3 Sluttkompetanse, om å være kvalifisert og drøfting av endringer i tilbud og regelverk

Utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid at flere skal gjennomføre. Samtidig skal sluttkompetansen den enkelte oppnår, holde høyest mulig kvalitet. For å lykkes med denne målsettingen kreves strukturelle endringer. Dette kapitlet omhandler kvaliteten på sluttkompetansen, om å være kvalifisert for opplæringen og forslag til endringer i tilbudet og regelverket til videregående opplæring.

3.1 Sluttkompetanser

Videregående opplæring fører fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse og grunnkompetanse jf. opplæringsloven § 3-3. Sluttkompetansen er den samme for voksne og ungdom. Veiene fram mot kompetansen er imidlertid forskjellige, jf. kapittel 8 om voksne i videregående opplæring. Dette kapitlet ser på tilbudet for ungdom i videregående opplæring.

3.1.1 To tydelige hovedretninger mot sluttkompetanse

Utvalget har forventninger om at videregående opplæring skal gi hver enkelt et godt grunnlag for å kunne delta i arbeidslivet og ta videre utdanning. Opplæringen skal dessuten gi en kompetanse som befolkningen har høy tillit til.

Et overordnet prinsipp siden Reform 94 har vært at det skal være to selvstendige utdanningsløp som fører enten til studiekompetanse eller til yrkeskompetanse. Elevene på de studieforberedende utdanningsprogrammene oppnår generell studiekompetanse, mens de yrkesfaglige utdanningsprogrammene fører fram til i underkant av 200 ulike yrkeskompetanser.

Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (NKR) gir oversikt over utdanningsnivåene i Norge og beskriver det læringsutbyttet man har etter gjennomført utdanning. Rammeverket strekker seg fra laveste nivå 2 etter grunnskolen til høyeste nivå 8 for doktorgrad. I henhold til NKR er sluttkompetansene i videregående opplæring innplassert på henholdsvis nivå 4 og 3.1 Fag-/svennebrev og yrkeskompetanse med vitnemål ligger på nivå 4a, generell studiekompetanse ligger på nivå 4b, og kompetansebevis for grunnkompetanse i videregående opplæring ligger på nivå 3.

I høyere utdanning benyttes NKR som et viktig mål på kvalitet og er tett knyttet opp til to europeiske kvalifikasjonsrammeverk gjennom formelle prosesser.2 Dette er Bologna-rammeverket (QF-EHEA) og Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF). Viktige kriterier for begge de europeiske kvalifikasjonsrammeverkene er at internasjonale eksperter er involvert i prosessen, og at det dokumenteres et system for kvalitetssikring av de nasjonale kvalifikasjonene. For å opprettholde en internasjonal anerkjennelse av norsk universitets- og høyskoleutdanning er det viktig at kvalifikasjonene i disse utdanningene holder nivå 6–8 etter Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring.

Det er et pågående arbeid for dem som skal sikre kvalitet i alle deler av utdanningssystemet. Overordnede nasjonale mål handler om å oppnå god faglig progresjon mellom de ulike nivåene. Videregående opplæring skal motta elever fra lavere nivå etter NKR, og skal sørge for at elever og lærlinger oppnår de kvalifikasjonene som er forventet etter dette rammeverket. For å sikre at sluttkompetansen i videregående opplæring holder høy kvalitet, vises det i delutredningen til behovet for å vurdere formålet med, plasseringen og omfanget av fagene på nytt. Herunder understreker utvalget at en slik gjennomgang bør gjøres i lys av at opplæringen skal enten kvalifisere til studiekompetanse eller til yrkeskompetanse.

3.1.2 Grunnkompetanse

Opplæringsloven § 3-3 bestemmer at grunnkompetanse er en av tre sluttkompetanser. Lovhjemmelen gjør det mulig å begynne i videregående opplæring med et mål om å oppnå en sluttkompetanse på et nivå under full sluttkompetanse.3 Elever som avslutter videregående opplæring uten å bestå i alle fag, oppnår grunnkompetanse. Grunnkompetanse er således ikke et standardisert eller tydelig definert nivå, men omfatter i utgangspunktet alle nivåer under full sluttkompetanse. Alle som ikke gjennomfører videregående opplæring med vitnemål eller fag-/svennebrev, har derfor per definisjon oppnådd grunnkompetanse.4

Grovt sett kan de som avslutter med grunnkompetanse, deles inn i tre grupper: Den første gruppen går et planlagt løp mot grunnkompetanse. Til denne gruppen hører for eksempel elever som går et planlagt løp mot lærekandidatordningen. Dette løpet planlegges før elevene begynner, eller i løpet av videregående opplæring. Alle som går et planlagt løp mot grunnkompetanse, har individuelle mål for opplæringen. Elevene får spesialundervisning i alle eller en rekke fag, og mange av elevene har ikke som sitt endelige mål å gjennomføre med studiekompetanse eller yrkeskompetanse.

Til den andre gruppen hører praksisbrevkandidatene, som følger et toårig løp. Disse elevene følger ordinær læreplan i norsk, matematikk og samfunnsfag, mens det opprettes en lokal læreplan for den yrkesfaglige delen, der det velges ut kompetansemål fra Vg1, Vg2 og Vg3.5 Elever som følger denne opplæringen, har også et planlagt løp mot grunnkompetanse, selv om målsettingen er at elevene på sikt kan fullføre med fag- eller svennebrev.

Den tredje gruppen er de som begynner i videregående opplæring med målet om å oppnå sluttkompetanse med vitnemål, fag- eller svennebrev. Til tross for dette avslutter de videregående opplæring med grunnkompetanse fordi de stryker i ett eller flere fag.

Elever kan endre mål for sluttkompetansen underveis i opplæringsløpet. De som begynner med mål om full sluttkompetanse, kan når som helst endre til planlagt løp mot grunnkompetanse. Elever som starter på et løp mot planlagt grunnkompetanse, kan forandre målet underveis i opplæringen og gå ut med vitnemål, fag- eller svennebrev.

De som oppnår grunnkompetanse, vil ha ulike mål for sluttkompetansen. Det vil også variere hvor langt unna full kompetanse den enkelte faktisk kommer etter endt videregående opplæring. Delutredningen viser at en del i den tredje gruppen får sitt fagbrev eller vitnemål etter noen år, mens andre aldri oppnår eller har planer om å oppnå full kompetanse. Svært få av elevene som fullfører opplæringen som lærekandidat, oppnår et fagbrev. Nye tall fra SSB viser at av alle elever som oppnådde planlagt grunnkompetanse, var det 976 som startet med et grunnkompetanseløp fra Vg1, mens 213 ikke startet i et planlagt grunnkompetanseløp første året, men endte opp med å fullføre med planlagt grunnkompetanse i løpet av videregående opplæring.

I delutredningen beskriver utvalget bakgrunnen for innføringen av begrepet grunnkompetanse. Her finner utvalget at grunnkompetansebegrepet fortsatt er omdiskutert, og at det framstår som utydelig og uten et definert innhold. Det gjør at grunnkompetanse som sluttkompetanse i videregående opplæring tillegges liten praktisk betydning eller verdi. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene under.

3.1.3 Utvalgets vurderinger av sluttkompetanser i videregående opplæring

Utvalget har som hovedmål at alle skal kunne gjennomføre videregående opplæring med en sluttkompetanse som åpner dørene for videre utdanning og arbeidsliv. Alle forslag til endringer baseres på dette målet. Sluttkompetansene skal således holde en slik kvalitet at de kan brukes etter endt opplæring.

Utvalget vil se nærmere på to aspekter. For det første ser vi på sluttkompetansen og hvordan sikre høy kvalitet på den. For det andre ser vi nærmere på begrepet grunnkompetanse og utfordringer knyttet til denne formen for sluttkompetanse.

To tydelige hovedretninger

Utvalget foreslår at videregående opplæring skal ha en innretning som bygger opp mot sluttkompetansen – og at det gjelder fra første dag i Vg1. Samtidig med dette skal flere gjennomføre med sluttkompetanse. Realiseringen av målet om økt gjennomføring skal ikke føre til at nivået for sluttkompetansen blir svekket. Utvalget legger stor vekt på at sluttkompetansen skal holde høyt faglig nivå – og at den samsvarer med beskrivelsene for nivå 4a og 4b i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring.6

Utvalget har tidligere sagt at videregående opplæring fortsatt bør bygges opp rundt to hovedretninger, den studieforberedende og den yrkesfaglige. Selv om studiekompetanse og yrkeskompetanse inneholder en del felleselementer, kan sluttkompetansene også beskrives som å være grunnleggende forskjellige.

Utvalget mener derfor opplæringen må bygges opp rundt at det finnes likheter og forskjeller i sluttkompetansene. Således skal også de to hovedretningene ha hvert sitt klare formål: Hovedformålet med de yrkesfaglige utdanningsprogrammene er å utdanne ungdom til dyktige fagarbeidere. Hovedformålet med de studieforberedende utdanningsprogrammene er å gjøre elevene klare for å mestre studier på universiteter og høyskoler.

