekke internasjonale forpliktelser gjennom havrettskonvensjonen5 og andre relevante internasjonale avtaler og handlingsplaner. Dette rammeverket legger viktige premisser for norsk fiskeriforvaltning, herunder ressurskontrollen.

3.3.1.1 Havrettskonvensjonen

Den viktigste avtalen for forvaltningen av de viltlevende marine ressursene og kontroll med utnyttelse av slike ressurser er havrettskonvensjonen av 1982 som trådte i kraft 16. november 1994. Havrettskonvensjonen tillater en maksimal bredde på sjøterritoriet på 12 nautiske mil og åpner for å etablere en økonomisk sone på inntil 200 nautiske mil målt fra grunnlinjene. Innenfor den økonomiske sonen har kyststaten suverene rettigheter med hensyn til undersøkelse og utnyttelse av naturressursene og jurisdiksjon til å utøve disse og andre rettigheter.

Etter konvensjonens artikkel 61(2) har Norge påtatt seg en plikt til å sikre at fiskeriressursene i norsk økonomisk sone ikke overbeskattes. Dette gjøres gjennom passende bevarings- og forvaltningstiltak, og Norge er blant annet forpliktet til å fastsette tillatt fangst. Som kyststat har Norge samtidig en rett etter artikkel 73(1) til å treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at lover og forskrifter vedtatt i samsvar med havrettskonvensjonen blir overholdt.

3.3.1.2 FN-avtalen om fiske på det åpne hav

I følge havrettskonvensjonen er Norge også forpliktet til å samarbeide med andre stater om forvaltning av delte ressurser. I dette ligger samarbeid om tiltak som skal sikre etterlevelse med forvaltningstiltakene. Arter som finnes innenfor to eller flere kyststaters økonomiske soner eller både i en økonomisk sone og i et tilstøtende område utenfor sonen, regnes som delte ressurser. Samarbeidet skjer bilateralt, multilateralt eller gjennom flere regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner (RFMOer).6 De fleste fiskeriressursene i norske farvann er delte ressurser.

FN-avtalen om fiske på det åpne hav operasjonaliserer bestemmelser i havrettskonvensjonen om bevaring og forvaltning av vandrende og langtmigrerende fiskebestander. Norsk vårgytende sild og tunfisk er eksempler på slike bestander. Avtalen slår fast at forvaltningen av de viltlevende marine ressursene på det åpne hav og i de tilgrensende nasjonale farvann skal samsvare. Partene skal derfor samarbeide bilateralt eller regionalt.

Avtalen forplikter Norge som kyststat til å føre statistikk over fangst og innsats, herunder totalfangst uttrykt i rund vekt etter art og fiskemetode. Det skal føres statistikk både for de arter fisket er rettet mot og for arter det ikke er rettet mot (bifangst).

FN-avtalen fastsetter også standardkrav til innhenting og utveksling av data mellom kyststatene.

3.3.1.3 FAOs flaggavtale

FAO vedtok i 1993 en avtale om å fremme fiskefartøys etterlevelse med internasjonale fiskeriforvaltningstiltak på det åpne hav (flaggavtalen). Norge tilsluttet seg avtalen i 1994, mens avtalen først trådte i kraft i 2003. Flaggavtalen gjelder for alle fiskefartøy på det åpne hav, og forplikter partene til å iverksette tiltak som gjør at fartøy under deres flagg ikke undergraver internasjonale regler. Partene plikter å påse at alle fartøy som fisker på det åpne hav skal ha særskilt tillatelse fra flaggstaten. I tillegg etablerer avtalen mekanismer for informasjonsutveksling om fiskeriaktivitet på det åpne hav.

3.3.1.4 FAOs handlingsplan mot UUU-fiske

Dersom det internasjonale regelverket ikke etterleves, har det enten skjedd et lovbrudd eller en omgåelse av regelverket, for eksempel ved at et fartøy har blitt flagget ut til et land som ikke er medlem av en RFMO og derfor ikke bundet av regelverket. Denne type virksomhet kan undergrave det regionale forvaltningsregimet, og det internasjonale samfunnet har derfor utviklet en rekke tiltak mot ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske). Begrepet UUU-fiske er beskrevet i FAOs handlingsplan mot ulovlig, urapportert og uregulert fiske7 og er innarbeidet i havressursloven.

Begrepet UUU-fiske er viktig for å fremme og utvikle det internasjonale samarbeidet for å bekjempe ulovlig fiske, og ligger til grunn for flere internasjonale forvaltnings- og kontrolltiltak. Et eksempel på dette er «svartelistene» i RFMOene, som gir en oversikt over fartøy som har vært involvert i UUU-fiske og som dermed ikke skal gis tillatelse til å operere i RFMOenes kompetanseområde. Et annet eksempel er den globale avtalen om havnestatskontroll (PSMA), som omtales under.

3.3.1.5 Avtalen om havnestatskontroll

Avtalen om havnestatskontroll (PSMA) ble vedtatt i 2009 og er den første bindende internasjonale avtalen som spesifikt retter seg mot UUU-fiske. Avtalen kom i stand etter et norsk initiativ og var inspirert av tiltak innført i RFMOen Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) og som bidro til å få bukt med det omfattende ulovlige fisket i Barentshavet rundt årtusenskiftet.

Avtalen om havnestatskontroll trådte i kraft 16. juni 2016 og innebærer at utenlandske fartøy må be havnestaten om tillatelse til å anløpe havn. Havnestaten kan også anmode flaggstaten om bekreftelse på at fangst som skal landes ikke er tatt som ledd i UUU-fiske. Dersom havnestaten finner tilstrekkelig bevis for at fartøyet har vært involvert i UUU-fiske, skal fartøyet som utgangspunkt nektes adgang til havn. Målet er at fartøy som har vært involvert i UUU-fiske ikke skal finne et sted å lande fangsten. Per i dag har 113 havnestater signert avtalen og 62 av disse statene har ratifisert den.

3.3.2 Nasjonal lovgivning

3.3.2.1 Oversikt over fiskerilovgivningen

Ressurskontrollen er forankret i folkeretten og hjemlet i følgende norske lover med forskrifter:

• Lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova)

• Lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven)

• Lov om Norges økonomiske sone (soneloven)

• Lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvannsloven)

• Lov om førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar (fiskesalslagslova)

• Lov om Kystvakten (kystvaktloven)

Havressursloven er den mest sentrale loven og etablerer et helhetlig forvaltningsregime som regulerer utnyttelsen av de viltlevende marine ressursene. Formålet er å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressursene, samt å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Loven er derfor både en miljølov og næringslov. Havressursloven binder de ulike lovene listet ovenfor sammen og slår fast at de viltlevende marine ressursene tilhører fellesskapet i Norge.

Det viktigste formålet med deltakerloven er å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de viltlevende marine ressursene. Samtidig skal loven blant annet sikre økt verdiskaping og lønnsomhet i næringen, og i tillegg ivareta hensynet til kystdistriktene og -befolkningen. Loven gir regler om hvem som kan delta i næringsmessig fiske gjennom ulike deltakeradganger eller konsesjonsordninger. Loven gir videre hjemmel til å begrense kapasiteten i flåten.

En økonomisk sone ble opprettet utenfor Norge gjennom soneloven, som trådte i kraft 17. desember 1976. Soneloven gir grunnlag for en utvidet norsk fiskerijurisdiksjon i sonen og Norge har eksklusiv rett til utnyttelse av naturressurser som fisk og petroleum i sonen. Med hjemmel i soneloven har Norge også opprettet to andre soner på 200 nautiske mil: En fiskevernsone ved Svalbard, som ble opprettet med virkning fra 15. juni 1977 og en fiskerisone ved Jan Mayen, som ble opprettet med virkning fra 29. mai 1980.

Med bakgrunn i den folkerettslige forpliktelsen om å samarbeide om forvaltning av delte ressurser har Norge inngått fiskeriavtaler som regulerer kvoter og adgang for fartøy fra Russland, EU, Færøyene, Grønland og Island i norske farvann. I praksis reguleres utenlandsk fiske som hovedregel i medhold av soneloven, mens utøvelsen av fiske med norske fartøy reguleres i medhold av havressursloven.

Formålet med territorialfarvannsloven er å etablere norsk territorialfarvann, som består av sjøterritoriet og det indre farvann. Yttergrensen til territorialfarvannet kan ikke overskride 12 nautiske mil fra grunnlinjene. Territorialfarvannet er undergitt kyststatens suverenitet. Fartøy som fører flagget til andre stater har rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet, men har ikke adgang til å høste viltlevende marine ressurser i territorialfarvannet.

Formålet med fiskesalslagslova er å legge til rette for gode rammer for førstehåndsomsetning av viltlevende marine ressurser og sikre dokumentasjon av ressursuttaket. Et sentralt krav i loven er at all førstehåndsomsetning av viltlevende marine ressurser skal skje gjennom eller med godkjenning av et fiskesalgslag. Salgslagene kan også fastsette avgifter og salgsvilkår, samt bestemme hvordan fangstene skal omsettes. I tillegg er salgslagene gitt hjemmel til å fastsette minstepriser for førstehåndsomsetning av viltlevende marine ressurser.

Formålet med kystvaktloven er å legge forholdene til rette for at Kystvakten effektivt og best mulig kan bidra til det statlige oppsynet med kysten og havområdene utenfor, samt utføre de oppgaver som følger av loven, blant annet kontroll med fiskerilovgivningen.

Utover fiskerilovgivningen nevnt ovenfor er det en rekke lover som regulerer fiskerinæringen og som vil ha interesse i et ressurskontrollperspektiv:

• Lov om målenheter, måling og normaltid skal sikre en måleteknisk infrastruktur som har tillit nasjonalt og internasjonalt. Videre skal loven bidra til at målinger og måleresultater er tilfredsstillende nøyaktige ut fra formålet om effektiv bruk av samfunnets ressurser og ivaretakelse av beskyttelsesverdige interesser. Her stilles det krav om at det ved omsetning av varer som krever måling, for eksempel fisk, så skal det benyttes veiesystemer som er godkjent. Dette er helt sentralt for å sikre en korrekt registrering av ressursuttaket som skjer parallelt med omsetningen. Loven fastsetter Justervesenet som Norges nasjonale måletekniske myndighet. Overtredelser av loven er ikke straffbare.

• Matloven skal blant annet sikre helsemessige trygge matvarer, fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn gjennom hele produksjonskjeden, ivareta en miljøvennlig produksjon, og ivareta hensynet til alle langs hele produksjonskjeden. Loven omfatter alle forhold i forbindelse med produksjon, bearbeiding og distribusjon av sjømat. Mattilsynet er tilsynsmyndighet.

• Dyrevelferdsloven regulerer velferden til alle levende dyr, inkludert fisk, i Norge. Loven er aktuell for fiskerinæringen fordi villfanget fisk i enkelte tilfeller oppbevares levende. Den vil også ha betydning for hvordan fisk avlives. Mattilsynet er tilsynsmyndighet.

3.3.2.2 Hvem kan utføre ressurskontroll?

Fiskeridirektoratet, Kystvakten og fiskesalgslagene kan føre kontroll med etterlevelse av fiskerilovgivningen.

Fiskeridirektoratet har det mest vidtrekkende kontrollansvaret. I havressursloven § 44 heter det:

«Fiskeridirektoratet skal føre kontroll med at dei som lova gjeld for, held seg til føresegner som er fastsette i eller i medhald av lova og anna lovgjeving om deltaking i, leiting etter og uttak, omsetning, produksjon, innførsle og utførsle av viltlevande marine ressursar».

Kontrollansvaret dekker hele verdikjeden og omfatter all fiskerilovgivning. Det vil si fra det enkelte fartøy tildeles ervervstillatelse, adgang til å delta i ulike fiskerier eller spesiell tillatelse (konsesjoner) til å utøve et fiskeri, høstingsaktiviteten, registrering og landing av fangst, videreforedling og til fisken er eksportert fra Norge.

Kystvaktloven gir Kystvakten adgang til å kontrollere fiskerilovgivningen, jf. § 9. Dette er et utslag av at Kystvakten skal hevde norsk suverenitet og norske suverene rettigheter i våre farvann. Kystvakten er også tildelt begrenset politimyndighet, jf. kystvaktloven § 21. Kystvaktens ansvar avgrenses i utgangspunktet til norske farvann. Kystvakten kan også operere utenfor norsk jurisdiksjonsområde med de begrensninger som følger av folkeretten, for eksempel ved såkalt «hot pursuit»,8 ved kontroll av norske fartøy og ved kontroll av fartøy flagget til andre land i internasjonalt farvann i henhold til internasjonale avtaler. For norsk kystvakt er kontroll i internasjonalt farvann i NEAFCs konvensjonsområde mest aktuelt.

Fiskesalgslagenes kontrollansvar følger av havressurslovens § 48 og fiskesalgslagsloven § 17. I følge havressursloven § 48 er salgslagenes ansvar avgrenset til det som «naturleg følgjer av salslaget si verksemd etter fiskesalslagslova, særleg kontroll med at fangstuttak og landa fangst er i samsvar med føresegner som er fastsette i eller i medhald av [havressurslova]».

3.3.2.3 Forvaltnings- og kontrollregimet – Hva kontrolleres?

Havressursloven § 7 etablerer forvaltningsprinsippet, som innebærer at fiskerimyndighetene er forpliktet til å vurdere hvilke forvaltningstiltak som er nødvendig for å sikre en bærekraftig forvaltning av de viltlevende marine ressursene. Her skal det legges vekt på en rekke forhold, blant annet at det skal være mulig å gjennomføre en effektiv kontroll. Hensynet til kontroll operasjonaliseres gjennom en rekke kontrollhjemler som skal legge til rette for etterlevelse av fiskerilovgivningen og kontroll med ressursuttaket. Et annet hensyn som skal vurderes i henhold til forvaltningsprinsippet, er at fellesskapets ressurser utnyttes optimalt.

For å sikre at fiskerilovgivningens formål innfris, er det etablert et omfattende reguleringsregime. Veldig forenklet kan dette beskrives som at de som høster og på annet vis utnytter fellesskapets ressurser, skal etterleve noen grunnleggende krav:

• Den som høster av fellesskapets ressurser skal ha tillatelse eller adgang til å delta.

• Begrensninger som er pålagt selve høstingen skal overholdes.

• Den som høster skal holde seg innenfor tildelte kvoter og føre i land all fangst.

• Den som lander og mottaker/kjøper skal umiddelbart sortere og veie all fangst ved landing, og oppgi korrekte opplysninger om landingen på en landings- eller sluttseddel.

• All fangst skal omsettes via et fiskesalgslag i første hånd.

Det sentrale målet med ressurskontrollen er at disse grunnleggende kravene etterleves. I forarbeidene til havressursloven er det uttrykt et behov for å se helhetlig på ressurskontrollen gjennom hele verdikjeden, som en sentral del av et helhetlig forvaltningsregime. Sammenholdt med forvaltningsprinsippet er det derfor et mål at reguleringen i seg selv bidrar til etterlevelse.

Ilandføringsplikten er et eksempel på hvordan reguleringsbestemmelser kan brukes til å sikre etterlevelse med en plikt. Viktige elementer i dette regimet er at kvoter tildeles slik at de harmonerer med forventet fangstsammensetning, det stilles krav til bruk av selektive redskap, myndighetene kan stenge fiskefelt når det er stor risiko for å få fisk under gitte minstemål eller uønsket bifangst m.m. Alle disse reguleringene er ment å redusere risikoen for brudd på ilandføringsplikten, fordi man unngår å sette den som høster i en posisjon hvor han får uønsket fangst med påfølgende risiko for at ilandføringsplikten ikke etterleves.

