2 Føringer for det videre arbeidet

2.1 Utvalgets tilnærming

Utdanning kan betraktes som en investering for framtiden. Tilgangen til utdanning er også et spørsmål om fordelingspolitikk og rettferdighet.

At så å si hele ungdomsgruppen (98 prosent) går direkte fra ungdomsskolen til videregående opplæring, er et tegn på at ungdommen er opptatt av utdanning, og at de forstår utdanningens betydning for deres muligheter i samfunn og arbeidsliv. Det er også et uttrykk for at videregående opplæring er et fellesskap som ungdommen i utgangspunktet ønsker å være en del av. De gjør et aktivt valg. Gjennom at ungdommen gjør dette valget, har vi et godt utgangspunkt for at det godet opplæring er, kan fordeles på en rettferdig måte. Et likeverdig opplæringstilbud betyr å tilby alle en opplæring som gir dem støtte til å utvikle sine ferdigheter og kunnskaper, og dermed muligheter for aktiv deltakelse i samfunnet, på arbeidsmarkedet og for videre utdanning.

Norge er et lite land med en åpen økonomi. Skal vi hevde oss i den internasjonale konkurransen, er utdanning og kompetanseutvikling av stor betydning. Både samfunn og arbeidsliv er i stigende grad preget av løsninger som krever kunnskap, kompetanse og omstillingsevner. Det er ingen tegn til at denne utviklingen vil stoppe opp, snarere tvert imot, endringstakten vil øke. Den enkelte vil oppleve at det stilles nye og høyere krav til kunnskaper og kompetanse. Forekomsten av arbeidsplasser for gruppen uten videregående opplæring har gått sterkt ned, og analyser av framtidig behov for arbeidskraft indikerer at trenden vil fortsette.

Betydningen av utdanning er altså økende. Manglende utdanning er og vil bli en stadig større utfordring for den enkelte. Dette er og vil i økende grad bli et hinder for tilknytning til arbeidsmarkedet. Det kan også være et hinder for aktiv medvirkning i et samfunn hvor forutsetningen for deltakelse også er knyttet til den enkeltes kunnskaper.

Delutredningen viste at en ikke ubetydelig andel av de 98 prosentene som startet i videregående opplæring, avbryter uten å ha fullført med studie- eller yrkeskompetanse. Et ikke ubetydelig antall avbryter allerede tidlig i opplæringsløpet. Delutredningen viste også en klar sammenheng mellom den enkeltes faglige grunnlag fra grunnskolen og sannsynligheten for å avbryte opplæringen. Det er vanskelig å unngå spørsmålet om norsk videregående opplæring er i stand til å ta vare på alle, eller om måten dagens opplæring fungerer på, er med på å skape et skille mellom dem som lykkes, og dem som ikke lykkes. Da blir dette et spørsmål også om fordelingspolitikk og om opplæringens bidrag til å skape likhet eller ulikhet.

Manglende gjennomføring av videregående opplæring er ikke bare en utfordring i Norge. Dette er også en kjent problemstilling internasjonalt. En vil finne en rekke ulike svar på utfordringen. Noen land, som Tyskland og Nederland, har satt opp alderen for obligatorisk utdanning til 18 år. Andre land, som Sverige og Danmark, har etablert tilbud om et ekstra forberedende år før oppstart i videregående opplæring.

Utvalget mener ikke at svaret til dem som er skoleleie, eller som av andre grunner ønsker å slutte, er å gjøre opplæringen obligatorisk. Mange av dem har gått 10 år i obligatorisk skole uten å få et fullgodt faglig grunnlag. Hva tilsier at dette vil gå så mye bedre om en i tillegg gjør videregående opplæring obligatorisk, dersom opplæringen ikke på en helt annen måte virker stimulerende på interessen for opplæring og tar utgangspunkt i deres faglige forutsetninger? Hvor vellykket et 11. skoleår vil være, kan en også stille spørsmål ved. Det bygger på et resonnement om at det den enkelte trenger for å bli kvalifisert for videregående opplæring, kan standardiseres og løses gjennom et ekstra år i forkant av oppstart av det ordinære programmet. En ser dessuten bort ifra at mange av utfordringene ikke kan løses i forkant, men er problemer som oppstår og må håndteres underveis i det videregående opplæringsløpet.

