Del 4
Regelverk

14 Tiltak for bedre dokumentasjon og kontroll

14.1 Innledning

Utredningens del II konkluderte med at dagens kontroll- og dokumentasjonssystemer ikke gir tilstrekkelig sikkerhet for at høstingen av viltlevende marine ressurser skjer i henhold til sentrale lover og reguleringer. Mangel på verifiserbare data om deltakelse, høsting, landing, omsetning og fiskens videre vei til markedet ble identifisert som den største utfordringen for dagens ressurskontroll. Det gir et stort handlingsrom for å omgå regelverket, og gjør tilstedeværende kontroll lite effektiv.

Mangelen på etterprøvbare data kan også gi utfordringer for næringen når viktige importland og markedsaktører stiller krav til sporbar dokumentasjon, og forvaltningen forventes å verifisere opplysninger som ikke lar seg dokumentere.

I dette kapittelet spesifiseres konkrete tiltak som vil fremme etterlevelse og forbedre muligheten for dokumentasjon og kontroll. Tiltakene som vurderes retter seg hovedsakelig mot å framskaffe etterprøvbare data, der slike data ikke finnes i dag. Det vurderes også tiltak som på annen måte vil begrense handlingsrommet for å omgå dagens reguleringer og unndra seg kontroll, inkludert tiltak som skal gi bedre transparens og plassere ansvaret for eventuelle lovbrudd klarere enn i dag.

En del av tiltakene kan implementeres raskt, mens andre må utredes nærmere. Mange av tiltakene vil være viktige skritt på veien mot målet om et automatisert dokumentasjonssystem, jf. kapittel 10.

14.2 Tiltak for bedre kontroll med deltakelse og høsting

14.2.1 Identifisering av skipper og mannskap

En rekke krav i fiskerilovgivningen er knyttet opp til hvem som er om bord under utøvelsen av fisket. Informasjon om skipper og mannskap er i dag i liten grad tilgjengelig for kontrollmyndighetene, jf. punkt 6.2.2.

Krav om at mannskapslister skal være tilgjengelig for kontrollmyndighetene vil være et viktig tiltak for å effektivisere kontroll med og etterlevelse av deltakerreguleringene, og for å forebygge og avdekke arbeidslivskriminalitet på alle fiskefartøy. Et slikt krav må gjelde for alle norske fartøy, samt utenlandske fartøy i norske farvann.

En enkel og pålitelig digital løsning for å rapportere mannskapslister bør kunne utvikles til en relativt lav kostnad. Løsningen bør utvikles i dialog med næringen og relevante kontroll- og tilsynsmyndigheter.

For at kontrollmyndighetene skal kunne kontrollere identiteten til den enkelte om bord mot det som er rapportert som mannskap må det stilles krav til at skipper og mannskap kan identifisere seg. Her kan det trekkes veksler på erfaringer i byggebransjen, hvor det stilles krav om identifiseringsbevis.

Det finnes flere alternative løsninger. De nye ID-kortene som er under utvikling vil kunne bidra til sikker verifisering av identiteten til alle som skatter til Norge, men kontrollmyndigheten bør også kunne kontrollere utenlandske fiskere. «IDmee» er en teknologisk løsning som gjør det mulig å lese biometriske pass (e-pass) elektronisk med en applikasjon på en smarttelefon. Politiet arbeider også med elektroniske løsninger for sikker identifisering.

Det er også behov for sikker identifisering av den som rapporterer fangst- og aktivitetsdata under utøvelsen av fisket og den som signerer landings- og sluttseddel. Selv om det eksisterer velfungerende nasjonale fellesløsninger for personlig identifisering benyttes ikke disse ved rapportering fra utøvelsen av fisket. Den nasjonale ID-porten kan tas i bruk for verifisering av identitet både ved fangst- og aktivitetsrapportering og signering av landings- og sluttsedler. Fordi den nasjonale ID-porten ikke kan benyttes av utenlandske fiskere, er salgslagene i gang med å utvikle og implementere egne løsninger for elektronisk signatur av seddel, som også kan benyttes av utenlandske aktører.

14.2.2 Fangst- og aktivitetsrapportering for alle fiskefartøy

I dag er det i utgangspunktet ingen krav om fangst- og aktivitetsrapportering for fartøy under 13 meter. Det betyr at kontrollmyndighetene ikke har effektive verktøy til å begrense eller avdekke feilrapportering av fangst ved utøvelsen av fisket eller ved landing fra denne gruppen, som består av over 5000 fartøy og står for mellom 10 og 15 pst. av førstehåndsomsetningen. Noen salgslag krever innmelding i forkant av landing, men ikke alle.

De fleste fiske- og fangstfartøy under 15 meter er heller ikke pålagt krav om å ha posisjonsrapporteringsutstyr om bord. Posisjonsdata viser hvor fartøyet har beveget seg, og gitt tilstrekkelig frekvens vil dataene også kunne gi gode indikasjoner på hvor og når fisket er utøvd. Med posisjonsrapporteringsutstyr kan det dokumenteres at fisket ikke har foregått innenfor stengte områder, innenfor fjordlinjer eller i andre lands soner uten kvote. Så fremt senderen er fastmontert og plombert i det enkelte fartøy, vil utstyret også dokumentere hvilket fartøy som har fisket, og slik lukke mulighetsrommet for å fiske et annet fartøys kvoter.

Posisjonsdata koblet med fangst- og aktivitetsdata er også viktig informasjon for forskning og forvaltning. Med stadig større konkurranse om kystens arealer, vil slike data dokumentere hvilke områder som er viktige fiskefelt.

De etablerte rapporteringsløsningene kan tas i bruk av de fartøyene som ikke er omfattet av rapporteringskrav i dag. Innføring av krav om fangst-, aktivitets- og posisjonsrapportering fra alle fartøy vil være et viktig første trinn for å få bedre dokumentasjon fra den minste flåten. Fisker og fiskekjøper vil da være bundet av rapporteringen ved landing og registrering av førstehåndsomsetningen, slik at mulighetsrommet for ulovlig omsetning reduseres. Hvis fisker ikke har rapportert, eller har rapportert feil, vil dette kunne avdekkes i en kontroll.

Det er også rom for å forbedre dagens rapporteringsløsninger for å sikre en mer effektiv og troverdig ressurskontroll. Fartøy som er pålagt rapporteringsplikt ved landing skal oppgi dato og tidspunkt for anløp havn. Dette er viktig informasjon for å kunne planlegge kontroll av fartøyet, men i mange tilfeller vil tidspunkt for havneanløp avvike fra tidspunktet selve landingen starter. Det kan medføre en mindre effektiv utnyttelse av kontrollressursene fordi inspektørene må være tilstede under hele landingen uten å vite når denne faktisk starter. En måte å løse dette på kan være å utvide melding om havneanløp til også å omfatte tidspunktet landingen faktisk skal starte.

Melding om havneanløp skal som utgangspunkt sendes senest to timer før anløp til havn, men fartøy som foretar siste fiskeoperasjon nærmere havn enn to timer, skal sende meldingen snarest mulig før anløp havn. Dette unntaket svekker formålet med bestemmelsen og gir handlingsrom for fartøy som ønsker å unngå kontroll. Å fjerne dette unntaket, vil lukke dette handlingsrommet uten vesentlig kostnad for fiskerne.

I dag er det adgang til å korrigere den daglige meldingen om fangst fram til kl. 12.00 UTC dagen etter at meldingen er sendt. Ordningen gjør det mulig å tilpasse rapporteringen av fangstsammensetningen mellom flere fangstoperasjoner slik at ulovlig bifangst i en fangstoperasjon kan fordeles utover flere fangstoperasjoner og dermed framstå som lovlig. Dette henger også sammen med at meldingen først må sendes innen kl. 23.59 UTC. En fangstoperasjon som er avsluttet etter midnatt, må altså ikke rapporteres før nesten et døgn senere. En mulig løsning på dette kan være å innføre krav til fortløpende rapportering av den enkelte fangstoperasjon og eventuelt også justere korreksjonsadgangen.

Dersom dagens rapporteringsløsning kombineres med teknologier som er beskrevet i kapittel 9 og 10, vil innsamlingen av data kunne forenkles og automatiseres, og rapporterte data kunne verifiseres. Samtidig vil behovet for korreksjon av innrapporterte data begrenses.

14.2.3 Måleutstyr om bord på fiskefartøy

Fangstrapportering fra fartøy skal omfatte riktig kvantum (målt i kg) fordelt på art. Det stilles imidlertid ikke krav til sortering, bruk av vekt eller annet måleutstyr som grunnlag for denne rapporteringen. Fisker må heller ikke dokumentere vurderingsgrunnlaget. Manglende krav til måleutstyr og dokumentasjon av vurderingsgrunnlag gjør det utfordrende å håndheve avvik mellom rapportert fangst og fangst registrert på landings- eller sluttseddel. Det innebærer at det må aksepteres at fiskers rapportering fra havet er et estimat, se nærmere om dette i punkt 6.3.1 og 6.3.7.

I del III foreslås tiltak for automatisert dokumentasjon ved høsting, som kan gi grunnlag for registrering av ressursuttaket. Uavhengig av dette forslaget vil det være formålstjenlig å ta i bruk allerede eksisterende teknologiske løsninger om bord på fartøyene for å sikre en mer korrekt og verifiserbar rapportering av høstingsaktiviteten. En slik tilnærming vil være en fordel både for kontrollmyndighetene og for fisker, og det vil også kunne forhindre konflikt mellom fisker og kjøper om hva som faktisk landes.

Dersom ulike teknologiske løsninger tas i bruk og utvikles videre vil dette kunne bringe ressurskontrollen i retning av det som er beskrevet i kapittel 10. Aktuelle teknologiske løsninger må utredes nærmere, men i det videre pekes det på noen alternativ.

14.2.3.1 Vekt om bord

Vekt om bord kan være et effektivt tiltak for å redusere dagens estimeringsproblematikk. Skal vekten gi grunnlag for kvoteavregning eller kjøp må den være godkjent for kjøp og salg av Justervesenet. En ikke-godkjent vekt vil likevel gi økt sikkerhet for kvaliteten på fiskers fangstrapportering ved at rapportert kvantum kan verifiseres, og et eventuelt avvik mellom fartøyets og mottakets vekt vil kunne undersøkes. Et krav om vekt om bord vil innebære en vesentlig investeringskostnad for det enkelte fartøy. For eldre, mindre fartøy kan det også være praktiske utfordringer med plassering av vekten. Et slikt tiltak kan derfor differensieres etter flåtegruppe, med tanke på hvilke krav som stilles og tidsfristen for å ha vekt på plass.

14.2.3.2 Telleapparat

I noen fiskerier kan rapportering av antall individer effektivt dokumentere at all fangst har blitt registrert ved høsting og landing. Det kan for eksempel være aktuelt for bunnfisk, krabbe og hummer.

Telling av individer kan gjøres i forbindelse med bløgging, og rapporteringen fra fartøyet kan sammenholdes med rapportering av antallet individer landet på fiskemottaket. Dette forutsetter at tilsvarende krav til telling innføres ved landing.

Et krav om rapportering av antall individer basert på automatisk telling, kan innføres som et supplement til et krav om vekt eller annen dokumentert målemetode. Et krav om telling kan også innføres alene. Telling vil ikke gi bedre vektestimat, men vil være et kontrolltiltak som bidrar til å underbygge rapporteringen. Om fangsten telles om bord i fartøyet og ved landing, kan dette frigjøre fiskeren for eventuell mistanke om bevisst feilrapportering av fangsten om vekten skulle avvike.

14.2.3.3 Volummåling

Bruk av såkalt «flowmeter» ved fangstinntak eller trippteller på pumper er tiltak som kan underbygge fangstrapporteringen.

På ringnotfartøy, pelagiske trålere og andre fartøy som oppbevarer fangsten på tank kan rapportering av peilet volum også være aktuelt. Fangst kan oppgis både målt i volum og beregnet vekt, basert på faste omregningsfaktorer spesifisert for ulike typer fangst. Rapportering av peilet volum vil gi Kystvakten bedre kontrollmuligheter på havet. Det vil også være mulig å etterprøve rapporteringen i forbindelse med landing.

Tiltakene vil kunne redusere usikkerheten ved estimering, og redusere misforhold mellom fangstrapportering og veid landet kvantum. Usikkerhet blir imidlertid ikke fjernet helt, da forholdet mellom volum og vekt vil variere selv om man har ulike omregningsfaktorer for ulike arter og størrelser.

14.2.4 Andre dokumentasjonskrav som verifiserer rapporteringen

14.2.4.1 Temperaturlogg som verktøy for tidfesting av fiskeoperasjon

Med dagens krav til elektronisk rapportering er sonetriksing vanskelig å avdekke uten å være tilstede, se omtale i punkt 6.3.3. Posisjonsdata med høy frekvens vil kunne gi sterke indikasjoner på hvor fangstoperasjonen har foregått, men i tillegg vil det være behov for annen dokumentasjon som peker i samme retning. Pelagiske fartøy loggfører temperaturen i tankene for å kunne dokumentere overfor kjøper at fisken har blitt oppbevart optimalt med tanke på kvalitet.

For at kontrollmyndighetene skal kunne nyttiggjøre seg denne informasjonen kreves det at temperaturloggen lagres automatisk. Videre vil krav om å registrere og rapportere temperaturloggen verifisere at det er gjennomført en høstingsoperasjon og at fangst deretter er tatt om bord. Temperaturloggen kan rapporteres fortløpende eller sammen med fangstmeldingen.

Et krav om temperaturlogg kan innføres med relativt kort tidshorisont, ved at leverandørene som leverer løsninger for elektronisk fangstdagbok integrerer temperaturloggen i sine systemer. Rapporteringen vil være automatisert og kostnaden ved tiltaket vil være begrenset for flåten.

14.2.4.2 Nøyaktige tegninger over rør, installasjoner, lasterom m.m.

Det er krevende å kontrollere at all fangst tatt om bord på et fartøy faktisk tas til land og hvor mye fisk som er på et fartøy til enhver tid. Dersom kontrollmyndighetene hadde tilgang til nøyaktige tegninger over fartøyets lasterom, rør og installasjoner ville det gjøre det enklere å kontrollere at all fangst tatt om bord er rapportert.