Skal vi få til en felles videregående opplæring bestående av utdanningsretninger med to ulike hovedformål og grunnleggende forskjellige sluttkompetanser, bør noe bevares som i dag, men det kreves også større endringer. Den ytre rammen, tilbudsstrukturen med to hovedløp og sluttkompetansene, foreslås i hovedsak beholdt som i dag. Den indre strukturen, derimot, må endres på flere områder.

Skal vi sikre høy kvalitet i sluttkompetansen, må det gjøres endringer i fagstruktur, fagsammensetning og innhold i fag. Utdanningsløpene skal innrettes slik at elevene og lærlingene sikres nødvendig opplæring som kvalifiserer til en bestemt sluttkompetanse. Det må gis andre valgmuligheter og en annen form for fleksibilitet enn den vi har i dagens modell. Utvalget beskriver forslag til innretning av strukturen og innholdet i dette og i de neste kapitlene.

Grunnkompetanse og delvis oppnådd kompetanse

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for å utvide ordninger for kompetanse på lavere nivå. Vi har to formaliserte ordninger for grunnkompetanse på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Praksisbrevordningen åpner for at elevene kan fortsette opplæringen mot et fag- eller svennebrev. Lærekandidatene kan ikke fortsette opplæringen, men kan nå et fag- eller svennebrev gjennom praksiskandidatordningen.7 Utvalget vurderer disse ordningene nærmere i kapittel 6.5.

Det finnes ingen tilsvarende ordning på studieforberedende utdanningsprogrammer. Det er likevel mulig for elever som mangler karakterer i fag etter endt videregående opplæring, å oppnå generell studiekompetanse gjennom privatistordningen.8 Etter fylte 23 år kan en få generell studiekompetanse på grunnlag av 23/5-regelen.9 Hovedmålet med de studieforberedende utdanningsretningene er å gjøre elevene studieforberedt med en generell studiekompetanse. Denne ordningen er nær knyttet til at generell studiekompetanse er minimumskravet for opptak til høyere studier. Formaliserte løp som ligger på nivå under generell studiekompetanse, gir følgelig ikke innpass til videre utdanning innenfor universitets- og høyskolesektoren. En grunnkompetanse som innebærer å være delvis studieforberedt, vil således ha liten verdi i dagens opptakssystem til høyere utdanning. Hvis man imidlertid ser på grunnkompetanse som et uttrykk for at eleven er på vei mot full kompetanse, gir det mer mening.

Utvalget mener at grunnkompetansebegrepet framstår som utydelig, i den forstand at sluttkompetansen ikke refererer til et tydelig definert innhold. Problemet er ikke først og fremst at kompetansen den enkelte går ut med ikke kan dokumenteres, men snarere at variasjonene som ligger i innholdet i grunnkompetansen, er så stor. Utvalget mener det fortsatt vil være elever som ikke klarer målet om å nå full sluttkompetanse på kort sikt. For noen vil det være aktuelt å bygge på til full sluttkompetanse senere, for andre er det ikke aktuelt. Like fullt oppnår disse elevene den samme sluttkompetansen – grunnkompetanse. Utvalget mener det er behov for at den kompetansen som i dag dokumenteres som grunnkompetanse, synliggjøres på en bedre måte. Ulike former for sluttkompetanse under full sluttkompetanse bør referere tydeligere hva den enkelte kan. Utvalget mener grunnkompetansebegrepet favner for vidt.

Etter utvalgets oppfatning har de aller fleste et realistisk mål om å oppnå full sluttkompetanse. Selv om ikke alle kan greie å gjennomføre innenfor dagens ramme på 3 år, oppnår de det på lengre sikt. Undersøkelser viser at mange oppnår full sluttkompetanse med de riktige læringsbetingelsene og tilstrekkelig tid til opplæring og modning.10 Mange av dem som i dag går ut med grunnkompetanse, har gjort seg ferdig med flere fag, og kun deler av opplæringen gjenstår. De har slik sett en delvis sluttkompetanse, eller en delkompetanse.

I lys av utvalgets forslag om å endre retten, mister grunnkompetansebegrepet sin relevans for svært mange. Dette fordi retten åpner for å kunne gjennomføre med en full sluttkompetanse. Det gjelder også for dem som tar et opphold i opplæringen. Før man oppnår full sluttkompetanse, er man altså fortsatt underveis i opplæringen, man har oppnådd deler av sluttkompetansen. Utvalget foreslår derfor at de som går opplæringsløp med mål om fag-/ svennebrev eller vitnemål, har en delkompetanse fram til de oppnår den fulle sluttkompetansen. Det gjelder også i perioder da eleven eller lærlingen har avbrudd i opplæringen. Benevnelsen delkompetanse refererer dermed til at kompetansen kan bygges på til full sluttkompetanse på lengre sikt.

Utvalget er kjent med at delkompetanse som betegnelse er benyttet tidligere, men ble byttet ut av ulike grunner.11 En gjeninnføring av begrepet kan likevel være hensiktsmessig all den tid begrepet har et tydeligere og mer målrettet innhold.

Utvalget er for øvrig oppmerksom på en gruppe elever i videregående opplæring som i dag trenger tilrettelagte løp og spesialundervisning i alle eller i de fleste fag. Felles for flere i denne gruppen er at de har individuelle mål og går planlagte løp med mål om grunnkompetanse. For disse elevene vil en delkompetanse stemme dårlig over ens med deres mål for videregående opplæring.

Etter utvalgets mening er det behov for å få fram ulikhetene i opplæringsløpene som i dag fører til grunnkompetanse, på en bedre måte. Vi mener at sluttkompetansen grunnkompetanse skal være forbeholdt dem som ikke har noe mål om å oppnå fag-/svennebrev eller vitnemål. De som går mot full sluttkompetanse, får delkompetanse inntil de består i alle fag. Delkompetansen er således ikke å betrakte som en formell sluttkompetanse, men beskriver hvor langt den enkelte er kommet i opplæringsløpet. Retten til å bygge på til full sluttkompetanse skal imidlertid gjelde for begge gruppene.

3.2 Kvalifisert for opplæringen

Hvert år går ca. 60 000 ungdommer ut av ungdomsskolen og over i videregående opplæring. I det norske opplæringssystemet blir videregående opplæring, sammen med barne- og ungdomsskolen, omtalt som grunnopplæringen. Overgangen til videregående opplæring innebærer ny skole og/eller opplæring i bedrift, nye lærere, nye undervisnings- og vurderingsformer, nye forventninger og krav, nye klasser og klassekamerater og nye roller. Samtidig gir felles opplæringslov, formålsparagraf og gjennomgående læreplaner en felles grunnstamme for opplæringen mellom de ulike skoleslagene. Denne fellesnevneren skal sikre progresjon i opplæringen og i overgangene.

3.2.1 Inn i opplæringen med målet om å gjennomføre

Til tross for de siste årenes positive gjennomføringstall er det fortsatt for mange som går ut av videregående opplæring uten å fullføre med vitnemål og/eller fag- eller svennebrev. Utvalget viste i delutredningen at det er en sterk sammenheng mellom karakterer fra grunnskolen og i hvilken grad den enkelte fullfører videregående opplæring.

I delutredningen analyserte utvalget det ungdomskullet som gikk ut av 10. trinn våren 2012, og som startet i videregående opplæring. Til forskjell fra den ordinære gjennomføringsstatistikken som publiseres av SSB, er ikke eldre elever inkludert i dataene. Videre er elever som har fullført et planlagt grunnkompetanseløp, holdt utenfor, da de ikke har som mål å gjennomføre med full sluttkompetanse. Utvalgets beskrivelser som gjelder gjennomføring i videregående opplæring, tar utgangspunkt i disse tallene, og vil derfor avvike noe fra de offisielle statistikkene.