Utvalget tror ikke at det finnes enkle løsninger. Både det å heve sluttpunktet for den obligatoriske skolen og et nytt forberedende trinn, er overordnede systemendringer. Spørsmålet er om disse, som vil være omfattende og kostbare endringer, tar tak i de underliggende problemene. Når 98 prosent av ungdomskullet starter i videregående opplæring samme år som de avsluttet grunnskolen, ligger ikke utfordringen i at de ikke begynner. Utvalget mener at forslag til endringer må ta utgangspunkt i en analyse av hva som gjør at mange avslutter videregående opplæring uten å ha fullført. Analysen må begynne med elevene og lærlingene og se hva som utgjør hindre på veien. Det er den enkeltes interesse for opplæringen og trivsel i opplæringssituasjonen som må skapes. Samtidig er det viktig å holde fokus på kvaliteten til den kompetansen den enkelte kommer ut med etter endt opplæring. Utvalget ønsker å ta utgangspunkt i den sluttkompetansen som opplæringen skal føre til. Den skal være på et høyt nivå også i framtiden. Det er viktig å identifisere og holde fast ved de mange sterke sidene som dagens videregående opplæring har.

Utvalgets tilnærming er følgelig ikke å se etter ideer i andre land som kan kopieres eller vurderes som alternative modeller til vår videregående opplæring. Utvalget vil i stedet gå systematisk gjennom måten oppgavene løses på i dag, vurdere alternative måter å løse oppgavene på i framtiden, og så komme med forslag til endringer. Utvalget vil komme med forslag til endringer av retten til opplæring og forslag til innhold og organisering av opplæringstilbudet. Alt med siktemål om at alle skal få en opplæring som holder høy kvalitet.

Reformer i opplæringssektoren av noe omfang er tidkrevende. Det er derfor viktig at en ikke bare ser på dagens oppgaveløsning, men tar høyde for utviklingen en del år framover. Forslag som innebærer endring av rettigheter, struktur, innhold eller andre systemendringer, tar tid. En må dessuten forutsette at det er endringer som skal stå seg i noe tid. Ideelt sett bør en tenke seg utviklingen av samfunns- og arbeidsliv 10–20 år fram i tid, og hvilke krav dette vil stille til videregående opplæring. Om en går bare et par tiår tilbake, vil en se at det ikke er noen enkel oppgave. Utviklingen har gått raskere og tatt andre retninger enn en da så for seg. Spesielt har den teknologiske utviklingen ført til løsninger man den gang ikke var i stand til å forutse.

Utvalget vil gå gjennom større trender som vil påvirke utviklingen av samfunn og arbeidsliv og dermed oppgavene til videregående opplæring, trender som det er viktig å tilpasse seg.

Videregående opplæring skal forberede oss på et framtidig samfunn, men det skal også utdanne framtidens borgere som skal kunne påvirke utviklingen av dette samfunnet. Utvalget ser det som viktig at forslag til endringer ikke bare skal være et produkt av behovet for justeringer og tilpasninger til framtidige utviklingstrekk. Det er like viktig å ha utgangspunkt i et sett med mål eller verdier som utvalget ønsker at skal prege framtidens videregående opplæring, gitt det utfordringsbildet vi ser for oss. Utvalgt vil derfor beskrive fire forventninger til den framtidige oppgaveløsningen. Disse forventningene vil danne en overordnet ramme for arbeidet med forslag til framtidige løsninger.

2.2 Utviklingstrekk som vil påvirke videregående opplæring

I delutredningens kapittel 4 beskrev utvalget utviklingstrekk i samfunnet. Globalisering, teknologisk utvikling, demografiske endringer, økt mangfold, migrasjon og klimaendringene hver for seg og samlet gir nye krav til kompetanse. Hvordan skal videregående opplæring formes for at den i framtiden skal ivareta sitt oppdrag med å forberede for deltakelse i samfunn, arbeidsliv og for videre utdanning?