Havressursloven fastsetter kontrollansvaret og hvordan ressurskontrollen kan utøves. I havressurslovens kapittel 6 har lovgiver gitt departementet hjemmel til å innføre en rekke krav for å legge til rette for kontroll. Med hjemmel i aktuelle bestemmelser er det for eksempel innført ulike rapporteringsplikter.

De største fartøyene må for eksempel rapportere høstingsaktiviteten elektronisk til kontrollmyndighetene (ERS-forskriften). Fartøyene må melde fra når de går fra havn, gi opplysninger om fangst og innsats og melde fra om fangst om bord og landingssted før fartøyet kommer til land. I 2015 ble det innført en forenklet rapporteringsplikt for en del mindre fartøy (forskrift om kystfiskeappen).

Et annet sentralt eksempel er kravene til hvilke data som skal registreres i forbindelse med landing gitt i forskrift om landings- og sluttseddel (landingsforskriften). Disse kravene er helt i kjernen av hva som skal etterleves av fiskerinæringen ettersom registreringen av ressursuttaket skjer i forbindelse med landing. Med landing menes alle tilfeller der fisk losses fra fiskefartøy.

Landingsforskriften § 8 beskriver kravet til å føre en landings- eller sluttseddel. Landingsseddel benyttes dersom fangsten ikke omsettes umiddelbart ved landing, mens sluttseddel benyttes ved førstehåndsomsetning. Seddelen skal gi informasjon om fisker, mottaker eller kjøper, og om fangsten. I tillegg til å være det grunnleggende dokumentet for kvoteavregning, statistikk og kontroll, er sluttseddelen også en kjøpskontrakt mellom fisker og kjøper.

For å sikre at data som registreres på seddel er korrekt, oppstiller landingsforskriften en rekke krav som skal etterleves.

Hovedregelen er at all fisk skal sorteres og veies umiddelbart etter landing, slik at riktige opplysninger om den enkelte art kan oppgis på seddel. Dersom produksjon av fisken er påbegynt før landing, skal fisken veies slik den landes. Det nøyaktige veieresultatet skal oppgis på seddel. Fisken skal omsettes i samme form som den landes.

For bunnfisk er det etablert et unntak ved at «umiddelbar sløying av bunnfisk inngår som en del av landingen». Fangst av bunnfisk som leveres i rund tilstand, kan altså sløyes på mottaket før den veies og omsettes som sløyd fisk.

Veiesystemene som anvendes skal være godkjent i henhold til Justervesenets regelverk og anses egnet for det formål å veie fisk. Videre skal fangster fra ulike fartøy holdes adskilt helt til seddelen er fylt ut og signert. Det stilles også krav til merking av fangstene for å opprettholde adskillelse. Kravene til adskillelse og merking er etablert for å sikre at fangsten kan veies på nytt dersom det skulle skje feil under innveiing eller en av partene mener at veieresultatet er feil. Adskillelseskravet er også viktig dersom det under kontroll avdekkes forhold som tilsier at fangsten må veies på nytt for å dokumentere et korrekt veieresultat.

Fisker, mottaker og kjøper er i fellesskap ansvarlig for opplysningene som gis på seddel. Begge partene skal derfor signere på seddelen. Fisker skal signere seddelen før han forlater mottaksanlegget.

Så snart seddelen er ferdig utfylt og signert av partene, skal den sendes elektronisk til det ansvarlige fiskesalgslaget. Salgslagene gjennomfører en rekke automatiske kontroller av opplysningene, såkalt seddelkontroll. Dersom produktet som er oppgitt på seddel er noe annet enn rund fisk, benytter salgslaget relevant og gjeldende faktor for å regne om produktvekt til rund vekt, for deretter å kvoteavregne fartøyets kvote gitt i rund vekt. Informasjonen sendes så videre til Fiskeridirektoratet. Dette behandles automatisk.

Havressursloven § 45 pålegger den som kontrolleres en plikt til å samarbeide med kontrollmyndighetene ved gjennomføring av kontroll. I forarbeidene til havressursloven heter det at «Samarbeidsplikta inneber at den som vert kontrollert skal medverke til at kontrollen vert så god som mogleg, og at kontrollørane får eit tilstrekkeleg grunnlag for gjennomføringa av kontroll». Samarbeidsplikten innebærer blant annet at den som blir kontrollert skal gi uhindret og direkte tilgang «til dei stader og opplysningar som er relevante for kontrollen». Plikten til å gi tilgang beskrives nærmere i havressursloven § 46. Bestemmelsen både gir og avgrenser myndigheten under kontroll.

3.3.2.4 Nærmere om forholdet til straffeloven og straffeprosessloven

Brudd på fiskerilovgivningen kan straffes både med hjemmel i havressursloven, deltakerloven, fiskesalgslagsloven og soneloven. Ved brudd på fiskerilovgivningen kan det også ilegges straff etter den alminnelige straffeloven. Handlinger som er straffbare betegnes som kriminalitet. Begrepet kriminalitet i fiskerinæringen beskriver alle straffbare handlinger i fiskerinæringen, også de som er hjemlet i annen særlovgivning utover fiskerilovgivningen eller den alminnelige straffeloven. Eksempler kan være brudd på skatte- eller tollovgivningen, der fisken er utgangspunkt for skatteunndragelser eller unndragelse av avgifter ved eksport av fisk. Begrepet vil også omfatte straffbare handlinger hvor et fiskefartøy for eksempel benyttes som plattform for narkotikakriminalitet eller menneskehandel. I et tverretatlig kontrollsamarbeid og ved politiets etterforskning vil en vid tilnærming til kriminalitet i fiskerinæringen være gunstig.

Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet fra 2011 definerer økonomisk kriminalitet som et samlebegrep for en rekke lovbrudd knyttet til næringslivet og annen organisert virksomhet i privat eller offentlig sektor: «Kriminalitetsbegrepet omfatter ofte profittmotiverte, lovstridige handlinger som begås innenfor, eller med utspring i en økonomisk virksomhet som i seg selv er – eller gir seg ut for å være – lovlig». Kriminalitet i fiskerinæringen er et eksempel på økonomisk kriminalitet, og kan tidvis også ha en grenseflate opp mot særlig arbeidsmarkedskriminalitet og miljøkriminalitet.

Etterforskning er de undersøkelsene som politiet foretar for å finne ut om det foreligger et straffbart forhold som skal forfølges av politi- og påtalemyndighetene. Dette kalles ofte «straffesporet». Etterforskning foretas i utgangspunktet etter straffeprosessloven § 224 første ledd, når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbare forhold som forfølges av det offentlige. Straffeprosessloven § 224 andre til fjerde ledd utvider etterforskningsplikten i nærmere bestemte tilfeller.

Ved brudd på fiskerilovgivningen vil etterforskning typisk iverksettes etter at politiet har mottatt en anmeldelse av det ulovlige forholdet fra kontrollmyndighetene. Etterforskning ved brudd på fiskerilovgivningen kan også iverksettes etter anmodning fra kontrollmyndighetene uten anmeldelse eller av politiet på eget initiativ, men dette skjer kun unntaksvis. Et eksempel vil være dersom inspektørene under gjennomføringen av kontroll mener det foreligger en åpenbar bevisforspillelsesfare, og at de derfor kontakter politiet for umiddelbar ransaking eller avhør.

Formålet med etterforskningen er blant annet å skaffe til veie nødvendige opplysninger for å avgjøre om det skal tas ut siktelse eller reises tiltale mot en bestemt person eller foretak, å tjene som forberedelse for rettens behandling av spørsmål om straffeskyld og reaksjon, eller å avverge straffbare handlinger.9 Det er en rekke prosessuelle krav knyttet til iverksettelse og utførelse av etterforskning, jf. straffeprosessloven kapittel 18. Adgangen til å bruke tvangsmidler skiller normalt straffeprosessen fra sivilprosessen og forvaltningsretten, ettersom det i utgangspunktet bare er politiet og andre med begrenset politimyndighet som kan bruke tvangsmidler.

Kontrollmyndighetene utfører ikke etterforskning, med unntak av Kystvakten i de tilfeller de benytter seg av sin begrensede politimyndighet hjemlet i kystvaktloven kap. 5. Det er derfor viktig å ha et tydelig og bevisst skille mellom den kontrollaktivitet som kontrollmyndighetene utfører og de etterforskningsaktivitetene som politiet utfører.

Når etterforskning er iverksatt er det politiet som er ansvarlig for den straffeprosessuelle oppfølgingen av saken. Kontrollmyndighetene kan fortsatt benytte sine kontrollhjemler etter at etterforskning er iverksatt for et aktuelt forhold. Det kan for eksempel være aktuelt der et ulovlig forhold følges opp med administrative sanksjoner fra kontrollmyndighetene, parallelt med politiets etterforskning. Det er i så fall naturlig at dette gjøres i tett dialog med politiet slik at det ikke hindrer politiets etterforskningsaktivitet. Videre er det viktig at politiet holdes orientert om administrative sanksjoner ilagt etter at anmeldelsen er inngitt, slik at disse kan tillegges tilstrekkelig vekt ved utarbeidelsen av politiets straffepåstand eller ved rettens avgjørelse. Normalt vil likevel saken overlates til politiet i sin helhet når forholdet er anmeldt og etterforskning iverksatt.

4 Ressurskontroll og etterlevelse i teori og praksis

Hvorfor bryter enkelte næringsaktører reglene, og hvorfor velger andre å etterleve dem? Hvilke verktøy har myndighetene tilgjengelig for å sikre etterlevelse, og hva vet man om hvordan disse verktøyene skal benyttes for å få best mulig effekt? Dette kapittelet gir en oversikt over kjent kunnskap om årsaker til både regelbrudd og etterlevelse i fiskerinæringen, sentrale momenter i relevant etterlevelsesteori, samt de faglige rammene for ressurskontrollen.

4.1 Årsaker til regelbrudd og etterlevelse

Etterlevelse i fiskerisektoren er behandlet i økonomifaget, og særlig de adferdsøkonomiske studiene som åpner for sosiologiske betraktninger gir interessant innsikt i ulike årsaker til at aktører enten velger å begå regelbrudd eller velger å etterleve reglene.

I spørreundersøkelsen i Ekerhovd et al. (2015) har 253 tidligere og nåværende fiskere svart på hvorfor de velger å følge loven eller å ikke bryte den oftere enn de gjør. Figur 4.1, som er hentet fra rapporten, viser at de fleste respondentene ser på normen om at lover og regler skal følges som den viktigste grunnen til å følge reglene. Når det gjelder brudd på reglene om minstemål og utkast, er fiskerne imidlertid mer opptatt av effektene som regelbruddene vil ha på bestandsutviklingen. I rapporten blir det pekt på at det fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er interessant at fiskerne legger så stor vekt på bestandsutvikling. I tradisjonelle økonomiske modeller trekkes det ofte fram at når den enkelte aktørs handlinger har marginal innvirkning på bestanden og aktøren får hele nytten av egne fangster, så vil aktøren legge mindre vekt på hvordan egne fangster påvirker bestandsutviklingen. Denne dynamikken brister i et kvotebasert ressursuttak, ettersom næringen da hele tiden vil kjenne på konsekvensen av variabel tilgang på fisk. Dette kan forklare hvorfor bestandsutvikling er en viktig faktor i fiskernes avveining i spørreundersøkelsen til Ekerhovd et al.

Kilde: Faksimile av tabell i Ekerhovd et al., 2015 s. 7

Det er interessant at undersøkelsen viser til at frykt for formell straff er lite utslagsgivende for aktørenes formening om hvorfor reglene skal følges. For brudd på ilandføringsplikten oppga bare 6,3 pst. frykt for formell straff som begrunnelse for å følge reglene, mens flertallet begrunnet dette med at man skal følge loven (34,8 pst.) eller med hensynet til bestandsutvikling og fremtidig inntekt (47,8 pst.).

Det betyr likevel ikke at formell håndhevelse er uviktig. Tvert imot må den sterke moralske overbevisningen om at «man skal følge loven» opprettholdes gjennom effektiv håndhevelse. Dersom ansvarlige forvaltningsmyndigheter ikke underbygger den alminnelige moralske overbevisning om at loven skal følges, kan motivasjonen til fiskerne som vanligvis er lovlydige påføres betydelig skade. Kuperan and Sutinen (1998 s 330) forklarer det slik:

«As moral obligation and social influence are weakened, compliance begins to erode among those who normally would have complied with the regulations. Their subsequent noncompliant behavior influences others not to comply with the regulations, and ultimately compliance breaks down».

Manglende eller svak håndhevelse kan altså skade folks moralske overbevisning om å følge lovene.

Nøstbakken (2013) viser at en tøffere håndhevelsespolitikk har indirekte virkninger i tillegg til de direkte virkningene på dem det håndheves overfor. Dette gjenspeiles også i kriminologien, som beskriver domfellelsens allmennpreventive virkning (se punkt 4.2.3). Dersom håndhevelsen endres slik at oppdagelsesrisikoen øker, øker også etterlevelsen. Dette forsterker gradvis de sosiale forventningene om etterlevelse, noe som igjen påvirker lovlydigheten. Teorien støttes av Hønnelands (2012) intervjuer med russiske fiskere i 1997–1998 og ti år senere, i 2009–2010, om hvorfor man bør etterleve fiskerilovgivningen.10 I begge intervju-rundene oppga de russiske fiskerne at de ikke turte bryte norske regler, fordi håndhevelsen var streng. Fiskerne fremhevet inspektørenes nitide inspeksjonsprosedyrer, samt høy kompetanse og ubestikkelighet (s. 135). I tillegg sa de russiske fiskerne at de også hadde en moralsk overbevisning om å etterleve norsk lov, «because it is seen as ‘the right thing to do’» (s. 136).

I Ekerhovd et al. (2015) pekes det også på ulike incitamenter som påvirker feilrapportering av landet fangst i næringen. Forskerne analyserer blant annet forhandlingsmakten mellom fisker og fiskekjøper som et slikt incitament. Naturlig nok vil større relativ forhandlingsmakt hos fisker gi høyere rapportert verdi på landet fangst, og motsatt, lavere rapportert verdi, dersom det er kjøper som har større forhandlingsmakt. Fiskesalgslagene har adgang til å innføre minstepris for å få en rimelig fordeling av inntekt fra markedene mellom fisker og industri. Rapporten viser at minstepris kan fungere som et insentiv for omgåelse av regelverket i en forhandlingssituasjon. I tilfeller der minsteprisen binder og kjøper har relativt stor forhandlingsmakt, vil kjøper ha større mulighet til å forhandle frem feilrapportering på seddel, for på den måten å omgå minsteprisen. Måter å omgå minsteprisen på kan være å rapportere for lavt kvantum, en annen fangstsammensetning (størrelse og art) eller at deler av fangsten har dårligere kvalitet enn den i virkeligheten har. På den måten vil mottaker betale en lavere pris for fangsten. Fisker kan ved rapportering av feil art eller kvantum kunne strekke kvoten lenger. I rapporten forklares situasjonen slik:

«Når marknadsprisen nærmar seg minsteprisen slik at prisen som vert fastsett for handelen mellom fiskar og fiskemottak vert avgrensa av minsteprisen, vil særleg fiskekjøpar ha incentiv til å feilrapportere fangsten for dermed å omgå minsteprisen. Resultata våre viser ein signifikant negativ effekt på både landa kvantum og rapportert snittpris for levert fisk ettersom minsteprisen nærmar seg å kunne binde marknadsprisen.»