Elever med lave eller manglende grunnskolepoeng

Elevene søker seg til videregående opplæring basert på karakterene fra grunnskolen, omregnet i grunnskolepoeng.12 I delutredningen viser utvalget at elever med høye grunnskolepoeng i større grad gjennomfører videregående opplæring i løpet av 5 år, enn de med lave grunnskolepoeng.13 Tallene viser at blant elever som manglet eller hadde under 25 grunnskolepoeng, var det kun 22 prosent som hadde gjennomført i løpet av 5 år. Blant elevene med mellom 25 og 35 grunnskolepoeng gjennomførte 53 prosent. Tilsvarende gjennomførte 83 prosent i løpet av 5 år i gruppen elever med 35 og 45 grunnskolepoeng. Tallene illustrerer dermed et skille mellom elever over og under 35 grunnskolepoeng i sannsynligheten for å gjennomføre videregående opplæring innen denne tiden.14

Elever som mangler karakterer i mer enn halvparten av fagene fra grunnskolen, får ikke beregnet grunnskolepoeng, og søker videregående opplæring på individuelt grunnlag. Manglende karakterer skyldes enten at elevene har fritak fra vurdering med karakter, eller at vurderingsgrunnlaget for å sette karakter mangler.15 Det er flere grunner til at elever kan få fritak for vurdering med karakter i grunnskolen. Blant annet gjelder det elever som har spesialundervisning i fag, og minoritetsspråklige elever som er i innføringstilbud eller som begynner opplæringen i siste halvdel av skoleåret. Det kan også gjelde i enkelte tilfeller der elever bytter skole underveis i skoleåret.16 Elever kan dessuten ha rett til fritak fra vurdering med karakter i kroppsøvingsfaget eller skriftlig sidemål. Det kan i særlige tilfeller gis fritak fra opplæring etter opplæringsloven.17 Manglende karakterer på vitnemålet kan dessuten skyldes fravær, slik at skolen ikke har tilstrekkelig vurderingsgrunnlag i fagene.

Det har vært mye oppmerksomhet om elever som mangler grunnskolepoeng, og vi skal derfor se på elever med lave og manglende grunnskolepoeng hver for seg. Tabell 3.1 viser hvor langt gruppen med henholdsvis manglende grunnskolepoeng og grunnskolepoeng under 25 kommer i videregående opplæring. Tabellen viser det høyeste trinnet som ungdommen er registrert på, 5 år etter påbegynt videregående opplæring. Godt over halvparten av elevene er helt ute av videregående uten å ha fått med seg et vitnemål eller fag-/svennebrev. Andelen som har sluttet, er høyest i gruppen med færre enn 25 grunnskolepoeng, enn i gruppen som begynner uten grunnskolepoeng, henholdsvis 62 og 55 prosent. Tallene viser tydelig at elevene med lave eller manglende grunnskolepoeng har dårlige odds for å klare å gjennomføre videregående opplæring, og at sannsynligheten for at de faller fra tidlig i opplæringsløpet er stor.

Til tross for den lave gjennomføringen i disse to gruppene er det likevel noen som oppnår vitnemål, fag- eller svennebrev. 25 prosent av elevene uten grunnskolepoeng, og 20 prosent av elevene med grunnskolepoeng under 25, gjennomførte videregående opplæring innen 5 år. Inkluderer vi dem som fortsatt er i videregående opplæring etter 5 år, nyanseres bildet ytterligere. Den høye andelen som fortsatt er i videregående opplæring, illustrerer at mange av disse elevene trenger lenger tid på å gjennomføre.

Det er også verdt å merke seg at elevene som søker uten grunnskolepoeng, har en høyere gjennomføring enn elever med lave grunnskolepoeng. Dette indikerer at gruppen som mangler grunnskolepoeng, er sammensatt, og at manglende grunnskolepoeng ikke kun er et uttrykk for faglige utfordringer.

Andelen elever som mangler grunnskolepoeng ved utgangen av 10. klasse, har vært økende de siste årene. Det har vært en økning både i elevgruppen som har innvandret til Norge, og blant de øvrige elevene. Figur 3.4 viser utviklingen i antallet elever som mangler grunnskolepoeng blant elever som gikk ut av 10. klasse i perioden 2009 til 2019.18 Tallene i denne figuren tar utgangspunkt i et annet utvalg av elever enn tallene i tabell 3.1, og vil derfor vise andre tall for 2012-kullet. Figur 3.4 viser at det i 2019 var 3419 elever som gikk ut av ungdomsskolen uten grunnskolepoeng. Dette tilsvarer 5,5 prosent av avgangselevene dette året. Den samme andelen lå på 2,2 prosent i 2009, og har økt jevnt fram mot en topp i 2017. En stor del av elevene uten grunnskolepoeng er innvandrere, det vil si elever som er født i utlandet av utenlandske foreldre. Det høye nivået av elever uten grunnskolepoeng i 2017 henger sammen med en særlig høy flyktningstrøm dette året. I 2019 utgjorde innvandrere 25 prosent av elevene uten grunnskolepoeng. Selv om innvandrere utgjør en betydelig andel av gruppen uten grunnskolepoeng, har andelen også økt jevnt blant de øvrige elevene.

Elever over 16 år, og elever ved utenlandsskoler, steinerskoler og skoler med ukjent organisasjonsnummer er ikke tatt med.

Kilde: SSB (2019).

Grunnskolekarakterene gir gode indikasjoner på hvordan elevene mestrer videregående opplæring. Det kan derfor være interessant å se på elevenes faglige ståsted i ulike fag i grunnskolen. Elevene har 12 fag i ungdomsskolen. Antall karakterer er høyere enn antall fag, siden noen av fagene gir flere karakterer.

Figur 3.5 viser standpunktkarakterer i 7 utvalgte fag for elever som gikk ut av 10. klasse våren 2019. I disse fagene kan elevene få totalt 10 karakterer. Karakterene er gruppert i 5 kategorier. Karakterene 5 og 6, karakterene 3 og 4, karakteren 2, karakteren 1 og «ikke karakter». Kategorien «ikke karakter» inkluderer elever som ikke har fått vurdering i faget og elever som er fritatt fra vurdering med karakter i faget.

Figur 3.5 viser at det er stor spredning i karakterfordelingen i alle fagene.

Kilde: SSB (2019).

Tallene viser at særlig matematikkfaget er et fag elevene oppnår lave karakterer i. Totalt 15,2 prosent, eller mer enn 11 000 elever, går ut med enten karakteren 1 eller karakteren 2 i standpunkt, eller de har ikke vurdering med karakter i faget. Nesten halvparten av elevene får karakterene 3 og 4. En relativt stor andel – 28 prosent av elevene – ligger på høyeste del av karakterskalaen.

Selv om det er færre elever som får de laveste karakterene i norsk og engelsk, gjelder dette likevel en betydelig del av elevene. Det er nesten 10 prosent, eller om lag 6000, av elevene som går ut med standpunktkarakter 1 eller 2, eller som ikke har vurdering med karakter i engelsk. Et tilsvarende omfang finner vi i norskfaget. Kroppsøving skiller seg ut med at over halvparten av elevene får karakterene 5 og 6. Kun 2 prosent av elevene får karakteren 2, og hele 4 prosent har ikke vurderingsgrunnlag eller er fritatt fra vurdering med karakter i faget.

En annen illustrasjon av de faglige utfordringene deler av elevene har etter fullført grunnskole, får en ved å se på resultatene fra den norske delen av PISA-undersøkelsen i 2018. Denne undersøkelsen foretas blant et utvalg 15-åringer på ungdomstrinnet.19 Siden dette bare er ett år før overgangen til videregående opplæring, må en anta at det registrere kunnskapsnivået er relativt dekkende også for situasjonen året etter. Undersøkelsen i 2018 viste at 19 prosent av de norske elevene presterte under nivå 2 i lesing. Nivå 2 blir ofte regnet som en kritisk grense for den lesekompetansen som er nødvendig for å delta i videre utdanning og arbeidsliv.20 Elever som ligger under denne grensen, antas å ha problemer med å lese selv enkle tekster.21 Det er betydelige kjønnsforskjeller. Hver fjerde gutt presterte under nivå 2 i lesing.

I matematikk presterte 19 prosent av de norske elevene under nivå 2 i 2018. Det antas at kompetanse på nivå 2 er et minimum for å være forberedt til videre utdanning og arbeidsliv.22 Dette kan ifølge Nortvedt og Pettersen (2016) forklare de mange utfordringene elever med svake ferdigheter i matematikk kan møte på både studieforberedende og yrkesforberedende programmer i videregående opplæring.23

Tiltak for å øke gjennomføringen

Tiltak for å øke gjennomføringen er langt fra noen særnorsk problemstilling. I andre land er mangel på gjennomføring forsøkt løst på ulike måter, blant annet gjennom rettighetsbestemmelser, ulike former for inntakskrav, obligatoriske innføringsfag eller ekstra kvalifiserende år. De aller fleste land det er naturlig å sammenlikne seg med, opererer med ulike former for inntakskrav til videregående opplæring. Dette er for eksempel ordningen i Sverige.24 Det er også flere land som har innført obligatorisk opplæring for å få flere ungdommer til å gjennomføre. Obligatorisk opplæring etter grunnskolen gjelder fram til fylte 18 år i land som England, Tyskland og Nederland.25 Også i Finland vurderes det å utrede utvidet obligatorisk opplæring.

