Del 5
Innretning av framtidens ressurskontroll

17 Kompetanse

17.1 Innledning

Begrepet kompetanse har ulike betydninger i forskjellige sammenhenger. Her vil begrepet generelt benyttes til å beskrive hvilke evner eller kvalifikasjoner som er nødvendige for å kunne utføre en effektiv og troverdig ressurskontroll i framtiden.

Kontrollmyndighetene har i dag god kunnskap om hvordan fiskeriene utøves, og hvordan den videre produksjonen av fisken foregår gjennom verdikjeden. Det vil være viktig å opprettholde en slik grunnleggende forståelse for næringen, men skal kontrollmyndighetene imøtekomme framtidens kontrollutfordringer, må både grunnopplæringen og særkompetansen på en rekke felt styrkes. I tillegg til de behovene som beskrives her vil kontrollmyndighetene ha behov for styrket kompetanse på informasjonsforvaltning, jf. kapittel 19.

17.2 Behovet for spesialkompetanse

Ressurskontrollen må baseres på analyse og etterretning, det vil si ulike former for innsamling, bearbeiding, vurdering og formidling av data. Med økt datafangst vil det framover være enda viktigere med slik kompetanse.

I tillegg til å forstå fiskeriene og produksjonen, vil det framover være behov for kunnskap om hvordan teknologiske løsninger, automatisering og digitale løsninger som benyttes i næringen fungerer. Det blir behov for inspektører som har datateknisk forståelse og som evner å hente ut data fra systemene som næringen bruker. Denne kompetansen er også nødvendig for å kunne forebygge. Å forstå hvordan dataassistert og dataavhengig kriminalitet foregår, hvor elektroniske spor oppstår og hvordan de skal tolkes, er avgjørende for å finne strategier for å begrense handlingsrommet for denne kriminaliteten. Fordi det trolig alltid vil være noen som forsøker å omgå reguleringene, trenger kontrollmyndighetene også kompetanse til å avdekke manipulering av systemer og de data som registreres. Dataavhengig kriminalitet kan krysse over nasjonale grenser og det er nødvendig med både dyp teknisk kompetanse og godt internasjonalt samarbeid for å bekjempe og etterforske slik kriminalitet. Det siste krever en spesialisert kompetanse som kontrollmyndighetene må ha framover. Samtidig må det forventes at enhver som skal jobbe med ressurskontroll må ha en viss grunnleggende forståelse for hvordan datamaskiner, datasystemer og datanettverk fungerer.

Videre kan ressurskontrollen utvikles i en retning der både den forebyggende og den avdekkende kontrollen, i større grad gjennomføres ved overvåkning av ulike datastrømmer. Ulike nye teknologier, som for eksempel maskinlæring, vil være viktige komponenter i en slik overvåkning. I et slikt perspektiv vil det i større grad kreves inngående forståelse for informatikk og datateknikk, for eksempel kryptografi og biometri, robotikk, automasjon og innebygde systemer, analyse og algoritmer.

Fiskerimyndighetene har i dag lite kunnskap om hvordan økonomisk informasjon kan benyttes som bevis for straffeskyld. Dette er uheldig ettersom manglende etterlevelse innenfor fiskerinæringen i de fleste tilfeller er økonomisk motivert. Straffbare forhold kan avdekkes gjennom økonomiske analyser. Det kreves kunnskap om hvordan økonomisk aktivitet setter spor og evne til å se hva som avviker fra vanlig eller lovlig oppførsel. Det kreves også generelt høy regnskapskompetanse i saker hvor legal og illegal virksomhet er blandet sammen. Økonomifaglig kompetanse er også viktig for å beregne omfanget av et straffbart forhold. Det er viktig for straffeutmåling og straffeprosessuell inndragning.

Med økt digitalisering i næringen, kan det i framtiden forventes at relevante dokumenter eller opplysninger kun vil være tilgjengelige og håndterbare i digitalt format. Med økt digitalisering kan det forventes at data må hentes ut av ulike systemer i forbindelse med kontroll. I dag begrenses dette i stor grad til mottaksanleggene og kjøpere av fisk, men framover vil digitalisering og automatisering også om bord på fiske- og fangstfartøy øke i omfang. Det kan derfor forventes behov for sikring av digitale spor også på fartøy framover.

Fiskeridirektoratet har i dag kompetanse til sikring, tilrettelegging og analyse av data, men kapasiteten er svært begrenset. I tillegg er det krevende å ha oppdatert kompetanse ettersom den teknologiske utviklingen går veldig fort. I dag er det først og fremst politi- og påtalemyndigheten og Skatteetaten som har ressurser til å opprettholde et kompetansemiljø på området. Et robust og bærekraftig alternativ framfor at hver etat skal opprettholde slik kompetanse, kunne for eksempel være at Skatteetaten påtar seg å levere sikrings- og analysetjenester til andre kontrollmyndigheter.

Utover disse spesifikke kompetansene, er det avgjørende at kontrollmyndighetene har en god kompetanse på strategisk organisasjonsutvikling, virksomhetsstyring og ledelse. Strategisk kompetanse på en datadrevet forvaltning og digitaliseringsstrategier er helt sentralt i dette, og en kritisk faktor for å lykkes med framtidens ressurskontroll.

17.3 Dagens kontrollfaglige utdannelse og opplæring

De ulike tilsynsetatene rekrutterer sine ansatte med ulik faglig bakgrunn og med ulike krav til utdannelse. Kystvaktens ansatte kan for eksempel ha en maritim utdanning, som bachelor i nautikk eller sjøkrigsskole, eller utdannelse fra en teknisk fagskole. Fiskeridirektoratets inspektører kan være rekruttert med bakgrunn fra fiskerinæringen, ha teknisk utdanning, nautisk kompetanse eller ulike typer høyskole- eller universitetsutdannelse.

Fiskeridirektoratet og Kystvakten gjennomfører etatsspesifikke fiskeri- og kontrollfaglige grunnopplæringer for sine fiskeriinspektører. Salgslagene deltar på Fiskeridirektoratets grunnopplæring. Fiskeridirektoratets inspektører i sjøtjenesten inviteres til å delta på Kystvaktens fiskeri- og kontrollfaglige opplæring. Begge kursene er også åpne for politi- og påtalemyndigheten og for andre etater som ønsker å delta.

Kystvakten har en grunnopplæring over fjorten uker for sine inspektører. Ni av ukene benyttes til juridisk og politifaglig opplæring (politimodul), en uke til Schengenkontroll (visitasjonsmodul), mens fire uker er satt av til fiskeri- og kontrollfaglig opplæring (fiskeriinspektørmodul). Fiskeridirektoratet tilbyr et inspektørkurs på tre uker. Kystvakten arrangerer kurset årlig, mens Fiskeridirektoratet arranger sitt kurs omtrent hvert annet år.

Kursene til Fiskeridirektoratet og Kystvakten har mange sammenfallende tema, med hovedfokus på fiskerilovgivning og fiskeri- og kontrollfaglig kompetanse. Kursene er noe ulikt innrettet, ettersom Kystvakten kontrollerer på sjøen, mens Fiskeridirektoratet først og fremst kontrollerer på land. Fiskeridirektoratet og Kystvakten bistår i hverandres grunnopplæring.

Hos Kystvakten må alle ansatte på fartøyene, som skal jobbe med fiskerikontroll, ha gjennomført grunnopplæring. Siden Fiskeridirektoratet bare har kapasitet til å gjennomføre sin grunnopplæring omtrent hvert annet år, vil direktoratets inspektører gjerne ha jobbet som inspektør en periode før grunnopplæringen gjennomføres. Praktisk opplæring regionalt, ved at nye inspektører jobber sammen med erfarne inspektører, er derfor sentralt i opplæringen.

Kystvakten har i tillegg et utvidet kurs over ett år, Kystvaktens langkurs, for mer erfarne inspektører. Kurset har hovedvekt på militære fag, men inneholder også noen fiskerifaglige deler. Fiskeridirektoratet har ikke et spesifikt utdanningsløp etter inspektørkurset, men utarbeider en opplæringsplan som gjennomføres etter behov og tilgjengelige ressurser.

Politihøgskolen tilbyr ulike etter- og videreutdanningsprogrammer innen både sivilretten og strafferetten. Som eksempel tilbys egne utdanninger om sikring av elektroniske spor, forvaltningsrett og økonomisk kriminalitet. Videre tilbys utdanninger om miljøkriminalitet. Flere av disse utdanningene er åpne også for kontrolletatene.

Det er videre utviklet et eget utdanningsprogram «bekjempelse av fiskerikriminalitet», som tar for seg både de miljømessige, forvaltningsmessige og økonomiske utfordringene ved kriminalitet i fiskerinæringen. Studiet består av to moduler. Modul én omhandler tverretatlig samarbeid, forebygging og forvaltningsrett. Modul to er spesifikt rettet mot kriminalitet i fiskerinæringen, bevissikring og kontrollmetoder. Studiene tilbys som deltidsprogram og gjennomføres over til sammen 15 måneder. Dette gjør det mulig for studentene å kombinere jobb og studier, noe som er viktig for etatene, som kan kombinere kompetanseheving og løpende drift. Studiet ble opprettet i 2008 og er utviklet i tett samarbeid mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og Politihøgskolen.

Fullført inspektørkurs fra Fiskeridirektoratet eller Kystvakten er et obligatorisk opptakskrav for fiskerikrimstudiet ved Politihøgskolen. Deltakere fra politiet og andre etater må ha tatt inspektørkurset forut for at studiet starter.

Fiskerikrimstudiet har hatt deltakere fra mange ulike etater. Foruten Kystvakten, Fiskeridirektoratet og politi- og påtalemyndigheten, så har ansatte fra Skatteetaten, Tolletaten, ulike salgslag og Kystverket deltatt. Deltakerne bringer dermed med seg ulik fagbakgrunn, erfaring og tilnærming til faget. Studiet gir rom for nettverksbygging og tverretatlig samarbeid. Deltakerne hospiterer blant annet i hverandres organisasjoner, for å skape en bedre forståelse for de ulike etatenes utfordringer og se mulighetene for å løse felles problemer gjennom tverretatlig samarbeid.

Studiet har fått gode tilbakemeldinger fra studentene. Deltakerne har opplevd studiet som læringsrikt og relevant for egen yrkeshverdag, og rapporterer at det har gitt deltakerne en større bevissthet og trygghet i utøvelsen av den enkeltes yrkesrolle.

Til tross for gode tilbakemeldinger, har studiet kun vært gjennomført tre ganger, og ble sist gjennomført i studieåret 2017–2018. Studiet er ressurskrevende og tilbys derfor ikke hvert år. Studiet har også vært avlyst pga. manglende søkermasse. Politi- og påtalemyndighet har hatt få deltakere på dette studiet. Fiskeridirektoratet har hatt en stor andel av deltakerne, og Kystvakten har også hatt en jevn deltagelse ved alle gjennomføringene. Skatteetaten, Tolletaten, Mattilsynet m.fl. har hatt lav deltagelse på studiet.

17.4 Utvalget vurdering

I lys av de svakheter utvalget har identifisert når det gjelder kompetansen i dagens ressurskontroll (jf. punkt 7.7.2), mener utvalget at kontrollmyndighetene må styrke kompetansen på en rekke områder. Samtidig vil en framtidig ressurskontroll basert på et automatisert dokumentasjonssystem stille nye krav til kompetanse, særlig innenfor datateknologi og analyse.

Det å bygge gode team med riktig kompetanse og beholde denne kompetansen kan være utfordrende for alle etater. Å prioritere å avgi ressurser til ulike utdanningsløp er også utfordrende for etater i en travel hverdag. Utvalget ser at det finnes en rekke ulike tilbud som i liten eller ingen grad benyttes av etatene i dag. Det tilbys også ulike utdanninger av kortere og lengre varighet i for eksempel revisjon og økonomi ved mange høyskoler og universiteter.

Utvalget har merket seg at det ikke stilles spesifikke kompetansekrav til de som jobber med ressurskontroll. Samtidig er grunnopplæringen i både Fiskeridirektoratet og Kystvakten begrenset. I tillegg mangler det tilstrekkelig fiskerifaglig forståelse hos politi- og påtalemyndighetene. Utvalget mener dette er en svakhet, og at det bør stilles strengere krav til obligatorisk minimumskompetanse.

Fiskeriforvaltningen er tverrfaglig i sin natur og krever en kombinasjon av kompetanser. Framover øker behovet for teknologer og ulike typer dataekspertise. Samtidig vil også teknologene ha behov for en felles kontrollfaglig grunnopplæring, for å sikre en enhetlig forvaltning hos etatene. Det vil videre være behov for fortløpende etter- og videreutdanning av eksisterende inspektører og saksbehandlere hos kontrollmyndighetene.

Utvalget registrerer at det i dag ikke finnes en felles utdanning, for eksempel i form av en bachelor, for statlige ansatte som driver med tilsyn eller kontroll innen et forvaltningsområde. Samtidig har statlige forvaltningsorganer blitt tillagt nye oppgaver det siste tiåret, for eksempel ved innføringen av overtredelsesgebyr. Kontrollene blir også mer kompliserte, og det stilles større krav til de som gjennomfører kontrollen.

Utfordringen i dag er at kontrollmyndighetene hver for seg blir for små til å kunne gjennomføre en kostnadseffektiv, systematisk og tilstrekkelig spesifikk opplæring av framtidens inspektører og saksbehandlere. Ser man staten under ett er imidlertid kontroll- og tilsynsmedarbeidere en stor yrkesgruppe. En rekke tema vil være felles for alle kontroll- og tilsynsmyndigheter, for eksempel forvaltningsrett, forebygging, tverretatlig samarbeid, taktikk, risikovurdering, risikohåndtering, bevissikring, intervjuteknikk, sikring av digitale spor, strafferettslig bevisbyrde, personvern m.m.

Det bør derfor vurderes å opprette et tverretatlig og tverrfaglig samarbeid om opplæring for kontroll, gjerne innenfor faste rammer (modulbasert), slik at opplæringen blir obligatorisk og kvalifiserende. Organisering av en ny bachelor kan også overlates til utdanningsinstitusjoner som for eksempel Politihøgskolen. En slik grunnutdanning for kontroll- og tilsynsvirksomhet kan gi grunnlag for videre kvalifiserende utdanningsløp og deltagelse i mer spesifikke etter- og videreutdanninger som i dag allerede tilbys ved Politihøgskolen.

Fiskeriene utvikler seg, men kjernen i fiskeriaktiviteten vil likevel være den samme. Kjennskap til fiskerinæringen vil også i framtiden være en viktig kompetanse for utøvelse av ressurskontrollen. Samtidig vil det være et behov for å styrke teknologisk kompetanse og kapasitet hos kontrollmyndighetene i et framtidig ressurskontrollregime basert på automatisert datafangst. Kontrollmyndighetene må forstå teknologien som ligger til grunn for datafangsten, samt hvordan tilgjengelige data kan benyttes. Dette innebærer også at man må ha økt kompetanse og kapasitet på sikring og analyse av digitale spor. Kontrollmyndighetene vil derfor både måtte rekruttere slik kompetanse og investere for å komme teknologiutviklingen i møte.

Den teknologiske utviklingen på fartøyene utfordrer også Kystvaktens kompetanse. Stadig større trålere og fabrikkskip fordrer at Kystvakten har kompetanse til å kontrollere hele aktiviteten, fra fangst, gjennom produksjonen, til lager og ikke minst eventuell omlasting. Prosessen om bord vil i økende grad bli automatisert, og registrerte data må kunne hentes ut fra slike systemer.

17.5 Utvalgets tilrådning

Utvalget anbefaler at

• kontrollmyndighetenes kompetanse innen informasjonsforvaltning, teknologi og digitalisering styrkes,

• det etableres spesifikke kompetansekrav til ulike type stillinger innenfor ressurskontrollen,

• den etatsspesifikke grunnopplæringen styrkes,

• det vurderes å opprette et tverretatlig og faglig samarbeid om en modulbasert grunnopplæring for kontroll- og tilsynsmyndigheter,

• spesialiseringsutdanninger som dekker kriminalitet i fiskerinæringen tilbys og gjennomføres hyppigere,

• det etableres en tverrfaglig utdannelse for næringsrettet tilsyns- og kontrollarbeid som kvalifiserer til en bachelor.

18 Kapasitet

18.1 Innledning

Et premiss for utredningen er at nye teknologiske løsninger skal redusere behovet for tilstedeværende kontroll. Likevel vil det være et behov for en risikostyrt tilstedeværelse. I dette kapittelet utredes kontrollmyndighetenes framtidige kapasitetsbehov i lys av forslaget om et automatisert dokumentasjonssystem for norsk fiskerinæring, jf. kapittel 10.

18.2 Endrede kapasitetsbehov hos myndighetene

18.2.1 Tilstedeværelse på sjøen

Kystvaktens tilstedeværelse på havet er en forutsetning for å kunne forebygge, avdekke og håndheve norsk fiskerilovgivning under utøvelsen av fisket. Dette gjelder særlig etterlevelse av ilandføringsplikten for både norske og utenlandske fartøy. Et annet viktig område er å følge med på utenlandske fartøys aktivitet i norske farvann, fordi disse i liten grad lander fangstene i Norge. Kystvaktens tilstedeværelse er dermed langt på vei den eneste reelle kontrollmuligheten vi har med utenlandske fartøys ressursuttak i norske farvann. Det er derfor særlig bekymringsfullt at kontrollen med utenlandske fartøy går ned. Økende press på Kystvaktens ressurser gir grunn til uro. Et sentralt spørsmål, som må vurderes, er hvordan Kystvaktens tilstedeværelse på sjøen kan økes.

Kystvakten har de siste årene økt bruken av fly til overvåking av utøvelsen av fisket. Utvikling av kamerateknologi har gjort denne type overvåking effektiv til å avdekke og dokumentere systematisk brudd på ilandføringsplikten fra fartøy fordi fiskerne ikke er klar over at flyet er tilstede, eller at de blir filmet under utøvelsen av fisket og når ulovlig utkast skjer.

Remotely Piloted Aircraft Systems (RPAS), eller såkalt ubemannet luftfart bedre kjent som droner, er etter hvert blitt en tilgjengelig teknologi. Slik teknologi er relevant på flere områder. Bruk av droner er også på vei inn i ressurskontrollen, og Kystverket har gått til innkjøp av mindre droner som er tenkt anvendt av Kystvakten i forbindelse med oljevernberedskap. Disse dronene kan også anvendes til å kontrollere utøvelse av fiske, men har foreløpig begrensninger i avstand som gjør det nødvendig for Kystvaktens fartøy å være relativt tett på aktiviteten som skal overvåkes.

Økt bruk av droner og fly til overvåking av fiskeriene kan forebygge og avdekke brudd på ilandføringsplikten. Med utviklingen av droneteknologi vil Kystvakten kunne skalere opp tilstedeværelsen på en kostnadseffektiv måte. Bruk av droner til overvåking reiser en del juridiske problemstillinger som foreløpig ikke er besvart, men det må vurderes om overvåking med droner kan sammenlignes med flyovervåking og at det derfor må kunne tillates på lik linje med annen eksisterende overvåking.

European Maritime Saftey Agency (EMSA) arbeider for tiden sammen med islandske myndigheter med å teste ut droner blant annet for å overvåke og kontrollere fiskeriaktivitet i islandsk økonomisk sone (IØS). Høsten 2019 ble det rapportert om at ulovlig utkast av fisk i IØS har blitt avdekket ved bruk av droner.

Kystvakten er også involvert i droneprosjektet VTOL UAS i Arktis som er finansiert gjennom Utenriksdepartementets støtteordning Arktis 2030. Et av målene er å undersøke hvordan samspillet mellom Kystvakten, droner og Sea King helikopter vil virke. Dronen som testes med tanke på økt sikkerhet og beredskap i Arktis har fått satt inn maritim bredbåndsradio fra Radionor, som vil gjøre det mulig å overføre store datamengder over lange distanser. Prosjektet er først og fremst innrettet mot sikkerhet og beredskap, men viser at det er mulig å integrere ulik sensorteknologi som får anvendelse på ulike områder, potensielt også for ressurskontroll.

Samtidig er det verdt å merke seg at fiskerne etter hvert er blitt bedre kjent med at Kystvakten benytter flyovervåking. Ulike kontrollmyndigheter observerer en internasjonal trend der fiskefartøy installerer flyradar og at dekket på fiskefartøy i økende grad blir overbygget, med den konsekvens at det ikke er like lett å observere det som skjer på dekket med kamera fra flyene. Overbyggingen begrunnes med sikkerhet, men uansett begrenser det risikoen for å bli overvåket.

De konkrete kostnadene både ved bruk av droner og fly må utredes nærmere, men det er grunn til å tro at dette kan være et kostnadseffektivt tiltak sammenlignet med økt bruk av helikopter eller fartøy.

Det kan også forekomme at brudd på ilandføringsplikten skjules ved at fisken føres tilbake til havet gjennom rørinstallasjoner under vannflaten, gjerne under transport til land. Under vann er utviklingen av både fjernstyrte og autonome undervannsfarkoster (ROV og AUV) svært rask. Når AUV-teknologien har kommet enda lengre, vil det kunne gi nye muligheter for hvordan Kystvakten løser sine oppgaver.

18.2.2 Tilstedeværelse på land

Ved tilstedeværelse vil kontrollmyndighetene kunne gå god for at opplysninger om den enkelte kontrollerte landing er korrekt. Dersom tilstedeværelsen øker vil dette gjøre seg gjeldende for flere landinger, men de landingene som ikke blir kontrollert kan ikke myndighetene på tilsvarende måte gå god for. Tilstedeværelse alene vil med andre ord ikke kunne oppfylle de krav og forventninger til verifiserbar dokumentasjon som kommer fra andre lands myndigheter og markedene (kapittel 5).

Samtidig vil ikke fysisk tilstedeværelse under landingen nødvendigvis kunne avdekke ulovlige forhold. Elektronisk manipulasjon av veiesystemene vil for eksempel være tilnærmet umulig å avdekke med det blotte øye. I tillegg blir mottakene og landingene stadig større, noe som ytterligere forvansker en tradisjonell landingskontroll.

Store deler av Fiskeridirektoratets budsjett går allerede med til ressurskontroll, og omtrent halvparten av Fiskeridirektoratets ansatte i regionene jobbet med ressurskontroll i 2018, enten som inspektører eller saksbehandlere. I Fiskeridirektoratet utgjorde ressurskontrollinnsatsen i 2018 totalt 125 årsverk, og kostet anslagsvis 155 mill. kroner. Likevel ble bare 0,5 pst. av landingene kontrollert. Økt fysisk tilstedeværelse vil derfor være svært kostnadskrevende.

I dag har Fiskeridirektoratet minimum to inspektører tilstede under en tilstedeværende kontroll. Ved store landinger som pågår over flere døgn må det gjerne 6–8 inspektører til. Samtidig er det vanskelig å se for seg en forenkling ved at kun en inspektør er tilstede. Dette kan muligens gi en forebyggende effekt, men i tilfeller hvor manglende etterlevelse avdekkes, er det vanskelig å reparere det man ikke får dokumentert under kontrollen i en etterfølgende etterforskning. Hensynet bak å ha minimum to inspektører tilstede er at dette er nødvendig for kontinuerlig å dekke viktige punkter i forbindelse med landingen og for å sikre tilstrekkelig dokumentasjon. Verdien av å stille med kun én inspektør vil derfor fort svekkes på grunn av redusert troverdighet i kontrollen.

Tilstedeværelse vil i de fleste tilfeller gi en preventiv effekt der og da. Det er derimot vanskelig å si noe om hva som vil være et tilstrekkelig nivå av tilstedeværelse. Det kan antas at et kontrollregime basert på fysisk tilstedeværelse må ligge på et vedvarende høyt nivå om effekten skal opprettholdes. Fiskeridirektoratet har med jevne mellomrom og innenfor tidsbegrensede perioder økt innsatsen på enkeltområder. Når kontrollinnsatsen etter en slik offensiv reduseres eller normaliseres, er Fiskeridirektoratets erfaring at utfordringene som utløste den ekstra innsatsen fort vender tilbake.

Krav til automatiserte vekter vil kreve økt kapasitet hos Justervesenet, som er ansvarlig myndighet for godkjenning av veie- og målesystemer.

18.2.3 Tilstedeværelse ved sensorer/automatisert datafangst

Et ressurskontrollregime basert på fysisk tilstedeværelse vil være svært kostnadskrevende. I Norge er arbeidskraft en begrenset og dyr ressurs, og på stadig flere områder erkjennes det at maskiner, roboter og ny teknologi må utnyttes i større grad for å imøtekomme samfunnets behov. Det er derfor naturlig å vurdere om effekten av fysisk tilstedeværelse kan erstattes eller forsterkes gjennom andre tiltak og tilnærminger.

Tilstedeværelse kan for eksempel løses med teknologi. Forslaget om et automatisert dokumentasjonssystem kan sammenlignes med såkalt tredjepartsrapportering, hvor hensikten er å redusere mulighetsrommet for å omgå regelverket og dermed øke den frivillige etterlevelsen. Automatisert datafangst vil samtidig sikre verifiserbar dokumentasjon av aktiviteten og svare opp målene for en framtidig ressurskontroll på en bedre måte sammenlignet med fysisk tilstedeværelse.

Disse forslagene krever imidlertid at det lages standarder, godkjenningsordninger og tilsyn for det måletekniske utstyret som benyttes. Endringene vil derfor kreve økt kapasitet i Justervesenet.

I punkt 9.4 er det vist til hvordan satellittkommunikasjonsløsninger vil utvikles i årene som kommer. Nye teknologiske løsninger på dette området vil gi fartøyene bedre mulighet til å overføre data registrert om bord i fartøyene fortløpende til kontrollmyndighetene. I tillegg vil det styrke evnen til å bruke satellittkommunikasjonsløsninger sammen med ulike sensorsystemer m.m. til å overvåke fiskeriaktiviteten i våre farvann.

18.3 Utvalgets vurdering

Når økt tilstedeværelse trekkes fram som en løsning i ressurskontrollen tenker man tradisjonelt på at kontrollmyndighetene er fysisk tilstede, enten ved at Kystvaktens fartøy er tilstede der fiskeriene foregår, eller at inspektører fra Fiskeridirektoratet eller salgslagene er tilstede under landing av fisk.

