8 Voksne i videregående opplæring

I kapittel 2 beskriver utvalget utviklingstrekk i samfunns- og arbeidslivet som må legges til grunn når framtidens videregående opplæring skal utformes. Det handler blant annet om høy omstillingstakt der yrker forsvinner og nye kommer til, at innholdet i de fleste arbeidsoppgavene endrer seg som følge av teknologisk utvikling, og at vi må stå lenger i arbeid som følge av at vi blir flere eldre. Oppmerksomheten i de foregående kapitlene har vært rettet mot ungdom – om hvordan gjennomført videregående opplæring har blitt stadig viktigere for den enkeltes tilknytning til arbeidsmarkedet. Det er derfor avgjørende at videregående opplæring rigges på en måte der flest mulig fullfører med en sluttkompetanse av høy kvalitet. Disse utviklingstrekkene er imidlertid like relevante for den voksne delen av befolkningen. Både fordi det er mange som ikke har gjennomført videregående opplæring, og fordi den opplæringen man tok som ungdom, i noen tilfeller ikke lenger vil være tilstrekkelig for å møte de forventningene arbeidslivet har til dagens og framtidens arbeidstakere. Dette kapitlet handler om voksnes behov for opplæring på videregående nivå, hva som kan gjøres for at flere voksne skal ta videregående opplæring, og hvordan politikkområdet i større grad kan samordnes.

8.1 Utviklingstrekk i arbeidslivet gir økt behov for videregående opplæring blant voksne

Utviklingstrekkene i arbeids- og samfunnsliv har stor betydning for kompetansebehovet i dag og framover. Norske virksomheter er avhengig av produktiv arbeidskraft med høy kompetanse for å være effektive og konkurransedyktige. Offentlig sektor må også levere gode og effektive tjenester. Tilgang på arbeidskraft med riktig kompetanse er derfor viktig.

Arbeidstakere i Norge har høy deltakelse i opplæringsaktiviteter sammenliknet med andre land, og de fleste arbeidsgivere betaler for opplæringsaktiviteter for de ansatte.1 Deltakelsen er imidlertid ujevnt fordelt der blant andre personer med lav formell utdanning, og personer med løsere tilknytning til arbeidslivet deltar minst.

Bestått videregående opplæring har stor betydning for tilknytningen til arbeidslivet. Kompetanse blir stadig viktigere for å klare seg godt i arbeidsmarkedet. Mange har problemer med å komme seg inn på arbeidsmarkedet på grunn av svake kvalifikasjoner og manglende utdanning. Sysselsettingen er lavere, og ledigheten og utenforskapet er høyere, for dem som ikke har bestått videregående opplæring enn i befolkningen for øvrig.2 2 av 5 voksne som mangler videregående opplæring, er ikke i arbeid.3 Innvandrere har lavere sysselsetting enn befolkningen for øvrig, men dette varierer med opprinnelsesland. Innvandrere er overrepresentert i midlertidige stillinger og i konjunkturutsatte næringer.4 Økt innvandring øker også behovet for kompetanseheving av voksne fordi mange mangler formell kompetanse.

Den teknologiske utviklingen har allerede endret innholdet i mange yrker. Det som er nytt sammenliknet med tidligere, er at utviklingen går mye raskere nå. Dette gjør at en del av kompetansen man har med seg fra utdanningssystemet, på en del områder får kortere holdbarhet, og at alle må regne med å bygge kompetanse i løpet av sin tid i arbeidslivet.

Samtidig etterspør norske bedrifter kvalifisert arbeidskraft, og utfordringen med rekruttering er økende. Arbeidsinnvandring, og særlig fra EØS-området, er med på å fylle norske bedrifters behov for arbeidskraft og kompetanse. Samtidig er denne tilgangen på kompetanse usikker, og det er uklart i hvor stor grad kompetansen til utenlandske arbeidstakere blir brukt og videreutviklet i det norske arbeidsmarkedet.

Andelen eldre i befolkningen øker og dette gir et press på offentlige budsjetter. Flere må i framtiden stå lenger i arbeidslivet. Dette vil forsterke behovet for livslang læring, siden tiden fra man tok utdanning, til man slutter å jobbe, blir lengre.5 En forutsetning er at det gis mulighet for arbeidstakere og arbeidssøkere til å kunne fornye og utvikle sin kompetanse hele livet. Kompetansebehovsutvalget peker på behovet for en seniortilpasset kompetansepolititikk som gjør den enkelte til attraktiv arbeidskraft, og som motiverer til å stå lenger i jobb.6

Disse utviklingstrekkene i arbeidslivet tilsier økte krav til kompetanse på alle utdanningsnivåer. Utvalgets mandat er å se på hvordan man kan legge til rette for at voksne skal kunne oppnå studie- eller yrkeskompetanse.

Oppsummert kan man si at voksnes muligheter for læring er viktig for å sikre tilgang på arbeidskraft og kompetanse i arbeidslivet og for å bidra til inkludering av grupper som står utenfor, eller som har en svak posisjon på arbeidsmarkedet.

Utdanningssystemet er i utgangspunktet bygget for ungdom og deres liv. Voksne er i en annen livsfase med andre forpliktelser. Voksne kan ha ansvar for barn og øvrig familie, og de kan også ha andre økonomiske forpliktelser. De fleste voksne er derfor avhengig av å ha en form for dekning av livsopphold mens de tar utdanning. For noen kan dette løses ved å gå ned i stillingsprosent og ta opplæringen på deltid. Andre vil ha behov for å ta opplæring på heltid og over en lengre periode, dermed trenger de mer omfattende finansiering.

8.2 Rett til videregående opplæring

Utvalget konstaterer i delutredningen at dagens tilbud om videregående opplæring er tilpasset en målgruppe og et behov som ble definert på 1990-tallet. Voksne fikk en individuell rett til grunnskole og videregående opplæring i 1999 og 2000. Retten til videregående opplæring var rettet mot voksne som ikke hadde hatt mulighet til å ta videregående opplæring som ung. Bakgrunnen var som i dag et arbeidsliv i endring. Dagens krav til kompetanse er likevel ganske annerledes enn den gang – blant annet som en følge av den teknologiske utviklingen. Demografiske endringer med en større andel innvandrere og flere som må stå lenger i arbeidslivet, innebærer at det er en mer sammensatt gruppe som vil etterspørre videregående opplæring enn tidligere. En særskilt problemstilling er at loven i dag ikke ivaretar dem som har brukt opp ungdomsretten sin uten å bestå videregående opplæring. Utvalget mener at det nåværende systemet ikke er tilpasset dagens behov, og at det må gjøres endringer for å sikre at voksenopplæringen er bedre tilpasset framtidens behov.

8.2.1 Målgrupper av voksne med behov for videregående opplæring

Voksne uten gjennomført videregående opplæring

Som beskrevet i delutredningen er det om lag 500 000 personer i aldersgruppen mellom 25 og 60 år som ikke har vitnemål eller fag-/svennebrev fra videregående opplæring. Noen kan ha gjennomført deler av opplæringen, mens andre aldri startet i videregående opplæring.7

En undersøkelse av fødselskullene etter innføringen av Reform 94 viser at mange har gjennomført store deler av opplæringen, og har kort vei til full sluttkompetanse.8 Dette er i overensstemmelse med utvalgets analyse i delutredningen, der vi viste at av 2012-kullet var det om lag 5500 ungdommer som kom helt til siste året i videregående skole eller var i lære, men likevel ikke hadde oppnådd full sluttkompetanse etter 5 år.

Andelen uten videregående opplæring er høyest i de eldste aldersgruppene. Dette er i hovedsak som følge av en økning i fullføringen av utdanning utover grunnskolenivå fra kullene født fra 1950-årene til midten av 1970-årene.9 Det gjør at omfanget automatisk reduseres etter som tiden går. Tilstrømningen bestemmes av hvor mange som gjennomfører som ungdom. I tillegg vil antall innvandrere ha stor betydning for hvor stor gruppen som trenger videregående opplæring blir framover.

For den enkelte vil behovet for opplæring med sikte på å oppnå full sluttkompetanse bestemmes på bakgrunn av realkompetanse basert på tidligere utdanning og arbeidserfaring.