Krav om digitalt tilgjengelige, oppdaterte og godkjente tegninger kan ligge som en betingelse for lisens for fiske i norske farvann. Kostnaden knyttet til tiltaket er beskjeden. En forutsetning vil være at godkjente tegninger er tilgjengelig for aktuelle kontrollmyndigheter (Fiskeridirektoratet, Kystvakten og Sjøfartsdirektoratet) til enhver tid. Et slikt krav kan differensieres avhengig av fartøyenes størrelse og hvilke fiskerier fartøyene deltar i.

14.2.5 Krav til internkontroll for fartøy

I dag pålegges fartøy over en viss størrelse å følge en International Safety Management code (ISM-koden), som er et internkontrollsystem. ISM-koden gir formkrav for sikkerhetssystemer om bord på fartøy. Den skal blant annet legge til rette for sikre arbeidsplasser gjennom god praksis for arbeidsoperasjoner, med øvelser for nødsituasjoner, godt vedlikehold og utvikling av mannskapets kunnskaper og ferdigheter, samt sikre at alle obligatoriske regler og krav følges.

Et krav om internkontroll for alle fartøygrupper vil legge til rette for en sikker og trygg arbeidsplass også på de mindre fartøyene samtidig som at krav om internkontroll vil være med på å understreke ansvaret til skipper og rederi, for at fiskerilovgivningen etterleves i forbindelse med utøvelsen av fisket og landing av fisk.

14.2.6 Videoovervåking på fartøy

Elektronisk overvåkning gjennom kamera- og sensorteknolgi om bord på fiskefartøy (såkalt Remote Electronic Monitoring – REM) har blitt testet i flere land, blant annet Skottland, Danmark, USA og Canada. Hensikten har i hovedsak vært å overvåke utkast av uønsket fangst fra fiskefartøy. Det er også brukt som et alternativ til å ha observatør om bord.

REM kan dokumentere at enkelte fangstoperasjoner er gjennomført i samsvar med lovkrav, for eksempel ved fiske med not, hvor slipping er et kjent problem, eller for å registrere tapte redskap eller sprenging av trålposer.

Det er imidlertid fortsatt en del problemstillinger knyttet til bruk av REM. Ved innføring av REM har hensynet til personvern vært debattert i de aktuelle landene fordi det kan være vanskelig å ikke filme enkeltpersoner, selv om kameraene ikke er rettet inn mot mannskapet. I land som har testet dette, har utfordringene blitt forsøkt løst ved å plassere kameraene slik at de ikke direkte filmer mannskapet. Naturlige kamerapunkter kan tenkes å være alle yttersidene av fartøyet og ved sorteringsbåndet. I testene som er gjennomført er det benyttet mellom fire og åtte kameraer, avhengig av fartøyets størrelse og hvordan fisket utøves. Det finnes i dag teknologi (algoritmer) som fjerner mennesker eller ansikter på film. Ved et eventuelt krav om REM på norske fartøy må slike problemstillinger og løsninger utredes.

En annen utfordring med bruk av REM har tidligere vært at datamengden har vært for stor til at det har vært hensiktsmessig å benytte satellittkommunikasjon til å sende data til kontrollmyndighetene. Det innebar at myndighetene fysisk måtte hente og bytte hardware for å kunne analysere videoene. I dag kan større datamengder sendes via satellitt og kystnært er det større mulighet for å overføre store datamengder fortløpende til kontrollmyndighetene. Innsamlede data kan også prosesseres om bord på fartøyet før sending.

Testene i de fleste landene har blitt gjort på et begrenset antall fartøy slik at en manuell gjennomgang av data har vært overkommelig. Gjennomgangen har etter hvert blitt effektivisert ved at ulike sensordata registreres samtidig, slik at det er mulig å identifisere når en høstingsoperasjon gjennomføres. En utfordring er at brudd på ilandføringsplikten ikke nødvendigvis skjer i forbindelse med høstingen, men i etterkant. Manuell gjennomgang av videodata er uansett svært ressurskrevende.

Skal REM innføres forutsetter det at data kan overføres enten i sann tid, når fartøyet kommer innenfor akseptabel dekning eller umiddelbart når fartøyet kommer til land. Videre forutsetter det at REM kobles med andre typer teknologi, maskinlæring m.m., som kan effektivisere prosesseringen og analysen av innsamlede data, og dermed sikre verifiserbar dokumentasjon på ressursuttaket. Bruk av REM på alle fiskefartøy vil generere enorme datamengder, kreve offentlige investeringer i digitale analyseverktøy og kapasitet til å håndtere et slikt regime. WWF i Storbritannia har tidligere estimert kostnaden ved REM til om lag 50 000 norske kroner per fartøy per år. I tillegg kommer myndighetenes kostnad til systemer for datamottak, -lagring og -analyse. Kostnadene ved videoutstyr, dataoverføring og -analyse er imidlertid synkende, mens kostnadene knyttet til fysisk tilstedeværelse er økende. Tradisjonell overvåking på havet har også bare en brøkdel av dekningsgraden.

En studie av danske fiskere og inspektørers erfaringer med videoovervåking viste at 80 pst. av inspektørene og 58 pst. av fiskerne som hadde gjort forsøk med REM var positive til bruken av dette verktøyet (Plet-Hansen et al., 2017). Blant fiskere som ikke hadde erfaring med REM var 90 pst. negative til å innføre dette. Det er i den forbindelse verdt å merke seg at fartøy som testet ut REM i Danmark fikk økt sine kvoter med inntil 12 pst.

14.2.7 Omlastingsaktivitet i norske farvann

Omfanget og utfordringene med omlastingsaktiviteten i norske farvann er beskrevet i punkt 5.1.1 og 6.3.5. Tilsvarende som for øvrig høstingsaktivitet i norske farvann baseres registrering og rapportering av omlastingsaktiviteten på manuelle registreringer. Det gir et stort mulighetsrom for feilrapportering og ulovlig aktivitet. Det er utfordringer med å identifisere hvor mye fisk som er om bord på et fiskefartøy, noe som også gjelder transportfartøy. Flere land har innført forbud mot omlasting på havet, og dette vil kunne gi konsekvenser for omfanget av omlastingsaktivitet i norske farvann. Det bemerkes imidlertid at omlastingsaktiviteten i norske farvann er nedadgående. Forutsetningene for å kontrollere omlastingsaktivitet vil være bedre dersom omlastingen skjer i havn. På den andre siden vil det medføre økte transportkostnader for fartøyene.

14.3 Tiltak for bedre kontroll ved landing

14.3.1 Opprette mottakerregister

Havressursloven har allerede hjemmel til å pålegge at den som tar imot fangst skal være registrert som mottaker og den som kjøper fangst i første hånd skal være registrert som kjøper hos Fiskeridirektoratet, men hjemmelen er kun tatt i bruk for kjøpere. De som kjøper fisk i første hånd skal være registrert i Fiskeridirektoratets kjøperregister, og hvert salgslag har oversikt over hvem de har godkjent som kjøper. I tillegg krever Mattilsynet godkjenning av de som behandler fisk, og fører oversikt over tildelte godkjenninger. Det finnes derimot ikke et fullstendig register over mottakere eller hvor fisk landes. Med mottaker menes enhver som mottar fangst som blir landet eller omlastet fra et fartøy, eller som mottar allerede landet fisk for produksjon, oppbevaring, lagring eller omsetning.

Dersom en effektiv og troverdig ressurskontroll skal gjennomføres, må kontrollmyndighetene ha tilgang til informasjon om aktørene i næringen. Da er det behov for et samlet og samordnet register over alle aktører som mottar og kjøper fisk, samt oversikt over alle steder fisk mottas. Her er det også rom for forenkling for næringen ved å samordne registreringspliktene mellom myndighetene.

14.3.2 Innmeldingsplikt for mottak

Ressurskontrollen har i dag ikke nøyaktig tidsangivelse for når det enkelte fiskefartøy skal lande ved et mottak. Dette gir en lite effektiv ressurskontroll ettersom det er usikkert når et fartøy som har meldt inn fangst faktisk vil starte landing av fangsten. Det gir også rom for at mottak og båt kan kommunisere om eventuell kontroll, slik at fartøy med intensjon om ulovlig landing kan unndra seg kontroll ved å ligge ute på sjøen og vente til inspektørene har reist, eller lande et annet sted.

Et tiltak som kan bidra til å hindre slik atferd, vil være å pålegge mottaket å rapportere planlagte landinger med anslåtte landingstidspunkt for det enkelte fartøy til myndighetene. Dette vil være en ny rapporteringsbyrde for mottaksleddet, men det er sannsynlig at det her kan lages effektive løsninger, som gjør at tidsbruken blir minimal. Enkelte bedrifter har allerede gode bookingsystem og et slik tiltak vil trolig være effektivt for å hindre at fartøy kan unngå kontroll.

Tiltaket kan også ses i sammenheng med forslaget om utvidet rapportering for flåteleddet omtalt i punkt 14.2.2. I dagens melding om ankomst havn angir fartøyet tidspunkt for forventet ankomst. Meldingen kan utvides til også å kreve tidspunktet for når selve landingen iverksettes. Det må da vurderes om opplysninger om landingstidspunkt kun vil være et estimert tidspunkt eller om eventuelle endringer må meldes ved å korrigere ankomstmeldingen m.m.

14.3.3 Begrenset åpningstid

Det er i dag anledning til å lande fisk til alle døgnets tider. Fysisk tilstedeværelse framheves av næringen og flere av salgslagene som svært viktig for ressurskontrollen, men som vist i kapittel 7 har kontrollmyndighetene begrenset kapasitet og fleksibilitet til å være tilstede særlig om natten. Et krav om at landing skal begrenses til dagtid kan gjennomføres for eksempel ved et påbud om stenging av mottak mellom gitte klokkeslett om natten.

Et slikt påbud kan redusere handlingsrommet for svarte landinger ved at de ikke kan gjennomføres på tidspunkt med lav risiko for kontroll. Samtidig vil dette være begrensende for fiskeflåten, og kan medføre dårligere kvalitet på råstoffet som landes dersom fartøy må vente i mange timer på å levere fangst. Særlig vil en begrensning i åpningstider kunne ramme de pelagiske fiskeriene som kjennetegnes av store kvantum og høye verdier. En slik ordning ville derfor trolig kreve dispensasjonsordninger som vil skape nytt byråkrati.

14.3.4 Mobile kjøpestasjoner

Det er et særtrekk ved norsk fiskerinæring at mottaksstrukturen er komplisert og omfatter svært mange landingssteder og aktører. Adgangen til å benytte mobile kjøpestasjoner innebærer at kjøp i praksis kan foregå alle steder der fisk kan tas til land. I enkelte områder er det nødvendig med mobile kjøpestasjoner på grunn av avstanden mellom de ordinære mottaksanleggene, men samtidig utfordrer dette ressurskontrollen fordi det er svært vanskelig å planlegge og gjennomføre en effektiv kontroll når fisk kan landes og omsettes på så mange steder.

14.3.5 Tiltak for korrekt registrering av ressursuttaket ved landing

14.3.5.1 Krav til veie- og målesystemer

Det er identifisert en rekke utfordringer med dagens veiesystemer og registrering av veieresultatene, som omtalt i punkt 6.4.1.1. Det vil være vanskelig å etablere krav til veiesystemer som eliminerer risikoen for manipulasjon helt, men det finnes en rekke mulige tiltak som kan redusere risikoen vesentlig samtidig som at terskelen for å manipulere veiesystemene heves betraktelig. De aktuelle tiltakene vil også styrke kontrollmyndighetenes mulighet til å overvåke og avdekke eventuell manipulasjon av veiesystemene.

Fiskeridirektoratet og Justervesenet har i en felles rapport i 2019 utarbeidet forslag som vil redusere risikoen for manipulering av veiesystemene og fjerne mulighetsrommet for feilregistreringer på grunn av manuell overføring av veieresultat til seddelsystemet. Fiskeridirektoratet og Justervesenet anbefaler at det innføres krav om at veiesystemene som anvendes ved landing skal ha innebygget funksjonalitet for lagring av alle veiedata og hendelser lokalt i vektene. Registrerte veiedata og hendelser i vektene bør også rapporteres elektronisk og fortløpende til Fiskeridirektoratet og Justervesenet. I tillegg bør seddelsystemet hente alle veiedata direkte fra veiesystemene for utfylling av landings- eller sluttseddel.

Alle endringer eller hendelser i veiesystemet bør som nevnt rapporteres elektronisk og fortløpende til kontrollmyndighetene. En hendelse kan være endringer i parametre på veiesystemet. Det er nødvendig for å kunne si noe om veiesystemets historikk og tilstand når veieresultatet ble lagret av vekten. Slik loggføring vil være avgjørende for veieresultatets troverdighet, redusere mulighetsrommet for manipulasjon og styrke muligheten til å etterprøve veieresultatene. Mange moderne veiesystemer har allerede i dag funksjoner for logging og lagring av endringer. Det gjøres i oppsett og beskyttede parametere (parametere som påvirker veieresultatet direkte) gjennom en såkalt «event-log» funksjonalitet, som er en del av vektens samsvarsvurdering. Her er det viktig at loggføringen skjer på et tilstrekkelig detaljert nivå, slik at det er mulig å se hvilke endringer som er gjort og hvem som har gjort endringene.

Det anbefales også at det innføres et generelt krav om at det skal benyttes gjennomgående automatiske veiesystemer ved landing. Det bør derfor utredes hva et gjennomgående automatisk veiesystem skal omfatte. I dag er det ikke tillatt å foreta endringer i styresystemer som kan være egnet til å påvirke veiingen eller veiesystemets funksjoner. Dersom data skal overføres automatisk må det kreves systemer som gjør at data ikke kan manipuleres i mellomliggende ledd, altså utenfor det definerte veiesystemet.

Det vil også være aktuelt å kombinere veiesystemene som beskrevet her med andre målesystemer, for å sikre tilstrekkelig informasjon om det som landes. Det kan stilles krav om at det benyttes måleutstyr, for eksempel en sorterings vekt (grader) eller andre målesystemer, som vil gi informasjon om størrelsessammensetning.

Kostnadene ved tiltaket knytter seg først og fremst til oppgradering av eksisterende veiesystemer og eventuelt innkjøp av nye veiesystemer der oppgradering ikke er mulig.

