Del 5
Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring i en ny tid

20 Tilgjengeliggjøring. Innsyn i overført dokumentasjon

Formålet med å ta vare på og å langtidsbevare dokumentasjon er å gjøre den tilgjengelig i samtid og ettertid. Lovutkastet pålegger både forvaltningen og arkivsektoren å gjøre dokumentasjon og arkiver tilgjengelige. Dette gjelder både digitale og ikke-digitale arkiver. Digitaliseringen innebærer at sektoren kan gjøre dette på mange flere måter enn tidligere. Ny teknologi og digitale arkiver gir forskere og andre helt nye muligheter for kvantitative undersøkelser med utgangspunkt i arkiver.

For enkelte typer arkiver er det komplisert å vurdere om offentligheten kan gis innsyn. Rekkevidden av taushetsplikten og innsynsretten er ikke eksplisitt regulert i gjeldende lov og svarene er ikke opplagte. Utvalget foreslår særlige bestemmelser om behandling av innsynskrav i arkiver som er overført til Nasjonalarkivet.

20.1 Mandat og bakgrunn

Både privatpersoner, næringsliv og offentlige myndigheter bruker arkivene. Lovens mål om bevaring er nært knyttet til målet om å gjøre dokumentasjon tilgjengelig, se arkivlova § 1.

Behandling av konkrete innsynsforespørsler i overført dokumentasjon krever mye arbeid i arkivinstitusjonene. Ofte er det tale om sensitive personopplysninger. For Arkivverket gjelder det blant annet spørsmål fra media om innsyn i overførte dommer og etterforskningsmateriale i straffesaker. Et annet eksempel er farskapssaker og spørsmål om adopsjon. I kommunal sektor kan det være saker fra skolesektor og barnevern, jf. kommunale vederlagsordninger. Det oppstår i økende grad vanskelige spørsmål om hvilken lov som gjelder for innsynsvurderingen og til selve vurderingen.

Mandatet til utvalget peker ikke på spørsmålet om det rettslige grunnlaget for behandling av krav om innsyn i overført (avlevert) dokumentasjon. Utvalget har ikke mandat til å avklare hva som er riktig forståelse av hvilke regler Arkivverket skal legge til grunn. Utvalget har lagt vekt på å finne fram til regler som kan gi grunnlag for en best mulig balanse mellom effektiv saksbehandling på den ene siden og personvern på den andre siden.

Innsyn i overført dokumentasjon reiser en rekke vanskelige juridiske spørsmål som ikke fullt ut er belyst eller løst i denne utredningen. Det er behov for videre utredning og for prosesser som involverer sektormyndigheter, Nasjonalarkivet og andre arkivinstitusjoner, se nærmere i kapittel 23.

20.2 Gjeldende rett

20.2.1 Innsyn og taushetsplikt

Forskjeller mellom kommunal og statlig sektor

Offentlegforskrifta pålegger statlig forvaltning å publisere sine journaler på Internett. Selv om bestemmelsen ikke har trådt i kraft, har ordningen med publiserte postjournaler (Offentlig Elektronisk Postjournal – OEP) i staten ført til at bestemmelsens innhold i stor grad etterleves. Dette bidrar til å informere om hvilke saker forvaltningen har til behandling. Flere kommuner har iverksatt lignende ordninger. Det er ikke noen tilsvarende plikt til å publisere informasjon om hvilken dokumentasjon som finnes i arkivinstitusjonene.

Hovedreglene om innsyn og taushetsplikt står i offentleglova og forvaltningsloven. Personvernforordningen artikkel 15 om innsynsrett gjelder bare med visse unntak for personopplysninger som bevares for arkivformål i allmennhetens interesse, jf. personopplysningsloven § 17.

Mens arkivdanningsprosessene i offentlige organer er regulert gjennom arkivlova og forskriften, har arkivinstitusjonenes behandling av overført dokumentasjon i adskillig mindre grad vært gjenstand for regulering.

Innsynsspørsmål håndteres forskjellig i Arkivverket og i kommunal sektor. De kommunale arkivene flyttes ikke fra et organs rådighet til et annet, i motsetning til de statlige. Det spiller derfor mindre rolle om dokumentasjonen befinner seg hos den saksbehandlende instansen i kommunen eller hos den kommunale arkivinstitusjonen. Råderetten ligger uansett hos «kommunen». I tillegg er det enkelte regler, spesielt i forvaltningslovforskriften, som ikke gir kommunene samme type myndighet som Arkivverket.

Hvilke regler skal Arkivverket bruke for å ta stilling til innsynskrav?

Arkivverkets behandling av innsynsspørsmål er ikke direkte regulert i gjeldende arkivlov. Etter arkivforskriften § 23 første ledd skal innsyn gis innenfor gjeldende regler: «Arkivdepotet skal leggje tilhøva til rette slik at allmenta kan gjere bruk av arkivmaterialet innanfor gjeldande føresegner om innsynsrett, teieplikt og gradering.»

Det er imidlertid uklart om forskriftsbestemmelsen skal forstås slik at Arkivverket ikke bare skal legge til grunn de taushetsplikt- og innsynsreglene som gjelder for etaten som forvaltningsorgan (det vil si offentleglova og forvaltningsloven), eller om forskriftsregelen skal forstås slik at Arkivverket her er tillagt kompetanse innenfor alle særlovsregler om innsyn og taushetsplikt.1

Spørsmålet om lovvalg etter overføring til langtidsbevaring er i liten grad omtalt i teori og i forarbeider. Det er dermed vanskelig å finne helt klare holdepunkter for ett bestemt prinsipp. I forarbeidene til arkivlova heter det:2

Når eit arkiv vert overført til Arkivverket, får Riksarkivaren etter § 10 fjerde leden i lovutkastet råderetten over arkivmaterialet. Ei slik føresegn vil klårgjera ein del spørsmål som no kan skapa tvil. Lovregelen vil føra til at det tilligg Riksarkivaren å ta stilling til ytterlegare kassasjon, innsyn for utanforståande osb. Riksarkivaren vil i slike spørsmål ofte finna det naturleg å rådføra seg med det avleverande organet, men ansvaret for den vidare forvaltinga av tilfanget vil liggja til Riksarkivaren.

De forskjellige særlovene har i varierende grad holdepunkter for lovvalget. Mens en lov som sikkerhetsloven er svært tydelig (§ 1-2), er lover som straffeprosessloven, politiregisterloven og skatteforvaltningsloven rettet mot saksbehandlingen hos bestemte organer og som har helt egne regler for taushetsplikt samtidig som offentleglovas regler ikke gjelder. Det finnes en stor mengde særlover som kan ha regler som har forvaltningsloven og offentleglova som utgangspunkt, men med større eller mindre grad av variasjoner fra denne.

Spørsmålet om lovvalg har vært oppe i nyere klagesaker. I enkelte klagesaker har departementet lagt særlovsbestemmelsene mer direkte til grunn, hvilket må forstås som en føring til Arkivverket om å gjøre det samme.

Forskerinnsyn

Myndighet til å avgjøre forskerinnsyn ligger i utgangspunktet til det enkelte fagdepartement, men Arkivverket kan avgjøre saker etter delegering, jf. forvaltningslovforskriften § 8 første ledd.3 Arkivverkets adgang til å avgjøre slike saker sikrer en rimelig effektiv saksbehandling. Arkivverket involverer Rådet for taushetsplikt og forskning og de regionale forskningsetiske komiteer i helsesektoren (REK) i saker fra helsesektoren, jf. forvaltningslovforskriften § 9.

Kommunene og fylkeskommunene kan ikke avgjøre søknader om forskerinnsyn i taushetsbelagte opplysninger. Slike saker må avgjøres av de respektive departementene eller organene som har kompetanse etter særlov. Klager over forskerinnsyn som er fattet av departementet som førsteinstans, må dermed avgjøres av Kongen i statsråd. Saksbehandlingsprosessen er forholdsvis tungvinn, og erfaringene fra kommunal sektor er at det kan ta lang tid å få avgjort slike saker. Det er adgang til å delegere myndigheten til Arkivverket (forvaltningslovforskriften § 8 annet ledd), men dette er så langt ikke gjort.

Forlengelse av taushetsplikt

Arkivverket kan forlenge taushetsplikt, jf. forvaltningslovforskriften § 11. Tilsvarende kompetanse er ikke tillagt kommunal sektor.

Klagebehandling

Klager på innsynskrav behandles av overordnet organ. I kommunene og fylkeskommunene følger det av den formelle hovedregelen at klagen behandles av kommunens eller fylkeskommunens interne klagenemnd. Tidligere fattet de regionale enhetene i Arkivverket vedtak om innsyn, og klagene gikk til Arkivverket sentralt. Nå fattes vedtakene sentralt i Arkivverket, og klagene behandles av Kulturdepartementet.

20.3 Situasjonsforståelse

20.3.1 Dokumentasjon bevares for å være tilgjengelig

Arkivverket, de kommunale, fylkeskommunale og private arkivinstitusjonene jobber aktivt med å gjøre dokumentasjon mer tilgjengelig og informere om hvilke arkiver som faktisk finnes. Gjenfinnbarhet er en egenskap ved en arkivsak eller et informasjonselement. Årsaken til at arkivmiljøene har vært så opptatt av journalføring og etter hvert klassifikasjon, skyldes hovedsakelig at det øker mulighetene for gjenfinning. Påbudene om at registre og kopibøker osv. skulle bevares, henger også sammen med dette. Også Noark-standarden kan ses i et slikt lys.

Tilgjengeliggjøring er prosessen med å gjøre noe tilgjengelig for en reell eller tenkt arkivbruker. Dette kan være ordning av overførte arkiver, arbeidet med arkivbeskrivelser, kildeskriftutgivelser, registrering i Asta og Arkivportalen, digitalisering av ikke-digitale arkiver og publisering på Digitalarkivet.no eller på arkivinstitusjonenes hjemmesider. I tillegg kommer veiledning en-til-en eller en-til-mange og drift av lesesalstjeneste. Behandling av innsynsforespørsler i arkiver er også en viktig del av arkivinstitusjonenes arbeid med tilgjengeliggjøring. 97 prosent av arkivinstitusjonene oppgir at publikum har tilgang til arkivkatalogene og arkivinformasjon på lesesal. Andelen museer som gir slik tilgang er 70 prosent. For fagbibliotekene er tallet 90 prosent, og for folkebibliotekene 68 prosent.4

Digital teknologi gir mange nye muligheter for å gi publikum oversikt over og tilgang til dokumentasjon. På lengre sikt vil dette endre arkivinstitusjonenes arbeid med innsyn og tilgjengeliggjøring. Det er for eksempel allerede en nedgang i antallet forespørsler om innsyn i saker som gjelder slekt, noe som skyldes skanning og publisering av arkiver på Arkivportalen og Digitalarkivet der den enkelte selv kan søke opp den informasjonen han eller hun trenger. Disse nettstedene når ut til mange og egner seg selvsagt kun for publisering av dokumentasjon som er fritt tilgjengelig.