I en gjennomgang av globale megatrender trekker OECD fram tillit til beslutningssystemet. Tillit er en viktig faktor for å utvikle og støtte de folkevalgte institusjonene. Internasjonalt ser man sviktende oppslutning om demokratiet, økt grad av polarisering og tillitssvikt. Innbyggernes tillit til det politiske systemet har vært høy i Norge og Norden. Ifølge data fra European Social Survey lå Norge helt på topp i Europa i siste undersøkelse i 2016/2017.1 Difi sin innbyggerundersøkelse fra 2019 viser at et stort flertall svarer at det offentlige opptrer ryddig og korrekt, men at mange opplever problemer i møtet med det offentlige og at ressursene ikke brukes effektivt. Innbyggerne er minst fornøyd med politikernes evne til å lytte til innbyggernes synspunkter.2 En ser også i Norge trekk som ligner på dem som beskrives i rapporten fra OECD: økte sosiale forskjeller, økt spenning mellom sentrum og utkant, sosiale medier som har blitt mer dominerende, og at det i mange tilfeller har blitt mer problematisk å identifisere hva som er sann informasjon. Det har utviklet seg plattformer som fungerer som rene ekkokamre – der kun de med samme mening er tilknyttet. At dette over tid kan påvirke tilliten til våre beslutningssystemer, er en framtidig utfordring som må tas på alvor. Dette gjør den rollen som videregående opplæring har for å forberede den enkelte på deltakelse sosialt og i et demokratisk samfunn, mer krevende enn før, men også viktigere. Elevene og lærlingene må kunne trene seg på å tenke kritisk og selvstendig, kunne vurdere kvaliteten på informasjon og se konsekvensene av valgene som gjøres.

Internasjonalt har endringene de siste 20 årene vært betydelige. Økonomiske og handelsmessige endringer kombinert med utviklingen på det digitale området, har gjort at verden i langt større grad har blitt én arbeidsplass. Land som Kina og India har blitt tunge aktører i den globale økonomien. Andre land vil komme etter. Dette er en utvikling som vil påvirke både arbeidsdeling og samarbeidsmønstre. Det vil påvirke vårt behov for å kunne språk, kjenne andre kulturer og andre lands interesser. Utviklingen har ikke bare gjort verden mindre, den har også bidratt til en global endring av klimaet. Den norske befolkningen har endret seg de siste tiårene, blant annet som følge av innvandring. Identitet, verdier og forståelse for andre mennesker og kulturer er viktig i et globalisert samfunn.

Også arbeidslivet preges av globalisering, omstilling, økende kompleksitet og teknologiutvikling. Digitalisering og robotisering har satt sitt preg på utviklingen. Dette er en endrende kraft som kommer til å påvirke framtidens videregående opplæring og det samfunnet, den høyere utdanningen og det arbeidslivet elevene og lærlingene vil møte. Allerede nå er digitale verktøy svært formende for elevenes fritid. Det finnes også etter hvert et stort antall verktøy og kilder knyttet til opplæring som «utvidet virkelighet»(AR), Khan Academy og TED Talks. Det er ingen grunn til å tro at denne utviklingen vil stoppe opp, og videregående opplærings evne til å tilpasse seg denne utviklingen blir viktig. Graden av robotisering i det norske arbeidslivet er økende. Robotiseringen har ført til at maskiner nå utfører oppgaver som bare mennesker før kunne gjøre. Framtidens arbeidsmarked vil i større utstrekning kreve en kompetanse i å kunne programmere og styre maskiner og roboter, enn å kunne gjøre jobben selv. Teknologiutviklingen fører til nye måter å jobbe på, økte krav til digitale ferdigheter hos alle, og digital spisskompetanse hos noen. De fleste yrker vil stille høyere krav til teknisk kompetanse, og dermed høyere krav til videregående opplæring.