Innvandrere

Innvandrergruppen er mangfoldig med hensyn til skolebakgrunn, yrkeserfaring, botid og norskkunnskaper.10 Innvandring til Norge har i hovedsak bestått av tre grupper: arbeidsinnvandrere, familieinnvandrere og flyktninger. Innvandrere utgjør mer enn en tredel av dem uten videregående opplæring hvis vi ser bort fra personer over 50 år. Andelen er særlig høy i aldersgruppen 30–39 år, der 4 av 10 uten gjennomført videregående opplæring er voksne som har innvandret til Norge. En del har erfaring fra et yrke i hjemlandet, men mangler den formelle skolegangen, og vil trenge videregående opplæring av den grunn. Innvandrere som allerede har kompetanse på videregående nivå fra sitt hjemland som ikke blir godkjent i Norge, kan ha behov for videregående opplæring. Dette ble det åpnet for ved en lovendring i 2017. I tillegg har vi en gruppe som ikke har grunnskole.

Realkompetansevurdering vil være særlig viktig for innvandrere slik at de kan få uttelling for tidligere utdanning og arbeidserfaring.

Framtidig utvikling i antall innvandrere som ikke har videregående opplæring er svært usikker da den i stor grad bestemmes av antall flyktninger og arbeidsinnvandrere som kommer til Norge, og hvilke utdanningsbakgrunn disse har.

Voksne som trenger rekvalifisering

I framtidens arbeidsliv må en forvente at kompetanse stadig må fornyes. Arbeidsgivere har et ansvar for at arbeidstakerne har den kompetansen de trenger for å utføre jobben. Det kan være alt fra opplæring i form av korte kurs til omfattende sertifiseringsprogrammer.11 Utvalget skal se på videregående opplæring. Vi går derfor ikke inn på tiltak rettet mot å øke livslang læring generelt.

Det kan være flere grunner til at voksne trenger rekvalifisering i form av en ny videregående opplæring. Behovet kan være knyttet til nåværende jobb, eller at enkelte voksne ønsker å kvalifisere seg for annet arbeid fordi arbeidssituasjonen oppleves som usikker.

Både Kompetansebehovsutvalget og NHOs kompetansebarometer beskriver en situasjon med mangel på fagarbeidere i flere bransjer.12 Med dagens søkemønster blant ungdom kan virksomhetene ikke basere seg på å få dekket behovet for fagarbeidere kun gjennom å ansette nyutdannede. I tillegg må arbeidslivet i større grad basere seg på kompetanseheving av egne ansatte. Dette kan for eksempel skje ved at personer som har studiekompetanse og har jobbet som ufaglært innenfor et fagområde, vil stå sterkere med en formalisering av den kompetansen vedkommende har oppnådd.

En del voksne vil oppleve at det fagbrevet de tok som ung, ikke lenger er etterspurt. Det kan skyldes at fagbrevet er utdatert, og/eller at det ikke er etterspurt der man bor. Siden voksne er betydelig mindre mobile enn ungdom på grunn av familieforpliktelser, kan det være nødvendig å ta et nytt fagbrev innenfor et tilgrensende område eller et helt nytt område.

En forskningsstudie som ser på voksne over 25 år som tok fagbrev i perioden 1998–2015, finner at det er et betydelig antall personer som tar fagbrev som en utdanning nummer to. Studien ser på voksne som tar fagbrev både via praksiskandidatordningen og via lærlingordningen. Av voksne som tok fagbrev i perioden 2010–2015, var det 40 prosent som hadde videregående opplæring fra tidligere. Studien så også på hvilke typer videregående opplæring disse hadde før de tok utdanning nummer to, og fant at det var like mange som hadde tatt et studieforberedende utdanningsprogram, som det var personer med en yrkesfaglig utdanning.13

8.2.2 Rett til videregående opplæring for voksne

Dagens rett til videregående opplæring for voksne

Voksne som har fylt 25 år og som har fullført grunnskolen, men ikke fullført videregående opplæring, har i dag en individuell rett til videregående opplæring. Retten omfatter også dem som har tatt videregående opplæring fra et annet land, men som ikke får godkjent denne i Norge. Loven stiller altså krav om at den voksne ikke skal ha fullført videregående opplæring for å ha en individuell rett. Hva som ligger i fullført videregående opplæring, er imidlertid åpent for tolkning, og er ikke ensbetydende med bestått videregående opplæring. Vi kommer nærmere tilbake til dette nedenfor.

Fylkeskommunen skal også gi tilbud til voksne uten rett, men loven sier ikke noe om hvor omfattende et slikt tilbud må være for at fylkeskommunene kan sies å oppfylle plikten sin.14 Der det er begrenset antall plasser skal voksne med rett prioriteres først. Av de gruppene som ikke har rett i dag skal voksne som har fullført, men ikke bestått videregående opplæring, prioriteres foran voksne som allerede har en studie- eller yrkeskompetanse. Hvis voksne søker om plass i ordinær videregående opplæring, skal de prioriteres etter ungdom.

Den voksne skal som hovedregel få et tilbud som er i samsvar med ønsket sluttkompetanse, men dette innebærer ikke en absolutt rett til å få et tilbud innenfor ønsket opplæringsprogram.15

Voksne som deltar i videregående opplæring for voksne, har ikke rett til særskilt språkopplæring, spesialundervisning, rådgiving eller skyss. De har imidlertid disse rettighetene hvis de tas inn i ordinær videregående opplæring for ungdom.

Tall utvalget har hentet inn fra fylkeskommunene, viser at det i perioden 30. september 2017 til 1. oktober 2018 var 22 600 voksne som søkte om videregående opplæring. Antall innrapporterte deltakere per 1. oktober var om lag 15 500. Antall søkere og antall deltakere inneholder ikke nødvendigvis nøyaktig den samme gruppen av personer, men tallene indikerer likevel at etterspørselen er større enn tilbudet. Det er særlig søkere uten rett som ikke får et tilbud. De uten rett utgjorde 30 prosent av søkerne, men de utgjorde bare 14 prosent av deltakerne. I tillegg er det grunn til å anta at det er en del som unnlater å søke fordi de vet at sjansen for å få et tilbud er liten.16

Nærmere om dem som har brukt opp ungdomsretten uten å ha gjennomført videregående opplæring

For å ha rett til videregående opplæring for voksne i dag, er det et krav at man ikke allerede har fullført videregående opplæring. Fullført videregående opplæring betyr i denne sammenhengen at vedkommende har brukt opp den tiden som er knyttet til ungdomsretten (3 års heltidsopplæring). Uavhengig av om videregående opplæring er gjennomført med eller uten studie- eller yrkeskompetanse, regnes altså dette også som fullført, og den voksne har ikke en individuell rett til videregående opplæring.

En tilleggsutfordring er at det er uklart hva som ligger i å ha fullført. En aktuell søker vil ofte ikke være i stand til å gjøre denne vurderingen selv, og er i praksis henvist til å søke opplæringsplass for å få vite om vedkommende har rett til et tilbud.17 Utdanningsdirektoratet skriver i rundskriv 2-2008 Voksnes rett til videregående opplæring at

«dersom fylkeskommunen er i tvil om retten til videregående opplæring er oppbrukt, må dette vurderes skjønnsmessig og konkret. Fylkeskommunen kan som tommelfingerregel legge til grunn at den som har vært elev ved en skole per 1. november trolig har brukt opp retten sin til det aktuelle opplæringsåret, mens den som har sluttet før 1. november ikke vil ha brukt opp sin rett».

Dersom ungdommen avbryter videregående opplæring før 1. november i Vg3, har vedkommende fortsatt rett til videregående opplæring som voksen. Slik dagens regelverk er, kan det derfor lønne seg å avbryte videregående opplæring som ungdom dersom man ikke er sikker på at man klarer å oppnå full sluttkompetanse.