Behovet for tiltak overfor dem som trenger mer grunnskoleopplæring for å kunne følge opplæringen på videregående nivå, har også vært et tema i Norge. Gjennom en endring av opplæringsloven i 2016 fikk kommunene og fylkeskommunene anledning til å tilby grunnskoleopplæring til ungdommer som har rett til videregående opplæring. Forslaget ble begrunnet med at det ikke var heldig verken for den enkelte eller for samfunnet at elever begynner i videregående opplæring med så svake forutsetninger at det medfører høy risiko for ikke å gjennomføre opplæringen.26 I den etterfølgende veilederen fra Utdanningsdirektoratet ble det sagt at vurderingen av behovet for tilbudet skulle kobles opp mot det faglige nivået han eller hun har for å kunne starte opp og følge undervisningen.27 Ungdoms bruk av ordningen skulle imidlertid ikke gå av deres rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1.

Lovendringen innebar ikke en entydig ansvarsplassering, både kommunene og fylkeskommunene kan gi tilbudet. Loven var en tillatelse, og innebar ingen plikt til å gi et tilbud. I forarbeidene til loven understreker departementet at siden det ikke blir innført noen plikt til å gi dette tilbudet eller en individuell rett til å få det, vil det være opp til skoleeierne å vurdere om en skal ha et slikt tilbud, og i tilfelle hvordan det skal organiseres, og hva innholdet skal være. Det ble lagt til grunn at tilbudet skal dekkes innenfor eksisterende rammer. Fylkeskommunene har hatt mulighet til å søke om prosjektmidler gjennom Jobbsjansen del B.28 Fra 2020 skal forvaltningen av ordningen overføres til fylkeskommunene.

Målgruppen er ikke definert utover at tilbudet bør gis til dem som har nytte av det, men minoritetsspråklige med kort botid blir trukket fram som en aktuell gruppe. Det er bare tilbudet til denne gruppen som så langt har blitt evaluert. Rambøll har på vegne av KS vurdert tilbudet av kombinasjonsklasser.29 Kartleggingen viser at tilbudet finnes i alle fylkeskommuner, og at det for skoleåret 2017/2018 var det et tilbud ved 41 videregående skoler. Tilbudene er primært rettet inn mot minoritetsspråklige med kort botid, og som har ulik skolebakgrunn. Det Rambølls analyse ikke viser, er hvor mange av de deltakende elevene som har ungdomsrett, og hvor mange som ikke har det. Undersøkelsen viser imidlertid at det er langt mer problematisk å få ungdom med rett til videregående opplæring til å velge tilbudet. Det indikerer at det bak tallene skjuler seg et ikke ubetydelig antall uten rett. Rambølls konklusjon er at det er store variasjoner i hvor mange elever og hvilke elever som får tilbud. Rambøll sier at dersom målsettingen er å gi et likeverdig tilbud til elever med behov for mer grunnskoleopplæring, er det behov for tydeligere og felles retningslinjer og kriterier.

Utvalget har hentet inn tall fra Utdanningsdirektoratet over hvor mange elever som i skoleåret 2018/2019 var registrert som deltakere i grunnskoleopplæring i samsvar med lovendringen. Det innebærer at kun ungdom med rett til videregående opplæring inngår i det registrerte antallet.

Som det framgår av tabell 3.2 er det registrert et meget beskjedent antall deltakere, og bare i fire av landets fylkeskommuner. Vi har ikke informasjon om det er kommuner eller fylkeskommuner som gir tilbudet.

Det lave antallet elever med rett til videregående opplæring som følger tilbudet, kan være et uttrykk for manglende registering, men indikerer likevel at tilbudet i stor grad rettes mot ungdom uten rett. Det er derfor liten grunn til å konkludere med at lovendringen så langt har løst utfordringen for ungdom med rett som har manglende kvalifikasjoner fra grunnskolen.

Diskusjonen om andre og mer standardiserte løsninger har dermed fortsatt. Det finnes eksempler på kommuner som har opprettet tilbud om et 11. skoleår på grunnskolenivå til elever som søker om dette. Likeså har flere fylkeskommuner spesielt utformede tilbud til elever som trenger tettere oppfølging i fag i videregående opplæring, kombinert med faglig opphenting fra grunnskolen.

Elever med svake norskferdigheter

Elever med et annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige norskferdigheter til å følge den ordinære undervisningen.30 Om nødvendig har også elevene rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Før det fattes vedtak om særskilt norskopplæring, skal det gjennomføres en kartlegging av elevens ferdigheter i norsk. Det skal også gjennomføres en kartlegging underveis i opplæringen. Fylkeskommunene har mulighet til å tilby den særskilte norskopplæringen som egne innføringstilbud, det vil si i egne grupper, klasser eller skoler. Dette tilbudet kan maksimalt vare i 2 år. Elever som får særskilt norskopplæring, kan også få inntil 2 ekstra år i videregående opplæring. Opplæringen skal ikke vurderes med karakter.

Mange skoler tilbyr innføringstilbud organisert enten innenfor eller utenfor tilbudsstrukturen. Når innføringstilbudet er en del av tilbudsstrukturen, søker elevene seg til et ordinært utdanningsprogram. Det betyr at elevene kan følge deler av programfagene hvis skolen tilrettelegger for dette. Elevene bruker da av opplæringsretten. Når tilbudet er utenfor strukturen, søker de seg direkte til språkopplæringen fra ungdomsskolen. Noen skoler tilbyr opplæring som gir mulighet til å gjøre seg ferdig med ett eller flere fag på Vg1, noen tilbyr hospitering og andre igjen har opplæring som er relativt segregert fra det ordinære tilbudet.

I delutredningen beskriver utvalget at det er en utfordring at elevene ikke benytter seg av tilbudet om særskilt norskopplæring. Når språkopplæringen er integrert i den ordinære opplæringen, legges undervisningen enten samtidig med annen undervisning eller i tillegg til den. Det følger utfordringer med begge løsningene. Det viser seg at det er vanskelig å få elevene til å møte til norskopplæringen. Det skyldes at elever ikke vil gå glipp av undervisning i andre fag, eller at elever ikke møter til undervisning med mindre den er obligatorisk. Mange med kort botid ønsker ikke å bruke lenger tid enn nødvendig på videregående opplæring. Det kan delvis også skyldes at de opplever å beherske norsk godt nok til å ha utbytte av den ordinære opplæringen. Av disse grunner takker flere nei til tilbud om norsk språkopplæring, eller de deltar ikke lenge nok. Uten tilstrekkelige norskferdigheter oppnår elevene langt dårligere resultater i de ordinære fagene i videregående opplæring.31

Det er ingen statistikk som gir informasjon om hvor mange elever som har vedtak om særskilt språkopplæring. Elever med botid på 6 år og mindre utgjorde i 2018 om lag 2340 elever. Av disse hadde 900 elever kortere enn 2 års botid, og 1430 mellom 2 og 6 års botid.32

3.2.2 Gjennom videregående opplæring med målet om å gjennomføre

Tidlig avbrudd eller stryk i fag

Elevene søker om inntak til videregående opplæring hvert år. Etter Vg1 har elever rett til 2 års videregående opplæring innenfor det samme utdanningsprogrammet. Hovedregelen for inntak til Vg2 og Vg3 er at elevene skal ha bestått alle fag på foregående trinn.33 Krav om bestått i fagene gjelder både for fag som avsluttes med standpunktkarakter, og for fag som fortsetter på neste trinn uten standpunktkarakter. Elever som ikke har rett til å gå videre til neste trinn, kan likevel flyttes opp dersom fylkeskommunen finner dette forsvarlig. Inntak på individuelt grunnlag skal baseres på en helhetlig vurdering av om søkeren samlet sett har de nødvendige faglige forutsetningene for å følge opplæringen på dette nivået. Selv om fylkeskommunen flytter elevene opp på individuelt grunnlag, følger det ikke en plikt til å tilby elevene opplæring i fag de mangler karakter i.

I delutredningen viste utvalget til at det er bedre å gjennomføre noe av opplæringsløpet enn ingenting. Jo flere trinn elevene klarer å gjennomføre, desto lavere er sannsynligheten for å bli stående utenfor arbeid og utdanning. Derfor er det viktig at elevene mestrer Vg1 og går videre til Vg2. Utvalget har derfor sett nærmere på hvordan elevene mestrer fagene i Vg1, uttrykt ved hvor mange som stryker. Stryk betyr her manglende beståttkarakter til eksamen, standpunkt- eller halvårsvurdering i 2. termin.34 Tabell 3.3 viser fordelingen av elever etter hvor mange fag de stryker i på Vg1. Analysen er gjort på 2012-kullet slik som i delutredningen. Elever som går planlagt løp mot grunnkompetanse, er holdt utenfor tallmaterialet.

Summerer vi antall elever som stryker og elever som slutter, finner vi at dette utgjør omlag 10 800. Dette tilsvarer 17 prosent av ungdomskullet. Av de elevene som stryker, er det flest som har ett fag de ikke har bestått. Slår man sammen elevgruppene som stryker i 1 og i 2 fag, tilsvarer dette i underkant av 6 000 elever, eller 10 prosent av 2012-kullet. Det betyr at en relativt stor gruppe elever ikke består Vg1. Samtidig mangler de aller fleste kun 1 eller 2 fag ved utgangen av Vg1. Det er imidlertid ikke kjent hvor mange av elevene som går videre til Vg2. Vi vet heller ikke om fagene er avsluttende og således krever en ny sluttvurdering, eller om faget er gjennomgående.