Fysisk tilstedeværelse har en høy kostnad. En full dekning er svært lite realistisk, og selv med en betraktelig økning av den fysiske tilstedeværelsen vil fremdeles bare en brøkdel av aktiviteten gjennom verdikjeden dekkes. Fysisk tilstedeværelse gir heller ikke nødvendigvis verifiserbar dokumentasjon på aktiviteten. Utvalget mener derfor at økt tilstedeværelse først og fremst må søkes løst gjennom teknologiske løsninger.

Samtidig erkjenner utvalget at det vil være nødvendig å opprettholde en viss kapasitet som gjør det mulig å gjennomføre fysiske kontroller. Dette gjelder både for Kystvakten og Fiskeridirektoratet. Det vil ta tid å etablere løsninger for automatisert registrering av det som høstes, men i kapittel 14 foreslås en rekke tiltak som vil styrke kontrollmyndighetenes evne til å drive en effektiv og troverdig kontroll på kortere sikt. Utvalget mener det må opprettholdes et nivå av operative inspektører i Fiskeridirektoratet som gjør at det fremdeles vil være mulig å gjennomføre fysiske kontroller for å verifisere dokumentasjon eller avdekke ulovlige forhold. Forslaget om å innføre krav til rapportering av antall individer i de fiskerier det er mulig, vil gjøre det enklere å kontrollere at all landet fangst rapporteres på seddel.

Kystvaktens tilstedeværelse har stor betydning for etterlevelsen av norsk fiskerilovgivning. Inntil teknologiske løsninger for automatisert registrering av det som høstes er på plass, er tilstedeværelse også den eneste reelle kontrollmuligheten vi har med utenlandske fartøys ressursuttak i norske farvann, så fremt de ikke lander fangsten i Norge. Kystvakten har, til tross for reduserte kontrollressurser og en økning i andre oppdrag, evnet å opprettholde antall avdekte lovbrudd. Utviklingen tilskrives forbedret kontrollmetodikk, risikovurdering og utvikling av beslutningsstøtteverktøy. Samtidig er utviklingen i den nasjonale prioriteringen av kystvaktressurser bekymringsfull, med sterk nedgang i kontrollen med utenlandske og norske havgående fiskefartøy i områder med høy risiko.

Dersom ressursregistreringen i framtiden vil skje på havet basert på automatisert registrering, vil Kystvakten få enda større betydning. Det er derfor avgjørende at Kystvakten utrustes med nødvendig kapasitet og kompetanse. Med begrensede fartøyressurser blir komplementær kapasitet både i luft og til vanns viktig, og Kystvakten må derfor suppleres med nye teknologiske hjelpemidler. Utvalget mener at økt bruk av droner og fly til overvåking av fiskeriene vil være kostnadseffektive tiltak som gir økt operativ kapasitet, og kan særlig benyttes til å forebygge og avdekke brudd på ilandføringsplikten. Autonome undervannsfarkoster kan også bli et viktig verktøy i framtiden.

Presset på kystvaktressurser til andre formål er urovekkende. Utvalget er særlig bekymret over at aktiviteten til ytre kystvakt, spesielt i sør, er så sterkt redusert. Det betyr redusert kontroll med utlendingers fiske i norske farvann. Med et nært forestående Brexit kan det bli et økt press mot norsk del av Nordsjøen og Skagerrak fra EU-fartøy som kan få begrenset tilgang til britisk sektor. Det vil føre til økt behov for norsk tilstedeværelse i disse områdene.

Utvalget mener samtidig at kapasiteten kan økes om det defineres tydeligere roller som reflekterer de ulike delene av ressurskontrollarbeidet. For eksempel innenfor områder som analyse, etterretning, risikovurdering og risikohåndtering. Det bør også vurderes hvordan den totale kapasiteten kan utnyttes mer effektivt og mer fleksibelt. Ulike kontrollmyndigheter har ulike styrker og svakheter. Derfor vil tverretatlig og -faglig samarbeid være viktig. Dette kan også redusere lokale knytninger og styrke likebehandlingen.

Selv uten økt kapasitet målt i antall personer, må det forventes en økt kostnad ved en omlegging av ressurskontrollen. Teknologer og annen spesialisert kompetanse vil være dyrt å rekruttere. Det må også investeres i ny teknologi. Investeringer i digitale løsninger for å håndtere økt datafangst og analyse vil kreve en økt andel av etatenes budsjetter framover.

Det kan også være grunn til å se på ansvarsforhold og samarbeidsløsninger mellom Kystvakten og Fiskeridirektorat når det gjelder overvåkning, risikovurdering og reaksjonsfastsettelse. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 20 og 21.

En av utfordringene som er registrert er kapasiteten hos politi- og påtalemyndighetene til å håndtere og følge opp fiskerisaker. Et aktuelt tiltak i den sammenheng kan være å benytte administrative sanksjoner i større omfang sammenlignet med i dag. Dette omtales nærmere i kapittel 21. Dette vil imidlertid gi økt behov for saksbehandlingskapasitet hos kontrollmyndighetene. Dersom nye teknologiske løsninger, for eksempel automatisering og robotisering av saksbehandlingen, tas i bruk kan dette redusere behovet for saksbehandlingskapasitet. Dette vil i så tilfelle kreve økt kompetanse og kapasitet innen digitalisering.

18.4 Utvalgets tilrådning

Utvalget anbefaler

• at Kystvakten med bistand fra relevante kompetansemiljø utreder hvordan RPAS og annen ny teknologi kan styrke Kystvaktens operative kapasitet til ressurskontroll,

• at Justervesenets kapasitet til kontroll med målesystemer i fiskerisektoren styrkes vesentlig i årene som kommer i tråd med utvikling av nye teknologiske løsninger for ressursregistrering,

• at det utredes nærmere om det er flere sivile myndighetsaktiviteter på sjø som kan samordnes,

• at kontrollmyndighetenes kapasitet til informasjonsforvaltning og håndtering av økt datafangst og digitale løsninger økes.

19 Informasjonsforvaltning

19.1 Innledning

En konsekvens av de foreslåtte tiltakene i denne rapporten vil være en dramatisk økning av tilgjengelige data gjennom verdikjeden. Skal de foreslåtte tiltakene gjennomføres, er det en klar forventning om at kontrollmyndighetene har kompetanse og kapasitet til å forvalte tilgjengelige data på en best mulig måte. Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) definerer informasjonsforvaltning slik:

«Informasjonsforvaltning betyr eit heilskapleg syn på aktivitetar, verktøy og andre tiltak for å sikre best mogleg kvalitet, utnytting og sikring av informasjon i ei verksemd. Organiseringa av informasjonen skal vere systematisk og henge saman med verksemda sine arbeidsprosessar.» (Difi, 2013).

I dette kapittelet beskrives behovet for å etablere en felles infrastruktur for utveksling av data, krav til kompetanse og kapasitetsbehov hos kontrollmyndighetene ved etablering av nye teknologiske løsninger i næringen, og økt tilgang til data fra næringen gjennom verdikjeden.

19.2 Forbedret informasjonsforvaltning hos kontrollmyndighetene

Den viktigste endringen framover antas å være at flere aktiviteter gjennom verdikjeden automatiseres og robotiseres, og at datafangst fra alle ledd i verdikjeden vil øke dramatisk.

Dersom kontrollmyndighetene skal styrke ressurskontrollen og øke etterlevelsen ved å utnytte potensialet i tilgjengelige data og forventet økt datafangst, forutsetter det at myndighetenes kapasitet og kompetanse på informasjonsforvaltning styrkes. Dette vil igjen bidra til at datakvaliteten i eksisterende registre og evnen til å håndtere økt datafangst forbedres.

I veilederen Orden i eget hus beskriver Difi sentrale elementer for å skape god informasjonsforvaltning i egen virksomhet, se figur 19.1. En virksomhet må først forstå behovet for orden i egne data. Her er forankring i ledelsen og tydelig plassering av eierskap til data en forutsetning. Videre arbeid må ha et tydelig mandat basert på behov og klare målsettinger.

Kilde: Difi, 2017

Difi beskriver orden i eget hus med at: «den enkelte virksomhet skal ha oversikt over hvilke data den håndterer, hva dataene betyr, hva de brukes til, hvilke prosesser de inngår i, og hvem som skal bruke dem (informasjonsforvaltning). Dette innebærer også å ta stilling til hvilke data som kan gjøres tilgjengelig for gjenbruk i offentlig sektor, og viderebruk av privat sektor. Offentlige virksomheter må prioritere utveksling av informasjon som andre virksomheter har krav på.»

Et poeng er at data hentes fra en autoritativ kilde når de skal brukes. Ved å gå til den autoritative kilden ivaretas datakvaliteten og duplisering av data i flere registre unngås. Dette forutsetter selvsagt at kilden er sikker, at data ikke kan manipuleres og at eventuelle endringer loggføres. Videre forutsettes det at næringen eller den som sitter på den autoritative kilden har tilsvarende orden i eget hus. For å minske rapporteringsbyrden bør ikke kontroll- og tilsynsmyndighetene spørre om samme informasjon flere ganger. Ved å hente oppdatert informasjon fra den autorative kilden ved behov kan «once only»-prinsippet følges. Videre må data behandles på en sikker og strukturert måte.

Samtidig må tilgjengelige data utnyttes i henhold til formålet med innsamlingen og til størst mulig nytte for samfunnet, som blant annet utledes av Grunnloven § 112, miljøinformasjonsloven og fiskerilovgivningen generelt. Det er også i tråd med regjeringens datapolitikk, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge.

God informasjonsforvaltning krever at kontrollmyndighetene må komplimentere kunnskapen om den tradisjonelle fiskeriaktiviteten og fiskens gang gjennom verdikjeden med økt kompetanse og kapasitet på informasjonsforvaltning. God informasjonsforvaltning krever kompetanse på en rekke områder, blant annet:

• Data Governance, en innadrettet aktivitet som skal sikre at data gjøres effektivt tilgjengelig i organisasjonen. Dette handler både om tilgang, arkitektur og modellering (design), kvalitet, beskrivelse av data (metadata) og bruk av kjente formater, interaksjon mellom ulike datakilder og ytelse. Slike tjenester må hele tiden driftes, sikres og utvikles parallelt (business continuity).

• Data Warehousing and Business Intelligence, omhandler den kompetansen som trengs for å jobbe med tilgjengelige data.

• Information Management, en utadrettet aktivitet som skal sikre at informasjon blir formidlet riktig til de riktige mottakerne. Nettverkskommunikasjon og nettverkssystem.

• Data Security, omhandler tilgangsstyring og sikkerhet, sletting av data som ikke lenger skal lagres, sikker behandling av personlige data, og generell sikkerhet for at uautoriserte brukere ikke får tilgang, ødelegger eller på andre måter misbruker data.

Informasjonsforvaltning handler også om formidling av data. Mye av dataene som forvaltningen besitter skal være åpent tilgjengelig for allmennheten, se blant annet kapittel 13, mens andre data bare skal deles med dem som har en lovmessig rett til å få tilgang til dem (sensitive data).

Avhengig av brukeren er det en rekke ulike behov når data skal formidles. Det ene ytterpunktet er brukere som ønsker tilgang til mikrodata for å kunne utvikle egne applikasjoner, mens det i andre enden er brukere som ønsker lett tilgjengelig ferdig utarbeidet og presentert statistikk på et overordnet nivå. Midt imellom er brukere som gjerne vil ha mulighet til å starte overordnet, for deretter å kunne bevege seg inn i datamaterialet og nedover i detaljene, og gjerne ende opp på enhetsnivå (fartøy, mottak, osv.). Dette krever at forvaltningen har kompetanse og verktøy til å formidle data på ulike måter.

God informasjonsforvaltning innebærer også deling og tilgjengeliggjøring av data. Derfor er det en forutsetning at det etableres gode infrastrukturløsninger for utveksling av data mellom alle relevante aktører.

19.3 Felles infrastruktur for datautveksling

I kapittel 10 tilrår utvalget at det etableres et offentlig-privat samarbeid med mål om å realisere et automatisert dokumentasjonssystem for norsk fiskerinæring. Et slikt dokumentasjonssystem er beskrevet som at data fra næringens aktiviteter registreres automatisk og gjøres tilgjengelig for de aktørene som har behov for dem. På samme måte kan data fra forvaltningen gjøres tilgjengelig i systemet. Dette kan tenkes som en infrastruktur for utveksling av relevante data mellom aktører gjennom verdikjeden, som eventuelt også kan legge grunnlag for å spore verdien eller produktet tilbake til opprinnelsen, jf. figur 10.1.

Et slikt automatisert dokumentasjonssystem innebærer at store mengder data utveksles mellom en rekke aktører, som næring, forvaltning, forskning, andre lands myndigheter og markeder. Det er ikke hensiktsmessig eller i tråd med beste praksis at alle data samles i en sentral database. Data bør heller deles fra dataeier ved behov slik at datakvaliteten ivaretas. For at dette skal være mulig må en infrastruktur for datautveksling være tilgjengelig. Data kan utveksles både asynkront og synkront gjennom et programmeringsgrensesnitt (API) avhengig av formål og behov. I praksis vil det si at relevant aktør enten henter data fra kilden ved behov, eller at data formidles fortløpende til relevante aktører når de registreres. Dette forutsetter at det etableres en felles teknisk infrastruktur. Videre må det etableres regelverk og avtaler mellom de ulike aktørene, som beskriver datakilder, datainnhold og dataformat, hva som skal utveksles og når data skal utveksles. Det er også nødvendig med god oversikt over datakilder og aktører som skal avgi og ha tilgang til dataene. Åpne data vil kunne gjøres tilgjengelige for alle, mens sensitive data vil måtte beskyttes, og kun gjøres tilgjengelig for godkjente tredjeparter gjennom samtykkeordninger eller ved hjemmel i lov.

Skal tiltakene som foreslås i del III og IV etableres, er det viktig at arbeidet med å realisere en felles infrastruktur for datautveksling påbegynnes. Et naturlig første trinn vil være å etablere et pilotprosjekt med et begrenset antall aktører som dekker ulike deler av verdikjeden. Et aktuelt pilotprosjekt som allerede er i gang og som kan videreutvikles med tanke på å etablere en felles infrastruktur er de såkalte Hovden-dispensasjonene, jf. punkt 8.3.6.

Det finnes flere eksempler på slike infrastrukturer. United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business (UN/CEFACT) utvikler for eksempel en åpen og global standard for utveksling av fiskeridata, the Fisheries Language for Universal Exchange (FLUX). Denne standarden er blant annet tenkt benyttet ved utveksling av ERS data mellom kontraktspartene og sekretariatet i NEAFC.

Et mer omfattende eksempel er X-Road som er utviklet av estiske myndigheter. X-Road er en generisk og sikker infrastruktur, med det formål at offentlige virksomheter enkelt kan utvikle og tilby digitale tjenester til virksomheter og innbyggere. Selve infrastrukturen består av en rekke basistjenester, blant annet katalogtjenester og sikkerhetstjenester. I tillegg tilbyr infrastrukturen en egen tjeneste, utformet spesielt for dokumentutveksling. I dette systemet kan den enkelte næringsaktør styre hvem som kan hente data. Infrastrukturen eksisterer foreløpig ikke i Norge, men er i ferd med å bli tatt i bruk i andre land, blant annet Finland.

Difis informasjonssider Torget beskriver fellesløsningene som tilbys offentlige virksomheter. For å utveksle data på en trygg og sikker måte må en rekke funksjoner være tilgjengelige:

• trygg identifisering av brukere og aktører

• tilgangsstyring (autorisasjon) for å sikre at rett aktør får tilgang til data

• oversikt over tilgjengelige data med beskrivelser og klassifisering

• omforent begrepsbruk på tvers av datasett

• grensesnitt hvor data kan hentes (APIer)

• transportinfrastruktur som ivaretar integritet og konfidensialitet

Eksempler på slike sentrale byggeklosser, hentet fra Difis informasjonssider Torget er:

• ID-porten: ID-porten gjør det mulig for brukerne å logge seg på offentlige tjenester.

• Maskinporten: Maskinporten er en løsning for tilgangsstyring for virksomheter som utveksler data. Løsningen garanterer identiteten mellom virksomheter og sørger for en maskin-til-maskin autentisering.

• Folkeregisteret: Oppdatert informasjon om alle personer som er eller har vært bosatt i Norge.

• Enhetsregisteret: Informasjon om samtlige norske foretak, så vel statlige som private.

• eFormidling: Med denne løsningen får virksomheten en sikker, samordnet og effektiv meldingsutveksling mot virksomheter og innbyggerne.

Datadeling er et fokusområde i regjeringens digitaliseringsarbeid og Digitaliseringsdirektorat vil trolig kunne bistå i etableringen av en felles infrastruktur for utveksling av data i et automatisert dokumentasjonssystem.

BarentsWatch-programmet er et annet eksempel på en løsning for deling av data. Programmet består av et åpent informasjonssystem med tjenester for sluttbrukere og et skjermet overvåknings- og samhandlingssystem som skal bidra til effektivisering av operativ innsats (punkt 20.6.2). BarentsWatch innhenter data fra mange ulike offentlige etater og utvikler ulike brukerapplikasjoner. En problemstilling er om etatene etter hvert må ha noen systemer felles og heller fjerne noen av sine etatsspesifikke systemer. Ved å ha fellesløsninger vil en kunne dra ut større gevinster ved kobling av data fra ulike etater.

Stadig mer av kontakten mellom forvaltningen og bedrifter eller enkeltpersoner skjer i dag via selvbetjente løsninger og da gjerne via «Minside» løsninger. Fiskeriforvaltningen har også tatt i bruk selvbetjente løsninger i forbindelse med påmeldinger, søknader og formidling av data fra forvaltningens registre om den enkelte. Disse løsningene er under utvikling og målet er å etablere en gjensidig formidlingskanal. Slike løsninger vil kunne gi bedre kvalitet på den informasjonen som er registrert om den enkelte aktør.

19.4 Utvalgets vurdering

Skal kontrollmyndighetene lykkes med en effektiv og troverdig ressurskontroll må kompetansen og kapasiteten til å forvalte tilgjengelig informasjon styrkes. En kunnskapsbasert forvaltning og risikostyrt ressurskontroll avhenger av at tilgjengelige data bearbeides, vurderes og formidles. Det er nødvendig for å sikre bedre kvalitet og utnyttelse av allerede tilgjengelige data.

Behovet for å øke kompetansen og kapasiteten på dette området blir enda tydeligere med de tiltakene som utvalget har foreslått i del III og IV.

Datamengdene vil øke i årene som kommer, noe som kan bidra til å effektivisere ressurskontrollen, forutsatt at kontrollmyndighetene evner å utnytte potensialet i disse dataene. Gode digitale løsninger er et sentralt suksesskriterium for framtidens ressurskontroll, samtidig som det muligens er den største risikoen for ikke å lykkes med ideen om å etablere et automatisert dokumentasjonssystem gjennom verdikjeden. Både de offentlige etatene og næringen må ha gode systemer og rutiner for å behandle sine data.

Det er et mål at verdien av tilgjengelige data skal komme næringen, forvaltningen, forskningen og folk flest best mulig til nytte. Data kan bidra til å løse ulike samfunnsbehov og til at målene i fiskerilovgivningen og reguleringene etterleves. Data er også et produkt som kan selges og utnyttes. Det forutsetter at datakvaliteten er god og at dataene forvaltes på en sikker måte.

Utvalget mener derfor at kontrollmyndighetene må organiseres slik at informasjonsforvaltning får en mer sentral rolle i etatene, gjerne ved en egen funksjon. For å nå potensialet i økt datafangst må det etableres et helhetlig informasjonsforvaltningssystem. Et premiss vil være at kontrollmyndighetene har nødvendig kapasitet og kompetanse til å håndtere og forvalte tilgjengelige data og informasjon på en god måte. For å realisere dette må kontrollmyndighetene etablere strategier som identifiserer hvilken kompetanse og kapasitet som er nødvendig for å håndtere og utnytte potensialet i allerede tilgjengelige data og ny datafangst. Det krever også investeringer for å komme teknologiutviklingen i møte.

Styrket kompetanse og kapasitet på informasjonsforvaltning vil også være en forutsetning for at kontroll- og tilsynsmyndighetene skal lykkes med å forbedre og utvikle eksisterende registre og systemer. Disse må videreutvikles og fornyes for å sikre datakvaliteten og nødvendige funksjonaliteter. De må også kunne imøtekomme nye krav og den teknologiske utviklingen. Utvalget peker særlig på kvoteregisteret, fartøyregisteret og det nye kontroll- og tilsynssystemet (SAGA).

Nye teknologiske løsninger for automatisert dokumentasjon på aktivitet gjennom verdikjeden, åpner også for å tenke nytt om eksisterende dokumentasjonskrav, for eksempel om dagens seddelsystem.

Som omtalt i kapittel 10, mener utvalget at det bør etableres en felles teknisk infrastruktur for utveksling av data mellom relevante aktører. Videre må det etableres regelverk og avtaler mellom de ulike aktørene som beskriver datakilder, datainnhold og dataformat, hva som skal utveksles og når data skal utveksles. Det er også nødvending med god oversikt over datakilder og aktører som skal avgi og ha tilgang til dataene.

19.5 Utvalgets tilrådning

Utvalget anbefaler at

• kontrollmyndighetene organiseres slik at informasjonsforvaltning får en mer sentral rolle i etatene,

• kontrollmyndighetene etablerer strategier for å håndtere og utnytte potensialet i allerede tilgjengelige data og ny datafangst,

• det etableres en felles teknisk infrastruktur for utveksling av data mellom relevante aktører.

20 Organisering av ressurskontrollen

20.1 Innledning

I dette kapittelet drøfter utvalget hvilke organisatoriske rammer som best vil kunne fremme en effektiv og legitim kontroll med uttaket av våre felles fiskeressurser i framtiden.

Først presenteres kort gjeldende forvaltningspolitikk, før ulike modeller for organisering drøftes. Forvaltningspolitikk er et stort fagfelt. I det følgende løftes kun elementer som anses særlig relevante for utvalgets drøfting av den framtidige organiseringen av ressurskontrollen.

Utvalget har i kapittel 7 konkludert med at dagens organisering av den landbaserte ressurskontrollen ikke gir organisatoriske rammer som sikrer en effektiv og legitim ressurskontroll. Null-alternativet, å videreføre dagens organisering, er derfor ikke et ønsket alternativ.

Basert på mandatet og utfordringene som er identifisert har utvalget avgrenset sin utredning av organisatoriske forhold til følgende spørsmål:

• Organisering av de primære kontrollmyndighetene

• Samarbeidet mellom relevante kontrolletater og politi og påtalemyndighet

20.2 Noen prinsipper for organisering av statsforvaltningen

Stortingets behandling av St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap (forvaltningsmeldingen) er den siste helhetlige vurderingen av norsk forvaltningspolitikk. Kommunal- og forvaltningskomiteen hadde i sin innstilling i liten grad merknader til meldingens framstilling av premisser og mål for forvaltningspolitikken1.

Hovedmodellen for organisering av statlige organer som utøver myndighet er tilknytningsformen som kalles ordinært forvaltningsorgan. Det som kjennetegner denne organisasjonsformen er at virksomheten er en del av staten som juridisk person, at den styres ved instruksjon, at den er finansiert med bevilgning fra Stortinget og at den kontrolleres av Riksrevisjonen. Fiskeridirektoratet er et eksempel på et slikt organ. Tilknytningsformen innebærer at fiskeri- og sjømatministeren er ansvarlig overfor Stortinget for Fiskeridirektoratets myndighetsutøvelse, ressursbruk og måloppnåelse.

Forvaltningsmeldingen fra 2009 slo fast noen retningsgivende premisser for organiseringen av statsforvaltningen generelt. Enkelte av disse er særlig relevante for organisering av tilsynsvirksomhet og for drøftingene i det følgende:

• Myndighetsutøvelse og samfunnsstyring er oppgaver som i hovedsak bør organiseres som en del av staten

• Avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker må sikre rettssikkerhet og likebehandling

• Ved valg av regional inndeling av statlige myndigheter må det tas hensyn til hvordan de regionale leddene til samarbeidende offentlige virksomheter er organisert

En hensiktsmessig arbeidsdeling og klare roller er grunnleggende premisser for å sikre effektiv og legitim oppgaveløsning. Hva som er hensiktsmessig vil imidlertid avhenge av mange forhold, og må vurderes i det enkelte tilfellet. Forvaltningsmeldingen peker også på at oppsplitting av ansvarsområder og høy spesialisering kan gi klar ansvars- og rollefordeling. Stor grad av spesialisering vil samtidig gi mange organisatoriske enheter, og dermed et større behov for samordning. Større enheter med et bredere arbeidsfelt under samme ledelse vil gi mindre behov for samordning og større fagmiljø, men en større fare for å blande roller.

Forvaltningsmeldingen viser videre til fire organisatoriske prinsipper for arbeidsdeling og spesialisering i forvaltningen: organisering etter formål (arbeidsområde/sektor), etter funksjon og oppgavetype, etter målgrupper og etter geografi.

Fiskeridirektoratet er et eksempel på et tradisjonelt forvaltningsorgan som er organisert etter formål (sektorprinsippet) med et helhetlig ansvar for fiskeriforvaltningen. Andre forvaltningsorgan har ansvar for avgrensede formål som går på tvers av samfunnssektorer, som for eksempel Datatilsynet og Arbeidstilsynet.

De siste tiårenes utskilling av tjenesteytende oppgaver fra ordinære forvaltningsorgan til ulike typer selvstendige rettssubjekt er eksempler på organisering etter funksjonsprinsippet. Formålet var å skille statens rolle som myndighetsutøver og tjenesteyter, og gi private og statlige tjenesteytere like konkurransevilkår. De siste årene har det skjedd en utvikling i retning av en funksjonsdeling, også mellom ulike forvaltningsorganer med hver sin funksjon overfor samme sektor. Målet har vært tydeligere rolledeling. Opprettelsen av uavhengige klagenemnder og utskillingen av Petroleumstilsynet fra Oljedirektoratet er eksempler på dette.