Rett til sluttkompetanse og realkompetansevurdering

Realkompetanse er summen av de ferdigheter og den kunnskap den enkelte har, uavhengig av hvor og hvordan den er tilegnet. Voksne som har rett til videregående opplæring, og voksne uten rett som blir henvist fra Nav, har rett til å bli realkompetansevurdert.18 Gjennom en realkompetansevurdering blir den voksnes kompetanse kartlagt, vurdert og dokumentert opp mot en bestemt sluttkompetanse. Realkompetansevurdering kan være aktuelt både for voksne som vil ta videregående opplæring, og for voksne som ønsker å dokumentere kompetansen sin overfor en arbeidsgiver. I forskriftens bestemmelse om realkompetanse heter det at fylkeskommunen har plikt til å kartlegge og vurdere realkompetansen til voksne søkere – om de ønsker det. Opplæringen den enkelte får tilbud om skal tilpasses resultatet av realkompetansevurderingen.19

I delutredningen sier utvalget at det snart 20 år etter at ordningen med realkompetansevurdering ble innført, er dette fortsatt ikke et velfungerende system på landsbasis. Noen fylkeskommuner har gode systemer, men langt fra alle. Fylkeskommunene har ulik ressursbruk og prioritering av feltet. Statistikken som rapporteres inn, er mangelfull. Blant annet registreres det ikke inn hvilke resultater realkompetansevurderingen gir.20

Det heter i inntaksforskriften at voksne skal føre opp ønsket sluttkompetanse i sin søknad, det vil si en presis angivelse av hvilken type sluttkompetanse de har mål om å oppnå etter fullført opplæring. Det heter videre at de «skal til vanleg få tilbod om opplæring i samsvar med den sluttkompetansen dei ønskjer».21 Det at voksne til vanlig skal få opplæring rettet mot en bestemt sluttkompetanse, gir dem en betydelig større mulighet til å påvirke utdanningsretningen sin enn ungdom, som har rett til å komme inn på 1 av 3 søkte utdanningsprogrammer. Når en vet at det på yrkesfag finnes i underkant av 200 yrkeskompetanser i dag, ser en at de voksnes rett kan gi en langt mer presis angivelse av sluttkompetansen.

«Til vanleg» er imidlertid ikke en krystallklar formulering. Den gir rom for tolkning, og gir dermed grunnlag for betydelig variasjon i praksis mellom fylkeskommunene når det gjelder hvilket tilbud de voksne får. Hvilke hensyn fylkeskommunen vektlegger i planleggingen av tilbudet er i stor grad bestemmende. Noen fylkeskommuner planlegger tilbudet ut fra søkernes innmeldte ønsker, mens andre fylkeskommuner legger mer vekt på hvilken kompetanse regionen etterspør når det opprettes tilbud til voksne. Rasjonale bak at voksne er gitt en større mulighet til å angi sluttkompetanse, er at de ofte har en realkompetanse som er direkte relevant for den sluttkompetansen de søker.

Som utvalget beskriver i delutredningen kan voksne få generell studiekompetanse gjennom den såkalte 23/5-regelen. Denne innebærer at voksne som fyller minst 23 år i søknadsåret, og som kan dokumentere 5 års samlet fulltids erfaring fra arbeid og/eller utdanning, kan få generell studiekompetanse ved å fullføre 6 fag i videregående skole. De seks fagene er i dag norsk, engelsk, matematikk, naturfag, historie og samfunnsfag. 23/5-regelen er regulert i forskrift til lov om høgre utdanning. Utvalget foreslår endringer i fellesfagene, jf. kapittel 4. Dette vil kunne påvirke hvilke fag som kreves for å få generell studiekompetanse for voksne.

8.2.3 Utvalgets vurderinger om voksnes rett til videregående opplæring

Som utvalget beskriver i delutredningen, ble voksnes rett til videregående opplæring utformet i en tid da målgruppen var voksne som ikke hadde hatt muligheten til å ta videregående opplæring som ungdom. Både voksne med og uten rett kan søke om videregående opplæring. Tall som utvalget hentet inn fra fylkeskommunene i forbindelse med delutredningen indikerer at det er en interesse for opplæring på videregående nivå blant de uten rett, men at de i mindre grad får et tilbud.

Utvalget mener at utformingen av dagens rett til videregående opplæring for voksne er en hindring for deltakelse. Utvalget foreslår å endre retten slik at den i større grad treffer dem som vil ha behov for videregående opplæring i framtiden. Samtidig må det finnes enkelte begrensninger slik at opplæringstilbudet speiler arbeidsmarkedets kompetansebehov. Balansen mellom voksnes ønske og arbeidslivets behov må avveies.

Utvidelse av retten til videregående opplæring til dem som har brukt opp ungdomsretten uten å ha bestått

I delutredningen problematiserte utvalget at ungdom kan bruke opp ungdomsretten uten å ha bestått videregående opplæring. Utvalget konkluderte med at dette er en svakhet ved dagens utforming av retten. Det er viktig for den enkelte og for samfunnet at flest mulig oppnår studie- eller yrkeskompetanse. I tillegg er det uheldig at dagens regelverk kan gi insentiver til å avbryte opplæringen for å beholde retten. Utvalgets forslag om å knytte ungdomsretten til oppnådd sluttkompetanse, og ikke til opplæringstid som i dag, vil på lengre sikt gjøre at denne problemstillingen blir irrelevant. Utvalget mener at det er viktig at denne gruppen, som gjennomgående mangler lite for å kunne gjennomføre, må få en ny mulighet. Etter utvalgets mening må hensynet til gjennomført videregående opplæring som inngangsbillett til arbeidsmarkedet i årene framover telle tungt. Utvalget foreslår derfor at regelverket endres for å ivareta dem som i dag har brukt opp ungdomsretten og som ikke har fullført og bestått.

Utvalget vil foreslå at retten til å fullføre også skal omfatte dem som har brukt opp retten uten å ha fullført med oppnådd sluttkompetanse.

Voksne som ikke har videregående opplæring fra før, skal fortsatt ha rett til videregående opplæring, men retten gjøres likere ungdomsretten

Det vil fortsatt være en del voksne som av ulike grunner ikke har hatt mulighet til å ta videregående opplæring som ungdom. Denne gruppen er i dag omfattet av dagens rett. Utvalget foreslår at voksne uten videregående opplæring fortsatt skal ha en individuell rett til dette.

Et annet spørsmål er om voksne fortsatt skal ha en rett til primært å bli tatt opp på den ønskede sluttkompetansen. Det å få opplæring i tråd med den sluttkompetansen man ønsker, kan være viktig for motivasjonen for å søke om videregående opplæring. Samtidig har utvalget fått innspill om at endel starter på utdanninger med dårlige muligheter på arbeidsmarkedet. Et sentralt spørsmål er om det er riktig å bruke samfunnets ressurser til opplæring som ikke er forankret i arbeidslivets behov. Utvalget vil vise til at ungdom har rett til 1 av 3 søkte utdanningsprogrammer. Dermed har voksne – i det minste på papiret – en bedre rett til en ønsket opplæring enn hva ungdom har. På den annen side: Det er en utfordring at voksne i for liten grad etterspør videregående opplæring, og dette gjelder særlig for dem som ikke har videregående opplæring fra tidligere. Å oppgradere kompetansen sin kan være verdifullt sett fra den enkeltes ståsted, selv om det ikke er et spesifikt krav i arbeidslivet.

Utvalget har sett på to alternativer til dagens bestemmelse. Det ene alternativet er at voksne i likhet med ungdom må melde inn 3 ønskede utdanningsprogrammer. Det innebærer at fylkeskommunen får et visst mulighetsrom i sin planlegging slik at blant annet regionenes kompetansebehov kan ivaretas. Slik kan en viss balanse mellom arbeidslivets behov og den enkeltes ønsker oppnås.

Et annet alternativ er at opplæringen må kobles til et regionalt kompetansebehov. Dette innebærer at søknad og vurdering av denne, må ta utgangspunkt i situasjonen i arbeidsmarkedet i regionen. Dette betyr at den enkeltes ønsker blir underordnet behovene i det lokale arbeidsmarkedet. Dette vil være en ytterligere innstramning sammenliknet med en overgang til en modell med 1 av 3 søkte utdanningsprogrammer.