Norges Sildesalgslag og Norges Råfisklag har etter forhandlinger med kjøpersiden de siste årene innført dynamiske minstepriser for en del arter. Hensikten med dynamiske minstepriser er at de skal være sterkere knyttet til markedsprisen til enhver tid, slik at situasjoner hvor markedsprisen er lavere enn minsteprisen unngås. Dermed vil minsteprisens betydning som en risiko for feilregistrering på seddel reduseres.

Det er også nærliggende å tenke at totalkvotens størrelse og tilgang på fisk er en medvirkende faktor i forholdet mellom fisker og kjøper. Ekerhovd et al. (2015) ser blant annet størrelsen på fartøyets gjenværende kvote som en variabel som påvirker feilrapportering. I rapporten er det dokumentert statistisk signifikante funn som tilsier at feilrapportering øker når kvoten nærmer seg oppfisket. Dersom fiskeren i slike tilfeller også har stor forhandlingsmakt, vil makten kunne benyttes overfor kjøper til å presse gjennom underrapportering av kvantum av den aktuelle arten på sluttseddelen. En annen strategi vil være å rapportere feil art, eller utsette rapporteringen til et nytt kvoteår. Dette er praksiser som ligger til grunn for uttrykket «brun sei», som beskriver torsk som blir seddelført som sei, og uttrykket «fisk på veggen», som beskriver omsetning som er notert av kjøper og selger, men der de velger å utsette seddelføringen til neste kvoteår.

Ettersom moralske vurderinger avhenger av det sosiale miljøet, er det også viktig å forstå betydningen av hvem som er i dette miljøet, med andre ord, hvem som er i den relevante referansegruppen. Spørsmålet om hvorvidt lovbrudd kan rettferdiggjøres avhenger både av hva folk i denne referansegruppen gjør og av hva den mener man bør gjøre. Desto mer spesifikk den relevante regelen er, desto mindre vil referansegruppen være. For eksempel viser undersøkelsen av Ekerhovd et al. (2015) at 91 pst. av norske fiskere mener at det aldri kan rettferdiggjøres å benytte svart arbeidskraft. Denne holdningen er representativ for holdningen i samfunnet generelt. Norske fiskere er med andre ord ikke mer villige til å bryte generelle lover og regler enn andre nordmenn. Spisser man derimot spørsmålet til en fiskerispesifikk regel, som ilandføringsplikten, mener bare 53 pst. at brudd på denne plikten aldri kan rettferdiggjøres.

Videre er det slik at resultatene i de adferdsøkonomiske studiene nesten utelukkende stammer fra beslutninger truffet av enkeltmennesker, mens fiskerimyndighetene i realiteten ofte må forholde seg til grupper av personer i bedrifter. Grupper av personer i bedrifter opptrer som økonomiske aktører i markedet med en egen gruppedynamikk, og kan være gjenstand for en annen type adferdspåvirkning enn om de opptrådte enkeltvis.

Kocher et al. (2018) har gjort et eksperiment som viser at en rekke enkeltmennesker ikke vil lyve om resultatet fra et terningkast, selv om de ville ha vunnet på dette økonomisk. Eksperimentet viste videre at dersom de samme personene plasseres i grupper, vil de nærmest umiddelbart endre seg og opptre mer uærlig. Samtlige grupper i eksperimentet feilrapporterte terningkastresultatet. Dette samsvarer med tidligere forskning, som viser at grupper opptrer mer økonomisk rasjonelt enn individer (se for eksempel undersøkelse av Charness and Sutter, 2012). Kocher et al. (2018) dokumenterer at endringen til det mer uærlige inntreffer, fordi deltakerne utveksler synspunkter på hvorfor det er greit å lyve i denne situasjonen.

Eggert og Ellegårds (2003) studie understreker dette poenget. I en spørreundersøkelse rettet mot svenske fiskere fant forfatterne klare forskjeller i vektingen av sosiale eller moralske vurderinger opp mot økonomiske vurderinger, avhengig av fartøystørrelse. De som driver store, høyt kapitaliserte fartøy stoler mindre på at sosiale normer vil sørge for etterlevelse, og har større tro på formell straff og myndighetskontroll. Dette stemmer også med Hatcher og Gordons (2005) resultater, da de undersøkte kvoteovertredelser blant britiske fiskere. Hatcher og Gordon fant at ikke-økonomiske vurderinger var relativt lite viktige i dette industrialiserte fiskeriet. Det kan derfor være viktig å ta med seg i kontrollarbeidet at grupper, slik som for eksempel mannskapet på et fiskefartøy eller flere aktører innenfor en næring, raskt kan utvikle egne sosiale normer for når det er greit å bryte lovgivningen.

Mens både enkeltpersoner og gruppers adferd og holdninger kan forklare personers motivasjon for å følge eller bryte reglene, er ikke disse alene nok til å forklare hvorfor enkelte aktører velger å bryte dem. Et viktig tilleggsmoment løftes frem i kriminologien, der det pekes på at selve mulighetsrommet for å begå kriminalitet i seg selv er en viktig årsak til at regelbrudd begås. I kriminologien har man utviklet lovbruddtriangelet for å illustrere mulighetsrommet som oppstår når en gjerningsperson kan nå sitt mål i fravær av en kontrollør. Eck (2003) beskriver dette på følgende måte: «Lovbrudd begås høyst sannsynlig når en gjerningsmann og et mål møtes på samme sted og til samme tid og hvor det ikke finnes noen i nærheten som kan kontrollere gjerningsmannen, verne lovbruddobjektet eller regulere opptredenen på plassen» og «at problemer oppstår når gjerningsmenn og mål ved gjentatte tilfeller møtes og kontrollører ikke lykkes å handle» (s. 89). Figur 4.2. viser hvorledes en kan tenke seg lovbruddtriangelet ved kriminalitet i fiskerinæringen.

Kilde: Etter Eck (2003)

4.2 Teoretiske tilnærminger til etterlevelse

Dette avsnittet er hovedsakelig basert på Neil Gunninghams (2010) kapittel «Enforcement and Compliance Strategies» i boken The Oxford Handbook of Regulation. I kapittelet gir Gunningham et sammendrag av etablert kunnskap om de mest sentrale håndhevelses- og etterlevelsesstrategiene. Det teoretiske rammeverket som diskuteres av Gunningham er gjenkjennelig i arbeidet som gjøres av norske myndigheter på dette feltet i dag. Den mest aktuelle teoretiske tilnærmingen Gunningham presenterer er ideen om avpasset regulering («responsive regulation»). Avpasset regulering knytter sammen ideene som ligger til grunn for både risikostyring og kriminalitetsforebygging, og gir innsikt i samspillet mellom disse praktiske tilnærmingene til ressurskontroll (se punkt 4.3). Særlig Ayres og Braithwaites (1992) reaksjonspyramide har funnet resonans i norsk ressurskontroll, som utgangspunktet for en etterlevelsesstrategi basert på en avpasset regulering. Den har også inspirert Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) (2004), som har utviklet en tilsvarende pyramide for å illustrere sammenhengen mellom reaksjoner og holdninger til etterlevelse på skatte- og avgiftsområdet.

Avpasset regulering er imidlertid kun én av flere etterlevelsesstrategier som samlet vil styrke etterlevelsen med fiskerireguleringen, og avsnittet presenterer derfor også relevant kunnskap om blant annet smart-regulering og meta-regulering som komplementære strategier. Kapittelet avsluttes med et avsnitt om data- og informasjonsutveksling som utgangspunkt for en «compliance-by-design»-tilnærming til etterlevelse.

4.2.1 Reaksjonspyramiden

Utgangspunktet for avpasset regulering som idé er to svært forskjellige tilnærminger for å oppnå etterlevelse: avskrekkelse og overtalelse («punish and persuade») (Gunningham, 2010 s. 121). Disse to tilnærmingene er å anse som motpoler, der avskrekkelse lener seg på konfrontasjon gjennom å avdekke lovbrudd og håndheve disse, mens overtalelse handler om å bringe fram etterlevelse gjennom forhandling, dialog og medvirkning. Tanken bak en avskrekkelsesstrategi er at dersom lovbrudd blir avdekket nokså regelmessig og straffet hardt nok, vil dette virke avskrekkende både på lovbryteren selv og eventuelle andre som ville vurdert å begå samme handling. Strategien er gjenkjennelig fra politiets arbeid med kriminalitetsforebygging, der avskrekkelse gjennom etterforskning og straff er tenkt å ha både en individualpreventiv og en allmennpreventiv effekt.

Overtalelsesstrategien, på sin side, handler om å fremme etterlevelse blant kontrollobjektene, ved hjelp av dialog, der trusselen om håndhevelse og straff neddysses og holdes i bakgrunnen. Tanken er at gjennom dialog og konferering vil kontrollobjektene selv ønske å overholde loven. Dagens fiskeriforvaltning er mye basert på denne tankegangen, der man i samarbeid og dialog ansvarliggjør og gir næringen eierskap til forvaltningstiltakene, slik at reguleringene oppleves som rettferdige og til alles beste, og på den måten motiverer næringen til å følge dem.

Teorien tilsier at hverken avskrekkelse eller overtalelse er alene nok til å sikre etterlevelse. Gunningham påpeker svakheter ved begge motpoler, der strenge straffer for mindre overtredelser fort kan oppleves som et maktmisbruk, og dermed undergrave ressurskontrollens legitimitet, mens et fravær av håndhevelse vil ha samme effekt dersom kontrollobjektene opplever at regelbrudd ikke får konsekvenser. Selv om Figur 4.1. viser at trusselen om formell straff var utslagsgivende for bare 10 pst. av respondentene fra næringene i en spørreundersøkelse om hvorfor de valgte å etterleve lovgivningen, kan det likevel være grunn til å gi håndhevelse noe større vekt som «ris bak speilet» (se Nøstbakken (2013), Kuperan og Sutinen (1998) og Hønneland (2012)). I tillegg kan det ha vært utslagsgivende for respondentene at det rent faktisk er meget liten sannsynlighet for at en overtredelse vil bli oppdaget eller straffet. Dette gjenspeiles også i utgangspunktet for utvalgets mandat.

Snarere enn å helle til motpolene, argumenterer Gunningham for å se nærmere på samspillet mellom overtalelse og avskrekkelse, og introduserer i den forbindelse Ayers og Braithwaites reaksjonspyramide som en illustrasjon på hvordan grepene man gjør i ressurskontrollen («reaksjonene») bør avpasses adferden og holdningen til kontrollobjektet. Formålet er å avpasse tiltakene slik at man benytter seg av den mest effektive reaksjonen for å fremme etterlevelse hos de ulike aktørene. Reaksjonspyramiden er gjengitt i figur 4.3. Figuren er en illustrasjon av tenkte reaksjoner i et gitt tilfelle, og bør ses i sammenheng med redegjørelsen for reaksjoner på fiskerifeltet i kapittel 21.

Kilde: Gunningham (2010)

Ayers og Braithwaith argumenterer for at myndighetene bør ta utgangspunkt nederst i pyramiden og oppskalere reaksjonenes alvorlighetsgrad i henhold til kontrollobjektenes holdning til etterlevelse. Kontrollobjektenes holdninger til etterlevelse er igjen delt inn i fire kategorier (OECD, 2004, de Coning, 2016). Utgangspunktet er de lovlydige aktørene som støtter reglene og strekker seg for å etterleve dem. Dernest finner man dem som i utgangspunktet etterstreber å etterleve reglene, men som enten ikke har satt seg inn i reglene eller synes de er vanskelig å gjennomføre. Her kan myndighetene tilrettelegge for lovlydighet gjennom eksempelvis veiledning og enklere rapportering. Utover dette har man de aktørene som ikke ønsker å følge reglene, først og fremt opportunistene, de som vil bryte reglene dersom de får anledning til det, og helt ytterst i spekteret har man aktørene som samvittighetsløst bryter reglene og der kriminalitet er integrert i forretningsmodellen. Teorien tilsier at for dem som ikke ønsker å etterleve regelverket kreves det en balansert håndhevelse. Det vil si at sanksjonen graderes etter alvorlighetsgrad, omfang og grad av skyld, og inkluderer bruk av lovens strengeste sanksjoner ved grove, forsettlige overtredelser. De mest notoriske kriminelle vil i ytterste konsekvens uskadeliggjøres ved bruk av et bredt spekter av reaksjoner («full range of the law»), slik som fengselsstraff og å bli fradømt retten til å drive næringsvirksomhet.

Teorien har blitt gjenstand for både modifisering og presisering siden Ayers og Braithwaite først introduserte den i 1992, og i denne diskursen er det viktige momenter å ta med seg for norske myndigheter i utformingen av ressurskontrollen.

For det første er det nok ikke fullt så enkelt som det kan høres ut å opp- og nedskalere reaksjonene i pyramiden. Haines (1997) argument er at dersom straff først er ilagt, har ofte noe av tilliten forsvunnet mellom myndighetene og kontrollobjektet. Da kan det være vanskelig å gjenopprette denne tilliten til et nivå som gjør det mulig å gjeninnta rollen som veileder og forhandler med næringen. Hyppige opp- og nedskaleringer der myndighetene regelmessig beveger seg mellom rollen som veileder og irettesetter, kan i ytterste konsekvens gjøre uopprettelig skade på tilliten og samarbeidsviljen hos kontrollobjektene. Det kan derfor være gode grunner for at ulike myndighetsorgan påtar seg jobben med å oppmuntre til etterlevelse på den ene siden og å ilegge straff på den andre.

Samtidig bør det være en viss forutsigbarhet og sammenheng mellom reaksjonsformene. En opp- og nedskalering av reaksjonsformene vil av naturlig årsaker fordre en nær dialog med kontrollobjektene. Som Johnstone (2003) påpeker, må kontrollobjektene være innforstått med hvilke reaksjonsformer myndighetene ilegger og hvordan myndighetene kan velge å skalere dem for at etterlevelsesstrategien skal gi resultater. Samtidig må myndighetene ha meget god kunnskap om hvordan det spesifikke kontrollobjektet responderer på de ulike reaksjonsformene. For eksempel vil kontrollobjektene kunne bevege seg mellom ulike kategorier for etterlevelse over tid, og kan også befinne seg i mer enn én kategori ettersom vilje til etterlevelse av ulike regelverk kan variere. Undersøkelsene det refereres til i punkt 4.1. viser nettopp at kontrollobjektene kan forholde seg ulikt til forskjellige regler i fiskerilovgivningen, der flere momenter vil spille inn i avveiningen om reglene skal brytes eller etterleves. Teorien om avpasset regulering kan med andre ord være nokså komplisert å gjennomføre i praksis, fordi det krever stor grad av innsikt i kontrollobjektenes holdninger og adferd.

Dette løfter frem en annen viktig presisering. De fleste samfunnsområder i dag er, som Baldwin og Black (2008) beskriver det, «polysentriske reguleringsregimer», der ansvaret for politikk- og regelverksutforming, informasjonsinnhenting og håndhevelse er spredt mellom mange etater, både innenfor og utenfor landegrensene. Dette er gjenkjennelig hos ressurskontrollen på fiskerifeltet, der en rekke myndigheter, både offentlige og private, har et ansvar for kontroll av regelverket. I praksis betyr dette at for å få en effektiv bruk av myndighetenes kontrollressurser, må det tilrettelegges for et tett tverretatlig samarbeid, der de ulike kontrollmyndighetene er tydelige på roller og ansvar, samt har en felles målsetting for arbeidet som gjøres.