14.3.5.2 Fysisk utforming og videoovervåking av mottak

Nye krav til veie- og målesystemer vil gi en mer korrekt registrering av fisk som føres over vekt, men gir ingen sikkerhet for at all landet fangst føres over vekten ved landing. Et tiltak, som sammen med krav til vekt, vil begrense muligheten til å ta imot helt eller delvis svarte landinger er å stille krav til den fysiske utformingen av mottaksanlegg kombinert med videoovervåking. Det kan stilles krav til hvordan logistikken på anlegget legges opp, slik at det blir vanskeligere å kjøre fisk utenom veiesystemet eller å ta inn uregistrert fangst i produksjonen etter tidspunktet for registrering av ressursuttaket. Kameraovervåking av anlegget og vekten vil også redusere muligheten for å omgå veiing av fangsten.

Handlingsrommet kan begrenses ytterligere ved å stille krav til flere veiepunkt gjennom produksjonen. Veiepunktene kan integreres på en slik måte at det vil være vanskelig å ta inn uregistrert fangst i produksjonen uten at det gir avvik mellom produksjonstall og seddelført fangst.

Fortsatt vil det være en risiko for svarte landinger av fangst på kaier uten mottaksanlegg, og sannsynligheten for slike landinger kan tenkes å øke når andre muligheter strammes inn. Krav til posisjonsrapportering for alle fiske- og fangstfartøy, vil imidlertid øke oppdagelsesrisikoen for slike landinger. Fortsatt vil det gjenstå en risiko for fiske med private fartøy, som ikke er innført i Merkeregisteret.

Krav til fysisk utforming vil kunne kreve betydelige investeringer på mottaksanleggene. Krav til kameraovervåking vil også innebære en investering, men vil kunne innføres raskt fordi det allerede finnes kjent og tilgjengelig teknologi. For å ha best mulig effekt, kan det måtte stilles krav om at kameraene kobles til sensorer for å oppdage aktivitet, og at data overføres direkte til kontrollmyndighetene. Tiltaket vil også kreve at kontrollmyndighetene investerer betydelig både i teknologi, kompetanse og kapasitet for å kunne følge med på aktiviteten. Fordelen vil være at kontrollmyndighetene kan følge med på aktivitet på flere anlegg parallelt og på anlegg som er vanskelig tilgjengelig.

14.3.5.3 Tredjepartsveiing

Den som tar imot eller kjøper fisk er ansvarlig for veiesystemene som benyttes ved landing. Disse vektene gir videre grunnlag for registrering av ressursuttaket og førstehåndsomsetning. Ansvaret innebærer krav til at veiesystemene er godkjent og egnet for å ta imot fisk, og for at vekten brukes riktig. Når den enkelte fangst skal veies er både fisker og mottaker/kjøper ansvarlig for at all fisk veies, at vekten brukes riktig og at riktige opplysninger føres på landings- eller sluttseddel.

Kombinasjonen av manglende krav til registrering av veieopplysninger og at systemet er bygget opp rundt egenkontroll og egenrapportering øker risikoen for manglende etterlevelse av fiskerilovgivningen, både bevisst og ubevisst. Dette forsterkes ved at partene som er ansvarlig for å veie fisken og føre riktige opplysninger på seddel kan ha en felles interesse av å føre uriktige opplysninger på seddel, se punkt 6.4.1.

Et tiltak for å redusere risikoen ved et system som er basert på egenkontroll og egenrapportering kan være å innføre et regime hvor en uavhengig tredjepart står for veiing av den enkelte fangst. Dette vil redusere mulighetsrommet for feilregistrering, og dermed bidra til større sikkerhet rundt registrering av ressursuttaket og kvoteavregning. En nøytral tredjepart vil ikke ha insentiv for å registrere kvantum feil fordi feilregistrering av kvantum ikke er noe tredjeparten vil tjene på. Tredjepart vil også kunne holdes ansvarlig for feilregistreringer eller eventuell fisk som mangler.

Det finnes flere eksempler på ordninger der en tredjepart står for veiing ved landing. I Norge har vi nøytrale frysemottak som tar imot fangst fra fartøy. Disse frysemottakene kan ikke kjøpe fangsten som landes. Det nøytrale mottaket finansieres av lagerleie. Derfor vil mottakene ha en egeninteresse i å få registrert et korrekt kvantum som grunnlag for å beregne leiekostnaden.

Et annet eksempel på såkalt tredjepartsveiing finnes på Island. Hvitfisk landes på mottak som drives av de kommunale havnemyndighetene. Denne ordningen finansieres av en avgift som beregnes av fangsten som landes. Her vil også den nøytrale tredjeparten ha insentiv for å registrere korrekt kvantum.

Danmark har i mange år brukt en uavhengig tredjepart som ansvarlig for å foreta veiing av landinger, først og fremst i pelagisk sektor. Det er i dag tre-fire akkrediterte selskaper som foretar tredjepartsveiing i Danmark. Tredjepart overvåker selve veiingen via kamera plassert for å filme aktiviteten på kaien, på anlegget og vekten. Tredjepart bestemmer størrelse, art og foretar bifangstkontroll. Det er også tredjepart som skriver seddel. Veieresultatet som registreres på anlegget rapporteres videre inn til kvoteavregning.

En eventuell norsk ordning med tredjepartsveier kan organiseres som i Danmark med private selskap som foretar veiingen, eller man kan ansette offentlige veiere. I begge alternativene vil veier måtte operere innenfor de bestemmelser som myndighetene fastsetter. En privat tredjepartsveier vil måtte bli kontrollert av offentlige myndigheter, og vil stilles til ansvar om de gjør feil.

Tredjepartsveiing innebærer kostnader som vil måtte dekkes av fisker og/eller fiskekjøper. Pelagiske fartøy som lander i Danmark får faktura på veiingen. Prisen i 2019 er om lag 6 DKK/tonn for å veie industrifisk og ca. 22 DKK/tonn for konsumfisk.

Det er imidlertid stor forskjell i mottaksstrukturen for pelagisk og hvitfisk. I Norge er det rundt tolv pelagiske fiskemottak der fisk landes i store kvanta. En løsning med tredjepartsveier innen pelagiske fiskerier kan derfor være relevant å utrede nærmere. I hvitfisksektoren er det i dag rundt 400 fiskemottak i Norge, og de fleste landingene er små landinger fra kystflåten. Å stille med tredjepartsveier på alle fiskemottakene som tar imot hvitfisk vil derfor være svært kostbart med dagens mottaksstruktur.

14.3.5.4 Nøytrale auksjonshus

Et annet tiltak som innebærer involvering av en nøytral tredjepart er å etablere nøytrale auksjonshus for omsetning av fisk. Førstehåndsomsetningen av fisk foregår i dag gjennom flere ulike omsetningsformer, som auksjon, direkteavtaler, leveringsavtaler, egenovertakelse, kaisalg og fisk omsatt gjennom mottaksgaranti. Hvilke omsetningsformer som benyttes varierer fra salgslag til salgslag.

I 2017 ble over en tredjedel av det ferske råstoffet omsatt gjennom Norges Råfisklag kjøpt av industribedrifter som også hadde eierskap til fartøy med fiskerettigheter. De andre industribedriftene har mindre mulighet til styre egen råstofftilgang enn de integrerte selskapene som eier både fiskefartøy og industri.

For fersk fisk fra kystflåten kan det etableres nøytrale mottak der fisken landes, sløyes og sorteres. Fryst fisk kan landes på nøytrale fryselager. Videre kan fisken auksjoneres ut i markedstilpassede pakker til den som byr høyest. Nøytrale auksjonshus vil ikke ha incentiver til å til å registrere feil kvantum. En slik ordning vil imidlertid måtte begrense seg til noen fiskemottak eller fryselager som man vil måtte pålegge fiskeflåten å levere til. Det må derfor utredes hvor mange slike nøytrale mottak det er behov for, og hvor disse bør ligge. Salgslagene har allerede adgang til å innføre slike omsetningsformer.

Nøytrale anlegg krever dispensasjon fra kravet om at det kun kan være registrert en kjøper på det enkelte mottaksanlegg. Dette fordi det i praksis vil være flere kjøpere eller tradere som overtar fangsten som oppbevares på et nøytralt anlegg. Når det gis dispensasjon kan det stilles vilkår som skal sikre hensynet til korrekt registrering av ressursuttaket. Slike anlegg kan derfor være egnet til å teste ut nye teknologiske løsninger som kreves som en del av vilkårene for dispensasjonen.

14.3.5.5 Heimfarfisk/kokfisk

I punkt 6.4.1.4 er utfordringen med såkalt «heimfarfisk» eller «kokfisk» beskrevet. Praksisen gir rom for at fangst ikke registreres og ikke skattlegges.

Det er anledning til å fiske til eget konsum gjennom fritids- og rekreasjonsfisket. Utfordringen med heimfarfisk gjelder i ervervsmessig fiske der man bruker et merkeregistrert fartøy og at man derigjennom oppnår private fordeler. Et generelt prinsipp for fiskeriene er at all fisk som høstes og landes skal kvoteavregnes og registreres i ressursregnskapet.

14.3.5.6 Utforming av seddelsystemet

Så lenge landings- og sluttseddelen er grunnlaget både for fiskerens kvoteavregning og oppgjør mellom fisker og kjøper, er det avgjørende at alle parter kan ha tillit til at opplysningene på seddel er korrekte. Salgslagenes elektroniske seddelsystem legger til rette for en rekke logiske kontroller av oppgitte opplysninger opp mot fiskers kvoter, annet regelverk m.m. Utfordringen i dag, er å verifisere at dataene som registreres på seddelen er korrekte.

Flere av tiltakene som allerede er presentert vil kunne bidra til at opplysningene på seddel er korrekte. Med nye krav til gjennomgående automatiske veiesystemer kan det lages løsninger der data fra bedriftens veiesystem automatisk hentes til seddelen. Sikker identifisering av fisker og kjøper gjennom ID-porten vil redusere risikoen for brudd på deltakerrettigheter, og automatisk innhenting av opplysninger fra fangst- og aktivitetsdata og posisjonsdata kan bidra både til forenkling og reduserte feilkilder.

Hvis seddelen bygges opp av opplysninger som blir rapportert elektronisk vil det begrense muligheten for manipulasjon og feilregistrering.

Det er også mulig å tenke seg at etterlevelse av ulike rapporteringskrav legges inn som en betingelse for å få godkjent seddel. Det kunne være:

• Innsendte mannskapslister

• Loggførte posisjonsdata for hele fisketuren

• Elektronisk aktivitets- og fangstrapportering i samsvar med gjeldende krav

• Dokumenterte veiedata og hendelseslogg.

Gjennom automatiske logiske kontroller av seddelen, vil muligheten for uriktige opplysninger på seddel begrenses betydelig. Dette forutsetter digitale løsninger. En slik kobling av ulike datakilder opp mot seddelsystemet gir grunnlag for å tenke nytt om hvordan selve seddelen bygges opp og hva en seddel faktisk er.

14.3.5.7 Tiltak ved landinger i utlandet

Førstehåndsomsetning av viltlevende marine ressurser høstet av norske fartøy skal skje gjennom eller med godkjenning av et fiskesalgslag. Det innebærer at utenlandske mottakere og kjøpere av norskfanget fisk må være godkjent av et salgslag. Gjennom dette godkjenningskravet kan salgslagene stille krav til utenlandske mottakere og kjøpere som gjør at ulike krav som pålegges norske mottakere og kjøpere også gjøres gjeldende når norske fartøy lander fangst i utlandet.

14.3.6 Krav til internkontroll for mottakere av fisk

På ulike områder stilles det krav om at virksomheter skal ha systemer for internkontroll, som betyr at det etableres systematiske og dokumenterte tiltak som sørger for at en virksomhet arbeider i henhold til gjeldende lover og regelverk. Mottakere av fisk er allerede i dag pålagt krav om internkontrollsystemer med hjemmel i arbeidsmiljøloven, matloven og lov om måleenheter, måling og normaltid. I tillegg finnes det krav til internkontrollsystemer i akvakulturloven.

De ulike kravene til internkontroll er i dag etablert i selvstendige forskrifter, og framstår ikke samlet for mottakere av fisk. Forskriftene som finnes i dag er heller ikke dekkende for å kunne oppfylle kravene som er gitt i fiskerilovgivningen.

I dag mangler det krav til å ha klare rutinebeskrivelser, krav til opplæring og kunnskap hos de ansatte, og krav til rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser fastsatt i eller i medhold av fiskerilovgivningen hos mottakere av fisk.

For eksempel kan det stilles krav til at oppfølgingsarbeidet dokumenteres skriftlig, herunder dokumentasjon på risikovurderinger og hvordan disse håndteres. Det kan stilles krav om at det skal framgå tydelig av interne rutiner hvem som har ansvar for alle ledd i kartleggingsarbeidet, vurdering av risiko og gjennomføring av tiltak.

Det finnes allerede krav til internkontrollsystemer for måleredskaper og målinger som ligger til grunn for registreringen av ressursuttaket, herunder krav til opplæring, oversikt over måleredskaper, og krav til bruk og vedlikehold av måleredskapene. Kun mindre avvik på veie- og målesystemer kan over tid resultere i store avvik på registreringen av ressursuttaket. Om virksomhetene har gode rutiner for å følge opp disse systemene vil det kunne bidra til et korrekt måleresultat.

Å utvikle en felles internkontroll som kan omfatte både matloven, dyrevelferdsloven havressursloven og annen sentral fiskerilovgivning vil kunne være med å styrke bevisstheten hos de ansvarlige aktørene for de plikter som direkte følger av fiskerilovgivningen og tilgrensende regelverk for levering, landing, mottak, transport, oppbevaring, produksjon og omsetning av viltlevende marine ressurser. I tillegg vil det bidra til bedre rutiner hos aktørene.

14.4 Tiltak for bedre kontroll etter landing

I en rekke sammenhenger er det påpekt at det mangler data fra det som skjer med fisken etter at landing og omsetning er gjennomført. Det gir handlingsrom for at fisk som ikke er lovlig høstet og registrert tas inn i verdikjeden. Se nærmere om dette i punkt 6.4.2.

Med utbytte- og produksjonstall menes detaljerte opplysninger om innsatsfaktorer og produktene som mottaker eller kjøper av fisk setter på lager, transporterer bort fra mottaket, eksporterer eller selger videre.