Utvalget ser et behov for å justere dagens bestemmelse, slik at hensynet til sysselsettingsmulighetene også blir et element i vurderingen. På den annen side kan en ikke overse at voksnes realkompetanse er helt sentralt når voksnes opplæringsløp skal bestemmes. På områder hvor en søker har realkompetanse skal dette komme til fratrekk i opplæringstilbudet. Dersom en søker har opparbeidet seg betydelig realkompetanse på et felt hvor vedkommende ønsker sluttkompetanse i, vil det innebære et langt kortere opplæringsløp enn om vedkommende skal starte på en helt ny utdanning. Det vil følgelig kreve mindre ressurser. Utvalget legger derfor til grunn at dette må trekkes inn når retten til sluttkompetanse skal vurderes. Samtidig mener utvalget at en ikke kan gi voksne mindre muligheter til å velge programområde enn ungdom har. Reelle valg er viktig for motivasjonen for å ta opplæring.

Utvalget vil foreslå at normalmodellen for voksne gjøres lik den for ungdom. Det vil si at de i utgangspunktet har rett til inntak på 1 av 3 søkte utdanningsprogrammer. Voksne skal imidlertid ha rett til opplæring som fører til en bestemt sluttkompetanse, om det kan godtgjøres at de har en vesentlig realkompetanse som er knyttet til den ønskede sluttkompetansen.

En utfordring ved en slik omlegging er at dagens praksis når det gjelder realkompetansevurdering, ikke er velfungerende på landsbasis. Utvalget vil foreslå at plikten til å foreta en realkompetansevurdering ikke skal knyttes til et ønske fra den enkelte søker, men være en del av fylkeskommunens søknadsbehandling. Dette vil kreve at det fra statens side utarbeides en standardisering av hvordan realkompetansevurderingen skal foregå.

Voksne med behov for fornyet yrkeskompetanse bør få rett til dette

Utvalget vil vise til de omfattende endringene som skjer på arbeidsmarkedet. De som har utdatert kompetanse, kan stå like svakt på arbeidsmarkedet som dem som mangler videregående opplæring. Markussenutvalget sidestiller det å ha et utdatert fag- eller svennebrev med ikke å ha videregående opplæring.22 En annen gruppe som kan etterspørre fag-/svennebrev er dem som jobber som ufaglærte innenfor et yrke og som har studiekompetanse. Mange voksne vil kunne bidra med mer i arbeidslivet hvis de kan få en ny formell kompetanse. Utvalget mener det er viktig å møte dem som har et behov for å ta en helt ny sluttkompetanse som voksen. Dette betyr ikke nødvendigvis at man trenger å gjennomføre et helt opplæringsløp. Hvor mye opplæring den enkelte trenger, vil blant annet avhenge av hvor beslektet det nye fag- eller svennebrevet er med det opprinnelige. Noen vil også kunne få fag- eller svennebrev gjennom praksiskandidatordningen og trenge relativt lite teoriopplæring.

En kan tenke seg dette gjort på ulike måter. For det første kan det gis en generell rett til en ny sluttkompetanse. For dem som har fag- eller svennebrev i dag og som ønsker å ta påbygging til generell studiekompetanse, eksisterer en slik rett allerede, men denne er begrenset. Den forutsetter at vedkommende har fullført et yrkesfaglig løp som del av ungdomsretten, og at dette er gjort i 2014 eller senere. Siden dette er en ordning som over noe tid vil bli generell, og hvor en nylig har tatt en vurdering av omfanget, legger utvalget denne bestemmelsen til grunn. Når utvalget i det videre diskuterer en utvidelse av retten vil det med andre ord gjelde dem som har yrkes- eller studiekompetanse fra før, og som ønsker et fag- eller svennebrev i tillegg.

For det andre kan retten gjøres avhengig av behov. Da må det dokumenteres at vedkommende har behov for utdanningen, og denne vurderingen må legges til en myndighet.

For det tredje kan en la være å utvide den individuelle retten, men pålegge fylkeskommunen å ha et tilbud som er mer omfattende enn det som benyttes av gruppen voksne med individuell rett. Dette tilbudet skal gjenspeile arbeidslivets behov i regionen, og at det er fylkeskommunens tilbud som setter begrensningen for hva den enkelte kan få av opplæring.

Den første løsningen vil bety at det er den enkelte utdanningssøkende som bestemmer om rettigheten skal brukes. Det kan være flere argumenter for en slik løsning. Det er grunn til å tro at den enkelte er nærmest til å ha en formening om sin egen nåværende kompetanse og dens verdi på arbeidsmarkedet på kort og mellomlang sikt. Det kan også være personlige utfordringer som gjør at et skifte av arbeidsområde er en forutsetning for fortsatt yrkesaktivitet. Uansett vil et problem som håndteres før for eksempel arbeidsledighet eller langvarig sykefravær har oppstått, være besparende for både den enkelte og samfunnet. På den annen side vil det å gi en generell rett til et ny yrkeskompetanse være en utfordring så lenge en har problemer med å finne læreplasser til både ungdom og voksne med rett etter dagens lov. Det vil dessuten, med en individuell rett til enten en bestemt sluttkompetanse som i dagens lov, eller en rett til 1 av 3 prioriterte områder, ikke være gitt at retten benyttes til opplæring som gir et bedre utgangspunkt på arbeidsmarkedet.

Den andre løsningen innebærer at den individuelle retten er avhengig av at noen fastslår at en person har behov for en ny yrkeskompetanse for fortsatt å kunne være aktuell i arbeidslivet. En slik vurdering kan for eksempel gjøres av fylkeskommunen eller Nav, slik bestemmelsen i dag er for realkompetanse. Et motargument mot en slik modell er at den vil kreve en begrunnet vurdering av at vedkommendes nåværende kompetanse er utilstrekkelig, noe som kan innebære at vurderingen først kan gjøres etter at vedkommende har havnet utenfor arbeidsmarkedet. Da vil en være i en mer krevende situasjon både fordi en senere retur til arbeidsmarkedet kan bli vanskeligere, og fordi det påløper kostnader for både den enkelte og samfunnet.

Den tredje løsningen er egentlig dagens løsning. Fylkeskommunen har også i dag en plikt til å ha et tilbud om videregående opplæring til voksne uten rett.23 Dagens bestemmelse er imidlertid ikke presisert. Loven er følgelig oppfylt om fylkeskommunen har et tilbud til en person. Markussenutvalget anbefaler at fylkeskommunen skal ha plikt til å tilby opplæringsplasser på et visst antall yrkesfag til dem som ikke har ungdoms- eller voksenrett.24 Dette er ikke – slik Markussenutvalget skriver – en lovfesting av retten til et nytt fag- eller svennebrev – men en presisering av fylkeskommunens plikt til å ha et tilbud til dem uten rett. Der ligger også modellens fremste svakhet. Det er ikke mulig for en søker å påberope seg en personlig rett og gjøre krav på et tilbud. Det er tilbudet som bestemmer din mulighet for en ny yrkeskompetanse. På den annen side vil en modell som dette gjøre det enkelt for fylkeskommunene å tilpasse tilbudet.

Utvalget mener det er styrker og svakheter ved alle de tre modellene. Den første modellen vil kunne gi minst kontroll med både volum og tilbud, det vil si hvor mange som vil benytte seg av tilbudet og hva disse ønsker av opplæring. Behovet for videre opplæring og valget av opplæring overlates til den enkelte. Den andre modellen gir en bedre styring med hvem som har rett. Det må dokumenteres at nåværende opplæring ikke er tilstrekkelig til å sikre fortsatt tilknytning til arbeidslivet. Den tredje modellen gir fylkeskommunen full kontroll over både volum og tilbud, og med det kostnadene av tiltaket. Faren er at fylkeskommunene, som i dag, ikke vil prioritere tilbudet til voksne høyt nok. Det er med andre ord en fare for at en slik innretning ikke vil innebære en reell forbedring for den enkelte sammenliknet med dagens rett.

Utvalget vil derfor ikke anbefale at en går videre med å knytte et utvidet ansvar til en plikt for fylkeskommunen. Av de to alternativene som står tilbake, vil utvalget anbefale den første modellen. Det vil si at det er opp til den enkelte å vurdere om han/hun har behov for et fag-/svennebrev. Enten i form av et fagbrev nummer to, eller hvis man ser behov for å gå fra studiekompetanse til å bli faglært. Utvalget mener at den enkelte vil være nærmest til å vurdere sin egen arbeidsmarkedssituasjon og behovet for mer kompetanse. Retten bør imidlertid avgrenses til én yrkeskompetanse utover førstegangsutdanningen.