Digitale arkiver vil sammen med ny teknologi også åpne for andre former for arkivbruk enn det som så langt har vært normalen. Hovedtyngden av arkivundersøkelser i dag er kvalitative. Arkiver som brukes hyppig, som folketellinger og tingbøker, er digitalisert. Forskere og slektsforskere bestiller andre arkivsaker på lesesalen eller få papirdokumenter skannet og oversendt digitalt. Begge deler gjør det svært arbeidskrevende å gjennomføre kvantitative undersøkelser. Digitale arkiver og en økning i volumet digitaliserte papirarkiver, vil gjøre det lettere å gjennomføre maskinelle analyser av arkiver, også på tvers av virksomheter, forvaltningsområder og forvaltningsnivåer. Dette har på sikt potensiale til å revolusjonere arkivbruken.

20.4 Overveielser

20.4.1 Tilgjengeliggjøring. Prinsipp om allmenn tilgang

Digitaliseringspolitisk er det et mål at offentlige data skal være tilgjengelige.5 Arkivlova § 1 har samme mål. Digital dokumentasjon kan gjenbrukes i et helt annet omfang enn de tradisjonelle papirarkivene. Disse mulighetene fører til at arkivsektoren som forvalter meget store mengder dokumentasjon, må ha tydelige rammer og føringer for sin bruk av overført dokumentasjon. En må ha et bevisst forhold til hva som vil være å anse som viderebehandling av personopplysninger til arkivformål i allmennhetens interesse.6

Utvalget foreslår lovbestemmelser som slår fast som prinsipp at dokumentasjon omfattet av arkivloven skal være tilgjengelig for allmennheten. Lovutkastet § 17 gjelder perioden dokumentasjonen er under forvaltningens råderett, det vil si organet som skapte dokumentasjonen. Lovutkastet § 32 gjelder for tilgjengeliggjøring under langtidsbevaringen, enten hos Nasjonalarkivet eller i kommune, fylkeskommune eller i interkommunalt arkivsamarbeid. I lovutkastet § 16 stilles det videre krav til dokumentasjonsforvaltningen; at virksomheter sørger for at dokumentasjon som er omfattet av loven også er tilgjengelig for bruk i den forstand at den oppbevares på formater og måter som gjør at bruksmulighetene ikke forringes.

Registrering og tilføring av metadata vil være pålagt som ledd i dokumentasjonsforvaltningen etter arkivloven. Loven pålegger også å gjøre dokumentasjonen tilgjengelig. Rekkevidden av disse påleggene må tolkes i den konkrete situasjonen, men publisering i Digitalarkivet gir allmennheten tilgang og bør være et mål i arkivsektoren.

20.4.2 Innsynsavgjørelser i Arkivverket

Når Arkivverket som forvaltningsorgan overtar råderetten til overført dokumentasjon, flyttes råderetten fra et organ til et annet. Arkivverket tar dermed utgangspunkt i offentleglovas innsynsregler og forvaltningslovens taushetspliktregler i saker om innsyn. Det kan være tilfeller der innsyns- og taushetspliktbestemmelser i særlov får innvirkning på det skjønnet som utøves etter forvaltningsloven, for eksempel ved anvendelse av unntaksregelen i forvaltningsloven § 13 a nr. 3, som sier det kan gjøres unntak når «ingen berettiget interesse» tilsier hemmelighold. Arkivverket har erfaring med å håndtere innsynsspørsmål i overført dokumentasjon som går mye lenger tilbake enn arkivlova fra 1992. Fra forvaltningsloven ble vedtatt i 1967, har Arkivverket tatt utgangspunkt i forvaltningslovens taushetspliktregler, men også lagt vekt på særlovsbestemmelser i sin tolkning av forvaltningslovens regler om adgang til å gjøre unntak fra taushetsplikt.

Antallet særlovsregler om innsyn og taushetsplikt har økt. Slike regler er i stor grad tilpasset saksbehandlingen i den enkelte sektor og formålet med behandlingen av personopplysninger. Overførte saker har normalt oppnådd en viss alder, og hensyn som har vært viktige som rammer for arkivskapers egen behandling av dokumentasjonen, kan ha blitt svekket over tid.

Politi og påtalemyndigheten har videre skjønnsmessig adgang til å gi innsyn i taushetsbelagte opplysninger, for eksempel til media, enn det Arkivverket har etter forvaltningsloven og offentleglova.7 Kriteriet som legges til grunn, er om det foreligger «saklig grunn». Dersom lovvalgsspørsmålet løses slik at Arkivverket skal anvende de innsynsreglene som gjelder for politi og påtalemyndigheten, må Arkivverket gå inn i et skjønnstema som krever innsikt i vurderingene politi og påtalemyndighet gjør i disse sakene. Fordi Arkivverket behandler innsyn i dokumentasjon etter at det har gått en del tid, innebærer innsynskravet en viss «oppripping» av eldre saker som har vært glemt en tid. Dette øker risikoen for at innsyn kan være til skade for gjerningspersoner som har blitt rehabilitert, ofre som har gått videre i livet, og vitner. Dette kan tale for en snevrere innsynsrett etter overføring til Arkivverket enn det som gjelder mens dokumentasjonen er hos politiet og påtalemyndigheten.

Eldre dokumentasjon fra politiet og påtalemyndighet ser ut til å ha fått økt oppmerksomhet fra media, blant annet på grunn av framveksten av saker i «true crime»-sjangeren. I saker (dommer og etterforskningsmateriale) overført fra politiet og påtalemyndighet og domstoler underlagt rettsstellovene har Arkivverket hatt en etablert praksis der forvaltningslovens taushetspliktregler og offentleglovas innsynsregler ble lagt til grunn.8 Også ved innsynsspørsmål i sivile saker har det samme blitt lagt til grunn og akseptert av Sivilombudsmannen i 2002 ved behandling av en klage over Arkivverkets avslag på innsyn i en skilsmissedom.9

Helsepersonell og «andre» som behandler helseopplysninger etter helseregisterloven eller pasientjournalloven, har en taushetsplikt som i omfang er nokså lik taushetsplikten etter forvaltningsloven. Forskjellen er at det mangler bestemmelser om når taushetsplikten faller bort.10 For arkivsektoren fører dette til at alle slike saker må behandles individuelt, uten å kunne sette en tidsgrense for når noe «faller i det fri». For dokumentasjon som er overført til langtidsbevaring, vil store mengder gjelde avdøde personer, som formelt sett ikke er beskyttet av personvernreglene. En streng taushetsplikt og stramme regler for innsyn i taushetsbelagt dokumentasjon vil også kunne føre til at dokumentasjonen taper noe av sin verdi for ettertiden. Dette kan tale for en videre innsynsrett i opplysninger som ikke fortsatt må anses som taushetsbelagt etter forvaltningsloven.

Etter utvalgets vurdering bør ansatte i arkivsektoren (arkivarer, historikere og andre fagpersoner) som håndterer innsynsspørsmål, kunne gjøre dette uten å ha omfattende juridisk kompetanse, for eksempel om særlovsregler om innsyn og taushetsplikt, eller inngående kunnskap om hvordan en anvender rettskildeprinsipper for å avklare hvilke regler som gjelder. Dette taler for klar lovregulering.

20.4.3 Hvilke regler bør gjelde for behandling av innsyn i overført dokumentasjon?

Behov for klare regler

Forvaltningsorganer som behandler forespørsler om innsyn, bør ha klare regler om innsyn og taushetsplikt å forholde seg til. Dette gjelder spesielt for arkivinstitusjoner fordi disse har store mengder dokumentasjon fra mange forskjellige fagområder og mange henvendelser om innsyn å håndtere. Spørsmål om lovvalg og tolkning av særlovsbestemmelser krever en grad av juridisk kompetanse som arkivinstitusjonene sjelden har. Arkivarene har normalt bakgrunn fra historiefag eller lignende kompetanse som er relevant for forståelse av arkivene, deres kontekst og historie i en større sammenheng. Denne kompetansen må de ha for å ivareta sine faglige oppgaver på en god måte.

Det kompliserer vurderingene dersom Nasjonalarkivet i de forskjellige sakene må gjøre konkrete vurderinger av betydningen av og innholdet i de forskjellige særlovsbestemmelsene. Det bør være lovgivers oppgave å legge til rette for at de respektive faggruppene som skal være lovanvendere i det daglige, har et så klart og tydelig rettskildebilde som mulig å forholde seg til. Dette er viktig både for å sikre riktige avgjørelser og for å unngå at uforholdsmessig mye tid går med til rene lovtolkningsspørsmål.

I og med at brudd på bestemmelser om taushetsplikt er belagt med straff for den enkelte tjenestemann, jf. straffeloven § 209, bør også lovgiver bestrebe seg på å fastsette klare og tydelige regler.

Samtidig kan det være reelle hensyn som taler for mer eller mindre innsyn enn offentleglova og forvaltningslovens taushetspliktregler gir anvisning på. I disse tilfellene er det mer hensiktsmessig å legge til rette for en god praksis gjennom egne regler for arkivsektoren enn å importere regler fra særlovene. Særlovene er laget for å imøtekomme andre behov enn behandling for arkivformål i allmennhetens interesse.

Utvalget legger til grunn at det er et vesentlig poeng at statens arkivinstitusjon skal ha en selvstendig posisjon i sine vurderinger av innsyn og taushetsplikt og være uavhengig av myndighetenes egne synspunkter og interesser. Arkivverket er per i dag underlagt offentleglova i sine innsynsvurderinger av overført dokumentasjon. Samtidig er mange av de bestemmelsene som har til hensikt å beskytte forvaltningen under sakens gang, irrelevante i arkivinstitusjonens vurderinger. Arkivlovens formål er nettopp å sikre at dokumentasjon er tilgjengelig for ettertiden, og selv om de overførende organene kan være interessert i hemmelighold også lang tid etter at saken er avsluttet, vil en arkivinstitusjon i liten grad være opptatt av slike hensyn, men se det som sitt samfunnsoppdrag å bidra til opplysning. Samtidig vil en arkivinstitusjon også være opptatt av å sikre at «den lille mann» har nødvendig grad av beskyttelse, noe som er helt i tråd med personvernprinsippet om retten til å bli glemt.

Et godt eksempel er innsyn i etterforskningsdokumenter. Politi og påtalemyndighet kan gi media innsyn i taushetsbelagt informasjon. Det er ikke gitt at det i samme utstrekning skal gis innsyn i saker som er overført til langtidsbevaring for å ivareta arkivformål. Selv om behandling til arkivformål i allmennhetens interesse ikke anses som uforenlig med de opprinnelige formålene, er det mulig at artikkel 89 tilsier en viss begrensning. Her kan også momenter som «retten til å bli glemt» og hensynet til privatlivets fred (Den europeiske menneskerettskonvensjonen, EMK artikkel 8) spille inn i vurderingen. Det er ikke gitt at EMK artikkel 10 om ytringsfrihet og retten til informasjon tilsier like stor grad av innsyn etter at arkiver er overført til arkivinstitusjon, med andre ord at balansen mellom artikkel 8-hensynene og artikkel 10-hensynene endres over tid.