Mattilsynet er et eksempel på en kombinasjon av formål- og målgruppeorganisering. Formålet – trygg mat og trygt drikkevann – var det førende premisset for organiseringen, og Mattilsynet fikk med det ansvar for tilsynet med flere ulike lover som skal ivareta dette i hele verdikjeden for mat. Tilsynet er underlagt tre departementers faglige styring, og krever samordning på departementsnivå2. For næringsaktørene i verdikjeden for mat var sammenslåingen derimot en forenkling, ved at antall tilsynsorgan de måtte forholde seg til ble redusert.

Direktoratene har hele landet som virkefelt. Noen etater er oppdelt geografisk, med et sentralt ledd og flere regionale og/eller lokale ledd, som utfører samme type oppgaver. Både Fiskeridirektoratet, Justervesenet og Mattilsynet har i dag en slik organisering. Enkelte er også delt i to forvaltningsnivå, der hovedkontoret kalles direktoratsnivået, mens regionkontorene utgjør den ytre etaten. Ved en slik organisering har regionene et selvstendig ansvar for myndighetsutøvelse i første instans, og hovedkontoret vil være klageinstans. Fiskeridirektoratet og Mattilsynet er i dag organisert slik, mens Justervesenet kun er organisert i ett forvaltningsnivå. Justervesenets distriktskontor er underlagt tilsynsavdelingen ved hovedkontoret, og departementet er klageinstans.

De siste årene har enkelte statlige etater gått fra en regional organisering med to forvaltningsnivåer, til en funksjonsdelt organisering, eller en såkalt nasjonal oppgaveløsning. Dette gjelder både Skatteetaten og Tolletaten, som har organisert virksomheten i ulike divisjoner med forskjellige funksjoner. Skatteetaten har fordelt ledelsen av de ulike divisjonene på forskjellige steder og deretter samlet funksjoner på ulike kontorsteder, som hver for seg behandler bestemte sakstyper for hele landet. Omorganiseringen er begrunnet i behovet for likebehandling og behovet for robuste fagmiljøer innenfor spesialiserte fagområder. I Tolletaten utføres fortsatt de samme oppgavene i hver region, men oppgaveløsningen ligger til to divisjoner med forankring i den sentrale toppledelsen. Det er også andre relevante myndigheter som på nåværende tidspunkt vurderer omorganisering i en slik retning.

Ved vurdering av hvilken organisering som best kan ivareta oppgavene innenfor et politikkområde, vil alle elementene – formål/sektoravgrensning, funksjon/oppgavetype, målgruppe og geografi – måtte veies opp mot hverandre.

20.3 Organisering av tilsynsvirksomheten i staten

Den statlige tilsynsvirksomheten i Norge er i all hovedsak lagt til direktorater og fylkesmannsembetene. De fleste direktorater har tilsynsfunksjoner, selv om dette ikke framgår av navnet, slik som Fiskeridirektoratet og Sjøfartsdirektoratet. Tilsvarende har mange virksomheter med tilsyn i navnet også direktoratsfunksjoner, slik som Mattilsynet og Petroleumstilsynet.

I noen få tilfeller er tilsynsfunksjoner av særlig teknisk karakter delegert til private aktører. Det gjelder blant annet DNV GL AS (tidligere stiftelsen Det Norske Veritas), som har ansvaret for tilsyn med skipssikkerhet og sikkerheten i tivoli og fornøyelsesparker. Fiskesalgslagenes kontrollansvar er et annet unntak fra hovedregelen, og er begrunnet i salgslagenes lovgitte oppgaver etter fiskesalgslagsloven.

Forvaltningsmeldingen påpeker at tilsyn er myndighetsutøvelse som offentlige virksomheter skal ta seg av (St.meld. nr. 19 (2008–2009), punkt 5.5.1). Dersom andre enn offentlige virksomheter skal ha ansvaret for tilsyn, må det være godtgjort at formålene med reguleringen blir like godt eller bedre ivaretatt.

I St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn (tilsynsmeldingen) diskuteres organisering av tilsyn ut fra en horisontal og en vertikal dimensjon. Den horisontale dimensjonen handler om oppgavefordelingen mellom ulike myndigheter, mens den vertikale dimensjonen berører relasjonen mellom tilsyn og fagdepartement.

Tilsynsmeldingen beskriver rolleklarhet som et ideal for framtidig tilsynsorganisering, og tar til orde for i større grad å skille tilsynsrollen organisatorisk fra andre roller (Stub, 2011). Det vil innebære en funksjonell spesialisering. I forvaltningsmeldingen som kom noen år senere, argumenteres det imidlertid for at hensynet til robuste fagmiljøer og samvirket med andre funksjoner kan tale for at tilsynsfunksjonene legges til virksomheter som også har andre funksjoner innenfor den samme sektoren. Økt fragmentering kan lede til samordningsproblemer og et manglende helhetssyn innenfor en sektor. Kostnadene ved dette må veies mot fordelene ved en klarere rollefordeling.

Den vertikale dimensjonen av organiseringsspørsmålet handler om graden av delegert myndighet og faglig uavhengighet. De sentrale spørsmål er anledningen for overordnet organ til å instruere et tilsynsorgan generelt eller i enkeltsaker, og anledningen til å omgjøre vedtak av eget initiativ eller ved klagebehandling.

Tilsynsmeldingen fra 2003 argumenterte for at tilsynene generelt burde få økt grad av faglig uavhengighet, for å styrke deres faglige legitimitet og autoritet. Flertallet i stortingskomiteen var imidlertid uenige i dette som et generelt prinsipp og viste til behovet for politisk styring3.

Enkelte tilsyn har lovhjemlet uavhengighet, gjennom at instruksjonsrett og/eller klageadgang til departementet er avskåret. Det gjelder blant annet Konkurransetilsynet. Det er på noen områder også opprettet uavhengige klagenemnder, som behandler klager på forvaltningens vedtak. I en utredning fra 2012 avdekket Difi imidlertid at en rekke av forvaltningsorganene som blir omtalt og oppfattet som uavhengige manglet en formell hjemmel i lov for sin uavhengighet (Difi, 2012:7). Konklusjonen var at uavhengigheten i mange tilfeller var høyst uavklart.

Det var bakgrunnen for at spørsmål om uavhengige organer i statsforvaltningen ble løftet inn i mandatet til det offentlige utvalget for ny forvaltningslov (NOU 2019: 5). Lovforslaget drøfter og gir anbefalinger om tilsynsorganers uavhengighet og organisering av klagebehandling. Særlig drøftingen av uavhengighetens betydning for organiseringen av tilsynsorgan er relevant for vurderingen av ressurskontrollens organisering:

«Utvalget mener [følgelig] at spørsmålet om uavhengighet bør vurderes for de enkelte oppgaver som organet har, mer enn for organet sett under ett. Det er større grunn til uavhengighet der et tilsynsorgan driver rene kontrolloppgaver knyttet til etterlevelsen av gjeldende regelverk og vedtak, enn der det også har til oppgave å fastlegge gjennom tillatelser og andre vedtak hvilke krav private aktører skal rette seg etter.

De hensyn som taler for uavhengighet i tilsynsarbeidet, kan være et argument for å rendyrke kontrolloppgavene ved å legge dem til et eget uavhengig forvaltningsorgan. En slik oppsplitting og rendyrking av roller i forskjellige uavhengige forvaltningsorganer vil imidlertid ha ulemper. I mange tilfeller vil det falle dyrere enn om oppgavene er samlet i ett organ. Noen av oppgavene – som veiledning til berørte virksomheter – henger naturlig sammen med både normering og kontroll. Det kan være naturlig å foreta overvåking og kontroll under ett, og det er gjerne behov for å utnytte erfaringene fra kontroll i arbeidet med styring på området gjennom regelutvikling, avgjørelse av søknader om tillatelse og planlegging av offentlige tiltak.

Utvalget vil for sin del ikke gi noen generell anbefaling om at forvaltningsorgan bør ha en uavhengig stilling når det utfører tilsynsoppgaver. Selv om det kan bety en rendyrking av ulike roller og hindre såkalt «rolleblanding», vil utvalget heller ikke tilrå generelt at tilsynsoppgaver legges til egne forvaltningsorganer med dette som eneste eller viktigste oppgave.» (NOU 2019: 5, punkt 32.8.9)

Utvalget har ikke hatt en full diskusjon av hvorvidt ressurskontrollen burde ha en sterkere uavhengighet enn det som er tilfellet i dag, men tar opp spørsmålet om hvorvidt klagebehandlingen bør organiseres med større uavhengighet.

20.3.1 Intern organisering

Den indre organiseringen av det enkelte tilsyn varierer sterkt (Stub, 2011). Noen etater er sentraliserte, som Konkurransetilsynet, mens andre er desentraliserte med to forvaltningsnivå, som Arbeidstilsynet og Fiskeridirektoratet.

Den digitale utviklingen har gitt nye muligheter for stedsuavhengig oppgaveløsning på en rekke områder, og de siste årene har etater som Skatteetaten og Tolletaten gått bort fra sin tidligere regionsstruktur til en organisasjonsmodell basert på nasjonal oppgaveløsning organisert i divisjoner.

20.3.2 Organisering av klagefunksjonen

Retten til å få en ny vurdering av et forvaltningsvedtak regnes som en viktig rettssikkerhetsgaranti. Forvaltningsloven stiller krav om at enkeltvedtak skal kunne påklages til «det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen)» jf. forvaltningsloven § 28. I praksis er denne bestemmelsen forstått slik at en overordnet enhet kan behandle klage på vedtak fattet av en underordnet enhet i den samme virksomheten. Det avgjørende er at det er tilstrekkelig uavhengighet mellom de to enhetene, og at den ene står i et overordnet forhold til den andre.

Når vedtak i førsteinstans skjer i et forvaltningsorgan med kun et nasjonalt forvaltningsnivå, vil normalordningen innebære at departementet er klageinstans. Det er ofte ikke ønskelig, både av hensyn til tidsbruk og kompetanse i departementet, og trenden de siste tiårene har vært å begrense klagesaksbehandling i departementene så mye som mulig.

På en del områder behandles klager av en uavhengig klagenemnd. Det er ulike begrunnelser for bruken av klagenemnder. Det kan være et ønske om en større grad av uavhengighet, at saksområdet krever en faglig spisskompetanse som departementet ikke har, eller rene kapasitets- og effektivitetshensyn.

Forvaltningslovutvalgets utredning har utfyllende drøftinger av statsforvaltningens organisering av klageordninger (NOU 2019: 5, punkt 24.6). Hovedspørsmålet er hva som bør være hovedregelen for organisering av klageinstituttet i forvaltningen; og om forvaltningsloven bør regulere dette. Utredningen drøfter inngående fordeler og ulemper ved å organisere klagebehandlingen i egne nemnder versus å benytte dagens hovedmodell med klagebehandling i nærmeste overordnete organ.

Det konkluderes med at normalordningen i statsforvaltningen fortsatt bør være at en klage skal gå til nærmest overordnete forvaltningsorgan. Forvaltningslovutvalget mener dagens ordning er innarbeidet og rimelig velfungerende. Både styringshensyn og økonomiske hensyn tilsier at dette er en god modell. Den innebærer at klagesaksbehandlingen følger ansvarskjeden i statsforvaltningen. Et overordnet organ har større bredde i sine oppgaver enn både underinstansen og en særskilt klagenemnd. Det kan gi bredere perspektiv som kommer klagesaksbehandlingen til gode. Det antas også at en organisering med klagenemnder vil være mer kostbart enn klagebehandling i overordnet forvaltningsorgan. (ibid., punkt 24.6.5.2)

Samtidig konkluderer forvaltningslovutvalget med at det er gode grunner til å begrense omfanget av klagebehandling i departementene. Det pekes på at klagesaksbehandlingen både kan gå ut over de andre oppgavene eller bli fortrengt av de andre oppgavene i et departement, slik at saksbehandlingstiden blir svært lang. I noen tilfeller er hensynet til en faglig uavhengig, heller enn politisk klagebehandling også et argument for å legge klagesaker ut av departementene.

Framveksten av funksjonsdelte etater reiser spørsmålet om hvordan klagefunksjonen kan organiseres for å ivareta forvaltningslovens krav om reell toinstansbehandling. Forvaltningslovutvalget har vurdert dette særskilt, og konkluderer med at en funksjonell organisering av et direktorat ikke tilfredsstiller de krav som bør stilles for å sikre en reell toinstansbehandling. Begrunnelsen er at det ikke er mulig å se to enheter som atskilte organer dersom det er en felles overordnet ledelse for den enheten som treffer det opprinnelige vedtaket og den enheten som avgjør klagen. I slike tilfeller mente forvaltningslovutvalget at det kunne være gode grunner for å etablere en klagenemnd.

20.3.2.1 Klagebehandling i Skatteetaten og Tolletaten

Som tidligere nevnt har både Skatteetaten og Tolletaten lagt om til en funksjonsdelt organisering, der den operative virksomheten er lagt til landsdekkende divisjoner. Organisasjonsmodellene har store forskjeller, og har også valgt å organisere klageinstituttet ulikt.

Klager i skattesaker behandles i Skatteklagenemnda. Nemda ble opprettet i 2016 som en landsdekkende klagenemnd, som erstattet flere mindre nemnder. Skatteklagenemnda behandler klager på skatt og merverdiavgift, og har lovfestet uavhengighet. Det betyr at nemnda ikke skal kunne instrueres verken generelt eller i enkeltsaker. Uavhengigheten gjelder også sekretariatet, som forbereder sakene for nemnda. Sekretariatet er lokalisert i Stavanger og ligger administrativt under Skattedirektoratet. Sekretariatet vil sikre at klagesakene blir vurdert av saksbehandlere som har distanse til tidligere avgjørelser.

Etter en juridisk vurdering, har Tolletaten kommet til en annen konklusjon enn forvaltningslovutvalget, og valgt å legge klagebehandlingen av vedtak fattet av divisjonene til en egen avdeling i Tolldirektoratet (Tolletaten 2019). Selv om direktoratet i ny organisasjonsstruktur ikke er organisatorisk overordnet divisjonene på generell basis, så er divisjonene på enkeltområder underlagt direktoratets instruksjon. Avdelingen for regelverk og prosedyre, som er klageinstans, er tillagt myndighet fra tolldirektøren til å avgjøre klagesaker og instruere divisjonene i saksbehandlingen av enkeltvedtak. Den juridiske utredningen konkluderte med at ordningen tilfredsstiller forvaltningslovens krav om at klager på enkeltvedtak skal behandles av overordnet organ.

20.4 Modeller for organisering av ressurskontrollen

Med bakgrunn i diskusjonen om organisering av tilsynsmyndigheter i punkt 20.3 kan organiseringsspørsmålet diskuteres langs en horisontal og en vertikal akse. Den horisontale aksen gjelder spørsmålet om oppgavefordelingen mellom ulike myndigheter. Den vertikale aksen gjelder spørsmålet om forholdet til overordnet myndighet og delegering av oppgaver til underordnete enheter.

I det følgende gis en gjennomgang av salgslagenes rolle i ressurskontrollen, og to modeller for organisering av kontrollsystemet som i dag tilligger Fiskeridirektoratet.

20.4.1 Salgslagenes kontrollansvar – historikk og kritikk

Salgslagene har siden 1990 hatt et generelt ansvar for å medvirke i ressurskontrollarbeidet. Ansvaret har siden blitt presisert og utvidet i flere runder, senest ved utvidelsen av kontrollhjemlene i havressursloven og råfiskloven (nå fiskesalslagslova) i 2009.4 Da fikk salgslagene hjemmel til å kreve uhindret tilgang til relevante fartøy og bygninger, samt fangstdagbøker, landingsjournaler, sedler og regnskap. Landingsforskriften presiserer kontrollansvaret til salgslagene ytterligere, og gir salgslagene et vidtrekkende kontrollansvar, som fordrer fysiske inspeksjoner på mottaksanleggene, jf. § 20.

Bakgrunnen for å gi salgslagene et kontrollansvar var deres lovfestede rolle i førstehåndsomsetningen av fisk. Salgslagene administrerer gjennom sitt ansvar for førstehåndsomsetningen systemene med landings- og sluttsedler og følger fiskeriene daglig. Følgende sitat fra Fiskeri- og kystdepartementets høringsbrev om å gi salgslagene utvidede kontrollhjemler oppsummerer begrunnelsen gjengitt i flere ulike offentlige dokumenter:

«Salslaga har ein unik posisjon med omsyn til å ha oversikt over fiskemønster, kor fangstar vert landa og omsett, og til kva produkt fisken vert brukt. Vidare har dei god oversikt over kva utfordringar både fiskarane og landanlegga står overfor. Samla gjev dette salslaga ein oversikt og konkret kunnskap som er verdifull i ressurskontrollarbeidet og som bør nyttast betre enn i dag. Salslaga har i tillegg ei eiga interesse for å utføre kontroll på anlegg og ved landing og omsetning av fisk for å sjå til at fisk vert omsatt i tråd med råfisklova og salslaga sine føresegner.» (Sitert i Ot.prp. nr. 20 (2007–2008), s. 136.)

I 2001 argumenterte departementet eksplisitt for at prinsipielle innvendinger mot å gi de fiskereide salgslagene offentlig kontrollmyndighet måtte underordnes den overordnete samfunnsinteressen av en forsvarlig ressurskontroll. Det vises videre til at «det må være åpenbart at det apparat salgslagene har bygget opp og de muligheter som salgslagene har til å utføre kontroll, må nyttes til å støtte opp under denne samfunnsinteressen» (ibid. s. 135).

Med presiseringen av kontrollansvaret til salgslagene i havressursloven økte også forventningene til resultater. Det har det siste tiåret fra ulike hold vært stilt spørsmål ved kvaliteten og ressursbruken i salgslagenes kontrollarbeid. Allerede i 2010 bad næringskomiteen om en evaluering av dette, jf. Innst. 213 S (2009–2010).

Departementet meldte tilbake til Stortinget i 2011 at det var «ulik evne og vilje for tilrettelegging og utøving av kontroll på staden. Dokumentkontroll i ettertid er eit viktig element i kontrollarbeidet, men departementet ønskjer at salslaga også er meir tilstades med fysisk kontroll på kaikanten. Dei minste salslaga har få ressursar til å oppfylle sine plikter etter havressursloven, og dei ulike salslaga oppfyller sine plikter i ulik grad.» (Meld. St. 16 (2011–2012), punkt 3.6 )

Departementet understreket like fullt at salgslagene har en svært viktig rolle i det samlede ressurskontrollarbeidet, og at de har et større potensial for å utføre kontrolloppgaver enn det som var utnyttet per nå. Departementet viste særlig til at det var mer å hente gjennom samarbeid for bedre informasjonsdeling og ressursutnyttelse. Samtidig viste departementet for første gang bekymring for at ulikheten i salgslagenes kontrollutøvelse kunne medføre at graden av kontroll varierer avhengig av hvilket distrikt fangsten landes i (ibid).

Sjømatindustrimeldinga fra 2015 tematiserte også salgslagenes kontrollarbeid (Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri, punkt 9.4.3.2. Departementet refererte her til en vurdering gjort av Fiskeridirektoratet, som viste til at de store forskjellene i salgslagenes størrelse og andre forhold, medførte at kontrolloppgavene utføres etter ulike standarder og med ulike forutsetninger. Det ble vist til særlige utfordringer med å få lik ressurskontroll innen hvitfisksektoren. Departementet viste til at adekvat og lik behandling av næringsutøvere, uavhengig av hvor i landet de holder til, er et mål.

Også Riksrevisjonen har uttalt seg kritisk til kontrollarbeidet i salgslagene med ansvar for hvitfisk i Sør-Norge (Dokument 3:9 (2016–2017)). Igjen var det mangelen på stedlig kontroll som ble påpekt. Nærings- og fiskeridepartementet fikk på sin side kritikk for sin svake oppfølging av salgslagenes kontrollarbeid. Riksrevisjonen anbefalte også bedre samarbeid mellom salgslagene og Fiskeridirektoratet om stedlige kontroller. Riksrevisjonen pekte også på salgslagenes krevende dobbeltrolle som fiskernes representant og som myndighetsutøver i fiskerikontrollen.

Fiskeridirektoratet har gjennom tilsyn i 2016 og 2019 kartlagt salgslagenes kontrollarbeid. Direktoratet konkluderte i 2016 med at alle salgslagene hadde gode rutiner for overføring av landings- og sluttsedler til Fiskeridirektoratet og at det generelt var godt samarbeid og en god dialog mellom direktoratet og salgslagene. Tilsynet viste imidlertid at det kun var Norges Sildesalgslag og Norges Råfisklag som utførte ressurskontroll i henhold til kravene i landingsforskriften. De øvrige salgslagene hadde få eller ingen fysiske kontroller ved landinger. Tilsynet viste også at salgslagene utførte og løste sine pålagte kontrolloppgaver på ulik måte, noe som utfordrer likebehandlingsprinsippet. Direktoratet mente også at interessemotsetningene som ligger i salgslagenes roller, medfører at det ofte er andre hensyn enn kontrollhensynet som blir styrende og avgjørende for salgslagene i ressurskontrollarbeidet.

Et nytt tilsyn i 2019 konkluderte med at salgslagene nå var mer bevisst sitt kontrollansvar, og prioriterte kontrollarbeidet noe sterkere (Fiskeridirektoratet 2019). Samarbeidet både internt mellom salgslagene og med direktoratet er styrket. Blant annet gjelder det arbeid med felles rutiner og risikovurderinger. Omfanget av fysiske kontroller var likevel fortsatt svært lavt, og tilsynet kunne ikke vise til konkrete resultatforbedringer.

20.4.2 Skille ressurskontrollen ut fra Fiskeridirektoratet

En modell som vil samle kontrollansvaret under én dedikert ledelse, vil være å skille kontrollen ut fra Fiskeridirektoratet som et eget forvaltningsorgan. Det vil være i tråd med ideene i tilsynsmeldingen om en funksjonell spesialisering, der ansvaret for regelverksutforming og kontroll med det samme regelverket skilles fra hverandre. Kontrollorganet kan organiseres med ulike grader av politisk uavhengighet. Hovedargumentet for en slik organisering vil være at den gir klar rolledeling og en fokusert, effektiv oppgaveløsning.

En endret horisontal organisering kan tenkes gjennomført med ulike avgrensninger av ansvarsområde. Et spesialisert tilsyn kan opprettes for fiskerilovgivningen alene, eller man kan tenke seg et sjømattilsyn, som har ansvar for tilsynet med hele sjømatnæringen, både fiskeri, akvakultur og fiskeindustri. Et slikt organ vil kunne inkludere dagens ressurskontroll og havbrukstilsyn. Det vil også kunne inkludere andre tilsynsmyndigheters ansvar for kontroll med aktørene i næringen, som Mattilsynets og fylkesmannens tilsyn. Ideen vil være at det er én tydelig kontrollmyndighet med god sjømatkompetanse.

En tredje og mer ekspansiv modell kunne være å etablere et havtilsyn med et helhetlig ansvar for tilsyn med en rekke regelverk som treffer aktørene som operer på havet. Organet kunne i tillegg til myndighetene som er nevnt i sjømattilsynsmodellen inkludere kontrollmyndighetene til Sjøfartsdirektoratet, Kystverket og Miljødirektoratet, samt tilsynet med offshore-installasjoner for vind, havbruk, mineralutvinning til havs m.m. Ved etablering av et slikt organ, vil man måtte vurdere grenseflatene mot Kystvakten.

20.4.3 Beholde kontrollansvaret i Fiskeridirektoratet, men endre den interne organiseringen av fagområdet

En annen modell er å beholde ansvaret for ressurskontrollen hos Fiskeridirektoratet, men endre på den interne organiseringen av arbeidet. Modellen bygger på tanken om en helhetlig forvaltning, der regelverksutvikling og kontrollarbeid ses i nær sammenheng.

Den indre organiseringen av et direktorat er i utgangspunktet direktørens ansvar, og utvalget finner det ikke naturlig å gå i detaljer om hva som vil være Fiskeridirektoratets optimale organisering. Utvalget vil likevel peke på noen forhold som vil gi bedre rammebetingelser for utvikling av ressurskontrollen innenfor dagens ytre organisatoriske rammer.

En organisering som etablerer kontroll som et selvstendig fagområde med en ansvarlig kontrolldirektør i ledergruppen, vil legge til rette for en profesjonalisering av tilsynsfunksjonen. Det vil gi en klarere rollefordeling mellom Fiskeridirektoratet som konsesjonsgiver og regulator på den ene siden og som tilsynsmyndighet og håndhever på den andre. Et viktig premiss er at kontrolldirektøren disponerer dedikerte budsjettmidler som kan styres fleksibelt, slik at både analyse- og inspektørressurser kan styres dit behovet til enhver tid er størst.

Som Difis evaluering påpekte kan det også være synergier å hente ved å organisere havbrukstilsynet og ressurskontrollen i samme avdeling eller divisjon (Difi, 2015). Selv om næringene er ulike i første ledd av verdikjeden, er de grunnleggende like etter at fisken er kommet på land. En sammenslåing av Fiskeridirektoratets tilsynsvirksomhet i en resultatenhet vil kunne gi bedre ressursutnyttelse i alle fasene av tilsynsvirksomheten.

En funksjonsdelt organisering kan gi nødvendige rammebetingelser for å bygge spesialistkompetanse, unngå dublering av arbeid i organisasjonen, og sikre likebehandling. Både Skatteetaten og Tolletaten har nylig innført modeller med funksjonsdelt organisering. Med ny organisering blir kontrollarbeidet organisert i en divisjon med en ansvarlig divisjonsdirektør i etatens ledergruppe, som styrer de regionalt distribuerte ressursene i divisjonen. Detaljene i organiseringen er ulik og tilpasset virksomhetenes egenart.

20.4.3.1 Konsekvenser for klagefunksjonen

I dag er Fiskeridirektoratets hovedkontor klageinstans for vedtak fattet i regionene. For vedtak som fattes ved hovedkontoret i Bergen er Nærings- og fiskeridepartementet klageinstans. Det samme gjelder i saker der hovedkontoret har blitt involvert i behandlingen i førsteinstans. Fiskeridirektoratets hovedkontor er også klageinstans for vedtak fattet av salgslagene og Kystvakten. Hvis man i framtiden velger en funksjonsdelt organisering, vil det få betydning for hvordan man organiserer klagefunksjonen.