Avsluttet Vg3 og læretid, men ikke bestått

I delutredningen kommer det fram at en stor gruppe elever kom ganske langt i løpet selv om de ikke gikk ut med vitnemål eller fag-/svennebrev. Analysen viste at av ungdommene som startet i videregående i 2012, var det 5475 som kom så langt som til Vg3 eller ut i lære, som likevel ikke besto hele løpet. Ser vi bort fra dem som kun mangler fagprøven, om lag 820 ungdommer, gjenstår 4600 elever som har strøket i fag. Dette kan både være stryk i fag elevene har siste året, eller det kan være stryk fra tidligere.

Figur 3.6 viser fordelingen av antall fag som disse ungdommene mangler beståttkarakter i. Manglende beståttkarakter er her definert som at ungdommen enten har IV eller karakteren 1 i standpunkt, har karakteren 1 til eksamen eller ikke har møtt til eksamen. Som det framgår av figur 3.6, mangler 1 700 elever, det vil si 36 prosent, kun karakter i 1 eller 2 fag.

Kilde: SSB (2019).

Når elever mangler standpunktkarakterer eller stryker i fag, må de ta ny eksamen i faget for å få vitnemål. En elev som får karakteren 1 ved ordinær eksamen, har rett til ny eksamen i faget.35 Den må tas ved første etterfølgende eksamen om eleven skal kunne beholde standpunktvurderingen i faget. Dersom eleven derimot ikke går opp til første etterfølgende eksamen, faller standpunktkarakteren bort når han eller hun tar faget som privatist. Det er fylkeskommunen som er ansvarlig for å gjennomføre privatisteksamen.

3.2.3 Utvalgets vurderinger

Videregående opplæring skal forberede den enkelte for framtidig arbeidsliv og videre studier. Utvalget mener det er nødvendig å dreie innretningen av strukturen i videregående opplæring tydeligere mot sluttkompetansen for å sikre høy kvalitet. For å få til en tydelig kurs videre må opplæringen ha en ny struktur og et nytt innhold, noe som fordrer et retningsskifte fra tidligere skolegang. Utvalget mener imidlertid at det fortsatt bør være en viss kontinuitet mellom grunnskolen og videregående opplæring for å sikre den enkelte en faglig progresjon. Likevel – fordi videregående opplæring skiller seg fra grunnskolen på vesentlige områder, mener utvalget det er misvisende å benytte samlebetegnelsen «grunnopplæring» for grunnskolen og videregående opplæring. Dette gjøres nærmere rede for i dette kapitlet og i kapittel 4.3. Utvalget legger samtidig betydelig vekt på den verdien videregående opplæring har i ungdommens liv den tiden de går her.

Dette er en viktig arena for danning og modning. Fylkeskommunen er forpliktet til å gi opplæring som følger prinsippene i formålsparagrafen og overordnet del av læreplanverket.36 Videregående opplæring skal således være et sted der den enkelte utvikler selvstendighet og faglig identitet på vei til å bli voksen. Opplæringen skal bidra til økt ansvarsbevissthet for eget liv og samfunnet rundt. Ungdom skal få trene på å samarbeide med andre, få økt forståelse av seg selv og andre, utfordres til kritisk tenkning, kreativitet og problemløsning.

Utvalget er således opptatt av å finne den gode balansen mellom et retningsskifte og progresjon – som både ivaretar helheten i opplæringsløpet og gir opplæringen innhold som peker framover og innebærer noe nytt.

Obligatorisk eller frivillig?

Videregående opplærings betydning for å motvirke økonomisk og sosialt utenforskap og utenforskapets store konsekvenser for individ og samfunn, reiser spørsmålet om videregående opplæring bør være obligatorisk for ungdom. Utvalget har en forventning om en framtidig videregående opplæring hvor alle skal kunne gjennomføre med studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse. Da vil en løsning hvor en går bort fra at videregående opplæring er frivillig, kunne være et virkemiddel. Dagens ordning er en rettighet, men ikke en plikt.

Når utvalget ikke vil gå nærmere inn på en slik ordning, er det fordi det etter utvalgets mening ikke vil være et svar på utfordringene. I dag går mer enn 98 prosent av ungdommene direkte fra ungdomsskolen til videregående opplæring. Problemet er ikke at ungdommene ikke begynner frivillig på videregående opplæring, men at de avslutter uten å oppnå full sluttkompetanse. Utvalget mener at dette skyldes både tilbudet og elevenes motivasjon. Ingen av disse delene påvirkes direkte av en innføring av plikt. Det viktige er etter utvalgets mening at ungdommene gis forutsetninger for å gjennomføre. Dette må gjøres ved å kompensere for manglende forkunnskaper, ved å gi den enkelte et løp som er tilpasset hans eller hennes forutsetninger og muligheter – i det hele tatt ved å gjøre videregående opplæring til noe som stimulerer den enkelte til læring. Utvalget vil således gi en rett til gjennomføring, ikke en plikt til opplæring.

Inntak til videregående opplæring

Utvalget mener at en god start i videregående opplæring avhenger av tilbudet den enkelte tas inn til og får. I tillegg mener vi at den kompetansen elevene har med seg fra grunnskolen, er av avgjørende betydning for hvordan det går i det videre læringsløpet. Som vi omtaler over er det en klar sammenheng mellom karakterer fra grunnskolen og gjennomføring i videregående opplæring. De med lave grunnskolepoeng har langt større sannsynlighet for å slutte i løpet av opplæringen eller ikke gjennomføre videregående opplæring, målt 5 år etter at de startet. I delutredningen stiller vi spørsmålet om det tilbudet elevene får, er godt nok tilpasset deres faglige ståsted. Har vi et opplæringstilbud som sikrer kvalitet i læringsutbyttet? Utvalget mener ikke det.

Utvalget understreker betydningen av at ansvaret for læringen er tosidig. På den ene siden ligger plikten til å gi tilpasset opplæring hos fylkeskommunen og skolen. På den annen side, og ikke mindre viktig, er det ansvaret som ligger hos eleven og lærlingen selv for å nyttiggjøre seg opplæringen. Til opplæringsretten hører det en plikt for eleven til å delta i opplæringen, og det er grunn til å forvente at den enkelte legger ned en betydelig egeninnsats og utnytter læringspotensialet sitt.

Likevel – utvalget vil understreke at strukturen må ta hensyn til at vi har elever som begynner i videregående opplæring uten å ha med de nødvendige forkunnskapene etter grunnskolen. Elever med mangelfulle grunnleggende ferdigheter får i dag tilbud om plass uten at det finnes en nasjonal struktur som sikrer at de settes i stand til å mestre den opplæringen de er tatt inn til. Utvalget mener det er systemet som i første rekke må bære det tyngste ansvaret for at de dermed ikke gjennomfører i den andre enden.

Over viser vi til at flere land har opptak basert på kvalifikasjoner. Den enkelte søker må ha et grunnlag fra grunnskolen som er regnet som tilstrekkelig for å kunne gjennomføre videregående opplæring. Om eleven ikke er kvalifisert for opptak på ordinært løp, blir han eller hun tatt opp til et kvalifiseringsår. Det er også i vårt land kommet forslag om å innføre karakterbaserte krav for inntak.37 Dette er ikke en ønsket retning slik utvalget ser det.

Utvalget mener at lovendringen i 2016 som åpnet for at kommuner og fylkeskommuner kan gi et tilbud om grunnskoleopplæring til ungdom med rett til videregående opplæring, i liten grad har løst problemet. Lovendringen innebærer verken en plikt for skoleeierne til å gi et tilbud eller en rett til opplæring for ungdommene. Resultatet har blitt en meget variabel og til dels fraværende oppfølging rundt omkring i landet. Det finnes herunder ingen gjennomgående nasjonal struktur. Det lovendringen åpner for, er en anledning til å gi et slikt tilbud også for fylkeskommunene. Tiden som blir brukt til en slik faglig opphenting, skal ikke gå på bekostning av retten den enkelte har til videregående opplæring. Utvalget har merket seg at Rambøll i sin evaluering gjengir at mange informanter opplever det som en betydelig utfordring å motivere elever til en kombinasjonsklasse i stedet for ordinær opplæring – på tross av manglende forutsetninger.