Utvalget foreslår en regel som angir et hovedprinsipp om at spørsmål om innsyn i overført dokumentasjon fra organer med arkivplikt skal behandles etter forvaltningslovens og offentleglovas regler, og adgang til å gi særregler gjennom forskrift.

Fagdepartementenes kontroll med anvendelse av regler og sektorer de har ansvar for

Innsynssakene blir i dag behandlet av Arkivverket som underinstans og av Kulturdepartementet som overordnet organ. Ingen av disse har plikt til å legge fram sakene for de fagmyndighetene som har ansvar for de respektive regelverkene. Tilsvarende har disse fagmyndighetene ingen veiledningsplikt eller kontrolladgang, for eksempel i kraft av å være klageinstans for innsynsavgjørelser, overfor Arkivverket.11 Ved å legge til grunn det materielle innholdet i særlovsregler om innsyn og taushetsplikt, samtidig som en beholder prinsippet fra forvaltningsloven og offentleglova om klageadgang til overordnet instans, flyttes anvendelsen av særlovsområdene bort fra det respektive fagdepartements veiledning og kontroll. Både Arkivverket og Kulturdepartementet blir da nødt til å anvende regler som ligger utenfor eget ansvars- og kontrollområde.

Ingen statlige organer er generelt overordnet den enkelte kommune. Klager over enkeltvedtak har på en rekke sektorområder blitt lagt til fylkesmannen. Dermed vil klager over innsyn og klager over innholdet i vedtak følge det samme klagesporet i svært mange sakstyper. Unntak gjelder for saker der avgjørelsen om et enkeltvedtak skal klages inn for kommunens klagenemnd (for eksempel saker etter alkoholloven og saker om opptak i barnehage).

Det vil være mulig å rendyrke et prinsipp om at særloven skal legges til grunn i innsyns- og taushetspliktspørsmål. I så fall kan det være naturlig å legge klagebehandlingen til det fagdepartementet som er ansvarlig for det respektive særlovsområdet, og slik sørge for en mer formell kobling mellom fagdepartement og arkivinstitusjon som sikrer veiledning og instruksjon i spørsmål om lovforståelse.

I den danske arkivloven § 37 går det fram at søknad om innsyn i «ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier» legges fram for de respektive fagmyndigheter i en del tilfeller. Blant annet er det «domstolsstyrelsen» som skal avgjøre innsynsspørsmål i arkiver som er overført fra domstolene, helt fram til arkivene har nådd en viss alder og blir «tilgjengelige» etter den danske arkivloven. På flere områder er det slike tilgjengelighetsfrister i den danske loven. På den ene siden kan en tenke seg at et slikt prinsipp vil være et mulig valg også i Norge, forutsatt at det blir sikret saksbehandlingsprosesser som ikke forsinker avgjørelsene vesentlig. På den andre siden overføres dokumentasjon i Danmark relativt tidlig, samtidig som danskene i stor grad har digitalisert sin dokumentasjon. Dette innebærer at det er sannsynlig at dokumentasjonen fortsatt er i administrativ bruk (og ikke bare brukes til arkivformål), og at det er enkelt å gi arkivskaper tilgang til den. Dette taler for at en dansk modell ikke kan importeres uten tilpasninger.

Betydningen av lovendringer etter overføring til langtidsbevaring

Regelendringer kan gjøre det vanskelig å avgjøre hvilke regler som skal anvendes på eldre dokumentasjon. For eksempel: Helseregisterloven innførte begrepet «helseregister» og ga opplysninger i disse tidsubestemt taushetsplikt. Definisjonen av hva som er et helseregister, er vid («enhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelig etter særlige kriterier, og som inneholder helseopplysninger»). Dermed ble det spørsmål om allerede overførte arkiver blir rammet av denne reguleringen, jf. helseregisterloven § 2 bokstav c. Taushetsplikt uten utløpsdato fører til at arkivinstitusjoner må vurdere innsyn sak for sak, eller dokument for dokument, som konkrete vurderinger av adgang til å gjøre unntak fra lovbestemt taushetsplikt, og ikke kunne gjøre en blocvurderinger.

Flytting av saksområder mellom rettssfærer kan også ha noe å si for innsynsvurderingene. Et praktisk eksempel er fastsetting av farskap, som tidligere gikk etter straffeprosessloven og nå går etter barnelova og tvisteloven. Skal innsynsforespørsler behandles som anmodning om innsyn i straffesak i henhold til straffeprosessloven og politiregisterforskriften eller som innsyn i fastsettingssak i henhold til barnelovas regler og tvisteloven?12

Å anvende særlovgivningen for å ta stilling til innsynskrav krever omfattende forvaltningskunnskap i og med at det har skjedd en rekke organisatoriske og rettslige endringer de siste tiårene. Dokumentasjonen selv eller informasjonen registrert i arkivportalen fanger ikke opp etterfølgende endringer. Disse forholdene og eksemplene kan tale for at arkivsektoren ikke bør ta stilling til lovvalgsspørsmål, men at reguleringen derimot gir klare regler for behandling av innsynskrav.

Forskrift som sier når det gjelder andre regler enn offentleglova og forvaltningsloven

Utgangspunktet for ny regulering er at offentleglova og forvaltningsloven gjelder for Nasjonalarkivet, og at innsynskrav derfor behandles etter disse lovene. Unntakene bør etter utvalgets vurdering være uttrykkelige, det vil si at det bør framgå klart og autoritativt hvilke typer innsynskrav Nasjonalarkivet skal ta stilling til etter andre regler enn offentleglova og forvaltningslova. Det mest praktiske er at regler om lovvalg gis i forskrift til loven. Forskriften vil måtte oppdateres i samsvar med endringer i særlovgivningen. En forskrift vil være grunnlag for en motsetningsslutning: De sakstyper som ikke er nevnt i forskriften, skal Nasjonalarkivet behandle etter offentleglova og forvaltningsloven, se lovutkastet § 33.

Ved utarbeidelsen av forskriften vil det være fornuftig at sektormyndighetene gjør nøkterne vurderinger av behovet for egne innsynsregler opp mot offentleglova og forvaltningsloven.

Gitt at det er vesentlig forskjell på behandling av personopplysninger til arkivformål i allmennhetens interesse og behandling til primærformålene, kan det være grunn til å være varsom med å ha som utgangspunkt at innsynsspørsmål bør behandles likt hos arkivskaper og hos arkivinstitusjon. Generelt er det ønskelig at rettslige hindringer for innsyn bortfaller etter hvert som tiden går.13

20.4.4 Arkivinstitusjonene som databehandler eller som selvstendig behandlingsansvarlig

Overføring til langtidsbevaring skal i utgangspunktet skje når dokumentasjonen har gått ut av administrativ bruk, se kapittel 21.

En arkivinstitusjon som er organisert som en del av kommunen eller fylkeskommunen, vil være en del av «den behandlingsansvarlige». Kommuner og fylkeskommuner som har satt ut denne oppgaven til for eksempel et interkommunalt arkivsamarbeid, vil etter personvernforordningen enten forholde seg til denne instansen som en databehandler eller som en behandlingsansvarlig, jf. personvernforordningen artikkel 26 nr. 1, som gjør det mulig å ha felles behandlingsansvarlige.

Dersom Nasjonalarkivet skal legge til grunn de samme reglene som arkivskapende organ i innsynssaker og taushetsplikt, for eksempel med grunnlag i forskrifter, oppstår det spørsmål om etaten skal anses som en databehandler for arkivskaper, som en felles behandlingsansvarlig med arkivskaper eller som en selvstendig behandlingsansvarlig. Dersom Nasjonalarkivet skal anses som databehandler, oppstår en effekt som kan være uheldig. Det vil da være arkivskaper som skal instruere Nasjonalarkivet om hvordan de skal håndtere dokumentasjonen. Personvernforordningen åpner for at to forskjellige instanser kan ha felles behandlingsansvar. I og med at Nasjonalarkivet vil være et eget forvaltningsorgan som overtar råderetten over dokumentasjonen, og har et selvstendig ansvar for å håndtere dette til «sine» formål, nemlig arkivformål, kan det være mer naturlig å anse etaten som en selvstendig behandlingsansvarlig for overført dokumentasjon.14

Hvilken lov og hvilket ansvarlig departement?

En regel om innsyn i overført dokumentasjon kan plasseres i både offentleglova og forvaltningsloven. Offentleglova er godt kjent for publikum. Justis- og beredskapsdepartementet er særlig egnet til å veie mellom hensynene til personvern, offentlighet og effektiv saksbehandling. Innsynsregelen kan også passe sammen med taushetspliktregler i forvaltningsloven. Utvalget har landet på at det enkleste inntil videre vil være å ta inn en regel i arkivloven.

20.4.5 Forskerinnsyn i taushetsbelagte opplysninger. Medias innsyn

Overført dokumentasjon er relevant for forskere. Jo mer komplisert saksbehandling det er i saker om forskerinnsyn, desto større er risikoen for at det aktuelle forskningsprosjektet forsinkes eller blir vanskelig å gjennomføre. Arkivene blir i så fall stående ubrukt og samfunnet går glipp av kunnskap.

Justisdepartementets lovavdeling mener at Kulturdepartementet er klageinstans for alle vedtak som Arkivverket har fattet etter forvaltningsloven § 13 bokstav d så langt Kulturdepartementet måtte ha delegert myndighet, se uttalelse 94–1537. Det er etter hvert en del særlovsbestemmelser om hvem som har adgang til å avgjøre saker om forskerinnsyn, for eksempel:15

• Skatteforvaltningsloven § 3-8 legger myndighet til Skattedirektoratet.

• Politiregisterloven § 33 legger myndighet til Politidirektoratet, riksadvokaten, Justisdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste.

• Folkeregisterloven § 10-3 legger myndighet til «registermyndigheten».

Utvalget mener at Nasjonalarkivet har en forståelse for forskningens behov og arbeidsmåte som tilsier at direktoratet selv bør kunne ta stilling til forskerinnsyn i dokumentasjon som er overført.

Vurderingstemaet bør ligge nær det som følger av forvaltningslovforskriften § 8. Utvalget foreslår imidlertid å utvide hjemmelen til ikke bare å omfatte forskerinnsyn, men også alt annet innsyn som har saklig grunn. Media vil ofte ha berettiget interesse i taushetsbelagt dokumentasjon, men Nasjonalarkivet vil likevel måtte kreve redegjørelser som underbygger den saklige grunnen for innsynet. Nasjonalarkivet vil også måtte ha hjemmel til å stille vilkår for innsyn. Slike vilkår kan også stilles til forskere.