Vi ser dessuten et stadig større behov for samarbeid på tvers av yrker og profesjoner. Det krever forståelse ikke bare for ens egen kompetanse, men også andres. Gode grunnleggende ferdigheter, sosiale og emosjonelle ferdigheter, og god yrkesmessig kompetanse vil være viktige også i framtidens arbeidsliv. I arbeidslivet snakker en ofte om den norske modellen. Dette henspiller på vår arbeidslivsmodell basert på et trepartssamarbeid mellom myndighetene og arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Trepartssamarbeidet har bidratt til en tillitsbasert dialog som har gitt muligheter for å håndtere uenighet og interessemotsetninger uten at dette har utviklet seg til konflikter. Dette blir viktig også i årene framover. I en tid med store omstillinger i samfunn og arbeidsliv med tilhørende usikkerhet, vil gjensidig tillit, medvirkning og evne til samarbeid mellom partene lokalt og sentralt være viktige forutsetninger for å kunne etablere løsninger som kan få alminnelig aksept.

Verdens kanskje største utfordring er knyttet til klima, miljø og bærekraft. Menneskene bruker ressursene raskere enn jorda kan erstatte dem, og menneskeskapte utslipp påvirker klimaet og truer framtiden vår. FNs bærekraftmål har satt tydelige mål for hva verden må oppnå innen 2030. Målene omfatter de tre dimensjonene bærekraftig utvikling, klima og miljø, økonomi og sosiale forhold. Klimaet ble nevnt som en utfordring allerede i stortingsmeldingen som la grunnlaget for Reform 94.3 Det het: De økologiske problemene har akselerert og utgjør en trussel mot livet på kloden. Forskjellen fra situasjonen for 25 år siden er at nå lever vi midt i konsekvensene. Vi må forberede oss på fortsatt økt gjennomsnittstemperatur, høyere havnivå, langt mer ekstremvær, og konsekvenser som ras og oversvømmelser. Det kan føre til at deler av verden får sterkt forverrede betingelser, noe som kan utløse behov for migrasjon av et helt annet omfang enn vi har sett til nå. Det stiller oss overfor nye utfordringer og store oppgaver knyttet til noe så konkret som utviklingen av vår infrastruktur (som vann og avløp og rassikring). Videregående opplæring må ta høyde for dette i sitt utdanningstilbud. Og det stiller oss overfor oppgaven med å utvikle holdninger og arbeidsmåter som gjør at vi kan omstille oss og bidra til en bærekraftig utvikling av samfunnet og de næringene vi i framtiden skal leve av. Klimautfordringen må stå sentralt i opplæringen med sikte på å utvikle en felles forståelse av betydningen av å forbedre vårt miljø lokalt, nasjonalt og internasjonalt.

En problemstilling som bare for et tiår siden ville vært helt perifer, har blitt et viktig spørsmål også i Norge: sikkerhet. Terrorangrep som det den 22. juli 2011, internasjonale terrornettverk og trusler mot enkeltskoler har gjort både det å kunne leve med et annet trusselbilde og oppdraget med å bidra til å forhindre utvikling av ekstremisme til viktige oppgaver for utdanningssystemet og dermed videregående opplæring.

Høyere levealder og det at folk står lenger i arbeid, kombinert med et høyt og økende tempo i den teknologiske utviklingen, gir også noen utfordringer for videregående opplæring. Det betyr et behov for både å lære nytt og kunne bygge ut kompetansen flere ganger i løpet av et arbeidsliv. Det forutsetter at myndighetene vier stor oppmerksomhet til behovet for utvikling av kompetanse som er tilpasset endringene i arbeidsliv og samfunn, og at denne oppmerksomheten må gjelde hele veien fram til pensjonsalderen.

Videregående opplæring må tilpasse seg, ved å holde tritt med et samfunn og et arbeidsmarked som har forandret seg, og med en verden hvor forandringene skjer i et stadig raskere tempo. Både innholdet i opplæringen og måten den skjer på, må passe morgensdagens virkelighet.

2.3 Trekk ved dagens videregående opplæring

De fleste gjennomfører videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse og kommer i arbeid eller fortsetter med videre utdanning. At mange gjennomfører med studie- eller yrkeskompetanse, er en styrke ved dagens system. Betydningen av fullført videregående opplæring for deltakelse i arbeid eller videre utdanning er godt dokumentert.

