Del 3
Teknologi

9 Digitaliserings- og teknologitrender

9.1 Innledning

Dagens dyptgripende digitaliserings- og teknologitrender beskrives i en rekke ulike rapporter, blant annet i flere OECD-rapporter. Trendene er i ulik grad realisert, men hensikten her er å beskrive hvilke uforløste muligheter som finnes innenfor fiskerinæringen og forvaltningen av våre felles ressurser. Digitalisering handler om å legge til rette for generering, håndtering og utnyttelse av digital informasjon. Digitalisering brukes også om datatekniske metoder og verktøy for å erstatte, effektivisere eller automatisere manuelle eller fysiske oppgaver. Denne presiseringen peker på forandringene som følger med digitaliseringen.

Den digitale utviklingen har vært enorm de siste tiårene og få hadde sett for seg hvilken betydning Internett, mobiltelefoner og bredbånd skulle komme til å få, for bare en generasjon siden. Digitalisering og ulike teknologier er et gjennomgående tema på alle samfunnsområder og trekkes fram som svar på en rekke utfordringer.

I Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge beskrives en del sentrale utviklingstrekk og utfordringer innen digital teknologi. Formålet med meldingen var å presentere regjeringens overordnede politikk for hvordan Norge kan utnytte informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) til samfunnets beste. Digitalisering var også et tema i Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartere og mer nyskapende. Disse meldingene er fulgt opp gjennom Digital21 som er opprettet av Nærings- og fiskeridepartementet for å fremme næringslivets evne og mulighet til å utvikle og ta i bruk ny teknologi og kunnskap i takt med den økende digitaliseringen. Det langsiktige målet for Digital21 er å bidra til økt digitalisering i næringslivet og til at det fremmes forslag til en bred og samlet strategi på tvers av ulike næringer og kompetansemiljøer. Nylig er det også lagt fram en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor, Én digital offentlig sektor, Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, som er en oppfølging av Digital agenda for Norge. Strategien gjelder på et overordnet nivå og gir føringer for digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor og eventuelle sektorspesifikke strategier. Strategien er tverrsektoriell og skal både ivareta et helhetsperspektiv og understøtte sektorvise mål for digitalisering av offentlig sektor. I tillegg har Samferdselsministeren nylig lagt fram en nasjonal strategi for å fastsette posisjon, navigasjon og tid (PNT). En rekke samfunnskritiske funksjoner er avhengig av PNT, for eksempel person- og godstransport, elektronisk kommunikasjon og finansielle tjenester. I 2018 ble det også lagt fram en egen strategi for Norge som datasenternasjon.

Når digitalisering løftes fram i stadig flere sammenhenger er dette en erkjennelse av at det finnes ulike teknologier som vil kunne bidra til å løse en rekke av de utfordringer som samfunnet har identifisert. Samtidig er det behov for strategier som gir en effektiv og sunn utnyttelse av teknologien, og som skaper rom for å forstå både begrensningene og potensialet i nye løsninger. Rapporten Hype Cycle for Emerging Technologies (LeHong og Fenn, 2011) viste for eksempel at bare 1 pst. av spurte IT-sjefer og toppsjefer trodde at skytjenester ville få en strategisk verdi for selskapet i de nærmeste årene. Samme prosentandel mente at løsninger for mobiltelefoner (applikasjoner, mobiltilpassede nettsider og handelsløsninger) ville få en strategisk verdi for deres selskap. Denne rapporten har også beskrevet en vanlig livssyklus for teknologitrender i en såkalt «hypekurve», se figur 9.1. Kurven som illustrerer at så snart ny teknologi blir kjent, vokser forventningen eller «hypen» om teknologien og dens potensial voldsomt. Deretter slår ofte en del realiteter inn som reduserer forventningene, inntil man finner gode løsninger som på lenger sikt gir stor nytteverdi.

Kilde: Gartner Research

Teknologiutviklingen går såpass fort at det er vanskelig å gi endelige konklusjoner om hvilke teknologier det bør satses på innen fiskerinæringen i et lengre perspektiv. Dette kapittelet vil likevel peke på noen mulige teknologiske løsninger, som kan svare på problemstillingene som trekkes fram i mandatet og risikoer beskrevet i del II. Det vil også skisseres et bilde av en framtidig innretning av ressurskontrollen basert på disse løsningene.

Et samfunnsområde som allerede har gjennomgått en revolusjonerende utvikling de siste tiårene er skatteforvaltningen. Tidligere måtte den enkelte skattebetaler innrapportere og dokumentere egen inntekt til skattemyndighetene. I dag trenger majoriteten av skattebetalere knapt å forholde seg til ligningen, fordi nødvendige data registreres og rapporteres til skattemyndighetene av en tredjepart, typisk arbeidsgiver og ulike banktjenester. Ved at beregningen av inntekter og skatter baseres på tredjepartsrapportering økes etterlevelsen betraktelig. Utviklingen har også tillatt økt bruk av automatiske kontroller og effektivisert saksbehandlingen hos skatteetaten. Skatteetaten utvikler også løsninger for skatteberegning i sanntid. Det vil gi mulighet for dialogtjenester og øyeblikkelig beregning av riktig skatt.

Et annet område som har gjennomgått sammenlignbare endringer er kravene til bruk av kassasystemer. Fra og med 2019 må alle kassasystemer i Norge kunne registrere vekselkasse og skille ulike typer betalingsmidler. I tillegg er det krav om kontinuerlig lagring og sikring av elektronisk journal, slik at denne ikke kan bli endret i ettertid. Videre kreves et tydeligere skille mellom positive og negative beløp på kvitteringer, rapporter og i elektronisk journal. De nye kravene innebar at opptil 100 000 kassasystem måtte skiftes ut i Norge. Hensikten var å få på plass et system som bidrar til økt etterlevelse ved å innsnevre mulighetsrommet for lovbrudd.

Erfaringene fra skatteforvaltningen og innføring av nye kassasystemer vil ha en overføringsverdi når utvalget skal gi råd om en framtidig innretning av ressurskontrollen.

I dette kapittelet presenteres ulike teknologier som kan tenkes å effektivisere eller automatisere innsamling og bruk av data i fiskerinæringen og forvaltningen. De ulike teknologiene kan systematiseres i tre hovedkategorier;

• a. Teknologier som vil bidra til å samle inn data

• b. Teknologier som kan benyttes til analyse og tilgjengeliggjøre data

• c. Teknologi for kommunikasjon av data

Formålet er å legge bedre til rette for etterlevelse av fiskerilovgivningen, korrekt registrering av ressursuttaket og dokumentasjon av bærekraft og lovlighet. I kapittel 10 er teknologiene relatert til fiskerinæringens verdikjede beskrevet, for å skissere aktuelle løsninger som vil gi automatisk og verifiserbar datafangst gjennom verdikjeden. Det er verdt å merke seg at på enkelte områder er ulike teknologiske løsninger allerede tatt i bruk av fiskerinæringen, men gjerne ikke med det formål å ivareta behovet for registrering av ressursuttaket. Et sentralt poeng er derfor å øke bevisstheten om at data som registreres kan benyttes til flere formål, og at behov i andre deler av fiskeriforvaltningen i mange tilfeller er overlappende med behovet for korrekte og verifiserbare data i ressurskontrollen.

Teknologier for analyse og tilgjengeliggjøring, som vil være sentrale for myndighetenes kontrollarbeid, beskrives nærmere i punkt 9.3 nedenfor.

9.2 Teknologi for datainnsamling

Så og si alle data som næringen er pålagt å registrere og rapportere til norske myndigheter er basert på manuelle registreringer, noe som gir et stort mulighetsrom for omgåelse av fiskerilovgivningen. I dette punktet beskrives teknologitrender for innsamling av data som vil imøtekomme de identifiserte utfordringene. Tabell 9.1 gir en oversikt over aktuelle teknologier for datainnsamling, som også beskrives nærmere i det følgende.

9.2.1 Innsamling av data fra sensorer

Tingenes Internett (Internet of Things – IoT) er et konsept hvor et stort antall fysiske enheter (identifiserbare gjenstander) kommuniserer med hverandre og over Internett. Ved hjelp av denne teknologien kan nyttig informasjon fra fysiske enheter registreres og samles. Enhetene må være utstyrt med elektronikk, programvare, sensorer (for eksempel temperatur eller posisjon) og kommunikasjonsutstyr som gjør dem i stand til å utveksle eller innrapportere data. Den raske utviklingen, både teknisk og prismessig, har muliggjort utbredelsen av IoT.

Eksempler på IoT er nettverkskameraer som kan styres via nettet, eller såkalte «smarte hjem», hvor lys og låser kan styres via applikasjoner på mobiltelefonen. Et annet eksempel er registreringen som skjer når biler passerer bomstasjoner. I tillegg til å registrere bompengeavgifter gir disse systemene viktig informasjon om kjøretøy, passeringstidspunkt, fart og frekvens. Data som gjennom analyse blant annet gir informasjon om når belastningen på veisystemet er størst. Et tredje eksempel er smarte strømmålere som rapporterer strømforbruket til strømselskapene automatisk.

IoT er en teknologi som vil kunne være aktuell gjennom hele verdikjeden i fiskerinæringen, fra å samle informasjon om den enkelte fangstoperasjon til å registrere opplysninger fra veiepunkter eller temperatur på produktet under transport. IoT registrerer og samler inn ulike typer informasjon, som kan kobles sammen i et blokkjedebasert sporbarhetssystem som beskrevet nedenfor.

Verdens Naturfond (WWF) i Australia, Fiji og New Zealand har i samarbeid med flere teknologiselskaper nylig lansert et pilotprosjekt i Stillehavet hvor målet er å bruke IoT og blokkjedeteknologi til å spore tunfisk fra agn til tallerken. Prosjektet vil bruke en kombinasjon av radiofrekvensidentifikasjon (RFID), QR-koder og skannerenheter for å samle informasjon på ulike punkter langs forsyningskjeden. Den innsamlede informasjonen vil bli registrert ved hjelp av blokkjedeteknologi. Når en fisk er tatt om bord blir det festet en gjenbrukbar RFID-tag på fisken. Enheter montert på fartøyet, på kaien og gjennom produksjonen oppdager taggene og informasjon blir automatisk lastet opp til blokkjeden. Når fisken er produsert vil den gjenbrukbare RFID-koden bli byttet til en billigere og unik QR-kode, som blir festet til produktemballasjen og som knyttes til den opprinnelige RFID-taggen.

Tilsvarende pilotprosjekter er også gjennomført av The International Pole and Line Foundation for å spore produkter fra indonesisk fiske etter tunfisk, fram til forbrukere i Storbritannia.

9.2.2 Sensordata og mønstergjenkjenning

Kunstig intelligens er et fellesbegrep for teknologier som setter datamaskiner i stand til å løse problemer og lære av egne erfaringer. Det arbeides spesielt mye med kunstig intelligens innen talegjenkjenning, bildegjenkjenning, brukerinteraksjon og styring av fysiske prosesser. Innenfor denne teknologien finnes det ulike grener.

Bildegjenkjenning gjennom mønstergjenkjenning og maskinsyn (Computer Vision) handler om datamaskiners evne til å identifisere objekter, hendelser eller aktiviteter i bilder. Teknologien benytter bildebehandlingsprosesser for å dekonstruere bildematerialet, og vurderer deretter om egenskapene i bildet kan knyttes opp mot objekter som systemet kjenner fra før. Denne teknologien har mange ulike bruksområder, for eksempel ansiktsgjenkjenning, analyse innenfor medisin for å styrke prognoser, diagnoser og behandling av sykdommer.

Slik teknologi har for eksempel blitt brukt til å sortere innmat (blant annet lever og rogn) under produksjon av torsk. Tradisjonelt har dette blitt gjennomført manuelt, men ved bruk av maskinsyn kan identifisering av fisk og sortering av restråstoff automatiseres.

Det er allerede installert teknologi på flere torsketrålere med tanke på å utvikle produksjon av beinfrie produkter med bedre utnyttelse av fileten. For å oppnå dette kreves utstyr for automatisert produksjon og sortering av ulike produkter. En effektiv produksjon forutsetter at hver enkelt fisk automatisk blir sortert på art og størrelse. Her benyttes bildeteknologi for å gjenkjenne og sortere hvitfisk (torsk, hyse og sei) etter art og størrelse. Teknologien utvikles i utgangspunktet med tanke på å forbedre kvaliteten og øke verdiskapingen, men det er klart at informasjonen som registreres om fangsten som tas om bord også vil kunne danne grunnlag for å registrere ressursuttaket.

Gjennom forskningsprosjektet Kvalitetsmåling på hvitfisk gjennom analyse av spektrale bilder i sanntid (KVASS) arbeides også med teknologiske løsninger som muliggjør måling av fiskens kvalitet med sensorteknologi basert på lys (hypersprektral spektroskopi). Utgangspunktet er at en utblødd fisk av god kvalitet har hvitt og delikat fiskekjøtt. En fisk som ikke er utblødd eller er blitt skadet eller klemt under fangst, vil ha bloduttredelser og blodansamlinger i muskelen. På produksjonslinjen belyses fisken, og blodinnhold i fiskemuskelen måles gjennom det lyset som reflekteres tilbake til sensoren. Maskinen skal kunne måle og analysere fisk på transportbånd med en hastighet på to meter per sekund, og fisken kan dermed sorteres i ulike kvalitetsklasser basert på blodinnhold i fiskekjøttet. Poenget i denne sammenheng er at en slik analyse kan utvides til å inkludere andre data, som kan være viktig i et kontrollperspektiv, for eksempel identifisering av art.

Maskinsyn danner også grunnlag for robotisering, det vil si opplæring av roboter ved ulike læringsstrategier for å kunne gjenskape håndterings- og bearbeidingsevnen som mennesker har. Læring gjøres via kunstig intelligens basert på bilder og direkte interaksjon. Det finnes eksempler hvor virtuell virkelighet (VR) brukes som et miljø for å lære opp en robothjerne til å gjøre bestemte oppgaver som krever 3D syn, griping og håndtering, for eksempel pakking av fisk, se figur 9.2.

Kilde: SINTEF Ocean

Tilsvarende teknologi utvikles også for å effektivisere bløggingsprosessen. For å identifisere nøyaktig hvor fisken skal kuttes for å oppnå en mest mulig effektiv bløgging samles informasjon om den enkelte fisk. Igjen handler det først og fremst om å heve kvaliteten på produktet. I et ressurskontrollperspektiv er slik teknologi interessant fordi det samles enorme mengder data om den enkelte fisk for å kunne gjøre riktige beregninger og håndtering av fisken, blant annet informasjon om fiskens art, størrelse og volum. Det er de samme dataelementene som må til for å etablere faktum om ressursuttaket.

Dersom informasjon som benyttes for å øke fiskens verdi og forbedre produktets kvalitet samtidig kan benyttes som grunnlag for registrering av ressursuttaket, vil dette være en fordel for både næring og forvaltning.

9.3 Teknologi for analyse og tilgjengeliggjøring av data

Flere steder i rapporten er det pekt på at forvaltningen ikke har systemer for å analysere tilgjengelige data på en effektiv måte eller rett og slett at tilgang til data mangler. Tilgang på relevante data vil være en forutsetning for å kunne innrette framtidens ressurskontroll på en effektiv og troverdig måte. Dette punktet beskriver teknologier for innsamling av data som vil imøtekomme de identifiserte utfordringene. Tabell 9.2 gir en oversikt over aktuelle teknologier for analyse og tilgjengeliggjøring av data, som også beskrives nærmere i det følgende.