4.2.2 Smart-regulering og meta-regulering

Så langt har dette kapittelet beskrevet den tradisjonelle faglige tilnærmingen til ressurskontroll, som består av et bilateralt forhold mellom myndighetene og næringen, der myndighetene stiller krav som næringen må følge. Dersom reglene ikke følges, kan myndighetene søke å øke etterlevelsen gjennom forebyggende tiltak, eller ved å ilegge reaksjoner, inkludert straff. Denne tilnærmingen, i teorien beskrevet som «command-and-control»-reguleringer, blir stadig utfordret, og det har utviklet seg en rekke komplementære tilnærminger til ressurskontroll under overskrifter som smart-regulering og meta-regulering.

Gunningham og Gabosky (1999) beskriver smart-regulering som en «fleksibel, oppfinnsom og innovativ form for sosial kontroll» som inkluderer påvirkning fra næringen selv og gjennom sivilsamfunnet, i tillegg til myndighetenes tradisjonelle kontrollvirksomhet (Gunningham, 2010 s. 131). Tanken er at et en rekke aktører bidrar med uformell og formell påvirkning, og forskning har vist at denne formen for påvirkning kan være vel så effektiv som myndighetenes ressurskontroll. Eksempler på slik påvirkning er (s. 131):

• Standarder utarbeidet gjennom organisasjoner som Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen (ISO)

• Krav satt av handelspartnere og i verdikjeden

• Krav satt av næringslivsorganisasjoner og finansmarkedet

• Gruppepress og selv-regulering gjennom bransjeorganisasjoner

• Press fra NGOer og sivilsamfunnet

Gunningham argumenterer for å utvide reaksjonspyramiden til en tredimensjonal pyramide, som også illustrerer rollen andre aktører utover kontrollmyndighetene har for å sikre etterlevelse hos kontrollobjektene. Samtidig advarer Gunningham mot et kontrollregime som legger for mye vekt på selv-regulering og tredjeparts-påvirkning, og der toppen på pyramiden, myndighetenes sanksjonsmulighet, blir nedprioritert. Snarere argumenterer han for viktigheten av et samspill mellom myndighetenes ressurskontroll og påvirkningen fra næring og sivilsamfunnet, der korrektivet i form av formell håndhevelse er en forutsetning for at annen påvirkning skal ha effekt.

På lik linje med smart-regulering, lener meta-regulering seg også på involvering fra andre aktører enn myndighetene i ressurskontrollen. Meta-regulering kan beskrives som en form for risikostyring på armlengdes avstand, der kontrollmyndighetenes rolle er å kontrollere at næringsaktørenes interne kontrollmekanismer fungerer (Gunningham 2010). Ansvaret flyttes over på næringsaktørene, som må fremlegge en plan for å unngå risiko for regelbrudd til myndighetene for godkjennelse. Myndighetenes rolle blir å risikovurdere kontrollobjektenes risikovurdering. Utfordringene med denne formen for regulering er at den i utgangspunktet ikke vil fungere for aktører som ikke ønsker å etterleve regelverket. Videre krever meta-regulering en viss grad av kunnskap og ressurser, som kun finnes i store organisasjoner. Gunningham advarer om at en faglig tilnærming som i for stor grad lener seg på meta-regulering vil støte på problemer med effektiv implementering, og da særlig i de tilfeller hvor kontrollobjektene ikke har kjennskap til reglene, er opportunister eller notoriske lovbrytere (s. 141).

4.2.3 Compliance-by-design

Avslutningsvis i punkt 4.1. ble det beskrevet hvordan kriminologien vektlegger selve mulighetsrommet for å begå kriminalitet som en av årsakene til at aktører velger å begå lovbrudd, illustrert ved lovbruddtriangelet. Forsøk på å begrense mulighetsrommet for å begå lovbrudd og tilrettelegge for etterlevelse har fått en ny dimensjon de senere årene i takt med de mulighetene som nå er tilgjengelige ved hjelp av digitalisert informasjonsinnhenting og -behandling. Informasjonsteknologien har gitt en ny teoretisk dimensjon til ressurskontrollen. Dette feltet, ofte referert til som compliance-by-design, er en system-tilnærming til etterlevelse. Tanken er at etterlevelse skal fremmes gjennom forvaltningsregimets arkitektur, og at et viktig bidrag inn i denne arkitekturen er automatisk datainnsamling i hele verdikjeden.11 Bharosa et al. (2013) beskriver det slik: «Compliance by design architectures represent an end-to-end approach in which information is collected from the source system and distributed to the relevant public agencies». Et sentralt poeng er altså at data registreres og lagres direkte og lokalt i systemet der aktiviteten som ønskes registrert skjer.

I artikkelen «Tapping into existing information flows: The transformation to compliance by design in business-to-government information exchange» beskriver Bharosa et al. (2013) de sentrale komponentene i en compliance-by-design-arkitektur og analyserer hvordan en slik arkitektur kan bidra til en mer effektiv ressurskontroll. Forfatterne tar utgangspunkt i det nye datatilfanget, og fremhever hvordan myndighetene nå kan få tilgang på bedre data gjennom hele verdikjeden. Mens ressurskontrollen tidligere konsentrerte seg om enkeltobjekter (en bedrift eller et fartøy), kan myndighetene i en compliance-by-design-arkitektur forholde seg til hele verdikjeder, og blant annet kontrollere dataene fra forskjellige aktører i verdikjeden opp mot hverandre. Videre framhever forfatterne at mens den tradisjonelle ressurskontrollen skjer i ettertid, gjennom fysisk inspeksjon på kaikanten eller ved kontroll av innsendte rapporter, vil fokuset i en compliance-by-design-arkitektur være å kontrollere selve systemet. Dataene i systemet vil dermed være presumptivt riktig og i seg selv forhindre lovbrudd.

Særlig skatte- og avgiftsområdet har kommet langt i utviklingen av «compliance-by-design»-arkitektur ved hjelp av tredjepartsrapportering. På dette området har samfunnet beveget seg fra at den enkelte skattebetaler måtte innrapportere og dokumentere egen inntekt til skattemyndighetene til at den store majoriteten av skattebetalere i dag knapt trenger å forholde seg til skattemeldingen, fordi nødvendige data registreres og rapporteres til skattemyndighetene av en tredjepart, typisk arbeidsgiver og ulike banktjenester. Ved at beregningen av inntekter og skatter baseres på tredjepartsrapportering økes etterlevelsen betraktelig.

Kleven et al. (2011) undersøkte over 400 000 tilfeldig utvalgte danske skattebetalere. De fant at skatteunndragelsene var tilnærmet null dersom arbeidsgiver eller annen tredjepart rapporterte inntekten til myndighetene, mens den ved egenrapportering var betydelig. Forskjellen er altså referansepunktet: I det første tilfellet må skattebetaler gjøre en aktiv innsats dersom rapportert inntekt skal endres, mens det i det siste tilfellet er enkelt å «glemme» å rapportere deler av inntekten.

Tilsvarende tankegang er også lagt til grunn for endring av krav til bruk av kassasystemer. Fra og med 2019 må alle kassasystemer i Norge blant annet kunne registrere vekselkasse og skille ulike typer betalingsmidler. I tillegg er det krav om kontinuerlig lagring og sikring av elektronisk journal slik at denne ikke kan bli endret i ettertid, samt et klarere skille mellom positive og negative beløp på kvitteringer, rapporter og i elektronisk journal. Hensikten med de nye kravene var å etablere krav eller designe et system som vil bidra til økt etterlevelse.

En «compliance-by-design»-tilnærming til ressurskontroll kan fundamentalt endre mye av ressurskontrollens fokus fra fysisk kontroll og tilstedeværelse i bedriftene til kontroll med store mengder data på en armlengdes avstand. I tillegg kreves kontroll med at aktørene implementerer og bruker systemene rett. Det vil igjen fordre ny og annerledes kompetanse hos myndighetene, men det vil også bety tilretteleggelse gjennom styrket datainfrastruktur og regelverk. Bharosa et al. (2013) fremhever her behovet for «common reporting standards», med andre ord, et standardisert integrert rapporterings- og regnskapssystem slik som XBRL (eXtensible Business Reporting Language). Regelverket på sin side må både inkorporere de nye standardene, og også tilrettelegge for en ressurskontroll der fokus er system-kontroll fremfor individkontroll.

Det er mye som tyder på at en «compliance-by-design»-arkitektur kan bidra til en effektivisering av ressurskontrollen ved at myndighetene kan føre bedre kontroll med flere aktører med (antatt) færre ressurser. Videre er det slik at ettersom systemet i seg selv bidrar til etterlevelse, betyr det at samfunnet som helhet vil tjene på færre lovbrudd og mindre svinn. For næringen, vil en godt utformet informasjonsarkitektur bety mindre kostnader til innhenting, strukturering og deling av informasjon med forskjellige myndigheter, særlig der arkitekturen integrerer flere formål og informasjonsbehov hos forskjellige sektormyndigheter. Med økt etterlevelse, vil også konkurranseevnen blant lovlydige næringsaktører styrkes. Kostnadene vil imidlertid komme i selve utviklingen av arkitekturen, investeringen den vil kreve i både infrastruktur og kompetanse hos myndighetene og i næringen, og den stadige justeringen som vil være nødvendig for at arkitekturene fungerer optimalt i lys av ny og uforutsett utvikling i teknologi, næring, marked eller samfunnet for øvrig.12

4.3 Praktisk tilnærming til ressurskontroll

Mens etterlevelsesteorien danner bakteppet for ressurskontrollen, har myndighetene utviklet praktiske tilnærminger for å integrere teorien i sin myndighetsutøvelse. I sivilforvaltningen er den mest brukte modellen risikostyring. Risikostyring er et rammeverk for prioritering av ressurser, vurdering av virkemidler og tiltak og evaluering av effekten av disse. De faglige avveiningene mellom forebygging og håndheving vil være en del av det som i risikostyringens rammeverk kalles risikohåndtering. Tilsvarende vil avveiningen mellom myke og harde reaksjoner – eller overtalelse og avskrekking – være en del av vurderingen når håndheving er valgt som virkemiddel for risikohåndtering.

Mens også politiet gjennomfører risikovurderinger, er politi- og påtales praktiske tilnærming til etterlevelse kriminalitetsforebygging gjennom avskrekking (individuell- og allmennpreventiv virkning av straff) og problemorientert forebygging. En viktig presisering er at kriminalitetsforebygging retter seg mot de kontrollobjektene som ikke ønsker å følge loven. I disse tilfellene benytter politiet seg av sin etterforskningskompetanse for å avdekke straffbare forhold og vurdere behovet for straff eller andre egnede tiltak.

4.3.1 Risikostyring

Risikostyring er en integrert del av rammeverket for mål- og resultatstyring i staten. Verktøyet skal hjelpe virksomhetene å identifisere og redusere alvorlige trusler mot organisasjonens mål, og å prioritere sine ressurser godt. For tilsynsvirksomheten i staten har tilnærmingen medført en dreining fra en planmessig kontroll av alle aktører, til i stedet å føre en tettere oppfølging av enkelte forhold og enkelte kontrollobjekter. Et risikobasert tilsyn vil legge stor vekt på å bygge kunnskap om hva som er de største truslene mot de mål reguleringene er fastsatt for å ivareta. Ressurskontrollen er styrt etter risiko både strategisk og operativt. Nasjonal strategisk risikovurdering (NSRV) utarbeides årlig av Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene i samarbeid, og er det sentrale verktøyet for nasjonalt prioritering og samordning i ressurskontrollarbeidet. Videre benyttes operative risikovurderinger som grunnlag for konkret prioritering av kontrollressursene i den enkelte etat.

Risikostyring består overordnet av risikovurdering, risikohåndtering og evaluering. I risikovurderingen identifiseres trusler eller uønskede hendelser, som analyseres og vurderes ut fra hvor sannsynlig det er at den uønskede hendelse skjer og den negative konsekvensen av dette dersom det skjer. Deretter veies de identifiserte risikoene opp mot hverandre. Risikovurderingen blir således en kartlegging av trusler mot måloppnåelsen og en sammenligning av alvorlighetsgraden av den enkelte trussel (risiko), der alvorlighetsgraden er produktet av sannsynlighet og konsekvens.

Risikohåndtering handler om å gjennomføre tiltak for å redusere risikoen, det vil si enten å redusere sannsynligheten for den uønskede hendelsen eller konsekvensen av hendelsen dersom den skulle skje. I fiskeriforvaltningen er det lang tradisjon for å jobbe forebyggende, gjennom å søke å redusere sannsynligheten for regelbrudd. Aktuelle virkemidler kan være alt fra påvirkning til påbud, opplysnings- og holdningskampanjer, overvåkning og lovregulering.

Et eksempel på en slik tankegang er ilandføringsplikten som reguleringsregime. Ilandføringsplikten er hjemlet i havressursloven og forarbeidende legger vekt på at plikten skal medvirke til en mer miljøvennlig og optimal utnyttelse av ressursene ved at de blir tatt vare på (Ot.prp. nr. 20 (2007–2008), s. 90 ff). Forarbeidende viser videre til at ilandføringsplikt sammen med andre tekniske regler vil medvirke til at et mer korrekt bilde av ressursuttaket enn når det er påbudt eller mulig å kaste ut fangst. En utfordring med denne reguleringen, er imidlertid at den er vanskelig å kontrollere. Ettersom det vil være økonomisk gunstig for fisker å bryte ilandføringsplikten hvis han eller hun får uønsket fangst, kan det derfor være problemer med etterlevelsen. Fiskeriforvaltningen har derfor fulgt opp med forebyggende reguleringstiltak. For hvert enkelt fiskeri har forvaltningen vurdert ulike tiltak som vil redusere sannsynligheten for å få uønsket fangst. Regulering som sikrer et kvotegrunnlag tilpasset normal fangstsammensetning i det aktuelle fiskeriet og krav til bruk av selektive redskaper er to slike virkemidler. Fiskeriforvaltningen stenger også områder midlertidig når det er for stor sannsynlighet for uønsket bifangst eller ulovlig innblanding av fisk under minstemål på et fiskefelt. Alle disse tiltakene vil redusere sannsynligheten for å få ulovlig fangst. De kan likevel ikke fjerne sannsynligheten helt. Tiltakene reduserer heller ikke sannsynligheten for bevisst «high grading», dvs. utkast eller slipping av fangst, for å oppnå høyere verdi på fangsten som landes. For å forebygge brudd på ilandføringsplikten, må derfor flere virkemidler benyttes.

Et annet eksempel på forebygging er å legitimere reguleringstiltakene og ansvarliggjøre næringen gjennom dialog og samarbeid om utvikling av tiltakene, jf. punkt 4.2.1. Dette er det lange tradisjoner for i Norge, og et eksempel er at norsk fiskerinæring deltar i den norske delegasjonen ved fiskeriforhandlinger med andre land. Det bidrar til å skape forståelse for reguleringene og ansvarliggjøre næringen.

I tillegg til denne type forebyggende tiltak, håndteres risiko gjennom kontroll og håndheving. Kontrollaktiviteten rettes mot identifiserte risikoområder eller -objekter, og reaksjonsbruken vurderes med utgangspunkt i hva som vil være mest hensiktsmessig, jf. diskusjonen i punkt 4.2.1 om reaksjonspyramiden.