Dette er en ordning som vil være lite byråkratisk da den ikke krever runder med dokumentasjon og godkjenning. Et spørsmål vil være om en søker skal ha rett til sluttkompetanse eller en rett på linje med ungdomsretten, det vil si 1 av 3 søkte utdanningsprogrammer. Som diskutert under dagens rettsbestemmelse mener utvalget at det skal tas hensyn til den enkeltes realkompetanse i vurderingen. Om søkeren ønsker en sluttkompetanse hvor vedkommende har solid realkompetanse og følgelig vesentlig kortere vei til målet enn på andre områder, bør den voksne gis rett til opplæring mot en bestemt sluttkompetanse. Om ikke det er tilfellet, benyttes de samme prinsippene som de som gjelder for ungdomsretten.

Et usikkerhetsmoment ved en slik modell er volumet på søknader. Utvalget mener at det er en del faktorer som trekker i retning av at etterspørselen kan bli begrenset. De voksne er ofte i en livssituasjon hvor fornyet opplæring av noe omfang må vurderes i lys av både arbeid, familieliv og inntekt. Valget av finansieringsløsning knyttet til livsopphold vil sannsynligvis være mer bestemmende for etterspørselen etter et fagbrev enn endringen av retten. Men endringen av retten vil være en nødvendig forutsetning for å få realisert en utvidet etterspørsel. Ved innføringen av retten for voksne i år 2000, viste det seg at endringen i etterspørselen var relativt beskjeden.

En utvidelse av voksnes rettigheter kan gå på bekostning av tilbudet til ungdom. Det kan for eksempel oppstå en konkurranse om læreplasser der bedriftene vil foretrekke voksne lærlinger framfor ungdom. Dette er det til en viss grad tatt høyde for i utformingen av lærlingtilskuddet, der lærlingtilskuddet for personer over 21 år er mindre enn tilskuddet for lærlinger under 21 år. I tillegg vil mange voksne ikke ha behov for hele opplæringsløp, da opplæringen vil bygge på tidligere utdanning og erfaring. Dette reduserer behovet for læreplasser. I dag er det ikke gjort noen forskjell i lærlingtilskuddet knyttet til om det er førstegangsutdanning eller ikke. Utvalget vil anbefale at dette blir vurdert. Dette kan for eksempel gjøres ved å halvere dagens tilskudd for lærlinger over 21 år.

8.3 Utvalgets vurderinger av tiltak for å forbedre tilbudet til voksne

8.3.1 Opplæring som er tilpasset voksnes behov

Det er for stor variasjon mellom fylkeskommunenes tilbud for voksne på videregående nivå

Fylkeskommunen skal i henhold til opplæringsloven oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylket. Fylkeskommunen skal også gi tilbud til søkere uten rett, men det er ikke stilt krav til hvor omfattende dette tilbudet skal være. Det varierer dermed hvorvidt voksne får et tilbud uten å ha en individuell rett. I dag er det svært varierende hvilket tilbud voksne mottar. Dette handler både om omfang av tilbud det er mulig å velge mellom, og i hvor stor grad tilbudet er tilpasset de voksnes behov og livssituasjon. Noen fylkeskommuner prioriteter voksenopplæring høyt, mens tilbudet i andre fylkeskommuner er mer begrenset. I kapittel 8.2.2 omtales realkompetansevurdering og retten til å bli realkompetansevurdert. Også realkompetansevurdering som virkemiddel for å få godskrevet kompetanse, er i hovedsak for lite brukt. Noen fylkeskommuner har et godt system for å bruke dette, men langt fra alle.

Målrettet opplæring gjennom realkompetansevurdering og modulbasert opplæring

Det er et mål at innholdet i opplæringen er mest mulig treffsikker og kan gjennomføres på en effektiv måte for den enkelte voksne. Realkompetansevurdering skal blant annet gi et svar på hva den enkelte trenger av opplæring for å oppnå en full sluttkompetanse. Mange voksne har tidligere erfaringer som gjør at de kun trenger å ta deler av et fag i videregående opplæring, noe dagens regelverk ikke åpner for.25 Dette er imidlertid forsøkt løst gjennom forsøket med modulstrukturert opplæring.26 En foreløpig statusrapport fra forsøket viser at antall moduler deltakerne har fullført og bestått, varierer mellom læresteder og mellom fylkeskommuner. Disse forskjellene har blant annet sammenheng med ulik deltakersammensetning på lærestedene og noe oppstartsvansker i enkelte fylkeskommuner.

Utvalget mener at til tross for at realkompetansevurdering er lite brukt i mange fylkeskommuner, ligger det et stort potensial i en slik ordning. Det kan være flere årsaker til at ordningen ikke benyttes. Det er ressurskrevende for fylkeskommunene å foreta en realkompetansevurdering. Etter at realkompetansevurderingen er gjort, vil det i mange tilfeller kun være behov å ta deler av et fag for å oppnå full sluttkompetanse – noe som i dag ikke er mulig. Til sammen bidrar dette til at det kan oppleves som lite hensiktsmessig for fylkeskommunene å bruke realkompetansevurdering som verktøy for å vurdere voksnes kompetanse.

Utvalget har fått innspill om at det er ønskelig med mer standardisering av hvordan realkompetansevurdering skal utføres. Det er derfor behov for å videreutvikle gode måter å gjennomføre realkompetansevurdering på. Utvalget mener at et slikt verktøy bør legge opp til yrkesutprøving i tillegg til individuelle samtaler. I arbeidet med videreutviklingen av systemet for realkompetansevurdering, er det nødvendig å sikre at man kan få systematisk kunnskap om bruk og nytteverdi.

For å sikre en opplæring som er tilpasset voksne mener utvalget det er behov for å utvikle et system som kombinerer realkompetansevurdering og mulighet for å ta deler av fag. Modulorganisering av opplæring kan være en måte å løse dette på. På denne måten blir opplæringen også mer tidseffektiv, og kan oppleves mer overkommelig for den det gjelder. Kortere løp gjør det også enklere å kombinere utdanning med arbeid og familie. Fra arbeidsgiveres ståsted kan mer effektive løp gjøre det enklere å tilrettelegge for at ansatte tar utdanning ved siden av arbeidet. Modulorganisert opplæring vil også i større grad samsvare med Navs behov når de tilbyr ordinær opplæring som arbeidsmarkedstiltak.

Fylkeskommunens arbeid med realkompetansevurdering må styrkes. Utvalget mener at retten til realkompetansevurdering skal følges av en tydeligere plikt for fylkeskommunen til å gjennomføre dette, for dem som søker om videregående opplæring.

Utvalget mener at modulbasert opplæring er en nøkkel for å tilpasse opplæringen best mulig for voksne. Forsøket med modulorganisert opplæring pågår fortsatt, og det er foreløpig ikke grunnlag for å si hvor godt dette vil fungere. Utvalget mener at resultatene av dette forsøket vil være et viktig grunnlag å bygge videre på, for å utvikle et målrettet og godt tilbud til voksne.

For å sikre likere praksis og høy kvalitet av opplæringen må det være noen nasjonale rammer for voksenopplæringen. Det bør for eksempel være en særegen organisering av opplæringen for voksne. Det bør også vurderes om det kan utvikles større harmonisering av hvilke elementer som bør inngå i fylkeskommunens tilbud når voksne tar kontakt om videregående opplæring.