9.3.1 Skylagringstjenester

Skylagring er en modell der datalagring tilbys som en tjeneste over internett. Dataene lagres i eksterne datasenter, gjerne driftet av globale aktører, slik som Microsoft, Apple, Google eller Amazon. Skylagringstjenester tilbys gjerne sammen med verktøy for tjenesteutvikling og dataanalyse. Data fra skylagringstjenester kan ofte leses og oppdateres gjennom en webtjeneste (Web Service) gjennom et programmeringsgrensesnitt (på engelsk: API, application programming interface).

Et eksempel på en slik skylagringstjeneste som tilbys privatpersoner er Dropbox. Dette fungerer slik at alle filer som lastes opp automatisk synkroniseres med kontoen til den enkelte slik at disse filene er tilgjengelig uansett om man logger seg på fra mobil, nettbrett eller annen PC. Det finnes en rekke eksempler på andre slike skylagringstjenester, for eksempel OneDrive, Google Drive, iCloud og Amazon Cloud Drive.

Skylagringstjenester er i dag vanlig, og kan tenkes brukt til å lagre data som samles underveis i verdikjeden med tanke på ressurskontroll m.m. Her kan ulike interessenter, næringen, forskning eller forvaltning få tilgang til data gjennom egne applikasjoner utarbeidet for å betjene ulike behov.

9.3.2 Stordata

Stordata (Big Data) er teknologi og analysemetodikk knyttet til datamengder som er for store, mangeartede eller ustrukturerte til at man kan benytte tradisjonelle teknikker for å hente ut informasjon. Stordata kjennetegnes ofte av transaksjoner med høy oppdateringsfrekvens, som resulterer i datastrømmer som kommer i stor hastighet. Tiden til rådighet for å handle på bakgrunn av slike datastrømmer vil derfor ofte være kort. Videre kommer slike data gjerne fra ulike datakilder, både eksterne og fra datakilder internt i virksomheten som skal bruke dem. Dataene kan også ha variabel form; transaksjons- og loggdata fra ulike applikasjoner, strukturerte data som rader av data, ustrukturerte data som tekst, bilder, videostrømmer, lyd m.m.

For å kunne nyttiggjøre stordata innen fiskeriforvaltningen må data genereres av ulike sensorer eller andre kilder, og overføres i tilnærmet sanntid. Det stiller krav til kommunikasjon og tilgang til Internett. Deretter må data samles inn og lagres i egnet form. Skytjenester brukes ofte for lagring og tilrettelegging. Videre må stordata prosesseres og analyseres, for eksempel ved bruk av mønstergjenkjenning, maskinlæring og prediksjon. Siden det er begrenset hvor mye informasjon man kan forholde seg til er visualisering nødvendig for at stordata skal gi nytte i operative situasjoner. Denne prosessen illustreres i figur 9.3.

Eksempel på systemer som genererer store datamengder vil være de ulike posisjonsrapporteringssystemene som benyttes av fartøy, for eksempel Automatisk identifikasjonssystem (AIS) og posisjonsrapporteringssystemer (VMS). Det arbeides blant annet med mønstergjenkjenning basert på AIS data for å identifisere potensielle fangstoperasjoner basert på mottatte posisjonsdata. Her vil verifiserte mønster for fangstoperasjoner sammenholdes med data som mottas fra fartøyene. Dette er aktuelt som kontrollverktøy for å avdekke ulovlig fiske innenfor stengte områder og såkalt sonetriksing.

9.3.3 Sensordata, mønstergjenkjenning og predikativ analyse

Maskinlæring er en teknologi som kjenner igjen mønster. Et eksempel på maskinlæring vi møter i hverdagen er musikktjenesten Spotify, som basert på vårt lyttemønster gir anbefalinger om nye spillelister. Slik kunstig intelligens bygger på innsamling og systematisering av store mengder data ved hjelp av sannsynlighetsberegninger og algoritmer. Bruken av regler, algoritmer og mønster blir stadig mer effektiv og avansert.

Et maskinlæringssystem kan for eksempel bli eksponert for en database med informasjon om korttransaksjoner, og om transaksjonen var legitim eller falsk. Basert på tilgjengelig informasjon lærer maskinlæringssystemet mønster, som kan identifisere bedrageri og ulovlig aktivitet. Etter hvert som maskinlæringssystemer behandler og får tilgang til mer data, blir anslagene på sannsynlige lovbrudd bedre.

Maskinlæring kan også benyttes til å forutse framtidige resultat, såkalt prediktiv analyse. Dette vil være aktuelt når datamengdene er for store for mennesker å håndtere direkte. I prediktive analyser benyttes metoder for å forutse hvor mulige lovlige og ulovlige handlinger kan oppstå. Et eksempel på prediktiv analyse som det er jobbet med er å anslå i hvilke områder det kan forventes stor innblanding av fisk under minstemål. Slike beregninger er gjort på data samlet inn av Sjøtjenesten og Kystvakten, som grunnlag for tidligere stenging og åpning av fiskefelt. Dette kan tenkes brukt til risikostyring, samt å stenge eller åpne fiskefelt uten at det er behov for å være på fiskefeltet og innhente prøver. En forutsetning for at slike modeller skal fungere, er at det hele tiden tilføres nye data som grunnlag for analysen. Prediktiv analyse er et kraftig verktøy for å forutse svindel og misbruk og er i omfattende bruk innenfor finanssektoren. I Norge arbeider også tolletaten med løsninger basert på slik teknologi.

Et eksempel på en retning innenfor maskinlæring er såkalt Deep Learning. Målet med denne teknologien er at datamaskiner blir i stand til å ta selvstendige beslutninger med utgangspunkt i scenarier og situasjoner som datamaskinen ikke har opplevd tidligere. Selvkjørende biler er i dag det beste eksempelet på praktisk anvendelse av Deep Learning. Denne teknologien vil for eksempel være aktuell ved utvikling av autonome fiske- og fangstfartøy.

9.3.4 Blokkjedeteknologi

En blokkjede (Block Chain) er en distribuert database hvor hver node eller del av den distribuerte databasen automatisk verifiserer endringer og tilføyelser som gjøres på noen av de andre nodene, se figur 9.4. Informasjonen i en blokkjede kan derfor stoles på uten at man trenger en tiltrodd tredjepart som går god for informasjonen.

Kilde: Utvalget

Til å begynne med fokuserte man bare på blokkjedeteknologi som fundamentet for elektronisk betalingsmiddel (Bitcoin med flere). Siden har mye oppmerksomhet blitt rettet mot andre muligheter som ligger i denne teknologien, for eksempel såkalte smarte kontrakter, IoT og datalagring.

Nofima har nylig utarbeidet en rapport som gir en vurdering av om blokkjedeteknologi kan brukes til å spore matvarer. Bakgrunnen er behovet for sporbarhet av matvarer, blant annet for å dokumentere opprinnelsessted og redusere risikoen for matsvindel. Det pekes på tre generelle forhold som må på plass om sporbarhet skal sikres:

• Produsentene må ha systemer for å registrere det de gjør.

• Denne informasjonen må sendes videre eller være tilgjengelig videre i matvarekjeden.

• Forhandleren eller mottakeren av varen må registrere og integrere informasjonen i sine egne systemer.

Hovedkonklusjonen i rapporten er at dersom hurtighet eller konfidensialitet er de viktigste systemegenskapene så er tradisjonelle sporbarhetssystemer sannsynligvis bedre.

Den viktigste nytten ved blokkjeder er at de er likere i oppbygging og struktur, og at det derfor er lettere å dele og integrere data mellom bedrifter og mellom verdikjeder. En sentral utfordring i næringsmiddelindustrien i dag er manglende integrasjon mellom de ulike leddene. Det hindrer tilgang til data som registreres på ulike steder i kjeden. Nytteverdien av blokkjedebaserte sporbarhetssystemer er signifikant dersom de kan bidra til å løse dette problemet. Her kan det også trekkes paralleller til forvaltningens behov for tilgang på informasjon.

I verdikjeden for fisk omsettes gjerne produktet en rekke ganger før det når forbruker. Smartkontrakter kan effektivisere omsetningen av fisk dersom data om fisken eller produktet registrert ved IoT-sensorer og smartkontrakten er koblet sammen automatisk. Dette kan gi mulighet for at aktuell informasjon kan følge gjennom de ulike transaksjonene i verdikjeden og være tilgjengelig for relevante aktører. Dette vil gi økt transparens og effektive kontrollverktøy, i tillegg til at næringen kan oppfylle de ulike dokumentasjonskravene i verdikjeden.

9.4 Teknologi for kommunikasjon av data

Hvis data skal samles inn og være tilgjengelig for relevante aktører er det behov for teknologier for effektiv kommunikasjon av data.

Tilgang på gode kommunikasjonsløsninger er en forutsetning for å kunne videreformidle data fortløpende, og de teknologiske løsningene som omtales i dette kapittelet er i mange tilfeller basert på kontinuerlig tilgang på Internett og bredbånd. Selv om det nok finnes områder i Norge hvor dekningen er begrenset, gir dagens mobilnett stort sett dekning der folk oppholder seg jevnlig. Mobilnettene gir også med enkelte unntak dekning i de fleste kystnære områder. Utviklingen på dette området går raskt med stadige utbygginger og oppgraderinger av mobilnettet.

Utfordringene øker med avstanden fra kystlinjen. Utviklingen av kommunikasjonsløsninger på havet har ikke hatt en like rask utvikling som på land. Den havgående flåten har tradisjonelt vært avhengig av satellittjenester for å kunne kommunisere over lange distanser og sende inn pålagte rapporter (ERS og VMS). Kommunikasjon via satellitt har en kostnadsside, og setter begrensninger på hastigheten og mengden data som kan overføres. Gode og pålitelige kommunikasjonsløsninger er også essensielt for å ivareta sikkerhet. Samtidig vokser den generelle forventningen om å kunne kommunisere kontinuerlig, enten det gjelder bedriftsrelatert interaksjon mot land, privat kommunikasjon eller med andre brukere i området. Det norske fiskefartøyet Hermes har for eksempel ved flere anledninger strømmet fangstaktivitet direkte på YouTube, som en del av sin markedsføringsstrategi.

Med økt båndbredde i satellittbaserte kommunikasjonsløsninger, såkalte High Throughput Satellites (HTS), vil alle disse behovene kunne betjenes uten å måtte nedprioritere de mindre kritiske tjenestene. Norsk Romsenter har i innspill til utvalget uttrykt at en betydelig forbedring av satellittkommunikasjonsløsninger for maritim sektor er underveis.​Utviklingen vil gå fra dagens smalbånd til tilnærmet bredbånd. Videre vil dekningen lengst nord også forbedres.

Kommunikasjonsløsninger på havet vil også forbedres med nye løsninger der satellittene beveger seg høyere på himmelen (høyelliptiske satellittløsninger) og dermed vil dekke en større del av jordens overflate til enhver tid. Her vil også ulike kommunikasjonsløsninger kunne kombineres, som illustrert i figur 9.5 og 9.6.

Et annet utviklingstrekk er såkalte VDES satellitter som vil kunne gi toveis AIS. Det vil si at det blir mulig å kommunisere toveis med fartøy som har installert slik teknologi. Generelt vil også dekningen av AIS satellitter fortsatt øke.

I tillegg til at økt kapasitet via satellitter vil gjøre det enklere å kommunisere med fartøy, og for fartøy å sende data fortløpende, vil økt kapasitet gi grunnlag for bedre overvåkningssystemer og mer effektiv innsamling av data.

9.4.1 Mobile nettverk

Vi har hatt en utvikling av mobile nettverk med nye generasjoner omtrent hvert tiende år siden analogt NMT (1G) kom i 1981, 2G i 1992, 3G i 2001 og 4G i 2010. Rundt 2020 kommer 5G, som vil gi et mobilt bredbåndsnettverk med høyere kapasitet og forbedrede brukeropplevelser.

5G vil muliggjøre spesielle nettløsninger i et mye større omfang enn tidligere, blant annet ved at det blir tilrettelagt for at milliarder av ting kan kobles til nettet (IoT). NarrowBand Internet of Things (NB-IoT) er en ny kommunikasjonsteknologi som også gjør det mulig for «ting» å kommunisere via det eksisterende 4G-nettet. Nettet er designet for å knytte objekter som er på vanskelig tilgjengelige steder og som tidligere har vært for dyre å koble til Internett. Sensorene som benyttes er også rimelige i produksjon og har lang batterilevetid (omtrent ti år). Dette vil gjøre det mulig å koble «ting» til Internett der det tidligere ikke har vært lønnsomt eller praktisk gjennomførbart grunnet strøm- og dekningsutfordringer.

Samtidig som 5G tilbyr mange muligheter, har også teknologien begrensinger ved kontroll med høstingsaktiviteten. På grunn av den høye frekvensen i 5G-nettet blir rekkevidden begrenset. Særlig vil det begrense nytten til sjøs og områder med spredt befolkning. Den høye hastigheten i dagens 4G-nettverk og den gode dekningen i Norge gir likevel store muligheter for å realisere gode løsninger med dagens nett på sjø. Dette innebærer imidlertid ikke at data ikke kan samles inn på sjøen, men bare at data først kan kommuniseres når fartøyet kommer innenfor egnede kommunikasjonsløsninger.

9.4.2 Radiofrekvensidentifikasjon

Radiofrekvensidentifikasjon (Radio frequency identification, RFID) er en metode for å lagre og hente data ved hjelp av små enheter kalt RFID-brikker. En RFID-brikke er en liten brikke som kan festes til eller bygges inn i et produkt, et dyr eller en person, og som inneholder antenner som gjør dem i stand til å motta og svare på radiofrekvenssignaler fra en RFID-sender. Passive brikker svarer med et svakt radiosignal og trenger ingen strømkilde, mens aktive brikker sender et kraftigere svarsignal og behøver en strømkilde.

RFID benyttes også sammen med annen teknologi, for eksempel NFC (Near Field Communication) og UHF (Ultra High Frequency). RFID tags kan leses veldig raskt, på avstand og i stor fart (flere hundre unike enheter i sekundet). Samtidig er presisjonsnivået veldig nær 100 pst. Metoden gir mulighet til å følge det unike individet ved at hvert enkelt individ eller tag får sin helt unike identitet.

9.5 Andre relevante teknologier

Nanoteknologi (nanotek) betegner anvendt naturvitenskap med strukturer i størrelsesorden 0,1–100 nm, hvor en nanometer er en milliondels millimeter. Innenfor denne teknologien er det flere områder, blant annet genteknologi og materialvitenskap.

Genteknologi kan blant annet brukes til å gjenkjenne fiskeprodukter og dermed avdekke matsvindel. En utfordring med å bruke slik teknologi til å gjenkjenne fiskeprodukter har hittil vært at det har tatt tid å analysere biologiske prøver, men det er i dag mulig å gjenkjenne det genetiske materialet i fiskeprodukter med håndholdte redskap som kan gi analyseresultater på 35 minutter.