Hvorvidt risikohåndteringen er effektiv er temaet for evalueringen, som skal vurdere i hvilken grad forvaltningen og ressurskontrollens ulike tiltak har evnet å redusere de identifiserte risikoene. Baldwin et al. (2012) fremhever behovet for regelmessige evalueringer av risikostyringen for å sikre at styringsverktøyet oppnår formålet om bedre etterlevelse blant kontrollobjektene (s. 288–289). Et sentralt poeng for å oppnå en effektiv risikostyring er derfor at dette er en sirkulær øvelse, der erfaringene som gjøres underveis i å forskuttere hendelser må evalueres slik at kontrollmyndighetenes vurderinger kan spisses i neste runde.

4.3.2 Kriminalitetsforebygging

Som i tankegangen bak compliance-by design og forebyggende reguleringstiltak i fiskeriforvaltningen, er utgangspunktet for kriminalitetsforebygging at et forvaltningsregime som forebygger lovbrudd, kan spare samfunnet for store kostnader både gjennom økt etterlevelse og mindre behov for kontroll og håndheving. Å jobbe forebyggende betyr å være i forkant og å forhindre at noe negativt skjer (Lie, 2015). Det fremgår for eksempel av politiloven § 1 andre ledd at politiet skal jobbe med forebygging:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»

I Norge er kriminalitetsbekjempelse og kriminalitetsforebygging ansett for å være to sider av samme sak (Bjørgo 2015), der man ser en «nær sammenheng mellom rent forebyggende virksomhet og ordinær straffesaksbehandling» (Høgetveit 2004). Tradisjonelt har forebyggingsbegrepet vært rettet mot arbeidet forut for at et lovbrudd skjer, men også kontroll og håndheving kan ha en forebyggende effekt, gjennom den individuell- og allmennpreventive virkningen av eksempelvis straff. I det forebyggende arbeidet snakker man tilsvarende som for risikostyring derfor om proaktive og reaktive forebyggende tiltak mot et gitt problem, der proaktive tiltak er tiltak som skal forhindre at kriminelle handlinger skjer, mens reaktive tiltak skal forhindre at de skjer igjen. På miljørettens område er en høyesterettsdom fra 201713 et eksempel på reaktiv forebygging, der det ble lagt vekt på allmennpreventive hensyn i utmålingen av en skjerpet straff.

Det finnes mange ulike metoder for å jobbe forebyggende og disse er beskrevet gjennom ulike teorier og modeller. Bjørgo (2015) gir en oversikt over forebyggende mekanismer under gitte forutsetninger og virkningen av disse, og peker på ulike modeller for å drive forebygging. Situasjonell, eller problemorientert, forebygging er en slik modell. Å jobbe problemorientert er en filosofi om hvordan etater kan jobbe og ha forebygging som hovedfokus (Goldstein 1979), og er en modell som også benyttes av norsk politi. Metoden er beskrevet av Knutsson og Søvik (2005). I hovedtrekk går metoden ut på å identifisere et gjentagende problem som er skadelig for allmennheten (Goldstein 1979) og iverksette tiltak for å endre ulike faktorer eller årsakene til at problemet skjer (Knutsson og Søvik 2005).

Politiets nyopprettede grunnetterretningsprosjekt om misbruk av sårbar arbeidskraft i arbeidslivet er et eksempel på problemorientert politiarbeid, der politiet gjennom en kartlegging av kjent kunnskap om sårbar arbeidskraft definerer og prioriterer problemer, som igjen danner grunnlaget for å samle ressurser og iverksette tiltak for å endre underliggende forutsetninger, faktorer og årsaker til at problemet oppstår. Disse tiltakene kan variere fra et samarbeid med tilsynsetatene om hyppig eller målrettet kontroll, innspill til endring av lovgivningen (herunder økte strafferammer), målrettede holdningskampanjer og etterforskning og påtale i strategisk viktige signalsaker.

Formålet med problemorientert politiarbeid i grunnetterretningsprosjektet er å styrke kunnskapsgrunnlaget, slik at politiet i samarbeid med berørte etater og aktører kan rette ressursene mot de mest graverende problemene og identifisere og evaluere effektive tiltak for å adressere dem. På denne måten «løser» man ikke bare en enkelt sak, men man kan også forhindre at lovbruddet skjer i fremtiden. Tilnærmingen til et problemorientert politiarbeid har paralleller til risikostyring, og det er her berøringspunkter som med hell kan bygges videre på for å tilrettelegge for et godt tverretatlig samarbeid.

5 Relevante forhold ved næringen og markedene

5.1 Fakta om fiskerinæringen

5.1.1 Høsting av viltlevende marine ressurser

Figur 5.1 oppsummerer utviklingen i norske fiskerier siden etterkrigstiden. Det årlige fangstkvantumet har variert naturlig med biologiske variasjoner og tilhørende kvoter. Enkelte perioder er sterkt påvirket av kollaps i bestanden av norsk vårgytende sild og den sterke nedgangen i torskebestanden på 80- og 90-tallet.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Etter en kort oppgang etter krigen har antallet fiskere og fiskefartøy blitt redusert som følge av økt effektivitet og en styrt struktureringspolitikk. Dette har gitt en enorm produktivitetsvekst i fiskeriene, og fangst per fisker har økt fra under 10 tonn per fisker i 1945 til over 220 tonn per fisker i 2018.

Effektivitetsutviklingen har også økt lønnsomheten i fiskeriene kraftig. Figur 5.2 viser utvikling i driftsmarginen fra 1980. Det er stor variasjon i lønnsomhet mellom og innad i de ulike fartøygruppene. Kystflåten hadde en gjennomsnittlig driftsmargin på 14,6 pst. i 2017, mens havfiskeflåten hadde en gjennomsnittlig driftsmargin på 22,6 pst. Over tid har gjennomsnittlig driftsmarginen vært høyere innenfor pelagiske fiskeri (fiske etter makrell, sild, kolmule, lodde, m.m.) enn i bunnfiskeriene (fiske etter torsk, hyse, sei, reke, krabbe, hummer m.m.).

Kilde: Fiskeridirektoratet

Ved utgangen av 2018 var det 6 025 registrerte fiskefartøy (tabell 5.1) og 11 225 registrerte fiskere, derav 9 521 med fiske som hovedyrke. Det har vært en sterk nedgang i antall fartøy, men den samlede fangstkapasiteten er ikke redusert (figur 5.3). Både størrelsen (i meter og tonnasje) og samlet motorkraft (hestekrefter) har økt betydelig. I tillegg har fartøyene de siste tiårene fått tilgang til teknologi som bidrar til å effektivisere driften og øke kapasiteten.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Tabellene 5.2 og 5.3 viser utviklingen for utvalgte konsesjoner og deltakeradganger i antall. Konsesjonsordningen omfatter i hovedsak fartøy med lasteromvolum på 500 kubikkmeter eller mer og omtales som havfiskeflåten. Konsesjonene har ikke en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, mens det som omtales som kystflåten har deltakeradganger som fornyes årlig. I praksis er det ikke noe skille mellom konsesjoner og deltakeradganger. I Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskaping foreslår regjeringen å erstatte dagens ordning med konsesjoner og deltakeradganger med en ordning med fiskeritillatelser.

Et fartøy har ofte flere ulike deltakeradganger, men over halvparten av deltakeradgangene er til fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord, som understreker betydningen av dette fisket for kystfiskeflåten.

Reduksjonen i antall konsesjoner og deltakeradganger må ses i sammenheng med de ulike strukturvirkemidlene som fiskeflåten har hatt tilgang til. Dette gjelder ulike kondemneringsordninger og enhetskvoteordninger som var gjeldende tidligere, samt strukturkvoteordningen som fortsatt er i bruk.

Ved økt behov for å regulere fiskeriene har de blitt lukket. Det vil si at adgangen til å delta har blitt begrenset. Ved lukking av ulike kystfiskerier har det vært et politisk mål å opprettholde en adgang for aktører som drifter i mindre og mer sesongpreget skala. For å dekke dette behovet ble det etablert ulike åpne grupper i fisket etter torsk, hyse og sei, sild og makrell. I fisket etter torsk, hyse og sei er åpen gruppe regulert med gruppekvoter som utgjør en fast andel av kystflåtens samlede kvote og med maksimalkvoter etter fartøyenes faktiske lengde. I 2018 var det 2 424 fartøy som landet fangst i åpen gruppe etter torsk nord for 62 grader nord.

Fartøygruppen under 11 meter er stor målt i antall fartøy, men fangstkvantum og -verdi for denne delen av norsk fiskeflåte utgjør henholdsvis bare 5 og 12 pst. i 2018 (tabell 5.4). Fartøy i størrelsen 28 meter og over utgjorde i antall omlag 240 fartøy, men sto for 84 pst. av fangstkvantum og 69 pst. av samlet fangstverdi.

Fordelingen av fangstverdi for ulike størrelsesgrupper fordelt på bunnfisk og pelagisk fisk vises i figur 5.4 og 5.5. Av pelagisk fisk er det fartøy i størrelsen 28 meter og over som fisker det meste (93 pst. av fangstverdien i 2018), mens det av bunnfisk er mer fordelt på de ulike størrelsesgruppene. Fartøy i størrelsen 28 meter og over fisket 58 pst. av samlet fangstverdi i 2018, mens fartøy i størrelsen under 11 meter fisket 17 pst. av samlet fangstverdi.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Kilde: Fiskeridirektoratet

De norske fiskeriene er preget av naturlige sesongvariasjoner avhengig av tilgjengelighet og kvalitet. Hovedtyngden av torskefisket foregår i perioden februar til april når skreien går på gytevandring mot kysten i nord. Fisket etter norsk vårgytende sild foregår hovedsakelig fra oktober til januar. Deretter begynner fisket etter kolmule og lodde. Nordsjøsildfisket foregår både høst, vinter og vår, men det er den høstgytende Nordsjøsilden som dominerer. Sensommer og høst fiskes det makrell.

Fiske- og fangstfartøy fra en rekke land har adgang til å utøve fiske i norske farvann gjennom ulike fiskeriavtaler. Historisk har dette sammenheng med at vi har rike ressurser i våre farvann som en rekke lands fiskere har utnyttet. Når de økonomiske sonene ble opprettet ønsket man å opprettholde tradisjonelle fiskemønster på delte ressurser. Kvoteavtalene er balansert på en slik måte at norske fartøy får gjensidig adgang i andre lands farvann og gjennom kvotebytter og ulike adgangsregimer.

Figur 5.6 viser hvor norske og utenlandske fartøy har meldt inn fangst i årene 2012 og 2018. Det har i denne tidsperioden vært en endring i høstingsmønsteret, med økt aktivitet lenger nord og vest i norske farvann.

Kilde: Fiskeridirektoratet – Elektronisk rapportering av fangst- og aktivitetsdata (ERS)

Selv om høstingsmønsteret er endret noe, så er utviklingen for den norske fiskeflåten relativt stabil i perioden fra 2011 til 2018 både med tanke på antall fangstoperasjoner, antall fartøy og fangstmengde (se figur 5.7).

Kilde: Fiskeridirektoratet – elektroniske meldinger til norsk FMC

En tilsvarende oversikt over antall utenlandske fartøy i norske farvann viser at antall fartøy har gått kraftig tilbake sammenlignet med sent på 1990-tallet og tidlig på 2000-tallet (se figur 5.8). Også innmeldt fangst er redusert i perioden, men fangst per fartøy er høyere. Siden 2011 har utviklingen imidlertid snudd, og gradvis økt igjen. Rapportert kvantum har vært relativt stabilt det siste tiåret.

Kilde: Fiskeridirektoratet – elektroniske og manuelle meldinger til norsk FMC (manuelle meldinger ofte med lavere grad av hyppighet enn elektroniske meldinger)

Det foregår også omlastingsaktivitet i Norges økonomiske sone nord for 62 grader nord og i fiskerivernsonen ved Svalbard. I 2006 var det 14 transportfartøy som mottok fangst i Norges økonomiske sone nord for 62 grader nord og 40 transportfartøy i fiskevernsonen ved Svalbard. I 2018 var disse tallene redusert til henholdsvis 20 og 2 fartøy. De aller fleste fartøyene som omlaster er russiske. At tallet på antall omlastninger har gått ned de siste 10 årene samsvarer også med den generelle utviklingen i reguleringsområdet til NEAFC. Det registreres samtidig at en fangst ofte omlastes flere ganger før den når havn.

5.1.2 Landing og førstehåndsomsetning av viltlevende marine ressurser

Mottak av fisk skjer langs hele den norske kysten. Norske fiske- og fangstfartøy lander også til utenlandske mottak.

Det finnes ingen samlet offisiell oversikt over alle aktørene på landsiden. Fiskeridirektoratet har et register over førstehåndskjøpere. Mottakere av fisk, for eksempel nøytrale fryseanlegg, er ikke registreringspliktig. Fiskesalgslagene fører hver sine oversikter over kjøpere de har godkjent. I tillegg fører Mattilsynet oversikt over mer enn 800 tildelte godkjenningsnummer, hvorav rundt 400 defineres som godkjente mottaksanlegg for fisk. Oversikten til Mattilsynet omfatter heller ikke nøytrale fryseanlegg.

Av de godkjente mottaksanleggene omsetter omtrent 80 pst. for mer enn 1 mill. kroner, hvorav omtrent halvparten for over 15 mill. kroner årlig. De største mottaksanleggene omsetter for mer enn 1 mrd. kroner årlig.

Det er registrert omtrent 11 000 årsverk i norsk sjømatindustri, hvorav omtrent halvparten innenfor fiskeri (Nyrud og Bendiksen, 2019).

Sjømatindustrien har ikke har hatt en styrt strukturering som fiskeflåten, men derimot fri etablering og avvikling. Dette er nok hovedårsaken til at sjømatindustrien fortsatt består av mange små og mellomstore bedrifter spredt langs norskekysten. Likevel har også utviklingen i sjømatindustrien over tid gått i retning av færre og større enheter, særlig hos de pelagiske mottaksanleggene. Tall fra Nofimas driftsundersøkelse i fiskeindustrien for 2017 viser at pelagisk konsumindustri omfatter 12 bedrifter med et visst råstoffkjøp der de fleste er lokalisert på Vestlandet. Innen den pelagiske konsumsektoren er det nå fire selskap som står for 75 pst. av råstoffkjøpet og produksjonen. Hovedartene er sild, makrell og lodde. Sild videreforedles i stor grad til filetprodukter, mens makrell og lodde stort sett rundfryses. Innen mel og olje var det en periode bare to aktører, men de siste årene er det kommet til ytterligere to aktører som kjøper betydelige kvantum.

Hvitfiskindustrien med et visst råstoffkjøp bestod av ca. 150 bedrifter ifølge Nofimas driftsundersøkelse. I henhold til offisiell eksportstatistikk bearbeides over halvparten av råstoffet i denne sektoren i Norge.

Landingsmønsteret er tydelig på den måten at hvitfisk i hovedsak landes i nord og pelagisk fisk i sør (figur 5.9).

Kilde: Fiskeridirektoratet

Det ble landet mest torsk og torskeartet fisk i Finnmark (253 073 tonn) og Troms (244 468 tonn). Fangstverdien for torsk og torskeartet fisk er likevel noe høyere i Troms. Det ble landet mest pelagisk fisk i Rogaland (408 122 tonn), mens fangstverdien for pelagisk fisk landet i Møre og Romsdal var høyest.

Tabell 5.5 viser hvor mye fisk som er landet i Norge i tonn rundvekt fordelt på hovedgrupper av art, mens tabell 5.6 viser tilsvarende fangstverdi. De viktigste fiskeslagene i 2018 med hensyn til fangstverdi er torsk, makrell, sild, hyse og sei i nevnte rekkefølge.