I tillegg til ekstra grunnskoleopplæring i form av kombinasjonstilbud diskuteres også ulike forberedende tilbud med annet pedagogisk innhold. Utvalget mener at slike annerledes skoleår kan gi elever mulighet til å hekte seg på faglig og gi en mykere overgang fra grunnskoleopplæringen til videregående nivå. Vårt skolesystem er i stor grad bygget opp rundt årsklasser og skoleår. I den forstand kan en tenkning basert på hele skoleår være naturlig. For noen kan dette være en riktig og god løsning. Utvalget mener likevel ikke at ett ekstra skoleår passer for alle som trenger å styrke startkompetansen i fag. Her må vi ta høyde for at bildet er mer nyansert. Elever som trenger å kvalifisere seg i 1 eller 2 fag, kan samtidig være faglig klar for opplæring i andre fag. For disse elevene vil ett ekstra skoleår neppe oppleves som et gode eller være særlig motiverende. Utvalget mener derfor tilbud som kvalifiserer for fagene i videregående opplæring, må være så fleksible at de passer for flest mulig.

Utvalget mener imidlertid at tilbudsviften må speile elevenes forskjellighet når de begynner i videregående opplæring. I tillegg til elevenes grunnskolepoeng vet vi fra delutredningen at motivasjon for opplæringen og tidligere skoleerfaringer varierer. Elevene har dessuten ulik psykisk og fysisk helse, sosioøkonomisk og kulturell bakgrunn. Hvordan den enkelte har det i og utenfor skolehverdagen, innvirker i større og mindre grad på hvordan de lærer. Vi ønsker at alle skal finne et tilbud som passer for dem, der de kan oppleve å mestre, oppnå godkjent kompetanse og føle tilhørighet og trygghet. Vi mener de aller fleste finner dette i skolene og i lærebedriftene. Utvalget mener det i tillegg er behov for at fylkeskommunene gir tilbud som foregår på alternative opplæringsarenaer. Spesielt sårbare elever kan trenge at opplæringen skjer i andre omgivelser i deler av eller hele opplæringsløpet. Utvalget mener det er viktig at slike tilbud også utvikles i samarbeid med lokalt arbeidsliv, inkludert vekst- og arbeidsinkluderingsbedrifter.38

Kvalifisert for videregående opplæring

Utvalget har lagt til grunn for forslagene i denne utredningen at elevene skal være kvalifisert for den opplæringen de får. Å være kvalifisert mener utvalget handler om å kunne nyttiggjøre seg opplæringen.

Utvalget beskriver over vilkårene for plass i videregående opplæring. Vi vil understreke at det etter dagens ordning ikke innbefatter en vurdering av hvor kvalifisert den enkelte er for videregående opplæring – i det å ha fullført grunnskolen.

I tabell 3.1 viser utvalget grunnskolekarakterer og grunnskolepoeng i sammenheng med gjennomføringen i videregående opplæring. Vi gir dessuten i figur 3.5 oversikt over elevenes karakternivå ved utgangen av 10. trinn. Det er grunn til å tenke seg at en del elever med lave karakterer eller som mangler karakterer i fag, har utfordringer med å følge samme progresjon som elever som presterer på den høyeste delen av karakterskalaen. Utvalget mener alle elever skal ha opplæring tilpasset faglig ståsted der de kan oppleve å mestre. Samtidig må opplæringen gi elevene utfordringer de kan strekke seg etter uten å miste motet eller falle av i faget. Elever med manglende kompetanse fra grunnskolen skal sikres mulighet til å få den nødvendige startkompetansen å bygge videre på. Utvalget mener at en slik opplæring skal være en integrert del av den videregående opplæringen. Utvalget legger til grunn at elevene skal ha rett til nødvendig opplæring, men at det også må stilles krav om måloppnåelse i faget. Vi ser for oss at slik opplæring kan innrettes som innføringsfag. Utvalget mener innføringsfagene bør være obligatoriske for dem som trenger dette.

Innføringsfagene skal sikre at den enkelte får opplæring som er tilpasset elevens startkompetanse. Hensikten med opplæringen skal være at elevene så raskt som mulig oppnår det nødvendige grunnlaget som trengs for å ha utbytte av den videre opplæringen.

Det må således gjøres en vurdering av hvilke kvalifikasjoner som skal bestemme om eleven trenger ekstra opplæring, og hvilke innføringsfag elevene skal ha. Elevene har en rekke fag på grunnskolen, og flere av fagene har gjennomgående læreplaner i videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering vil det være naturlig at innføringsfagene begrenses til norsk, engelsk og matematikk. Disse fagene har til sammen et særlig ansvar for flere av de grunnleggende ferdighetene og utgjør således nødvendige redskaper for læring og utvikling.39 Nærmere beskrivelser av hvordan innføringsfagene kan utformes gir utvalget i kapittel 4.4.2.

Oversikten over 2012-kullet illustrerer at noen elever – til tross for at de har lave grunnskolepoeng – gjennomfører videregående opplæring, og at det motsatt ikke er gitt at alle med høye grunnskolepoeng gjennomfører. Manglende karakterer i fag gir dermed ingen fullgod prediksjon om eleven vil mestre videregående opplæring. Karakterene er således ikke alene bestemmende for om eleven vil mestre et fag eller ikke. Nærmere omtale av dette gir vi i kapittel 4.5.3.

Gjennom å gi den enkelte en fullføringsrett til videregående opplæring signaliseres en sterk forventning om gjennomføring. Fullføringsretten gir et utgangspunkt for å utvikle og forbedre systemet rundt den enkelte. Opplæringssystemet kan imidlertid ikke ses isolert fra det som skjer tidligere, på grunnskolenivået. Utvalget er bekymret for den økende andelen unge som ikke får vurdering fra grunnskolen, og mener det er behov for å understreke det ansvaret kommunen har for at alle elever oppnår tilstrekkelig kompetanse som gjør at de er kvalifisert for opplæring etter grunnskolen.

Norsk språkopplæring

I delutredningen viser utvalget til at ungdom født utenfor Norge har dobbelt så stor sannsynlighet for å havne utenfor arbeid, utdanning og opplæring som ungdom som har vokst opp i Norge. En alvorlig konsekvens av svake ferdigheter i norsk er således at eleven ikke gjennomfører, ikke får utnyttet sitt egentlige læringspotensial og står i fare for å havne helt utenfor arbeidsliv og annen utdanning. Utvalget mener det er nødvendig at elever har ferdigheter i norsk som er gode nok til at de lærer det de skal. Det er god grunn til å tro at elever som strever med norsk, ikke har fullt utbytte av annen opplæring på norsk. Hvor lenge elevene har bodd i Norge, har stor betydning for hvor godt de behersker det norske språket. Også ungdom som har gått store deler av skoleløpet i Norge, kan oppleve å ikke få utnyttet sitt faglige potensial på grunn av svake norskferdigheter.

Innspill til utvalget forteller om at overgangen fra grunnskolen til videregående opplæring er mer krevende enn mange elever med svake norskferdigheter først så for seg. I videregående opplæring blir elevene eksponert for flere kompliserte uttrykksformer og faglige begreper enn i ungdomsskolen. Det er dessuten flere som forteller at elever med svake norskferdigheter ikke benytter seg av tilbudet om norsk språkopplæring, og at de heller ikke lærer norsk noe annet sted. Også tilbudet med kombinert grunnskole og videregående opplæring legger til grunn at det skal være valgfritt for den enkelte. Utvalget mener det er problematisk at elever med svake norskferdigheter kan velge vekk opplæring de trenger for å være kvalifisert. Vi stiller oss derfor tvilende til at nevnte kombinasjonstilbud vil treffe målgruppen godt nok, all den tid det er basert på valgfrihet.

Over foreslår utvalget å innføre obligatoriske innføringsfag for elever som trenger det. Etter utvalgets oppfatning skal dette tilbudet også gjelde for elever med svake norskferdigheter. Det betyr at elever som i dag takker nei til norsk språkopplæring til tross for at de er svake i norsk, ikke lenger kan velge vekk denne opplæringen.

Elever med svake norskferdigheter har allerede i dag ekstra rettigheter knyttet til blant annet norsk språkopplæring og utvidet opplæringstid i videregående opplæring. Utvalget mener det er grunn til å se nærmere på hvordan innføringsfag best bør innrettes for denne elevgruppen, slik at norskopplæring integreres på en hensiktsmessig måte. Utvalget mener at det innenfor innføringsfagene bør utvikles særlig tilpassede tilbud for elever med behov for norsk språkopplæring. Dette omtales nærmere i kapittel 4.4.2.

Å gå i ulik takt

Innføring av obligatorisk innføringsfag i noen fag fratar ikke eleven muligheten til å starte opp med andre deler av opplæringen på videregående nivå. Etter utvalgets oppfatning er det en fordel snarere enn en ulempe at de som presterer på laveste mestringsnivå i noen fag, gis mulighet til å lykkes i fag de kan mestre. Dette gjelder også de elevene som trenger norsk språkopplæring integrert i ett eller flere innføringsfag.