Innenfor materialvitenskap kan nanoteknologi brukes til å merke produkter. Det er blant annet gjort forsøk på å merke tørrfisk på denne måten, se eksempel på merking med nanoteknologi i figur 9.7. Fordelen er at dette kan bidra til at produktet kan spores gjennom verdikjeden og samtidig beskytte merkevarer. Dette forutsetter at det merkede området ikke fjernes fra produktet.

9.6 Trendenes betydning for ressurskontrollen

Utvalget oppfatter at digitalisering- og teknologitrendene som er omtalt i dette kapittelet, gir klart bedre muligheter for å samle, dele og analysere data. Det gir store muligheter for en mer effektiv ressurskontroll. I de følgende kapittelene utredes hvordan ulike teknologier konkret vil kunne bidra til å dokumentere næringens etterlevelse av nasjonale og internasjonale forpliktelser og oppfyllelse av krav fra importland og markedsaktører. Muligheter for informasjonsforvaltning og bruk av teknologi som en utvidet form for tilstedeværelse diskuteres i utredningens del V.

10 Automatisert dokumentasjonssystem

10.1 Innledning

Utredningens del II konkluderte med at dagens dokumentasjonssystemer ikke gir tilstrekkelig trygghet for at høstingen av viltlevende marine ressurser skjer i henhold til sentrale lover og reguleringer. Mangel på verifiserte data om høsting, omsetning og fiskens videre vei til markedet ble identifisert som den største utfordringen for dagens ressurskontroll. Samtidig vil manglende data være en utfordring for næringen når viktige importland og markedsaktører forsterker sine forventninger til sporbar dokumentasjon av en rekke forhold, jf. kapittel 5.

Kapittel 9 viste at digitalisering- og teknologitrendene endrer mulighetene for å samle, dele og analysere data. Det gir nye muligheter for ressurskontrollen. Utvalget utreder i dette kapittelet muligheten for å etablere et dokumentasjonssystem som kan gi pålitelig registrering av ressursuttaket, og samtidig gi næringen et verktøy til å møte ulike dokumentasjonskrav fra norske myndigheter, importland og andre markedsaktører. Problemstillinger knyttet til sporbarhet gjennom verdikjeden vil beskrives nærmere i kapittel 11.

10.2 Et automatisert dokumentasjonssystem

Gjennomgående utfordringer i dag er at sentrale data ikke er tilgjengelig for kontrollmyndighetene, samtidig som viktige kontrollpunkter i verdikjeden mangler. I tillegg er de dataene som næringen er pålagt å registrere og rapportere til norske myndigheter basert på manuelle registreringer.

I de tilfeller der næringen er pålagt rapporteringsplikter, er rapporteringssystemene stort sett elektronisk. Opplysningene registreres imidlertid som oftest manuelt inn i systemet, uten at det stilles krav om at den registrerte informasjonen dokumenteres.

Egenrapportering gir handlingsrom for unndragelser og tilpasninger. Samtidig er det tidkrevende og byrdefullt for den enkelte næringsutøver. Ny teknologi har åpnet for en annen tilnærming til rapportering. Såkalt tredjepartsrapportering er en tilnærming som har bidratt til å øke etterlevelsen innen skatteforvaltningen. I stedet for at skatteyter oppgir data selv, altså ved selvangivelse, blir data samlet inn digitalt fra tredjeparter, som arbeidsgivere og banker. Studier viser at tredjepartsrapportering av skatteopplysninger reduserer risikoen vesentlig for bevisst og ubevisst feilrapportering (Kleven et al., 2011).

Tredjepartsrapportering forutsetter ikke at det er en fysisk tredjepart som står for registrering og rapportering av informasjon. Teknologi som automatisk registrerer og rapporterer relevante data kan fylle samme funksjon. I tillegg til å fjerne risikoen for bevisste eller ubevisste menneskelige feil, slipper næringsaktøren å bruke tid på rutinemessig rapportering. Skatteetaten er langt framme i bruken av slike løsninger og innfører nå regnskapsstandarder som gjør at etaten i framtiden kan hente data direkte fra bedriftenes regnskap, i stedet for at bedriftene aktivt skal rapportere. Et annet eksempel er de nye kravene til kassasystem i Norge, omtalt i punkt 9.1.

I dette kapittelet ser utvalget på ulike teknologier som kan legge grunnlaget for et tilsvarende system for tredjepartsrapportering for fiskerinæringen. Det vil si teknologier som kan frambringe objektive data om ressursuttaket og annen relevant dokumentasjon ved hjelp av automatisert datafangst.

Utredningen ser mest på teknologi for registrering av ressursuttaket og fiskeriforvaltningens behov for data. Næringen er imidlertid også pålagt bokføring og annen rapportering til en rekke andre offentlige myndigheter. I dag er rapporteringen av data fra næringen til offentlige myndigheter i liten grad samordnet. Ulike myndigheter, inkludert salgslagene, har hver sine krav og rapporteringsplattformer.

I stedet for enkeltvis rapportering til de ulike myndigheter, kan man tenke seg et informasjonssystem der data om næringens aktiviteter registreres automatisk, og gjøres tilgjengelig for de aktører som har behov for dem. På samme måte kan data fra forvaltningen – for eksempel om tillatelser, kvotestatus og førstehåndsomsetning – gjøres tilgjengelig i systemet basert på automatisk innhenting av opplysninger direkte fra oppdaterte registre og databaser. Åpne data vil kunne gjøres tilgjengelige for alle, mens sensitive data vil måtte beskyttes, og kun gjøres tilgjengelig for godkjente tredjeparter gjennom samtykkeordninger.

Dette kan tenkes som en infrastruktur for utveksling av relevante data mellom aktører (heretter omtalt som infrastrukturen), som eventuelt også kan legge grunnlag for å spore verdien eller produktet tilbake til opprinnelsen, jf. figur 10.1.

Om kjeden av data følger fram til forbruker og inneholder nødvendige koblingsnøkler for sporbarhet, vil sluttresultatet være et fullstendig bilde av alle relevante aktiviteter. Etter hvert som denne infrastrukturen bygges opp vil både næringen, ulike myndigheter og samfunnet ellers kunne gjøre nytte av dataene.

I framtiden vil det trolig også komme andre og strengere krav til dokumentasjon av dyrevelferd, miljøavtrykk og sosial bærekraft enn det som gjelder i dag (se punkt 4.3). Denne utredningen retter imidlertid oppmerksomheten mot de viltlevende marine ressursene og teknologi for automatisert, umiddelbar og korrekt registrering av det som høstes og fiskens videre gang gjennom verdikjeden. I det følgende skisseres hvordan infrastrukturen kan bygges opp gjennom aktivitets- og verdikjeden ved bruk av ulike teknologiske løsninger.

10.3 Deltakelse i fiskeriene

10.3.1 Data om deltakelse i fiskeriene

For å kunne legitimere høstingsaktiviteten er det nødvendig med tilgjengelig informasjon om hvem som har foretatt høstingen, og at tillatelsen til å delta i fisket er på plass. I denne delen av verdikjeden kan dokumentasjon av disse forholdene registreres og gjøres tilgjengelig for aktuelle aktører i en infrastruktur for utveksling av relevante data.

Fartøy som skal utøve et fiske må ha særskilt tillatelse til dette og vilkårene skal være oppfylt før fisket påbegynnes. Adgangen til å utøve fiske må for eksempel bekreftes i forbindelse med havnestatskontroll, hvor flaggstat må bekrefte oppfyllelse av aktuelle vilkår før fartøyet får adgang til et annet lands havn. I et markedsperspektiv vil det også være en fordel å kunne dokumentere deltakeradgangen og kvotegrunnlaget. Dersom vilkårene for deltakelse ikke er oppfylt er utøvelsen av fisket og all høsting ulovlig.

Dagens regelverk stiller også krav til mannskapet om bord på fiskefartøyet. Her finnes det både generelle krav, krav knyttet til spesielle fiskerier og krav til opprinnelsesdokumentasjon. Disse kravene kommer til uttrykk ved at mannskap eller skipper må ha bosted som beskrevet i de enkelte forskrifter.

I dag finnes ingen fullstendige registre over mannskap eller fiskere, men det føres et fiskermanntall, som er frivillig. Myndighetene kjenner heller ikke hvem som er om bord på et fartøy til enhver tid. For enkelte fartøygrupper som passerer grensen på vei til eller fra norsk havn er det krav om å oppgi mannskapslister i SafeSeaNet. Det er et Internettbasert meldingssystem hvor skipsfarten sender pliktige ankomst- og avgangsopplysninger til norske myndigheter og havner. Sanntidsdata om hvem som er om bord har et sikkerhetsaspekt og det er ønskelig å raskt kunne få oversikt over hvem som er om bord på et fartøy dersom det skulle skje ulykker. I tillegg til å dokumentere at deltakervilkårene er oppfylt vil informasjon om mannskap og fisker også bidra til å dokumentere elementer av sosial bærekraft. En mer effektiv tilgang til opplysninger om mannskap om bord er også av interesse for grensekontroll, toll og forsvaret, og vil kunne effektivisere denne delen av myndighetsutøvelsen.

10.3.2 Teknologi for automatisk registrering av deltakerdata

Data om fartøyet og tilknyttede tillatelser, tildelte kvoter og gjenværende kvoter ved fisketurens start kan gjøres tilgjengelig i infrastrukturen. Data kan for eksempel hentes automatisk fra Fiskeridirektoratets fartøy- og kvoteregistre når fartøyet melder seg aktivt. Samtidig kan opplysninger om mannskapet inngå i datakjeden. En enkel og pålitelig digital løsning for automatisk rapportering av mannskapslister bør kunne utvikles.

10.4 Utøvelsen av fisket

10.4.1 Data om utøvelsen av fisket

Utøvelsen av fisket (figur 10.3) vil dekke perioden fra et fartøy går fra havn med intensjon om å utøve et fiske, leting etter fisk, gjennomføring av høstingsoperasjoner, ombordtaking av fangst, eventuell produksjon om bord og tiden inntil fartøyet er returnert til havn. Men det er opplysninger om selve høstingsoperasjonen som vil utgjøre kjernen for ressurskontrollen og som vil kunne gi informasjon om fangsten, opprinnelse, fangstfelt, redskap, påvirkning, bunnkontakt med videre.

Korrekte data om utøvelsen av fisket er en forutsetning for målet om korrekt registrering av hva som høstes og om høstingen skjer innenfor gjeldende lovgivning. Data fra høstingen vil også være startpunktet i en mulig datakjede som kan danne grunnlag for sporing av fisken tilbake til opprinnelsen. I dag er kun de største fiskefartøyene pålagt rapporteringskrav (ERS og VMS) fra denne delen av verdikjeden. ERS-rapporteringen baseres på manuell registrering av art og kvantum, uten krav til bruk av teknologi eller dokumentasjon av måleresultatene. Risikoen for feilrapportering i denne delen av verdikjeden er stor. Posisjonsrapporteringen gjennom VMS-systemet er imidlertid automatisk og ikke-manipulerbar.

Høstingen har skjedd når fisken ikke lenger er viltlevende, altså når fisken er fanget i redskapet. Relevante opplysninger om det som høstes vil være opplysninger om fangst fra den enkelte høstingsoperasjon, oppgitt i kvantum, fordelt på art, antall og størrelse, i tillegg til tidspunkt og sted for høstingen. I enkelte fiskerier, som for eksempel kongekrabbe, er det også aktuelt med opplysninger om fordeling av art på kjønn. For forskningsformål er det i tillegg relevant med opplysninger om fiskens alder.

Det er også relevant med automatisert registrering av innsatsfaktorene, som grunnlag for bestandsberegning, effektivisering av fiskeriene, dokumentasjon på samfunnsansvar og miljøavtrykk m.m. Relevante innsatsfaktorer er informasjon om redskapet som anvendes, fiske- og bunndybde, og andre opplysninger som kan registreres automatisk ved bruk av sensorteknologi. Se nærmere omtale nedenfor.

10.4.2 Teknologi for automatisert registrering av ressursuttaket når fangsten tas om bord

Under dette punktet vil det gis eksempler på metoder for automatisert datafangst om det som høstes i det fangsten tas om bord på fartøyet, eller umiddelbart etter at fangsten er tatt om bord. Løsningene avhenger av fartøytype, redskapet som anvendes, fiskeriet som utøves, hvordan fangsten tas om bord og hvordan den behandles umiddelbart etter, og må derfor utredes spesifikt.

A: Fiske med garn og line

I fiske med garn og line dras redskap om bord, og til dels tas fisken enkeltvis om bord. Her kan det tenkes en rekke løsninger. I USA testes nå kamerateknologi i kombinasjon med maskinsyn og maskinlæring i linefiske. Målet med prosjektet er å identifisere art og størrelse i det fangsten tas om bord. Det er også et mål med prosjektet å telle antall krok som er festet til linen for å få nøyaktige innsatsdata.

Det kan også tenkes løsninger etter dette punktet, altså direkte etter at fisken er tatt om bord og løsnet fra redskapet. Her vil det være aktuelt å utvikle løsninger hvor fisken for eksempel føres igjennom en innretning som kombinerer maskinsyn, sensorer og andre teknologier for å automatisk registrere ressursuttaket etter hvert som fangsten tas om bord.

B: Pumping om bord

I en rekke fiskerier pumpes fangsten om bord. I pelagiske fiskerier hvor det fiskes med snurpenot/ringnot pumpes fangsten om bord gjennom et rør og føres ubehandlet (rund) på tank for oppbevaring frem til fangsten landes.

Utfordringen med å registrere ressursuttaket i pelagiske fiskerier er det store antallet individer som kan inngå i en fangst og det høye tempoet fisken pumpes om bord. En fangst på 500 tonn med en snittvekt på 400 gram tilsvarer rundt 1,25 millioner individer. Pumpehastigheten har også betydning og denne varierer med pumpetrykk, dimensjon på slange m.m. Det er gjort studier som viser at pumpehastigheten kan variere fra 2,4 til 9,3 tonn per minutt.

Registrering av fangsten kan automatiseres ved å koble måleutstyr til pumpen, eller på røret i etterkant av punpen.

Dette er allerede en utprøvd teknologi. Tidlig på 2000-tallet begynte Christian Michelsens Institutt et arbeid med å utvikle en prototype på en fangstmåler for bruk i fiskerinæringen basert på såkalt flerfasemåling. Tilsvarende teknologi er benyttet i oljenæringen for å måle hvor mye olje eller gass som går gjennom en rørledning til enhver tid, ved bruk av ulike sensorer. Forholdet mellom fisk og vann kan også måles og gi et mål på massen som pumpes gjennom røret. Prototypen har blitt testet på flere pelagiske fiskefartøy og anvendes fremdeles på enkelte fartøy. Prototypen er også testet på et pelagisk mottaksanlegg i Skottland.

Denne løsningen har potensial til å gi gode data om fangst som pumpes om bord. Løsningen har derimot ikke blitt kommersialisert eller industrialisert. Det er flere grunner til dette, men den viktigste er at det ikke har vært økonomiske ressurser eller tilstrekkelig vilje til å teste og videreutvikle mulighetene. I dag er den teknologiske utviklingen kommet enda lenger, og det antas at videreutvikling av løsningene i kombinasjon med nye teknologier kan legge grunnlaget for automatisk prøvetaking av fangstsammensetning gjennom teknologi for arts- og størrelsesgjenkjenning og dermedautomatisk registrering av ressursuttaket.