Utvalget har ikke gått inn i og utredet spørsmålet om innsyns for forskere i kommunalt og fylkeskommunalt materiale. Dagens ordning går ut på at det enkelte departement avgjør forespørsler. Systemet er tungvint og tidkrevende og medfører en underutnytting av arkivene, det vil si at potensialet for å hente ut verdifull kunnskap ikke blir utnyttet. Spørsmålet bør utredes nærmere.

20.4.6 Forlengelse av taushetsplikt

Etter forvaltningsloven § 13 c tredje ledd faller taushetsplikten bort etter 60 år. I enkelte lover gjelder taushetsplikt lenger enn den frist forvaltningsloven opererer med. Da er det hensiktsmessig at Nasjonalarkivets taushetsplikt forlenges tilsvarende. Utvalget foreslår en uttrykkelig regel om forlengelse. Arkivverket har en særskilt adgang etter forvaltningslovforskriften § 11 til å forlenge taushetsplikt. Hjemmelen videreføres i lovutkastet.

20.4.7 Nekte innsyn selv om taushetsplikt har falt bort

Av personvernhensyn kan det være behov for å nekte innsyn i dokumentasjon ikke lenger omfattet av taushetsplikt. Utvalget foreslår en hjemmel for det. Vilkåret er at sterke personvernhensyn gjør seg gjeldende.

20.4.8 Taushetsplikt ved massedigitalisering

For å legge til rette for massedigitalisering og nettpublisering er det behov for å ta stilling til taushetsplikt for et stort materiale samlet på forhånd. Utvalget forslår en forskriftshjemmel om innsyn og unntak fra taushetsplikt ved digital tilgjengeliggjøring.

20.4.9 Partsinnsyn og innsynsrett i bestemte sakstyper

Parter har innsyn i taushetsbelagte opplysninger i større grad enn allmennheten. Statusen som «part» faller ikke bort selv om saken er avsluttet. Samtidig kan det framstå som kunstig å anse noen som part overfor arkivinstitusjonen, som bare bevarer dokumentasjonen. I tillegg gir særlovene i varierende grad innsynsrettigheter i dokumenter til bestemte grupper, for eksempel etterlatte, barn av sæddonorer osv. Her kan det være gode grunner til at en slik ervervet status skal følge med ved overleveringen av dokumentasjon. Utvalget foreslår dette som en konkret regel.

20.4.10 Betaling for innsyn som krever stor arbeidsinnsats

Innsyn i overført dokumentasjon behandles etter offentleglovas regler og er dermed omfattet av stramme vilkår for å ta betaling, se offentleglova § 8. Kulturdepartementet har fastsatt betalingssatser i medhold av arkivforskriften § 25, som igjen er hjemlet i offentleglovas regler om betaling. Det kan ikke tas betaling for «tida som går med til å behandle innsynskrav, skrive ut eller kopiere dokument og til å sende ut dokument». Samtidig er det klart at det kan tas betaling for «tenester som går ut over innsynsretten etter offentleglova eller anna lovgivning, til dømes avskrifter av arkivmateriale som inneber transkribering eller tolking».

Utvalget foreslår at det gis en hjemmel for å ta betaling for framfinning av dokumentasjon i situasjoner hvor dette innebærer særlig omfattende arbeidsinnsats. Slike forskriftsbestemmelser vil kunne gjelde både for kommunale arkiver og for Nasjonalarkivet.

Adgangen Kulturdepartementet har til å fastsette betalingssatser etter offentlegforskrifta § 4, foreslås ikke endret og vil komme i tillegg til den foreslåtte bestemmelsen.

21 Overføring og langtidsbevaring

Langtidsbevaring innebærer løpende akkumulering av arkiver. Dette gjør at arkivsektoren må ha en mye lengre tidshorisont enn de fleste andre sektorer. Få, om noen, virksomheter opererer med en like lang tidshorisont.

Arkivene må forvaltes og vedlikeholdes på måter som sikrer at generasjonene framover kan bruke og ha tillit til den. Sikker langtidsbevaring av digital dokumentasjon er en av arkivsektorens hovedutfordringer. Teknologisk utvikling påvirker lagringsmulighetene og kostnadsbildet. Lovutkastet oppstiller regler om ansvaret for og overordnede krav til langtidsbevaring tilpasset digitale arkiver. At statlige arkiver skal overføres på digitale formater til Nasjonalarkivet, innebærer at Nasjonalarkivet ikke vil motta flere papirarkiver.

21.1 Mandat

Mandatet løfter fram spørsmålet om bevaring av digital dokumentasjon over tid:

Utvalget skal vurdere om arkivlovens bestemmelser om Riksarkivarens og Arkivverkets ansvar og oppgaver er tidsmessige eller bør presiseres slik at Arkivverkets ansvar blir tydeligere. En slik avklaring bør klart definere ansvaret for digital informasjonsforvaltning og -saksbehandling i offentlige virksomheter og ansvaret for avlevering og bevaring av digitalt arkivmateriale for ettertiden.

Utvalget drøfter tilgjengeliggjøring og innsyn i overført dokumentasjon i kapittel 20.

21.2 Gjeldende rett

Overføring til langtidsbevaring er regulert i gjeldende arkivlov §§ 10 og 11. Statlig dokumentasjon skal overføres til Arkivverket, som overtar råderetten ved overføring. Kostnadene ved overføring skal dekkes av det overførende organet. Riksarkivaren kan fastsette at statlig dokumentasjon skal overføres til institusjoner utenfor Arkivverket, eller at den skal oppbevares hos det statlige organet selv. Riksarkivaren har etter arkivlova § 11 hjemmel til å kreve kompensasjon for merkostnader dersom dokumentasjonen ikke er håndtert etter gjeldende regelverk, eller ved overføring av dokumentasjon som fortsatt er i aktiv bruk i overførende virksomhet.

Kommuner og fylkeskommuner skal ha ordninger for langtidslagring, jf. arkivforskriften § 18 annet ledd, men beholder råderetten selv. Kommunenes og fylkeskommunenes eget ansvar for langtidsbevaring er bare forutsatt i loven. Arkivforskriften § 18 slår fast at alle offentlige organer skal overføre dokumentasjon til arkivinstitusjoner, og pålegger disse å vedlikeholde dokumentasjonen og gjøre den tilgjengelig for bruk. Loven begrenser ikke hvordan kommuner og fylkeskommuner løser langtidsbevaringsoppgaven, om det skjer i egenregi, i markedet, i interkommunalt samarbeid eller i samarbeid med fylkeskommunen.

En unntaksbestemmelse gir Riksarkivaren myndighet til å fastsette at kommunal dokumentasjon kan overføres til Arkivverket eller annen institusjon dersom det er nødvendig for å sikre dokumentasjonen eller er andre spesielle hensyn som tilsier det. Myndigheten har aldri vært benyttet.

Før arkivforskriften ble revidert, var hovedregelen at arkivmateriale skulle overføres «når det er om lag 25–30 år gammalt». Etter hvert har en sett at det er svært vanskelig å forholde seg til en så generell hovedregel for de mange typene arkivmateriale som finnes. Registre som kontinuerlig oppdateres, kan skape utfordringer. Samtidig kan organer med arkiver som består i tradisjonelle sakarkiver med avsluttede enkeltsaker, ha behov for å overføre lenge før det har gått 25 år. I den nye arkivforskriften er det lagt opp til at Riksarkivaren i større grad bestemmer når råderetten blir overført til Arkivverket. Arkivverket kan utsette overføringen, og dermed kan virksomheten selv sitte på materialet i lang tid uten å bryte arkivlova.16

Riksarkivaren har myndighet til å fastsette tidspunkt for overføring, uansett om dokumentasjonen har statlig eller kommunalt opphav, se arkivforskriften § 18 først ledd. Riksarkivaren gir forskrift om når avlevering skal skje. Slike regler er bare gitt for ikke-digitale arkiver, se riksarkivarens forskrift §§ 5-5 og 6-2. Eldre og avsluttede papirarkiver skal avleveres til arkivinstitusjon når de er om lag 25 til 30 år gamle. Kommuner og fylkeskommuner kan uansett fastsette andre tidspunkter for overføring, jf. arkivforskriften § 18 annet ledd.

Riksarkivarens forskrift har to kapitler som regulerer overføring. Kapittel 5 omhandler lagringsmedier, formater og overføring for digitalt skapt dokumentasjon. Det gjelder for statlig dokumentasjon samt for kommunal dokumentasjon i den utstrekning det er fastsatt i kapittel 3 og 8. Kapittel 6 gjelder overføring av ikke-digital dokumentasjon for både stat og kommune.

Riksarkivaren har ikke fastsatt tidspunkt for overføring av digital dokumentasjon i kommunal sektor. Følgelig kan kommuner og fylkeskommuner ha sine fagsystemer på lokale servere lenge etter at de har gått ut av administrativ bruk.

Offentlige virksomheter er underlagt de generelle reglene om informasjonssikkerhet. Ingen internasjonale standarder er pålagt i langtidsbevaringen.

21.3 Situasjonsforståelse

21.3.1 En bærebjelke i vår styreform

Etter overføringen er det ikke primært virksomhetens dokumentasjonsbehov som skal ivaretas, men samfunnets behov for dokumentasjon som er formålet med bevaringen, se kapittel 20. Oppgaven med langtidsbevaring krever spesialkompetanse og ivaretas derfor normalt av institusjoner eller organisatoriske enheter som har denne kompetansen. Majoriteten av arkivene langtidsbevares i Arkivverket, kommunale og private arkivinstitusjoner. I tillegg langtidsbevarer museer og biblioteker også arkiver.17

Arkivinstitusjonene forvalter en viktig del av samfunnets langtidshukommelse. Gjennom innsyn og forskning spres og dannes kunnskap om samfunnet på alle nivåer. Arkivene gir sivilsamfunnet mulighet til å etterprøve styresmaktene. Overføringen er også en garanti for bevaring av dokumentasjon som kan ha betydning for individers rettigheter, og en garanti mot ulovlig gjenbruk. Arkivene har og en viktig rolle for å ivareta det autentiske og verne mot forfalskning. Dette er bærebjelker i vår styreform.

21.3.2 Overføring av dokumentasjon til langtidsbevaring

Prosessen starter formelt med at det inngås en avtale mellom overførende virksomhet og arkivinstitusjon om overføring.18 Dokumentasjonen som overføres, skal normalt være ordnet og bevaringsvurdert før overføring. Dette gjelder både digital og ikke-digital dokumentasjon.

For den digitale dokumentasjonen starter prosessen med å produsere et datauttrekk (en arkivversjon) fra et informasjonssystem. Et datauttrekk inneholder data som er formatert og strukturert i henhold til et avleveringsformat. Det inneholder også teknisk beskrivelse av datauttrekket og systemet det er hentet ut fra, samt informasjon som dokumenterer innhold og kontekstinformasjon knyttet til arkivet. Det er overførende virksomhet som har ansvaret for å produsere datauttrekket. Mange kjøper denne tjenesten av sin systemleverandør eller i markedet ellers. Enkelte kommunale arkivinstitusjoner tilbyr også slike tjenester. Arkivinstitusjonen som mottar uttrekket, tester det, blant annet for om arkivuttrekket inneholder alle obligatoriske filer og felter.