Etter utvalgets mening må en sentral oppgave for videregående opplæring være å forebygge tendenser til økte forskjeller i befolkningen, ved å tilrettelegge for at alle skal mestre og kunne oppnå kompetanse. Bevisstheten om viktigheten av utdanning for egen framtid er høy blant norsk ungdom. Dette gjenspeiler seg i de høye søkertallene til videregående opplæring. Bakken (2019) viser at i overkant av 90 prosent sier at de trives på videregående skole. Imidlertid har andelen som trives på skolen, blitt noe lavere over tid, og det er en god del som «ikke opplever skolen som et godt sted å være». Det er en klar sammenheng mellom utdanningsplaner og sosioøkonomisk status. Det er en langt lavere andel som tror de vil ta høyere utdanning blant elever som kommer fra familier med lav sosioøkonomiske status.4

I delutredningens kapittel 8 peker utvalget på at det er for mange som ikke gjennomfører videregående opplæring, og på at det er alvorlig når en ikke ubetydelig gruppe forlater videregående opplæring tidlig i løpet. Analyser i delutredningen viste at av det kullet som startet høsten 2012, sto 63 prosent av dem som sluttet det første året, utenfor arbeid og utdanning 5 år etter.5

OECD anslår at ungdom som står utenfor arbeid og utdanning i Norge, utgjorde 9 prosent av alle i aldersgruppen 15–29 år i 2016. Dette er en gruppe ungdom OECD i sine analyser kaller NEET (not in education, employment and training).6 Andelen utenfor utdanning og arbeid er lavere i Norge enn gjennomsnittet av OECD-landene, hvor den utgjør 14 prosent. Men utviklingen har vært negativ. Andelen unge utenfor har økt de siste 10 årene, og den ligger over tallene for de OECD-landene som gjør det best. Oversikten viser dessuten at ungdom født i utlandet har to ganger så høy risiko for å havne i NEET-gruppen sammenliknet med dem som er født i Norge.

56 prosent av ungdommen utenfor utdanning og arbeid har ikke gjennomført videregående opplæring. Sysselsettingen er lavere og ledigheten og utenforskapet høyere for dem som ikke har fullført videregående opplæring.7 Utvalget vil understreke at det ligger en stor og viktig utfordring i å lykkes med å kvalifisere alle, også dem med lave karakterer fra ungdomsskolen. Utvalget vil videre vise til at manglende gjennomføring er særlig stor på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, og at det er et problem at mange elever ikke får tilbud om læreplass.

Endringer i arbeids- og samfunnsliv vil påvirke behovet for å lære hele livet. Utvalget ønsker derfor at fylkeskommunene må ta et større ansvar for tilbudet til de voksne. Dette faller godt sammen med et økt ansvar for kompetansepolitikken i regionene.

Oppsummert vil utvalget si at for mange av de som gjennomfører, har videregående opplæring gitt et godt grunnlag. Det er imidlertid for mange som ikke gjennomfører. I et arbeidsliv med store endringer er det en utfordring at den opplæringen man har fått, kan bli utdatert. Tidligere utredninger har dessuten vist at det er behov for variert og tilpasset opplæring også for elever med stort læringspotensial.8 Det er et voksende behov for å gi et tilbud om rekvalifisering grunnet endringer i arbeidslivet.

Utvalget opplever en støtte for disse vurderingene fra dialogseminarene utvalget har gjennomført.

2.4 Forventninger til framtidens videregående opplæring

Utvalget har nedfelt fire forventninger til framtidens videregående opplæring. Disse forventningene vil danne en basis for de forslagene som utvalget vil komme med.

Utvalget bygger på og viderefører sentrale og overordnede prinsipper for videregående opplæring som det vises til i utvalgets mandat: «– retten til videregående opplæring skal videreføres. Det er en forutsetning at opplæringen fortsatt skal være tilrettelagt for alle uavhengig av kjønn, bosted, bakgrunn og funksjonsnivå».