Tilsvarende løsninger vil være aktuelle i alle fiskerier hvor fangsten pumpes om bord. I pelagiske fiskerier med trål vil fangsten normalt pumpes om bord ved at pumpen kobles til trålposen. Det har vært gjennomført tester av pumping av fisk fra tråler, men det er noen utfordringer.

Fisk pumpes om bord i økende grad i fiske etter hvitfisk med snurrevad og trål.

Det benyttes allerede teknologiske løsninger for telling og størrelsesberegning av smolt og fisk i havbruksnæringen.

C: Måling i forbindelse med sortering, bløgging eller produksjon

Ved fiske med trål etter hvitfisk er det vanlig å ta trålen om bord før fangsten slippes ut av trålposen, for eksempel i en fangstbinge. Deretter føres fangsten til bløgging, sortering og produksjon, hvor det kan tenkes plassert utstyr som kombinerer ulike teknologier for å måle ressursuttaket. SmartFish – H2020 er et internasjonalt forskningsprosjekt, hvor målet blant annet er å forbedre automatisk datafangst, sikre dokumentasjon av etterlevelse og redusere påvirkningen på miljøet gjennom en rekke nye teknologier.

SmartFish-prosjektet vurderer en rekke løsninger som vil kunne bidra til å sikre målet om korrekt registrering av ressursuttaket så nært uttaket som mulig, se figur 10.4. Et av delprosjektene er CatchScanner hvor 3D maskinsyn benyttes for å analysere fangst som går over et bånd, se figur 10.5. Målet er å identifisere kvantum, art og størrelse. Det vil også være aktuelt å vurdere fiskens kvalitet.

Kilde: http://SmartFishH2020.eu/

Foreløpige tester viser gode resultater, med opptil 98 pst. artsnøyaktighet og inntil 5 pst. avvik på kvantum for den enkelte fisk. Det vil si en enda større sikkerhet når hver enkelt fisk vurderes samlet. Det forventes at nøyaktigheten vil forbedre seg ytterligere med videre testing og utvikling. CatchScanner er utviklet med tanke på at den skal kunne benyttes om bord på et fiskefartøy der plassen kan være begrenset (lav byggehøyde).

Aktuell informasjon om det som høstes er i stor grad sammenfallende med data som allerede i dag i mange tilfeller registreres for å effektivisere sortering og produksjon om bord. Dette er prosesser som i økende grad blir automatisert på de største fartøyene. Tidligere i rapporten er det også omtalt utviklingen av teknologi for robotisering av bløggingsprosessen basert på maskinsyn. Nye torsketrålere med ombordproduksjon utstyres i dag gjerne med utstyr som automatisk sorterer og produserer alle type fileter. En effektiv produksjon forutsetter at hver enkelt fisk blir sortert automatisk på art og størrelse. For å kunne gjennomføre slike operasjoner registreres mye informasjon om den enkelte fisk. Dette er informasjon som kan danne grunnlag for registrering av ressursuttaket, gir en klar effektiviseringsgevinst og som kan inngå i infrastrukturen for utveksling av relevante data. Det er også interessant for næringen å kjenne både det kvantum som tas om bord og produsert kvantum med tanke på hvor godt den enkelte fisk utnyttes.

Et annet delprosjekt under SmartFish er CatchSnap hvor målet er å gjenkjenne art med kamera på en mobiltelefon. Det arbeides også med å videreutvikle kamera ombord, som i dag testes i blant annet Skottland for å automatisere analyse av video.

D: Fangst på tank

En rekke fartøygrupper er utstyrt for å oppbevare fangst på tank. Et alternativ for korrekt registrering av ressursuttaket blant disse fartøyene er å utvikle måleutstyr som måler fangsten i tank. De fleste pelagiske fartøy benytter i dag vanntrengingsmål til å beregne kvantum på hver tank, men måleresultatene er i liten grad verifiserte.

E: Veiesystemer om bord

En rekke fiskefartøy har etter hvert montert ulike typer veiesystemer om bord. Det kan være snakk om såkalte batchvekter som benyttes til å veie fangsten når den tas om bord eller andre typer vekter som kan være benyttet i forbindelse med sortering og produksjon av fisken.

Justervesenet har foreløpig ikke godkjent noen vekter plassert om bord på fiskefartøy for bruk ved omsetning.

Utfordringen er at vekter kun identifiserer kvantum. Dersom fangsten veies før sortering vil dette ikke gi korrekt registrering av ressursuttaket fordi sammensetningen av art og størrelse vil mangle. Vekter sier heller ikke noe om fiskens størrelse.

Det kan likevel ikke ses bort ifra bruk av vekt om bord ettersom slik teknologi kan kombineres med andre teknologier og til sammen gi en korrekt registrering av det som høstes.

F: Fangst med tanke på levendelagring

I en rekke fiskerier er det aktuelt å holde fangsten i live etter at den er tatt om bord, for eksempel levendelagring av hvitfisk, kongekrabbe og leppefisk. Det kan være aktuelt å føre fangsten levende til land eller å oppbevare den midlertidig i sjøen etter høsting før den tas til land. Dette gir rom for økt kvalitet, verdiskaping og andre bruksområder. Samtidig gir det at fangsten er levende utfordringer med tanke på registrering av det som høstes, fordi fangsten må håndteres skånsomt. Som nevnt tidligere kan det likevel tenkes flere punkter i levendelagringsprosessen hvor det er aktuelt å benytte måleutstyr til å registrere ressursuttaket.

10.4.2.1 Måling av fangstinnsats

I det øyeblikket fangstredskapet settes i sjøen starter påvirkning av miljøet, økosystemet og fiskebestandene. Data fra den enkelte høstingsoperasjon utover hva som høstes er av stor interesse for næringsaktørene, forskere og forvaltningen. For å kunne gjøre nøyaktige beregninger av bestandene er det i tillegg til fangstopplysninger nødvendig å vite hvor stor innsatsen har vært.

Boks 10.1 Seilbøyen

Christian Michelsen Research/NORCE har utviklet en autonom farkost som kan samle inn data til sjøs. Seilbøyen (Sailbuoy) er om lag to meter lang og kan utrustes med nyttelast som måleinstrumenter for vind, bølger og temperatur, og imøtekommer en rekke overvåkningsbehov innen fiskeri- og oljenæringen, samt miljøovervåking. Den lille og robuste seilbøya kan operere på egenhånd i opptil tolv måneder med lav operasjonskost. Ved hjelp av ekkolodd kartlegges fisk og annet liv i havet. Data prosessert om bord overføres i sanntid via satellitt.

Foto: Harald Lura

En fangstoperasjon defineres i dag i rapporteringssammenheng av praktiske årsaker som perioden fra et sammenhengende fiskeredskap settes i sjøen til det er tatt opp fra sjøen, jf. ERS-forskriften § 12. For å gjøre en nøyaktig innsatsberegning er havforskerne opptatt av tiden et redskap effektivt er i fiske. For trål vil det først være aktuelt når tråldørene åpnes på aktuell fiskedybde.

Aktuell informasjon om fangstoperasjon vil være hvor (posisjonsdata) og når redskap ble satt og tatt opp, når og hvor redskapet er i effektivt fiske, hvilke redskap med spesifikasjoner (maskevidde, garnlengde, antall krok m.m.) som benyttes, fiske- og havdybde, og selvsagt opplysninger om fangsten (kvantum fordelt på art og størrelse).

I dag registreres og rapporteres noe av denne informasjonen, men som for annen registrering i denne delen av verdikjeden blir dette gjort manuelt, og kun fra deler av fiskeflåten. Det kan være aktuelt at relevante opplysninger om fangstoperasjonen registreres automatisk ved bruk av ulike typer teknologi, som for eksempel sensordata, IoT, RFID m.m.

Denne informasjonen kan registreres langt mer nøyaktig og effektivt enn hva som er tilfelle i dag. For eksempel kan alle redskap merkes med et RFID merke eller IoT sensorer. Redskapets spesifikasjoner registreres i et eget register og deretter benyttes sensorer til å registrere når det aktuelle redskapet settes i sjøen og tas opp. Kombinert med for eksempel posisjonsdata vil dette gi en nøyaktig registrering av data om hva den faktiske innsatsfaktoren i fiskeriene er. Dette kan også kombineres med teknologi som gjøre det mulig å gjenfinne eller spore redskap når det står i sjøen, noe som kan redusere risikoen for såkalt spøkelsesfiske og miljøpåvirkningen (plast m.m.).

Opplysninger om faststående, fiskende redskap eller lagring av redskap i sjøen er nyttig informasjon både for næringen, forskning og kontrollmyndighetene. Dersom slike data kan registreres og rapporteres automatisk til infrastrukturen for utveksling av relevante data vil både fisker og forvaltningen spare tid og ressurser, i tillegg til at kunnskapen om fiskeriaktiviteten øker. Det vil også være aktuelt med informasjon om fartøyets kapasitet (fart, motorkraft, størrelse, drivstofforbruk, utslipp av klimagasser m.m.)

Foruten nytten av slike data for fiskeren selv, vil informasjonen være nyttig både for forskning, statistikk, regulering og kontroll, og vi kan se for oss at de ulike interessentene kan hente ut slike data fra infrastrukturen for utveksling av relevante data etter behov. Dette vil også kunne dokumentere hvilken påvirkning høstingsoperasjonen har hatt på for eksempel de marine bunnhabitatene. Slik informasjon er også viktig i et markedsperspektiv for å fortelle fiskens historie og i et arealperspektiv.

10.4.2.2 Miljødata

Nye teknologiske løsninger kan også øke kunnskapen om økosystemet på en kostnadseffektiv måte, og gi bedre grunnlag for forvaltning og bestandsberegninger. I dag brukes store ressurser på at Havforskningsinstituttet utfører tokt og innhenter data fra havet. Det er likevel områder og tider av året som ikke dekkes fordi det ikke er nok ressurser til å overvåke alle havområder og alle de viltlevende marine ressursene.

Dersom slik informasjon hadde inngått i infrastrukturen for utveksling av relevante data ville forskere i større grad kunne følge med på fiskebestandene uten alltid måtte mobilisere folk og kostbare energikrevende fartøy.

Videre kunne høstingsfartøy som hadde blitt utstyrt med tilsvarende teknologi registrert informasjon under leting og forberedelse av fangst blitt samlet inn og gitt viktig informasjon til interessentene. Det er allerede flere prosjekter under utvikling der fiskefartøy skal inngå i et nettverk og dele målinger av fysiske egenskaper ved sjøvannet, planktonkonsentrasjoner og hydroakustiske data.

10.4.3 Teknologi for automatisert registrering av ressursuttaket ved høsting

En rekke teknologier for registrering av fangstdata fra selve høstingsoperasjonen er allerede utviklet eller er under utvikling.

CRISP var et tidsavgrenset program organisert gjennom et senter innen fiskeriteknologi, som koblet sammen verdensledende norske bedrifter med vitenskapelige institusjoner. Målet var å utvikle bærekraftig høsting i henhold til gjeldende reguleringer, øke fangstverdien gjennom forbedret kvalitet og effektivisering for å redusere kostnadene. Senteret har blant annet bidratt til å utvikle metoder og implementere instrumenter:

• for arts- og størrelsesidentifikasjon før fangst,

• for å overvåke fiskens atferd og redskapenes ytelse under fiske,

• som aktivt slipper uønsket bifangst uskadd ut under tråling og snurpenotfiske, og

• som minimerer belastningen på bunnhabitater og reduserer luftforurensningen (tråldesign).

Et av CRISP prosjektene er Scantrol Deep Vision (figur 10.7). Dette er et system hvor en kameraenhet er festet til trålposen. Enheten gjør det mulig å identifisere (art) og måle (størrelse) fisk i sjøen uten å måtte ta fangsten om bord på fartøyet. Data som registreres av dette instrument gir fisker mulighet i sanntid å vurdere fangstsammensetning. I prinsippet kan det også tenkes at et slik system kan gi grunnlag for registrering av ressursuttaket eller gi støtte til registrering av ressursuttaket når fangsten tas om bord. Med bakgrunn i dette kan det også tenkes ulike seleksjonstilnærminger.

UTOFIA er et prosjekt under EUs store forsknings- og utviklingsprogram, Horizon 2020. Målet med UTOFIA er å utvikle et undervannsbildesystem som skal kunne gjenkjenne art og størrelse.

Det kan også trekkes veksler på andre næringer, og særlig havbruksnæringen. For å håndtere utfordringer med lus og sykdom på oppdrettsfisk og i forbindelse med utviklingstillatelser er det utviklet nye teknologiske løsninger. Et aktuelt eksempel i denne sammenheng er iFarm (figur 10.8) utviklet av BioSort, som basert på bildegjenkjenning kan identifisere faktorer (sykdom og lus) av interesse for oppdrett. Bildegjenkjenning er aktuelt også i fiskeriene.

Tradisjonelt utøves fiskeriene med redskap som trål, not, line, garn m.m. I det øyeblikket fisk påvirkes av redskapen vil kvaliteten og verdien på fisken påvirkes, avhengig av hvor mye stress og fysisk påvirkning fisken påføres i forbindelse med høsting. Det varierer avhengig av hvilket redskap som anvendes og hvor langt høstingen har kommet. For å optimalisere verdien av ressursuttaket vil det være av stor interesse å utvikle nye fiskemetoder, som gir bedre kontroll på fangsthåndteringen. Et eksempel er prosjektet Trawl 2.0 (figur 10.9) utviklet av selskapet Stø Technology, hvor målet er å håndtere selve høstingsoperasjonen og opptak av fangsten på en slik måte at kvaliteten på fangsten ivaretas så godt som mulig.

Et annet eksempel på teknologi som kan gi bedre fangsthåndtering og seleksjon er 7D hologramteknologi. Hologrammer er fotografiske bilder som er tredimensjonale og ser ut til å ha dybde. Hologrammer fungere ved å skape et tredimensjonalt bilde sammensatt av flere to-dimensjonale bilder av samme objekt sett fra ulike referansepunkter. Hologram kan framstilles ved hjelp av lasere og kan benyttes under vann. I framtiden er det mulig å se for seg at denne type teknologi kan benyttes til å lede og sortere fangst under vann og dermed øke både seleksjonen, overlevelse og kvaliteten på fangsten.

Skal verdien på fisken optimaliseres er selvsagt kvalitet og ønsket fangstsammensetning viktig. Derfor er nye fiskemetoder viktig å utrede. Her kan det også skapes synergier om det parallelt utvikles teknologier som kan gi umiddelbar informasjon om det som høstes. Slike utviklingsløp kan kombineres og trekke veksler på hverandre og samtidig oppfylle flere hensyn trolig for en lavere totalkostnad.

10.5 Landing og førstehåndsomsetning av fangst

10.5.1 Data om landet fangst

I dag skjer registrering av ressursuttaket som grunnlag for kvoteavregning når fisken landes (figur 10.10). Som vist tidligere er det stor risiko for at det skjer feilrapportering av ressursuttaket på dette tidspunktet. Det er flere forhold som skaper usikkerhet om ressursuttaket og reduserer tilliten til registrering av ressursuttaket. Oppsummert er det svake krav til dokumentasjon av måleresultatet ved landing, gjennomgående manuelle registreringer og en rekke ulike omregningsfaktorer. Konsekvensen av dette er liten tillit til dagens registrering av ressursuttaket og til data om omsetning av fangsten.