Nedenfor beskrives en rekke tiltak som vil bidra til å styrke kontrollgrunnlaget etter landing. Tiltakene kan innføres hver for seg, men det er en naturlig sammenheng mellom disse, og de bør derfor utredes samlet.

14.4.1 Krav til rapportering av journal

Etter stor uro og omfattende rykter om ulovligheter i fiskerinæringen ble blant annet nye krav til føring av journal vedtatt i 2014. Mottaker skulle føre en journal, som inneholdt en mottaksjournal, produksjonsjournal og lager/uttransportjournal. Hensikten var å gi oversikt over mengde fisk som var på et mottak til enhver tid, og sikre utbytte- og produksjonstall, som en viktig koblingsnøkkel mellom landet fangst og data videre i verdikjeden. Næringen mente imidlertid at journalkravet var for byrdefullt å etterleve, og kravet til å føre produksjons- og lagerjournal ble tatt ut av forskriften i 2017.

I dag gjelder journalkravet kun registrering av mottak og uttransportering av fisk, og det er utformet som en registreringsplikt. Det vil si at kontrollmyndighetene ikke mottar rapporter løpende, men fysisk må innhente journalen hos mottaker eller be om å få den innsendt fra mottak de ønsker å kontrollere.

Utbytte- og produksjonsdata varierer, avhengig av innsatsfaktor, produkt og produksjonsform. Dersom næringen ikke avgir eller gjør slike data tilgjengelig, må myndighetene utføre såkalte utbyttekontroller, der innsatsfaktorer og produkter måles og sammenholdes for å finne utbyttetall. Utbyttetall er nødvendig for å gjennomføre etterfølgende kontroller, det vil si at data registrert på seddel sammenholdes med data lenger ut i verdikjeden. Utfordringen er mengden utbyttekontroller myndighetene må gjennomføre for å få et tilstrekkelig datamateriale for å si noe om normal variasjon, slik at utbyttetallene i en enkeltsak kan stå seg som bevis. Myndighetene har ikke kapasitet til å gjennomføre tilstrekkelig mengde utbyttekontroller. Av den grunn er det helt nødvendig at næringen avgir egne utbyttetall som kan benyttes i kontrollmyndighetenes risikovurdering for å identifisere hva som er naturlig variasjon for sammenlignbare produkter. Dette forutsetter at det kan identifiseres hensiktsmessige punkter for registrering av slike data.

Det bør derfor utredes hvordan produksjonsdata og lagerdata kan inngå i journalen. Når kravene ble vedtatt i 2014 var det basert på et arbeid som strakk seg helt tilbake til 2008. I dag finnes det andre teknologiske muligheter, noe som kan tale for en ny utredning. En ny utredning vil måtte gjøres i tett dialog mellom næringen og kontrollmyndighetene.

14.4.2 Krav til merking

Feilregistrering og unøyaktig merking av produkter er en utfordring både når det gjelder merking av produkt og ulike parti innad i en bedrift og når det gjelder merking av ferdige produkter eksternt. Utfordringene med merking kan imøtegås gjennom tydelige krav til hvilken informasjon som skal framgå av etiketten som produktet merkes med. Det kan være unike identifikatorer, krav til format og nøyaktighetsgrad, og hvilken informasjon som skal framgå av bakenforliggende systemer.

Telling av større fisk og skalldyr har blitt trukket fram som et kontrolltiltak, der fangsten telles om bord og ved landing. Et ytterligere tiltak vil være at antall individer eller produkter i et kar eller en kartong telles og framgår av etiketten.

Merking av antall individer i en kartong vil redusere muligheten for å skjule uregistrerte fangster gjennom overvekt i kartonger. I tillegg vil kontrollen på lager og under transport forenkles.

Krav til merking må ses i sammenheng med for eksempel journalkravet, slik at de samme opplysningene som føres på etiketten gjenspeiles i journalen. Her bør også ulike teknologiske løsninger tas i bruk for å automatisere og forenkle kontrollen med innholdet, og eventuelt gi kobling til ytterligere informasjon om produktet utover det som framgår direkte av etiketten, se blant annet kapittel 11 om sporbarhet og beskrivelse av aktuelle teknologier i kapittel 9. Automatiseres slike løsninger vil også terskelen for å manipulere data heves.

14.4.3 Nye krav i bokføringsforskriften

Et mulig tiltak for å forbedre kontrollen med produksjon, lager og transport er å stille presise krav i bokføringsforskriften til dokumentasjon av innsatsfaktorer, produksjonsdata og varelager.

Et regnskap rapporterer blant annet økonomisk informasjon om et foretak. Kontroll av økonomiske transaksjoner er knyttet til finansregnskapet. Skattemessige vurderinger og virkninger samles i skatteregnskapet, mens selve produksjonen og virksomhetens øvrige drift kalkuleres og regnskapsførers i driftsregnskapet, også kalt internregnskapet.

Dagens bokføringsforskrift regulerer krav til føring av lagerregnskap, telling av varelageret og andre dokumentasjonskrav. Skatteetaten og Fiskeridirektoratet har med andre ord allerede hjemmel til å rette kontroll mot økonomiske data. Det er imidlertid utfordrende å føre kontroll med de komplekse lagerregnskapene i bransjen i dag, fordi det ikke fins noen klare standarder for verdifastsettelse gjennom produksjonskjeden. Problemet kan løses ved å spesifisere mer nøyaktige krav til hvordan fiskeindustrien skal dokumentere varelager i sine regnskaper og gi industrien plikt til å framlegge økonomiske kalkulasjoner. Det kan gjøres i et nytt paragrafsett spesifikt rettet mot bransjen i bokføringsforskriftens kapittel 8.

For at regnskapet skal bli korrekt må det understøttes av teknologiske løsninger som gir korrekt, effektiv og fortrinnsvis automatisert registrering av data gjennom produksjonen. Her vises det til forslagene i kapittel 10 og øvrige forslag i kapittel 14. Et slikt tiltak må ses i sammenheng med krav til føring av journal m.m. slik at «once only»-prinsippet ivaretas.

Innføring av krav til datainnsamling fra produksjonen i bokføringsforskriften kan fylle utfordringen man i dag har med delvis manglende krav og til dels ulikt oppbygde interne systemer for dataregistrering fra høsting, landing og produksjon. Det kan samtidig vurderes hvordan slike data kan gjøres tilgjengelig for kontrollmyndighetene fortløpende. Manglende etterlevelse av slik registreringsplikt bør tydeliggjøres som regnskapsovertredelser og de vil da straffes av straffelovens §§ 392–394.

14.4.4 Særattestasjonsordning eller krav til revisor

I dag finnes en rekke særattestasjonsordninger, og en del av næringen har foreslått en revisorordning for kvantumsregnskap hos mottaksanleggene, nærmere bestemt regnskap over produksjon og lager.

Det er et behov for å kunne få bekreftet den dokumentasjonen som næringen legger fram for norske myndigheter, andre lands myndigheter og markedene. En revisor kan brukes for å få bekreftet de ulike registreringspunktene.

Samtidig forutsetter et slikt kvantumsregnskap dokumentasjon tilsvarende den datafangsten som er foreslått i kapittel 10.

14.4.5 Transport og eksport

Store mengder fisk transporteres daglig mellom mottaks- og produksjonsanlegg, og til markedene, se blant annet om bruk av fraktbrev i punkt 6.5.1. I dag er bruk av fraktbrev hjemlet i vegfraktloven, men en nærmere beskrivelse av fraktbrev ved transport av fiskeprodukter kan hjemles direkte i havressursloven §§ 40 og 43, og i bokføringsloven. Det siste vil i så fall innebære at manglende etterlevelse tydeliggjøres som regnskapsovertredelser etter straffelovens §§ 392–394.

Det kan stilles krav om at det anvendes fraktbrev i alle tilfeller hvor fisk eller fiskeprodukter flyttes fra en lokasjon til en annen, også innad og mellom bedrifter i Norge, og når fisk fraktes ut av Norge.

Det må også stilles krav til at eksportør dokumenterer sammenhengen mellom eksporten og informasjonen på sluttsedlene. Et krav om å registrere antall individer på seddel, i journal, på etiketter og fraktbrev gjøre det mulig å kontrollere at det ikke er lagt ekstra fisk eller skalldyr i fraktkassene, og at det ikke omsettes uregistrert fangst.

Et sentralt forbedringspunkt og en forutsetning for en effektiv kontroll med fraktbrev, er om fraktbrevet kan digitaliseres basert på informasjon registrert tidligere i verdikjeden, for eksempel journalen, og etableres slik at kontrollmyndighetene har tilgang på det elektroniske fraktbrevet. Det vil være en vesentlig forenkling og forbedring for næringen om fraktbrev digitaliseres.

Utfordringen med å bruke eksportdata er beskrevet tidligere i denne utredningen. Noe av årsaken til utfordringene er usikkerhet i datamateriale på grunn av for grove inndelinger i varenumre i tolltariffen. Utviklingen de siste årene har gått i retning av å slå flere varenumre sammen. Resultatet er dårligere datakvalitet på grunn av usikkerhet om hvor et produkt hører til og mulighetsrom for å skjule uriktige registreringer.

14.5 Presisering av samarbeidsplikten

Fiskeridirektoratets inspektører har rapportert om at enkelte kontrollobjekter ikke oppfyller samarbeidsplikten gitt i havressursloven § 45. Det rapporteres at inspektørene kommer til kort fordi samarbeidsplikten ikke er definert tilstrekkelig presist i loven. Det medfører i en del tilfeller at det oppstår uenighet mellom myndighetene og den som kontrolleres. I slike tilfeller skal politiet bistå fiskerimyndighetene. Kontrollmyndighetene har også hjemmel til å anmelde de som hindrer en offentlig tjenestemann adgang til steder hvor han har en berettiget adgang, jf. straffelovens §156 første ledd. Utfordringen er at politiet ikke har kapasitet til å bistå raskt nok eller i tilstrekkelig grad. Om forventningene i samarbeidsplikten blir klarere definert, vil det kunne gi mer effektiv kontroll og spare politiet for unødvendig ressursbruk.

I punkt 14.2.1 omtales forslag til tiltak, for å sikre riktig identifisering, jf. forslag til krav om digitale mannskapslister og digitale løsninger for sikker identifisering. Kontroll av identitet forutsetter også tydelige kontrollhjemler som definerer hva som anses som sikker identifisering, for eksempel at kontrollobjektet identifiserer seg ved å vise legitimasjon og oppgi fødselsnummer. I henhold til straffeloven § 162 kan den som ikke oppgir sitt navn, fødselsdato, fødselsår, stilling eller bopel til offentlig myndighet som ber om opplysningene som ledd i tjenesteutøvelsen straffes med bot. Straffeloven gir altså en identifikasjonsplikt, men de nevnte opplysningene er ikke alltid tilstrekkelige til å identifisere riktig person. Straffeloven gir heller ingen plikt til å legge fram legitimasjon. I dag bruker kontrollmyndighetene mye ressurser på identitetskontroll. En tydelig hjemmel vil effektivisere kontrollen og klargjøre samarbeidsplikten til den som blir kontrollert.

I henhold til havressursloven § 46 skal Fiskeridirektoratet i forbindelse med gjennomføring av kontroll ha uhindret og direkte tilgang til fartøy, rederi, fiskemottak og hos alle andre som ervervsmessig råder over, transporterer, oppbevarer, produserer eller på andre måte håndterer viltlevende marine ressurser. Det gjelder også for steder der relevante dokumenter og opplysninger finnes. Fiskeridirektoratet skal også ha uhindret og direkte tilgang til regnskap, relevante dokumenter, gjenstander og opplysninger hos de som er nevnt ovenfor. I forarbeidene beskrives dette som at plikten «kneset ei absolutt plikt til utan opphald å opne anlegg og relevante område for kontroll, jf. også samarbeidsplikta i § 45». Begrunnelsen var å gjøre dette helt klart for næringsaktørene. I forarbeidene heter det også at «For å gjennomføre ein effektiv kontroll er det ofte nødvendig å komme til fartøy der det er aktivitet, så raskt som mogleg. Dersom ein må vente på å sleppe inn gjennom ytre hindringar, er det ei hindring og eit brot på føresetnaden om at Fiskeridirektoratet skal ha uhindra tilgang til desse anlegga.». Videre heter det i forarbeidene at inspektører skal respektere krav til bekledning m.m. pga. hygiene og produkttrygghet, men dersom det er fare for at bevis blir fjernet eller ødelagt, kan Fiskeridirektoratet ta seg inn for å sikre bevis uten å følge krav til bekledning.

Relevante opplysninger er ikke nødvendigvis tilgjengelig på mottaksanlegget, for eksempel transaksjonsopplysninger som må hentes ut fra kontrollobjektets bank eller data som er tilgjengelig i skyløsninger driftet av andre næringsaktører som en tjeneste. Det hadde forenklet kontrollarbeidet dersom det tydelig framgikk av kontrollhjemlene at for eksempel banker m.m. anses å være ansvarshavendes representant og at de er pålagt å gi tilgang til relevante opplysninger.

Et annet område som vil være viktig i framtiden er bevissikring og sikring av digitale spor. Adgangen for kontrollmyndighetene til å sikre digitale spor er beskrevet i forarbeidene til havressursloven, og skal forstås som en del av kravene i havressursloven § 46. Med bakgrunn i digitaliseringen av næringen og forvaltningen, vil det være fornuftig å etablere tydeligere og mer direkte hjemler til sikring av digitale spor, for eksempel tilsvarende hjemler som er gitt i skatteforvaltningsloven § 10-15.

Havressursloven § 46 fjerde ledd gir hjemmel til å stanse en ulovlig aktivitet. Kontrollmyndighetene har ikke mulighet til å pålegge stans i aktiviteten utover den tiden kontrollen pågår, med unntak ved brudd på krav til veiesystemene. Denne begrensningen skaper utfordringer i situasjoner hvor det ikke er mulig å gjenopprette lovlig tilstand umiddelbart eller omfattende tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand må til. En eventuell hjemmel til å stanse aktivitet inntil lovlig tilstand er gjenopprettet vil være en umiddelbar og effektiv reaksjon på ulovlige forhold.