Når det gjelder statlig forvaltning, er det et skille mellom overføring av digital og ikke-digital dokumentasjon. Langtidsbevaring av ikke-digital dokumentasjon startes normalt som en overføring, det vil si at råderetten overføres parallelt med at arkivene fysisk flyttes. Overføring av digital dokumentasjon skjer enten som deponering eller en avlevering. Ved deponering fastsettes et avleveringstidspunkt i fremtiden hvor det deponerte materialet automatisk får status som avlevert. For deponerte arkiver har den overførende virksomheten plikt til å vedlikeholde dokumentasjonen hos seg, det vil si at det i realiteten overføres en sikkerhetskopi til Arkivverket.

21.3.3 Langtidsbevaring i statlig sektor

Arkivverket bevarer statlig dokumentasjon for lang tid. Langtidsbevaring av ikke-digital dokumentasjon skjer desentralisert i magasiner i Oslo, Kristiansand, Stavanger, Hamar, Kongsberg, Bergen, Trondheim, Tromsø og Kautokeino. Det er inngått avtale med Nasjonalbiblioteket om lagring av ikke-digital dokumentasjon i Mo i Rana hvor det bygges felles fjellhaller for de to etatene.

Langtidsbevaring av statlig digital dokumentasjon er langt mer sentralisert. Arkivverkets digitale sikringsmagasin er i Oslo, med duplikat i Trondheim og Mo i Rana, mens Norsk helsearkiv vil ha et sikringsmagasin på Tynset. I tillegg har en del statlige organer behov for å ha digital dokumentasjon hos seg i svært lang tid, for eksempel Kartverket, NAV, Folkeregisteret, Statens pensjonskasse og Lånekassen.

Arkivverkets eget digitale depot forvaltes ut fra to internasjonale standarder: OAIS (Open Archival Information System) og TRAC (Trustworthy Repositories Audit & Certification). Mens OAIS beskriver arbeidsflyt, ulike stadier og bestanddeler som inngår i et digitalt depot, tar TRAC-standarden mål av seg til å definere beste praksis for å kunne hevde å ha et pålitelig digitalt depot. Disse standardene tar utgangspunkt i at det digitale depotet inneholder arkiver fra mange ulike virksomheter. Disse standardene vil derimot ikke ha like stor overføringsverdi for en virksomhet som kun har sitt eget arkiv å passe på.

21.3.4 Langtidsbevaring i kommunal og fylkeskommunal sektor

Per 2016 hadde om lag 85 prosent av kommunene og fylkeskommunene avtale med en kommunal arkivinstitusjon. Ikke alle institusjonene tilbyr langtidsbevaring av digital dokumentasjon. Kommunearkivinstitusjonenes Digitale RessursSenter (KDRS) ble opprettet i 2010 som felles depotløsning for digitale arkiver for de kommunale arkivinstitusjonene og felles kompetansemiljø for langtidsbevaring av digitale arkiver i kommunal sektor. I 2016 ble det digitale depotet satt i drift. KDRS tilbyr en infrastruktur for langtidsbevaring av digitale arkiver som bygger på de internasjonale standardene OAIS og TRAC. Depottjenestene er basert på selvbetjening, der medlemmene har tilgang til sitt «private» digitale depot. I dag har KDRS 13 medlemmer og dekker om lag 63 prosent av kommunene og fylkeskommunene.

Riksrevisjonen påpekte i 2010 at om lag halvparten av de digitale arkivene i kommunal sektor sto i fare for å gå tapt eller allerede var tapt. De fant videre at 37 prosent av kommunene tilknyttet et interkommunalt arkivsamarbeid hadde avlevert elektronisk materiale. I 2018, åtte år senere, viser statistikken at det fortsatt er 54 prosent av kommunene som aldri har forsøkt å trekke ut data fra Noark- eller fagsystem. Med andre ord har det nesten ikke vært bevegelse siden datainnsamlingen i 2009. En forklaring det vises til, er at migreringsstrategien forutsetter et stort og tidkrevende dokumentasjonsarbeid som er tungt for mindre kommunale virksomheter.

21.3.5 Private arkiver

Bevaring av private arkiver skjer i en rekke institusjoner. De største aktørene, målt i mengden bevarte arkiver, er Arkivverket og de (fylkes)kommunale arkivinstitusjonene. I tillegg kommer spesialiserte arkivinstitusjoner som mottar øremerkede midler på statsbudsjettet, samt virksomheter i bibliotek- og museumssektoren, se nærmere i kapittel 22.

21.3.6 Utviklingsarbeid i regi av Arkivverket

Arkivverket har pågående to prosjekter som er viktige for innhenting av etterslepet av digitale arkiver i statlig og kommunal sektor (MAVOD) og håndtering av de store volumer med statlig papirmateriale som fortsatt står ute i de enkelte statlige etatene (MOD).

Modernisering av overføring av arkiver til depot (MAVOD)

Arkivverket har gjennomført to analyser av vedlikehold, deponering og overføring av digitalt skapt arkivmateriale til arkivinstitusjon. Prosessen er komplisert og kostbar og krever mye kompetanse. Riksarkivaren leverte i mai 2017 utredningen Modernisering av arkivvedlikehold og overføring til depot (MAVOD).19 MAVOD dreide seg om hvordan data og informasjon trekkes ut av systemer og overføres til arkivinstitusjoner. Et sentralt funn var at selv om det er betydelige utfordringer i dagens situasjon, er det også flere ting som fungerer godt. Det er gode initiativer både i kommunal og statlig sektor, men også store variasjoner på tvers av forvaltningsnivåer og mellom virksomheter. Det skyldes tilfeldigheter, ressurs- og kompetansetilgang, men også ulike behov. Denne heterogeniteten er en styrke og innebærer en fleksibilitet det er viktig å bevare i en tid hvor endringer skjer raskt. Det er nødvendig at Arkivverket og andre arkivinstitusjoner innretter seg etter den utviklingen og digitaliseringen offentlig sektor står midt oppe i. MAVOD-prosjektet identifiserte fire alternative konsepter for å møte utfordringene:

• Nullplussalternativet: Konseptet var basert på dagens situasjon, men omfatter nye tiltak som imøtekommer de vesentligste utfordringene og styrker tiltak som allerede pågår.

• Konsept A – Råmaterialekonseptet: Dokumentasjonen overføres fra arkivskaper til langtidsbevaring som en ren eksport fra virksomhetens databaser og filsystemer.

• Konsept B – Mellomarkivkonseptet: Arkivmateriale kopieres til et mellomarkiv etter hvert som det går ut av daglig bruk, eller når arkivskaper finner det formålstjenlig.

• Konsept C – Danmarkskonseptet: Arkivskaper kopierer med faste mellomrom, typisk hvert femte år, arkivmateriale til langtidsbevaring, uavhengig av periodisering og om materialet er i administrativ bruk.

Den samfunnsøkonomiske analysen viste at Nullplussalternativet ga størst samfunnsøkonomisk nytte. Anbefalingen fra MAVOD var å bygge videre på det som fungerer i dag, og det gode arbeidet som allerede gjøres mange steder. Arkivverket fikk ekstra bevilgninger i statsbudsjettet 2018 for å starte gjennomføringen. Arkivverket samarbeider nå med kommunal sektor og andre viktige interessenter.

Mottak og digitalisering (MOD)

Det er beregnet at 232 000 hyllemeter ikke-digital dokumentasjon skal avleveres Arkivverket i løpet av de neste 40 årene. Med en tilgjengelig og vedtatt kapasitet på om lag 74 000 hyllemeter mangler Arkivverket kapasitet på anslagsvis 158 000 hyllemeter. Dersom dokumentasjon forblir i forvaltningen eller private arkivinstitusjoner, kan det blant annet føre til lavere tilgjengelighet til materialet og fare for at arkiver går tapt eller blir skadet. En rekke konsepter ble utredet, og disse spenner fra å utvide fysiske magasiner, endret bevaringspolitikk eller konvertering av papir til digital lagring ved skanning. Utredningen viser at ikke-digital dokumentasjon bør mottas, ordnes og digitaliseres så raskt som mulig. Dermed minimeres de samfunnsøkonomiske kostnadene fordi kvadratmeterprisene for lokaler er antatt å være høyere enn kostnadene ved skanning og digital lagring.

Arkivverket har etter utredningen satt i gang piloter for å bekrefte eller avkrefte hypotesene i analysen. Deltakerne er Fylkesmannen i Hordaland, Utlendingsdirektoratet (UDI), Statsministerens kontor og Arkivverkets eget virksomhetsarkiv.20

21.4 Overveielser

21.4.1 Ansvar og organisering av langtidsbevaring

Utvalget foreslår å utvide virkeområdet for loven. Som følge må det tas stilling til hvor virksomheter i grenseland av offentlig sektor, jf. § 2 bokstav c og d, skal overføre sin dokumentasjon, og hvem som skal sørge for at det skjer. I lovutkastet § 28 første ledd videreføres det kommunale selvstendige ansvaret for langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arkiver fra kommunal eller fylkeskommunal virksomhet. Kommunene og fylkeskommunene får videre ansvar for dokumentasjon fra interkommunale selskaper eller andre virksomheter som på grunn av kommunens og fylkeskommunens eierandel omfattes av loven, jf. § 2 bokstav b og c.

Lovutkastet § 28 annet ledd viderefører Nasjonalarkivets ansvar for langtidsbevaring av statlig dokumentasjon. Tredje ledd løser spørsmålet hvis det er uklart om en virksomhet som nevnt i § 2 bokstav b, c og d er kommunal eller statlig. Fjerde ledd gir virksomheter med flere eiere frihet til å bestemme hvor dokumentasjonen skal langtidsbevares.

Oppgaven med å forvalte Arkivverkets regionale magasiner for papirarkiver kan etter lovutkastet plasseres der det er mest hensiktsmessig. Lovutkastet § 28 femte ledd åpner for avtaler mellom Nasjonalarkivet og kommunale arkivinstitusjoner om alternative plasseringer av oppgaver.

21.4.2 Tidspunkt for overføring av statlig dokumentasjon

Etter gjeldende rett er det ikke regler om overføringstidspunkt for digital dokumentasjon. Forvaltningen har ulike behov for når dokumentasjon skal overføres. Utvalget legger til grunn at digital dokumentasjon som hovedregel bør overføres tidligere enn det som har blitt praktisert fram til i dag. Dermed slipper enkelte virksomheter å holde liv i dokumentasjon som har gått administrativt ut av bruk, i påvente av at den oppnår en bestemt alder. Dette er særlig aktuelt hvis virksomheten etter forholdsvis kort tid ikke lenger har administrativt behov for informasjonen, for eksempel virksomheter som fatter vedtak med tidsavgrenset gyldighet, eller hvor rettighetsinformasjonen er kortvarig.