Uavhengig av hvor registreringen av ressursuttaket skjer i verdikjeden i framtiden, vil det være behov for korrekte data om det som landes, blant annet som grunnlag for å oppfylle andre lands krav og markedskrav ved eksport av norsk fisk, samt nasjonale krav. Det vil også være behov for kontrollmekanismer for å forebygge at uregistrert fisk inngår i verdikjeden, i tillegg til næringens egne behov for kontroll med kjøpt vare.

Her kan det tenkes at en rekke teknologiske løsninger, for eksempel maskinsyn og andre former for maskinlæringsteknologier, kan kombineres med veiesystemer for å sikre verifiserbare og automatiserte data om landingen, se blant annet omtale om CatchScanner under punkt 10.4.2. Det kan videre tenkes at de ulike målepunktene på et mottaksanlegg vurderes samlet og defineres som helhetlige målesystemer. Det vil for eksempel si at de ulike målepunktene har et felles styringssystem og datafangst fra de ulike punktene kan bidra til å gi et helhetlig måleresultat. Dette vil redusere risikoen for manipulasjon og effektivisere registrering av data.

I dag stilles det krav om at fangsten skal sorteres og deretter veies. Dersom datafangsten blir automatisert for relevante parameter som art, størrelse m.m. kan mottaket av fangsten effektiviseres ved at den går rett over målesystemet. Dermed reduseres også behovet for å håndtere fisken.

10.6 Produksjon, lager og transport

10.6.1 Data om produksjon, lager og transport

Etter at fisken er landet vil den bli gjenstand for produksjon, lagring og transport (figur 10.11). Avhengig av valgt logistikk kan rekkefølgen endres. Aktivitetene kan også gjentas, for eksempel gjennom videreforedling av et ferdig produkt eller transport mellom ulike anlegg.

Opplysninger fra denne delen av verdikjeden registreres i ulik grad hos næringsaktørene. Uavhengig av hvilke datasystemer aktørene har for å registrere data her, blir slik informasjon ikke gjort tilgjengelig for aktuelle myndigheter gjennom rapportering. Og fordi dette er et datatomt område for myndighetene, er risikoen stor for at uregistrerte landinger kan skjules gjennom disse delene av verdikjeden, se omtale i kapittel 6.

Dersom man fullt ut skal kunne dokumentere at fisk som går ut i markedet fra norske aktører er lovlig fisket og omsatt, er det nødvendig å dokumentere produksjonsdata, herunder innsatsfaktor og utbytte. Tilsvarende som for landing kan det utvikles helhetlige målesystemer som gir automatisert fangst av data som er aktuelle med tanke på sporbarhet.

Ved å registrere denne type data i infrastrukturen kan utfylling av for eksempel fangstsertifikat som andre lands myndigheter krever, automatiseres. Samtidig vil myndighetene kunne gjennomføre en reell og automatisert kontroll av opplysninger på fangstsertifikat, ulike typer eksportdeklareringer og opprinnelsesbevis. Produksjonsdata er også et viktig element dersom kriterier for sporbarhet skal kunne oppfylles.

Videre er merking av produktet et viktig element i denne delen av verdikjeden. Det vil for eksempel si at produkter og kartonger merkes med en unik ID, og at sporbar informasjon kobles til denne nøkkelen. Relevant og nøyaktig informasjon må trykkes på etiketten slik at innholdet klart framgår, mens det gjerne er tilstrekkelig at annen tilleggsinformasjon er tilgjengelig i infrastrukturen. Dette blant annet for å gjøre det mulig å spore produkter og dermed bidra til å beskytte en merkevare. Aktuelle løsninger kan for eksempel være bruk av QR-koder eller lignende på emballasjen som enkelt kan leses av enten som grunnlag for varen eller som lenke til fiskens historie. Det eksperimenteres også med nanoteknologi for å merke tørrfisk. Fordelen med slik teknologi er at merket kan påføres direkte på fisken. Så lenge fisken har skinnet på kan også fiskeskinnet benyttes til å identifisere den enkelte fisk.

Tilgang til oppdatert lagerinformasjon vil være viktig kunnskap for flere formål, for eksempel for Norges Sjømatråd med tanke på pris- og markedsvurdering og for skattemyndighetenes vurdering av grunnlag for beskatning. Dersom produktene merkes med ulike teknologier som kan leses automatisk, for eksempel RFID, vil lagerinformasjon kunne registreres fortløpende og kan gjøres tilgjengelig for relevante aktører.

Basert på infrastrukturen for utveksling av relevante data kan det videre utvikles digitale fraktbrev, eller metoder for å henvise til infrastrukturen slik at ulike interessenter (avsender, mottaker og forvaltningen) kan få tilgang til aktuelle opplysninger om produktene som er under transport. Her kan man for eksempel lære av Posten, og måten de sporer forsendelser på. Målet må være at det skal være mulig å følge forsendelsen til enhver tid.

Det finnes også en rekke dispensasjonsordninger der for eksempel fisk tas til land på egen kai for deretter å bli transportert med bil til nærmeste mottak. Slik aktivitet vil også kunne omfattes av samme krav til sporing, for at informasjonen skal kunne inngå i infrastrukturen.

10.7 Eksport og import

10.7.1 Eksportdata

Når fisk skal ut av landet kreves en rekke dokumenter alt etter hvor fisken skal, for eksempel eksportdeklareringer (både toll og mat), opprinnelsesbevis, fangstsertifikat og annen dokumentasjon (figur 10.12). I tillegg er det nødvendig med dokumentasjon for markedsføring, enten basert på sertifisering eller ved å kunne oppgi detaljerte opplysninger om fangsten til forbruker. Det er også viktig å kunne sjekke at det som eksporteres stemmer overens med informasjon fra de andre leddene i infrastrukturen.

Det kan tenkes at relevante data hentet fra infrastrukturen vil danne grunnlag for automatisert utfylling av de nevnte dokumentene og at det kun er eventuelle tilleggsopplysninger eksportør trenger å legge til kjeden, for deretter å hente ut aktuelle dokumenter.

Infrastrukturen vil også gjøre det mulig å forenkle andre prosesser, som for eksempel fortolling. Det er i dag en utfordring at varenumrene i tolltariffen er for generelle, jf. omtale i punkt 6.5.2.2 og forslag i punkt 14.6.3. Det ville være en forenkling for næringsaktørene om det som registreres av egen interesse kunne gjøres direkte tilgjengelig uten behov for omskriving eller aggregering av data.

10.8 Marked og forbruker

Som beskrevet tidligere i rapporten vokser det stadig fram nye krav og forventninger fra markedene og forbrukerne til å kunne dokumentere produkter og prosesser, for eksempel informasjon om hvor fisken er fangstet. Dette kommer gjerne til uttrykk som et ønske om å kjenne fiskens historie. Data som er bygget opp langs verdikjeden kan tenkes å være tilgjengelig for både markedsaktørene og forbruker slik at det enkelt kan framskaffes informasjon om produktets opprinnelse (figur 10.13). Dette vil kunne benyttes i markedsføring og bidra til å beskytte norsk sjømat som et varemerke.

10.9 Utvalgets vurdering

10.9.1 Store muligheter ved automatisert dokumentasjon

Dette kapittelet har vist at det fins store muligheter for å produsere en rekke objektive data fra høstingsaktiviteten, landing og fiskens videre vei til forbruker gjennom systemer for automatisert datafangst. Det finnes allerede mye relevant teknologi, og ny teknologi er under utvikling. I kapittel 19 er det også beskrevet løsninger for en infrastruktur for utveksling av slike data.

Det er med dagens teknologi mulig å lage digitale løsninger som automatisk kan hente ut verifisert dokumentasjon om hvem og hvilket fartøy som fisker, fartøyets fisketillatelser og gjenstående kvote, og hva som høstes hvor og når. Videre kan systemet registrere landings- og sluttseddeldata basert på løpende automatisert datafangst, samt andre data gjennom verdikjeden. Det kan for eksempel også registreres data om temperatur/nedkjøling, råstoffets kvalitet og andre data, som miljøavtrykket ved fangst og produksjon.

Utvalget mener det vil være fullt mulig å utvikle digitale løsninger som gjør det mulig å utveksle data mellom relevante aktører i et helhetlig og automatisert dokumentasjonssystem. Et dokumentasjonssystem som henter og deler informasjonen automatisk både fra løpende oppdaterte registre og fra næringens registreringsløsninger vil gi merverdi for både næringen selv og for myndighetene.

Fremfor alt vil et slikt system være et sterkt virkemiddel for å fremme etterlevelse gjennom tredjepartsrapportering. Det gir næringen et verktøy til å dokumentere lovlighet, samtidig som handlingsrommet for aktører som søker urettmessig gevinst ved å bryte fiskerilovgivningen reduseres vesentlig. I de tilfeller lovbrudd avdekkes, vil et automatisert dokumentasjonssystem også skape objektive spor, som kan benyttes som bevis i en straffesak.

Et system som gir verifiserte data om lovlighet og oppfyllelse av markedskrav, vil gi sterkt forbedret tillit til at kvoteregnskapet reflekterer de faktiske forhold. Åpenhet om dataene vil videre bidra til å øke tilliten både næringsaktørene imellom og mellom næringsaktørene og samfunnet, fordi alle kan følge med på hva som skjer. Dette er et særlig viktig hensyn når fellesskapets begrensede viltlevende marine ressurser skal forvaltes og fordeles. Se nærmere om åpenhet om ressursuttaket i kapittel 13.

Et automatisert dokumentasjonssystem vil også gi flere effektiviseringsgevinster. For det første vil en korrekt og automatisk registrering av det som høstes i sanntid fjerne handlingsrommet for «high grading» i form av slipping eller utkast. Det vil dermed være et sterkt insentiv for å utøve et mer målrettet fiske, samt å ta vare på og øke kvaliteten på fangsten. Det vil være en fordel for fellesskapet at våre ressurser utnyttes bedre enn i dag.

For det andre vil næringen få mindre administrative byrder knyttet til rapportering, ved at myndighetene henter data fra dokumentasjonssystemet i stedet for at næringen aktivt sender rapporter. Næringen selv skal også kunne hente relevante data fra systemet, og benytte dette som verifisert dokumentasjon overfor kunder, sertifiseringsorganer mv.

For det tredje vil systemet gi potensial for å øke effektiviteten og verdiskapingen i næringen, gjennom automatisering og innovativ bruk av egne og andres data. Nye løsninger vil kunne åpne for radikale forbedringer, blant annet gjennom høyere effektivitet i høstingsaktiviteten, bedre seleksjon og kvalitet, og mer effektiv produksjon av fangsten.

Gevinster kan også hentes gjennom forbedret konkurranseevne i høyt betalende markedssegmenter med særlig store krav til dokumentasjon på produkters etiske standarder og kvalitet. Slike gevinster forutsetter et system for sporbarhet helt fram til forbruker, som gjør det mulig å dokumentere miljøavtrykket og lovligheten til det enkelte fiskeprodukt som selges. Sporbarhet er omtalt nærmere i kapittel 11. Samtidig mener utvalget verdien av systemet vil være stor også uten krav om sporbar dokumentasjon gjennom hele verdikjeden. Gevinstene omtalt over er ikke avhengig av full sporbarhet. Dokumentasjonssystemet vil uansett bidra til økt tillit til etterlevelsen av norsk fiskerilovgivning. I den grad man legger seg på en linje basert på stor grad av åpne data, vil systemet også kunne bety mye for tilliten til norsk fiskerinæring.

10.9.2 Kvoteavregning på havet?

Dersom det etableres automatiserte rapporteringsløsninger som dokumenterer høsting i sanntid, vil det i framtiden være mulig å flytte tidspunktet for ressursregistrering fra landingstidspunktet til nærmere tidspunktet høstingen faktisk skjer. Fartøyet vil da kunne kvoteavregnes basert på høstingsdata, mens fartøyet fortsatt er på havet.

Ved å basere ressursregistrering på det som høstes og ikke det som landes og omsettes, fjernes dagens sammenblanding av kvoteavregning og omsetning, og kvoteavregningen blir ikke påvirket av maktforholdet mellom fisker og kjøper. Kvoteavregning basert på høstingsdata reduserer ikke bare handlingsrommet for ulovlig utkast, men også muligheten for å feilrapportere mengde og art i forbindelse med landing og førstehåndsomsetning. Sluttseddelen vil med et slikt regime bli et rent kjøpsdokument, men fortsatt viktig for å dokumentere etterlevelse av fiskesalgslagsloven.

Mens teknologien for å registrere ressursuttaket på fartøyet allerede er tilgjengelig i noen fiskerier, vil det kunne ta lang tid å få på plass fungerende løsninger i andre. Det kan derfor være formålstjenlig å innføre endringer i ressursregistreringstidspunktet gradvis. Rekefiskerne i Skagerrak har for eksempel allerede etterlyst en ordning som gir anledning til å skrive seddel basert på innveid vekt på fartøyet. Det vil effektivisere landing og førstehåndsomsetning og bedre ivareta kvaliteten på produktet.

Sanntidsrapportering av ressursuttaket ved høsting vil innebære et paradigmeskifte i fiskeriforvaltningen, der kontrollmyndigheter og samfunnet for øvrig kan få radikalt forbedret informasjon om det som høstet, sammenlignet med dagens regime der ressursuttaket registreres ved landing.

En slik tilnærming er noe Norge bør fremme i samarbeidet med de landene vi deler ressurser med. Det bør også bringes inn i globale prosesser, som inspirasjon for utvikling av ressursforvaltningen i andre deler av verden, og som grunnlag for etablere internasjonale retningslinjer eller avtaler. Et kontrollregime basert på automatisert datafangst bør også etableres som en viktig del av norsk bistandsarbeid.

Utvalget vil bemerke at tankesettet som er presentert i dette kapittelet ikke er unikt i verdenssammenheng. Utvalget er kjent med at andre land arbeider i samme retning og ser et tilsvarende behov for å forbedre registreringen av ressursuttaket.

Utvalget har også drøftet hvorvidt det kan tenkes alternative forvaltningsregimer med tanke på hvilken enhet kvotene fastsettes i. Selv om dagens kvoter i det alt vesentligste fastsettes i rund vekt, både internasjonalt og nasjonalt, finnes det alternative forvaltningsregimer. Blant annet fastsetter Island nasjonale torskekvoter i sløyd vekt. Dette har vært diskutert i utvalget og deler av utvalget er av den mening at også Norge bør arbeide for at å forvalte nordøst-antarktisk torsk, som vi deler med Russland, basert på kvoter i sløyd vekt, jf. kapittel 15.

Utvalget er likevel enige om at det er behov for å etablere faktum om ressursuttaket ved høsting, uavhengig av hvilket forvaltningsregime som skulle gjelde i framtiden. Havressursloven er innrettet mot høstingen av de marine ressursene, og er ikke begrenset til det som landes. Selv om kvoteavregningen vil skje ved landingstidspunktet også i framtiden, og selv om kvotetildelingen for torsk skulle bli gitt i sløyd vekt i framtiden, så er det behov for dokumenterte data om det som blir høstet. Bare slik kan det foretas en troverdig kontroll ved landing, slik at man kan sikre at all høstet fangst blir registrert korrekt. Uavhengig av forvaltningsregime, vil registrering av verifiserbare fangstdata være nødvendig for å unngå problemene som dagens system med estimert fangstrapportering gir for ressurskontrollen.