14.6 Utvalgets vurdering

Utvalget har i dette kapittelet omtalt en rekke tiltak som kan bidra til økt etterlevelse av fiskeriregelverket og en mer effektiv og troverdig ressurskontroll. I det følgende vurderes de enkelte tiltakene.

14.6.1 Tiltak for bedre kontroll med deltakelse og høsting

Ulike deltakerkrav er knyttet til hvor mannskapet er bosatt. Dagens system har ikke noe register som kontrollmyndigheter kan benytte og i kontrollsammenheng brukes det relativt mye ressurser på å framskaffe disse opplysningene. Utvalget mener det er behov for sikker informasjon om og identifikasjon av hvem som er om bord på et fiskefartøy, og hvem som faktisk rapporterer fangst- og aktivitetsdata i forbindelse med utøvelsen av fisket.

Utvalget mener at det må etableres rapporteringskrav fra utøvelsen av fisket som kan sammenholdes med registreringen av ressursuttaket ved landing for alle fiskefartøy. Flåtegruppen under 13 meter er ikke pliktig til innmelding av fangst- og aktivitetsdata og det foreligger derfor ingen grunnlag for kontroll. De større fartøyene er pliktige til å rapportere inn fangst, men det foreligger i dag ikke krav om bruk av måleutstyr eller dokumentasjon på gjennomført måling.

Utvalget mener derfor at det er nødvendig å innføre krav om elektronisk fangst-, aktivitets- og posisjonsrapportering for alle fartøy. Det vil redusere risikoen for uregistrerte landinger og ulovlig omsetning, ved at myndighetene kan kontrollere rapportert fangst opp mot informasjon som registreres ved landing og på seddel. Nærmere innhold i rapporteringskravene må utredes nærmere, men tiltaket kan innføres raskt og med lave kostnader ved å bruke allerede eksisterende rapporteringsløsninger.

Utvalget mener at krav til bruk av kamera om bord kan bidra til å sikre en korrekt registrering av ressursuttaket dersom det kombineres med annen teknologi, som beskrevet i kapittel 10. Det forutsettes også at data kan registreres og overføres direkte, og at fiskerens personvern ivaretas.

Utvalget mener også at det må settes krav om måleinstrumenter som volummåler eller vekt om bord på fartøy. Så lenge fangst kvoteavregnes ved landing vil måleinstrumenter være gode kontrolltiltak og vil kunne redusere usikkerheten ved estimering, og redusere misforhold mellom fangstrapportering og veid landet kvantum. Kostnadene og tilgjengelig måleutstyr avhenger av fartøyenes størrelse og hvordan fiskeriene gjennomføres.

Det bør også settes krav til telling i fiskerier der dette er praktisk mulig forutsatt at dette sammenholdes med telling videre gjennom verdikjeden, enten ved landing eller ved utsett og høsting av levendelagret bunnfisk. Antall må i så tilfelle inngå som en del av rapporteringen. Kostnadene ved dette tiltaket avhenger av om det stilles krav til teknologiske løsninger for telling eller om manuell telling er tilstrekkelig. Havbruksnæringen benytter allerede teknologi som teller individer, når fisken overføres fra merd til brønnbåt.

Utvalget mener videre det bør utredes hvorvidt det kan innføres et krav til internkontroll for flere fartøygrupper som i dag ikke har samme krav til internkontroll som de større fartøyene. Krav om internkontroll vil legge til rette for en sikker og trygg arbeidsplass også på de mindre fartøyene, samtidig som at krav om internkontroll vil være med på å understreke ansvaret til skipper og rederi for at fiskerilovgivningen etterleves i forbindelse med høstingsoperasjonen og landing av fisk.

Utvalget mener et eventuelt forbud mot omlasting på sjøen bør utredes.

14.6.2 Tiltak for bedre kontroll ved landing

Tilstedeværelse er ressurskrevende, og det er i dag et mindretall av fangstene som kontrolleres. Det er også lett å unngå kontroll når det ryktes at det er kontroll på et anlegg. I samråd med mottaket kan fartøyet utsette ankomst eller landing inntil kontrollmyndighetene har forlatt mottaket. Mulighetsrommet for å unngå kontroll er særlig gjeldende på kvelden og om natten, og på steder der kontrollmyndighetene tidsmessig har utfordringer med å være raskt tilstede.

Utvalget har vurdert muligheten for å innføre et krav om nattestengning ved fiskemottak for hvitfisk, men mener at de negative konsekvensene for næringen blir for store. Utvalget mener imidlertid at et like effektivt tiltak kan være å innføre et krav om forhåndsinnmelding av landingstidspunkt. Forhåndsvarsling om landingstidspunkt vil gi kontrolletatene mulighet til å foreta kontroll når det faktisk foretas landinger, og det vil forplikte fiskefartøyene til å lande på innmeldt tidspunkt. Utvalget mener at et krav om innmelding av landingstidspunkt vil effektivisere bruk av kontrollressursene og gi bedre effekt av kontrollen. At det blir vanskeligere å unngå kontroll vil redusere handlingsrommet for ulovlige landinger. Det bør vurderes om dette skal være et krav pålagt fisker gjennom utvidelse av eksisterende rapporteringsløsninger eller som en innmelding fra mottaker.

Utvalget mener at kontrolletatene bør ha tilgang til et samlet og samordnet register over alle aktører som mottar og kjøper fisk, samt oversikt over alle steder fisk mottas. Havressursloven gir hjemmel til å etablere et slikt register. Utvalget mener det bør stilles flere krav til mottakene, for å sikre at fangsten landes og registreres riktig. I dag kan landindustrien benytte seg av manuell registrering av veieresultat. Når veiedata ikke registreres, kan de ikke etterprøves. Det øker muligheten for bevisst og ubevisst feilregistrering. Utvalget mener derfor det må stilles krav til automatiske og helintegrerte målesystemer ved landing. Alle registrerte data må logges og lagres. Utvalget er videre opptatt av at det ikke skal være mulig å manipulere systemet uten at endringen loggføres. I tillegg må veie- og målesystemene være direkte knyttet til seddelsystemet og rapporteres fortløpende til kontrollmyndighetene. Om myndighetene opplever gjentatte endringer i systemet bør det i seg selv kunne gi grunnlag for utvidet kontroll. Utvalget mener at et slikt krav i stor grad vil redusere risikoen for feilregistrering av veiedata og manipulering av vekter. Videre bør det også tillates og oppfordres til bruk av andre teknologiske løsninger, som kan automatisere datafangsten om det som landes.

Utvalget mener videre at det bør innføres et gjennomgående krav til registrering av antall individer i fiskerier der dette er praktisk mulig. Det vil være et effektivt kontrolltiltak. Hvis antall individer telles om bord i fiskefartøyet vil en ny telling ved landing kunne bekrefte at all fangst er tatt i land, og antallet kan registreres på seddel.

Utvalget mener videre at strengere krav til veiesystemer ikke gir tilstrekkelig effekt uten at det samtidig innføres tiltak som hindrer at fisk kan kjøres utenom vektene. Utvalget mener at krav til fysisk utforming og kameraovervåking på mottaksanlegg vil ha en sterkt forebyggende effekt. Nye krav til fysisk utforming vil imidlertid kreve betydelige investeringer, og et allment krav om dette vil kunne føre til at det blir færre fiskemottak. Det må derfor gjøres en nærmere kost-nytte-analyse, der en eventuell omsetningsgrense for slike krav også vurderes nærmere. Krav til flere veiepunkter gjennom produksjonen vil være et alternativt tiltak, som begrenser handlingsrommet for å ta fisk inn i produksjonen etter første veiepunkt.

I dag mangler det krav til å ha klare rutinebeskrivelser, krav til opplæring og kunnskap hos de ansatte, og krav til rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser fastsatt i eller i medhold av fiskerilovgivningen hos mottakere av fisk. Utvalget mener at en derfor bør se på mulighetene for en mer helhetlig internkontroll for mottakere av fisk og som samtidig dekker flere sider av fiskerilovgivningen enn hva som omfattes av dagens internkontroll. Dette for å sikre en felles forståelse for sentrale begrep, sikre bedre rutiner og samtidig øke bevisstheten hos aktørene om alle pliktene som følger av fiskerilovgivningen.

En utfordring med dagens landings- og sluttsedler er at fisker og kjøper i fellesskap er ansvarlige for at det som registreres på landings- og sluttseddel er riktig. Når begge parter kan tjene på at det føres uriktige opplysninger om enten vekt eller art, og oppdagelsesrisikoen for å føre feil er svært liten, vil det være betydelige insentiver for bevisst feilregistrering. Utvalget mener det er viktig å fjerne dette incentivet og at én måte å gjøre dette på er at en nøytral tredjepart kan ha ansvar for veiing.

Utvalget har vurdert ulike ordninger med tredjepartsveiing der en fysisk tredjepart står for veiing og registrering av informasjon på seddel. En ordning med tredjepartsveier kan organiseres på ulike måter. Det er imidlertid stor forskjell i mottaksstrukturen for pelagisk og hvitfisk. Pelagisk sektor har få mottak der fisk landes i store kvantum, og det ville derfor kunne være relevant å utrede videre en ordning med tredjepartsveier. Hvitfisksektoren har derimot mange mindre mottak der de fleste landingene er små landinger fra kystflåten. Utvalget mener derfor det ikke vil være realistisk å ha en tredjepartsveier på alle fiskemottakene som i dag tar imot hvitfisk, men for fersk fisk fra kystflåten kan det etableres nøytrale mottak der fisken landes, sløyes og sorteres. For fryst fisk er det allerede etablert nøytrale fryselagre i dag.

En tredjepart vil som utgangspunkt ikke ha incentiver til feilregistrering. Ubevisste og bevisste feilregistreringer kan imidlertid også skje med en nøytral tredjepart, men utvalget forutsetter at med innføring av en tredjepart må det samtidig innføres krav til gjennomgående automatiske veiesystemer. Utvalget mener også at hvis man får etablert nye krav til veiesystemer og krav til fysisk utforming av mottak vil dette på sikt kunne fjerne mulighetsrommet for feilregistrering så mye at behovet for en tredjepart ikke lenger er så stort.

Utvalget mener prinsipielt at all fangst tatt i et kommersielt fiske skal kvoteavregnes og registreres i ressursregnskapet, og at eventuell heimfarfisk må registreres særskilt på seddel for kvoteavregning. Det vil åpne for at fisker fremdeles kan beholde heimfarfisk til eget konsum uten at denne delen av fangsten omsettes, samtidig som heimfarfisken også framgår av ressursregnskapet

Utvalget mener dagens seddelsystem bør utredes med tanke på å koble flere digitale datakilder til seddelen for å redusere behov for manuell registrering av data på seddel. Dette henger sammen med forslag i kapittel 10.

Dersom mobile kjøpestasjoner fortsatt skal tillates forutsettes det at de samme tiltakene som foreslås for de ordinære mottaksanleggene også stilles som krav til mobile kjøpestasjoner.

Utvalget mener det bør utredes hvordan salgslagenes godkjenningsordning kan anvendes til å sikre en like effektiv og troverdig registrering av ressursuttaket når norske fartøy lander fisk i utlandet.

14.6.3 Tiltak for bedre kontroll etter landing

For å redusere risikoen for at uregistrert fisk inngår i verdikjeden etter landingstidspunktet er det behov for å etablere kontrollpunkter også etter tidspunktet for registrering av ressursuttaket. I dag er landsiden pålagt å føre journal for mottak og uttransport. Utvalget mener denne journalen bør gjøres tilgjengelig for kontrollmyndighetene fortløpende og tilrår at det etableres krav til rapportering av journalen.

Utvalget mener også at det bør utredes hvordan data om innsatsfaktorer, produksjon, lager og transport av fiskeprodukter kan registreres og tilgjengeliggjøres for kontrollmyndighetene. En del av dette vil også innebære nye krav til merking av fiskeprodukter.

Det er i dag ingen krav til fraktbrev der fisken flyttes internt i bedriften. Det er heller ikke krav til fortløpende nummerering av fraktbrev generelt. Det innebærer i realiteten at det kan utstedes to fraktbrev, der det ene er korrekt og kan benyttes ved kontroll, mens det andre, som har uriktige opplysninger benyttes dersom det ikke er kontroll.

Utvalget mener det bør innføres et gjennomgående krav til registrering av antall individer gjennom verdikjeden, i fiskerier der det er praktisk mulig, og at antall også bør føres på etiketter og pakkeenheter. På den måten vil det være mulig å utføre en kontroll for å avdekke eventuelle uregelmessigheter. Dette tiltaket har lav kostnad og kan innføres raskt, da dagens produksjonsstyringssystemer allerede registrerer antall når fisk grades.

Utvalget mener videre at det bør innføres krav til elektroniske fraktbrev når fisk og fiskeprodukter flyttes innad og mellom virksomheter, og ved eksport. Fraktbrevene bør også være tilgjengelige for kontrollmyndigheter slik at de til enhver tid har oversikt over hvor fisken befinner seg og dermed vil være i bedre posisjon til å utføre kontroller.

Utvalget mener videre det bør vurderes om varenumrene i tolltariffen for fiskeprodukter kan differensieres i større grad. Det vil være en fordel om varenumrene som anvendes i større grad henger sammen med rapporteringen som gjøres gjennom hele verdikjeden, for eksempel i journal, fangstsertifikat og eventuelt på fraktbrev.

Utvalget har også vurdert forslag om en revisorordning for kvantumsregnskap hos mottaksanleggene, men anser at egenverdien i å etablere en slik ordning vil være liten.

14.6.4 Sammenheng mellom tiltakene

Utvalget mener at alle tiltakene som foreslås vil bidra til bedre dokumentasjon og bedre etterlevelse. Mange av tiltakene henger sammen og vil kunne forsterke hverandre, samtidig som en sammensetning av mange av disse tiltakene vil kunne gjøre andre tiltak overflødige.

Noen av tiltakene vil kunne gjennomføres ganske umiddelbart, mens andre vil måtte utredes nærmere. Utvalget anbefaler generelt at myndighetene samarbeider med næringen for å finne gode løsninger.

14.7 Utvalgets tilråding

For å redusere risikoen for ulovlig høsting og omsetning, tilrår utvalget at det iverksettes flere tiltak. Strengere krav til veiesystemene ved landing, samt kontrollpunkter før og etter dette punktet vil bidra til å redusere handlingsrommet for bevisst- og ubevisst feilregistrering på seddel. Utvalget mener det i tillegg må iverksettes tiltak som fysisk begrenser mulighetene til å ta inn uregistrert fisk i verdikjeden etter innveiingspunktet. Det anbefales også at det innføres krav til internkontroll.