Som en illustrasjon på dette kan en elev som mangler tilstrekkelig kompetanse i engelsk, takke ja til plass på utdanningsprogram for bygg- og anleggsteknikk. Denne eleven må først bestå innføringsfaget i engelsk, før eleven går videre med engelskfaget. Selv om eleven har behov for å styrke kompetansen i engelsk fra skolestart i Vg1, kan elevens faglige ståsted i andre fag være godt nok til å mestre flere av fagene i videregående opplæring. Det bør derfor legges til rette for at elever skal kunne få opplæring tilpasset deres faglige ståsted, og at progresjonen i opplæringen kan være ulik i ulike fag. I motsatt fall mener utvalget det er uheldig for eleven dersom hele opplæringen settes på vent fordi eleven strever med ett eller noen få fag. Elever som må kvalifiseres i ett eller flere fag, kan oppleve det som svært demotiverende å måtte vente med andre fag eleven har søkt seg til og har interesse for. Utvalget mener det vil være avgjørende at systemet er rigget for at elever kan ta fag på ulike trinn samtidig. Det betyr at opplæringen må være innrettet slik at elevene kan starte med fag i videregående opplæring, og samtidig følge innføringsfag i fag de ikke er kvalifisert for.

En slik strukturelt tilpasset opplæring krever at elevene må ta ulike fag allerede fra skolestart i Vg1. Elever som begynner samtidig, følger ulik progresjon i ett eller noen fag. Det vil kunne variere hvor mange fag og hvor lang tid elevene trenger for å kvalifisere seg til fagene i videregående opplæring. Derfor blir en naturlig følge av dette at elevene starter med ulike fag fra skolestart, og at behovet for ulike fagkombinasjoner forplanter seg videre gjennom opplæringsløpet. Vi omtaler forslag til hvordan dette kan innrettes, i kapittel 4.

I dag er det slik at elever i samme aldersgruppe i stor grad følger samme trinn og tempo gjennom videregående opplæring. I delutredningen pekte utvalget på dette som en svakhet ved strukturen. Tilbudet er i stor grad bestemt ut fra tanken om at alle elever skal oppnå samme sluttkompetanse, på samme måte og innenfor samme tidshorisont. Utvalget har merket seg at normen for å gjennomføre videregående opplæring for enkelte kan oppleves som stram. Manglende fleksibilitet preger tilbudet ved både oppstart og underveis, herunder hvilke veier man kan ta for å avslutte med full sluttkompetanse. Ordninger som er gode for noen, kan passe dårlig for andre. Noen elever trenger ett år, andre har behov for kortere og mer fleksibel opplæring.

Kvalifisert underveis

I delutredningen peker utvalget på at til tross for gjeldende krav om å bestå alle fag for å kunne flyttes opp til neste trinn, er det mange som går videre i systemet uten å ha bestått. Det er flere grunner til dette. Utvalget mener det er positivt at elevene fortsatt får plass dersom alternativet er å havne utenfor annen opplæring eller arbeid. Samtidig er oppflytting til neste trinn problematisk hvis det innebærer et opplæringstilbud eleven ikke er kvalifisert for.

I dagens forskrift om inntak til Vg2 og Vg3 stilles det som nevnt krav om at fagene på foregående trinn skal være bestått.40 Utvalget mener det er rimelig å stille kvalifikasjonskrav om bestått i fag for å gå videre til neste nivå. Likevel mener utvalget det er behov for å gjøre visse tilpasninger i regelverket. Det bør ikke være slik at elever som mangler karakter i et fag, kan fortsette til et mer avansert faglig nivå. Samtidig bør elevene få mulighet til å gå videre til neste trinn i fag de er kvalifisert for. Vi mener det ikke er heldig at man stiller hele opplæringen på vent, dersom elevene er kvalifisert for deler av den. Det gjelder ikke bare når elevene begynner i Vg1, men gjennom hele opplæringsløpet. Utvalget mener at det tilbudet som gis underveis i videregående opplæring, derfor bør følge samme logikk som skissert over. Det betyr at elever som stryker i fag underveis i løpet, får opplæringstilbud som hjelper dem til å bestå faget. Utvalget mener elevene bør sikres mulighet til å få opplæring i fag som ikke er bestått.

Utvidet rett til videregående opplæring skal gi elever som trenger det, mulighet for mer opplæring i fag. Denne retten skal gi elevene som ikke mestrer å ta opp fag som privatist på egen hånd, en bedre mulighet til å gjennomføre. Skal en utvidet rett til opplæring fungere etter intensjonen, er det etter utvalgets vurderinger nødvendig å gjøre endringer i organiseringen av skoleåret. Vi må ha en struktur som gjør det praktisk gjennomførbart å tilby ny opplæring i enkeltfag, og som gjør at det oppleves overkommelig og motiverende for dem som trenger opplæring i fag de ikke har bestått. Utvalget mener dessuten at strukturen skal gjøre det mulig for elever å følge en raskere progresjon i fag de mestrer. Et mer fleksibelt system kan fungere som et sikkerhetsnett for elever som står i fare for å avbryte, og sørge for at de fortsetter i opplæringen. Det vil dessuten gi ungdom som avbryter opplæringen, muligheten til å fortsette i opplæringen til flere ulike tider. Utvalgets forslag til løsninger til organisering av skoleåret er beskrevet i kapittel 4.4.

Rett til å bli kvalifisert med sluttkompetanse

Når ungdomsretten i dag er knyttet til opplæringstid, ser vi at mange bruker opp retten uten å avslutte med full sluttkompetanse. Retten gir heller ikke elevene mulighet til å få ny opplæring i fag, til tross for at de ikke har bestått faget. Selv om fylkeskommunen kan ta inn disse elevene om det er plass til dem, mener utvalget at systemet gir den enkelte små sjanser til å lykkes med faget og lære det han eller hun skal.

Retten til å fullføre betyr et større ansvar for fylkeskommunene til å tilby opplæring til elever som ikke har bestått ett eller flere fag – også etter at elevene har hatt opplæring etter den normerte tiden på 3 år. Vi mener at opplæringssystemet i større grad enn i dag må ha oppmerksomhet rundt de elevene som slutter uten å ha fullført opplæringsløpet. Utvidet rett bør innebære ny rett til opplæring for elever som stryker ved avslutningen av opplæringsløpet.

Elevene lærer på ulike måter og i ulikt tempo. Strukturen bør ta hensyn til dette ved at elevene kan følge ulik progresjon i opplæringen. Et progresjonstilpasset tilbud vil således kunne bidra til mer likeverdig opplæring. En likeverdig opplæring er ikke nødvendigvis lik. Ansvaret for å gi likeverdig opplæring ligger hos fylkeskommunen. I tillegg til elevenes ulike opplæringsbehov er også fylkeskommunene og tilbudene på skolene ulike. Gode løsninger bør derfor ha i seg en fleksibilitet som gir rom for lokale tilpasninger. Samtidig skal løsningene sikre at opplæringen er god nok for alle som har behov for det, uansett hvor i landet ungdommen bor.

Utvalget mener dernest at retten må utformes på en måte som gjør at den enkelte får tilbud tilpasset vedkommendes kvalifikasjoner. Vi vil således understreke at det ikke bør gis rett til opplæring som ungdommen ikke er kvalifisert for og som han eller hun følgelig ikke vil ha utbytte av. Etter utvalgets oppfatning er det likevel behov for at en ny innretning av retten følges av noen begrensninger. Elevene kan ikke ha en ubegrenset rett. En mulig måte å avgrense retten på er for eksempel å sette tak på antallet ganger den enkelte skal ha rett til ny opplæring i fag.

Utvalget mener det vil være urimelig å pålegge fylkeskommuner å tilby opplæring til elever som ønsker å forbedre karakteren i et fag, eller å ta flere fag enn kravene for å få vitnemål. Mange elever som ønsker opptak til studier med høye karakterkrav, tar fag opp igjen etter videregående, eller de tar flere fag for å få tilstrekkelig antall poeng. Dette mener utvalget ikke skal være en fylkeskommunal plikt. Privatistordningen gir fortsatt muligheter for å ta opp fag på nytt og ta nye fag.