Opprettelse av en klagenemnd for fiskerisaker kan være en aktuell modell. En annen modell kan være at det etableres en egen avdeling i Fiskeridirektoratet, tilsvarende tolletatens organisering av klagefunksjonen. Valget av modell må ses i sammenheng med den helhetlige organiseringen av Fiskeridirektoratet, og det er ikke naturlig at utvalget går i detalj om denne.

20.5 Utvalgets vurdering av ansvar og roller i ressurskontrollen

Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene som utøvende kontrollmyndigheter i ressurskontrollen omtales ofte som det tredelte kontrollansvaret. I praksis er det ikke snakk om tre organisasjoner med kontrollansvar, ettersom salgslagene inntil 2019 har vært seks selvstendige samvirkeforetak. Fiskeridirektoratets kontrollansvar er også fordelt på fem regioner, med et helhetlig kontrollansvar i sin region. Det gir elleve organisatoriske enheter med ansvar for landingskontroll, innenfor ulike geografiske områder.

Både Riksrevisjonen og Nærings- og fiskeridepartementet har tidligere tatt til orde for økt samarbeid og samordning av kontrollressursene mellom Fiskeridirektoratet og salgslagene. Etter utvalgets vurdering er det en kostbar strategi med tvilsom effekt.

20.5.1 Fiskeridirektoratets rolle og ansvar

Utvalget legger til grunn at ressurskontrollen som en kjerneoppgave innenfor fiskeriforvaltningens myndighetsutøvelse også i framtiden bør være organisert som en del av staten, gjennom et ordinært forvaltningsorgan. Innenfor dette utgangspunktet, kan staten velge å organisere tilsynsvirksomheten som et frittstående organ, eller som en oppgave innenfor et direktorat med et helhetlig ansvar for forvaltningen av sektoren.

Utskilling av kontrollen til egen myndighet vil gi klarest skille mellom myndighetenes rolle som regulator og konsesjonsgiver på den ene siden og kontrollør og håndhever på den andre. En myndighet med et rendyrket kontrollansvar vil også trolig kunne løse oppgavene målrettet og effektivt. På den annen side oppstår nye grenseflater, som kan gjøre det vanskeligere å nå de egentlige målene for kontrollvirksomheten. Når målet er etterlevelse, er et reguleringsregime som er forebyggende i sin innretning langt mer effektivt enn et regime som baserer seg på å avdekke flest mulig regelverksbrudd. Målet er ikke å «ta» flest mulig, men å legge til rette for at flest mulig etterlever lover og regler frivillig. Da kan kontroll- og politimyndigheter bruke sine knappe ressurser på å stoppe useriøse og kriminelle aktører.

En ren kontrollorganisasjon vil kunne bli fokusert mot å avdekke regelbrudd snarere enn å forebygge dem. Utvalget tror det vil være vanskeligere å balansere proaktiv og reaktiv forebygging, dersom direktoratsfunksjonen og kontrollfunksjonen organiseres som separate forvaltningsorgan.

Kontrollfunksjonens kvalitet er videre helt og holdent avhengig av tilgjengelige data. Ved en utskilling av kontrollfunksjonen vil avstanden til de ansvarlige for registre, rapporteringsløsninger og databaser bli større. Det blir også større avstand når nye løsninger skal utvikles. På den annen side kan et selvstendig kontrollorgan være en krevende kunde inn mot de ansvarlige for register- og databaseløsninger.

Å beholde regulering og kontroll innenfor samme forvaltningsorgan gir en bedre mulighet for en helhetlig tilnærming til etterlevelse. Å lykkes med en «compliance by design»-strategi forutsetter at kontrollmyndighetenes kompetanse integreres i regelverksutviklingen. I fiskeriforvaltningen, med sine omfattende detaljreguleringer, blir det særlig viktig å få en tilbakemelding om hvordan reglene faktisk fungerer i det praktiske liv. Det blir vanskeligere å få til dersom regulering og kontroll skilles i to ulike institusjoner.

De ulike variantene av modellen med et selvstendig kontrollorgan vil ha ulike fordeler og ulemper. En modell som samler tilsynsansvaret for flere etaters regelverk, vil gi næringen ett tilsynsorgan å forholde seg til i stedet for mange. Et spesialisert tilsynsorgan vil videre kunne bygge god kompetanse, både om næringen og kontrollfaget. Utfordringene med et skarpt skille mellom regulerende og kontrollerende myndighet, vil imidlertid gjelde uavhengig av hvor man setter grenser for tilsynsmyndighetens ansvar. Dersom myndigheten skulle kontrollere etterlevelsen av mange ulike regelverk, ville den samtidig måtte opprettholde kompetanse og dialog med tilsvarende mange direktorat.

Utvalget mener at hensynet til en helhetlig og forebyggende innretning av regelverks- og kontrollarbeidet veier så tungt at modellen med et eget tilsynsorgan ikke kan anbefales.

Utvalget mener på den annen side at en omorganisering av ressurskontrollarbeidet i Fiskeridirektoratet er nødvendig, for å forbedre kvaliteten og ressursbruken i arbeidet. En funksjonsdelt organisering vil gi en helt annen mulighet for en helhetlig og faglig basert ledelse av de ulike oppgavene. Organiseringen vil gi mer fleksibilitet i prioriteringen av ressurser, slik at både analytiske og operative kontrollressurser kan settes inn der det til enhver tid er størst behov. Samtidig vil man unngå dublering av arbeidsoppgaver i regionene.

Et annet moment som taler for etablering av divisjoner framfor geografisk organisering, er det tverretatlige samarbeidet. Samarbeidende etater har ulike regions- og divisjonsstrukturer, og ingen av dem svarer til inndelingen i politidistrikter. En divisjonsorganisering forenkler det tverretatlige samarbeidet, da det er lettere å treffe riktig nivå i organisasjonen man samarbeider med.

En funksjonsdelt organisering av Fiskeridirektoratet innebærer at dagens organisering av klagebehandling på Fiskeridirektoratets vedtak i førsteinstans må vurderes. Utvalget vil samtidig påpeke at det kan være hensiktsmessig å vurdere å samordne klagesakene på fiskeriområdet. I dag behandles klager i tre av de fire seksjonene i ressursavdelingen ved hovedkontoret i Bergen, mens klager på Justervesenets vedtak overfor fiskerinæringen behandles av Nærings- og fiskeridepartementet. Justervesenet har tatt opp med utvalget at det er krevende å oppnå ønsket virkning ved bruk av overtredelsesgebyr, fordi klagebehandlingen i departementet tar så lang tid at sakene kan bli foreldet før de får sin avgjørelse. Justervesenet forvalter et meget teknisk regelverk, som kan tilsi at en klagenemnd bestående av måleteknisk fagekspertise vil gi en raskere og bedre klagebehandling enn tilfellet er i dag.

Den teknologiske utviklingen tilsier at flere klagesaker i framtiden kan kreve tung teknologikompetanse. I en framtid som baserer seg på automatisk registrering av data gjennom verdikjeden, vil mulige saker kunne gjelde hvorvidt slikt utstyr er manipulert eller ikke. Dette kan tale for en egen klagenemnd.

20.5.2 Kystvaktens rolle og ansvar

Kystvaktens rolle og ansvar i ressurskontrollen er klart definert i kystvaktloven, og samarbeidet med Fiskeridirektoratet rapporteres å være godt. Utvalget ser ingen grunn til å foreslå grunnleggende endringer i Kystvaktens lovgitte kontrolloppgaver på fiskeriområdet.

Det kan imidlertid være grunn til å se nærmere på ansvarsforhold og samarbeidsløsninger mellom Kystvakten og Fiskeridirektorat når det gjelder overvåkning, risikovurdering og reaksjonsfastsettelse.

I dag har Kystvakten flest saker som gjelder selve utøvelsen av fisket, og dermed brudd på fiskerilovgivningen. Med de endringer som utvalget foreslår for automatisert dokumentasjon av det som høstes, vil det i framtiden være behov for at Kystvakten får myndighet til å kontrollere Justervesenets regelverk. Dette henger sammen med forslaget om at Justervesenet får et utvidet ansvar for målesystemer som benyttes ved registrering av ressursuttaket.

Utvalget mener også at Kystvakten i framtiden må klare å se sammenhengene inn mot den økonomiske kriminaliteten og annen særlovgivning, samt straffelovens bestemmelser. Ulovlig fiskeriaktivitet kan på samme tid innebære brudd på flere typer lovgivning, som straffelovens økonomiske bestemmelser og bestemmelser om alvorlig miljøkriminalitet m.m. (straffelovens §§ 240-242). Endrede hjemler vil kunne sette Kystvakten i stand til å håndheve flere lover samtidig, slik at lovbryteren får en rettmessig reaksjon, og ikke bare den reaksjonen som eventuelt kan gis etter fiskerilovgivningen.

Både dagens situasjon og forventet utvikling viser at behovet for Kystvaktens ressurskontroll vil øke i tiden framover. Derfor er presset på kystvaktressurser, som er beskrevet i kapittel 7, særlig bekymringsfullt. Situasjonen reiser spørsmål om styringen av nasjonens viktigste verktøy for å håndheve fiskerilovgivningen til havs er god nok. Det er fiskeri- og sjømatministeren som har det overordnede sektoransvaret for ressurskontrollen, og Fiskeridirektoratet som har det lovgitte hovedansvaret for å håndheve fiskerilovgivningen. Likevel rår verken fiskeri- og sjømatministeren eller Fiskeridirektoratet over prioriteringene innenfor Kystvaktens budsjett. I dag er Kystvakten organisert under Sjøforsvaret. En alternativ organisering kunne vært å organisere Kystvakten direkte under Forsvarets operative hovedkvarter (FOH). I andre land organiseres kystvaktfunksjonen under justismyndighetene. Det finnes med andre ord flere alternativer, uten at utvalget tar endelig stilling til dette. Det viktigste er at Kystvaktens ressurser i større grad kan rettes mot ressurskontroll.

20.5.3 Salgslagenes rolle og ansvar

Salgslagenes kontrollmyndighet er i dag lovhjemlet og dermed formelt sett rettmessig. Den er like fullt et unntak fra vanlig praksis for utøvelse av offentlig myndighet, og dobbeltrollen som fiskernes salgsorganisasjon og offentlig kontrollør har en innebygd konflikt, som kan påvirke myndighetsutøvelsen. Fiskesalgslagene fikk kontrollansvar på en tid da landings- og sluttsedlene fortsatt var papirdokumenter, og det tok lang tid før informasjonen om landet og omsatt fangst nådde Fiskeridirektoratet. I dag overføres landings- og sluttseddeldata i all hovedsak elektronisk og i sanntid. Det gjør at det ikke lenger er behov for å være på salgskontoret til et salgslag for å følge med på den daglige utviklingen i fiskeriene.

Ressurskontrollen må i framtiden bygge spisskompetanse på en rekke fagområder. Det er lite forenlig med dagens fragmenterte organisering av kontrollmyndigheten.

Både hensynet til effektivitet og legitimitet tilsier at ansvaret for den operative kontrollen med landing og førstehåndsomsetning legges til én ansvarlig myndighet. Hvorvidt man blir kontrollert, samt omfanget av kontrollen bør ikke variere avhengig av geografiske kriterier, og tilsvarende bør ikke en eventuell reaksjon være avhengig av hvem som utfører kontrollen. Det anses således som lite hensiktsmessig at de fiskereide og selvstyrte salgslagene og de statlige fiskerimyndighetene skal ha overlappende kontrollansvar overfor næringsaktørene.

Fiskeridirektoratet og salgslagene bør ha hver sine avklarte roller og ansvar. Fiskeridirektoratet er myndighetenes organ for forvaltningen av våre viltlevende marine ressurser, mens salgslagene skal sørge for trygge oppgjør og organiserte markedsplasser for førstehåndsomsetningen.

Utvalget mener at salgslagenes rolle som oppgjørssentraler og markedsplasser for førstehåndsomsetningen bør rendyrkes. Med denne rollen vil det følge et ansvar for å påse at aktiviteten skjer innenfor lovlige rammer og salgslagenes egne forretningsvilkår, men ansvaret skal være på linje med en banks ansvar for sine kundeforhold. Salgslagene bør altså ikke ha lovgitte kontrollhjemler, men kan sette vilkår gjennom sine forretningsregler. Salgslagenes adgang til dokumentasjon m.m. må eventuelt håndteres ved samtykke ved omsetning.

Likevel mener utvalget at det kan være gode grunner til fortsatt å delegere en tydelig avgrenset tilsynsmyndighet til salgslagene, slik forvaltningsmeldingen åpner for. Utvalget observerer at selv om den digitale utviklingen har endret de forholdene som opprinnelig begrunnet salgslagenes kontrollansvar, er det fortsatt uløste problemer i fiskeriforvaltningens IT-systemer. Disse må løses før det vil være mulig for Fiskeridirektoratet å ta det fulle ansvaret for kontrollen med eget regelverk. Utvalget anbefaler derfor at salgslagene inntil videre beholder ansvaret for systemkontroll, kvotekontroll og inndragning av fangst over kvote som de har i dag. Utvalget viser til at dette også er oppgaver salgslagene har løst på en tilfredsstillende måte.

Utvalget vil også peke på at kunnskapselementet i begrunnelsen for salgslagenes kontrollansvar fortsatt er gyldig. Den daglige oppfølgingen av landinger og førstehåndsomsetning vil fortsatt være kilde til kunnskap som vil være verdifull i kontrollarbeidet. I tillegg vil salgslagene også i framtiden ha en viktig rolle i å gi tilbakemelding til forvaltningen om hvordan reguleringer virker i praksis, og hvorvidt enkelte reguleringer skaper grobunn for omgåelse av regelverk, eller rett og slett er vanskelig å kontrollere. Utvalget anbefaler derfor at salgslagene gis en særskilt plikt til å varsle Fiskeridirektoratet ved mistanke om lovbrudd, og at de trekkes aktivt inn i det forebyggende kontrollarbeidet.

20.6 Tverretatlig samarbeid og politiets arbeid med fiskerisaker

20.6.1 Innledning

Tverretatlig samarbeid er et grunnleggende hensyn for en velfungerende offentlig sektor, og forvaltningslovsutvalget har foreslått å ta dette inn i formålsparagrafen til ny forvaltningslov (NOU 2019: 5) Det er allerede et utstrakt tverretatlig samarbeid innenfor ressurskontrollen, jf. omtale i punkt 7.6. Alle etatene som har et ansvar inn mot fiskerinæringen understreker også i sine innspill til utvalget behovet for tverretatlige og -faglig samarbeid, men det kan stilles spørsmål ved om dagens samarbeid har den ønskede effekten.

De største utfordringene i dagens tverretatlige samarbeid på fiskeriområdet, er utfordringer med utveksling av informasjon mellom etatene og å få til en felles innsats og prioritering gjennom hele kontrolløpet. En rekke andre utfordringer er også påpekt i punkt 7.7.

I de foregående kapitlene i del V har utvalget diskutert hvordan bruk av ny teknologi endrer både kompetansebehov og kapasitetsbehov. Framtidens ressurskontroll krever en profesjonalisering og spesialisering av de ulike oppgavene i kontrollarbeidet.

Det sentrale vurderingspunktet i dette kapittelet er hvordan det tverretatlige samarbeidet kan organiseres, slik at de samlede ressursene brukes mest mulig effektivt og de ulike institusjonene i samarbeidet når målene sine.

Samarbeid om digitale løsninger er alfa omega for effektiv samhandling, både mellom etater og næringsliv og etatene imellom. Det vises i denne sammenheng til forslaget om et felles automatisert dokumentasjonssystem for fiskerinæringen i kapittel 10. I det følgende omtales andre tiltak som kan bidra til et mer effektivt samarbeid.

Politiets arbeid med fiskerisaker er også sentralt for å sikre fiskerilovgivningens legitimitet gjennom effektiv og troverdig håndtering og ileggelse av reaksjon.

20.6.2 En tydeligere ansvarsfordeling og felles støttefunksjoner

En funksjonsbasert organisering av Fiskeridirektoratet med en egen kontrolldivisjon, vil gi rom for å bygge opp fagmiljøer med spisskompetanse innenfor de forskjellige oppgavetypene i kontroll- og tilsynsarbeidet. Direktoratet kan da bygge opp støttefunksjoner som kan betjene hele ressurskontrollen, inkludert samarbeidende etater og politi/påtalemyndighet.

I dag er for eksempel både den løpende overvåkingen av fiskeriene og analysemiljøene i ressurskontrollen spredt på mange enheter. En samling av slike oppgaver til større enheter vil bidra til at oppgaver løses ett sted én gang, og kan styres effektivt under én ledelse.

Overvåking av fiskeriene skjer i dag dels ved Fiskeridirektoratets døgnåpne overvåkningssenter (FMC) og dels ved Kystvakten. I tillegg har sjøtrafikksentralene langs kysten god oversikt over all skipstrafikk, men overvåker ikke fiskeriene spesielt. Dagens FMC følger opp fiskefartøyenes innsending av posisjonsdata og andre elektroniske meldinger, men har ikke et operativt ansvar i ressurskontrollen. En samordning av kapasiteten i Fiskeridirektoratet og Kystvakten til et operativt overvåkingssenter med et klart mandat inn mot ressurskontrollen vil være en klar forbedring fra dagens situasjon og bør utredes nærmere, og ikke nødvendigvis avgrenses til overvåkning av fiskeriene. Forholdet til Kystverkets sjøtrafikksentraler og BarentsWatch er også elementer som bør vurderes for god samordning og ressursbruk.

Også innen arbeidet med analyse av data fra ulike kilder er det store gevinster å hente på å samordne de mange små enhetene som i dag jobber med dette. Analyse av data er gjentatte ganger pekt på som et underutviklet område i dagens ressurskontroll, og et område der det er behov for en stor satsing og et premiss for en risikostyrt ressurskontroll. I Fiskeridirektoratet er analysearbeidet i dag fordelt mellom ressursavdelingen og statistikkavdelingen. I tillegg er det etablert et mindre analysemiljø lokalisert ved trafikksentralen i Vardø (Kystverket og Fiskeridirektoratet), samt at det utarbeides analyser i Fiskeridirektoratets regioner. I framtiden er det behov for å samle analysekompetansen i et sterkt fagmiljø. Det vil måtte gjenspeiles i den framtidige organiseringen av Fiskeridirektoratet.

En samlet analysefunksjon kan styrkes ytterligere gjennom tverretatlig samarbeid. For eksempel kan Kystvakten og Kystverket bidra med kapasitet inn i et samarbeid. Et samlet, solid analysemiljø vil også være en naturlig partner i tverretatlige analysesamarbeid. BarentsWatch vil kunne understøtte samarbeidet gjennom gode fellesløsninger for tverretatlig informasjonsutveksling.

Datasammenstilling og analyse er en av flere sentrale elementer i arbeidet med risikovurderinger og risikohåndtering, som er kjerneoppgaver i kontrollarbeidet. Det er naturlig å vurdere en organisering av direktoratet som tar inn over seg sammenhengen mellom de ulike oppgavene i risikovurderingsarbeidet. Også på dette området vil et sterkt kompetansemiljø være et naturlig kontaktpunkt inn mot samarbeidende etater og politi- og påtale.

I den operative kontrollen vil det også være økt behov for spesialisert kompetanse framover. Justervesenet vil ha en stadig viktigere rolle i ressurskontrollen, ettersom målesystemene blir mer høyteknologiske. Dersom registrering av ressursuttaket og omsetning av fisk skilles, vil det også være behov for å utrede Justervesenets virkeområde. I dag er deres ansvar knyttet til økonomisk oppgjør, men behovet for Justervesenets tilsyn og kontroll med måleutstyr for registrering av ressursuttaket vil være tilstede. Justervesenets stadig mer sentrale rolle i ressurskontrollen må reflekteres i etatens kapasitet i årene som kommer.

På samme måte vil det være økende behov for kompetanse til å sikre elektroniske spor. I stedet for at mange etater bygger opp slik kompetanse, som er svært spesialisert, kunne det tenkes en løsning der for eksempel Skatteetaten bidrar med slik kompetanse i felles kontroller.

Tilsvarende vil et fagmiljø med ansvar for vurdering av rett reaksjon sikre god praksis og likebehandling av saker, samtidig som det vil være et naturlig kontaktpunkt mot samarbeidende etater og politi- og påtalemyndighet.

I en del tverretatlige samarbeid er det identifisert behov for å samlokalisere ressurser fra ulike etater for å sikre en tilstrekkelig strategisk og operativ oppfølging, samt bruk av kontroll- og tilsynsressursene. Et eksempel er det tverretatlige samarbeidet for å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet (a-krim). Arbeidstilsynet, NAV, politiet og Skatteetaten har etablert sju samlokaliserte a-krimsentre rundt om i landet. Ved sentrene jobber medarbeidere fra de ulike samarbeidende etatene sammen om kunnskapsinnhenting og kontroll av virksomheter for å avdekke a-krim. Saker som sentrene avdekker utredes videre hos den enkelte etat. I tillegg til samarbeidet ved sentrene er det etablert tverretatlige samarbeid for å bekjempe a-krim flere steder i landet.

Samtidig ble det opprettet et nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) ved Økokrim i 2016. Formålet var å skjerpe politiets og kontrolletatenes innsats mot økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet. Senteret består av til sammen 11 medarbeidere fra politiet, Skatteetaten, Tolletaten, NAV og Arbeidstilsynet.

A-krimsentermodellen kan være aktuell også for et mer forpliktende tverretatlig samarbeid mot fiskekrim. Det omtales i det følgende.

20.6.3 Politi- og påtalemyndighet

Det er identifisert utfordringer med å sikre tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å håndtere fiskerisaker hos politi- og påtalemyndighetene. På samme måte som kontrollmyndighetene i dag kjennetegnes av mange, små enheter, så er påtaleansvaret hos politiet spredd på mange politidistrikt og mindre enheter, der kampen om ressursene er hard.

I dag har statsadvokatembetene i Troms og Finnmark og i Rogaland et overordnet påtaleansvar for overtredelser av fiskerilovgivningen som har skjedd på havet. En tilsvarende organisering av påtaleansvaret ved brudd på fiskerilovgivningen på land er ikke etablert.

Økokrim har et overordnet faglig ansvar for fiskerisaker, men har begrenset kapasitet og har ikke et linjeansvar mot politidistriktene. Økokrim har tatt noen saker som omhandler havressurslovens bestemmelser om ulovlig hummerfiske, samt gitt bistand i enkeltsaker som omhandlet landindustrien på 90-tallet og begynnelsen av 2000-tallet. I nyere tid har vi ikke eksempler på saker der Økokrim har overtatt fiskerisaker fra distriktene, utover hummersaker. Det kan medføre manglende samordning mellom politidistriktene ved behandling av overtredelser av fiskerilovgivningen, særlig på land.

Det bør derfor utredes nærmere hvordan politi- og påtalemyndighetene kan organisere sitt arbeid slik at kompetanse og kapasitet på fiskerisaker styrkes. En mulig tilnærming er at ansvaret til statsadvokatembetene i Troms og Finnmark og i Rogaland utvides til å gjelde alle fiskerisaker, også de som gjelder aktører på landsiden. En slik utvidelse vil være i tråd med det saklige virkeområdet til havressursloven, som inkluderer hele verdikjeden.

Samtidig kan etterretningsdelen og analysedelen ivaretas hos et styrket Økokrim. En fiskerikrimenhet i Økokrim vil, i tillegg til en nasjonal etterretnings- og analysefunksjon, ha en rolle i kunnskapsdeling og kompetansebygging på fiskekrimområdet.

Det er også behov for å styrke kompetansen og sørge for god ivaretagelse av disse sakene i de ulike politidistriktene. Et etterforskningsrundskriv som veileder politidistriktene om håndteringen av fiskerisaker vil være et nyttig virkemiddel. I tillegg, og mer virkningsfullt, vil det være å utvikle egne politienheter med ansvar for fiskerinæringen i de fiskeritunge distriktene, på samme måte som man har etablert dyrevelferdspolitiet. Enhetene kan legges som egne seksjoner i øko- og miljøavdelingene, men øremerkes til kun å jobbe med kriminalitet i fiskerinæringen, for å unngå at andre øko-saker tar kapasiteten. Det er naturlig at slike enheter settes sammen av revisorkompetanse, gjerne med bakgrunn fra skatt eller toll, og med juridisk kompetanse og etterforskningskompetanse.

Tilsvarende som for a-krimsatsingen, kan det etableres et tettere samarbeid mellom kontroll- og tilsynsmyndighetene og politiet. Fiskerisaker er ofte komplekse, og særlovgivningen komplisert. Et tettere samarbeid, der kontrollmyndighetene bistår politiet i deres arbeid, vil kunne bidra til at politiet lykkes bedre med å iretteføre saker på fiskeriområdet. En virkningsfull samarbeidsform kan være å opprette egne tverretatlige sentre som fokuserer på kriminalitet i fiskerinæringen, der Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, politiet, Tolletaten, Justervesenet, Skatteetaten og Kystvakten deltar.

To slike fiskekrimsentre vil kunne øke evnen til å lykkes med å avdekke og forebygge miljø- og økonomisk kriminalitet i fiskerinæringen. Viktige suksesskriterier for et slik senter vil være at arbeidet ledes av politiet og at etatene setter av tilstrekkelige ressurser til å følge opp analyser og kontroller med håndheving.

Med mange aktører og ulik organisasjonsstruktur både hierarkisk og geografisk i ulike etater, kan det være krevende å etablere gode samarbeidsrutiner. En samarbeidsavtale vil kunne bidra til å klargjøre ansvar, roller og rutiner. På skatt- og velferdsområdet er det inngått en slik samarbeidsavtale mellom politi- og påtalemyndigheten, NAV og Skatteetaten med sikte på felles innsats mot skatte- og trygdekriminalitet. Avtalen inneholder både prinsipper for samarbeidet og en instruks for samhandling på operativt nivå. Samarbeidet om fiskerisaker mangler en tilsvarende formalisert ramme og instruks.