8.3.2 Fylkeskommunens ansvar for å gi voksne innvandrere videregående opplæring

Mange innvandrere med rett til videregående opplæring har behov for norskopplæring

Utvalget har fått flere innspill om at mange innvandrere har for svake ferdigheter i norsk til å gjennomføre videregående opplæring. Det stilles ingen krav til norskkunnskaper for å benytte seg av retten til videregående opplæring som voksen. I motsetning til ungdom i videregående opplæring, har voksne deltakere ikke rett til særskilt norskopplæring eller spesialundervisning. Fylkeskommunen har heller ingen plikt til å tilby norskopplæring. Dette medfører at mange av søkerne som har kort svake norskferdigheter, har store utfordringer med å nyttiggjøre seg opplæringen. Svake norskferdigheter gjør det også vanskeligere å få læreplass. Når voksne søker seg til videregående opplæring, har de deltatt i ulike former for norskopplæring i kommunal regi. Utvalget mener det er nødvendig at det stilles krav til norskferdighetene for å delta i videregående opplæring. Samtidig vil det være uheldig å utestenge voksne som trenger videregående opplæring, på grunn av manglende norskferdigheter. Et slikt krav kan oppleves som et stort hinder for deltakelse. Mange har allerede brukt lang tid på å komme så langt som til å kunne starte i videregående opplæring, og et ekstra krav kan virke uoverkommelig. På den annen side vil det være lite motiverende å delta i en opplæring som ikke fører til bestått vitnemål eller fag- eller svennebrev, på grunn av manglende norskferdigheter.

Utvalget har i kapittel 3 foreslått at elevene i framtiden bør ha rett til å fullføre videregående opplæring med en sluttkompetanse. Samtidig skal det stilles økte krav til å være kvalifisert for opplæringen. Elever som ikke er kvalifisert, skal motta opplæring for å kvalifiseres. Elever som ikke er kvalifisert i norsk, engelsk og matematikk når de starter på Vg1, skal gjennomgå obligatorisk kvalifiserende opplæring i disse fagene. Fylkeskommunen skal ha ansvaret for å kvalifisere elevene.

Utvalget mener fylkeskommunen også må ta et større ansvar for å tilby voksne deltakere norskopplæring. Samme rasjonale som for ungdom bør gjelde for voksne. De må være kvalifisert for den opplæringen de skal delta i, og de må få hjelp til å kvalifisere seg. Norskopplæringen rettet inn mot et spesifikt yrkesfag kan bidra til at opplæringen blir mer effektiv, motiverende og treffsikker. OECD har i nylige publikasjoner anbefalt å kombinere språkopplæring med fag- og yrkesopplæring fra et tidlig stadium.27 Dette gir også mulighet for praktisk opplæring og bruk av verksted eller opplæring i bedrift som virkemiddel for å lære et språk. Etter at vedkommende har oppnådd et tilfredsstillende nivå i norsk, kan han eller hun starte på et løp mot studie- eller yrkeskompetanse. Dermed er kandidaten bedre forberedt og har et grunnlag for å tilegne seg kompetanse på videregående nivå. Fylkeskommunen har trolig større forutsetninger enn kommunen for å tilrettelegge språkopplæring inn mot videre studievalg. Slik kan også norskkurs være tilpasset det fagfeltet kandidaten er interessert i.

Unntak fra krav til engelsk i visse tilfeller

Det er ikke bare norskkunnskaper som er utfordrende for innvandrere som skal inn i ordinær utdanning. Utvalget har fått flere innspill om at krav til engelsk gjør at mange ikke klarer å gjennomføre videregående opplæring. I en undersøkelse blant kommuner og fylkeskommuner er det flere som tar til ordet for å fjerne kravet til engelsk. Det er også mange som peker på at engelsk er arbeidsspråk på flere arbeidsplasser, og at det forventes at de som har gått gjennom en norsk fagutdanning har et visst kjennskap til engelsk. Det finnes ikke noe fast opplegg rettet mot innvandrere uten forkunnskaper i engelsk, og engelsk er heller ikke en del av introduksjonsordningen.28

Bestått engelsk er krav for dem som tar fagbrev gjennom utdanningssystemet, det vil si gjennom skole og læretid. Som beskrevet i delutredningen er den vanligste veien til fag-/svennebrev for voksne praksiskandidatordningen. Her stilles det ikke krav om fellesfag, ei heller engelsk. Praksiskandidatordningen er likevel en anerkjent ordning i arbeidslivet, og det er stilt få spørsmål ved at disse kandidatene ikke har engelsk eller øvrige fellesfag. Tilsvarende gjelder for den nye ordningen med fagbrev på jobb.

Utvalget ser at kravet til engelsk kan være krevende for mange. Ved å gi fritak fra engelskkravet vil deltakerne kunne konsentrere seg om å styrke norskferdighetene. Samtidig må ikke et fritak fra engelsk gi dårligere forutsetninger i en jobbsøkerprosess. En god del norske virksomheter bruker engelsk som kommunikasjonsspråk, og manglende engelskkunnskaper kan derfor være et hinder for å få jobb. Utvalget mener det er avgjørende at innholdet og kravene i fagbrevene er i overensstemmelse med de kravene som arbeidslivet stiller, og at nivået på fagbrevene opprettholdes. Både praksiskandidatordningen og fagbrev på jobb stiller krav til relevant arbeidspraksis, og er nær knyttet til de arbeidsoppgavene som skal utføres.

Utvalget foreslår at kravet til engelsk består, men at det kan gis fritak for innvandrere med svake norsk- og engelskferdigheter etter en individuell vurdering.

8.4 Samordning av kompetansepolitikken knyttet til voksne med behov for videregående opplæring

8.4.1 Voksenopplæringen er et delt ansvarsområde

Voksne i grunnskoleopplæringen

Veien til fagbrev er ofte lang og uoversiktlig for innvandrere med lite skolegang som vil raskest mulig ut i jobb. Voksne som har fullført grunnskolen kan begynne i videregående opplæring, mens de som ikke har fullført, må ta grunnskolen, gjennom den kommunale voksenopplæringen. Retten til grunnskoleopplæring for voksne omfatter de fagene den voksne trenger for å oppfylle vilkårene for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for voksne (norsk, engelsk, matematikk, samt 2 av de 3 fagene samfunnsfag, naturfag og KRLE). Nesten 10 000 personer deltok i grunnskoleopplæring for voksne i skoleåret 2017/2018, og innvandrere utgjør i dag 97 prosent av deltakerne.29 En undersøkelse fra 2013 fant at i 2008/2009 fullførte omtrent kun hver andre deltaker grunnskoleopplæringen, og at minoritetsspråklige bruker i snitt mellom 2 og 3 år på å gjennomføre.30 Kommunene pekte på mangelfulle faglige og språklige forutsetninger som en av årsakene. Deltakerne framsto som motiverte, men oppfattet ofte at progresjonen var for lav og skoleløpet for langt.

Norskkunnskapene i gruppen av innvandrere med kort botid vil variere. Introduksjonsordningen skiller mellom 3 spor: ett første spor for dem med lite eller ingen utdanning, inklusiv analfabeter, et andre spor for personer med noe utdanning, og et tredje for dem med god allmennutdanning.31 OECD peker på at det tar tid for innvandrere å lære seg et nytt språk godt nok til å kunne ta del i arbeidsmarkedet. Analyser av PIAAC-data viser at skrive- og leseferdigheter øker med tiden vedkommende har bodd i landet. Over 40 prosent av innvandrere i Norge mellom 16 og 35 år som har bodd her i 5 år eller kortere, hadde lave leseferdigheter. For innvandrere som har bodd mer enn 5 år i Norge, var andelen kun sunket til i underkant av 40 prosent.32

Opplæring til voksne tilbys og finansieres av mange ulike aktører

Personer som har behov for opplæring på grunnskole- eller videregående nivå, kan også ha rettigheter til opplæring innenfor andre sektorer. For eksempel vil nyankomne innvandrere mellom 18 og 55 år ha rettigheter til opplæring etter introduksjonsloven. Introduksjonsprogrammet er et kommunalt tiltak som gir opplæring i blant annet norsk og samfunnskunnskap. Andre igjen, for eksempel arbeidssøkende, vil kunne få opplæring i regi av Arbeids- og velferdsetaten (Nav).