Flere av de anbefalte tiltakene vil bringe ressurskontrollen et skritt nærmere målet om et automatisert dokumentasjonssystem, som skal tjene både forvaltningens og næringens behov for data og dokumentasjon, jf. kapittel 10. Andre tiltak vil støtte opp om myndighetenes mulighet for kontroll, og på andre måter redusere handlingsrommet for ulovlig å berike seg på våre felles fiskeressurser.

Utvalget understreker at all innsamling av data må følges opp av tiltak fra myndighetens side slik at data som foreligger i dag og nye data reelt blir benyttet i ressurskontrollen.

Utvalget tilrår at følgende tiltak iverksettes så snart som mulig:

• Krav om elektronisk rapportering av fangst-, aktivitets- og posisjonsdata for alle norske fiske og fangstfartøy ved at eksisterende rapporteringsløsninger benyttes.

• Krav om gjennomgående automatiske veie- og målesystemer ved landing. Systemene må logge alle hendelser i veiesystemet og lagre alle måledata. I tillegg må veie- og målesystemene være direkte knyttet til seddelsystemet og rapporteres fortløpende til kontrollmyndighetene. Det må stilles krav til at systemene også teller antall ved landing av bunnfisk. Dispensasjonsordninger for mindre mottak bør etableres.

• Krav om å melde inn tidspunkt for når landingen fra fartøyet er planlagt iverksatt. Det bør vurderes om dette skal være et krav pålagt fisker gjennom utvidelse av eksisterende rapporteringsløsninger eller som en innmelding fra mottaker.

• Krav om at dagens journal rapporteres fortløpende til kontrollmyndighetene.

• Krav om at antall individer registreres på etiketten ved transport av fisk og skalldyr som egner seg for individuell telling.

Innenfor en tidshorisont på 2 år tilrår utvalget at følgende tiltak utredes nærmere og iverksettes:

• Krav om registrering og rapportering av mannskapslister og sikker identifisering.

• Etablere et samlet register over alle som mottar og kjøper fisk.

• Krav til bruk av måleutstyr om bord på fiskefartøy, som grunnlag for elektronisk fangstrapportering, med trinnvis implementering avhengig av fiskeri og flåtegruppe.

• Krav om å rapportere antall fisk (bunnfisk) under utøvelse av fisket.

• Krav til rapportering av temperaturlogg for pelagiske fartøy for tidfesting av fangstoperasjon.

• Krav til å kunne dokumentere og legge fram for kontrollmyndighetene nøyaktige tegninger over lasterom på fartøy.

• Etablere krav til internkontroll for fartøy og for landsiden. Det etableres hjemmel i havressursloven og en samordning av ulike internkontrollsystemkrav som pålegges fiskerinæringen.

• Krav om at heimfarfisk skal registreres på seddel.

• Utrede eventuelt forbud mot mobile kjøpestasjoner.

• Utrede behov for eventuelt forbud mot omlasting.

• Etablere hjemmel for ekstra kontrollaktivitet for anlegg som mottar fangst hele døgnet som en del av sin ordinære drift, inkludert hjemmel for at anlegget dekker ekstrakostnader ved kontrolltiltak på natt.

• Etablere bestemmelser for krav til fysisk utforming av mottak med videoovervåking.

• Nye krav til merking av produkter.

• Innføre krav til elektroniske fraktbrev.

Innenfor en tidshorisont på 4 år tilrår utvalget at disse tiltakene utredes nærmere og vurderes iverksatt:

• Tredjepartsveiing og registrering av fangst innen pelagisk sektor.

• Økt bruk av nøytrale mottak for bunnfisk.

• Nye krav i bokføringsforskriften til dokumentasjon av produksjonsdata og varelager.

15 Regelverket for ressursregistrering av bunnfisk

15.1 Innledning

En forutsetning for like konkurransevilkår i fiskerinæringen er at to fangster av samme størrelse kvoteavregnes likt. Det vil si at ett kilo er ett kilo i alle sammenhenger. Så lenge det er anledning til å registrere ressursuttaket i forskjellige former (produkter) vil det kunne oppstå situasjoner der ressursuttaket for to like fangster registreres ulikt. Denne situasjonen har særlig aktualisert seg i vinterfisket etter torsk. Her blir kvoteavregningen vesentlig lavere dersom fangsten veies og omsettes sløyd, sammenlignet med en fangst som veies og omsettes rund, fordi aktuelle omregningsfaktorer for torsk avviker vesentlig fra det reelle forholdet mellom produktvekt og rund vekt på denne tiden av året. Utfordringene med ressursregistrering ved landing av fersk torsk er nærmere beskrevet i punkt 8.3.

I kapittel 10 har utvalget foreslått å dokumentere at høsting og omsetning er lovlig ved å ta i bruk automatisert datafangst. Utvalgets flertall anbefaler at det etableres et langsiktig mål om at kvotene i framtiden kan avregnes fartøyet mens det er på havet, basert på verifiserte data om høstingen. Dette vil sikre at kvoteregnskapet blir basert på det som er høstet, og ikke det som blir omsatt ved landing, og behovet for omregningsfaktorer vil falle bort. Utvalgets flertall anbefaler at Norge går foran og at næring og myndigheter samarbeider for å realisere dette målet, samtidig som norske myndigheter arbeider for at dette blir en internasjonal standard i framtiden.

Et mindretall mener dagens system med at kvotene avregnes fartøyet ved landing bør beholdes. Samtidig anbefaler mindretallet at norske myndigheter jobber opp mot russiske myndigheter med sikte på at kvotene og kvoteavregningen for bunnfisk i framtiden fastsettes i sløyd vekt.

Uavhengig av hva som vil være framtidens forvaltningsregime, vil det ta flere år før et endret regime vil kunne implementeres fullt ut. Det er derfor behov for løsninger på utfordringene i vinterfisket etter torsk, som kan fungere innenfor dagens regime med registrering av ressursuttaket ved landing, og hvor kvoten fastsettes og avregnes i rund vekt.

Tiltakene i kapittel 14 vil bidra til å redusere handlingsrommet for å fiske og omsette ulovlig uten at det blir avdekket. Tiltakene løser imidlertid ikke de beskrevne utfordringene knyttet til kvoteavregning for torsk. Dette kapittelet presenterer og drøfter ulike modeller for hvordan regelverket for ressursregistrering av bunnfisk kan innrettes inntil et langsiktig system er på plass.

15.2 Alternative modeller for kvoteavregning

Utvalget har vurdert tre modeller som vil sikre at like fangster kvoteavregnes likt:

• Modell 1: All fangst veies og ressursregistreres i rund tilstand

• Modell 2: All fangst veies og ressursregistreres i sløyd tilstand

• Modell 3: All fangst veies og ressursregistreres i den tilstand den landes og det innføres «vinterfaktor» for torsk i vintersesongen

I tillegg vurderes det om den såkalte Hovdenmodellen kan være et supplement til modell 2 om ressursregistrering i sløyd tilstand.

15.2.1 Modell 1: Ressursregistrere all torsk i rund tilstand

Et påbud om at all bunnfisk skal ressursregistreres i rund tilstand, vil med dagens forvaltningsregime, der kvotene fastsettes i rund vekt, gi det mest korrekte kvoteregnskapet både per tur, per fartøy i løpet av ett år og nasjonalt. Modell 1 vil bety at det blir forbudt å sløye fisken før den er veid og registrert.

Fersk fangst som landes rund vil måtte veies umiddelbart og registreres rund på seddel. Fartøy som sløyer fangsten om bord, vil måtte dokumentere fangstens runde vekt, før produksjon settes i gang. Selv om fangsten landes og omsettes i produsert tilstand, vil både den runde vekten og produktvekten måtte føres på seddelen og den runde vekten vil være grunnlaget for kvoteavregningen.

Modellen forutsetter at det lages en regulering om godkjenning av utstyr for å dokumentere og rapportere fangstens runde vekt om bord på fiskefartøy. Registrering av ressursuttaket og kvoteavregningen vil baseres på fiskens runde vekt uavhengig av om den tas til land rund eller sløyd.

Styrken ved denne modellen er at den gir den mest korrekte registreringen av ressursuttaket for alle flåtegrupper, og at konkurransevridninger som kan oppstå ved bruk av omregningsfaktorer elimineres. Samtidig vil det ved landing av fersk fisk være enklere å kontrollere fartøyets rapportering av fangst opp mot den faktiske landingen, når begge rapporteringspunkter er basert på rund vekt. For fartøy som produserer om bord, vil man som tidligere måtte kontrollere landet kvantum opp mot rapportert kvantum målt i produktvekt. Den ekstra rapporteringen av fangstens runde vekt, sammen med nye krav til telling, som utvalget foreslår, vil gi økt sikkerhet for korrekt rapportering og kunnskap om reell biologisk faktor. Dette vil redusere handlingsrommet for feilrapportering.

Forslaget innebærer at seddel kan signeres så snart fangsten er mottatt og veid. Mottaket slipper da å holde fangstene adskilt helt til veiing av sløyd fisk og biprodukter er avsluttet. Fisker kan også forlate mottaksstedet raskere enn om veiepunktet er først etter sløying.

Modellen gir ingen investeringskostnader for kystflåten, som kan levere sin fangst rund. For den havgående flåten og andre fartøy som velger å produsere fisken om bord, vil modellen imidlertid kreve at det investeres i vekter eller annet måleutstyr som kan dokumentere fangstens runde vekt. En rekke torsketrålere benytter allerede veie- og målesystemer i produksjonen, som kan utvides til å gi veieinformasjon om fiskens runde vekt i tillegg til data om produsert kvantum om bord, som allerede er tilgjengelig. Sett i forhold til kvotegrunnlaget i denne delen av fiskeflåten anses kostnaden ved investering i nytt utstyr å være forholdsmessig nytten ved en sikrere registrering av ressursuttaket. Investeringen gir også grunnlag for en mer effektiv produksjon om bord.

Det vil ta tid før modellen kan implementeres fullt ut for fartøy som sløyer om bord. For kystflåten og mottaksleddet, kan modellen innføres raskt, da de fleste mottak allerede i dag også veier fisken rund, selv om det er vanligst å seddelføre basert på sløyd vekt. For kystflåten innebærer modellen imidlertid på kort sikt en reduksjon på drøyt 10 pst. av den totale råstoffmengden som etter dagens praksis lovlig fiskes og landes i vinterfisket.

Registrering av den runde vekten vil også gi et insentiv til å fiske mer selektivt på torsk med lavere faktor. Det kan bidra til økt bruk av line og juksa, framfor garn. Ettersom det er kvalitetsproblemer med en del garnfanget torsk, vil en slik endring kunne være positivt for verdiskapingen i næringen. Modellen kan også til en viss grad medføre et endret fiskemønster, da det blir mer attraktivt å fiske mer torsk lengre nord og senere på året. En slik endring i fiskemønsteret er for øvrig målet med særordninger som ferskfiskordningen. Endringen vil imidlertid begrenses av tilgangen på fisk. Siden havfiskeflåten fisker gjennom hele året, skal endringen i fiskemønsteret i prinsippet ikke medføre vesentlige endringer i hvor mye denne flåtegruppen faktisk kan fiske på en kvote, sammenlignet med i dag.

15.2.2 Modell 2: Ressursregistrere all torsk sløyd

Et alternativt tiltak for å oppnå like konkurransevilkår ved omsetning av torsk, vil være at all torsk kvoteavregnes, seddelføres og omsettes basert på veid vekt etter sløying gjennom hele året. Den registrerte produktvekten skal legges til grunn for kvoteavregningen, som gjøres ved at salgslagene og Fiskeridirektoratet regner produktvekt om til rund vekt ved å benytte gjeldende offisielle omregningsfaktorer. I dag er disse 1,5 for å omregne torsk sløyd uten hode og 1,18 for torsk sløyd med hode. Kravet til adskillelse fram til hele fangsten, inkludert biprodukter, er veid og ført på seddel vil måtte opprettholdes med denne modellen, slik at kontrollmyndighetene og næringen har mulighet til å etterkontrollere landingen.

Modellen vil medføre at all torsk veies, seddelføres og kvoteavregnes med samme metode. Gitt at fangsten også telles, vil handlingsrommet for underrapportering reduseres. Det vil imidlertid fortsatt være vanskelig for kontrollmyndighetene å kontrollere innveid fangst mot fartøyets rapportering, som skal være i rund vekt, dersom fangsten ikke også veies rund ved mottaket.

Modellen vil videreføre det kvantum kystflåten i dag oppnår for sin kvote. Forslaget vil imidlertid medføre at det enkelte fartøy kvoteavregnes med et lavere kvantum enn den reelle runde vekten av fangsten i vintersesongen, og tilsvarende et høyere kvantum enn reelt fisket andre deler av året. På samme måte som at modell 1 vil gi et insentiv til å fiske når faktoren er lav, og dermed lengre nord og senere på året, vil modell 2 også forsterke insentivet til å fiske mer av kvoten kystnært om vinteren. På fartøynivå gir derfor modellen ikke korrekt kvoteavregning. Det forventes at kvoteavregningen på nasjonalt nivå blir bedre enn i dag, ettersom man unngår ulovlig bruk av kunstig høy faktor. Man unngår også strategisk kvotemaksimering ved å velge rund eller sløyd seddelføring avhengig av fiskens tilstand. Det nasjonale kvoteregnskapet blir likevel ikke korrekt målt i rund vekt.

En annen konsekvens av modellen er at omsetning basert på veid sløyd vekt i noen grad reduserer effektiviteten på mottaket og øker ventetiden for fisker. Fangsten må holdes adskilt til etter at den er veid etter sløying, og fisker må vente til sløying og innveiing av biprodukter er ferdig før seddel kan utstedes. Det vil særlig være en ulempe for mottak som tar imot fangst fra mange, små fartøy. Dette er imidlertid ingen endring fra dagens situasjon.