20.7 Utvalgets vurdering

Utvalget ser potensial for bedre måloppnåelse og ressursbruk i ulike etater gjennom samarbeid. De største gevinstene oppnås om samarbeidet forankres i etatenes strategier og utvikles innenfor faste rammer. Store gevinster ligger i samordning av digitale løsninger, utvikling av fellestjenester og systemer for informasjonsdeling. Bygging av spesialiserte fagmiljø for de ulike oppgavene innenfor tilsyns- og kontrollarbeidet i de ulike etatene vil også gi klarere samarbeidsflater på tvers av etater enn en geografisk inndeling av oppgavene gir. En funksjonsdelt organisasjon kan gi nye skott mellom oppgaver som tidligere ble løst innenfor samme enhet. Det blir derfor viktig å sikre god kunnskapsflyt og samhandling om saker på tvers av nye enheter.

Utvalget mener det er behov for et løft også i politiets arbeid med fiskerisaker, og ikke minst i samhandlingen mellom politi og kontrolletater. Politiet står til enhver tid i en krevende prioriteringssituasjon, der ressurser til oppfølging av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet kan bli nedprioritert i konkurranse med narkotika-, vold- og sedelighetssaker. Politiets organisering vanskeliggjør også oppbygging av spesialkompetansen som fiskerisaker ofte krever. Det er derfor behov for å samle og øremerke ressurser på området, i stedet for å spre ressursene tynt utover, slik tilfellet er i dag. Det er også behov for å formalisere samarbeidet mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politi- og påtalemyndighet i fiskerisaker. Det må være et mål å redusere tiden fra et lovbrudd avdekkes til saken har fått sin endelige avgjørelse.

Det er lite tegn til at norsk politi i dag jobber forebyggende med kriminalitet i fiskerinæringen. Det er først og fremst behov for en styrking av politiets etterretning- og analysearbeid for å løfte en felles situasjonsforståelse. Videre vil problemorientert politiarbeid fordre et samarbeid med offentlige etater utover hos politiet selv, og kreve et mye tettere samarbeid mellom fiskerimyndighetene, andre tilsynsmyndigheter, salgslagene og de private aktørene enn hva dagens situasjon tilsier. Særlig vil næringen selv være en viktig ressurs, for eksempel innen det holdningsskapende arbeidet for egen næring (Runhovde og Skjervak, 2018). Skal politiet jobbe forbyggende med kriminalitet i fiskerinæringen, så blir kunnskapsinnhenting, planlegging og samarbeid med andre offentlige forvaltningsorgan særlig viktig i framtiden for å få iverksatt effektive tiltak mot prioriterte problem.

Modellen problemorientert politiarbeid, slik det er tenkt benyttet i blant annet politiets grunnetterretningsprosjekt, kan være en interessant modell for å styrke forebyggingen av kriminalitet i fiskerinæringen. Et slikt arbeid vil imidlertid innebære stor grad av samarbeid og koordinering med politiets distrikter, påtalemyndighetene, andre etater og næringen selv. Videre vil selve organiseringen av arbeidet, herunder forankringen, mandatet og ressursene det blir tildelt, være avgjørende for hvor vellykket det vil være. Skal en slik satsning gi uttelling, må det derfor få solide organisatoriske, juridiske og økonomiske rammer, slik at det er mulig for politiet å jobbe langsiktig og strategisk på feltet.

En forutsetning for å lykkes med analysesamarbeid er at det er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for utveksling av data uten at taushetsplikt står i veien. Likeledes er ressurser for å tilrettelegge logistikk for teknisk utveksling og utnyttelse av slike data kritisk.

20.8 Utvalgets tilråding

20.8.1 Organisering av de primære kontrollmyndighetene

Utvalget tilrår at ansvaret for ressurskontrollen i framtiden samles hos Fiskeridirektoratet, med Kystvakten som ansvarlig myndighet for havgående kontroll. Samtidig anbefales det at Fiskeridirektoratet omorganiseres, slik at tilsyns- og kontrollarbeidet kan profesjonaliseres. Utvalget tilrår at Fiskeridirektoratet legger om til en funksjonsdelt organisering av virksomheten, der kontroll- og tilsynsfunksjonen skilles organisatorisk fra de øvrige direktoratsfunksjonene. Det tilrås også at organiseringen av klagebehandling i fiskeriforvaltningen utredes nærmere.

Utvalget anbefaler at styringsstrukturen for Kystvakten utredes nærmere. Utvalget etterlyser en styringsmekanisme som hindrer at kontrollen med våre store fiskeressurser blir en salderingspost når andre sektorers behov for kystvaktressurser øker.

Utvalget tilrår videre at kystvaktlovens virkeområde angitt i lovens § 9 utvides til også å omfatte Justervesenets regelverk. Kystvakten bør få utvidet sitt hjemmelsgrunnlag, slik at det blir mulig for Kystvakten å kontrollere fiskefartøy også opp mot andre lover enn de som i dag er opplistet i kystvaktlovens § 9 (fiskeri) og § 11 (miljø).

Utvalget anbefaler at salgslagene rendyrkes som oppgjørssentral og markedsplass, og at de ikke lenger skal ha ansvaret for operativ ressurskontroll. Det foreslås likevel at salgslagene fortsatt skal ha ansvar for å kvalitetssikre sedlene og påse at forretningsreglene etterleves. Det innebærer en videreføring av dagens system- og kvotekontroll.

Det foreslås at salgslagene fortsatt skal gjennomføre rutinemessig administrativ inndragning ved fangst over kvote eller andre nærmere spesifiserte regelbrudd, som ikke krever skjønnsmessig vurdering av inndragningsbeløp. Salgslagene må pålegges å samordne sin praksis, slik at like tilfeller behandles likt.

Videre foreslås det at salgslagene får en særlig plikt til å varsle Fiskeridirektoratet ved mistanke om lovbrudd i forbindelse med førstehåndsomsetningen.

Salgslagene forventes fortsatt å være en viktig medspiller i arbeidet med ressurskontroll og i det forebyggende arbeidet mot kriminalitet i fiskerinæringen i kraft av sin kompetanse og nærhet til fiskeriene.

Forslagene innebærer at flere av dagens lover og forskrifter som hjemler salgslagenes kontrollarbeid endres.

20.8.2 Tverretatlig samarbeid og politiets rolle

Utvalget tilrår at

• politiet og kontrolletatene i framtiden jobber mer kunnskapsstyrt og forebyggende med kriminalitet i fiskerinæringen,

• etatene med kontrollansvar inn mot fiskerinæringen går sammen og ser på hvordan de best kan få gevinster ved samarbeid. Særlig bør ansvarsforhold og samarbeidsløsninger mellom Kystvakten og Fiskeridirektoratet når det gjelder overvåkning, risikovurdering og reaksjonsfastsettelse utredes med tanke på å øke effektiviteten. Konkrete tiltak som kan vurderes er opprettelse av en felles operativ overvåkningssentral for fiskeriene (FMC/Kystvaktsentral) som følger løpende med på fiskeriene. Utvalget tilrår også at det utformes en samarbeidsavtale med instruks som formaliserer og regulerer samarbeidet mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politi- og påtalemyndighet i fiskerisaker. Avtalen bør omfatte både risikostyring, analysesamarbeid og operativt samarbeid,

• Skatteetaten og Tolletaten utvikler en helhetlig tilnærming til fiskeri som sektor,

• ansvaret til statsadvokatembetene i Troms og Finnmark og i Rogaland utvides, slik at de har ansvar for alle fiskerisaker, i tråd med det saklige virkeområdet til havressursloven, som inkluderer hele verdikjeden,

• det opprettes et etterretningssenter for fiskerisaker i Økokrim, som også bistår med kompetansebygging i distriktene,

• det opprettes et fiskeripoliti i de fiskeritunge politidistriktene, der minimum tre medarbeidere er dedikert til fiskerisaker,

• det opprettes to tverretatlige fiskekrimsentre under ledelse av politiet, med deltakelse fra Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, politiet, Tolletaten, Justervesenet, Skatteetaten og Kystvakten. Sentrene opprettes med en «task force-organisering», som sikrer at analyser og kontroller håndteres umiddelbart,

• det lages et etterforskningsrundskriv som veileder politidistriktene om håndteringen av fiskerisaker,

• det gis et hjemmelsgrunnlag for utveksling av data, slik at taushetsplikt ikke står i veien for å utveksle data som den enkelte etat trenger for å løse oppgavene etter aktuell sektorlovgivning.

21 Reaksjoner

21.1 Innledning

Tidligere i rapporten er det beskrevet tiltak som skal sikre etterlevelse gjennom forebyggende tiltak. I de tilfeller regelverket ikke etterleves og det avdekkes lovbrudd, er det viktig at det reageres i en form og på et nivå som har tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv effekt. Målet er at valg av reaksjon i størst mulig grad skal bidra til etterlevelse, samtidig som ressursbruken er effektiv og myndighetsutøvelsen legitim.

Dersom reaksjonen5 ikke virker avskrekkende, har den begrenset funksjon. I verste fall kan den gi en ytterligere negativ effekt gjennom å svekke regelens legitimitet, både for den som har begått handlingen, men ikke minst for samfunnet for øvrig.

Utvalget har fått innspill både fra næringsorganisasjoner og de operative kontrollmyndighetene om svakheter ved dagens reaksjonsbruk, jf. omtale i kapittel 6 om dagens kontroll og håndheving. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert følgende tema:

• a. Bør administrative sanksjoner benyttes i større grad?

• b. Forholdet mellom straff etter fiskerilovgivningen og straffeloven

• c. Er dagens reaksjonsnivå tilstrekkelig preventivt?

• d. Likebehandling ved ileggelse av reaksjoner

Innledningsvis i kapittelet gis det en oversikt over hvordan de ulike begrepene benyttes i henholdsvis forvaltnings- og straffesporet. Deretter beskrives reaksjonsformene som er hjemlet i dagens fiskerilovgivning. I tillegg gis en oversikt over noen relevante reaksjoner etter straffeloven. Temaene i punkt a–d over er drøftet i punkt 21.8.

21.2 Reaksjoner på lovbrudd

Begrepene straff, administrativ sanksjon og andre forvaltningstiltak er sentrale for å beskrive ulike reaksjoner som kan ilegges ved lovbrudd. Begrepene er diskutert utførlig i tidligere utredninger. Det vises særlig til NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, forarbeidene til havressursloven og forarbeidene til endringer av forvaltningsloven. I det videre gis det en kort oversikt over begrepene.

Sanksjoner er tilbakeskuende reaksjoner, ettersom de anvendes ved overtredelser som allerede er begått. Formålet er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde, som en reaksjon fra samfunnets side mot overtredelsen.

Sanksjonsbegrepet omfatter både strafferettslige reaksjoner og administrative sanksjoner. Reaksjonene som anses som straff etter norsk rett er listet opp i straffeloven § 29, mens andre strafferettslige reaksjoner er listet opp i straffeloven § 30. Sanksjoner som ikke defineres som strafferettslige reaksjoner i norsk lov, betegnes tradisjonelt som administrative sanksjoner. I forvaltningsloven § 44 listes overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap opp som sanksjoner. Administrative rettighetstap er definert som administrative sanksjoner som trekker tilbake eller begrenser en offentlig tillatelse, jf. forvaltningsloven § 45.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) legger imidlertid en videre forståelse av straffebegrepet til grunn.6 Reaksjoner klassifisert som straff etter nasjonal rett, er som hovedregel også straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). I tillegg kan også andre reaksjoner anses som straff etter EMK, basert på normens karakter eller innholdet og alvorligheten av reaksjonen. EMD har i vurderingen blant annet lagt vekt på hvilke hensyn og formål sanksjonen skal ivareta. Dersom formålet eller virkningen av sanksjonen i praksis er individual- eller allmennpreventiv, taler det for å anse sanksjonen som straff etter EMK artikkel 6. Ved avgrensing av sanksjonsbegrepet må det tas hensyn til EMK. Begrepet må ikke tolkes så snevert at reaksjoner som blir ansett som straff etter EMK faller utenfor. EMK stiller særlige krav til saksbehandling ved reaksjoner som anses som straff etter konvensjonen. Her slår også hensynet til forbudet mot gjentatt forfølgning («dobbeltstraff») inn.

Reaksjoner som er framoverrettet omtales som andre forvaltningstiltak. De er ikke sanksjoner etter forvaltningslovens definisjon. For eksempel er vedtak om å ilegge tvangsmulkt, eller vedtak om å trekke tilbake en offentlig tillatelse fordi innehaveren ikke lenger fyller vilkårene, ikke sanksjoner. Formålet med tvangsmulkt er å sørge for at lovlig tilstand (gjen)opprettes.

Avgrensingen mellom sanksjoner og andre forvaltningstiltak er imidlertid ikke alltid like klar. For visse reaksjonsformer kan det være slik at de under enkelte ordninger faller inn under kategorien administrative sanksjoner, mens de under andre ordninger karakteriseres som andre forvaltningstiltak. Det avgjørende er hva som er formålet med reaksjonen og om EMK regner det som straff.

Under enkelte ordninger vil for eksempel administrativ inndragning defineres som en sanksjon, men slik inndragning praktiseres etter fiskerilovgivningen regnes det som et forvaltningstiltak. Når det fiskes ulovlig eller ut over tildelt kvote har ikke fisker tilegnet seg ressursene på rettmessig måte. Da handler administrativ inndragning om å gjenopprette lovlig tilstand ved at den uberettigede gevinsten av høstingsaktiviteten inndras.

Noen forvaltningsmyndigheter ilegger formelle advarsler som sanksjoner. Fiskerimyndighetene benytter uformelle advarsler, der formålet er å veilede om innholdet i fiskerilovgivningen. Disse advarslene har ikke noe pønalt formål og er ikke bestemmende for enkeltpersoners rettigheter og plikter

Skillet mellom sanksjoner og andre forvaltningstiltak som kan benyttes ved overtredelser av fiskerilovgivningen er illustrert i figur 21.1.

21.3 Forvaltningstiltak

21.3.1 Pålegg om stans m.m.

Havressursloven § 46 fjerde ledd gir Fiskeridirektoratet hjemmel til å gi pålegg som et ledd i gjennomføring av kontroll. Det kan for eksempel gis pålegg om å stanse fartøy, trekke redskap og stanse andre pågående aktiviteter på sjø og land m.m. Hensikten er å gi Fiskeridirektoratet direkte adgang til å stanse aktivitet som er i strid med fiskerilovgivningen slik at lovlig tilstand kan gjenopprettes. Dette kan være aktuelt ved fiske med ulovlig redskap eller ved brudd på reglene som gjelder for bruk av vekter. Fiskeridirektoratet kan også plombere redskaper, gjenstander, eller steder hvor dokumenter oppbevares for å unngå at ulovlig aktivitet gjenopptas eller for å sikre bevis. Kystvakten er gitt tilsvarende hjemmel i kystvaktloven § 29. Fiskesalgslagene er ikke gitt slik hjemmel.

Et pålegg er bestemmende for enkeltpersoners rettigheter og plikter og er dermed å anse som et enkeltvedtak. Det betyr at de generelle saksbehandlingskravene i forvaltningsloven gjelder, noe som i utgangspunktet vil si at det må gis forhåndsvarsel, fattes skriftlig vedtak og gis klagemulighet. Når det gis pålegg om stans av en ulovlig aktivitet, foreligger det imidlertid ofte et umiddelbart behov for å stanse aktiviteten. Forvaltningsloven åpner for at forhåndsvarsel kan unnlates dersom slik varsling vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres. Behovet for umiddelbar stans tilsier også at det kan være unødvendig byrdefullt om pålegget må skje skriftlig. Dette kravet kommer derfor ikke alltid til anvendelse ved pålegg. Varslingskravet kan i en del tilfeller løses ved at skriftlige vedtak forenkles, gjerne i form av standardiserte skjema. Behovet for umiddelbar stans tilsier også at en eventuell klage ikke kan gi oppsettende virkning. Videre kan pålegg om stans ses i sammenheng med samarbeidsplikten som er pålagt den som blir kontrollert i havressursloven § 45. Denne plikten gir den som kontrolleres plikt til å legge til rette for at kontroll kan gjennomføres på en effektiv måte.

Pålegg om stans anses ikke å være en administrativ sanksjon ettersom formålet kun er å stanse ulovlig aktivitet og gjenopprette en lovlig tilstand. Denne typen pålegg benyttes nok i utstrakt grad som grunnlag for dialog med næringen om samarbeidsplikten, men bruken har ikke blitt registrert systematisk. Videre er pålegg også sterkt knyttet til hjemmelen for tvangsmulkt. Skal tvangsmulkt brukes, kreves det at alle pålegg registreres for å sikre notabilitet og likebehandling.

21.3.2 Tvangsmulkt

Tvangsmulkt er dagbøter som kan gis ved overtredelse av lov eller plikter fastsatt med hjemmel i lov. Formålet er at den ansvarlige for lovovertredelsen skal gis økonomisk insentiv til å etterleve de kravene som er fastsatt. Det er gitt hjemmel til å ilegge tvangsmulkt i havressursloven § 58, deltakerloven § 29 og den økonomiske soneloven § 7b. Fiskeridirektoratet har ikke tatt disse hjemlene i bruk, men arbeider med prosedyrer for bruk av tvangsmulkt.

Tvangsmulkt etter havressursloven kan settes til to ganger rettsgebyret (R)7. Dersom det foreligger særlige forhold kan den settes lavere eller høyere, for eksempel ved behov for et sterkere oppfyllelsespress, men ikke lavere enn 0,5 R og ikke høyere enn 5 R.

Tvangsmulkt benyttes på en rekke andre områder. Innenfor akvakultur er dagboten i dag omkring 4 100 kr8. Dyrevelferdsloven hjemler også bruk av tvangsmulkt og størrelsen fastsettes med hensyn til hvor viktig det er at vedtaket gjennomføres, og hvilke kostnader det antas å medføre.

Nærings- og fiskeridepartementet vil som utgangspunkt være klageinstans for Fiskeridirektoratets vedtak om tvangsmulkt. Fiskeridirektoratet kan delegere sin kompetanse til å ilegge tvangsmulkt til direktoratets regioner. Da vil normalt Fiskeridirektoratets hovedkontor være klageinstans.

Tvangsmulkt anses ikke å være en sanksjon, ettersom formålet er å (gjen)opprette en lovlig tilstand. Reaksjonen vil for eksempel være aktuell dersom mottak ikke retter seg etter pålegg om å fjerne faste innretninger som kan benyttes til å transportere fisk utenom vekt, eller dersom innretninger som kan være egnet til å påvirke veiingen er plassert før eller i forbindelse med vekten. Tvangsmulkt kan også benyttes til å sørge for en raskere implementering av ulike rapporteringskrav. Reaksjonen kan kombineres med andre sanksjoner.

21.3.3 Suspensjon og tilbakekall av registrering i kjøperregisteret

I fiskesalslagsloven er det gitt forbud mot førstehåndsomsetning av viltlevende marine ressurser uten godkjenning av et fiskesalgslag. Det vil si at alle som skal kjøpe fisk i første hånd må være godkjent av aktuelt fiskesalgslag. Parallelt skal kjøper være registrert i Fiskeridirektoratets register over kjøpere, jf. forskrift om registrering som kjøper av fangst § 2. Fiskere som har fått dispensasjon for å drive kaisalg skal være registrert i det samme registeret.

For å kunne bli registrert som kjøper må en rekke vilkår være oppfylt. Kjøperen må være registrert i både Foretaksregisteret og Enhetsregisteret. I tillegg til nødvendig kontaktinformasjon skal det også oppgis nøyaktig stedsangivelse for hvor kjøp av fangst skal skje. Videre må kjøper forplikte seg til å holde seg orientert om og overholde salgsorganisasjonenes forretningsregler og omsetnings- og salgsbestemmelser, herunder til enhver tid stille den bankgaranti eller tilsvarende sikkerhet som salgsorganisasjonene krever.

Med hjemmel i fiskesalslagsloven § 10 kan salgslag med øyeblikkelig virkning treffe vedtak om suspensjon av adgangen til å stå registrert som kjøper dersom kjøper ikke stiller garanti eller tilsvarende sikkerhet i henhold til salgsorganisasjonens salgsvilkår. Dette er for å sikre fisker oppgjør for levering av fisk til kjøper. Dersom salgslagene bekrefter at kjøper igjen stiller garanti, vil suspensjonen falle bort.

Videre kan registreringen i kjøperregisteret tilbakekalles permanent eller midlertidig av Fiskeridirektoratet dersom vilkårene for registrering ikke er oppfylt til enhver tid. Dersom tilbakekall av kjøperregistreringen har et tilbakeskuende formål, i tilfeller hvor kjøper ikke har overholdt salgsorganisasjonenes forretningsregler og omsetnings- og salgsbestemmelser, vil tiltaket anses som en administrativ sanksjon med pønalt formål og som straff etter EMK. I de fleste tilfeller vil imidlertid et slikt tilbakekall ha et framoverskuende formål eller gjenopprettende formål ved at kjøper ikke til enhver tid oppfyller vilkårene for å stå registrert som kjøper.

Tilbakekall av kjøperregistrering anses å være en svært effektiv reaksjon for å stoppe ulovlig aktivitet og gjenopprette en lovlig tilstand, men tilsvarende som for tilbakekall av ervervstillatelse, er dette en alvorlig reaksjon med omfattende konsekvenser.

Fiskeridirektoratet har lite praksis på området, men i de tilfeller det er gitt forhåndsvarsel om tilbakekall, har det ikke vist seg nødvendig å gjennomføre vedtaket fordi den lovlige tilstanden er gjenopprettet før vedtak er truffet. Dette er også erfaringene når salgslagene varsler tilbakekall av godkjenning som kjøper, men direktoratet peker på at det er uheldig at ikke brudd på fiskerilovgivningen direkte kan resultere i tilbakekall.

21.3.4 Avkorting av kvote

I fisket etter norsk vårgytende sild, nordsjøsild, lodde, kolmule og makrell kan Fiskeridirektoratets regioner fatte vedtak om en forholdsmessig avkorting av kvoten dersom fangst forsettlig eller uaktsomt er drept ned (tilbakeført til havet død eller døende), for eksempel ved slipping fra redskapet. Fiskeridirektoratets hovedkontor er klageinstans for slike vedtak.

Denne reaksjonsformen benyttes i liten grad. I perioden fra 2014 til 2019 er det kun registrert fire avkortingssaker. Det skyldes at det er vanskelig å avdekke lovbrudd og etablere faktum om kvantum som neddrepes. Dermed er det vanskelig å fastsette grunnlaget for avkortningens størrelse. I praksis har kvantum gjerne blitt fastsatt gjennom en forhandling der fisker sier seg enig i kvantum som er neddrept og som skal avkortes. En slik løsning tilsier imidlertid at kvantumet som går til avkortning i mange tilfeller vil være vesentlig lavere enn det som trolig er neddrept.

Samtidig er det utfordrende å etablere tilstrekkelig dokumentasjon i disse sakene. De få sakene som foreligger er saker hvor Kystvakten har avdekket forholdet og deretter skriver en innstilling om vedtak til Fiskeridirektoratets regioner. Videre har det blitt stilt spørsmål ved om en avkorting rettmessig kan gjøres på neste års kvote, ettersom hjemmel er gitt i de årlige reguleringsforskriftene.

Avkortingsadgangen har vært gitt i de årlige reguleringsforskriftene for artene makrell og sild siden før 1977. Det vil si at adgangen ble innført før utkastforbudet ble etablert, og senere ilandføringsplikt for de aktuelle artene. Avkorting av kvote ble derfor ikke innført som en sanksjon for brudd på utkastforbudet, men som en kvoteavregningsregel. Det er altså snakk om å belaste fartøyets kvote med det kvantum som er neddrept. Uten en slik regel og et tilhørende vedtak ville fartøyet kunne fiske kvantum på nytt og lande det på ordinær måte. Avkorting er derfor ikke å regne som en sanksjon, men som en regel for å unngå at deler av kvoten fiskes flere ganger.

21.3.5 Administrativ inndragning

Havressursloven § 54 fastslår at fangst, eller verdien av fangst, som er høstet eller levert i strid med bestemmelser fastsatt i eller i medhold av havressursloven eller deltakerloven, tilfaller vedkommende salgslag, eller staten dersom fangsten ikke faller inn under omsetningsretten til salgslaget. Bestemmelser om administrativ inndragning er også gitt i fiskesalslagsloven § 21 og deltakerloven § 27.

Administrativ inndragning kan gjennomføres uavhengig av om forholdet medfører straffeansvar, og det stilles kun krav om objektiv9 overtredelse av regelen.

Slik administrativ inndragning anses ikke som en administrativ sanksjon ettersom hensikten er å gjenopprette lovlig tilstand. Den enkelte fisker eller foretaket skal ikke få en uberettiget berikelse på bekostning av samfunnet, fellesskapets ressurser og andre som høster i overensstemmelse med regelverket. Dette er drøftet nærmere i forarbeidene til havressursloven hvor det heter at:

«Sjølv om fangsten skal førast i land, er det likevel eit grunnleggjande prinsipp at den som haustar av dei levande marine ressursane ikkje skal få behalde fangsten dersom han ikkje har løyve til å fiske, eller fangsten er ulovleg etter kvotereglar eller andre reglar. Fiskarane skal ikkje oppnå nokon fordel ved den ulovlege haustinga. … Slik inndraging skjer på objektivt grunnlag.»

Departementet har i forskrift om inndragning av fangst og bruk av inndregne midlar fastsatt regler om saksbehandling, fastsettelse av fangstverdi, om det kan gis vederlag for ilandføringskostnader, hvem som har vedtakskompetanse og om hva salgslagene kan bruke inndratte midler til.

Salgslagene fatter vedtak om inndragning av fangst utover kvote, ulovlig bifangst, fangst høstet i fredningstid og fangst ut over turkvote. Fiskeridirektoratet kan fatte vedtak om inndragning av fangstverdi ved alle brudd på havressursloven eller deltakerloven, med unntak av fangst utover kvote. Fiskeridirektoratet kan instruere salgslaget til å foreta inndragning.

De aller fleste inndragningsvedtak gjelder fiske over kvote. Adgangen benyttes i liten grad ved overtredelser av øvrige bestemmelser i havressursloven, deltakerloven og fiskesalslagsloven, eller i kombinasjon med andre reaksjoner, selv om det er adgang til det.