Hovedformålet med arbeidsmarkedstiltakene er å styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å skaffe seg eller beholde arbeid. Opplæring kan gis som kortvarige kurs basert på behov på arbeidsmarkedet, fag- og yrkesopplæring eller høyere utdanning.33

Fra 1. juli 2019 ble det åpnet for at deltakere på arbeidsmarkedstiltak kan tilbys fag- og yrkesopplæring for dem som har som mål å få enten fagbrev, praksisbrev eller kompetansebevis gjennom lærekandidatordningen. Målgruppen for lengre opplæringsløp har blitt utvidet sammenliknet med tidligere regelverk, blant annet ved at det ikke lenger er et krav om nedsatt arbeidsevne eller manglende rettigheter etter opplæringsloven.34 Omfanget av arbeidsmarkedstiltak tilpasses etter situasjonen på arbeidsmarkedet. Dette betyr at tilgangen på opplæringstiltakene vil kunne variere med konjunkturene. Ifølge sysselsettingsutvalget har bruken av ordinær utdanning som tiltak gått ned i omfang i de senere årene. Sysselsettingsutvalget mener at dette kan være uttrykk for at Nav først og fremst prioriterer korte tiltak med sikte på å komme raskt over i arbeid, framfor opplæringstiltak av lengre varighet.35

Voksne, som ofte er i en annen livssituasjon enn ungdom, kan være avhengig av støtte for å finansiere livsopphold. Det er en rekke ulike kilder til livsopphold, for eksempel dagpenger, støtte fra Lånekassen, introduksjonsstønad og ulike ytelser i Nav-systemet. Ytelsene har ulikt nivå og stiller ulike betingelser til aktivitet. Livsoppholdutvalget har foreslått en differensiert ordning for studiestøtte.36

Hovedregelen etter folketrygdloven er at personer under utdanning eller opplæring ikke har rett til dagpenger. Det er gjort flere justeringer i dagpengeregelverket som legger bedre til rette for at arbeidsledige med dagpenger kan ta utdanning.37 Flere offentlige utvalg foreslår også utvidelser i dagpengeregelverket. Livsoppholdsutvalget foreslår et forsøk der det gis adgang til å motta dagpenger under opplæring for ledige som ikke har fullført grunnskole eller videregående opplæring.

Dagpenger fra Nav er en midlertidig ytelse ved arbeidsledighet som ikke er ment å finansiere ordinær utdanning. Lærlinglønn og introduksjonsstønad kan normalt ikke kombineres med livsopphold fra Nav. Lånekassen finansierer en studiebelastning på mer enn 50 prosent utdanning. Vilkåret for å motta stønad gjennom introduksjonsprogrammet er at vedkommende deltar på fulltid.

Ulike støtteordninger kommuniserer ikke alltid med hverandre, og bygger dermed ikke opp om at de voksne skal få en full sluttkompetanse på videregående nivå. Dette kan gjøre det vanskelig å oppnå formell kompetanse.

Utfordringer med å utforme en helhetlig kompetansepolitikk

Kompetansepolitikken er preget av mange aktører, i tillegg til en mangfoldig målgruppe, som beskrevet i kapittel 8.2. I dag ligger ansvaret for opplæring av voksne i flere departementer, på ulike forvaltningsnivåer og er tilpasset ulike lovverk, styringssystemer og finansieringsordninger. Fylkeskommunen er kun én av mange aktører som bidrar til at voksne får tilbud om opplæring. Når flere aktører er involvert, kan det gi utfordringer med å utforme en helhetlig politikk på feltet.

I Meld. St. 16 (2015–2016) understrekes behovet for samarbeid for å sikre sammenhengende løp for den enkelte, samtidig som det legges til grunn at dagens ansvarsforhold består. Meldingen peker på et behov for helhet og samarbeid, og foreslår å utvikle felles moduler og en ny læreplan for forberedende voksenopplæring i et samarbeid mellom utdannings- og integreringssektoren. Meldingen peker også på behov for samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, kommuner og fylkeskommuner for å sikre enhetlige løp for den enkelte.

Forsøk med modulstrukturering av opplæringen for voksne på grunnskolen, i tråd med Meld. St. 16 (2015–2016), er satt i gang med utgangspunkt i at de involverte aktørene «jobber seg sammen» om tilbud til felles målgrupper. Det å definere målgrupper fra samme sektor inn i prosjektet er i seg selv et grep for å fremme samordning. Læreplaner på tvers av grunnskole, norskopplæring og videregående opplæring skal også bidra til å stimulere til tverrsektoriell tilnærming. Dette kunne tilsi et godt utgangspunkt for samarbeid. Imidlertid framgår det av evalueringen at sektorinteresser slår sterkt gjennom og blir til hinder for et effektivt samarbeid.38

Forsøk med modulstrukturering av fag- og yrkesopplæringen bygger opp om en helhetlig tilnærming til deltakeren gjennom et samarbeid mellom fylkeskommune, Nav og flyktningtjeneste. Dette handler både om rekruttering av deltakere, finansiering av livsopphold under opplæringen og andre tiltak for å støtte deltakere gjennom opplæringsløpet.

Utvalget har fått innspill fra Oppland fylkeskommune som sier at man godt kan merke snubletråder i forsøket med modulstrukturert opplæring for voksne i grunnskolen og forsøk i fag- og yrkesopplæringen. Dette knyttes til manglende koordinering av kunnskap og ressurser, mange aktører og lite samordnet regelverk. Med dette er fylkeskommunen på linje med evalueringen av modulstrukturert opplæring for voksne i grunnskolen, som viser at det gis ulike styringssignaler og føringer fra respektive eierdepartementer, og at graden av oppslutning og forpliktelse rundt forsøksvirksomheten varierer.39 Samordning finner sted, men blir for uforpliktende og mangler sterk nok forankring i sektorene.

Nasjonal kompetansepolitisk strategi tar også opp utfordringen med samordning, og sier at aktørene må tilpasse seg hverandre, utvikle og dele informasjon og kunnskap, og at de skal gjøre forsøks- og utviklingsarbeid sammen.40 Løsningen er dermed at samordning skal finne sted på bakgrunn av at aktørene på frivillig basis tilpasser seg hverandre med utgangspunkt i at de har felles mål og målgrupper.

Flere tidligere utvalg og utredninger har pekt på utfordringer i skjæringspunktet mellom grunnskole, videregående opplæring, kompetansetiltak i regi av Nav og tilbud via studieforbundene. Tidligere forslag har gått inn for større organisatoriske enheter, for eksempel ved å samle ansvaret for minoritetsspråklige elever i aldersgruppen 16–24 år uten fullført grunnskole til fylkeskommunen.41 Det har også blitt foreslått å legge et helhetsansvar for grunnopplæring til fylkeskommunene, inklusiv opplæring i regi av studieforbundene.42 Disse forslagene har ikke blitt fulgt opp videre.

Sysselsettingsutvalget (2019) poengterer at det er viktig å holde fast ved utdanningsmyndighetenes ansvar for å tilby videregående opplæring til dem med rett til det, slik at færre blir brukere av Nav. Sysselsettingsutvalget går ikke inn på hvordan samarbeidet bør fungere.

8.4.2 Utvalgets vurderinger

Voksne i videregående opplæring er et felt som i liten grad er prioritert

Voksne i videregående opplæring framstår som et lite prioritert felt, både på statlig nivå og i fylkeskommunene. Opplæringen skal være tilpasset voksnes individuelle behov, men utvalget viste i delutredningen at dette er en utfordring å få til. Selv om voksenretten er en styrke, førte ikke innføringen av denne retten til den forventede økningen i etterspørselen. Utvalget har pekt på to årsaksforhold. Den ene årsaken er at det er vanskelig for den enkelte å finne fram til hvilke rettigheter man har til opplæring som voksen, og hvilke opplæringstilbud som finnes i fylkeskommunen. Den andre årsaken er at tilbudet er for lite tilpasset voksnes livssituasjon og behov.

Utvalgets delutredning viste at det er betydelige svakheter i statistikken på voksenfeltet. Det mangler statistikk som gir et korrekt bilde av antall søkere, og det er ingen sentral styring på hvordan antall søkere skal registreres i de fylkesadministrative systemene. Når det gjelder antall deltakere, viser de ulike statistikkene fra SSB, Kompetanse Norge og Utdanningsdirektoratet forskjellige tall. Som utvalget beskrev i delutredningen, er statistikken på realkompetansefeltet spesielt svak. Det er ingen felles forståelse av hva som ligger i begrepet i statistikksammenheng, og hva som inngår i statistikken blir dermed uklart. Dagens statistikksystem legger heller ikke til rette for registrering av hva som er resultatene av realkompetansevurderingen. God og relevant statistikk er nødvendig for å ha en kunnskapsbasert politikk på både regionalt og nasjonalt nivå. Videre er det viktig å ha et informasjonsgrunnlag som gir mulighet for å vurdere om fylkeskommunene oppfyller sine plikter overfor voksne.