Utenlandske fartøy lander i mindre grad fangstene sine i Norge enn norske fartøy. De siste 20 årene har utenlandske fartøy som fangster i norske farvann likevel økt andelen som landes i Norge, men den er fortsatt under 50 pst. av det totale uttaket fra utenlandske fartøy i våre farvann (figur 5.10 ). Kvantumet som landes av utenlandske fartøy har vært relativt stabilt siden 2007 og det blir landet mer nå enn på begynnelsen av 2000-tallet selv om fangstene var høyere på det tidspunktet. Denne utviklingen henger sammen med utviklingen av de ulike bestandenes størrelse, og at fangst- og landingsmønsteret for hvitfisk har vært mer stabilt sammenlignet med fangst- og landingsmønster i de pelagiske fiskeriene.

Kilde: Fiskeridirektoratet – elektroniske og manuelle meldinger til norsk FMC

Selv om en større andel av fisken som utenlandske fartøy fisker i norske farvann landes i Norge, er det fremdeles en vesentlig utfordring å få etablert en korrekt registrering av ressursuttaket for den andelen som landes i utenlandsk havn av fiskefartøy eller transportfartøy. Dette er også en utfordring for norskfanget fisk landet i utenlandsk havn. Det kan være mange grunner til at fisk landes utenfor Norge, men det er klart at svakere kontrollregimer kan være medvirkende dersom et uregistrert uttak skal landes.

Norsk fiskeindustri er svært sammensatt. Flere bedrifter har aktivitet på tvers av de ulike sektorene, mens andre kun baseres på en eller flere arter innenfor samme sektor. Det er også stor variasjon i lønnsomheten, både mellom og innad i de ulike sektorene i sjømatindustrien, og over tid.

Utviklingen i driftsmargin (figur 5.11) presenteres samlet for konsumindustrien og mel- og oljeprodusentene. Oversikten omfatter også tall fra lakseforedling, lakseslakting m.m. Trenden viser en negativ lønnsomhetsutviklingen for fiskeindustrien. Mel- og oljeprodusentene har over tid oppnådd høyere driftsmarginer enn konsumindustrien.

Kilde: Nofima

5.1.3 Eksport av villfanget fisk

Norge er en betydelig eksportnasjon og vi eksporterer fisk til 140 forskjellige land. I 2018 utgjorde eksportverdien fra villfanget fisk 28 mrd. kroner, hvorav fryst hel fisk 9,1 mrd. kroner og fersk hel fisk 3,7 mrd. kroner. Resten av eksportverdien er fordelt på ulike bearbeidingsgrader. Omtrent 95 pst. av det vi høster og produserer eksporteres.

Målt i verdi eksporteres tilnærmet 80 pst. av norsk torsk til ulike EU-land (figur 5.12). Portugal, Italia, Brasil og Spania er viktige markeder for konvensjonelle produkter som klippfisk og saltfisk, mens Storbritannia lenge har vært avhengig av norsk torsk og hyse til sin tradisjonelle «Fish and chips». Halvparten av torsken eksporteres ubearbeidet til videreforedlingsmarkeder (hub) som Danmark, Kina, Polen, Litauen og Nederland, før den eksporteres videre til andre markeder. Fersk torsk går stort sett via hub i Danmark og deretter videre til andre markeder i Europa. Fryst torsk foredles i Kina, og til dels i Polen og Litauen.

Kilde: Norges sjømatråd

De viktigste konsummarkedene for norsk makrell er Japan og Sør-Korea (figur 5.13). Makrell til Kina går i all hovedsak til bearbeiding og videre eksport til markeder som Japan og Sør-Korea.

Kilde: Norges sjømatråd

Polen og Tyskland er de viktigste eksportmarkedene for norsk sild (figur 5.14). Polen, Litauen og Danmark er viktige videreforedlingsmarkeder, mens i Tyskland går norsk sild direkte til konsum.

Kilde: Norges sjømatråd

5.1.4 Særtrekk og trender

En veldig forenklet framstilling av verdikjeden for villfanget fisk vil være at fiskeren gjennomfører høstingen av de viltlevende marine ressursene. Deretter landes og omsettes fangsten til en kjøper via et salgslag. Fisken bearbeides før den transporteres ut i markedet som ferdig produkt eller videreselges for ytterligere bearbeiding i Norge eller i andre land. En kompliserende faktor er at det kan være flere aktører i alle ledd av verdikjeden. De enkelte delene av verdikjeden vil også kunne gjentas flere ganger, særlig i forbindelse med viderefordeling og transport før produktet når forbruker.

For gjennomføring av ressurskontrollen er det av betydning at næringen utgjør en sammensatt gruppe. Den varierer fra små enkelpersonforetak med relativt små fartøy, til store selskaper med et betydelig uttakspotensial, som kontrollerer hele eller store deler av verdikjeden. Det er naturlig at ressurskontrollen har ulike forventninger til små og store aktører, og tilrettelegger kontrollen deretter. De største fartøyene står for det største uttaket av fisk, selv om de ikke er mange i antall. Fordelingen på størrelsesgrupper er forskjellig innenfor bunnfisk og pelagisk, men det er likefult en relativt liten andel av fiskefartøyene som fisker det meste av ressursene. Det er derfor viktig med god kontroll med disse aktørene. Samtidig forventes det at kontrollmyndighetene har god oversikt og kontroll med de deler av næringen som ikke høster så mye, men som gjerne er mange i antall.

Forholdet mellom fisker og kjøper, og den forhandlingsstyrken som til enhver tid er mellom dem kan også påvirke aktørenes holdninger til å følge reglene. Det er en rekke forhold som kan spille inn her, blant annet størrelsen på aktørene. Mindre fartøy har for eksempel begrenset rekkevidde og ved stor avstand mellom kjøpere kan det gi et uheldig avhengighetsforhold. Mangel på reell mulighet til å lande annet sted, dersom fisker er av den oppfatning at kjøper stjeler (blir ikke seddelført) deler av landingen, oppgis av enkelte som årsaken til at fisker velger å stilltiende «akseptere» feilrapportering av egen fangst. Avhengig av kvotens størrelse vil maktforholdet variere, og fisker eller kjøper kan benytte dette til å presse ned kvantum som registreres.

Markedsdominans oppleves også som en utfordring. Dette vil være særlig aktuelt i fiskerier hvor kjøpersiden er strukturert slik at de blir dominerende enten på nasjonalt eller regionalt nivå. En slik dominans vil muligens skape et avhengighetsforhold ved at det er vanskelig å velge andre aktører dersom fangsten registreres feil.

Videre er det en utfordring at det ikke finnes en offisiell oversikt over alle aktører som mottar fisk fra fiske- og fangstfartøy i Norge. Alle som ønsker å være registrert som kjøper av fisk må være registrert i Fiskeridirektoratets kjøperregister, men det finnes ikke en fullstendig oversikt eller eget register over alle steder eller aktører hvor det faktisk landes fisk.

Mottaksleddet konkurrerer lokalt, regionalt og globalt om en begrenset ressurs. Det er også vist at lønnsomheten i mottaksleddet er betydelige lavere enn i flåteleddet. Hard konkurranse om råstoffet og dårlig lønnsomhet kan i seg selv være en driver for å øke inntjeningen ved å omgå regelverket.

Norsk fiskerinæring har historisk hatt en lav grad av vertikal integrasjon, men dette er i ferd med å endre seg. Dette innebærer at virksomheter og bedrifter i en distribusjonskanal eller produksjonskjede er samlet gjennom å ha felles eier. For eksempel ved at fisker overtar egen fangst, fisker håndterer førstehåndsomsetning av fisk på egen hånd uten å gå via en annen part, eller ved at fisker inngår i eierskapet til mottakssiden.

På grunn av aktivitetskravet i deltakerloven, det vil si at kjøper av fisk ikke kan kjøpe seg opp til majoritetseier i fiskefartøy, er det en lav grad av vertikal integrasjon i fiskerinæringen sammenlignet med andre land som for eksempel Island. Det er likevel mulig å skape tett kobling mellom fisker og kjøper gjennom omsetningsavtaler, og ved at fisker kjøper seg inn i mottaksleddet. Salgslagene bestemmer hvordan fisken skal omsettes i første hånd. Dette skjer i dag både i form av lukkede auksjoner, direkte salg m.m. Det er usikkert hvorvidt omsetningsformen i seg selv skaper omgåelser av regelverk, men forhåndsavtaler om kjøp gir bindinger mellom fisker og kjøper som kan bidra til å øke risikoen for omgåelser.

Ettersom mottakerleddet har sterke begrensninger knyttet til eierskap i flåteleddet, er det først og fremst flåteleddet som tar større kontroll over verdikjeden helt fram til forbruker. Vertikal integrasjon kan bidra til å effektivisere næringsvirksomhet, men medfører også kontrollutfordringer når enkeltaktører er representert i flere deler av verdikjeden. Det er også kjent fra andre næringer at når et konsern har kontroll på egen vare gjennom flere ledd i distribusjonskjeden, så skapes rom for omgåelser av regelverket. Vertikal integrasjon kan gjøre det enklere å skjule eller «hvitvaske» eventuelle uregistrerte og svarte landinger av fisk. En slik utvikling er også i strid med det grunnleggende elementet i seddelsystemet om at to motstående parter står ansvarlig for å føre riktige opplysninger på seddel. En del fiskere har de senere årene etablert seg med egne produksjonsbedrifter. Dette gjør at det i hvitfisksektoren er en viss grad av vertikal integrasjon.

Det er vanskelig å sammenholde eksportstatistikken med seddelførte landinger. Det er derfor ikke mulig å gi et eksakt tall for hvor stor andel av total fangst som eksporteres. Det anslås imidlertid at om lag 95 pst. av norsk villfisk blir eksportert.

5.2 Dokumentasjonskrav fra importmyndigheter og private aktører

Som verdens nest største sjømateksportør er Norge avhengig av at markedet har tiltro til at norske produkter kommer fra bærekraftig forvaltede bestander, og fra en næring som kan dokumentere lovlighet gjennom hele verdikjeden.

I flere importland stiller myndighetene og private aktører krav til dokumentasjon om lovlig fiske og bærekraftig forvaltning. Disse kravene går i enkelte tilfeller ut over det som kreves etter norsk regelverk. Framtidig markedsadgang vil være avhengig av at næringen er stand til å oppfylle ulike dokumentasjonskrav fra ulike aktører og kontrollmyndighetene må kunne gå god for dokumentasjonen som næringen legger fram. Det er derfor viktig å se nærmere på utviklingen i markedene, slik at næringen og norske myndigheter i fellesskap kan utvikle forvaltnings- og kontrollregimer som bidrar positivt til å oppfylle eksisterende og framtidige dokumentasjonskrav.

5.2.1 Myndighetskrav ved import

Flere av de viktigste importlandene for norsk fisk krever at importerte varepartier skal ledsages av dokumentasjon fra norske myndigheter, som forsikring om at fisken er lovlig fanget, produsert av godkjente virksomheter og tilvirket i henhold til gjeldende krav og regelverk. Denne typen krav har økt de senere årene på grunn av større oppmerksomhet rundt bærekraftig forvaltning av fiskeriene og problemer med ulovlig fiske.

5.2.2 Dokumentasjonskrav til forvaltning og lovlig fangst

Som følge av økt global oppmerksomhet om bekjempelse av UUU-fiske, har flere land innført krav om fangstsertifikat som dokumentasjon på at fisken som importeres er lovlig fanget. EU har vært en pådriver på dette området, og innførte krav til fangstsertifikat ved import av fisk i 2010. Flere land og RFMOer stiller nå krav om slike fangstsertifikater for villfanget fisk. Et sentralt element ved disse ordningene er at import og eksport av omfattede arter er forbudt, med mindre fisken følges av et bestemt fangstsertifikat, som kobler opplysninger om fangst til et vareparti med fisk. Formålet er å kunne dokumentere at varepartiet er høstet og omsatt i samsvar med gjeldende krav.

Ulike land stiller ulike krav til utforming av og innhold i sertifikatene. Dette var en av grunnene til at Norge initierte et internasjonalt arbeid for å harmonisere slike fangstsertifikat, noe som resulterte i at FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO) vedtok retningslinjer for fangstdokumentasjon i 2017. Formålet med retningslinjene er å hindre omsetning av UUU-fisk, og samtidig bidra til harmonisering av ulike krav og systemer knyttet til fangstsertifikater.

Norge har ikke innført krav om fangstsertifikat ved import av fisk fra andre land, med unntak av makrellstørje, storøyd tunfisk, sverdfisk og patagonisk tannfisk. For disse artene er det innført krav om fangstdokumentasjon i samsvar med gjeldende RFMO-krav.

USA har på sin side gått et skritt videre og innført krav om sporbarhet for utvalgte fiskearter gjennom sitt Seafood Import Monitoring Programme. Kravet innebærer at importør må rapportere nøkkelinformasjon om fisken gjennom verdikjeden fra fangst til import til USA.

Havressursloven § 41 gir hjemmel til å fastsette krav om sporing i forskrift. Den gir adgang til å kreve at de som høster eller senere håndterer fisk skal kunne dokumentere de opplysningene som trengs for å kunne spore fisken tilbake til en fangst som er registrert på en landings- eller sluttseddel. Bestemmelsen er hjemmelsgrunnlag for forskriftene om fangstsertifikater ved eksport som beskrevet nedenfor i punktene 5.2.2.1 og 5.2.2.2 og for fangstdokumentasjonskrav for makrellstørje, storøyd tunfisk og sverdfisk. Slik systemene for utstedelse av fangstsertifikater fungerer i dag, sikrer de imidlertid ikke sporing av fisken. Hjemmelen i havressursloven § 41 er heller ikke tatt i bruk for å innføre andre krav om sporing.

5.2.2.1 Fangstsertifikater for eksport av fisk til EU

EU krever egne fangstsertifikater for å hindre import av ulovlig fanget fisk. Det vil si at eksportører ikke får solgt fisk til EU uten at fangstsertifikat følger med forsendelsen. Ordningen omfatter fiskeprodukter som faller inn under tolltariffens kapittel 3, 1604 og 1605, men akvakulturprodukter og svært bearbeidede produkter som mel og olje er unntatt.

Norge har inngått en bilateral avtale med EU om at norske fangstsertifikater kan baseres på sluttseddelsystemet vårt. Avtalen er i prinsippet en ekvivalensavtale der EU aksepterer at det norske ressurskontrollsystemet innebærer et like godt kontrollnivå som det EU-landene har.

De norske sertifikatene utstedes elektronisk gjennom portalen Catch Certificate. Salgslagene har fått delegert ansvar for å drive portalen gjennom og for validering av sertifikatene, som en del av deres kontrollansvar. Dette gjøres gjennom selskapet Catch Certificate SA, som er finansiert av Norges sjømatråd. Årlig utstedes det om lag 40 000 norske fangstsertifikater.

For å få utstedt fangstsertifikat må eksportør oppgi numrene på de sluttsedlene som fisken i forsendelsen stammer fra. Systemet henter da automatisk informasjon om fartøy og fangst fra sluttseddel. Eksportøren legger inn ytterligere informasjon om eksporten på fangstsertifikatet. Videre følger det av forskrift om fangstsertifikat m.m. at eksportør som rekvirerer fangstsertifikat skal, for hvert enkelt vareparti som eksporteres, kunne dokumentere hvor samtlige landinger av fisk og fiskeprodukter stammer fra, med referanse til sluttsedlene.