Følgende momenter kan være relevante som kriterier når en vurderer om dokumentasjon har gått ut av administrativ bruk:

• Virksomhetens eget dokumentasjonsbehov

• Virksomhetens eget behov for kilder til effektiv oppgaveløsning

• Utløpte klagefrister

• Utløpte garantitider

• Utskifting av systemer eller ved store oppgraderinger

• Avsluttede oppgaver eller ved at de er overført til annen virksomhet

• Periodisering

• Nedlegging av virksomheten

Disse momentene er relevante i vurderingen virksomhetene må gjøre etter lovutkastet § 26 om dokumentasjonen har gått ut av bruk. Kriteriene knyttet til at systemet dokumentasjonen er skapt i, går ut av bruk, eller til at virksomheten legges ned, gir noe mindre rom for skjønn.

Utvalget mener videre at virksomhetene selv regelmessig bør vurdere om dokumentasjonen fortsatt er i administrativ bruk, for eksempel i intervaller på fire år (samme syklus som behandlingen av dokumentasjonsstrategien i virksomhetens øverste organ, jf. lovutkastet § 6). Dette er nedfelt i lovutkastet § 26 annet ledd.

Tidligere overføring vil gi Arkivverket mer arbeid med å gjøre materialet tilgjengelig, enten gjennom digitalisering eller behandling av innsynsforespørsler, se kapittel 20. Dette er et spørsmål om fordeling av kostnader; jobben må uansett gjøres.

21.4.3 Langtidsbevaring i statlige virksomheter

Den gang dokumentasjonen ble skapt på papir, var et av hovedformålene ved overføring til Arkivverket å utnytte stordriftsfordeler ved å oppbevare og garantere sikkerheten til papiroriginalene. Å ha en dedikert virksomhet er mer effektivt enn at alle virksomheter enkeltvis skal tilfredsstille kravene som depot. Dette tankesettet er ikke nødvendigvis like relevant for digital dokumentasjon. Sannsynligvis vil det fortsatt være stordriftsfordeler ved å overføre til et digitalt sikringsmagasin framfor å være dette selv. Men det er ikke gitt at det gjelder de mest dataintensive virksomhetene.

Kartverket, Brønnøysundregistrene, SSB, Statens pensjonskasse, UDI, Skatteetaten og NAV er virksomheter med ansvar for store nasjonale registre og systemer. Flere av disse virksomhetene har vært i dialog med Arkivverket angående dispensasjon fra å overføre informasjon fra sine systemer til Arkivverket.21 De ønsker fortsatt å ha ansvaret for sine data. Momenter som gjerne trekkes fram, er følgende:

• Registre og systemer i disse etatene er ofte kjennetegnet ved at informasjonen er aktuell over lang tid, det vil si at virksomheten har administrativt behov for innholdet i en lang periode. Rettighetsinformasjon er som regel relevant i hele personens levetid. Kartdata og tinglysnings- og matrikkelinformasjon har i realiteten evig tidshorisont.

• Det er kostbart og ressurskrevende å foreta arkivuttrekk fra systemene og overføre dem til Arkivverket.

• De aktuelle registrene og fagsystemene inngår i etatenes kjerneprosesser, og virksomhetene vil ha stor egeninteresse av å sikre informasjonens tilgjengelighet, integritet, pålitelighet og dermed sikker forvaltning og drift av systemene.

• Noen registre er skjermet etter sikkerhetslovgivningen og er allerede underlagt kontroll og tilsyn fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Dersom enkelte statlige virksomheter ikke på noe tidspunkt skal overføre til Arkivverket, vil realiteten være at en vil få et brudd med prinsippet om at statsforvaltningens samlede materiale tas hånd om for ettertiden av én arkivinstitusjon. Dette kan både skape utfordringer med tanke på å finne ut hvor eldre materiale er bevart, og forskjeller når det gjelder såkalt arkivpleie og tilgjengeliggjøring av materiale. Etter utvalgets vurdering er det fullt mulig å oppnå gevinstene med lengre oppbevaringstid i virksomhetene uten å oppheve kravet om at statlig dokumentasjon skal overføres til Nasjonalarkivet, se lovutkastet § 26 tredje og fjerde ledd. Målene om å ta vare på samfunnets hukommelse og kompleksiteten ved bevaring av digital dokumentasjon over lang tid tilsier at prinsippet om overføring ikke bør oppheves.

Lovutkastet § 26 tredje ledd gir Nasjonalarkivet hjemmel til å fastsette bestemte tidspunkter for overføring til langtidsbevaring. Nasjonalarkivet kan også utsette overføring i lang tid, ikke varig, men lenge. Eventuell regulering av hvor lenge en virksomhet kan sitte på egne data til arkivformål i allmennhetens interesse, må være i tråd med personvernforordningen. Vedtaket fra Nasjonalarkivet bør gi føringer for om virksomhetene skal registrere dokumentasjonen i arkivportalen, og sørge for formidling av dokumentasjonen og tillate forskning.

Arkivlovgivningen stiller i dag krav til lokalene dokumentasjon langtidsbevares i. Kravene er i hovedsak rettet mot oppbevaring av papirarkiver fram til de blir overført Arkivverket. Det stilles derimot ingen konkrete krav til hvordan et digitalt depot skal etableres, organiseres eller sikres. Lovutkastet § 26 fjerde ledd hjemler slike krav. En ordning der virksomhetene bruker og bevarer sine data over lang tid, vil forutsette at de kan sikre dokumentasjonens anvendelighet, pålitelighet, autentisitet og integritet over tid. Fjerde ledd hjemler at det stilles krav til virksomheter som sitter på egne data i lang tid, at de følger reglene for langtidsbevaring.

21.4.4 Deponering

Så lenge virksomheten selv beholder eierskapet til materiale som er overført til Arkivverket, er det tale om deponering. Deponeringsordningen har gjort det mulig for Arkivverket å få hånd om materiale (for bevaring) uten å få ansvaret for å gi innsyn. Dersom overføring finner sted når dokumentasjonen har gått ut av administrativ bruk, vil det ikke være nødvendig med deponering. Dersom virksomhetene pålegges regelmessig å vurdere når dokumentasjonen har gått ut av administrativ bruk, vil det begrense hvor lenge utgått data blir stående inaktivt ute i virksomhetene. Utvalget foreslår å oppheve ordningen med deponering av digital dokumentasjon før overføring for langtidsbevaring.

21.4.5 Skal Nasjonalarkivet pålegges å tilby infrastruktur for langtidslagring som tjeneste til kommunal sektor?

Etter gjeldende rett langtidsbevares statlig dokumentasjon i Arkivverket. I kommunal sektor er det i utgangspunktet kommunen eller fylkeskommunen selv, men mange løser oppgaven i interkommunalt samarbeid. Kommuner og interkommunale samarbeid har gått sammen om å opprette Kommunearkivinstitusjonenes Digitale RessursSenter (KDRS). Arkivverket og KRDS har overlappende funksjoner og kompetanse. Utvalget legger til grunn at det ikke arbeider flere personer i Norge med digital langtidsbevaring enn nødvendig. Fordi forvaltningen de neste årene og tiårene vil foreta store overføringer, er det heller sannsynlig at ressursinnsatsen bør økes.

I årene framover vil flere arkiver komme inn på nye formater. Dette vil medføre økte kostnader, og gir potensiale for gevinster ved å håndtere både dagens og fremtidens arkivformater enhetlig på tvers at stat og kommune. For å samle ressurser og kompetanse foreslår utvalget at Nasjonalarkivet skal tilby kommuner og fylkeskommuner langtidsbevaring av digital dokumentasjon til selvkost, se lovutkastet § 28 annet ledd. Det ville være frivillig for kommuner og fylkeskommuner å ta imot tilbudet. Dette ville ikke endre at kommunene og fylkeskommunene eier egne data og må ta stilling til innsynskrav. Betalingen vil gjelde teknisk infrastruktur som oppbevaring og forvaltning (som regelmessig formatkonvertering). Tjenestene som det er foreslått at Nasjonalarkivet skal tilby vil ikke omfatte testing, arkivbeskrivelse, registrering i arkivportalen osv. Dette ligner situasjonen i Danmark. Det ville være rimelig at Arkivverket priset tjenestene til selvkost i tråd med et regulativ som ble etterkalkulert jevnlig. Dersom avtalen også gjelder tilgjengeliggjøring og innsynsbehandling, jf. tredje setning, ville kommunen og fylkeskommunen måtte betale særskilt for disse tjenestene. Det vil være nødvendig å inngå databehandleravtale dersom dokumentasjonen inneholder personopplysninger.

Med bruk av felles tjenester og infrastruktur unngår samfunnet ekstra kostnader til ulike parallelle løsninger. I modellen vil brukerne ha full råderett over sitt eget materiale. Analyser utført av Arkivverket viser at det er et potensiale for 210 millioner kroner i årlige besparelser i kommunal sektor ved etablering av en felles infrastruktur for langtidsbevaring av digitale arkiver.

Lovutkastet § 30 fjerde ledd viderefører regelen om at overførende virksomhet må betale Nasjonalarkivet for merkostnader dersom dokumentasjonen ikke har vært behandlet i tråd med lovens krav. Slike refusjonskrav bør Nasjonalarkivet også kunne fremme overfor kommuner og fylkeskommuner som velger å ta imot tilbudet om å langtidsbevare digital dokumentasjon hos dem.

21.4.6 Konvertering for digital bevaring. Pålegg om digital overføring

Digitalisering med destruksjon av papiroriginalen ble mulig med Noark 4 fra 1999 og har vært normal arbeidsform i offentlige organer fra 2005, såkalt mediekonvertering.22 Riksarkivarens forskrift kapittel 8 regulerer kvalitetssikring, gjenfinnbarhet, vilkår for destruksjon og forbud mot destruksjon av visse typer dokumentasjon. Dokumenter på ikke-digitale formater fra 1950 eller før skal bevares i original versjon. Det er ikke tillatt å destruere originalformatet hvis dette har særskilt historisk verdi som gjenstand. For øvrig er det stilt krav om at arkiver som skal konverteres og destrueres, må være koblet til elektronisk journal eller tilsvarende register. Det er også stilt krav til selve konverteringsprosessen.

Det er arkivfaglig ukontroversielt å digitalisere papirdokumenter som er skapt etter 1990, bevare dokumentet i digital versjon og destruere originalversjonen. Grunnet bruken av syre i framstilling av papir i nyere tid er digitalisering også en måte å bevare slike dokumenter på lang sikt.

Digitalisering og påfølgende destruering av originalene er hovedregelen for pasientarkiver som skal overføres til Norsk helsearkiv, som vil bli etablert i 2019 på Tynset som en enhet i Arkivverket. I helsearkivforskriften § 27 er det fastsatt at pasientarkivmateriale som digitaliseres etter overføring til Norsk helsearkiv, normalt skal kasseres.