Det er behov for bedre samordnet opplæring

Utvalget ser behov for i større grad å samordne ansvaret for opplæring til voksne fram til og med videregående nivå. Voksne som har ønske om og behov for opplæring til og med videregående nivå, bør kunne få dette på en helhetlig og sammenhengende måte. Samtidig må tilbudene være i tråd med arbeidslivets kompetansebehov. Det er særlig to grupper av voksne som kan dra nytte av at feltet ses mer i sammenheng. Dette er voksne i grunnskoleopplæring, og arbeidssøkende på ulike kompetansetiltak i regi av Nav. Videregående opplæring er viktig for å sikre innpass og stabil tilknytning til arbeidslivet. Innad i disse to gruppene er det en stor andel innvandrere som sliter med norsk. For at innvandrere skal kunne komme raskt over i stabilt arbeid, er det viktig at opplæringen er motiverende og tilpasset den enkelte voksnes behov. Noen vil kunne klare seg med komprimerte løp, mens andre trenger en mer omfattende opplæring med tettere oppfølging. Det at mange voksne må gjennom grunnskoleopplæring, kan gi et langt opplæringsløp som er lite koblet til et framtidig yrke. Utvalget har i kapittel 8.3 pekt på at å rette norskopplæringen inn mot et spesifikt yrkesfag, kan bidra til at opplæringen blir mer effektiv, motiverende og treffsikker.

For å få til en bedre samordning ser utvalget to alternativer. For det første kan en løsning være et bredt samarbeid mellom de aktørene som i dag har et ansvar. Samarbeidet må være mer forpliktende enn hva som er tilfellet i dag. Et annet alternativ er å definere én aktør med et sterkt og tydelig ansvar for å følge opp voksnes behov for kompetanse til og med videregående nivå. Utvalget mener dette bør være fylkeskommunen fordi de har ansvaret for videregående opplæring i dag, og fordi fylkeskommunen bør ha kapasitet og mulighet til å vurdere behovet for kompetanse opp mot et regionalt arbeidsmarked.

Samordning gjennom forpliktet samarbeid

Det er allerede besluttet at fylkeskommunen skal få enkelte nye oppgaver gjennom regionreformen og får tillagt et styrket ansvar for å lage planer, strategier og å initiere samarbeid. Det blir færre og større fylkeskommuner enn før. Derfor kan de i større grad kunne ta en strategisk og samordnende rolle så alle voksne får dekket sitt behov for videregående opplæring. Enkelte tilskuddsordninger er overført fra staten til fylkeskommunene, for eksempel tilskudd til karriereveiledning, som i dag forvaltes av Kompetanse Norge, og tilskudd til etablereropplæring, som i dag forvaltes av IMDi. Flere oppgaver er under utredning. I Meld. St. 6 (2018–2019) er det foreslått at fylkeskommunen skal ta et større ansvar for integreringsområdet.

For å stimulere til at fylkeskommunen skal kunne ta denne nye rollen, kan flere tiltak vurderes. Et eksempel er at samarbeidspartnere får et klarere styringssignal om at de skal samordne seg med fylkeskommunen. Videre kan politikkfeltet i større grad koordineres på statlig nivå, gjennom at departementene utvikler forpliktende strategier og felles målsettinger, og gjennom å samordne regelverk og finansieringsordninger.

Tiltak rettet mot fylkeskommunen kan omfatte kontrakter og avtaler, stimuleringspotter og veiledningsmateriale. Utvalget støtter pågående initiativ som sikter mot å se videregående opplæring i sammenheng med både grunnskoleopplæring, finansieringsytelser i regi av Nav og introduksjonsordningen. En utfordring er derimot om slike virkemidler er kraftfulle nok gitt det fragmenterte aktørbildet.

Samordning gjennom å samle ansvar hos fylkeskommunene

Som utvalget har konkludert med ovenfor, er voksne med behov for videregående opplæring i liten grad prioritert i dag. Når flere aktører er involvert, kan det gi utfordringer med å utforme en helhetlig politikk på feltet. Dermed kan opplæringen bli lite effektiv for den enkelte, for arbeidsliv og samfunn. I dag utføres for eksempel avklaring av kompetansebehov og tilbud om opplæring av ulike aktører. For å forebygge dobbeltarbeid kan det være behov for at målsettinger, finansieringsordninger og regelverk trekker i samme retning.

En løsning er å samle oppgaver og ansvar for grunnskole og videregående opplæring for voksne i fylkeskommunen. Med det lages en ny og mer helhetlig organisering av utdanningsansvaret. Å gi et større ansvar for voksne med behov for videregående opplæring kan gjøres på flere måter. Et alternativ er at fylkeskommunene får ansvar for opplæring for alle over 16 år som i dag får et tilbud i voksenopplæringen, det vil si ungdom og voksne som ikke har fullført grunnskolen. Dette er en sammensatt gruppe med ulike behov. For å gi denne gruppen et godt tilbud i videregående opplæring, må fylkeskommunen samarbeide tett med kommunene, som har god kompetanse i å gi norskopplæring til voksne. Større geografiske enheter kan gjøre tilbudet enklere å organisere. Samtidig har kommunene i dag et ansvar innenfor integrering, og det er en fare for at tiltak til innvandrergruppen kan bli oppsplittet.

Et annet alternativ er å skille ut en gruppe av voksne som har gode forutsetninger for å mestre opplæring som kombinerer grunnskole, norsk og videregående opplæring. Utfordringen med denne løsningen er å identifisere disse kandidatene. For små kommuner kan gruppen som blir igjen, bli liten og dermed vanskelig å tilby opplæring til.

Utvalget mener det bør utredes om oppgaver og ansvar for grunnskole og videregående opplæring for voksne bør samles i fylkeskommunen. En del av denne vurderingen må handle om hvilke grupper som kan ha utbytte av å kombinere grunnskole og videregående opplæring.

Videregående opplæring er viktig for å sikre en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Kompetansetiltak i regi av Nav bør derfor i større grad rettes inn mot kompetanse på videregående nivå. Utvalget mener at det er viktig at slike tiltak tilbys av fylkeskommunene, fordi det er de som har kompetanse på feltet. Å legge et større ansvar for voksne til fylkeskommunene vil fortsatt fordre et utstrakt samarbeid med Nav om kompetansetiltak som retter seg mot grunnskole og videregående opplæring. Det vil også innebære at det må gås opp en grense mot andre tiltak i regi av kommunene.

8.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Retten til videregående opplæring skal også omfatte dem som etter nåværende regelverk har brukt opp ungdomsretten uten å ha bestått videregående opplæring.

• Voksne gis rett til inntak på 1 av 3 søkte utdanningsprogrammer slik som ungdom.

• Voksne som har videregående opplæring fra før, får rett til opplæring som fører fram til én ny yrkeskompetanse.

• Voksne med betydelig realkompetanse knyttet til en bestemt sluttkompetanse skal ha rett til inntak til opplæring med denne sluttkompetansen som mål.

• Det bør vurderes om lærlingtilskuddet til annen gangs utdanning bør reduseres

• Det bør vurderes om voksenopplæringen kan bygges rundt moduler og realkompetansevurdering i tråd med pågående forsøk.

• Realkompetansevurdering blir en obligatorisk del av fylkeskommunens søknadsbehandling og ikke kun gjennomføres etter ønske fra den enkelte søker.

• Det utarbeides et nytt verktøy for realkompetansevurdering som kan benyttes av fylkeskommunene.

• Det utvikles styringsinformasjon på regionalt og nasjonalt nivå knyttet til voksenopplæringen.

• Det utredes om fylkeskommunen bør få et større ansvar for voksne som har utbytte av å kombinere grunnskole og videregående opplæring.

• Det igangsettes et arbeid for å vurdere hvordan Nav og fylkeskommunene kan samarbeide tettere om å gi voksne arbeidssøkende formell kompetanse på videregående nivå.