15.2.3 Modell 3: Fjerne adgangen til å sløye som en del av landingen og innføre «vinterfaktor»

En tredje modell er identisk med forslaget Fiskeridirektoratet sendte på høring i desember 2015. Modellen går ut på å gjeninnføre regelen om at all fangst skal veies og seddelføres fortløpende i den tilstanden den landes. Samtidig innføres såkalte «vinterfaktorer» for kvoteavregning av torsk som landes sløyd eller sløyd og hodekappet i perioden 15. januar til 15. april. Vinterfaktorene skal speile mer reelle gjennomsnittlige faktorer om vinteren, og skal sørge for at kvoteavregningen av disse fangstene blir tilnærmet lik kvoteavregningen for tilsvarende fangster som leveres i rund tilstand. For sløyd og hodekappet torsk fisket med konvensjonelle redskaper, ble vinterfaktoren beregnet til 1,68 basert på prøvetaking i 2015. Det året var det imidlertid en høyere andel stor fisk enn vanlig, noe som påvirker faktoren. Fiskeridirektoratet foreslo derfor en vinterfaktor på 1,65. En vinterfaktor kan imidlertid innføres på ulike måter, for eksempel kan det tenkes en faktor som er dynamisk, basert på reelle målinger av siste ukes gjennomsnittsfaktor.

Bruk av vinterfaktor vil gjelde konvensjonelle redskap med unntak av havgående autolinefartøy. Bakgrunnen for at trålflåten og den havgående autolineflåten ikke er omfattet av forslaget om vinterfaktor, er at den gjennomsnittlige faktoren for fiskeriene i disse flåtegruppene over året er svært nær 1,5.

Modellen vil fjerne konkurransevridningen mellom aktører i kystflåten, ved at alle kvoteavregnes basert på fangstens innveide runde vekt. De aktørene som lander sløyd fersk fisk, vil bli kvoteavregnet basert på en omregning med vinterfaktor i den perioden den biologiske faktoren er særlig høy, og dermed også få tilnærmet samme kvoteavregning per kilo rund fisk som de som leverer fangsten rund. En utfordring er imidlertid at kvoteavregningen for den enkelte fangst ikke vil være basert på denne fangstens biologiske faktor, men en gjennomsnittsfaktor for en gitt periode. Tidsavgrensningen av en vinterfaktor vil medføre at to fangster med tilnærmet lik biologisk faktor, men som er høstet på hver sin side av datogrensen, vil få ulik kvoteavretning. Dersom man velger en modell basert på for eksempel ukentlige justeringer med bakgrunn i reelle faktorer i forrige uke, vil denne ulempen imidlertid ikke være så stor.

Denne modellen innebærer ingen endring i registreringen av ressursuttaket for fangst fra den havgående flåten, som fisker om lag 50 pst. av torskekvoten. For disse fangstene vil det med denne modellen fortsatt være produktvekten ved landing som føres på seddel og er grunnlaget for kvoteavregning ved bruk av den offisielle omregningsfaktoren. Det vil med andre ord stilles strengere krav til korrekt registrering av ressursuttaket fra kystflåten enn det som stilles fra den havgående flåten. Samtidig viser prøvetaking at det er i kystflåten utfordringen med feil kvoteavregning gjør seg gjeldende sett over ett år.

Modellen innebærer, som modell 1, at kystfiskeriene ikke lenger får fordelen av drøyt 10 pst. ekstra kvantum i vintermånedene, målt i rund vekt. Det kan medføre en endring i redskapsvalg og en viss endring av fiskemønsteret, for å unngå torsk med åte m.m.

15.2.4 Hovdendispensasjonene – dynamisk faktor

I de såkalte «Hovdendispensasjonene» har seks fiskemottak fått dispensasjon fra landingsforskriftens adskillelseskrav og samtidighetskrav. Det betyr at fangster fra ulike fartøy kan blandes før hele fangsten til det enkelte fartøy er ferdig veid og seddelført. Videre kan fisker signere på seddel og forlate mottaksanlegget før fisken er sløyd ved at enten den sløyde eller runde vekten som føres på seddel er beregnet. Dette kan gjøres fordi dispensasjonene gir adgang til å benytte en såkalt «dynamisk omregningsfaktor» ved skriving av seddel både ved rund og sløyd omsetning, jf. figur 8.3.

Den dynamiske omregningsfaktoren baseres stort sett på foregående dags landinger og produksjon. Som vilkår for slike dispensasjoner kreves det at veiedata både fra rund og sløyd innveiing, samt dynamisk faktor som anvendes, fortløpende rapporteres til Fiskeridirektoratet. Modellen er nærmere beskrevet i punkt 8.3.6. Modellen gir en kvoteavregning ved levering av rund fisk som tilsvarer den man får ved levering av sløyd.

Ved føring av sløyd vekt på seddel, vil denne modellen sikre tilnærmet samme kvoteavregning for en fangst, som det som ville være tilfelle ved ordinær sløyd omsetning. Kvoteavregningen blir ikke helt nøyaktig på fartøynivå, fordi vekten på seddelen er beregnet ved å regne om med gjennomsnittsfaktoren fra dagen før (dynamisk faktor). Ettersom den reelle faktoren varierer med både fiskeredskap og fangstområde vil bruken av gårsdagens dynamiske faktor aldri bli helt korrekt, men det er usikkert hvor stort utslag dette vil gi.

Ved føring av beregnet rund vekt, som er det vanligste i vintersesongen, er imidlertid den oppgitte runde vekten langt lavere enn den ville vært ved ordinær rund omsetning. Med en biologisk faktor på 1,7 vil en fangst som har veid 1 000 kg rund bli regnet om, slik at seddelføringen blir 882 kg rund, jf. figur 8.3. Dagens dispensasjon gir altså adgang til å føre en fiktiv rund vekt på seddel med et til dels stort avvik fra virkeligheten.

Hovdenmodellen er et virkemiddel for å oppnå kvotegevinsten ved sløyd omsetning i vinterfisket, uten å måtte følge kravene til adskillelse og samtidighet i regelverket.

Dispensasjonen som er gitt fra adskillelseskravet ved at ulike fangster kan blandes før den enkelte fangst er ferdig innveid, innebærer at kontrollmyndighetene ikke kan etterprøve innveiingen og seddelføringen for det enkelte fartøy. Tilsvarende kan heller ikke fisker eller kjøper etterkontrollere veiingen ved uenighet.

Ved valg av modell 1 eller 3, vil det ikke være nødvendig med denne type dispensasjoner. Da vil bedriftene med dispensasjon i dag kunne bruke den innveide runde vekten de allerede har automatiske vekter som registrerer.

Ved valg av modell 2, der ressursregistreringen for torsk baserer seg på sløyd vekt alene, vil imidlertid Hovdenmodellen kunne være et supplement for mottak som tar imot fangst fra mange, mindre fartøy. En forutsetning vil da være at det kun er anledning til å seddelføre fangsten sløyd, slik som for all annen fangst, og at fangstene holdes atskilt til seddel er skrevet, dvs. til rund innveiing er ferdig. Seddel skrives da basert på innveid rund vekt for den enkelte fangst, omregnet til sløyd vekt som er basert på dagens dynamiske faktor. Adskillelse fram til rund innveiing er ferdig, ivaretar muligheten for kontroll.

15.3 Utvalgets vurdering

Utvalget konstaterer at historiske og økonomiske forhold bidrar til at debatten om omregningsfaktoren i torskefisket er krevende. Fiskerne har vært vant til å tenke på sin kvote i form av sløyd vekt fra den tiden fisken enten ble landet sløyd eller overtatt av kjøper etter at fisker hadde sløyet fangsten på land. Først med endret landings- og mottaksmønster har det blitt synliggjort at kvoteavregningen i kystfisket etter torsk i hovedsesongen har vært for lav.

Kvoteavregning basert på rund vekt innebærer i praksis en kvotereduksjon på minst 10 pst. for kystfiskefartøy som fisker og lander om vinteren, noe som utgjør meget store verdier. Dette vil oppleves som et kvotekutt for fiskeren. Dokumentasjon fra Fiskeridirektoratet og Kystvaktens undersøkelser i 2015 og data fra Hovdenprosjektet har vist at dagens offisielle omregningsfaktor er for lav, på grunn av den store andelen fisk som høstes av kystflåten om vinteren. Det innebærer at landingsstatistikken ikke reflekterer det faktiske uttaket av torsk.

Utvalget har som utgangspunkt at et korrekt regnskap over ressursuttaket er en forutsetning for en bærekraftig fiskeriforvaltning og like konkurransevilkår for aktørene i næringen. Ett kilo må være ett kilo uavhengig av hvor og når det høstes og landes, og uavhengig av om fisken produseres eller ikke før den landes og omsettes. Dersom aktører kvoteavregnes ulikt for den samme fangsten oppstår det en konkurransevridning, og det oppstår usikkerhet om kvoteregnskapets pålitelighet.

Utvalget har vurdert de tre modellene opp mot følgende kriterier:

• evnen til å sikre lik kvoteavregning for samme mengde fangst

• evnen til å sikre korrekt kvoteregnskap på fartøynivå og nasjonalt (dagens forvaltningsregime)

• effektivitet ved landing og internt i mottaksbedriften

• gjennomførbarhet eller tidsperspektiv for gjennomførbarhet

• kostnader for næringen.

Dagens situasjon er at regelverket verken gir lik kvoteavregning for samme mengde fangst eller korrekt kvoteregnskap. Alle de tre alternative modellene vil derfor komme bedre ut enn det som er tilfellet med dagens regulering.

Modell 1

Forslaget om at all fangst skal registreres med rund vekt, er det som tilfredsstiller de tre første vurderingskriteriene best. Registrering av fiskens runde vekt fjerner usikkerheten som oppstår ved bruk av omregningsfaktor. Det gir lik avregning for samme mengde fangst og korrekt regnskap både for det enkelte fartøy og nasjonalt. Registrering av rund vekt gir også næringen frihet til å organisere mottaket slik de finner det mest effektivt etter at fisken er veid og seddelført.

Modellen krever at alle mottak har veiesystemer for å registrere den runde vekten. De fleste mottak har dette i dag. Dette kravet kan integreres med de øvrige krav som utvalget uansett foreslår for å bedre påliteligheten til veiesystemene ved mottak av fisk

På den andre siden vil det ta noe tid før man kan implementere kravet om registrering av rund vekt om bord på fartøy som i dag sløyer om bord. Forslaget innebærer også vesentlige investeringskostnader for den flåten som blir berørt av nye veiekrav og som ikke allerede har relevant måleutstyr om bord. Det gjelder først og fremst den havgående flåten, som produserer fisk om bord. På den ene siden kan det hevdes at denne flåtegruppen har så stort kvotegrunnlag at denne kostnaden kan forsvares. På den andre siden kan det hevdes at denne flåtens ressursregistrering ikke er noe stort problem, ettersom prøvetaking viser at kvoteavregningen for denne flåten hele året sett over ett har et tilfredsstillende presisjonsnivå med dagens offisielle omregningsfaktor.

Modell 2

Forslaget om å registrere all torsk i sløyd tilstand hele året, vil gi fiskere i vinterfisket den tradisjonelle kvoteavregningen uavhengig av hvilket mottak som tar imot fangsten. Kvoteavregningen påvirkes imidlertid av fiskens kondisjon, noe som ikke gir korrekt kvoteavregning for den enkelte landing målt i rund vekt.

For kystfartøy som kun fisker i vintersesongen vil kvoteregnskapet vise minst 10 pst. mindre registrert fangst enn det som faktisk er høstet regnet i rund vekt. Ved fiske på andre tider av året, når den reelle faktoren er lavere enn den offisielle omregningsfaktoren, vil det tilsvarende bli trukket en høyere kvote enn det som reelt sett er fisket målt i rund vekt.

For fartøy som fisker jevnt over hele året, vil kvoteavregningen imidlertid totalt sett kunne bli tilnærmet riktig. Korrekt kvoteavregning på fartøynivå forutsetter med denne modellen en balanse mellom kvantum som fiskes når reell faktor er høyere enn snittet og kvantum som fiskes når reell faktor er lavere enn snittet.

Gitt dagens forvaltningsregime, der kvoter gis i rund vekt, så vil modell 2 ikke sikre et korrekt kvoteregnskap for kystfartøy. Det gir også et for lavt nasjonalt kvoteregnskap.

Modellen forutsetter at landingsregelverkets krav til atskillelse må overholdes, og fisker må avvente sløying og veiing av biprodukter før seddel kan skrives. For mange mottak fungerer dette greit i dag, mens noen som tar imot fangst fra mange små fartøy opplever at regelverket hemmer effektiviteten. Forslaget har små kostnader for næringsaktørene, og kan i teorien implementeres raskt. Enkelte mottak vil måtte bygge om sine produksjonslinjer for å etterkomme kravene til sløyd omsetning i landingsforskriften.

Modell 3

Forslaget om å fjerne adgangen til å sløye som en del av landingen kombinert med vinterfaktor for levering av sløyd torsk i sesongen vil gi tilnærmet lik kvoteavregning for samme mengde fangst. For fangst som landes sløyd, vil variasjoner i biologisk faktor fortsatt gjøre at kvoteavregningen selv med vinterfaktor ikke blir helt presis. Avviket blir imidlertid langt lavere enn tilfellet er med dagens offisielle faktor. En vinterfaktor vil også redusere insentivet for å lande fangsten sløyd, slik at en enda større andel av landet fangst trolig vil skje rund og gi grunnlag for en lik kvoteavregning.

Modell 3 vil tilsvarende gi korrekt kvoteregnskap på fartøynivå for alle som tar fangsten rund i land, og et tilnærmet korrekt regnskap for øvrige fartøy. Det nasjonale kvoteregnskapet vil bli tilfredsstillende. Som for modell 1, så vil en slik regelendring gi effektivitetsgevinster både for fisker og mottak, ved at seddel kan skrives umiddelbart. Mottaket kan deretter organisere sin produksjon uten kravene til å holde fangsten adskilt.

Modellen kan gjennomføres relativt raskt, men krever at alle mottak har veiesystemer for å registrere den runde vekten. Dette kravet kan integreres med de øvrige krav som utvalget uansett foreslår for å bedre påliteligheten til veiesystemene ved mottak av fisk. Denne modellen krever færre veiepunkter for å oppfylle kravene til føring av seddelen, sammenlignet med modell 2.