• 1. Videregående opplæring skal kvalifisere alle til å bli kompetente og deltakende samfunnsborgere, til videre utdanning og til aktiv yrkesdeltakelse

Utvalget mener at den sentrale oppgaven for videregående opplæring skal være å legge grunnlaget for personlig utvikling og for at den enkelte skal kunne være en aktiv deltaker i et mangfoldig samfunn, det være seg i yrkesliv, på politiske, kulturelle eller andre arenaer. Videregående opplæring skal bidra til å utvikle samfunnsengasjerte og ansvarlige borgere som evner å tenke kreativt, konstruktivt og nytt rundt lokale, nasjonale og globale samfunnsutfordringer. Opplæringen skal bidra til at den enkelte utvikler ansvarsfølelse, toleranse og rettsforståelse. Aktiv deltakelse er viktig for å skape en inkluderende og trygg ramme rundt vårt demokratiske styresett.

Opplæringen skal gi hver enkelt et godt grunnlag for videre utdanning og for å kunne delta i arbeidslivet. Den enkelte elev og lærling må gjennom sin deltakelse selv ha et medansvar for sin egen læring og for å gi sitt bidrag til et godt læringsmiljø.

Denne forventningen representerer samfunnsoppdraget til videregående opplæring, slik det også langt på vei er formulert i opplæringslovens formålsparagraf.9 Det utvalget vil understreke med denne forventningen, er at videregående opplæring skal ha ambisjoner og ta ansvar for alle. Alle skal kunne ha mulighet til å bli kvalifisert.

• 2. Videregående opplæring skal tilby voksne opplæring i tråd med endringer i samfunn og arbeidsliv

Med et samfunn og et arbeidsmarked i rask endring må videregående opplæring ta et større ansvar for oppdatering av kompetanse og rekvalifisering. Utvalget mener at videregående opplæring må gi voksne som har behov for det, mulighet til å utvikle sin kompetanse gjennom hele livet. Dette gjelder de som ikke har fullført videregående opplæring tidligere, og de som trenger ytterligere opplæring for å kunne delta i arbeids- og samfunnsliv. Med et ønske om at alle skal stå lengst mulig i jobb, er det å tilrettelegge for kontinuerlig læring og – om det trengs – omskolering, noe som er aktuelt for hele yrkeskarrieren.

• 3. Videregående opplæring skal ivareta mangfoldet av elever på en slik måte at alle kan oppnå en godkjent kompetanse som kan komme til anvendelse i videre utdanning og arbeidsliv

Videregående opplæring skal gi en kompetanse som har høy tillit, og som kommer til anvendelse i arbeidslivet og i samfunnet. Videregående opplæring skal møte nye forventninger om mobilitet og omstillingsevne i et globalt og teknologisk avansert utdannings- og arbeidsmarked. Opplæringen skal innrettes slik at den aktivt motvirker at den enkelte ufrivillig havner utenfor arbeidslivet.

Videregående opplæring skal sikte mot at alle skal oppnå en studie- eller yrkeskompetanse. Dette innebærer at opplæringen i større grad må tilpasses den enkelte, og ikke motsatt – noe vi kommer tilbake til i punkt 4. For noen vil studie- eller yrkeskompetanse være et for ambisiøst mål, i hvert fall i første omgang. Det kan være ungdom som trenger et delmål underveis eller ungdom som ikke vil kunne ha studie- eller yrkeskompetanse som et realistisk mål. I framtiden bør også disse kunne dokumentere sin oppnådde kompetanse på en bedre måte enn i dag.

• 4. Videregående opplæring skal bidra til at alle opplever mestring og motivasjon

Alle skal ha trygghet med hensyn til å kunne fullføre den opplæringen de starter på. Videregående opplæring skal gi alle mulighet til å utvikle seg, stimulere til lærelyst og være motiverende. Dette innebærer at opplæringen må tilpasses elevenes og lærlingenes forutsetninger og behov. Likeverdig opplæring betyr ikke lik opplæring, men at man legger til grunn at det må finnes ulike veier til målet basert på den enkeltes utgangspunkt. Spesielt må man være oppmerksom på elever og lærlinger som av ulike grunner vil ha utfordringer knyttet til opplæringssituasjonen.

Videregående opplæring skal introdusere noe nytt ved å peke framover slik at elevene utvikler en faglig identitet rettet mot videre studier og yrker.