10.9.3 Forutsetninger for en vellykket gjennomføring

Å lykkes med å få på plass et automatisert dokumentasjonsregime for fiskerinæringen forutsetter at næringen selv er i førersetet i et målrettet samarbeid mellom næring, forvaltning og forskningsmiljøer. Det er avgjørende å avdekke gevinstmulighetene for alle parter i en tidlig fase, og enes om et felles mål.

Utvalget vil i denne sammenheng vise til konkrete offentlig-private samhandlingsprosjekter om digitalisering innenfor blant annet finanssektoren, landbrukssektoren og havbrukssektoren. Samarbeidene er initiert som en del av regjeringens forenklings- og digitaliseringsarbeid og har vist seg å gi gode resultater. Blant annet er den digitale løsningen for samtykkebasert lånesøknad, utviklet innenfor samarbeidet i finanssektoren.

Gjennomføringsevne og avklart finansiering er avgjørende forutsetninger for å lykkes. Samhandlingsprosjektene som er nevnt over er innrettet nettopp med tanke på dette. I prosjektene er partene ansvarlig for egen finansiering. I tillegg utnyttes offentlige og private støtteordninger for å gjennomføre delprosjekter. Se kapittel 22 for omtale av relevante finansieringsordninger.

En særlig utfordring for et slikt samhandlingsprosjekt innenfor fiskerisektoren er at fiskeriforvaltningens digitale løsninger per i dag er fragmenterte og kommuniserer dårlig med hverandre. Realisering av målet om et automatisert dokumentasjonssystem vil kreve betydelige investeringer i bedre registerløsninger og en felles infrastruktur for utveksling av data. For eksempel er et fungerende kvoteregister et helt nødvendig element.

Et automatisert dokumentasjonssystem vil måtte utvikles gjennom en trinnvis utvikling, der eksisterende og ny teknologi tas i bruk for å effektivisere oppfyllelse av rapporteringsplikter. På vei mot målet, hvor teknologien og metodene er gode nok til at de kan danne grunnlag for direkte registrering av ressursuttaket i fangstøyeblikket, er det nødvendig med trinnvise forbedringer av kravene til dokumentasjon av vesentlige data. Konkrete tiltak som kan gjennomføres på kort og mellomlang sikt er omtalt i kapittel 14.

Utover rollen som aktiv deltaker i samhandlingsprosjektet, vil forvaltningen måtte støtte opp om utviklingen gjennom å legge til rette for pilotprosjekter, prøveordninger og regelverksendringer.

10.10 Utvalgets tilråding

Utvalget tilrår at det etableres et offentlig-privat samarbeid med mål om å utvikle et automatisert dokumentasjonssystem for norsk fiskerinæring, basert på en felles infrastruktur for utveksling av relevante data. Utvalget mener et slikt system vil bidra til å forsterke tilliten til norsk fiskerinæring og konsolidere den sterke posisjonen norsk fiskeriforvaltning har både nasjonalt og internasjonalt.

Systemet må innrettes slik at det gir en korrekt registrering av det som høstes av fellesskapets ressurser og legger til rette for etterfølgende sporbarhet gjennom verdikjeden i dialog med næringen. Systemet må utformes slik at det er fleksibelt og kan tilpasses endringer i myndighets- og markedskrav. Dokumentasjonen gjøres tilgjengelig for relevante myndigheter og andre relevante aktører i henhold til gjeldende regelverk uten at næringsaktørene aktivt trenger å rapportere til ulike myndigheter.

Utvalget ser det som avgjørende at næringen er i førersetet for utviklingen, og at samarbeidet involverer offentlige myndigheter som har en kontrollfunksjon overfor næringen. Sentrale aktører vil være Fiskeridirektoratet, Kystvakten, salgslagene, Justervesenet, Skatteetaten, Tolletaten og Mattilsynet. Kystverket og Sjøfartsdirektoratet vil også ha en rolle med tanke på rapporteringskrav og -plattformer for flåten.

Utvalget mener at næringen må være sentral i teknologiutviklingen som skal til. Samtidig må det investeres betydelig i den offentlige digitale infrastrukturen. Det krever en stor, tverretatlig satsing, som kan gi effektive løsninger i tråd med «once-only»-prinsippet.

Utvalgets flertall, medlemmene Alvik, Bech, Diekert, Digre, Karlsen, Pedersen og Tetmo anbefaler at det etableres et langsiktig mål om at kvotene i framtiden kan avregnes fartøyet mens det er på havet, basert på verifiserte data om høstingen. Det vil sikre at kvoteregnskapet blir basert på det som er høstet, og ikke det som blir omsatt ved landing. Flertallet anbefaler at Norge går foran og at næring og myndigheter samarbeider for å realisere dette målet, samtidig som norske myndigheter arbeider for at dette blir en internasjonal standard i framtiden.

Et mindretall, utvalgets medlemmer, Lassesen, Lie og Nergaard, er som resten av utvalget opptatt av å dokumentere at høsting og omsetning er lovlig ved å ta i bruk automatisert datafangst. Disse medlemmer mener imidlertid man bør beholde dagens system med at kvotene avregnes fartøyet ved landing. Samtidig anbefales det at norske myndigheter jobber opp mot russiske myndigheter med sikte på at kvotene og kvoteavregningen for bunnfisk i framtiden fastsettes i sløyd vekt.

11 Sporbarhet

11.1 Innledning

Havressursloven § 41 gir hjemmel til å fastsette forskrift om at det skal være mulig å spore fisk tilbake til en fangst som er registrert på landings- eller sluttseddel. Ved fastsettelsen av loven forklarte departementet hvorfor det var viktig med en slik hjemmel:

«Som sagt ovanfor er det viktig at vi ikkje rettar ressurskontrollen berre mot sjølve haustinga, men også mot dei etterfølgjande aktivitetane som produksjon, transport, omsetning osv. Dokumentasjonen av dei etterfølgjande aktivitetane er, som vist i departementet sitt høyringsnotat, ikkje så god som han kunne ha vore, og dette svekkjer særleg større omsetnings- og lagerkontrollar.

For å få til ein best mogleg ressurskontroll, er det nødvendig at styresmaktene kan utføre effektive kontrollar langs heile tidslinja. Sporing kan vere eitt av fleire viktige verkemiddel for å oppnå dette. Departementet meiner difor at havressursloven, som ei moderne og framtidsretta ressursforvaltningslov, må ha heimel for å innføre reglar om sporing og merking av viltlevande marine ressursar. Ein slik heimel vil stå i samanheng med heimlar i anna lovverk som kan implementere krav til sporing ved innførsle og utførsle av fisk og fiskevarer. Dette heng i hop med at det er ein omfattande internasjonal handel med fisk. Dersom krav til sporing vert eit vilkår ved import og eksport av fisk, vil det – kombinert med reglar om hamnestatskontroll – gjere det mykje vanskelegare å lande og omsetje ulovleg fanga fisk over landegrenser. Det er teken inn ein heimel for sporing i § 41.»

Forskrift om fangstsertifikat er hjemlet i havressursloven § 41, og i forskriften § 4 første ledd heter det at eksportør som rekvirerer fangstsertifikat plikter å kunne dokumentere, for hvert enkelt vareparti som eksporteres, hvor samtlige landinger fisk og fiskeprodukter stammer fra, med referanse til angjeldende sluttsedler. Etter ordlyden er dette et sporbarhetskrav, men slik fangstsertifikatsystemet er lagt opp og kontrolleres, er det begrenset realitet i dette sporbarhetskravet.

Som omtalt i kapittel 4 er flere importmyndigheter og markedsaktører opptatt av at fisken som omsettes skal være tatt på lovlig vis i et bærekraftig fiskeri. Et sentralt spørsmål er hvordan dette skal kunne dokumenteres, og i den sammenheng framheves sporbarhet stadig oftere som et virkemiddel for at myndigheter og markedene skal kunne vite hvor fisken kommer fra.

Utvalget skal utforske hvordan ny teknologi kan bidra til å møte kravene til korrekt ressursregistrering og annen dokumentasjon som markeder og myndigheter krever. Det omfatter også hvilke krav til sporbar dokumentasjon som vil kunne kreves av norske eksportører av sjømat i framtiden, og hvordan ny teknologi kan bidra til å møte kravene. Samtidig skal utvalget vurdere muligheten for forenkling gjennom «once only»-prinsippet.

I kapittel 10 beskrives en infrastruktur for utveksling av relevante data mellom aktører som kan danne grunnlag for sporbarhet og som oppfyller «once only»-prinsippet. Begrepet sporbarhet benyttes i mange ulike sammenhenger og ikke alltid med samme meningsinnhold. Spørsmålet er om det er mulig å oppnå sporbarhet, slik det er definert i havressursloven, eller framgår av markedskrav eller krav fra andre lands myndigheter, og hvilke forutsetninger som i så tilfelle må på plass. I det videre beskrives prinsipper for sporbarhet.

11.2 Prinsipper for sporbarhet

Sporbarhet forutsetter at informasjon fra de forskjellige aktørene i verdikjeden kan settes sammen på en systematisk måte. Det vil si at bedriftene må koble informasjonen de mottar om fisken til hvert parti med fisk, og at dette så blir koblet til de ferdigproduserte produktene som sendes ut av bedriften. Informasjonen må lagres på en slik måte at den kan finnes fram ved behov, også etter at produktet er sendt ut av bedriften. Det er viktig å understreke at hver enhet, fra råvare til ferdigproduserte produkter og videre gjennom transport og eventuell eksport, må være identifisert på en slik måte at det er mulig å skille dem fra hverandre.

11.2.1 Komponenter i en sporbarhetskjede

Fisken må kunne spores framover og tilbake, gjennom og mellom bedriftene. For å få til dette må tre elementer (Olsen et al. 2018) være på plass:

• a) Hvert parti med fisk må ha unikt nummer

For at bedriftene skal kunne knytte informasjon om fisken og prosessene til et bestemt parti (ofte kalt sporbar enhet), må de ulike partiene med fisk kunne skilles fra hverandre. Det kan gjøres ved å gi unike nummer (unik ID) til hvert parti med fisk. Dette er illustrert i figur 11.1.

Foto: Frank Gregersen. Illustratør: Oddvar Dahl, ©Nofima

En unik ID kan være papirbasert eller elektronisk. Standardiserte IDer kan opprettes for eksempel ved å følge GS1s sporbarhetsstandarder, som kan brukes uavhengig av teknologi.

• b) Registrere splittinger og blandinger

Dersom fisk fra ett parti splittes eller blandes med fisk fra andre partier, må dette registreres slik at det er mulig å finne ut hvilke fangster av fisk som ble brukt, for eksempel i en filetproduksjon på en bestemt dag.

For sporbarhet trenger det ikke være problematisk å splitte og blande fisk fra forskjellige fangster, så lenge dette registreres. Det er imidlertid nødvendig å holde fangster adskilt fram til ressursuttaket er registrert på en landings- eller sluttseddel, for å sørge for at kvoten til hvert enkelt fartøy avregnes riktig.

• c) Å hente fram ønsket informasjon

Sporbarhet forutsetter at ønsket informasjon om fisken er tilgjengelig. Det forutsetter at unike numre er tatt i bruk og at eventuelle splittinger og blandinger av partier er registrert. Dersom dette er på plass kan ønsket informasjon knyttes til de unike numrene (Karlsen mfl., 2016). Dette illustreres i figur 11.2.

Foto: Frank Gregersen. Illustratør: Oddvar Dahl, ©Nofima

Når splittinger og blandinger av fisk er registrert (vist med de røde linjene i figuren), er det mulig å hente ut informasjon om for eksempel fangstdatoen. I figur 11.2 vil for eksempel fangstdatoen for fisken i isoporkassen A1–1 kunne være tilgjengelig fordi A1–1 er koblet til A1, som igjen er koblet til A.

11.2.2 Intern sporbarhet

Det er mulig å spore et produkt internt i en bedrift dersom:

• hvert parti har et unikt nummer,

• alle splittinger og blandinger er registrert, og

• registrert informasjon er tilgjengelig.

Dette kalles intern sporbarhet. Så lenge det er mulig å spore fisk fra bedriften mottar den, gjennom produksjonen og til det ferdige produktet sendes ut av bedriften, kan den interne sporbarheten organiseres etter bedriftens eget ønske.

Når fisken skal sendes ut av bedriften og sporbarhet mellom to bedrifter skal opprettholdes er det en fordel at produktene merkes og at informasjon deles på en standardisert måte.

Dersom alle bedriftene i verdikjeden bruker unike varenumre for hvert parti, registrerer alle splittinger og blandinger, og i tillegg har et system for å hente fram denne informasjonen, er det mulig å få sporbarhet for fiskeprodukter gjennom hele verdikjeden (se illustrasjon i figur 11.3). Da kan informasjon om for eksempel fartøyet som har fisket, hvem som har filetert fisken, hvem som har transportert den og hvilken butikk som har solgt den, hentes fram.

Foto: Frank Gregersen og Kine Mari Karlsen. Illustratør: Oddvar Dahl, ©Nofima

Det er imidlertid vesentlig at samtlige bedrifter i verdikjeden har alle disse elementene på plass, jf. figur 11.4. Dersom en av bedriftene mangler ett av de tre elementene har vi et brudd i verdikjeden. Da er sporbarheten tapt.

Foto: Frank Gregersen og Kine Mari Karlsen. Illustratør: Oddvar Dahl, ©Nofima

11.3 Hvordan oppnå reell sporbarhet?

Sporbarhet handler om både en fysisk og en virtuell verden (figur 11.5).

Foto: Frank Gregersen. Illustratør: Oddvar Dahl, ©Nofima

Den fysiske verden er det som skjer med fisken fra fangst til konsument. I den virtuelle verden kan man finne informasjon om de unike numrene på parti med fisk, registreringer av splittinger og blandinger, samt informasjonen om fisken. Den virtuelle verden holder altså styr på ulike påstander om fisken, og gjør informasjonen mer gjennomsiktig, men sjekker ikke hvorvidt påstandene er korrekte. Data som registreres, blir altså ikke kvalitetssikret. Om deler av informasjonen som registreres er feil blir altså hele sporingskjeden feil.

En forutsetning for å oppnå sporbarhet er med andre ord at de sporbarhetsdata som registreres og tilgjengeliggjøres baseres på en infrastruktur for utveksling av data mellom relevante aktører, for å realisere et automatisert dokumentasjonssystem slik dette er beskrevet i kapittel 10. Dette vil bidra til at den virtuelle verden faktisk reflekterer den fysiske verden, og må bygge på at registreringen av ressursuttaket er korrekt i utgangspunktet.

11.4 Utvalgets vurdering

Hvorvidt det bør innføres et krav til sporbarhet slik havressursloven gir hjemmel til, avhenger av flere forhold (se figur 11.6). Sentrale spørsmål vil være hvilket behov et slik krav skal dekke, og på hvilket nivå sporingen bør foregå. Er det behov for å spore hver enkelt fisk, hver enkelt landing eller er det tilstrekkelig å spore dagsproduksjoner eller enda mindre spesifikt? En av fordelene med sporbarhet er at forholdene blir mer gjennomsiktige, informasjonen kan etterprøves og ulovligheter kan avdekkes, som for eksempel feilmerking og manglende ressursregistrering.