Det er også vanskelig å sikre likebehandling på området, siden alle de seks salgslagene og Fiskeridirektoratets fem regioner har vedtaksmyndighet for administrativ inndragning. Kystvakten har ikke hjemmel til å vedta administrativ inndragning, men kan anmode salgslagene eller Fiskeridirektoratet om å vurdere dette.

Figur 21.2 gir en oversikt over antall landinger det er foretatt inndragning på og inndradd fangstverdi fordelt på de ulike salgslagene. Norges Råfisklag inndrar på flest landinger, mens Norges Sildesalgslag inndrar mest målt i verdi.

¹ Tall per 25. november 2019

Kilde: Landings- og sluttseddelregisteret

21.3.6 Advarsel

Ved mindre alvorlige overtredelser har Fiskeridirektoratet og Kystvakten praksis for å reagere med en skriftlig advarsel. Dette til tross for at kontrollen har vist at kontrollobjektet har foretatt en handling (eller unnlatelse av å handle) som er lovstridig. Dersom det reageres med advarsler, registreres dette i Fiskeridirektoratets system.

Fiskeridirektoratet og Kystvakten reagerer med advarsel, selv om det ikke er gitt direkte hjemmel. Dette gis det støtte for i Ot.prp. nr. 62 (2015–2016) hvor det heter at:

«Kravet om lovhjemmel kan imidlertid neppe forstås strengt hvor det i vedkommende lov er hjemmel for andre administrative sanksjoner. I slike tilfeller må hjemmelen for å kunne ilegge en formell advarsel normalt kunne følge av hjemmelen for den strengere sanksjonen. Det må tas forbehold dersom forvaltningen ved å ilegge formell advarsel unngår de rettssikkerhetsgarantier som må følges ved ileggelse av en reaksjon etter hjemmelsloven. Hvis det er tale om at en formell advarsel skal tillegges særlige rettsvirkninger (slik utvalget foreslo), må det stilles strengere krav til hjemmelen.»

Slik praksisen med advarsler fra Fiskeridirektoratet og Kystvakten fungerer i dag, kan disse betegnes som ikke-bindende uttalelser fra myndighetene, som en følge av veiledningsplikten forvaltningen har etter forvaltningsloven § 11.

Disse advarslene er ikke bestemmende for rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Advarsel gitt av Fiskeridirektoratet anses derfor ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Likevel gjelder visse krav til saksbehandlingen også for denne typen tiltak. For eksempel har Sivilombudsmannen i enkelte saker om ikke-bindende uttalelser stilt visse krav til kontradiksjon (Somb, 2008). Advarslene utformes i dag som enkeltvedtak og det gis ordinær klageadgang etter forvaltningsloven kapittel IV. Fiskeridirektoratets hovedkontor er klageinstans for advarsler utstedt både av direktoratets regioner og Kystvakten.

Hovedformålet med praksisen er å gjøre kontrollobjektet og næringen for øvrig kjent med at det er konstatert et objektivt brudd på fiskerilovgivningen, hvordan regelverket skal forstås og videre beskrive aktsomhetsnormen i det konkrete tilfellet. Advarslene får ingen direkte konsekvenser for den som blir ilagt denne reaksjonen. Et viktig mål med dagens praksis er at kontrollobjektet blir gjort kjent med hvilke forventninger som stilles, slik at de innretter aktiviteten deretter. En advarsel er derfor ikke i seg selv bestemmende for valg av reaksjon ved gjentatte overtredelser, men kan ha betydning for aktsomhetsvurderingen ved senere tilsvarende tilfeller.

21.4 Administrative sanksjoner

21.4.1 Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en administrativ reaksjon, hjemlet blant annet i havressursloven § 59, deltakerloven § 28 og lov om måleenheter, måling og normaltid § 30. Det er en forutsetning for ileggelse av overtredelsesgebyr at det er utvist forsett eller uaktsomhet. Beviskravet er klar sannsynlighetsovervekt. Reaksjonen ble blant annet innført for å ha en effektiv administrativ reaksjon som kunne brukes istedenfor å anmelde de minst alvorlige lovbruddene.

Bruk av overtredelsesgebyr er regulert i forskrift om bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på havressursloven og deltakerloven. Den avgrenser hvilke bestemmelser det kan ilegges overtredelsesgebyr etter og setter en øvre beløpsgrense for gebyret. Det forutsettes også at den aktuelle forskriften som er overtrådt har egen hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Gebyret skal fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det skal blant annet tas hensyn til fortjenesten, eller den potensielle fortjenesten, som den ansvarlige har hatt ved lovbruddet, bruddets alvorlighetsgrad, samt hvilke ekstrakostnader kontrolltiltaket og saksbehandlingen har medført. I tillegg skal det legges vekt på om det gjelder ett eller flere brudd av samme type. Gebyret er imidlertid begrenset til inntil 100 000 kroner per rettssubjekt. Etter forskrift om målenheter og måling som benyttes av Justervesenet, kan det ilegges overtredelsesgebyr på inntil 10 pst. av virksomhetens omsetning. Ved overtredelser av enkelte bestemmelser i deltakerloven kan det ilegges overtredelsesgebyr på inntil 3 mill. kroner.10 Til sammenligning er overtredelsesgebyr etter akvakulturloven begrenset til inntil 15 ganger folketrygdens grunnbeløp (G), som i 2019 maksimalt vil utgjøre nærmere 1,5 mill. kroner. Etter dyrehelseloven er overtredelsesgebyr begrenset til inntil 15 ganger G for virksomheter, men inntil 20 ganger G for fysiske personer.

Selskap kan ilegges overtredelsesgebyr dersom noen som handler for selskapet bryter bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, også i de tilfeller hvor ingen enkeltperson kan ilegges slikt gebyr.

Fiskeridirektoratets hovedkontor er klageinstans for vedtak om overtredelsesgebyr etter § 4 første og annet ledd. Departementet er klageinstans for vedtak om overtredelsesgebyr etter § 4 tredje ledd. Domstolene kan overprøve gebyrets størrelse.

Overtredelsesgebyr er ikke definert som straff i norsk lov, men etter EMK anses likevel reaksjonsformen som straff. Det framgår også av havressursloven § 56 sjette ledd at overtredelsesgebyr og straff etter kapittel 12 i loven ikke kan brukes mot det samme lovbruddet. De er altså alternative sanksjoner.

I figur 21.3 gis det en oversikt over overtredelsesgebyr som Fiskeridirektoratet har ilagt fra 2012 til 2017. I underkant av 34 pst. av vedtakene om overtredelsesgebyr blir påklaget. Om lag 80 pst. av vedtakene som blir påklaget blir opprettholdt etter klagebehandling.

Kilde: Fiskeridirektoratet

21.4.2 Rettighetstap – Tilbakekall av ervervstillatelse

En ervervstillatelse gir rett til å utøve fiske eller fangst i samsvar med de bestemmelsene som til enhver tid er fastsatt i eller i medhold av havressursloven eller deltakerloven.

Deltakerloven § 11 gir adgang til å tilbakekalle ervervstillatelse. Slikt tilbakekall kan både være et forvaltningsvedtak som ikke anses som sanksjon, og en administrativ sanksjon etter norsk rett og straff etter EMK.

Ervervstillatelsen kan for eksempel tilbakekalles dersom fartøyeieren eller andre som har drevet fartøyet, grovt eller gjentatte ganger, har overtrådt bestemmelser gitt i eller i medhold av deltakerloven eller annen fiskerilovgivning. Tilbakekall i slike tilfeller vil anses som en administrativ sanksjon med et pønalt formål. Dersom fartøyeier mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for ervervstillatelsen, vil det baseres på en konkret vurdering av om tilbakekallet er en administrativ sanksjon eller et forvaltningsvedtak. I tilfeller der ervervstillatelse tilbakekalles som følge av at eier(ene) ikke lenger oppfyller nasjonalitetskrav, eller på grunn av passivitet, vil tilbakekallet være et forvaltningsvedtak. Bestemmelsene om tilbakekall inneholder ikke noe eksplisitt skyldkrav.

I teorien kunne en ervervstillatelse tidligere tilbakekalles permanent, men i forarbeidene til deltakerloven ble det uttalt at et permanent tilbakekall av ervervstillatelse burde begrenses til graverende tilfeller. Uansett kan en slik reaksjon ramme hardt, idet det er snakk om å frata den enkelte retten til å utøve sin næringsvirksomhet. Det vil også påvirke mannskapet hardt. Forvaltningsloven ble i 2016 endret slik at et vedtak om administrativt rettighetstap nå gjelder for en bestemt tid, med andre ord er det ikke lenger adgang til permanent tilbakekall ved administrativ sanksjon, jf. forvaltningsloven § 45.

Tilbakekall av ervervstillatelse er en lite brukt sanksjon. Det finnes noe praksis for midlertidig tilbakekall, for eksempel ved brudd på leveringsbetingelser eller ved proforma arrangement som unngår eierskapsbestemmelser. Videre finnes det også eksempler på at brudd på annen fiskerilovgivning har medført midlertidig tilbakekall, for eksempel ved ulovlig blåkveitefiske, feilrapportering av fangst, brudd på ilandføringsplikten og brudd på selfangstbestemmelser. I de få sakene der dette har blitt benyttet, har ervervstillatelsen vanligvis blitt kalt tilbake for 1–3 måneder. Det lengste tilbakekallet som er gitt er fem måneder, for systematiske overtredelser av ilandføringsplikten. Fiskeri- og kystdepartementet har i instruks av 20. desember 2010 instruert Fiskeridirektoratet om å sanksjonere ved hjelp av tilbakekallsinstituttet og anmeldelse. For ikke å uthule eller omgå rettighetstapet er det aktuelt å samtidig avslå søknader eller signalisere framtidige avslag for erstatningsfartøy og lignende.

Myndigheten til å tilbakekalle ervervstillatelse er delegert til Fiskeridirektoratet og Fiskeridirektoratets regioner. Fiskeridirektoratet har delte erfaringer med å bruke denne sanksjonen. Fordi dette som nevnt kan ha alvorlige konsekvenser, ikke bare for eier av fartøyet, men også for mannskapet, har tilbakekallsperioden i flere saker blitt forkortet etter klagebehandling. Fartøyene har i tillegg, på grunn av tiden fram til endelig vedtak og tilbakekallsperioden, kunnet tilpasse utnyttelsen av kvoten, slik at tilbakekallet i realiteten har fått liten reell konsekvens. Prosessen med tilbakekall er også tidkrevende, og en eventuell reaksjon kommer gjerne lenge etter at lovbruddet har skjedd.

21.4.3 Tilbakekall av fisketillatelse for utenlandske fartøy

Utenlandsk fiskefartøy kan ikke drive fiske og fangst i Norges økonomiske sone uten tillatelse av fiskeridirektøren. Slik tillatelse omtales gjerne som lisens for fiske i norske farvann og gis bare der det foreligger avtale med fartøyets flaggstat. Det kan fastsettes vilkår til fartøykvote, fangstområder, redskapsbruk, tillatelsens gyldighetstid og hvilke fiskeslag tillatelsen omfatter. Fisketillatelsen kan blant annet nektes eller tilbakekalles ved brudd på vilkårene for lisensen, dersom fartøyet eller dets eier har deltatt i UUU fiske, og ved brudd på ilandføringsplikten. Adgangen til å tilbakekalle fisketillatelse benyttes i praksis ved grove og gjentatte tilfeller. For eksempel ble et portugisisk fartøy nektet lisens i 2010 på grunn av gjentatt bruk av ulovlig redskap og utkast. Reaksjonen kan kombineres med andre reaksjoner.

21.5 Inndragning – Strafferettslig reaksjon

Inndragning regnes ikke som straff etter norsk rett, men er en strafferettslig reaksjon som kan benyttes ved brudd på fiskerilovgivningen (Andenæs, 2016, s. 547).

Straffelovens bestemmelser om inndragning følger av lovens kapittel 13. I fiskerilovgivningen har man regler om inndragning i havressursloven § 65, fiskesalgslagsloven § 23 og deltakerloven § 31 a. Inndragning anses som ett av de mest effektive virkemidlene i håndheving av fiskerilovgivningen og kan fremmes alene eller sammen med krav om straff, jf. straffeloven § 66. Inndragning på fiskeriområdet kan i enkelte tilfeller måle seg med bestemmelsene om frihets- og bøtestraff (Andenæs, 2016, s. 550), da inndragningsbeløpene ofte er større enn bøtene som gis for overtredelsen11. Hvorvidt strafferettslig inndragning er å anse som straff etter EMK må vurderes konkret, basert blant annet på formålet og alvorligheten av reaksjonen, og om sanksjonen i praksis har en individual- og allmennpreventiv funksjon.

21.6 Straff

Brudd på fiskerilovgivningen kan straffes etter særbestemmelser i fiskerilovgivningen, og etter den alminnelige straffelovgivningen. Hva som regnes som straff følger av straffeloven § 29, og de vanligste formene vil her være fengselsstraff, bøter eller rettighetstap.

Utvalget har valgt å beskrive enkelte bestemmelser i straffeloven, som vil være aktuell på fiskeriområdet. De mer spesielle bestemmelsene i straffeloven (annen del) og annen særlovgivning, som også vil kunne være aktuell på fiskeriområdet (for eksempel reglene om hvitvasking, jf. straffeloven §§ 37 og 38) er ikke vurdert.

21.6.1 Straff etter fiskerilovgivningen

Den som med vilje eller ved uaktsomhet bryter lovbudene som er listet opp i havressursloven §§ 60-63 straffes med bøter eller med fengsel i inntil ett år, dersom forholdet ikke faller inn under strengere straffebestemmelser. Dette omfatter brudd på reguleringsbestemmelser, regler om gjennomføring av høsting, regler som er fastsatt for tilrettelegging for kontroll eller andre bestemmelser om kontroll og håndhevelse. Tilsvarende kan den som med vilje eller ved uaktsomhet bryter lovbudene som er listet opp i fiskesalgslagsloven § 22 eller deltakerloven § 31 straffes med bøter eller fengsel inntil ett år. For overtredelse av økonomisk soneloven er straffen begrenset til bøter.

Grove overtredelser av havressursloven, deltakerloven eller fiskesalgslagsloven, gjort med grov uaktsomhet eller med forsett, kan straffes med fengsel i inntil seks år, jf. havressursloven § 64, fiskesalgslagsloven § 22 og deltakerloven § 31. Ved vurderingen av om lovbruddet er grovt, skal det legges vekt på om den økonomiske eller potensielle økonomiske verdien av lovbruddet er stor, om lovbruddet har skjedd systematisk og over tid, om lovbruddet er av grenseoverskridende art, og om lovbruddet har skjedd som ledd i en organisert virksomhet.

Av havressursloven, deltakerloven og fiskesalgslagsloven framgår det at dersom straffansvar kan gjøres gjeldende mot fartøyføreren for en handling som noen av mannskapet på et fartøy står for, kan den underordnede bare straffes dersom han har brutt bestemmelser med vilje. Ved avgjørelsen av om en underordnet skal straffes, skal det særlig tas hensyn til den preventive virkningen av straffen, hvor grovt lovbruddet er, og om vedkommende har hatt, eller kunne ha oppnådd en fordel ved lovbruddet.

Dersom et utenlandsk fartøy har brutt bestemmelser som er nevnt i §§ 60 til 63 utenfor sjøterritoriet kan det ikke idømmes fengselsstraff, jf. havressursloven § 64 tredje ledd. Det kan heller ikke ilegges subsidiær fengselsstraff dersom en bot ikke blir betalt. Etter tredje punktum kan fengselsstraff benyttes, uavhengig av bestemmelsene i første og andre punktum, dersom dette følger av avtale med en fremmed stat eller dersom fartøyet er statsløst.

21.6.2 Foretaksstraff

Foretaksstraff kan ilegges et selskap eller annen sammenslutning, og er hjemlet i straffeloven § 27. Bestemmelsen gir en generell adgang til foretaksstraff dersom et straffebud er overtrådt av noen på selskapets vegne. Straffebudet kan enten stå i straffeloven eller i en særlov. Foretaket kan straffes selv om ingen enkeltperson kan straffes for overtredelsen, og straffen er bot.

Foretaksstraff kan benyttes sammen med andre former for straff både mot fartøyfører, eier og rederi. Et foretak kan ikke utvise skyld, men kan gjøres strafferettslig ansvarlig for handlinger som er begått på foretakets vegne. Derfor er det ingen krav til subjektiv skyld ved bruk av foretaksstraff.

Det finnes ingen begrensninger for hvilke overtredelser som i dag kan føre til foretaksstraff, men i juridisk teori framheves lovovertredelser av økonomisk eller samfunnsregulerende art som relevante områder (Andenæs, 2016).

Forelegg til fartøyfører og inndragning til rederiet har vært ansett som tilstrekkelig reaksjon ved brudd på fiskerilovgivningen, men det pekes også på at foretaksstraff bør vurderes i grovere tilfeller, for å understreke alvorligheten i disse sakene.12 Det finnes også høyesterettspraksis hvor foretaksstraff utmåles sammen med inndragning (Rt 1996 s. 624 og Rt 2010 s. 1252). Foretaksstraff kan også være aktuelt ovenfor utenlandske foretak.

Ved anonyme overtredelser vil foretaksstraff være eneste mulighet til å straffe en ulovlig handling. Det er også sentralt at foretaksstraff er av supplerende karakter. Derfor beholdes det personlige ansvaret usvekket. Denne reaksjonsformen kan bidra til økt preventiv virkning og straffen vil i slike tilfelle normalt ramme den som har hatt fordel av lovbruddet – det vil si foretaket.

Det følger av rettspraksis at selv om vilkårene for foretaksstraff er oppfylt, gir ikke dette noen presumsjon for at slik straff bør ilegges13. Domstolene må i den enkelte sak foreta en helhetsvurdering av hvorvidt foretaksstraff skal ilegges. I vurderingen skal det tas utgangspunkt i momentene som er gitt i straffeloven § 28.

21.6.3 Rettighetstap

Rettighetstap regnes som straff etter straffeloven § 29 bokstav f og etter EMK artikkel 6. Det er to ulike former for rettighetstap som er aktuelle ved brudd på fiskerilovgivningen: tap av stilling eller tap av framtidig rett til å ha en stilling eller utøve en virksomhet eller aktivitet. For å ilegges rettighetstap må allmenne hensyn tilsi bruk av slik reaksjon, og det må være begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til, eller kan misbruke, en stilling, virksomhet eller aktivitet. Rettighetstap kan idømmes sammen med andre former for straff eller alene som eneste straff. I enkelte tilfeller vil det å miste retten til en stilling eller til å utøve et yrke være ansett som tilstrekkelig straff.

Rettighetstap har vært lite brukt ved brudd på fiskerilovgivningen. Et eksempel finnes i Rt. 2004 s. 1449 der en daglig leder ble idømt rettighetstap for en periode på 3 år. Et vesentlig moment i vurderingen av om rettighetstap kan benyttes, er faren for misbruk av sin stilling for eksempel i forbindelse med utøvelse av fiske. Rettighetstap har ikke vært benyttet i saker som omhandler reder eller skipper på fartøy.

21.7 Gjentatt straffeforfølgning

EMK protokoll 7 artikkel 4 forbyr gjentatt straffeforfølgning, enten denne skjer administrativt eller straffeprosessuelt. Forbudet er imidlertid ikke til hinder for at ulike myndigheter forfølger samme forhold samtidig i ulike spor. En viss forskjell i tid mellom ileggelse av ulike sanksjoner kan også være tillatt. Dersom den ene forfølgingen avsluttes med en endelig avgjørelse er det også adgang til å fortsette den andre forfølgingen på ordinær måte (fortsatt forfølging), men på visse vilkår. Samtidig tilsier hensynet til den anklagede, prosessøkonomi, effektiv forvaltning og forholdsmessig sanksjonering at det i størst mulig grad bør sanksjoneres i én og ikke to prosesser.

21.8 Utvalgets vurdering

For at regelverket skal ha tilstrekkelig legitimitet, er det viktig at ulovlige forhold som avdekkes følges opp med effektive reaksjoner.

Hva som er en effektiv reaksjon vil avhenge av overtredelsens art, alvorlighetsgrad og årsaken til at regelen ikke er etterlevd. Som beskrevet tidligere, vil straff eller administrative sanksjoner ikke nødvendigvis gi økt etterlevelse på lengre sikt. For eksempel kan det i tilfeller hvor fiskerne ikke forstår begrunnelsen for en regel være mer effektivt med veiledning som sikrer forståelse, eller å forebygge gjennom å forenkle eller forbedre regelen (proaktiv forebygging). I andre tilfeller kan veiledning ha motsatt effekt, dersom oppfatningen er at man slipper unna med denne reaksjonen. Når reaksjoner først anvendes, må dette skje i en form og på et nivå som har tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv funksjon. Kontrollmyndighetenes oppfølging av lovbrudd må altså balanseres på en god måte.

21.8.1 Bør forvaltningssporet brukes mer og straffesporet mindre?

Et helhetlig og fleksibelt reaksjonssystem som kan gi treffsikre og effektive reaksjoner med individual- og allmennpreventiv effekt, er et viktig virkemiddel for å nå målet om etterlevelse av reguleringene.

I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring drøftes fordeler og ulemper ved straff og administrative sanksjoner. For samfunnet generelt ble det framhevet at hensynet til effektivitet, hensynet til å begrense bruken av straff og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem, kunne tale for å benytte administrative sanksjoner i større grad. Effektivitetshensynet må på den annen side avveies mot den enkeltes rettssikkerhet. Det ble lagt til grunn at en administrativ sanksjon normalt vil oppleves som mindre belastende enn straff for gjerningspersonen. Det gjelder både selve reaksjonen, prosessen og tidsforløpet knyttet til forfølgningene. Gjerningspersonens rettssikkerhet kan derimot tenkes å bli bedre ivaretatt i det strafferettslige systemet.

Ved ileggelse av administrative sanksjoner vil normalt samme organ avdekke, etterforske og ilegge sanksjonen. Politiet, som har etterforskning som profesjon og som er vant til å forholde seg til strenge dokumentasjons- og beviskrav, er også gjennomgående bedre kvalifisert til å drive etterforskning enn forvaltningsorganer. Det ble understreket at slike garantier er særlig viktige i omfattende og kompliserte saker der det er tale om å ilegge inngripende sanksjoner. Ved mindre kompliserte saker og hvor det er tale om å ilegge mindre inngripende sanksjoner, gjør ikke behovet for slike garantier seg like sterkt gjeldende. Samtidig ble det pekt på at det ikke alltid er slik at en overtreder blir bedre stilt i det strafferettslige systemet sammenlignet med det forvaltningsrettslige. Forvaltningsloven gir en overtreder flere rettigheter under saksforberedelsen enn det straffeprosessloven gjør på etterforskningsstadiet, blant annet når det gjelder innsyn og kontradiksjon. På den annen side vil adgangen til domstolsprøving være dyrere og mer tungvint ved administrative sanksjoner. Blant annet vil søksmålsbyrden ligge til den private part.

Dagens situasjon kjennetegnes ved begrenset kapasitet til etterforskning og straffeforfølgning av fiskerisaker hos politi- og påtalemyndigheten, som medfører at en rekke fiskerisaker henlegges. For å avhjelpe denne situasjonen kan forvaltningen gis flere effektive administrative sanksjoner som kan benyttes istedenfor anmeldelse. På denne måten kan politiet få frigjort kapasitet til å straffeforfølge de alvorligste og mest kompliserte overtredelsene av fiskerilovgivningen. Det vil også gi et mer helhetlig og fleksibelt reaksjonssystem.

Samtidig er det viktig å være bevisst på eventuelle negative konsekvenser av en slik endring. Dersom færre saker anmeldes til politiet, kan det medføre at kompetanse hos politiet på dette området svekkes ytterligere og at denne type saker i mindre grad blir prøvet i rettssystemet. Dette kan også redusere den preventive effekten, fordi en administrativ sanksjon anses som et mindre onde enn straff. Økt bruk av administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak istedenfor straff, kan altså lede til at overtredelsen av mange anses som mindre alvorlig. Videre offentliggjør vanligvis ikke forvaltningen reaksjonene de ilegger.

Dersom det skal åpnes for økt bruk av administrative sanksjoner og eventuelt andre forvaltningstiltak, er det derfor viktig å legge til rette for at den preventive effekten av reaksjonsbruken ivaretas. Videre er det avgjørende at rettsikkerheten til den enkelte ivaretas. Det vil være viktig å sikre likebehandling, tilstrekkelig dokumentasjonsgrunnlag og god nok kompetanse hos det forvaltningsorganet som ilegger administrative sanksjoner.

Det er også viktig at de alvorligste og mest kompliserte sakene fremdeles blir fulgt opp strafferettslig, for å sikre en tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv effekt og for å prøve slike saker i straffesystemet. Det må derfor settes grenser for når administrative sanksjoner kan brukes som et alternativ til straff.

Likefullt er behovet for effektive reaksjoner et tungtveiende argument for å følge forvaltningssporet i større grad. Nedenfor beskrives ulike reaksjoner, både administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak, som i dag ikke er hjemlet i fiskerilovgivningen, men som vil kunne bidra effektivt til økt etterlevelse. Videre drøftes aktuelle tiltak for å effektivisere bruken av eksisterende hjemler til å ilegge administrative sanksjoner.

21.8.1.1 Beslag og destruering av ulovlig redskap med ukjent eier

Omfanget av ulovlige og umerkede redskaper, særlig umerkede teiner, er omfattende. Redskap som ikke er merket blir beslaglagt med hjemmel i straffeprosessloven, samtidig som forholdet blir anmeldt.

Tabell 21.1 viser årlige beslag av ulovlig redskap i Fiskeridirektoratets region sør, som illustrer at antall beslag er betydelig. Antallet er stort også i de øvrige fire regionene.

Beslagsprosessen er unødvendig tungvint og ressurskrevende både for Fiskeridirektoratet og politiet. Fiskedirektoratet må bruke tid og ressurser på å anmelde forholdet og overlevere redskap til politiet, som på sin side må bruke ressurser på å oppbevare redskap til saken er ferdig etterforsket. Langs kysten er det flere eksempler på at både politiet og Fiskeridirektoratet bruker store ressurser på å leie oppbevaringssteder for beslaglagt redskap. I utgangspunktet går politiet videre med saker med kjent gjerningsperson. Anmeldelsene som knytter seg til umerket redskap eller redskap som er merket på en slik måte at eier ikke kan identifiseres, blir derimot systematisk henlagt med begrunnelsen «ukjent gjerningsmann».