De fire forventningene retter seg mot litt ulike sider ved videregående opplæring. Den første beskriver målet med opplæringen og at dette er et mål som skal gjelde for alle elever og lærlinger. Det nye er at det vektlegges at opplæringen skal kvalifisere. Forventningen er altså knyttet til at opplæringen skal føre til et mål om at den skal kvalifisere alle for å bli kompetente og deltakende samfunnsborgere, til videre utdanning og til aktiv yrkesdeltakelse. Den andre forventningen peker på ansvaret for voksne og det økte behovet for å fornye kompetansen i samfunn og arbeidsliv, og at dette er en oppgave utvalget forventer at videregående opplæring skal løse. De to siste forventningene er knyttet til hvordan videregående opplæring for framtiden skal løse sitt oppdrag for å kunne nå målet om at alle skal være kvalifisert etter endt opplæring.

Gjennomgående for alle fire punktene er forventningen om en opplæring som kvalifiserer. Dagens videregående opplæring ivaretar ikke disse forventningene fullt ut. Noen av svakhetene utvalget er opptatt av at skal endres, er knyttet til utformingen av rettighetsbestemmelsene.

2.5 Behov for endringer i retten til videregående opplæring

Utvalgets forventninger til framtidens videregående opplæring gir noen overordnede føringer. Oppmerksomheten rettes mot kvalifisering og fullføring. Forventningen er at alle skal kunne oppnå en studie- eller yrkeskompetanse.

Dette bryter med dagens utforming av retten til videregående opplæring. Dagens rettighetsbestemmelse er knyttet til rett til inntak, og til tre års fulltids opplæring. Det er en rett knyttet til tid, ikke til at den enkelte kan fullføre. Etter utvalgets mening har dagens rett to svakheter. For det første kan den tilmålte tiden bli for snau for enkelte. De mister med andre ord retten til opplæring uten å ha fullført det løpet de startet på. For det andre er retten knyttet til rett til et definert tilbud. Dagens formulering gir ikke i tilstrekkelig grad et uttrykk for fylkeskommunenes plikt til å tilrettelegge for at alle skal kunne fullføre.

I stedet for å knytte retten til tid, vil utvalget foreslå at retten knyttes til det å fullføre med studie- eller yrkeskompetanse. Selv om en slik bestemmelse må gis en utforming som presiserer og begrenser retten, vil den vri oppmerksomheten mot at organiseringen av opplæringen og det tilbudet den enkelte møter, skal bygge opp om det målet at alle skal kunne fullføre. Endringene innebærer et vesentlig skifte og bygger på en helt annen logikk enn dagens rett. Med en slik endring vil ungdommens måloppnåelse stå i sentrum.

Endring av retten har ikke bare konsekvenser for den enkelte. For å kunne realisere målsettingen må det medføre at de mange hindrene for fullføring som eksisterer i dagens system, blir fjernet. Et sentralt begrep er kvalifisert. Videregående opplæring skal kvalifisere. Men skal videregående opplæring kunne løse denne oppgaven, må elevene og lærlingene være kvalifisert for å ha nytte av opplæringen. Den enkelte må være kvalifisert for det tilbudet som vedkommende møter ved oppstarten av videregående opplæring, og være kvalifisert for det tilbudet vedkommende får underveis i opplæringsløpet. Kvalifisert i denne sammenhengen betyr at den enkelte har et tilstrekkelig grunnlag for å nyttiggjøre seg den opplæringen som vedkommende får. Et ansvar for gjennomføring vil måtte innebære at videregående opplæring er i stand til å møte utdanningssøkende med ulike forutsetninger og gi dem et tilbud som er tilpasset den enkelte, og som gjør dem kvalifisert til å fortsette og etter hvert fullføre med studie- eller yrkeskompetanse.

Slik dagens system er formet, stilles det ingen krav til kvalifikasjoner utover fullført grunnskole for å starte opp i videregående opplæring. Det motsatte regimet blir gjort gjeldende etter ett år. Kravene for opptak til Vg2 og Vg3 er at alle fag fra forutgående år skal være bestått.10 Med et system som forutsetter et kunnskapsnivå mange ikke har ved oppstart, er faren for at vedkommende slutter overhengende. Om ikke vedkommende slutter etter eget initiativ, kan det manglende kunnskapsnivået ved oppstart resultere i stryk i ett eller flere fag, og at vedkommende følgelig ikke er kvalifisert for opptak til Vg2. Utvalget mener at videregående opplæring per i dag ikke er godt nok rigget til å ivareta den elevgruppen som ikke har et godt nok faglig grunnlag.