Fiskeridirektoratet er verifikasjonsmyndighet for de norske fangstsertifikatene og mottar jevnlig forespørsler fra EU-land om å verifisere opplysninger i sertifikatene.

Utstedte fangstsertifikater sendes til Fiskeridirektoratet for kontroll. Dette var en forutsetning for at EU godtok det norske fangstsertifikatsystemet. Hverken Catch Certificate eller Fiskeridirektoratet har et system for å avregne mengdene som oppgis på fangstsertifikatet fra sluttsedlene, se punkt 6.5.2.3.

EU utvikler nå et elektronisk system for innmelding av informasjon fra fangstsertifikater (EU CATCH). Systemet skal brukes av importlandene i EU til å registrere informasjon fra fangstsertifikatene, slik at det blir lettere å etterprøve informasjon på sertifikatene og hindre gjenbruk. Videre skal systemet legge til rette for mer automatisk mengdekontroll, for å unngå at vekten som deklareres ved import til EU overstiger vekten som er oppgitt på fangstsertifikatene. På sikt er det sannsynlig at EU vil innføre krav om elektroniske sertifikater.

Europakommisjonen la i 2018 fram forslag om revisjon av ulike kontrollforordninger, blant annet for å legge til rette for transparens og elektronisk sporing av fiskeprodukter gjennom verdikjeden. I henhold til det nye forslaget vil EU klargjøre og utvide kravene til merking av fiskeprodukter. For importert fisk foreslås det blant annet at fangstsertifikatnumre skal oppgis på hvert vareparti (lot). Forslaget er nå under behandling i Det europeiske råd og Det europeiske parlament.

5.2.2.2 Andre lands krav om fangstsertifikat

Flere andre land har også innført krav om fangstsertifikat, ofte basert på EUs modell. Norske myndigheter har inngått avtaler om at tilsvarende fangstsertifikat som brukes til EU kan brukes ved norsk fiskeeksport til Ukraina, og for eksport av norsk krabbe til Japan. I tillegg brukes de norske sertifikatene til Indonesia og Serbia. Videre har Storbritannia gitt uttrykk for at de vil kreve egne fangstsertifikater etter Brexit. Det er derfor utviklet tilsvarende sertifikater for dette i Catch Certificate.

For eksport til Kina er det inngått avtale mellom norske og kinesiske myndigheter om å inkludere informasjon fra fangstsertifikatene på helsesertifikatet som utstedes av Mattilsynet. I tillegg er det laget en kinesisk versjon av det norske fangstsertifikatet.

Chile stiller krav om «Certificate of Legal Origin» ved import av fiskeprodukter. På disse sertifikatene kreves det signatur fra myndighetene på at de som ervervet fisken hadde tillatelse til å drive denne virksomheten. I dag er det Mattilsynet som signerer disse dokumentene.

I tillegg opplever norske eksportører at importører til enkelte asiatiske land krever fangstsertifikat, uten at slikt krav fremmes av myndighetene i disse landene. Dette har trolig sammenheng med at fisken skal eksporteres videre til EU etter bearbeiding.

5.2.2.3 USAs Seafood Import Monitoring Programme – SIMP

USA innførte 1. januar 2018 krav om sporbarhet ved import av utvalgte arter gjennom sitt Seafood Import Monitoring Program (SIMP). Formålet er å bidra til bærekraftig forvaltning, samt hindre import av UUU-fisk og sjømatsvindel.

Regelverket etablerer prosedyrer for tillatelser, rapportering og lagring av data i forbindelse med import av sjømat til USA. For å kunne importere utvalgte arter, plikter importørene å rapportere nøkkelinformasjon fra fangst, gjennom verdikjeden og fram til import, til amerikanske myndigheter. Det omfatter blant annet informasjon om fiskeriet og fartøyet, høstingen, eventuell omlastingsaktivitet, bearbeiding og blanding av produkter m.m. I tillegg skal importør oppbevare relevant dokumentasjon om verdikjeden tilbake til fangst, slik at dette kan legges fram for myndighetene på forespørsel.

Per i dag er 13 fiskeslag omfattet av ordningen, blant annet atlanterhavstorsk, kongekrabbe, reker og makrellstørje, men amerikanske myndigheter har signalisert at ordningen på sikt kan bli utvidet til å omfatte flere arter.

USA stiller ikke krav om et bestemt sertifikat, kun om rapportering av informasjon og oppbevaring av dokumentasjon. De norske fangstsertifikatene, som er tilpasset EUs krav, kan ikke benyttes ettersom amerikanske myndigheter krever mer informasjon, særlig med tanke på sporing av fisken. Catch Certificate har imidlertid laget et system der eksportører kan hente informasjon fra sluttsedlene, slikt at det blir enklere for dem å oversende opplysningene importørene i USA etterspør. Formelt er dette opplysninger mellom to private parter og ikke et offentlig validert fangstsertifikat.

SIMP tillater forenklede rapporteringskrav for den mindre flåten. Det kan sendes samlede opplysninger for fartøy under 12 meter som leverer fisk samme dag på et anlegg. Ettersom det norske vinterfisket etter torsk er så intensivt, er det krevende å oppfylle de amerikanske kravene også for større fartøy.

Amerikanske myndigheter har opplyst at de har en rekke revisorer som gjennomgår mottatt informasjon og følger opp ulike saker. De har ikke stilt krav om at norske myndigheter skal validere eller på annen måte gå god for informasjonen som oppgis av norske eksportører under SIMP. Systemet legger imidlertid opp til at amerikanske myndigheter kan foreta verifikasjonsforespørsler til norske myndigheter. Ettersom flere av opplysningene som kreves under SIMP ikke er tilgjengelig for norske myndigheter, kan en slik verifikasjonssak kunne komme til å by på utfordringer.

Etter at USA innførte sitt sporbarhetsprogram, har norske eksportører meldt om at kanadiske importører også har begynt å be om tilsvarende dokumentasjon, med tanke på videre eksport til USA. Det er sannsynlig at andre land som videreeksporterer fiskeprodukter til USA kan komme til å følge opp med tilsvarende krav.

5.2.2.4 Dokumentasjonskrav ved import og eksport av CITES-listede arter

Det stilles spesielle krav for omsetning av arter omfattet av konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av vill fauna og flora (CITES).

Omkring 5 800 dyrearter og 30 000 plantearter er omfattet av konvensjonen. De mest truede artene er oppført på CITES Appendiks I, noe som innebærer at all handel er forbudt. For en del andre truede arter er internasjonal handel enten begrenset (CITES Appendiks II) eller det foreligger krav om spesielle tillatelser for inn- og utførsel (CITES Appendiks III). Flere hval- og haiarter er listeført. Norge har imidlertid reservert seg mot oppføring av enkelte hval- og haiarter, herunder vågehval. Ved norsk eksport av vågehval kreves CITES eksporttillatelse som utstedes av Miljødirektoratet.

5.2.2.5 Amerikanske krav knyttet til bifangst av sjøpattedyr i fiskeriene

Amerikanske myndigheter har innført et regelverk for import av sjømat som betinger at alle eksporterende land må oppfylle en rekke krav til reduksjon av bifangst av sjøpattedyr. Regelverket (Marine Mammal Protection Act – MMPA) er omfattende. Etter 1. januar 2022 skal det kun være tillatt å eksportere sjømat fra godkjente fiskerier eller havbruksaktivteter til USA. Det er eksporterende stater som søker om godkjenning og amerikanske myndigheter som behandler søknadene. En godkjenning skal i utgangspunktet vare i fire år. For å oppnå slik godkjenning stilles det til dels omfattende krav til reduksjon av bifangst av sjøpattedyr, men også til bestandsvurdering, overvåkning og dokumentasjon av nivå av slik bifangst.

USA har også vært opptatt av å få på plass regler for å begrense bifangst av sjøpattedyr i fora som Den internasjonale konvensjonen for bevaring av atlantisk tunfisk (ICCAT), men har ikke lykkes med dette ennå. Videre har USA, med støtte fra blant andre EU, lagt stor vekt på å få på plass regler som begrenser fangst og bifangst av ulike haiarter og sjøfugl. Nye krav og importrestriksjoner knyttet til fiskerier der det tas bifangster av ulike sjøpattedyr, haiarter og sjøfugl, er derfor ikke utenkelig i framtiden.

5.2.3 Dokumentasjon av mattrygghet

Norge har gjennom EØS-avtalen forpliktet seg til å implementere EUs regelverk for mattrygghet, herunder regelverk for produksjon og omsetning av sjømat. EUs regelverk inneholder blant annet krav til hvordan matvarer skal merkes. Videre stilles det krav til sporbarhet, ved at alle næringsmiddelvirksomheter er pålagt å ha oversikt over og kunne dokumentere hvem de kjøper fra og hvem de selger næringsmidler til. Alle norske næringsmiddelvirksomheter skal kunne gjøre disse opplysningene tilgjengelige for Mattilsynet på forespørsel.

5.2.3.1 Helsesertifikater

De fleste land krever at importerte matvarer skal ledsages av et helsesertifikat fra myndighetene i eksportlandet. Helsesertifikatet er en bekreftelse på at varene oppfyller visse kriterier som er avtalt mellom import- og eksportlandet. I Norge er det Mattilsynet som utsteder helsesertifikater. Det utstedes ca. 65 000 sertifikater årlig, hvorav 90 pst. er for sjømat.

Produsent eller eksportør må søke Mattilsynet om å få utstedt helsesertifikat. Et vareparti kan ikke forlate Norge før sertifikatet er utstedt, slik at Mattilsynet har mulighet til å gjennomføre kontroll av varene. Kontroll gjennomføres ved stikkprøver. Det er produsenten som er ansvarlig for at produksjonen skjer på en trygg måte, i tråd med importlandets krav, og at opplysningene som gis til Mattilsynet er korrekte. I noen importland stilles det også krav til at produsenter av fisk og fiskevarer legger ved en egenerklæring om enkelte produkter som importeres.

Det varierer fra land til land hvilken informasjon som inngår i helsesertifikatet og som Mattilsynet attesterer for. Sertifikatenes innhold framforhandles av Mattilsynet i dialog med andre lands myndigheter. I tillegg finnes et generelt helsesertifikat som kan benyttes til land hvor det ikke er forhandlet fram egne sertifikater.

Ved eksport av fisk til EU kreves det ikke helsesertifikater, ettersom Norge gjennom EØS-avtalen er en del av det europeiske markedet. Samhandel innen EU/EØS med levende dyr og visse animalske produkter registreres i en felles EU-database kalt TRACES (TRAde Control and Export System). Det kreves helsesertifikater ved eksport til de fleste land utenfor EU.

5.2.4 Private sertifiseringsordninger for miljømerking av fisk

De senere årene har det skjedd endringer i hvilke krav ulike markedsaktører stiller ved kjøp av fisk. Flere av de store internasjonale supermarkedkjedene krever at fisken de kjøper skal være miljømerket og sertifisert gjennom private sertifiseringsordneringer. I land som Storbritannia, Tyskland, Nederland og Sverige har dette lenge vært viktig, men vi ser nå at flere land følger etter. Innkjøperne sammen med ulike miljøorganisasjoner er viktige pådrivere for denne utviklingen.

Siden 1990-tallet har det blitt etablert flere ulike sertifiseringsordninger for miljømerking av fisk. Sertifisering under disse ordningene kan medføre betydelige kostnader og kan i noen tilfeller også innebære at det stilles krav ut over det som følger av internasjonale avtaler og nasjonal lovgivning. Selv om slik sertifisering som utgangspunkt er frivillig, anses den i praksis å være nødvendig for å få tilgang til flere markeder.

5.2.4.1 Marine Stewardship Council

Marine Stewardship Council (MSC) ble etablert i 1997 av Verdens Naturfond (WWF) og det multinasjonale industrikonsernet Unilever for å bekjempe uansvarlig fiske. MSC kan sertifisere fiskebestander som helhet, nasjonale fiskerier, flåtegrupper og enkeltstående bedrifter. Sertifiseringen skal være en forsikring om at den aktuelle bestanden det fiskes på, samt økosystemet rundt, er bærekraftig forvaltet og høstingen er lovlig.

MSC har fastsatt en egen standard for sertifisering. Av den følger at fiskeriene må oppfylle grunnleggende krav til bærekraftige fiskebestander, minimering av miljøpåvirkning og effektiv forvaltning for å oppnå sertifisering. Prosessen er omfattende og må foretas via et sertifiseringsselskap14 som er godkjent og akkreditert av MSC. Norges Fiskarlag er klient for alle norske MSC-sertifiseringer på vegne av fiskerinæringen. Havforskningsinstituttet, Fiskeridirektoratet og Nærings- og fiskeridepartementet bidrar med svar på spørsmål knyttet til forvaltningen.

MSC krever årlige oppfølgingsrevisjoner for å opprettholde sertifiseringen. Da skal det kontrolleres om eventuelle pålagte endringer er fulgt opp. Videre må fiskeriene gjennomgå full evaluering hvert femte år. Sertifiseringsprosessen er relativt kostbar. Full evaluering koster anslagsvis fra kr 500 000 til 1 million, mens de årlige oppfølgingskontrollene ligger på rundt kr 100 000. I tillegg påløper betydelige beløp i administrasjonskostnader hos Norges Fiskarlag.

For å kunne merke fisk og fiskeprodukter med MSC-logoen kreves i tillegg at det foretas en sertifisering av «chain of custody». Den har som mål å sikre at produktene fra MSC-sertifiserte fiskerier er sporbare og krever at alle selskapene i forsyningskjeden har et gyldig sporbarhetssertifikat. Videre må sertifiserte produkter være tydelig identifiserbare, kjøpes fra sertifiserte leverandører og holdes adskilt fra ikke-sertifiserte produkter.

I 2018 var nærmere 80 pst. av norske fiskerier MSC-sertifisert (målt i volum). Flere av norske fiskerier må resertifiseres i løpet av 2019–2020. Bortfall av MSC-sertifisering vil kunne få betydelige markedsmessige konsekvenser, særlig for eksport til land der innkjøpere har MSC-merket som forutsetning for kjøp. MSC-sertifisering er for eksempel avgjørende for å få tilgang til de viktigste rekemarkedene, som er Sverige og Storbritannia. Innkjøpere av sild i Tyskland krever også MSC-sertifiserte produkter.

MSC har problematisert utfordringer med bifangst av nise, sjøfugl, vanlig uer og kysttorsk i fisket etter torsk og hyse. Bifangst av ikke-kommersielle arter har blant annet skapt problemer for resertifisering av fiske etter brosme og rognkjeks.

Videre er trålfiskerienes negative påvirkning på bunnhabitater, som svamper og koraller, vurdert som problematisk. MSC har blant annet kritisert Norge for at kravet om elektronisk fangstrapportering kun gjelder for fartøy over 15 meter, og for manglende rapportering av bifangst av sjøfugl, sjøpattedyr og koraller. MSC reviderer jevnlig kravene til informasjon for å oppfylle sertifiseringskravene.

5.2.4.2 Andre private sertifiseringsordninger

Det finnes en rekke andre private sertifiseringsordninger, som for eksempel Friend of the Sea, KRAV og IFFO RS.

Friend of the Sea er et internasjonalt miljømerke med strenge krav til bærekraft, bifangst og annen påvirkning av økosystemet. Organisasjonen har også utviklet en egen «chain of custody». Flere norske virksomheter er sertifisert, blant annet flere oppdrettsselskaper og produsenter av fiskeolje.