For å utnytte ressursene i det offentlige på en bedre og mer effektiv måte kan det gis hjemmel i havressursloven til at Fiskeridirektoratet og Kystvakten, på nærmere angitte vilkår, kan foreta beslag og inndragning, samt destruere ulovlige fiskeredskap med ukjent eier. Her kan det ses hen til hjemmelen for administrativt beslag som er gitt i naturmangfoldloven § 72 a og til tollovens § 16-13.

I de tilfellene hvor det finnes og beslaglegges ulovlig redskap merket med navn og telefonnummer kan for eksempel Kystvakten og Fiskeridirektoratet gis hjemmel til selv å avgjøre forholdet med gebyr.

21.8.1.2 Miljøerstatning

I naturmangfoldloven § 74 er det etablert hjemmel for såkalt miljøerstatning, som innebærer at myndighetene kan pålegge den som overtrer aktuelt regelverk å betale miljøerstatning til staten. Miljøerstatningens størrelse skal fastsettes etter en samlet vurdering av de aktuelle miljøverdienes betydning, miljøskadens omfang og varighet, sanksjoner pålagt overtrederen og omstendighetene for øvrig.

Brudd på fiskerilovgivningen kan medføre betydelig miljøskade. For eksempel kan manglende etterlevelse av kravene til skånsom høsting i enkelte fiskerier, og mangelfull rapportering av enkelte typer bifangst og bunnhabitat, påvirke økosystemet og marine bunnhabitater på en negativ måte. Dette kan gi alvorlige ringvirkninger for miljøet både på kort og lengre sikt.

For å understreke alvoret og styrke miljøhensynet kan det vurderes å innføre en tilsvarende hjemmel for miljøerstatning ved overtredelser av fiskerilovgivningen. En slik reaksjon kan være et aktuelt alternativ til avkortingsregelen.

21.8.1.3 Hjemmel til skjønnsvurdering

Fiskeridirektoratet har i innspill til utvalget pekt på utfordringer med bedrifter som unndrar seg håndhevelse, fordi uklarheter og rot i regnskap og annen dokumentasjon gjør at kontroller ikke lar seg gjennomføre. Fiskeridirektoratet mangler i dag virkemiddel i slike saker.

I tilsvarende tilfeller med rot i regnskap og dokumentasjon, har skattemyndighetene adgang til skjønnsfastsetting av skattegrunnlaget. Av skatteforvaltningsloven § 12-2 følger det at skattemyndighetene kan fastsette det faktiske grunnlaget for skattefastsettingen ved skjønn når det ikke foreligger noen fastsetting etter lovens kapittel 9 (grunnlag for fastsettelse av skatt gjennom skattemelding), eller leverte meldinger ikke gir et forsvarlig grunnlag å bygge fastsettingen på. Skjønnet skal settes til det som framstår som riktig ut fra opplysningene i saken.

En tilsvarende form for skjønnsfastsettelse av ressursuttaket kan vurderes etablert i fiskerilovgivningen, for å sikre kvoteavregning i de tilfeller der virksomheter bruker rot i regnskap og dokumentasjon for å unndra seg en reell kontroll. Dette vil gi et effektivt virkemiddel i situasjoner der virksomheter prøver å unndra seg kontroll. For å unngå påstander om vilkårlig fastsettelse er det i denne forbindelse viktig å utrede hvilke metoder som kan anvendes for skjønnsfastsettelse av ressursuttaket.

21.8.1.4 Bruk av advarsler

Kontrollmyndighetenes praksis med bruk av advarsel ved overtredelser av havressursloven og deltakerloven mangler direkte hjemmel i lov. Advarslene anses derfor som uformelle advarsler, eller ikke-bindende uttalelser fra forvaltningen. Formålet er å gjøre personen eller foretaket kjent med regelens innhold, hvilke sider av den utøvde aktiviteten som ikke er i overensstemmelse med regelverket og hva som forventes i tilsvarende situasjoner. Dagens praksis med å utforme advarsler som enkeltvedtak, samt å behandle eventuelle klager på disse advarslene, er imidlertid ressurskrevende.

For å øke fleksibiliteten i denne praksisen, kan det være aktuelt å forenkle og begrense dette til rene uttalelser der det orienteres om regelens innhold og lovbruddet. Dette vil ivareta hensynet til forvaltningens veiledningsplikt.

Samtidig kan det i en del tilfeller være behov for å kunne ilegge formelle advarsler med hjemmel i havressursloven eller deltakerloven. Formelle advarsler vil ha karakter av å være reelle sanksjoner som er bestemmende for rettigheter eller plikter, der forvaltningslovens krav til enkeltvedtak og klageadgang får anvendelse.

For å gi advarslene effekt, kan det vurderes å innføre et prikkbelastningssystem, som ligner på systemet hjemlet i vegtrafikkloven. Det vil si at brudd på fiskerilovgivningen vil akkumuleres og resultere i en strengere sanksjon dersom prikkbelastningene overstiger et visst antall over en viss tidsperiode. Spørsmål knyttet til hvilke forhold som egner seg for prikkbelastning og varigheten av prikkene, må i tilfelle vurderes nærmere. EU har innført en slik reaksjonsform for alvorlige overtredelser.14

Innføring av et prikkbelastningssystem ved overtredelser av fiskerilovgivningen forutsetter at advarslene registreres på en systematisk måte som sikrer notoritet og likebehandling. Dette vil ikke være til hinder for at kontrollmyndighetene fortsatt kan gi ikke-bindende uttalelser som grunnlag for veiledning.

21.8.1.5 Forenklet gebyr

Skal en reaksjon gi en effektiv preventiv effekt, er det viktig at det går minst mulig tid mellom overtredelsen og reaksjonen. Reduseres denne tiden vil ressursbruken også kunne reduseres i mange tilfeller.

Ved mindre alvorlige overtredelser, som etter gammel straffelov ble omtalt som forseelser, kan det vurderes å ta i bruk forenklede forelegg som reaksjon. I dag benyttes slike forenklede forelegg på flere andre områder som reaksjon på mindre alvorlige forseelser. For trafikkforseelser, er dette for eksempel hjemlet i veitrafikkloven § 31b, og bøtesatsene er fastsatt i egen forskrift om forenklet forelegg i vegtrafikksaker.

På samme måte som for ulike trafikkforhold, kunne slike forenklede forelegg tenkes utstedt direkte på stedet av fiskerimyndighetene for forhold som avdekkes og som ikke krever videre etterforsking. I motsetning til trafikkforseelser, er imidlertid brudd på fiskerilovgivningen i større grad basert på skjønnsmessige vurderinger. Det er derfor avgjørende at forvaltningsorganet besitter den nødvendige kompetansen, slik at rettssikkerhet og likebehandling ivaretas. Videre må aktuelle overtredelser være positivt avgrenset i forskriftsform og nivået på gebyret må være forskriftsfestet. Slike forenklede forelegg vil bare være aktuelt for mindre alvorlige straffbare overtredelser som er egnet for umiddelbar reaksjon.

Dette kan ses i sammenheng med direktoratets utvikling av det nye kontroll- og tilsynssystemet SAGA. Her vil det være mulig å automatisere en slik reaksjon basert på de avvik og den dokumentasjon som registreres i applikasjonen under kontrollen. Gjennom applikasjonen kan det utstedes et gebyr som kan vedtas på stedet av den som blir kontrollert. For utenlandske fartøy og andre kan betalingen dermed også innkreves direkte under kontrollen. Dersom gebyret ikke vedtas, vil forholdet følges opp gjennom et ordinært reaksjonsløp.

21.8.1.6 Avkorting av kvote

Avkorting av kvote som reaksjonsform ble innført før utkastforbudet og ilandføringsplikten. Det var ment som et kvoteavregningsverktøy og dermed et gjenopprettende forvaltningstiltak, slik at fisker ikke kunne fiske på nytt det kvantumet som var neddrept og ikke ilandført. På et tidspunkt ble det innført krav til uaktsomhet eller forsett ved bruk av denne reaksjonen.

Dersom formålet er at avkorting av kvote skal fungere som et kvoteavregningsverktøy, så gir det ikke mening at de subjektive forholdene skal ha betydning så lenge det kan slås fast et kvantum som er neddrept, ikke ilandført og ikke ressursregistrert.

Om avkorting av kvote skal benyttes som et gjenopprettende tiltak ved neddreping av fisk, kan det vurderes å fjerne vilkåret om uaktsomhet eller forsett. Dette innebærer at det er tilstrekkelig at lovbrudd er avdekket. Utvalgets forslag om økt datafangst fra utøvelsen av fisket, vil også forbedre mulighetene til å fastslå omfanget av fisk som neddrepes og ikke ilandføres.

21.8.1.7 Overtredelsesgebyr

Fiskeridirektoratet har i dag adgang til å ilegge overtredelsesgebyr etter havressursloven og deltakerloven. Spørsmålet er hvorvidt denne adgangen bør utvides. For å besvare dette spørsmålet må hensynet til effektivitet og rettsikkerhet veies opp mot hverandre, der premisset er at økt adgang for forvaltningen til å benytte administrative sanksjoner ivaretar effektivitetshensynet, mens behandling av overtredelser i straffesporet ivaretar rettsikkerhetshensynet.

Fiskeridirektoratet har i sitt innspill til utvalget nettopp pekt på at overtredelsesgebyr er en effektiv sanksjonsform, og tar til orde for en utvidelse av gebyrordningen, både til å gjelde flere typer lovbrudd og ved å fastsette en høyere beløpsgrense for gebyret. Da direktoratet fikk delegert myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr, var dette en ny reaksjonsform innenfor fiskerilovgivningen. Ordningen ble derfor avgrenset til overtredelser der det fantes rettspraksis som kunne gi veiledning om størrelsen på gebyrene. Fiskeridirektoratet har nå opparbeidet erfaring med overtredelsesgebyr og den tidligere argumentasjonen står seg ikke like sterkt.

Hovedbegrunnelsen for å innføre beløpsgrensen på 100 000 kroner var å avkriminalisere de minst alvorlige overtredelsene. Overtredelser som medfører høyere bot blir imidlertid straffeforfulgt. Grensen bidrar delvis til likebehandling fordi like alvorlige overtredelser målt i verdi forfølges i samme spor. Samtidig kan overtredelser av samme bestemmelse ende i ulike spor utelukkende på grunn av fangstens størrelse og verdi. Resultatet er at et lite fartøy i dag kan få overtredelsesgebyr for et forhold som et større fartøy vil bli anmeldt for.

Et generelt argument som taler for økt bruk av overtredelsesgebyr er at det bidrar til å frigjøre kapasitet hos politiet. Erfaringen med bruk av overtredelsesgebyr på fiskerilovgivningens område har så langt vært at saksbehandlingstiden er kortere sammenlignet med behandling hos politi- og påtalemyndigheten ved anmeldelser. En negativ konsekvens for politiet kan være at det blir vanskeligere å bygge kompetanse på området med et mindre tilfang av saker.

Samtidig vil resultatet være at flere overtredelser avkriminaliseres. Fordelene ved en raskere og mer effektiv saksbehandling i forvaltningssporet må derfor veies opp mot den preventive effekten av straff. Straff signaliserer på den ene siden samfunnets syn på hvor alvorlig manglende etterlevelse av fiskerilovgivningen er, mens et overtredelsesgebyr i dag ofte forblir et forhold mellom etaten og lovbryter. På den andre siden har overtredelsesgebyr fremdeles et pønalt formål og kan være et effektivt virkemiddel for å øke etterlevelsen.

Næringen har på sin side uttrykt skepsis til forvaltningens adgang og praksis ved bruk av overtredelsesgebyr, fordi de mener bruk av overtredelsesgebyr truer rettssikkerheten. Et vanlig argument fra næringen er at prosessuelle rettssikkerhetsgarantier for fiskeren er sterkere ved straffeforfølging enn ved administrativ forfølging. Forvaltningsloven inneholder imidlertid en rekke krav som skal sikre forsvarlig saksbehandling. Næringens kritikk går også ut på at mangelfull kompetanse i forvaltningen kan medføre at ileggingen av overtredelsesgebyr blir vilkårlig. Dette gjelder særlig i saker om feilrapportering av kvantum eller neddreping av fisk ved slipping eller utkast. Fra næringens side går kritikken også på at overtredelsesgebyr benyttes ved formalfeil, for eksempel ved manglende rapportering av fangst- og aktivitetsdata. Høyesterett har derimot lagt til grunn et strengt aktsomhetskrav knyttet til rapporteringskravene ettersom dette er grunnlaget for kontroll.

Effektivitetshensynet er et viktig argument for å utvide forvaltningens adgang til å benytte overtredelsesgebyr. Behovet for å unngå at straffesaker henlegges, og få på plass effektive forvaltningsreaksjoner er tungtveiende. En raskere reaksjon i form av et overtredelsesgebyr kan gi en betydelig preventiv effekt, forutsatt at gebyret står i forhold til overtredelsen. Samtidig må næringens bekymringer om rettsikkerhet ivaretas. Hvordan bruken av overtredelsesgebyr reguleres, og forvaltningens vurderinger av om et lovbrudd skal forfølges forvaltningsrettslig eller strafferettslig, er viktige prinsipielle problemstillinger, som fordrer at forvaltningen har god kompetanse på området. Det faktum at ileggelse av overtredelsesgebyr utelukker etterfølgende sanksjoner i straffesporet forsterker behovet for at forvaltningen bygger opp en godt fundert og avveid praksis for valg av reaksjon i det enkelte tilfellet. Ikke minst gjelder det behovet for samordning med andre etater i tillegg til politiet. Disse hensynene vil ivaretas sterkere med forslagene til organisering og spesialisering av saksbehandlingen i Fiskeridirektoratet, se punkt 20.5.1.

For å ivareta rettssikkerheten er det i tillegg viktig at klageinstituttet for overtredelsesgebyr sikrer en kompetent og uavhengig klagebehandling. For eksempel kan det være aktuelt å etablere et helt uavhengig klageorgan.

21.8.1.8 Rettighetstap som administrativ sanksjon

Registrering som kjøper kan i henhold til kjøperforskriften kalles tilbake dersom kjøper ikke lenger overholder salgslagenes forretningsregler og omsetnings- og salgsbestemmelser. Det er imidlertid per i dag ikke et eksplisitt vilkår for registrering at kjøper forplikter seg til å følge havressursloven. Et slikt vilkår vil gi adgang til å kalle tilbake kjøperregisteringen også ved gjentatte og alvorlige brudd på havressursloven.

Tilbakekall av ervervstillatelse vil også kunne benyttes mer aktivt som reaksjon mot enkelte alvorlige overtredelser, for eksempel ved gjentatte og alvorlige brudd på ilandføringsplikten, der risikoen for overtredelser under utøvelse av fisket er særlig stor. I dag kan tilbakekall av ervervstillatelse gjøres både permanent og midlertidig, men forvaltningsloven § 45 andre ledd andre punktum hindrer permanent tilbakekall som administrativ sanksjon.

Det må settes tydelige rammer for hvilke tilfeller som kvalifiserer for midlertidig tilbakekall og for hvor lang periode slikt tilbakekall kan gjøres. Et slikt forslag kan ses i sammenheng med prikkbelastningsforslaget, slik at tilbakekall av rettighet er den reaksjonen et bestemt antall prikker akkumuleres til.

21.8.2 Forholdet mellom straff etter fiskerilovgivningen og straffeloven

I forarbeidene til havressursloven er det uttalt at det sentrale ved reaksjonsbestemmelsene i loven var at brudd på kvoteregler, tekniske reguleringer og kontrollregler skal sanksjoneres etter reglene i havressursloven. Det samme gjelder andre regelbrudd som kan medvirke til kvoteunndragelse. Påtalemyndighetene og domstolene skulle dermed ikke måtte gå veien om straffeloven for å reagere mot lovbrudd i fiskerinæringen. Der et forhold rammes av flere ulike lover, og det finnes særlovgivning på området, så skal særlovgivningen i størst mulig grad benyttes.

Samtidig utelukker ikke en slik tilnærming at andre deler av reaksjonsspekteret også anvendes når det er hensiktsmessig. I mange tilfeller kan en fiskerisak også inneholde brudd på straffeloven. Sanksjonering etter straffeloven kan være mer effektivt enn sanksjonering etter havressursloven, ettersom bevisspørsmålet ved brudd på havressursloven ofte er vanskelig. Straffeloven § 166 om forbud mot å avgi falsk forklaring har for eksempel blitt benyttet som hjemmelsgrunnlag for å sanksjonere feilrapportering av biomasse i merd med straff (Rt 2015 s. 44). En tilsvarende vurdering kan legges til grunn for brudd på rapporteringskrav etter havressursloven.

I valg mellom å straffeforfølge etter fiskerilovgivningen eller straffelovgivningen er det et moment at havressursloven rammer både uaktsomme og forsettlige brudd, i motsetning til straffeloven som i utgangspunktet kun rammer forsettlige lovbrudd med mindre annet er bestemt. I vurderingene i forarbeidene til havressursloven ble det lagt avgjørende vekt på at brudd på reglene i havressursloven kan være alvorlige i seg selv, uten at det er utvist grov uaktsomhet eller forsett. Det ble vist til at dette gjentatte ganger har blitt slått fast av Høyesterett (Rt 1994 s. 1607, Rt 2002 s. 383). Et bærende element i disse sakene var at formålet med reglene, som er hensynet til ressurskontroll, tilsier at aktsomhetsnormen er streng.

Slik havressursloven §§ 61 til 63 er utformet, er det ikke gitt hjemmel til å reagere med straff for brudd på alle relevante krav i loven. For eksempel er forbudet i havressursloven § 28 mot å etterlate gjenstander i sjøen som kan skade marint liv, ikke opplistet i bestemmelsene som definerer hvilke krav og plikter som kan forfølges med straff etter havressursloven. Dette til tross for økende oppmerksomhet rundt spøkelsesfiske og marin forsøpling. Derfor kan det være hensiktsmessig å foreta en gjennomgang av straffebestemmelsene i fiskerilovgivningen for å identifisere om det er bestemmelser som ikke er omfattet av straffebestemmelsene og hvor straff vil være en formålstjenlig reaksjon.

Det kan stilles spørsmål ved om det er behov for inndragningsbestemmelser i særlovgivningen i tillegg til de generelle inndragningsbestemmelsene i straffeloven, eller om reglene er overlappende. Problemsstillingen er delvis drøftet i forarbeidene til havressursloven. Der framgår det at man ved revisjonen av inndragningsreglene etter straffeloven i 1973, skulle benytte straffelovens bestemmelser om inndragning i større grad også ved brudd på særlovgivningen. Inndragningsreglene etter havressursloven (den gang saltvannfiskeloven) ble likevel stående da man mente at det ville kunne tenkes tilfeller der reglene i straffeloven ikke var tilstrekkelige.

Etter havressursloven kan fangst inndras som en strafferettslig reaksjon ved brudd på bestemmelser som er nevnt i §§ 60-63, mens straffeloven § 67 gir hjemmel til å inndra utbytte av en straffbar handling. Inndragningshjemlene i henholdsvis havressursloven og straffeloven er dermed ikke helt sammenfallende. Havressursloven avgrenser inndragningsadgangen til fangsten, som forstås som fangstens verdi. Etter straffeloven forstås utbytte også som rettigheter og andre formuesgoder som trer i stedet for utbytte, avkastning og andre fordeler ved utbytte. Det vil si at det kan foretas en mer omfattende inndragning etter straffeloven dersom det ulovlige forholdet har gitt andre fordeler enn den ulovlige fangsten.

Samtidig følger det av havressursloven § 65 tredje ledd at hele fangsten kan inndras når lovlig og ulovlig fangst er sammenblandet. Dette innebærer en strengere reaksjon enn etter de alminnelige reglene om inndragning av utbytte i straffeloven § 67. Etter straffelovens regler skal det foretas en forholdsmessighetsberegning dersom utbyttet fra en straffbar handling er sammenblandet med legale midler. Dersom verdien av fangst høstet eller levert i strid med havressursloven er inndratt administrativt før forholdet anmeldes til politiet, vil det være lite aktuelt å inndra tilsvarende i forbindelse med straffesaken.

Inndragning kan foretas selv om gjerningspersonen ikke har utvist skyld eller var tilregnelig, men de objektive vilkårene for straff må være oppfylt.

Verdien av fangst høstet eller levert i strid med havressursloven vil i mange tilfeller være inndratt administrativt, før forholdet eventuelt anmeldes til politiet. Her vil det være mindre aktuelt å inndra utbytte i forbindelse med straffesaken.

Det er også verdt å merke seg at foreldelsesfristen er to år for forhold som rammes av havressursloven §§ 60-63, ettersom disse har en strafferamme på inntil ett år. For strafferettslig inndragning etter straffeloven §§ 67 og 68 er foreldelsesfristen aldri kortere enn 10 år i henhold til straffeloven § 92.

En forutsetning for strafferettslig inndragning er at påtalemyndigheten kan føre bevis for hvilken straffbar handling utbyttet stammer fra. Dersom tiltalen gjelder flere straffbare handlinger er det tilstrekkelig at det føres bevis for at utbyttet stammer fra en av de straffbare handlingene.

Ved fastsettelsen av inndragningens størrelse skal det tas utgangspunkt i fangstens verdi (Rt 2002 s 1063). Høyesterett har uttalt at dersom det er oppnådd ulovlig utbytte vil både fartøy og redskap være ulovlig benyttet, og at inndragningsbeløpet i slike tilfeller kan settes høyere. Dette er fulgt opp i senere rettspraksis (Rt 2008 s. 598 og Rt 2010 s.1252). Det skal ikke gjøres fradrag for utgifter som for eksempel kostnader, trekk, lott m.m., jf. straffeloven § 67 annet ledd.

Straffeloven § 68 om utvidet inndragning kan komme til anvendelse i mer grove tilfeller der lovbrudd(ene) kan føre til et betydelig utbytte for aktørene, og dersom den straffbare handlingen som tiltalen gjelder kan medføre fengsel i mer enn 6 år, eller fengsel i mer enn 2 år og lovbryteren de siste 5 år før handlingen er ilagt straff for handling av slik art at den kan gi betydelig utbytte. Dersom strafffeloven § 68 kommer til anvendelse kan alle formuesgoder som tilhører lovbryteren inndras, forutsatt at lovbryteren ikke sannsynliggjør at formuesgodene er lovlig ervervet.

Utvidet inndragning har i liten grad vært ilagt ved brudd på fiskerilovgivningen.

Ved vurdering av inndragning etter straffeloven § 69 eller havressursloven § 65 første ledd andre punktum, får straffeloven § 69 tredje ledd anvendelse. Det framgår her at det ved vurderingen av om inndragning skal foretas, og hvilket omfang inndragningen skal ha, skal legges vekt på om inndragningen er påkrevd av hensyn til en effektiv håndheving av straffebudet, og om inndragningen er forholdsmessig. Etter andre punktum skal det ved vurderingen av forholdsmessigheten legges vekt på andre reaksjoner som ilegges, og konsekvensene for den som inndragningen rettes mot.

Inndragning av fartøy og redskap vil åpenbart ha svært store konsekvenser for den som blir rammet. Ved vurderingen av hvor alvorlig en overtredelse er, må det både ses hen til om det er snakk om gjentatte overtredelser av samme type eller lignende forhold, økonomisk fordel, og det må gjøres en helhetsvurdering av hvilken betydning denne type overtredelser anses å ha for ressurskontrollen i sin helhet.

Samtidig må brudd på havressursloven og deltakerloven ses i sammenheng med formålet med disse lovene. De som kostnadsfritt fisker og fangster av fellesskapets ressurser må ha et særlig ansvar for at virksomheten skjer i overensstemmelse med de til enhver tid gjeldende regler. Dette må gjenspeiles i forholdsmessighetsvurderingen.

Etter havressursloven § 65 og fiskesalgslagsloven § 23 kan blant annet redskap, gjenstander og fartøy som er brukt ved lovbruddet inndras. Bestemmelsene er sammenfallende med de generelle bestemmelsene om inndragning av produktet av, gjenstanden for og redskap brukt til en straffbar handling i straffeloven § 69.

Det framgår av nevnte bestemmelser i havressursloven og fiskesalgslagsloven at adgangen til inndragning gjelder uavhengig av hvem som er eier. Dette er særlig praktisk i forbindelse med manglende merking av redskap, levering av fangst på feil fartøy m.m. Dersom fartøy eller redskap objektivt sett er brukt i forbindelse med brudd på aktuelle bestemmelser, kan det inndras, uavhengig av om eier har vært involvert i, eller er kjent med forholdet.

21.8.3 Er dagens reaksjonsnivå tilstrekkelig preventivt?

Både næringen og kontrollmyndighetene har i innspill til utvalget gitt uttrykk for at dagens reaksjonsnivå ikke står i forhold til gevinstene som oppnås ved lovbruddene og den negative virkningen brudd på fiskerilovgivningen kan ha på forvaltningen av fellesskapets ressurser.

Dagens reaksjonsnivå er lite avskrekkende og har dermed en begrenset individual- og allmennpreventiv effekt. Norges Kystfiskarlag skriver for eksempel at dagens straff for lovbrudd innen fiskerisektoren oppleves som liten eller mangelfull. De ønsker derfor strengere sanksjoner og straff ved lovbrudd, og trekker blant annet fram tilbakekall av ervervstillatelse som et eksempel på sanksjon som vil ha en preventiv effekt.

Utvalget har identifisert flere nye reaksjonsformer som vil kunne gi et helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem som kan bidra til økt etterlevelse. Tilgjengelige reaksjoner må være fleksible og kunne kombineres for at reaksjonsbruken i ulike tilfeller skal gi en tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv effekt. Videre er det naturlig å vurdere om straffenivået for brudd på fiskerilovgivningen speiler straffenivået og hevingen som nå er innført for turistfiske. Under vurderes de særlige reaksjonsnivåene.

21.8.3.1 Nivået på overtredelsesgebyrene

Utvalget har mottatt flere innspill der det pekes på at overtredelsesgebyrene er for lave og dermed lite avskrekkende. Et vurderingstema er derfor om gebyrets størrelse bør heves slik at bruken av overtredelsesgebyr vil få en økt individual- og allmennpreventiv effekt.