Utvalget er kjent med at modell 3 ble foreslått av Fiskeridirektoratet i 2015, men at den ikke ble vedtatt av Nærings- og fiskeridepartementet. Alle næringens organisasjoner uttalte seg i høringen kritisk til begge ledd i forslaget. Kritikken gikk i hovedsak ut på at den omforente omregningsfaktoren som brukes både av Norge og Russland måtte benyttes for alle fangster. Organisasjonene mente det var galt at en gruppe av norsk fiskere skulle kvoteavregnes med en annen faktor. Videre ble det pekt på at en omlegging til innveiing i rund tilstand ville medføre store kostnader for mottak som nylig hadde investerte store summer i sløyelinjer basert på sløyd innveiing. Enkelte næringsaktører ønsket imidlertid forslaget om rund innveiing og registrering velkommen, men ønsket kvoteavregningssystemer som videreførte fordelen ved sløyd seddelføring.

15.4 Utvalgets tilråding

Utvalget mener det viktigste er å innrette forebygging og kontroll slik at det etableres et ubestridelig faktum for hvor mye fisk som tas ut av havet. Risikoen for at uregistrert fisk kommer inn i verdikjeden er hovedutfordringen i dag. Løsningen på denne store utfordringen ligger i andre forslag til tiltak som foreslås i denne utredningen. Utvalgsmedlemmene har ulike syn på hvilken modell som best vil løse utfordringene med ressursregistrering av torsk på kort sikt, dvs. innenfor et to-årsperspektiv.

Utvalgets flertall, medlemmene Alvik, Digre, Karlsen, Lassesen, Lie, Nergård og Pedersen mener at så lenge det ikke eksisterer teknologi som gjør det mulig for alle flåtegrupper å foreta kvoteavregning basert på innveid rund vekt for torsk, må Norge basere seg på at ressursregistreringen skjer etter at fangsten er sløyd. Kvoteavregningen skjer da i rund vekt etter at dagens offisielle omregningsfaktorer benyttes.

Nordøstarktisk torsk er en bestand som Norge deler med Russland. Russland og tredjelands kvote utgjør omlag 56 pst. av den totale kvoten av nordøstarktisk torsk. Denne delen av kvoten fiskes i all hovedsak av havfiskeflåten, leveres i sløyd tilstand eller som filetprodukter, og kvoteavregnes ved bruk av de offisielle omregningsfaktorene. Over 20 pst. av den totale torskekvoten fiskes av den norske havfiskeflåten, norske konvensjonelle havfiskefartøy og deler av kystflåten (utenom vintersesongen). De to førstnevnte gruppene har per i dag ikke mulighet til å levere fisken rund på land eller besitter teknologi som på en sikker måte kan veie fisken i rund tilstand ved inntak om bord. Dette betyr at knapt 80 pst. av den totale kvoten av nordøst-arktisk torsk kvoteavregnes basert på sløyd vekt eller produktvekt og omregnes til rund vekt ved bruk av offisielle omregningsfaktorer.

Dermed er det kun vel 20 pst. av den totale torskekvoten som fiskes av kystflåten og leveres rund til landanleggene i en periode med relativt høy kondisjonsfaktor, der det faktiske ressursuttaket ikke samsvarer med kvoteavregningen på det enkelte fartøy. Ved å pålegge kvoteavregning basert på sløyd vekt hele året for alle flåtegrupper, med omregning til rund vekt ved bruk av offisielle omregningsfaktorer, vil det ikke være mulig å maksimere kvoteverdien ved å velge rund eller sløyd seddelføring avhengig av fiskens kondisjon. I tillegg vil det ikke oppstå forskjeller mellom flåtegrupper som fisker på samme fangstområde.

Disse medlemmene vil peke på at kystflåtens leveranser av torsk på vinteren tidligere alltid ble kvoteavregnet med basis i sløyd vekt, før landindustrien investerte i de nye sløyelinjene for vel 10 år siden. Dette ble da ikke oppfattet som noe problem. Siden det meste av den totale torskekvoten kvoteavregnes ved bruk av omregningsfaktorer, vil det alltid være usikkerhet knyttet til hvor mye dette utgjør i rund vekt. Disse medlemmene mener derfor at det er stor fare for at legitimiteten til regelverket i kystflåten vil være lav hvis denne flåtegruppen skal pålegges kvoteavregning basert på rund vekt, når det hersker stor usikkerhet knyttet til hvorvidt for eksempel omregningsfaktorer fra ombordproduserte filetprodukter gir korrekt kvantum i rund vekt.

Utvalgets medlemmer Karlsen og Pedersen anbefaler i tillegg at en justert variant av Hovden-modellen aksepteres sammen med modell 2, for å øke effektiviteten i mottak som tar imot fangst fra mange små fartøy. Forutsetningen må være at mottakene kun kan bruke en dokumentert dynamisk faktor til å fastsette sløyd vekt på seddel.

Utvalgets medlemmer Bech og Diekert anbefaler at regelverket endres slik at all fangst må registreres med sin runde vekt, slik det er beskrevet i modell 1. Disse medlemmene mener dette er det klart beste alternativet med tanke på å nå målet om dokumentert og korrekt registrering av ressursuttaket både på fartøynivå og nasjonalt nivå. Med en slik regelverksendring vil man unngå alle usikkerhetsmomenter og konkurransevridende effekter som oppstår ved bruk av omregningsfaktor. Ett kilo blir ett kilo i alle henseende. Disse medlemmene anbefaler at Norge går foran og viser vei internasjonalt.

Mindretallet mener dette vil være et riktig skritt på veien mot en framtid der både ressursregistrering og kvoteavregning skjer i det fangsten tas ut av havet. Forslaget innebærer at den havgående flåten som sløyer eller foretar annen bearbeiding av fisken om bord må investere i godkjent utstyr for registrering og rapportering av fangstens runde vekt. Det vil ta noe tid før dette kan være på plass. For kystflåten innebærer forslaget at denne flåtegruppen mister kvotefordelen den til nå har hatt på grunn av det historiske ressursregistreringsregimet. Disse medlemmene mener hensynet til et korrekt kvoteregnskap veier tyngre enn hensynet til å videreføre den historiske praksisen.

Utvalgets medlem Tetmo mener det avgjørende ikke er om kvoteavregningen skjer basert på sløyd eller rund vekt. Dette medlem mener begge modeller er kompatible med en bærekraftig forvaltning. Dette medlem mener det uavhengig av modell for kvoteavregning er avgjørende å registrere fangstens runde vekt av regnskapsmessige hensyn. Hele fisken har en verdi, og denne verdien må registreres i regnskapet.

16 Andre regelverk

Utvalget har fått innspill om og identifisert deler av dagens regelverk som gjør håndheving unødvendig komplisert. I dette kapittelet beskrives utfordringer med dagens regelverk for ilandføringsplikt og utøvelse av fiske i Skagerrak. Utvalget har også notert seg den pågående debatten om turstifiske og de problemstillinger som denne aktiviteten skaper.

16.1 Kompliserte regelverk og dispensasjoner

Fiskerinæringen er pålagt omfattende reguleringer utviklet over flere tiår, som ivaretar en lang rekke hensyn. Den generelle oppfatningen er at reguleringene er kompliserte og i tillegg er det en rekke dispensasjonsordninger som forsterker oppfatningen. Se nærmere om dette i punkt 8.2. En slik oppfatning har også fiskerinæringen og forvaltningen gitt uttrykk for i sine innspill til utvalget.

Fiskerinæringen gir uttrykk for at det omfattende og kompliserte regelverket gjør det vanskelig å ha full oversikt over hva som er gjeldende rett og hvordan de skal forholde seg til regelverket. Usikkerheten forsterkes av ulike dispensasjonsordninger og særtilpasninger, og at det ikke alltid er samsvar mellom ordlyden i dagens fiskerilovgivning og hvordan lovgivningen håndheves av kontrollmyndighetene.

Et komplisert og uklart regelverk utfordrer også kontrollmyndighetenes evne til å kontrollere og håndheve reglene. En rekke særordninger gjør også at kontrollmyndighetene må bruke begrensede kontrollressurser på å kontrollere at vilkårene i særordningene etterleves framfor å kontrollere de mer grunnleggende pliktene i fiskerilovgivningen.

Utvalget mener prinsipielt at reguleringer gitt med hjemmel i fiskerilovgivningen bør etableres slik at de i seg selv bidrar til økt etterlevelse, at de enkelt kan etterleves og at det er mulig for kontrollmyndighetene å kontrollere de aktuelle reguleringene på en troverdig og effektiv måte. Utvalget mener også at det må etableres så få dispensasjonsordninger som mulig. Dersom slike hensyn ikke kan ivaretas bør en regulering som utgangspunkt ikke innføres.

De to mest sentrale kravene i fiskerilovgivningen, ilandføringsplikten og plikten til korrekt registrering av ressursuttaket er imidlertid ikke særlig kompliserte. At regelverket som sådant er komplisert er ikke en gyldig grunn til å bryte disse to enkle kravene.

16.2 Ilandføringsplikten

Utfordringer med å avdekke og håndheve ilandføringsplikten er beskrevet i punkt 8.4.

Utvalget anbefaler at ilandføringsplikten, og hvordan denne er presisert i utøvelsesforskriften, bør gjennomgås for å sikre at regelverket ivaretar hensynet til optimal samfunnsøkonomisk og bærekraftig utnyttelse av fellesskapets ressurser, i tillegg til å legge til rette for troverdig og effektiv kontroll av plikten. Samtidig må det etableres systemer som sikrer at fiskerne får levert og får oppgjør for alt som bringes i land i tråd med ilandføringsplikten. Her har salgslagene et ansvar for å bidra til etablering av slike systemer.

Tiltakene som er foreslått i kapittel 10 vil sikre automatisk og verifiserbar dokumentasjon på det som høstes. Utvalget mener at automatisert registrering av alt som høstes vil fjerne insentivet for utkast, ettersom det kan danne grunnlag for registrering av ressursuttak og kvoteavregning.

16.3 Harmonisering av regelverket mellom Skagerrak og Nordsjøen

Norske, svenske og danske fartøy har adgang til å fiske over midtlinjen i Skagerrak. Dette er et særtilfelle sammenlignet med alle andre deler av norske farvann og i internasjonal sammenheng. Utfordringene med å avdekke og håndheve norsk regelverk ved fiske over midtlinjen i Skagerrak er beskrevet i punkt 8.5.

Kystvakten har orientert utvalget om at en rapport om grensefiske er utarbeidet i samarbeid med Fiskeridirektoratet. Rapporten er oversendt Nærings- og fiskeridepartementet med anbefaling om å innføre samme rapportering for grensekryssing i Skagerrak som ellers i norsk økonomisk sone.

Utvalget har ikke gått nærmere inn i disse problemstillingene, men anbefaler på generelt grunnlag at Nærings- og fiskeridepartementet vurderer innspillene og arbeider for å få til en harmonisering av regelverket. Innspillene bør vurderes opp mot andre deler av norske farvann og i samarbeid med berørte land, slik at en effektiv håndhevelse av norsk fiskerilovgivning i dette området kan sikres.

16.4 Bedre regulering av fritids- og turistfisket

Turistfiske har blitt trukket fram som et økende problem på grunn av den omfattende aktiviteten i turistfiskenæringen og at turister tar ut mer fisk enn tillatt fra Norge, se punkt 8.6. Utvalget registrerer den pågående debatten om utførselskvoten og registreringspliktene i denne delen av næringen.

Utvalget mener at gjeldende reguleringer av turistfisket bør gjennomgås. Et tiltak for bedre kontroll med næringen kan være å begrense hvor mye en turist kan fiske. Det vil være viktig for næringen at en slik regulering fastsettes på en måte som gir forutsigbarhet for næringen.

Reguleringer krever oppfølging og kontroll for å opprettholde regelverkets legitimitet. Kontroll med turistfisket vil utfordre kontrollmyndighetenes kapasitet. Ved innføring av nye reguleringer må det legges avgjørende vekt på å etablere effektive kontrolltiltak som enkelt kan etterleves og kontrolleres. Finansiering og ansvar for oppfølgingen av ulike kontrolltiltak må avklares. Det kan tenkes at for eksempel kommunene kan få tildelt et kontroll- og tilsynsansvar med turstifiskeaktivitet i sine områder.

Et annet tiltak kan være å innføre en rekreasjonsfiskelisens og rapporteringsplikt. En slik ordning vil gi bedre oversikt over hvem som deltar og hvor mye de fisker. Det er imidlertid ikke gitt at det er anledning til å behandle utenlandske aktører på annen måte enn de norske. Et slikt krav må derfor vurderes også for norske fritidsfiskere.

Det kan også vurderes om man kan stille strengere rapporteringskrav til de som leier ut båter og rorbuer til turister som kommer til Norge for å fiske, for å få en større oversikt over aktiviteten hos aktørene.

16.5 Utvalgets tilråding

Utvalget anbefaler at:

• reguleringer gitt med hjemmel i fiskerilovgivningen bør etableres slik at de i seg selv bidrar til økt og enkel etterlevelse og at det er mulig for kontrollmyndighetene å kontrollere de aktuelle reguleringene på en troverdig og effektiv måte.

• det må etableres så få dispensasjons- og særordninger som mulig.

• adgangen til å få dispensasjon fra ulike typer regelverk strammes inn, og at hensynet til regelverkets legitimitet og en effektiv ressurskontroll vektlegges når søknader om dispensasjoner fra regelverket behandles.

• ilandføringsplikten, og hvordan denne er operasjonalisert, gjennomgås for å sikre et regelverk som sikrer en optimal samfunnsøkonomisk og bærekraftig utnyttelse av fellesskapets ressurser, samt at ilandføringsplikten kan kontrolleres og håndheves på en troverdig og effektiv måte.

• systemer som sikrer at fiskerne får levert alt som kommer i land i henhold til ilandføringsplikten, og at disse ressursene utnyttes optimalt, må på plass. Her må salgslagene bidra gjennom sine forretningsregler ved å pålegge kjøper å ta imot hele fangsten.

• Nærings- og fiskeridepartementet gjør nødvendige tiltak for å etablere et forvaltningsregime i Skagerrak som lar seg håndheve.

• det settes i gang arbeid for å regulere fritids- og turistfisket, i samråd med turist- og fiskerinæringen, med tanke på å sikre en effektiv og troverdig kontroll med aktiviteten.