Samfunnsøkonomiske analyser utført av Arkivverket viser at det er mer lønnsomt å massedigitalisere enn å bygge nye fjellhaller for å bevare papirarkiver.23 Utvalget antar at det samlet sett kan være kostnadseffektivt om loven pålegger statlige virksomheter å digitalisere før overføring, det vil si bare levere digitalt, se lovutkastet § 30 første ledd. Regelen kan ved behov tre i kraft senere enn loven ellers. Det vil for eksempel bli nødvendig å utrede hvordan digitaliseringen kan skje mest mulig effektivt, blant annet påføring av metadata. Kongen bør ha hjemmel til å stille krav til digitaliseringsprosessen.

Utvalget antar at digital bevaring kan gi bedre muligheter for å gjøre materialet tilgjengelig og kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Et så sentralt forhold i arkivsektoren som konvertering av ikke-digitalt materiale for digital overføring bør reguleres i loven, ikke i underliggende regler. Lovutkastet § 29 åpner ikke for større anledning til å konvertere for digital bevaring enn det som følger av arkivforskriften i dag, bare klargjør handlingsrommet.

22 Private arkiver

For å gi ettertiden et utfyllende bilde av dagens samfunn og vår tid, er det viktig å bevare arkiver også fra næringsliv, frivillig sektor og privatpersoner. Utvalget foreslår at fylkeskommunene får et lovfestet koordineringsansvar for det regionale arbeidet med private arkiver. Nasjonalarkivet pålegges et tilsvarende koordineringsansvar nasjonalt. Utvalget foreslår videre at private arkiver skal bevares etter arkivfaglige prinsipper, og at de skal registreres i en felles nasjonal katalog forvaltet av Nasjonalarkivet.

22.1 Bakgrunn og mandat

22.1.1 Mandatet

I utvalgets mandat er det pekt på spørsmålet «om arkivvirksomhetene som helhet har en hensiktsmessig organisering og ansvarsdeling for å håndtere dagens og morgendagens behov for å bevare og tilgjengeliggjøre digitale offentlige og private arkiv». Arbeidet med private arkiver er regulert i en rekke bestemmelser og har et eget kapittel i gjeldende lov. Utvalget ser i dette punktet på spørsmålet om videreføring og eventuell forbedring av de rettslige løsningene.

Etter gjeldende lov § 2 er private arkiver det motsatte av offentlige arkiver; alle dokumenter som blir til som ledd i virksomhet som ikke drives av kommune eller stat, er å regne for private arkiver. Utvalget har lagt til grunn at private arkiver er arkiver som er skapt av private virksomheter, organisasjoner og privatpersoner, det vil si alle som ikke er omfattet av arkivloven, se kapittel 4.3.3. Private arkiver kan både være i privat og offentlig eie.

Private arkiver er ikke omfattet av virkeområdet til gjeldende arkivlov.24 Bevaring av private arkiver er dermed et innsamlingsarbeid eller ordning og bevaring av dokumentasjon som blir donert eller deponert. En del arkiver som etter gjeldende rett anses som private arkiver, vil falle direkte inn under pliktbestemmelsene i lovutkastet. Det gjelder for offentlige eide virksomheter mv.

Arkivstatistikken gir tall over tid om volumet på bevaring av private arkiver, men sier lite om bevaringen er tilstrekkelig til å kunne danne en dekkende samfunnsdokumentasjon sammen med offentlige arkiver. Spørsmålet om tilfang av private arkiver bør blant annet ses i et minoritetsperspektiv (urfolk, nasjonale minoriteter, innvandrere) og et regionalt perspektiv (forskjeller i næringsstruktur i ulike landsdeler og innad i regioner).

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Arkivlova kapittel III

Arkivlova § 1 skiller ikke mellom arkivers opphav. Arkivlova kapittel III gir Riksarkivaren i oppgave å arbeide med private arkiver, blant annet å ha oversikt over verneverdige private arkiver og å føre register over private arkiver som blir oppbevart i bevaringsinstitusjoner, se § 13. Som ledd i denne oppgaven kan Riksarkivaren registrere private arkiver som særskilt verneverdige. Dette er å regne for et enkeltvedtak og har konsekvenser for rådigheten over arkivet, se nedenfor og boks 22.1. Loven har ikke egne regler om hva som gjør private arkiver verneverdige. Ifølge forarbeidene og litteraturen favner begrepet verneverdige private arkiver vidt.25

Eier av arkiver som etter § 13 har fått status som særlig verneverdige, må etter § 15 melde fra til Riksarkivaren i visse situasjoner av betydning for bevaringen, som eierskifte, utføring av landet mv. Etter § 17 kan Riksarkivaren kopiere særskilt verneverdig arkiver i slike situasjoner, men eieren kan stille vilkår for tilgangen til kopien.

Eier av verneverdige private arkiver kan ved deponering og overføring til arkivinstitusjonen stille vilkår for tilgangen til arkivet, jf. § 16. Vilkårene gjelder bare i inntil 100 år. Vilkår stilt ved deponeringen eller avleveringen kan ikke skjerpes ensidig siden, se Ot.prp. nr. 77 (1991–92), side 25. Særskilt verneverdige arkiver kan ikke deles opp, føres ut av landet, skades eller ødelegges uten samtykke, se § 18.

Riksarkivaren kan etter § 19 fastsette at reglene om offentlige arkiver skal gjelde visse (deler av) private arkiver med offentlig tilknytning, se kapittel 8.1.5 om anvendelsen av denne hjemmelen.

22.2.2 Retningslinjer for arbeidet med private arkiver

Riksarkivaren pålegges i § 14 å gi retningslinjer for eget arbeid med private arkiver og kan gjøre disse gjeldende for både private og offentlige institusjoner som tar vare på private arkiver. Retningslinjene er med på å skape et nasjonalt system i arbeidet med private arkiver.

De gjeldende retningslinjene fra Arkivverket er fra 2005 og er ikke publisert på Arkivverkets nettsider. Loven avgrenser ikke innholdet i retningslinjene, hvilket åpner for at retningslinjene kan omhandle blant annet hvilke private arkiver som bør prioriteres vernet, samordning mellom ulike bevaringsinstitusjoner og ordning, bevaring og tilgjengeliggjøring av private arkiver (for eksempel føringer om viktige arkivfaglige prinsipper).

Loven sier at Riksarkivaren kan gjøre disse gjeldende for både private og offentlige institusjoner som tar vare på private arkiver. Retningslinjene skaper dermed et nasjonalt system i arbeidet med private arkiver og gir Riksarkivet den sentrale koordinerende rollen. Oppgaven kan ses i sammenheng med kulturlova § 2, som definerer kulturvirksomhet som blant annet å verne om og videreføre kulturarv. Til nå har retningslinjene ikke vært gitt i forskrifts form selv om de blir gjort gjeldende for private.

Arkivverkets strategi for private arkiver gjelder for 2015–2020. Ifølge Arkivverkets nettside skal strategien «sikre at arkivmateriale fra privat sektor i større grad blir tatt vare på» med vekt på koordinering av aktører. Strategien erstatter med andre ord ikke retningslinjene.

22.2.3 Fylkeskoordinerende ledd

Nettverket av «fylkeskoordinerende institusjoner på privatarkivfeltet og bevaringsinstitusjoner» går tilbake til 2004, men ble revitalisert i 2017.

Med utgangspunkt i Riksarkivarens retningslinjer for privatarkivarbeidet, gitt med heimel i arkivlova § 14, er det på regionalt nivå etablert eit landsdekkjande nettverk av koordinerande institusjonar i privatarkivarbeidet. Dei skal fungere som regionale kompetansesenter og vere med på å koordinere arkivarbeidet i fylka sine. Dermed er det etablert ein infrastruktur for nasjonal og regional samhandling i privatarkivarbeidet.

Kjelde: Meld. St. 7 (2012–2013) punkt 5.5.3

I hvert fylke finnes en fylkeskoordinerende institusjon for arbeidet med private arkiver som koordinerer arbeidet i sitt fylke. Hensikten er å få en god arbeidsdeling og samhandling mellom institusjonene der de klargjør sin bevaringspolitikk, arbeidsdeling seg imellom og utvikler bevaringsplaner for private arkiver.

22.2.4 Annet regelverk stiller krav til utarbeiding av dokumentasjon i næringslivet

Annet regelverk stiller krav til utarbeiding av dokumentasjon, se kapittel 14.2.3. Enkelte av disse kravene gjelder spesielt for næringslivet. For eksempel stiller aksjeloven krav om utarbeidelse og oppbevaring av dokumentasjon, jf. NOU 2016: 22, punkt 5.4.2, og Prop. 112 L (2016–2017). Enkelte typer dokumentasjon skal bevares i hele selskapets levetid. Etter § 1-6 skal dokumentasjon som kreves utarbeidet etter aksjeloven, utarbeides og oppbevares på betryggende måte. Dokumentasjonen skal være i lesbar form og være tilgjengelig fra Norge. Et annet eksempel er bokføringsloven § 13 som stiller krav om bevaring i fem år (ned fra ti år) av regnskapsinformasjon. Det stilles krav om betryggende sikring ut bevaringsperioden. Det er anledning til å oppbevare elektronisk regnskapsmateriale i visse EØS-land, nærmere bestemt Danmark, Finland, Island og Sverige.26

22.3 Situasjonsforståelse

22.3.1 Et bevilgningsstyrt arbeid

Omfanget av bevaringen av private arkiver er ikke lovregulert. Arbeidet med private arkiver er omtalt i gjeldende arkivlov §§ 13–19, men dette er relativt myke regler om koordinering med litt hardere hjemler til å verne enkeltarkiver.27 Det gis bare direkte statlige tilskudd til ARBARK, Misjons- og diakoniarkivet, Stiftinga for folkemusikk og folkedans og Skeivt arkiv. Bevaring av private arkiver i Arkivverket, kommunal sektor, museer og Nasjonalbiblioteket finansieres hovedsakelig over ordinært driftsbudsjett. Stortinget har bevilget noe midler til bevaring av private arkiver som det kan søkes på. Omfanget av bevaringen av private arkiver er dermed stort sett bestemt av ressursinnsatsen. Dette er formulert slik i statsrådens svar ved behandlingen av Dokument 8:117 S (2015–2016), se Innst. 157 S (2016–2017):

De årlige driftsbevilgningene til Arkivverket, til private arkivbevaringsinstitusjoner og til museer i det nasjonale nettverket utgjør de viktigste statlige økonomiske virkemidlene i privatarkivsatsingen. I tillegg kommer bevilgninger eller spillemidler til prosjekt- og utviklingstiltak på museums- og arkivfeltet.

Arkivverket er den enkeltaktøren som langtidsbevarer mest private arkiver. Arkivverket har etablert en lik politikk og praksis i hele landet for hvilke arkiver som skal tas imot, fordi etaten må prioritere lagringsplass og kapasitet til ordning og registrering. Det gjøres en bevaringsvurdering som begrunner hvorfor et arkiv skal til Arkivverket, og det må gjøres en vurdering av eventuelle vilkår som settes til avleveringen.