Justervesenet har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter lov om målenheter, måling og normaltid. De nevner i innspill til utvalget at de anser overtredelsesgebyr som et effektivt virkemiddel, men opplever det som krevende å få til en tilstrekkelig streng sanksjonspraksis. Fordi det ofte måles store verdier på kort tid, skal det kun små feil til før vinningen for aktøren blir stor. Justervesenet mener derfor at det er viktig å reagere strengt i alle tilfeller der redskapene ikke brukes i samsvar med godkjennelsesdokumentasjonen, også i tilfeller der det er vanskelig å dokumentere den faktiske økonomiske gevinsten.

21.8.3.2 Bøtenivået

Flere høringsinstanser har pekt på at nivået på dagens bøter ved overtredelse av fiskerilovgivningen er så lavt at det virker lite avskrekkende, og har dermed en svak individual- eller allmennpreventiv virkning. Det lave bøtenivået kan blant annet forklares med at det har vært liten utvikling innen straffenivået i fiskerisaker. Videre får en rekke saker som anmeldes til politiet strafferabatt eller henlegges uten reaksjon på grunn av lang behandlingstid.

Riksadvokaten hevet i 2019 bøtesatsene for utførsel av fisk og fiskevarer over tillatt mengde. Bøtesatsene hadde da stått uendret siden 2012. I sin beslutning skriver riksadvokaten at et bøtenivå må reflektere at fisk er en av våre viktige naturressurser og at myndighetene av den grunn har fastsatt et omfattende regelverk for å regulere uttaket. Ulovlig aktivitet bidrar til å redusere bærekraftig forvaltning av ressursene og har således negative effekter på miljøet i havet og på kysten. Videre peker riksadvokaten på at bøtenivået må reflektere hvilken fortjeneste man kan få for fisk og fiskevarer i utlandet.

De samme argumentene som er brukt for å øke bøtesatser ved ulovlig utførsel av fisk kan også gjør seg gjeldende for bøtenivået for overtredelser av fiskerilovgivningen generelt.

21.8.3.3 Fengselsstraff

Havressurslovens generelle strafferamme er fengsel i inntil ett år, men grove lovbrudd gjort med grov uaktsomhet eller forsett kan straffes med fengsel i inntil seks år. Strafferammen for grove lovbrudd ble økt fra tre til seks år ved lovendringer i 2013. Begrunnelsen var blant annet å følge opp regjeringens handlingsplan for økonomisk kriminalitet og legge til rette for internasjonalt samarbeid i tilfeller der det foreligger mistanke om organisert, grensekryssende kriminalitet, jf. kravene i FNs konvensjon mot grensekryssende organisert kriminalitet.

Bruk av fengsel ved brudd på fiskerilovgivningen er imidlertid svært uvanlig. Det finnes bare noen få eksempler behandlet i Høyesterett, for eksempel ble en daglig leder ilagt 6 måneder ubetinget fengsel og rettighetstap for en periode på 3 år for en lang rekke lovovertredelser av et betydelig omfang (Rt 2004 s 1449).

Dersom den generelle strafferammen for brudd på fiskerilovgivningen økes til inntil to år, vil man også øke foreldelsesfristen til 5 år. Det er viktig å innrette ressurskontrollen slik at det er mulig å avdekke og bevise forhold som kvalifiserer til bruk av fengsel som straff. Ved vurdering av behovet for økte rammer, kan man samtidig se nærmere på om strafferammens fleksibilitet kan benyttes i større grad enn det som er tilfelle i dag. For eksempel kan en helhetlig gjennomgang av havressursloven være nyttig for å vurdere om flere av bestemmelsene i kapittel 12 i havressursloven kan slås sammen til en eller to bestemmelser.

21.8.3.4 Foretaksstraff

Foretaksstraff15 kan tenkes brukt i større grad enn i dag ved brudd på fiskerilovgivningen. Foretaksstraff kan vurderes sammen med andre sanksjoner i saker både mot rederiene, fiskemottak og eiere. Videre kan det vurderes å øke bøtene slik at de i størrelsesorden blir mer lik foretaksstraff som ilegges ved andre miljøovertredelser som det vil være naturlig å sammenligne seg med. Både eiere og styrene i fiskerinæringen må da ta ansvar for brudd på fiskerilovgivningen. Det vil i seg selv virke preventivt, også i de tilfeller hvor enkeltpersoner ikke kan stilles til ansvar.

21.8.3.5 Tvangsmulkt

Tvangsmulkt er foreløpig ikke tatt i bruk overfor fiskerinæringen. Tvangsmulkt vil være et nyttig verktøy for å (gjen)opprette lovlig tiltand og det vil gi lovovertrederen et økonomisk insentiv til å etterleve fastsatt krav.

Formålet med tvangsmulkt er å gjenopprette lovlig tilstand. Det forutsetter imidlertid at tvangsmulkten kan settes så høyt at den motiverer lovovertrederen til å etterleve kravene. Maksimumssatsen i dagens forskrift er imidlertid svært lav og synes lite hensiktsmessig. Den bør derfor vurderes på nytt.

21.8.4 Likebehandling ved ileggelse av reaksjoner

Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene er ansvarlige for å kontrollere og håndheve fiskerilovgivningen. Disse tre myndighetene har til dels overlappende, og på enkelte områder alternative, reaksjonsformer tilgjengelig. Det gir risiko for forskjellsbehandling ved at like saker kan få ulike reaksjoner. Uklare ansvarsforhold mellom disse kontrollmyndighetene kan gi ansvarspulverisering og medfører risiko for at den samlede reaksjonsbruken ikke er tilstrekkelig gjennomtenkt eller koordinert mellom kontrollmyndighetene og mellom kontrollmyndighetene og påtalemyndighetene.

For å sikre likebehandling kan man enten gi kontrollmyndighetene parallelle hjemler, eller samle vedtaksmyndigheten hos én myndighet. Det vil for eksempel si at ulovlige forhold som avdekkes av Kystvakten overføres til Fiskeridirektoratet for saksbehandling og vurdering av reaksjon. De ulike løsningene har fordeler og ulemper. Likelydende hjemler vil gi kort vei fra kontroll til reaksjon, mens ulempen er at dette krever en omfattende koordinering av saksbehandlingen. Dersom en myndighet får ansvar for reaksjoner vil det gi større sikkerhet for likebehandling, men ulempen er at det skapes et ekstra nivå i reaksjonsbehandlingen fordi avdekkende myndighet må innstille til reaksjon framfor å reagere direkte.

21.8.4.1 Likebehandling ved administrativ inndragning

Det er stor risiko for at administrativ inndragning av fangst høstet i strid med loven ikke gjennomføres likt hos alle salgslagene. Enkelte salgslag har automatisert inndragning av fangst over kvote, mens andre beregner dette manuelt. Fiskeridirektoratets siste tilsyn med salgslagenes kontrollvirksomhet viste også at salgslagene ikke hadde samme grense for når det fattes vedtak om administrativ inndragning, selv om dette er et objektivt krav (Fiskeridirektoratet, 2019). Det kan også være utfordringer i tilfeller hvor et fartøy lander fangst utenfor det geografiske virkeområdet til eget salgslag. Det er nylig etablert bedre utveksling av seddelinformasjon på tvers av salgslagene, for å sikre samkjøring av praksisen for inndragning.

Videre har Fiskeridirektoratet og salgslagene parallelle inndragningshjemler på enkelte områder, noe som kan gi koordineringsutfordringer. Når fem regioner og seks salgslag har slik parallellkompetanse byr det på utfordringer å sikre likebehandling gjennom en koordinert tilnærming til bruk av reaksjonen, slik at like tilfeller følges opp likt.

Som tidligere beskrevet er administrativ inndragning et forvaltningstiltak, som skal gjenopprette den lovlige tilstanden og frata aktøren urettmessig fortjeneste av den ulovlige aktiviteten. Tiltaket kan gjennomføres raskt og effektivt, og begrenser ikke hvilke sanksjoner forvaltningen eller påtalemyndighetene senere kan ilegge for det ulovlige forholdet.

For å oppnå likebehandling kan det etableres automatiserte og samordnede systemer hos fiskerimyndighetene som gjør at det foretas administrativ inndragning i alle relevante tilfeller hvor fiskerilovgivningen ikke etterleves og hvor det er en verdi eller fangst å inndra. Dette forutsetter at administrativ inndragning også foretas i alle tilfeller hvor Kystvakten avdekker lovbrudd.

I saker hvor fiskerimyndighetene velger å anmelde forholdet må en eventuell administrativ inndragning samkjøres med påtalemyndighetene.

21.9 Utvalgets tilråding

Utvalget anbefaler at det gjennomføres en fullstendig regelverksgjennomgang av fiskerilovgivningen som tar hensyn til utvalgets anbefalinger og tilrådninger. Utvalget tilrår særlig at reaksjonshjemler og straffenivå utredes nærmere, for å sikre at manglende etterlevelse av fiskerilovgivningen møtes med forholdsmessige og effektive reaksjoner.

Utvalget mener samtidig at økt krav til kompetanse hos fiskeriforvaltningen må være en forutsetning for å gi forvaltningen utvidede reaksjonshjemler, slik at kravene til likebehandling og rettssikkerhet ivaretas på en betryggende måte. Utvalgets forslag til tiltak for å forbedre dokumentasjonen om det som høstes og landes, og fangstens videre vei i verdikjeden vil også være avgjørende for å etablere fakta i saker, og dermed redusere graden av skjønnsutøvelse, jf. forslagene i kapittelene 10 og 14. Forslaget til endret organisering av ressurskontrollen vil etter utvalgets mening bedre betingelsene for å sikre en faglig solid saksbehandling og lik behandling av like saker, jf. kapittel 20. Utvalget viser videre til forslaget om å utrede organiseringen av klageinstituttet for reaksjoner som vedtas i forvaltningssporet, som også har betydning for rettssikkerheten, jf. punkt 20.3.2.

21.9.1 Bruken av forvaltningssporet vs straffesporet

Utvalget anbefaler at det foretas en nærmere utredning av reaksjonshjemlene i fiskerilovgivningen, med vekt på forholdet mellom administrative sanksjoner og bruken av straffesanksjoner. En spesifisering av forvaltningens krav til kompetanse, dokumentasjon og organisering av klageordning må være en del av en slik utredning, for å ivareta rettssikkerheten til næringen ved en eventuell utvidelse av forvaltningens myndighet.

Blant annet anbefaler utvalget en nærmere utredning av om midlertidig tilbakekall av ervervstillatelse kan benyttes mer aktivt som reaksjon mot alvorlige overtredelser. Det bør også vurderes å gi forvaltningen nye eller endrede hjemler for:

• Beslag og destruering av ulovlige redskap med ukjent eier

• Miljøerstatning

• Skjønnsvurdering av ressursuttaket

• Formelle advarsler

• Forenklet gebyr

• Avkortning av kvote, fjerne krav om subjektiv skyld

• Adgang til å ilegge overtredelsesgebyr

• Administrative rettighetstap

21.9.2 Straff etter fiskerilovgivningen eller straffeloven

Utvalget anbefaler at man i større grad tar i bruk adgangen til utvidet inndragning etter straffeloven § 68 ved alvorlige brudd på havressursloven, deltakerloven eller andre bestemmelser i fiskerilovgivningen der vilkårene for dette er oppfylt.

21.9.3 Reaksjonsnivå

Når det gjelder reaksjonsnivå anbefaler utvalget at man ser nærmere på innføringen av et prikkbelastningssystem hvor brudd på fiskerilovgivningen vil akkumuleres og resultere i en strengere sanksjon dersom prikkbelastningene overstiger et visst antall over en viss tidsperiode. Utvalget mener videre at man bør vurdere en mer aktiv bruk av administrativt rettighetstap ved gjentatte grove overtredelser, og at dette bør settes i sammenheng med prikkbelastningssystemet.

Også her må en spesifisering av forvaltningens krav til kompetanse, dokumentasjon og organisering av klageordning være en del av utredningen, for å ivareta rettssikkerheten til næringen ved en eventuell utvidelse av forvaltningens myndighet.

Gitt betryggende krav til kompetanse, dokumentasjon og klageadgang anbefaler utvalget videre å

• øke det øverste nivået på overtredelsesgebyr,

• øke bøtenivået. Det anbefales at Riksadvokaten foretar en tilsvarende vurdering som er gjort for turistfiske og øker det generelle bøtenivået for overtredelser av fiskerilovgivningen slik at det reflekterer hvor alvorlig lovovertredelsen er, og slik at reaksjonen vil få en reell preventiv effekt,

• vurdere å øke strafferammen for fengselsstraff ved brudd på fiskerilovgivningen, og bruke en større del av strafferammen enn det som blir gjort i dag,

• benytte adgangen til å ilegge foretaksstraff i større grad,

• ta i bruk adgangen til å ilegge tvangsmulkt og øke maksimumssatsen,

• benytte inndragning av fangstverdi mer systematisk enn i dag, også for andre regelbrudd enn fangst over kvote,

• fjerne vilkåret om subjektiv skyld ved avkortning av kvote, for å rendyrke forvaltningstiltaket som et gjenopprettende tiltak ved neddreping av fisk,

• stille vilkår om at kjøper må forplikte seg til å overholde havressursloven for å få kjøperregistrering, slik at Fiskeridirektoratet kan kalle tilbake denne registreringen ved grove eller gjentatte brudd på havressursloven. Rammene for dette må utredes nærmere,

• benytte adgangen til å i større grad ilegge rettighetstap,

• bruke den utvidede straffehjemmelen i havressursloven § 64 mer aktivt.

22 Finansiering av ressurskontrollen

22.1 Innledning

Ressurskontrollen finansieres i dag i hovedsak over statsbudsjettet.

En omlegging av ressurskontrollen i tråd med forslagene i denne rapporten vil kreve økte midler, og det er ikke gitt at det er rom for en slik økning over statsbudsjettet. Utvalget vil derfor se på flere finansieringskilder for ressurskontrollen.

22.2 Avgift

Innkreving av gebyr og avgifter for offentlige tjenester og kontrollordninger praktiseres i dag på ulike områder. Slike ordninger bygger normalt på det generelle prinsippet om at brukerne av offentlige tjenester og ytelser også skal belastes for de kostnadene disse medfører.

Justervesenet krever årsavgift for å finansiere tilsyn med vekter som brukes ved mottak av villfisk. Årsavgiften beregnes per fiskemottak, og utgjør en fastsatt promillesats av den totale verdien av fisken som ble mottatt ved mottaket, slik denne verdien kommer fram på fjorårets sluttsedler. Frysemottak som ikke selv kjøper fisk skal betale avgift basert på bedriftens omsetning knyttet til mottak av fisk. Årsavgiften fastsettes årlig av Nærings- og fiskeridepartementet. Satsen for 2019 er på 0,892 promille av omsetningen. Avgiften skal likevel ikke være mer enn 300 000 kroner. Årsavgift på mindre enn 1 000 kroner kreves ikke inn. Alle er med på å betale for tilsynet i bransjen, mens Justervesenet kun utfører tilsyn hos et utvalg. På denne måten sørger Justervesenet for målrettet tilsyn tilpasset risiko ved feil i målingene, og å ha tilstrekkelig kunnskap om feilsituasjonen i målingene.

Fiskeridirektoratet har i dag ingen brukerbetaling for kontrollvirksomheten. Havressursloven § 55 gir imidlertid hjemmel til departementet til å fastsette forskrift om kontrollavgift.

Kontrollavgift for fiskeflåten ble innført fra 2005, men ble avviklet igjen fra 2013.

Formålet med kontrollavgiften var å bidra til å dekke kostnadene ved fiskerimyndighetenes kontrollvirksomhet. Avgiften ble lagt på førstehåndsverdien av fisk som ble landet og omsatt etter reglene i råfiskloven (nå fiskesalgslagsloven). Dette inkluderte fangst som leveres i utlandet, og fangst som overtas av fiskeren selv. Avgiften ble innkrevd av fiskesalgslagene i forbindelse med avregning av oppgjør til fisker. I 2012, som var siste året med kontrollavgift, ble det innbetalt 33 mill. kroner.

Avviklingen av kontrollavgift for fiskeflåten i 2013 ble sett i sammenheng med at fiske og fangst da ikke lenger fikk full refusjon av CO₂-avgiften. Til sammen innebar disse omleggingene om lag uendret avgiftsbelastning for fiskeflåten.

22.3 Salgslagenes bruk av inndradde midler

Det følger av forskrift om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar § 2 at salgslagene vedtar inndraging av fangst utover kvote, jf. havressursloven §§ 12-14. Videre følger det av § 4 at inndratte midler skal brukes til salgslagets utgifter til kontroll med krav fastsatt i medhold av havressursloven og deltakerloven. I tillegg kan midler inndratt for fangst utover kvote i medhold av havressursloven § 54, jf. §§ 12-14 og deltakerloven § 27, brukes til prisutjevning eller pristilskudd og frakttilskudd for leverte fangster. Verdien av den delen av fangst utover kvote som overstiger gruppekvoten, jf. havressursloven § 11 andre ledd, kan likevel ikke brukes til prisutjevning.

Det følger også av forskriften at salgslagene hvert år skal rapportere til Nærings- og fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet om hva de inndratte midlene er brukt til.

Disse rapportene viser at det ble inndratt verdier for 90 mill. kroner i 2018. Det alt vesentligste gjaldt verdi av fangst over kvote og ulovlig bifangst. Norges Sildesalgslag er det salgslaget som inndrar klart mest. Dette har sammenheng med at det er vesentlig større fangster og landinger i pelagisk sektor sammenlignet med hvitfisksektoren.

Mens de øvrige salgslagene oppgir at alle inndratte midler brukes til kontrollformål, brukte Norges Sildesalgslag bare 31 pst. av de inndratte midlene til ressurskontroll. Norges Sildesalgslag brukte 69 pst. av de inndratte midlene på pris- og frakttilskudd

Hva som defineres som kontrollformål defineres imidlertid noe ulikt mellom salgslagene.

22.4 Støtte til teknologiutvikling

For å realisere målet om et automatisert dokumentasjonssystem kreves det betydelige teknologiske investeringer i næringen. Det finnes allerede i dag flere ordninger som man kan søke for å få støtte til slike prosjekter, se boks 22.1.

22.5 Utvalgets vurdering

Myndighetene har ansvar for å forvalte ressursene på vegne av fellesskapet, og legger ned et omfattende arbeid for å kontrollere at fiskeressursene høstes på en bærekraftig måte. Samtidig høster fiskerinæringen på denne felles ressursen uten å betale grunnrenteskatt. Det kan være et argument for at det ikke er urimelig å betale en kontrollavgift. Utvalget er imidlertid klar over at det ikke er noen klar sammenheng mellom statsbudsjettets inntektsside og utgiftsside, og at det ikke er vanlig å øremerke en slik avgift til konkrete tiltak innen kontroll.

Når det gjelder salgslagenes administrative inndragning kan det stilles spørsmål ved om denne reaksjonen har en opprettende effekt, når så store deler av de inndradde verdiene går tilbake til flåten i form av pristilskudd og lignende. Nylig er det også gitt adgang til å bruke inndradde midler til å finansiere et letetokt etter lodde. Salgslagene har også tatt opp spørsmålet om å få bruke inndradde midler til å finansiere kvalitetskontroll. Dette har lite med kontroll etter havressursloven og deltakerloven å gjøre. Tatt i betraktning at både Fiskeridirektoratet og Kystvakten er hovedansvarlige for, men mangler betydelige ressurser til å kunne gjennomføre effektiv ressurskontroll etter nevnte regelverk, mener utvalget at det bør vurderes om inndratte midler kan brukes på en mer hensiktsmessig måte i ressurskontrollen. Administrativt inndratte midler bør for eksempel kunne gå til å delfinansiere nødvendige investeringer i ny teknologi.

22.6 Utvalgets tilrådning

• Utvalget tilrår at administrativt inndratte midler fortsatt skal gå til kontrollformål, men ikke via salgslagene.

• Utvalget tilrår at næringen også må bidra til å dekke inn økte kostnader for økt satsning på ressurskontrollen gjennom en kontrollavgift.

23 Konsekvenser av utvalgets forslag

23.1 Innledning

Utvalget mener at økt etterlevelse i større grad må søkes løst gjennom teknologi enn ved økt fysisk kontroll, i tråd med en compliance-by-design-tilnærming. Utvalget har derfor foreslått at det etableres et offentlig-privat samarbeid for å utvikle et automatisert dokumentasjonssystem for norsk fiskerinæring, basert på en felles infrastruktur for utveksling av relevante data. For å bygge opp et slikt system har utvalget pekt på en rekke teknologiske løsninger og foreslått andre tiltak som vil bidra til å dokumentere lovlighet gjennom verdikjeden. En del av tiltakene kan innføres umiddelbart, mens andre må utredes nærmere. Utvalget har også vurdert en rekke andre tiltak og regelverksendringer som kan innføres for å bidra til en troverdig og effektiv ressurskontroll.

Utvalget foreslår en mer effektiv organisering av kontrolletatene. Det foreslås blant annet at salgslagene rolle som oppgjørssentral og markedsplass rendyrkes, slik at de ikke lenger skal ha ansvar for operativ ressurskontroll. Utvalget mener at Fiskeridirektoratet fortsatt bør ha ansvar for fiskerikontrollen, men at det er behov for en omorganisering av direktoratet, som legger til rette for en bedre informasjonsforvaltning og ressurskontroll. Det er også behov for kompetanseheving for å få økt profesjonalisering av kontrollarbeidet. I tillegg foreslås det at organisering av klagebehandlingen utredes nærmere.

Videre foreslår utvalget en større grad av formalisert, tverretatlig samarbeid. Det er særlig behov for å formalisere samarbeidet mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politi- og påtalemyndigheten i fiskerisaker. Utvalget mener også det er behov for et løft i politiets arbeid med fiskerisaker, og ikke minst i samhandlingen mellom politi og kontrolletatene.

I dette kapittelet vurderes økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag til innretning av framtidens ressurskontroll.

23.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Utvalgets forslag skal legge til rette for bedre etterlevelse av fiskerilovgivningen og forbedre næringens evne til å møte dokumentasjonskrav fra andre lands myndigheter og markedsaktører.

Et forvaltningssystem som effektivt forebygger lovbrudd vil spare samfunnet for store kostnader, øke verdiskapingen og bidra til rettferdige konkurransevilkår for næringen.

Den samfunnsøkonomiske ulempen ved kriminalitet i fiskerinæringen er vanskelig å tallfeste, men dersom det høstes mer enn de kvantum som er fastsatt i kvotene, er det en klar risiko for negativ virkning på bestandsutviklingen. En annen utfordring er at aktører som driver ulovlig kan utkonkurrere lovlydige aktører.

Å hindre ulovlig virksomhet vil innebære at ressursene beskattes i tråd med internasjonale og nasjonale reguleringer. Det vil dessuten gi bedre vilkår for seriøse bedrifter, som bidrar til finansieringen av velferdsstaten gjennom riktig merverdiavgift, skatt og toll.

Ettersom det er svært kostbart å øke den fysiske tilstedeværelsen, vil det sannsynligvis være mer samfunnsøkonomisk lønnsomt å øke tilstedeværelsen gjennom teknologiske løsninger.

En digitaliseringsprosess som foreslått vil kreve investeringer i teknologi og infrastruktur. Utvalget mener at næringen må ta aktivt del den i teknologiutviklingen som må til, for å få på plass den digitale infrastrukturen. Samtidig er det behov for en stor, tverretatlig satsing, som sikrer effektive løsninger i tråd med «once-only»-prinsippet. Det vil også kreve betydelige investeringer i ny kompetanse.

Utvalget mener forslaget vil gi betydelige gevinster i form av redusert tidsbruk både for næringen og myndighetene. For næringen vil det gi innsparing ved at de bruker mindre tid på rapportering og at informasjonen til enhver tid er oppdatert. Dette sparer tid og ressurser både for næringen og myndighetene ved søknadsbehandling i Fiskeridirektoratet, ved gjennomføring av kontroll, m.m.

Næringen vil dessuten kunne høste gevinster ved at den vil være bedre i stand til å møte eksisterende og nye krav til dokumentasjon og sporbarhet. Tillit har høy verdi, og det er et stort potensial i godt betalende markeder for produkter som er dokumentert bærekraftige. Økt transparens vil gjøre systemet mer etterprøvbart for både involverte aktører og for andre interessenter, og vil i seg selv kunne bidra til økt etterlevelse.

Utvalget mener det er stort potensial for bedre måloppnåelse og mer effektiv ressursbruk i ulike etater gjennom økt samarbeid. De største gevinstene ligger i samordning av digitale løsninger, utvikling av fellestjenester og systemer for informasjonsdeling.

Bedre etterlevelse og mer effektiv kontrollvirksomhet vil igjen gi bedre kontroll med ressursuttaket, som er avgjørende for å opprettholde bærekraftige bestander. Det omfattende arbeidet som legges ned i å regulere og kontrolle fiskeriene, må ses i lys av at fiskeressursene er begrense og forvaltes med sikte på å sikre størst mulig utbytte fra ressursene.

23.3 Administrative konsekvenser

Et automatisert dokumentasjonssystem krever en betydelig offentlig satsning på digital infrastruktur, som også innebærer behov for økt digital kompetanse. Dette er nødvendig for at kontrollmyndighetene skal kunne holde tritt med den teknologiske utviklingen og gjøre nytte av nye teknologiske løsninger. For å lykkes er det nødvendig med et betydelig løft i dagens systemer, både i oppbygging av systemer og registre, og løsninger for utveksling av informasjon mellom etater.

Forslagene til omorganisering av de ulike etatene, og opprettelsen av nye, formaliserte, tverretatlige samarbeid vil ha betydelige organisatoriske konsekvenser som vil måtte utredes nærmere. En forutsetning for analysesamarbeid og utveksling av data vil være at det er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for utveksling av data.

En rekke av tiltakene som utvalget foreslår i del III, IV og V kan fastsettes i forskrift med hjemmel i eksisterende lovgivning. Mange av forslagene vil imidlertid kreve endringer i lov og/eller forskrifter.