KRAV er Sveriges mest kjente miljømerke for mat. Merket har eksistert siden 1985. Tidligere gjennomførte KRAV egne bestandsvurderinger for fisk, men krever nå at bestandene må være MSC-sertifisert. KRAV sertifiserer også enkeltaktører. Sporbarhet tilbake til fiskefartøy er en forutsetning for å kunne merke et produkt med KRAV.

The Global Standard for Responsible Supply (IFFO RS) er en standard for sertifisering av fiskemel og fiskeoljer. I Norge er kolmule, øyepål og tobis sertifisert etter denne standarden.

5.2.5 Nasjonale sertifiseringsordninger

Enkelte land har valgt å opprette egne sertifiseringsordninger eller bidra økonomisk til sertifisering under utvalgte ordninger. The Iceland Responsible Fisheries Certification og Alaska Responsible Fisheies Management er eksempler på nasjonale sertifiseringsordninger. Hensikten med disse nasjonale initiativene har vært å imøtegå den økende mengden private sertifiseringsordninger, og de til dels omfattende kravene som stilles, som i enkelte tilfeller går lengre enn det som følger av nasjonal lovgivning.

Iceland Responsible Fisheries Certification er en sertifiseringsordning som eies av stiftelsen The Iceland Responsible Fisheries Foundation. De har utviklet en standard for fiskeriforvaltning som sertifiserer ansvarlige fiskerier basert på FAOs adferdskodeks for ansvarlige fiskerier. Programmet er begrenset til fiske med islandske fartøy i islandsk farvann og islandsk pelagisk fiske av delte bestander i internasjonalt farvann. Følgende fiskerier er sertifisert under standarden: torsk, sei, hyse og uer (golden redfish). Videre har de utviklet en «Chain of Custody Standard» som innebærer at fiskeproduktet stammer fra et av de sertifiserte fiskeriene og har full sporbarhet gjennom hele verdikjeden.

Alaska Responsible Fisheries Management Program er et offentlig-privat initiativ for sertifisering av bærekraftige fiskerier i Alaska. Det drives av Alaska Seafood Marketing Institute. Ordningen er frivillig og har en standard for sertifisering av fiskerier og en standard for «chain of custody». Den er basert på FAOs adferdskodeks og er akkreditert som ISO-standard.

5.2.6 Harmonisering

Som et svar på det økende antallet private sertifiseringsordninger er det gjort tiltak for å harmonisere kravene i de i de ulike ordningene. For eksempel har FAO etablert Guidelines for the Ecolabelling of Fish and Fishery Products from Marine Capture Fisheries. Videre er Sustainable Seafood Initiative (GSSI) etablert som et privat-offentlig partnerskap for å samordne ulike bærekraftsintitiativ. De har utviklet et verktøy, Global Benchmark Tool, for å kvalitetssikre ulike sertifiseringsordninger, basert på retningslinjer fra FAO. Supermarkedkjeden Marks & Spencer reklamerer for eksempel med at 86 pst. av fisken de omsetter er sertifisert av en standard som er anerkjent av GSSI.

5.2.7 Skepsis til private sertifiseringsordninger

Flere private sertifiseringsordninger har vært gjenstand for kritikk de senere årene, blant annet fordi de betales av de samme aktørene som ønsker sertifisering. Videre har sertifiseringsordningene blitt kritisert for manglende standarder for kontroll, manglende håndheving av kravene som stilles og for manglende transparens. Det har også blitt pekt på at prosedyrer for å protestere mot sertifisering kan være både mangelfulle og kostbare. I rapporten «The false promise of certification» kritiseres for eksempel Friend of the Sea for manglende transparens. MSC blir i samme rapport kritisert for at de ikke har gjennomført noen uavhengig evaluering av om systemet påvirker bærekraft i fiskeriene og for å ha begrenset innvirkning på årsakene til overfiske og ødeleggelse av økosystem.

Ulike næringsaktører har også gitt uttrykk for at MSC-standarden er for lite fleksibel og at organisasjonen i for stor grad har latt seg påvirke av NGOer. I januar 2018 sendte 66 NGOer et brev til MSC der de fordømmer organisasjonen for et økende antall sertifiseringer av fiskerier der det tas betydelige mengder sårbare og truede arter, som leder til ugjenkallelig skade på sårbare marine habitater. Disse NGOene har betydelig påvirkningskraft, både på sertifiseringsordningene og grossist- og sluttbrukermarkedene. Det er derfor ikke usannsynlig at kritikken kan få MSC og andre sertifiseringsorganisasjoner til å skjerpe kravene i framtiden, snarere enn å åpne opp for mer fleksible løsninger.

5.3 Utviklingstrekk og trender

I tillegg til myndighetskrav om fangstsertifikater og sporbarhet og private sertifiseringsordninger, dukker det opp andre forventninger som kan få betydning for markedsadgangen for norsk fisk. Dokumentasjonskrav knyttet til mattrygghet, miljøpåvirkning, sosial bærekraft og dyrevelferd er eksempler på dette. Her er det ikke usannsynlig at næringen i større grad vil bli presset til å tilgjengeliggjøre verifiserbar informasjon om produktene de omsetter.

5.3.1 Satellittsporing av fiskefartøy

Flere markedsaktører forventer at fartøy som har utøvet fiske benytter posisjonsrapporteringsutstyr og at de kan dokumentere posisjonsdata, som igjen må ses i sammenheng med at flere NGOer og ulike private initiativ nå legger til rette for deling av posisjonsdata fra fiskefartøy. Det gir mulighet til å kontrollere at fartøyene ikke fisker i områder der dette ikke er tillatt. Et eksempel er Global Fishing Watch som gir sanntidsinformasjon om bevegelser og nåværende plassering av skip basert på AIS-data, en uavhengig og internasjonal non-profit-organisasjon, som arbeider for økt transparens ved å tilby gratis posisjonsdata fra kommersiell fiskeriaktivitet. De har som mål å få på plass slik posisjonsrapportering av alle større fiskefartøy. Dette omfatter rundt 300 000 fartøy som står for nærmere tre fjerdedeler av den globale fangsten. Flere land deler posisjonsdata for sine fiskefartøy med Global Fishing Watch. Denne utviklingen viser både økt åpenhet og forventningen om økte dokumentasjonskrav som trend.

5.3.2 Transparens og sporbarhet av fisk

NGOer, innkjøpere og matvarekjeder er i økende grad opptatt av transparens og sporbarhet for fisk og fiskevarer, for å dokumentere at fisken stammer fra lovlige, bærekraftige fiskerier. I oktober 2018 lanserte for eksempel Marks & Spencer et interaktivt kart, som kunder og andre kan logge seg på for å få informasjon om hvor fisken som selges er fanget. Et annet eksempel er samarbeidet den britiske NGOen Environmental Justice Foundation har inngått med supermarkedkjeder som Tesco, Sainsbury’s, Co-op og Marks & Spencer om et såkalt «Charter for Transparency». Det skal bidra til å sikre at verdi- og leverandørkjeden er fri for ulovlig fisk og brudd på menneskeretter.

Flere NGOer, tenketanker og næringsaktører arbeider også for å få på plass digitale løsninger som legger til rette for sporing av fisk. En rekke aktører stiller store forventninger til mulighetene blokkjedeteknologien gir i denne sammenheng.

5.3.3 Mattrygghet og helse

Sporbarhet er et viktig verktøy for å hindre matsvindel. Det har i mange sammenhenger blitt avdekket svindel ved at fisk selges som en annen, gjerne dyrere art enn det egentlig er, eller med et annet opprinnelsesland. Teknologi som gjør at både innkjøpere og forbrukere kan spore sjømaten tilbake til fangstleddet vil kunne gi en forsikring om at de faktisk får det de tror de kjøper.

Forbrukere er blitt mer bevisst på hva de spiser, herunder hvilken effekt maten har på helsen. Sjømatens næringsinnhold, som f.eks. omega-3, salt eller proteiner, kan eksempelvis få større betydning for etterspørselen og adgangen til markedet. I Frankrike har det blitt populært med mat-apper hvor forbrukere kan legge inn og utveksle informasjon om næringsinnhold i matvarer, som deretter rangeres etter hvor sunne de er. Yuka er den mest kjente appen utviklet i Frankrike, med over fem millioner nedlastinger på to år.

Norske myndigheter setter grenser for lovlig innhold av fremmedstoffer som for eksempel PCB eller dioksiner, men andre lands myndigheter eller private aktører kan kreve at innholdet skal være lavere enn det som er tillatt i Norge. Dette kan også bli en faktor som påvirker framtidens markedsadgang.

5.3.4 Miljøavtrykk

For å sikre markedsadgang i viktige markeder kan det bli nødvendig for fiskerinæringen å dokumentere sjømatens fotavtrykk i verdikjeden, fra fangstleddet, gjennom produksjonen og transporten fram til sluttmarkedet.

Fisket og det enkelte fartøys påvirkning på miljøet i havet er allerede viktige faktorer for sertifiseringsordninger, blant annet MSC. Valg av redskap som i minst mulig grad påvirker marine bunnhabitater, som svamper og koraller, kan derfor få økt betydning for markedsadgangen for norsk fisk.

Videre kan omfanget av forurensning og bruk av plast på fartøyene og i industrien få økt betydning ved eksport av fisk. Det er for eksempel en forutsetning for å bli sertifisert av svenske KRAV at produktene stammer fra fartøy som oppfyller regler om «miljöanpassade bränslen, kemikalier och om spårbarhet tillbaka till fiskeplatsen».

I tillegg rettes det mer oppmerksomhet mot tap av fiskeredskap og såkalt spøkelsesfiske, på grunn av skaden dette gjør på marine økosystemer. Flere store selskaper som omsetter fisk og fiskeprodukter, involverer seg nå i å bekjempe dette problemet. For eksempel deltar selskaper som Nestlé, Tesco, Marks & Spencer og Lidl i organisasjonen World Animal Protections’ kampanje mot spøkelsesfiske (Global Ghost Gear Initiative). Norge har etablert systemer for rapportering av tapte redskaper og har drevet opprenskingstokt siden 1980-tallet. Dette kan være med på å gi norske fiskerier et godt omdømme og videre øke etterspørselen etter norsk fisk.

En annen side av miljøavtrykket er utnyttelsen av marint restråstoff. Tidligere ble fiskehoder, innvoller og avskjær regnet som avfall, men dette blir nå i større grad utnyttet. Restråstoffet blir for eksempel videreforedlet til olje, proteinpulver og benmel, som deretter kan foredles til andre produkter. I dag blir store deler av dette solgt til fôrindustrien, men nye løsninger og bedre utstyr gir økte muligheter for at en større andel kan benyttes til menneskelig konsum. Ved å utnytte alle deler av fisken kan næringen øke matproduksjonen, spare miljøet og øke fortjenesten.

5.3.5 Sosial bærekraft, arbeidslivskriminalitet og menneskehandel

Krav til sosial bærekraft kan også komme til å få økt betydning for handel med fisk. I de senere år har myndigheter, media og en rekke NGOer i ulike land rettet oppmerksomheten mot barnearbeid, slaveri, menneskehandel, mishandling og grusomme arbeidsforhold om bord i fiskebåter. Det pekes på at fjernfiske, og spesielt omlasting, øker risikoen for lovbrudd fordi fartøyene kan typisk være svært lenge på havet uten å bli kontrollert.

Fiskeri- og havbruksnæringens forskingsfinansiering (FHF) ba i 2016 Nofima om å samle kunnskap om sertifiseringsordninger for sosial bærekraft i fangstbasert fiskerinæring, ettersom dette nå vokser fram som en viktig faktor i markeder som Storbritannia, Tyskland og Frankrike. Kartleggingsprosjektet resulterte i en anbefaling om å lage en norsk standard for sosial bærekraft. Arbeidet ble fulgt opp i Nofimas rapport Social Sustainability in Norwegian Fisheries – Evolution and Resilience in Fleet and Industry fra 2019. I rapporten konkluderes det med at Norge har lovverk og systemer på plass som svarer opp de fleste krav til sosial bærekraft. Risikoen for overtredelser beskrives i rapporten som lav, men samtidig pekes det på at økt bruk av utenlandsk arbeidskraft har gitt økte utfordringer, med eksempler på lønnsdiskriminering, manglende overtidsbetaling, tilbakehold av lønn og dårlige boforhold. Medieoppslag den senere tid viser at det er risiko for alvorlige brudd i Norge også. Økt oppmerksomhet på dette området kan lede til behov for å dokumentere lovlige forhold.

5.3.6 Dyrevelferd

Generelt øker oppmerksomheten rundt dyrevelferd, og dyrevelferd i fiskerinæringen kan komme til å få større betydning for markedsadgangen for norsk fisk. Det kan derfor bli nødvendig å dokumentere hvordan høstingen har foregått, og hvordan fisken behandles og avlives. Villfisk er omfattet av dyrevelferdsloven. I 2014 ga Rådet for dyreetikk i Norge følgende råd for kommersielt fiske:

• Fangsttiden kortes ned, særlig den tiden fisk opplever høy grad av stress, frykt eller smerte;

• Det må tilstrebes mer skånsom håndtering og minst mulig skader i fangsttiden;

• Det må legges opp til hurtig bedøving med elektrisitet, slag eller andre metoder, fulgt av avliving ved utblødning;

• Uønsket bifangst må i størst mulig grad reduseres;

• Fisk som har vært i kontakt med redskap, men som ikke blir fanget eller som slippes etter fangst, bør være uten skader og i fysisk stand til å overleve etterpå.

Det er de siste årene gjennomført flere prosjekter med sikte på forbedring av høstingsprosessen, skånsom ombordtaking, oppbevaring i levendelagringstanker før avliving, bedøving og (automatisk) avliving. Elektrobedøving har blitt installert på mange norske fiskefartøy, ettersom dette er en rask og effektiv metode, som også har forbedret bløggekapasitet og gitt bedre arbeidsforhold for fiskerne. Ny teknologi bidrar med andre ord til å bedre dyrevelferden, og gir samtidig mulighet til å dokumentere at dyrevelferden er ivaretatt.

5.3.7 Konsekvenser av utviklingen

For å sikre tilgang til markedene vil næringen i framtiden måtte registrere informasjon og dokumentasjon langs verdikjeden som oppfyller ulike krav og forventinger som beskrevet ovenfor. Utviklingen tilsier at det også vil komme nye krav til dokumentasjon.

I flere av ordningene forventes det at norske myndigheter enten bidrar med informasjon om oppfyllelse av nevnte krav og forventninger, eller verifiserer de data fiskerinæringen oppgir. Dette utfordrer i en del tilfeller forvaltningen, fordi en del av ordningene krever mer informasjon enn det norske myndigheter har tilgang til. USAs importprogram er et eksempel på dette. Dersom norske myndigheter skal kunne svare opp eventuelle forespørsler fra amerikanske myndigheter om sporbarhet under amerikanske SIMP, er det behov for å etablere, eller videreutvikle systemer som gir myndighetene tilgang til nødvendig og verifiserbar informasjon.

Oppfølgingen fra andre lands myndigheter har til nå vært begrenset, men økningen i krav og forventninger kan endre dette. Dersom norsk fiskerinæring og norske myndigheter ikke tilfredsstiller nye krav, kan næringen risikere tap av markedsandeler. Samtidig innebærer denne utviklingen betydelige muligheter for den norske fiskerinæringen. Gjennom å ta ledelsen i den digitale utviklingen, vil næringen i et samarbeid med forvaltningen kunne dokumentere sin ansvarlighet og gjøre troverdig dokumentasjon av bærekraft og lovlighet til et konkurransefortrinn for norske eksportører.