For den som sliter underveis, er det i for liten grad et tilbud som fanger opp vedkommende. Systemet er tilpasset dem som kan følge et ordinært løp med en opplæring på 3 år. Det forutsettes ikke bare at alle trenger den samme samlede tiden for å gjennomføre. Det forutsettes at de bruker den samme tiden på å tilegne seg kompetanse i det enkelte fag. Dette er et system som er lite tilpasset både dem som trenger mindre tid, og dem som trenger mer tid. Størst problemer skaper likevel dagens ordning for dem som trenger mer tid. Disse står i fare for ikke å fullføre. Utvalget mener at en framtidig modell må baseres på at den enkelte må kunne bruke ulik tid på ulike fag for å bli kvalifisert for å gå videre. Selv om det er grunn til å tro at et flertall vil gjennomføre opplæringen på normert tid (3 år) slik tilfelle er i dag, må systemet gi rom for ulik takt og ulik samlet tidsbruk.

Et ambisiøst mål om at alle skal kunne fullføre med studie- eller yrkeskompetanse, er avhengig av en rekke forhold. En endring av retten til fullføring er avhengig av at det eksisterer et tilbud som i større grad er tilpasset den enkeltes forutsetninger. Den er dessuten koblet mot at den enkelte elev/lærling er motivert for og forpliktet til å ta imot og benytte seg av de tilbudene hun/han får. Ikke minst vil det være avhengig av at elevene og lærlingene også tar et aktivt medansvar for sin egen læring. Forventningene om mestring og motivasjon i løpet innebærer følgelig at den enkelte må være kvalifisert for å gå fra et nivå til nivået over. Utvalget vil understreke at en skjerping av fylkeskommunenes ansvar for å tilby opplæring som er tilpasset de ulike gruppenes kvalifikasjoner, må være koblet mot krav til den enkelte elev/lærling. Den enkelte må være kvalifisert for de fagene som skal tas videre. Dette forutsetter imidlertid at opplæringen og mulighetene til å ta seg videre er bedre tilrettelagt.

Den norske samfunns- og arbeidslivsmodellen bidrar til et høyt kompetansenivå, men er også avhengig av fortsatt kompetanseutvikling for å være bærekraftig. Dette tilsier at det blir stadig større etterspørsel etter utdanning i ulike livsfaser, noe som utfordrer utdanningssystemet. Derfor blir livslang læring viktigere enn før. Det er generelt høy deltakelse i etter- og videreutdanning i den norske befolkningen, men personer med høy utdanning deltar i større grad enn de med lav utdanning. De som er i arbeid, har bedre muligheter til læring og utvikling enn de som står utenfor.

Behovet for videregående opplæring for voksne har forandret seg mye de siste årene. Fortsatt trenger mange voksne videregående opplæring for første gang. Stadig flere voksne trenger også en annen og fornyet kompetanse for å møte krav og forventninger i arbeidslivet. En framtidig modell må ta høyde for at videregående opplæring må ha et adekvat tilbud på området.

Utvalget vil gi en nærmere vurdering av behovet for endringer i rettsbestemmelsene i kapitlene 3 og 8.

2.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Dagens rett utvides til en rett til fullføring med studie- eller yrkeskompetanse.

• Videregående opplæring skal gjennomgående være basert på kvalifikasjoner, det vil si at den enkelte skal få et tilbud som vedkommende er kvalifisert for. «Kvalifisert for» betyr at den enkelte har et tilstrekkelig grunnlag for å mestre den opplæringen som vedkommende får.

• Utformingen av tilbudet må være tilpasset at elevene/lærlingene har ulike forutsetninger. Noen trenger lenger tid, noen trenger kortere tid for å nå det nødvendige kvalifikasjonsnivået.

• Voksnes rett til videregående opplæring utvides til å inkludere voksne som trenger rekvalifisering for å kunne delta i arbeidslivet.