Kilde: Karlsen mfl. (2013) videreutviklet fra Olsen (2009)

For å svare på spørsmålene over må det ses hen til kravene andre lands myndigheter og markedene stiller. Dette er beskrevet i kapittel 4. I forarbeidene til havressursloven peker departementet blant annet på at manglende system for sporing og dokumentasjon kan innebære en ulempe for næringen når slike krav blir stilt fra viktige markeder for norsk fisk.

Videre må det ses hen til behovet for kontrollpunkter etter registrering av ressursuttaket som grunnlag for å øke etterlevelsen av fiskerilovgivningen. Også dette punktet ble pekt på i forarbeidene til havressursloven, der det ble vist til at innføring av krav om sporbarhet vil kunne styrke ressurskontrollen i betydelig grad, fordi dette vil bedre muligheten til etterkontroll gjennom sammenstilling av data. I denne sammenheng vises det også til at næringen utvikler seg i retning av stadig større selskaper med en rekke anlegg. Det kan derfor være vanskelig å kontrollere hvor fisk kommer fra eller er på vei, særlig ved selskapsintern transport. Dette gjør det vanskelig å gjennomføre sikre omsetnings- og lagerkontroller, fordi det kan være nærmest umulig å få oversikt over intern transport av fisk. Dermed er det vanskelig å avdekke svart omsetning av fisk. Disse argumentene gjør seg fremdeles gjeldende. Dette er drøftet nærmere i del II.

I forarbeidene til havressursloven ble det også framhevet at sporingssystemene må utvikles over tid, og at det bør utgreies nærmere hvor detaljert informasjon som bør registreres, sett hen til hvilken nytte, men også hvilke kostnader, krav om sporing vil få. Videre pekes det på muligheten av å dra nytte av allerede eksisterende systemer, for å unngå at det etableres parallelle systemer.

Utvalget mener at utviklingen i viktige markeder for omsetning av norsk fisk og krav fra andre lands myndigheter tilsier et behov for å innføre krav om sporbarhet. Dette må også ses i lys av det automatiserte dokumentasjonssystemet beskrevet i kapittel 10. Et sporbarhetskrav vil både kunne styrke ressurskontrollen og gjøre norske eksportører mer konkurransedyktige.

Utvalget mener at for å lykkes med å få på plass et sporbarhetssystem er det nødvendig med samarbeid mellom næringen og forvaltningen. Et godt sporbarhetssystem krever at behovet for en styrket ressurskontroll balanseres mot næringens behov for å kunne dokumentere sporbarhet.

For å gi klarhet i hvilke krav til sporbarhet som eventuelt skal stilles, vil det trolig være behov for en forskrift som definerer slike krav.

11.5 Utvalgets tilråding

Utvalget anbefaler at det etableres et samarbeid mellom myndigheter og næringen for å definere krav til sporbarhet, som oppfyller forventede krav til dokumentasjon fra andre lands myndigheter og markeder.

12 Sertifisering

12.1 Innledning

Som omtalt i kapittel 4 møter norsk fiskerinæring omfattende krav om sertifisering gjennom ulike miljømerker. I tillegg kommer nye krav og forventninger knyttet til miljøavtrykk, sosial bærekraft m.m. Ettersom kravene i de ulike sertifiseringsordningene utvides og blir mer omfattende, er spørsmålet hvordan dette bør møtes fra norsk hold. Aktuelle vurderingstema vil være om vi bør fortsette å arbeide for å oppfylle kravene som stilles i ulike ordninger, se bort fra disse sertifiseringsordningene eller om det bør vurderes å opprette en egen norsk sertifiseringsordning.

Selv om næringen har ulike oppfatninger om sertifiseringsordningene er den gjennomgående oppfatningen at sertifiseringsordninger er noe som næringen ikke har råd til å overse i frykt for å miste adgang til viktige markeder.

Enkelte land har valgt å utvikle egne sertifiseringsordninger som for eksempel Islandske Responsible Fisheries og Alaska Responsible Fisheries Management. Disse er omtalt i punkt 4.2.5.

12.2 Norsk sertifiseringsordning?

Norske næringsaktører rapporterer om økende press fra dominerende sertifiseringsordninger, som stadig går lengre i kravene de stiller. I enkelte tilfeller har disse kravene gått betydelig lengre enn det som følger av internasjonale og nasjonale krav til bærekraft og lovlighet. Videre opplever næringsaktørene det som både tidkrevende og kostbart å få sertifisering gjennom enkelte av ordningene. MSC-sertifisering koster årlig ca. 30–40 000 kroner for hver bedrift i verdikjeden. Av den grunn har enkelte aktører i norsk fiskerinæring tatt til orde for å etablere en egen norsk sertifiseringsordning. Målet med en slik ordning vil være å danne et alternativ til de allerede etablerte ordningene.

Ettersom Norge i mange år har arbeidet aktivt for bærekraft i fiskeriene og bekjempelse av UUU-virksomhet, har vi et godt rykte som gir potensial i denne sammenheng. For at en norsk sertifiseringsordning skal kunne hevde seg mot eksisterende ordninger, må det imidlertid investeres betydelige ressurser i utvikling og kontroll av krav og standarder, og til å administrere ordningen.

Uavhengig av hvem som eventuelt skal ta ansvar for en eventuell norsk sertifisering vil det kreve omfattende administrasjon og byråkrati. Erfaringsmessig vokser kravene i slike standarder i omfang, noe som igjen kan føre til behov for økt innsats fra norske myndigheter.

Dagens sertifiseringsordninger brukes aktivt i markedsføring av fisk og fiskeprodukter, og MSC og enkelte andre sertifiseringsordninger har en sterk posisjon i flere av de viktigste eksportmarkedene for norsk fisk. For å kunne hevde seg mot eksisterende ordninger, vil en ny sertifiseringsordning ha behov for omfattende markedsføring, noe som vil være kostnadskrevende.

Det er heller ikke gitt at forbrukerne vil ha tillit til en sertifiseringsordning som er etablert av norske myndigheter. En studie gjennomført av GlobeScan for MSC blant 25 000 forbrukere i 22 land viste at sjømatkonsumenter i økende grad ønsker uavhengig verifisering av bærekraft. Studien peker på at disse forbrukerne har større tillit til NGOer og forskere, enn til myndigheter og markedsaktører når det gjelder å beskytte havene. Dersom norske fiskerimyndigheter, som både regulerer og kontrollerer fiskeriene, også skal etablere og markedsføre sin egen sertifiseringsordning, kan dette fort bli oppfattet som en uheldig sammenblanding av roller.

12.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er vanskelig å argumentere for at en sertifiseringsordning skal være en statlig oppgave. Selv om Norge har en god forvaltning med et godt rykte vil det kreve mye å etablere en offentlig sertifiseringsordning, og det er vanskelig å se for seg at norske myndigheter skal klare å gjøre dette noe særlig mer kostnadseffektivt enn de ordningene som allerede eksisterer i dag. Det er dermed høyst usikkert om det vil være formålstjenlig å etablere en statlig norsk sertifiseringsordning.

Det utelukker ikke muligheten for at det kan tas private initiativer til å utvikle en norsk eller internasjonal sertifiseringsordning. Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering (FHF) utlyste sommeren 2019 et prosjekt for utarbeidelse av en bærekraftstandard for norske fiskerier, for å se på mulighetene for å utvikle en norsk FAO-basert standard for Responsible Fisheries Management (RFM). Dette innebærer at det er initiativer på gang der næringen sitter i førersetet i utviklingen av en eventuell norsk sertifiseringsordning.

Utvalget anbefaler at slike private initiativ tar inn over seg målet om et automatisert dokumentasjonssystem for fiskerinæringen som er beskrevet i kapittel 10. Videre anbefales at det søkes samarbeid med myndighetene for å unngå at næringen blir pålagt doble rapporteringskrav – ett sett til myndighetene og ett sett til sertifiseringsorganisasjonen.

Norske fiskerimyndigheter bør fortsatt bidra med relevant informasjon til aktuelle sertifiseringsordninger. Myndighetene bør i større grad arbeide for at sertifiseringsordningene retter oppmerksomheten mot relevante tiltak som legger til rette for å dokumentere lovlighet, bærekraft og andre markedskrav. Tiltakene som er beskrevet i kapittel 9 og 10 vil gi et bedre grunnlag for å dokumentere bærekraft og god kontroll med norske fiskerier overfor ulike sertifiseringsorganisasjoner.

Videre kan norske myndigheter bruke den innsikten og kompetansen dette gir til å påvirke sertifiseringsordningene, slik at det stilles formålstjenlige krav som kan oppfylles gjennom de myndighetsetablerte kravene.

12.4 Utvalgets tilråding

Utvalget tilrår ikke at norske myndigheter etablerer en offentlig nasjonal sertifiseringsordning. Norske fiskerimyndigheter bør fortsatt bidra med relevant informasjon til aktuelle sertifiseringsordninger. Videre bør myndighetene i større grad arbeide for at sertifiseringsordningene retter oppmerksomheten mot relevante tiltak som legger til rette for å dokumentere lovlighet, bærekraft og andre markedskrav. Tiltakene som er beskrevet i kapittel 10 vil gi et bedre grunnlag for å dokumentere bærekraft og god kontroll med norske fiskerier overfor ulike sertifiseringsorganisasjoner.

13 Åpenhet om høstingsaktivitet og ressursuttak

13.1 Innledning – hvorfor åpenhet?

Med åpne data menes informasjon som er gjort tilgjengelig slik at den kan leses og tolkes av både maskiner og mennesker, og at det er åpnet for så mange bruksområder som mulig. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge peker på tre hovedgrunner til at tilgang til åpne offentlige data er viktig for samfunnet:

• Effektivisering og innovasjon: Å dele data på tvers av offentlig sektor kan bidra til effektivisering og innovasjon. Når data blir delt mellom virksomheter får vi bedre samhandling, mer rasjonell tjenesteutvikling og bedre offentlige tjenester.

• Næringsutvikling: Næringslivet får mulighet til å utvikle nye tjenester, produkter og forretningsmodeller basert på tilgang til offentlig informasjon.

• Et åpent og demokratisk samfunn: Tilgang til grunnlaget for beslutninger og prioriteringer i offentlig sektor gir bedre innsyn i hvordan beslutninger følges opp og hva som er effekten av politiske tiltak. Dette kan være med på å styrke tilliten til det offentlige, og til det politiske systemet.

Verdenssamfunnet har store utfordringer i bekjempelsen av miljøkriminalitet og økonomisk kriminalitet innenfor fiskerinæringen, og som pekt på tidligere i rapporten er risikoen for ulovlig aktivitet innenfor norsk fiskerinæring stor. Virksomheter som ønsker å skjule deler av sine aktiviteter kan operere skjult på grunn av manglende åpenhet.

Større åpenhet anses som et viktig virkemiddel for å avdekke og hindre økonomisk kriminalitet. Åpenhet rundt ressursuttaket vil kunne bidra til etterlevelse av reguleringene. Avsløringer i media om kritikkverdige økonomiske forhold og miljøkriminalitet kommer i dag ofte etter tips fra enkeltpersoner eller organisasjoner. Mer åpenhet og bedre innsyn bør derfor veie tungt i en framtidig innretning av ressurskontrollen.

13.2 Hvilke data er åpne i dag?

Fram til nylig har posisjonsdata (VMS) og elektroniske fangst- og aktivitetsdata (ERS) vært underlagt streng tilgangsbegrensning og var kun tilgjengelig for myndigheter positivt opplistet i forskrift 11. mai 2010 nr 681 om registre for lagring av elektroniske fangst- og aktivitetsdata fra fiske- og fangstfartøy. Andre kunne få tilgang til disse dataene anonymisert og aggregert. Forskriften ble opphevet 25. februar 2019. Dette betyr at spørsmål om innsyn eller offentliggjøring av nevnte data må vurderes etter blant annet forvaltningsloven og offentlighetsloven. Per dags dato er ikke VMS- eller ERS-data tilgjengelig for allmennheten i maskinlesbart format på Internett. Ettersom tilgangen til disse dataene tidligere var begrenset gjennom en egen forskrift, har allmennheten i liten grad fått innsyn i slike data uten at disse er anonymisert eller aggregert.

Spørsmålet om opplysninger på landings- og sluttsedlene bør eller skal offentliggjøres har vært behandlet av kontrollmyndighetene i flere omganger. Salgslagene ble i 2005 pålagt å offentliggjøre opplysninger om fartøynavn, registreringsmerke, landingsdato, art, produkttilstand, kvantum, mottakers firmanavn og mottaksstedets godkjenningsnummer. Videre har Fiskeridirektoratet nylig gjort de fleste opplysninger registrert på seddel offentlig tilgjengelig, inkludert:

• Fangstdata koblet mot fartøydata. Her frigis prisinformasjon løpende 12 måneder etter landingstidspunktet. Dette er et fullt datasett som krever en viss grad av kompetanse å nyttiggjøre seg av. Dataene er først og fremst ment for forskning, andre myndigheter og kommersielle aktører, og i mindre grad for allmennheten.

• Landinger i Norge fra norske og utenlandske fartøy fordelt på mottak i 2019. Her finner man informasjon om landinger fordelt på region, kommune, mottaker, fartøy og seddel. Seddelens dokumentnummer oppgis, i tillegg til kvantum (kg) fordelt på art. Det gis ikke oversikt over størrelsesfordeling, kvalitet eller pris. Denne oversikten er ment å gi en enkel tilgang til seddeldata for allmennheten, men er foreløpig begrenset til løpende data for 2019.

I dag er altså ikke all informasjon som registreres på landings- og sluttseddelen offentlig tilgjengelig. Opplysninger om pris blir for eksempel ikke gitt ut i sanntid, men offentliggjøres først etter et år.

13.3 Vurdering av rettslig grunnlag

Adgangen og plikten til å gjøre data tilgjengelig for allmennheten er regulert i flere ulike lover. Nedenfor gjennomgås det aktuelle regelverket.

13.3.1 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven regulerer behandling av personopplysninger. Den slår blant annet fast at den behandlingsansvarlige må ha rettslig grunnlag for å behandle slike opplysninger. Det vil som utgangspunkt si enten samtykke fra den registrerte eller hjemmel i lov. Loven stiller også krav til kvaliteten på data som behandles, pålegger den som behandler personopplysninger plikter, og gir rettigheter til den som personopplysningen kan knyttes til. Videre heter det i loven at personopplysninger ikke skal viderebehandles på en måte som er uforenlig med formålene som ligger til grunn for innsamlingen av dataene.

Formålene for innsamling av data fra utøvelsen av fisket gjennom VMS og ERS, samt opplysningene på seddel og andre data er oppgitt i havressursloven. Personopplysningsloven regulerer med noen få unntak ikke den videre bruk av data så lenge dette skjer i samsvar med formålet for innsamlingen.

Innsamling og bruken av aktuelle data er blant annet hjemlet i havressursloven. I tillegg vil grunnloven § 112 og miljøinformasjonsloven beskrive formål for videre bruk av nevnte data.