3.2.4 Kvalifisert for videre opplæring: utvalgets vurdering av konsekvenser for tilbud og regelverk

Utvalget har lagt til grunn at fylkeskommunen har et eksplisitt ansvar for å legge godt til rette for at ungdom kan gjennomføre videregående opplæring med studiekompetanse eller yrkeskompetanse. En forutsetning for å lykkes med dette er at eleven/lærlingen må være kvalifisert for det enkelte trinnet i opplæringsløpet. Det er lite hensiktsmessig å ta inn elever/lærlinger til opplæring hvor de ikke har forutsetninger for å delta og få et faglig utbytte. Videregående opplæring må derfor gi tilbud som er tilpasset elevenes forutsetninger, og som skal kvalifisere for videre opplæring. I dag er det ingen krav til inntak til videregående utover at den enkelte skal ha fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring. Reelle krav til inntak kommer først i forbindelse med inntakene til Vg2 og Vg3

Etter utvalgets mening må man allerede ved inntaket til Vg1 vurdere elevenes faglige forutsetninger. Uten faglige forutsetninger vil elevene i mange tilfeller delta i videregående opplæring med svært lite faglig utbytte, over lang tid. I dag er det slik at fylkeskommunene skal sørge for et inntak på individuelt grunnlag for søkere til Vg1 som mangler vurdering i mer enn halvparten av fagene fra grunnskolen. Disse elevene er kjent for skolene før opplæringen starter. Dette kan gi grunnlag for en tilpasning av opplæringen til søkerens forutsetninger. Det er i tillegg en betydelig gruppe som mangler vurdering, eller som har karakteren 1 i ett eller flere fag. Disse behandles i det ordinære inntaket. For begge gruppene er det sentrale spørsmålet om de er kvalifisert for den opplæringen som møter dem, altså om de har de nødvendige forutsetninger for å nyttiggjøre seg opplæringen. Hensynet til den enkelte utdanningssøkende og til en effektiv organisert opplæring tilsier at en fra første stund er i stand til å møte elevene med et tilbud som er tilpasset deres forutsetninger.

Utvalget mener at lovendringen i opplæringsloven i 2016, der kommunene og fylkeskommunene fikk anledning til å tilby grunnskoleopplæring til ungdommer som har rett til videregående opplæring, var et skritt i riktig retning. Det ga fylkeskommunene rett til å gi opplæring på grunnskolens område. Det ble slått fast at en slik forberedende opplæring ikke skulle gå på bekostning av den retten den enkelte har til videregående opplæring. Tilbud som styrker den enkelte ungdoms muligheter til å starte og gjennomføre videregående opplæring, er et godt grep. Utvalget mener imidlertid at endringen ikke går langt nok. Det er en relativt omfattende gruppe som starter på videregående opplæring med et for svakt faglig grunnlag i ett eller flere fag. På tross av dette var det et svært lite antall registrerte deltakere på det nye tilbudet i skoleåret 2018/2019. Lik rett til utdanning forutsetter at denne gruppen utdanningssøkende ivaretas langt bedre og med et mer gjennomregulert tilbud enn det som finnes i dag. Utvalget mener dessuten at det er nødvendig med en entydig ansvarsplassering. Delt ansvar mellom kommuner og fylkeskommuner, at det er opp til kommunene og fylkeskommunene å vurdere om det skal gis tilbud og en forutsetning om at alt skal dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer, er etter utvalgets mening ikke et tegn på at dette har blitt spesielt høyt prioritert. Utvalget mener at en opprioritering av gruppen med svake forutsetninger for å følge opplæringen må tilrettelegges på en helt annen måte om målet om at de fleste skal kunne fullføre videregående opplæring, skal nås. Det betyr at det skal være en rett til et tilpasset tilbud for alle som trenger det, og at fylkeskommunene følgelig skal ha en plikt til å gi tilbudet.

Når utvalget så entydig anbefaler at ansvaret for opplæringen legges til fylkeskommunen, er det fordi utvalget vil anbefale at dette skal være undervisning som er knyttet til og er en del av den faglige opplæringen i videregående opplæring. Utvalget kommer nærmere tilbake til utformingen av tilbudet om innføringsfag i kapittel 4. Et slikt tilbud for å sikre elevenes faglige grunnlag skal ikke være til hinder for at eleven kan starte på programfag som ikke stiller krav om kompetanse på de områdene som dekkes av innføringsfagene eleven deltar i.

Utvalget legger til grunn at den faglige progresjonen, på samme måte som i dag, er avhengig av at den enkelte består opplæringen på et lavere trinn før en går videre til neste. Utvalget mener imidlertid ikke at det er nødvendig at alle fag skal være bestått for å gå videre. Det bør bare gjelde når fag bygger på hverandre. Det betyr at en elev kan ta opp igjen et fag innenfor et fagfelt, men samtidig gå videre med andre. Kravet til at alle fag skal være bestått før en elev/lærling har fullført med godkjent kompetanse, vil gjelde.

Utvalget legger til grunn at fylkeskommunen har plikt til å tilby fornyet opplæring og etterfølgende vurdering for elever som ikke har bestått.

3.3 Samlet framstilling av utvalgets forslag til endringer av ungdomsretten

Utvalget foreslår ingen endringer i retten til å begynne i videregående opplæring for ungdom. Alle som har fullført grunnskolen, skal ha rett til videregående opplæring – uansett det faglige ståstedet de kommer inn med. Samtidig mener utvalget at videregående opplæring skal møte elevene der de er. Opplæringstilbudet må innrettes på en måte som gjør at elevene får tilbud om – og blir sporet inn på – et løp der de kan oppleve å mestre, og der hver og en kan få utnyttet sitt potensial. Det betyr at videregående opplæring ivaretar elevenes og lærlingenes ulike behov for faglig progresjon, og at forventninger og krav holder riktig nivå. Det er ikke holdbart at elever med rett til videregående opplæring møter et tilbud som ikke er tilpasset deres mestringsnivå. Dagens tilbud er slik utvalget ser det, til hinder for at alle kan fullføre med full kompetanse.

Utvalget har som mål for videregående opplæring at flest mulig finner seg til rette i det ordinære opplæringstilbudet. Videregående opplæring må derfor ha i seg en nødvendig fleksibilitet. Alle elever skal oppleve å ha faglig utbytte av opplæringen, og de skal kunne velge fag de har interesse for, tidlig i løpet. Det vil fortsatt være elever med behov for individuelt tilpassede løp, men ambisjonen skal være at flest mulig ikke trenger dette.

Dagens bestemmelse gir ungdom rett til 3 års heltids videregående opplæring. Utvalget foreslår at dagens tidsbegrensning oppheves, og at retten omfatter målet for opplæringen: studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Den enkelte skal ha rett til å fullføre 1 av de 2 opplæringsløpene med sluttkompetanse. De som har oppnådd kompetanse på lavere nivå, skal beholde retten til å kunne fullføre med studiekompetanse eller yrkeskompetanse enten i et sammenhengende løp eller senere.

Den normerte tiden bør fortsatt være 3 års opplæring, og utvalget foreslår at organisering og planer bygger opp om en effektiv gjennomføring basert på dette. Men det skal gis god anledning til å bruke lengre eller kortere tid.

I dag er det vanlige 3 år for studieforberedende programmer og 4 år for de fleste yrkesforberedende programmer. Det er i dag en betydelig andel som bruker lengre tid. Et mer fleksibelt opplæringsløp med blant annet bedre muligheter til å ta opp igjen fag og til å bruke ulik tid på fag, vil i seg selv bidra til bedre effektivitet.

Utvalget legger til grunn at den enkelte lærling/elev skal være kvalifisert for å gå videre med fag som bygger på hverandre. Han/hun skal ha et godt nok faglig nivå til å følge opplæringen.

Begrensninger i retten

Selv om en fjerner dagens tidsbegrensning, er det liten grunn til å tro at det vil føre til at ungdom vil ønske å bli værende i videregående opplæring i lang tid. Utvalget mener at det likevel kan være grunn til å sette noen begrensninger. For eksempel kan det være aktuelt å begrense retten til å ta opp igjen fag som er bestått, og det kan settes en øvre grense for hvor mange ganger en kan stryke i et fag, slik det er ved de fleste universiteter og høyskoler. Elever som har brukt opp retten til å ta opp igjen fag uten å bestå, vil kunne ta faget som privatist. Utvalget foreslår ingen endringer i privatistordningen. Ved 3 stryk bør det vurderes om det skal settes et lavere ambisjonsnivå for eleven.

Det kan også vurderes om en vil sette en absolutt grense for en sammenhengende opplæring og om det er behov for særskilte regler for dem med individuell opplæringsplan.

3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Videregående opplæring skal fortsatt være frivillig.

• All ungdom med fullført grunnskole skal fortsatt ha rett til videregående opplæring.

• Det innføres en rett for alle til å fullføre videregående opplæring med studiekompetanse eller full yrkeskompetanse.

• Sluttkompetansen bygges opp om 2 tydelige hovedretninger: studiekompetanse og yrkeskompetanse.

• De som avbryter videregående opplæring før de har gjennomført med full sluttkompetanse, har oppnådd delkompetanse.

• De med langsiktig mål under vitnemål, fag- eller svennebrev oppnår grunnkompetanse som sluttkompetanse.

• Det skal tilbys obligatoriske innføringsfag i norsk, engelsk og matematikk for elever som trenger dette. Språkopplæring i norsk skal være integrert i dette tilbudet.

• Strukturen innrettes etter kvalifikasjoner basert på at elevene og lærlingene går i ulik takt; herunder må den enkelte ha bestått de fagene som kvalifiserer for neste nivå.

• De som ikke består fag, har rett til ny opplæring i faget. Det gjelder også etter avsluttet opplæring etter den normerte tiden på 3 år.