13.3.2 Grunnloven § 112

Gjennom vedtakelse av Grunnloven § 110 b i 1992 ble naturen og miljøet gitt grunnlovsvern. Dette baserte seg på anbefalinger fra FN gjennom Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtlandkommisjonen), om at grunnlovsvern av miljøet er et viktig rettslig virkemiddel for å sørge for bærekraftig utvikling av miljøet og naturressursene. Da Grunnloven ble revidert i 2014 ble § 110b endret til § 112 og flyttet til det nye kapittel E, som omhandler menneskerettigheter. Dette underbygger betydningen av et sunt miljø for menneskers livsutfoldelse.

I Grunnloven § 112 heter det at:

«Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som tryggjer denne retten òg for kommande slekter.

Borgarane har rett til kunnskap om korleis det står til med naturmiljøet, og om verknadene av planlagde og iverksette inngrep i naturen, slik at dei kan tryggje den retten dei har etter førre leddet.

Dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak som gjennomfører desse grunnsetningane.»

Grunnloven slår fast at borgerne, i tillegg til et sunt miljø, også har rett til kunnskap om hvordan det står til med miljøet, og at statlige myndigheter er forpliktet til å gi denne informasjonen.

Myndighetene plikter å iverksette tiltak for å gjennomføre bestemmelsen, for eksempel gjennom lovgivning, stortingsvedtak og konkrete tiltak innenfor gjeldende regelverk. Grunnloven § 112 er også en skranke for myndighetene, ved at lovgivning og vedtak må være i overensstemmelse med rettighetene som følger av bestemmelsen. Videre har grunnlovsbestemmelsen betydning ved tolkning av annen lovgivning. I tillegg kan den anvendes som et selvstendig rettsgrunnlag for borgerne, særlig der det ikke finnes annen lovgivning.

13.3.3 Miljøinformasjonsloven

Miljøinformasjonsloven operasjonaliserer Grunnloven § 112 og har til formål å sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon. Det vil gjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern av miljøet, verne seg selv mot helse- og miljøskade og påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål. Miljøinformasjonsloven skal også fremme allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet.

Etter miljøinformasjonsloven § 2 forstås miljøinformasjon som faktiske opplysninger og vurderinger om:

• miljøet,

• faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet, herunder planlagte og iverksatte tiltak eller aktiviteter i miljøet, produkters egenskaper eller innhold, forhold ved drift av virksomhet, og

• administrative avgjørelser og tiltak, herunder enkeltavgjørelser, avtaler, regelverk, planer, strategier og programmer, samt tilhørende analyser, beregninger og forutsetninger.

All aktivitet på havet påvirker miljøet i havoverflaten, i vannsøylen eller på havbunnen i en eller annen form. Det omfatter gjennomføring av fiskeriaktivitet og ressursuttak, men også fiske- og fangstfartøys bevegelser, lydforurensing og annet utslipp. Alle faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet anses som miljøinformasjon etter loven. Det vil si at opplysninger om innsatsfaktorene i fiskeriene må anses som miljøinformasjon. Informasjon om fartøyets aktivitet, hvor det beveger seg (posisjonsdata), fartøyets spesifikasjoner (lengde, motorkraft, utslipp m.m.), redskapet som anvendes og hvor fiskeriet foregår er omfattet. Dette gjelder altså all informasjon om innsatsen i fiskeriene. Støtte for dette finnes også i forarbeidene til miljøinformasjonsloven hvor det heter at:

«Blant forhold som generelt er relevante å vurdere, kan nevnes forurensning, herunder støy, forbruk og produksjon av produkter, avfall, energiforbruk, transport, påvirkning på det biologiske mangfold og forbruk eller utnyttelse av naturressurser, både biologiske ressurser og andre naturressurser.»

Det framgår videre av miljøinformasjonsloven § 16 at enhver har rett til miljøinformasjon fra virksomhet om forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet. Av forarbeidene til miljøinformasjonsloven framgår det også at dersom det oppstår tvil om definisjonen av miljøinformasjon, «bør den generelt fortolkes vidt».

Ressursuttaket skjer når de viltlevende marine ressursene ikke lenger er viltlevende. Informasjon om uttaket skal registreres på en seddel når fangsten tas til land. Ved landing sorteres, veies og størrelsefordeles fangsten slik at korrekt informasjon om uttaket registreres. I tillegg vurderes fiskens kvalitet og det fastsettes pris for førstehåndsomsetning av de enkelte artene og størrelses- og kvalitetsgruppene. Alle disse informasjonselementene gjelder uttaket av fellesskapets ressurser og må anses som informasjon om aktivitet som medfører eller kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet. For eksempel er det tidligere pekt på at forholdet mellom markedspris og minstepris som fastsettes av salgslagene har innvirkning på etterlevelsen av regelverket. Dette påvirker miljøet i form av det ressursuttaket som gjennomføres. Videre vil informasjon om pris, kvalitet, størrelse, art og kvantum være så sterkt knyttet sammen at alle disse dataelementene må anses som miljøinformasjon. En samlet vurdering av elementene gir informasjon om hvor effektivt eller godt vi utnytter våre felles ressurser. I tillegg er alle disse dataelementene viktige som grunnlag for å kontrollere og dokumentere miljøpåvirkningen som næringen står for.

Myndighetene har plikt til å iverksette tiltak som gir borgerne tilgang til miljøinformasjon og kunnskap om det som påvirker miljøet. Offentliggjøring av data er et slikt tiltak og vil være en forutsetning for at borgerne skal kunne tilegne seg kunnskap slik at de kan bidra til vern av miljøet.

Selv om informasjon om ressursuttaket er miljøinformasjon som i utgangspunktet skal gjøres tilgjengelig for borgerne, er det begrensninger på hvilke data som anses åpne og som kan offentliggjøres. Slike begrensninger er blant annet gitt i miljøinformasjonsloven § 17. Den gir blant annet adgang til å unnta miljøinformasjon dersom det er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføring av miljøskadelige handlinger, åpenbart er urimelig eller gjelder forhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.

13.3.4 Offentlighetsloven

Offentlighetsloven skal legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Videre er formålet å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten, tilliten til det offentlige og allmenhetens kontroll. Loven skal også legge til rette for viderebruk av offentlig informasjon.

Offentlighetsloven regulerer hvilke data som er åpne for innsyn. Hovedregelen er at saksdokument, journaler og lignende registre er åpne for innsyn, med mindre annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Videre beskriver loven at myndighetene skal vurdere meroffentlighet. Alle kan kreve innsyn i saksdokument, journaler og lignende register hos vedkommende organ.

Av offentlighetsloven § 13 følger at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra innsyn. I tillegg inneholder loven flere bestemmelser om adgang til å unnta informasjon fra offentlighet.

Forskrift til offentlighetsloven (offentlighetsforskriften) slår fast at organ som er omfattet av offentlighetsloven kan gjøre dokument tilgjengelig på Internett, men inneholder også unntak fra denne adgangen, blant annet for:

• opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov

• fødselsnummer, personnummer og nummer med tilsvarende funksjon

Offentlighetsforskriften omhandler dokumenter, altså ikke framstillinger av data slik som det står beskrevet i miljøinformasjonsloven, men forskriften gir likevel indikasjon på hvilke type informasjon som ikke skal offentliggjøres på Internett.

På seddel kan det være oppgitt fødselsnummer som grunnlag for identifikasjon av den ansvarshavende eller mottaker/kjøper. Dette kan være aktuelt for mindre fartøy eid av enkeltpersoner. Det framgår direkte av offentlighetsloven at fødselsnummer ikke skal offentliggjøres for allmennheten på Internett. Fødselsnummer anses likevel ikke som noens personlige forhold og det kan derfor gis innsyn i informasjon inneholdende fødselsnummer.

13.3.5 Forvaltningsloven

Det er ikke tillatt å gi adgang til informasjon som er underlagt taushetsplikt. Hva som er taushetsbelagt reguleres av forvaltningsloven § 13 første og andre ledd, hvor det heter at:

«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:

• 1) noens personlige forhold, eller

• 2) tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Kongen kan ellers gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal reknes som personlige, om hvilke organer som kan gi privatpersoner opplysninger som nevnt i punktumet foran og opplysninger om den enkeltes personlige status for øvrig, samt om vilkårene for å gi slike opplysninger.»

13.3.5.1 Noens personlige forhold

Da krav til rapportering av fartøyenes posisjoner ble innført var den generelle oppfatningen at fordi slik informasjon kunne knyttes til mannskapet om bord, kunne posisjonsrapporteringssystemet anses som et indirekte sporingssystem av enkeltpersoner. Posisjonsdata ble derfor ansett for å være underlagt taushetsplikt. I dag er slike data i større grad tilgjengelig for allmennheten. For eksempel har AIS-data de siste årene blitt offentliggjort gjennom ulike åpne kartapplikasjoner. Når det gjelder posisjonsdata fra fartøy som eies og opereres av enkeltpersoner er det mer uavklart om dette fremdeles kan anses som noens personlige forhold og dermed skal unntas fra offentlighet. De juridiske vurderingene på dette området er fremdeles under utvikling, og det forhold at det utøves kommersielt fiske og næringsaktivitet på fellesskapets viltlevende marine ressurser tillegges økende vekt i slike vurderinger.

13.3.5.2 Forretningshemmelighet

Det er særlig to informasjonselementer knyttet til miljøinformasjon om fiskeriaktivitet som reiser spørsmål om taushetsplikt, og hvorvidt slik informasjon er å anse som forretningshemmeligheter:

• Tid og posisjon for den enkelte fangstoperasjon

• Pris på sluttseddel

I Politi- og justisdepartementets veileder til offentlighetsloven, er det gitt uttrykk for følgende:

«Dersom utlevering av slike forretningsløyndomar kan ha skadelege verknader for konkurranseevna til verksemda, og desse skadeverknadene ikkje er uvesentlege, vil opplysningane normalt vere underlagde teieplikt. Men ein kan tenkje seg at allmenne omsyn tilseier at opplysningane likevel bør kunne givast ut, til dømes dersom dei avdekkjer kritikkverdige forretningsmetodar. Jf. òg forvaltningslova § 13 a nr. 3.»

Det er mye som taler for at behovet for forvaltning av fellesskapets ressurser er så tungtveiende at opplysninger som anses å være taushetsbelagt på andre forretningsområder, ikke nødvendigvis er det når fiskerinæringen utnytter fellesskapets ressurser. Pris kan vurderes som miljøinformasjon og er et sentralt element i kontrollvirksomheten. Offentliggjøring av prisinformasjon vil kunne bidra til å avdekke uregistrert og ulovlig omsetning av fisk. Videre vil åpenhet fungere både allmenn- og individualpreventivt ved at det ikke bare er kontrollmyndighetene som kan følge med, men hele samfunnet.

I forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 3 er det dessuten gitt uttrykk for at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 ikke er til hinder for «at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Tilsvarende framgår av Direktiv (EU) 2016/943 om beskyttelse av fortrolig know-how og forretningsopplysninger (forretningshemmeligheter) mot rettsstridig tilegnelse, bruk og videregivelse. Av dette direktivet følger det at:

«For å oppnå beskyttelse etter direktivet, må informasjonen det gjelder ikke være allment kjent innenfor den krets som vanligvis har befatning med den aktuelle typen informasjon, den må ha en kommersiell verdi fordi den er hemmelig, og det må ha vært iverksatt rimelige tiltak for å ivareta konfidensialiteten.»

Når det gjelder fangstoperasjonen så handler dette om at det finnes gode og dårlige fiskeområder, og at fisker ønsker å verne om de områdene som anses som god i konkurranse med andre fiskere, fritidsfiskere m.m. Tradisjon for å fiske på et spesielt område gir derimot ingen hevd på området.

I dag benytter flere og flere fiskefartøy AIS under utøvelse av fiske. Det innebærer at allmennheten og andre i næringen kan følge med på hvor fisket utøves. I tillegg blir informasjon om plassering av redskap gjort offentlig tilgjengelig på BarentsWatch sin FiskInfo-side og næringsaktørene har mulighet til å bruke innlogging for mer spesifikk informasjon om plassering av redskap og fartøyopplysninger. Informasjonen er altså allment kjent både innad og utenfor næringen, og kan derfor ikke anses som forretningshemmeligheter av konkurransemessig betydning.

Når det gjelder pris argumenteres det for at dersom førstehåndsverdien er åpent tilgjengelig, vil dette påvirke forhandlingene om videresalg av fisk.

Siden pris er sterkt knyttet til kvantum, art, størrelse og kvalitet vurderes dette informasjonselementet som en del av den samlede miljøinformasjonen som Fiskeridirektoratet, og for så vidt salgslagene, er pliktig å gjøre tilgjengelig for allmennheten og borgerne.

Det er lite som tilsier at prisinformasjon ikke er allment kjent innenfor fiskerinæringen. Fiskere snakker sammen og kjøpere følger med på hva andre kjøpere betaler. Kjøpere i andre hånd følger også denne utviklingen tett. Videre er det en rekke forhold som påvirker prisen på produktet som videreselges.

Sluttseddelen representerer også førstehåndsomsetning av en felles naturressurs, og samfunnet har en interesse av å følge med på om fiskens potensielle verdi blir realisert. Dette skiller seg fra omsetning senere i verdikjeden, der aktørenes innsatsfaktor får større betydning. Større åpenhet rundt pris vil også kunne bidra til å redusere omfanget av rykter.

Kvaliteten på fisken kan variere som følge av åte, gyteprosess, redskap, fangststed, årstid osv. Dette har betydning for hvilken pris som settes på fangst, både under førstehåndsomsetning og videre inn i verdikjeden. En åpenhet rundt dette kan påvirke den offentlige debatt om høstingsmønsteret er optimalt, og stimulere til utvikling av næring og forvaltning.

Offentliggjøring i maskinlesbart format av landings- og sluttseddeldata på aktørnivå gjør det mulig å utnytte disse data for analyseformål. Det gir muligheter for viderebruk, blant annet for å utvikle tjenester av og for næringslivet. Ved å analysere data kan det lages profiler over hvilke sesonger den enkelte fiskebåt har fisket, på hvilke fangstlokasjoner fartøyet fisker og hvor fangsten leveres. Tilsvarende kan det lages profiler over hvem de enkelte mottak kjøper fisk fra, når disse har fisket og hvor fisket har funnet sted.

13.4 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at åpenhet om ressursuttaket er et viktig virkemiddel for økt etterlevelse av fiskerilovgivningen. Andre viktige hensyn er borgernes rett på tilgang til miljøinformasjon og det generelle samfunnshensynet som gjør seg gjeldende ved utnyttelse av fellesskapets ressurser. Utvalget mener derfor at det er viktig at data gjøres tilgjengelig for relevante aktører og allmennheten så langt gjeldende regelverk tillater.

13.5 Utvalgets tilråding

Utvalgets flertall, medlemmene Alvik, Bech, Diekert, Digre, Pedersen og Tetmo tilrår at data om fiskeriaktiviteten, ressursuttak og omsetning gjøres tilgjengelig for offentligheten.

Et mindretall, utvalgets medlemmer Karlsen, Lassesen, Lie og Nergaard tilrår at data om fiskeriaktiviteten, ressursuttak og omsetning gjøres tilgjengelig for brukere som registrerer seg og logger inn på et system for å hente opplysningene.