Kommunale og fylkeskommunale arkivinstitusjoner langtidsbevarer og gjør tilgjengelig om lag en fjerdedel av de private arkivene som tas vare på som samfunnsdokumentasjon i Norge, se figur 22.1. Bergen byarkiv er den største aktøren i kommunal sektor og er aktøren som etter Arkivverket har mest private arkiver i Norge.

Kjelde: Arkivverkets Statistikk for arkivinstitusjoner og arkiv i bibliotek og museum 2017

Private arkiver er dermed et arbeid som involverer statlig og kommunalt forvaltningsnivå og privat sektor. Både arkivinstitusjoner, biblioteker og museer tar vare på private arkiver. Det er store variasjoner regionalt. De 25 institusjonene med mest private arkiver bevarer til sammen 85 prosent av de bevarte privatarkivene, se tabell 22.1.

22.3.2 Et koordinert arbeid?

Målet om helhetlig samfunnsdokumentasjon krever samspill mellom ulike aktører. Også museer og biblioteker hører med i dette samspillet. Loven og Arkivverket har lagt opp til slik koordinering. De fylkeskoordinerende leddene er et sentralt virkemiddel.

I 2016 ble ordningen med fylkeskoordinerende ledd evaluert.28 Det ble pekt på både organisatoriske og ressursmessige forutsetninger for et tilstrekkelig bevaringsarbeid. Stimulans fra sentralt hold ble framhevet:

Grunnstrukturene for privatarkivarbeidet er definert nasjonalt. Undersøkelsen viser at nesten alle fylkene har på plass en koordinerende institusjon og et fylkesdekkende nettverk. Disse fungerer ulikt, men med tanke på usikker – til dels manglende – finansiering av arbeidet, må resultatene sies å være gode.

Ansvarsinstitusjonene bør få tydeligere og mer likeartet ansvar og oppgaver; slik at det oppnås god arbeidsdeling, med effektiv bruk av kompetanse og ressurser i alle deler av landet.

Oppgaven som fylkeskoordinerende institusjon skal være forankret i fylkeskommunen, og beskrevet i fylkeskommunale kulturplaner (der slike planer finnes). Uten slik forankring blir arbeidet med privatarkiver liggende utenfor ansvarsområdet til lokal- og regionalforvaltningen, som helt eller delvis er bevaringsinstitusjonenes oppdragsgivere og ansvarlige for finansiering av arbeidet.

I oppfølgingen av evalueringen ble alle fylkeskommunene anmodet om å selv oppnevne institusjoner i rollen. 15 av 18 nåværende fylkeskommuner har oppnevnt fylkeskoordinerende ledd. I de tre øvrige dekker Arkivverket denne rollen.

I flere regioner er det utarbeidet bevaringsplaner for private arkiver, dette gjelder blant annet Hordaland og Telemark. Arbeidet med bevaringsplaner gir en oversikt over hvilke sektorer, næringer osv. som det er langtidsbevart arkiver fra i arkivinstitusjoner, biblioteker og museer i regionen i dag, og hvor det er huller i samfunnsdokumentasjonen ved at spesielle næringer, sektorer eller tidsperioder ikke er dokumentert. Til sammen gir det grunnlag for å lage en bevaringsplan som angir satsningsområder, og som regel avklarer arbeidsdelingen mellom aktører i regionen.

Det er også behov for koordinering når det gjelder tilgjengeliggjøring av private arkiver. Arkivsektoren registrerer informasjon om sine arkiver i systemet arkivportalen slik at alle med tilgang kan søke fram til hvilken dokumentasjon de ulike institusjonene har. Selve dokumentasjonen er imidlertid ikke tilgjengelig i portalen. Utenfor arkivsektoren er det ikke alle som bruker arkivportalen til å registrere private arkiver de besitter. Om lag halvparten av private arkiver i museer er registrert i arkivportalen, om lag en fjerdedel i lokalhistoriske samlinger og mellom 6 og 11 prosent i biblioteker, se Arkivverkets Statistikk for arkivinstitusjoner og arkiv i bibliotek og museum 2017.

22.3.3 Næringslivsarkiver

Næringslivets dokumentasjon inngår også i kulturarven, og det norske samfunnet kan ikke forstås uten i sammenheng med næringsgrunnlag, konjunkturer, teknologi og industri. I dag bevares næringslivsarkiver som del av det generelle arbeidet med private arkiver, men det har også vært satsninger for å samle arkiver fra bestemte næringer, som sjømat, olje og gass og bergverk, se boks 22.4. Disse satsingene har vært basert på dialog og villighet fra de næringsdrivende. Vi har ikke en bevaringsinstitusjon som det svenske Centrum för Näringslivshistoria, se boks 22.5. Handelshøyskolen BI har imidlertid et miljø som særlig forsker på næringslivhistorie.

22.4 Overveielser

22.4.1 I allmennhetens interesse å ta vare på private arkiver

Det norske samfunnet er mer enn offentlig virksomhet. For at samfunnsdokumentasjonen skal være helhetlig og kulturarven vernes, jf. § 1, må mer enn offentlig dokumentasjon bevares. Private arkiver dokumenterer enkeltpersoners rettigheter og er viktige kilder til forskning og kunnskap om samfunnet. De kan ha særlig verdi fordi de utfyller offentlige arkiver, for eksempel der private og offentlige aktører samspiller om tjenester til enkeltpersoner, som i barnevernet. Det er dermed i allmennhetens interesse å ta vare på private arkiver.

For offentlige arkiver er det forholdsvis klart hvilke virksomheter som har et arkivansvar, og hva slags dokumentasjon de skal ta vare på. Private arkiver stiller seg annerledes. Det er en rekke ulike virksomheter som tar og kan ta seg av langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring.

Som del av kulturarven og helhetlig samfunnsdokumentasjon sørger det offentlige for langtidsbevaring av private arkiver. Dette skjer i dag gjennom etablerte, helt eller delvis offentlig finansierte arkivinstitusjoner, biblioteker og museer og gjennom arbeidet med nasjonale og regionale bevaringsplaner. Denne bevaringen skjer i allmennhetens interesse, jf. kapittel 10 om personvernforordningen. Ikke alle virksomheter vil ha behandlingsgrunnlag for personopplysninger i allmennhetens interesse.

22.4.2 Pisk eller gulrot?

Ambisjonen om å ivareta en helhetlig samfunnsdokumentasjon krever at private arkiver bevares i et fornuftig omfang og utvalg. Dette omfanget og utvalget beror på et faglig skjønn og egner seg ikke for regulering i loven. Dette bør overlates til fagmiljøene og kan omtales i planer og strategier.

Bevaringsplikter vil innebære at visse dokumentasjonstyper skal avleveres, mens kapasitetsbygging sentralt, regionalt og lokalt vil innebære at private arkiver vil kunne mottas og håndteres forsvarlig. Dette kan formuleres som alternative strategier: pisk eller gulrot. Utvalget legger til grunn at begge deler er nødvendig. Det må finnes kapasitet til langtidsbevaring, ordning og registrering i institusjoner på ulike nivåer i samfunnet og med nødvendig interesse og kompetanse til å forstå, tilgjengeliggjøre og formidle arkivene. Dette krever ressurser. Det må også finnes et visst nivå av press til å overføre arkivene, enten i form av plikter eller innsats fra pådrivere i og utenfor den aktuelle sektoren.

22.4.3 Gi flere virksomheter plikt til å avlevere sitt arkiv?

Offentlige og private arkiver blir skapt i et samspill av offentlige og private aktører. Over tid kan samme samfunnsoppgave bli løst av det offentlige eller av private aktører. For eksempel har det vært en historisk utvikling der det som tidligere ble løst av idealister, i dag i stor grad er offentlig finansierte velferdsoppgaver. Dette er tilfellet for rusomsorg, helsetjenester, barnehager, utdanningsinstitusjoner osv. Det bør derfor vurderes om sektormyndighetene, som Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet, bør utarbeide planer for bevaring av private arkiver i samarbeid med Nasjonalarkivet, for eksempel i forbindelse med at virksomheter med en lang historie kommer inn under arkivloven. I dag er det imidlertid en motsatt trend: at offentlige oppgaver blir utført av private virksomheter eller organisert som private rettssubjekter, se kapittel 8.

Dersom flere typer virksomheter må følge arkivloven, vil deres arkiver måtte bevares og avleveres på vanlig måte. Det vil være uforholdsmessig å underkaste ikke-offentlige virksomheter hele arkivloven bare for å sikre seg arkivet deres. Utvalget antar at det utvidede virkeområdet langt på vei fanger opp de typene virksomheter som bør danne og avlevere arkiver, for eksempel offentlig eide selskaper, se nærmere om lovens virkeområde i kapittel 8.

Etter gjeldende § 20 kan Riksarkivaren fastsette at arkiver skal fortsette å følge tidligere regulering selv om arkivskaper ved omdanning går fra statlig til kommunal eller fra offentlig til privat. Et utvidet virkeområde for arkivloven vil redusere behovet for en slik bestemmelse og vil også innebære at virksomheter som i dag produserer private arkiver, vil bli fullt ut omfattet av arkivloven.

Private virksomheter fører sitt arkiv uten bindingene i arkivloven, og arkivet som oppstår, vil mottakende arkivinstitusjon måtte forholde seg til slik det er. En kunne se for seg at det gis en forskrift som navngir organisasjoner og selskaper som skal avgi sine arkiver. Det kunne videre fastsettes regler om forskeres tilgang til materiale over en viss alder mens det fortsatt befinner seg hos virksomheten. Mulige eksempler:

• Politiske partiers hovedorganisasjoner

• Frivillige organisasjoners sentralledd (dersom de har et visst medlemstall)

• Tros- og livssynsorganisasjoners sentralledd dersom de har over et visst medlemstall Dette kan kobles til eventuell ny finansieringsordning for tros- og livssynssamfunn

• ASA-selskaper over et visst antall tilsatte (i konsernet)

Utvalget har ikke utredet dette i detalj, men ser at bevaringsplikter kunne komme i konflikt med sivilsamfunnets og næringslivets uavhengighet av staten, og har derfor ikke foreslått slike plikter.

22.4.4 Særskilt verneverdige arkiver

Etter gjeldende rett kan Riksarkivaren registrere private arkiver som særskilt verneverdige, jf. § 13 annet ledd. Fullmakten gjelder bare private arkiver. Etter § 10 kan Riksarkivaren fastsette at et kommunalt arkiv skal avleveres til Arkivverket eller en annen institusjon dersom det «er naudsynt for å tryggja arkivet eller når særlege omsyn tilseier dette». Begge disse to bestemmelsene dreier seg om å unngå arkivtap og gir Arkivverket virkemidler.

Kulturdepartementet åpnet for å vurdere om regelen om sikring av særskilt verneverdige arkiver bør få et videre virkeområde, jf. Meld. St. 7 (2012–2013) punkt 6.1.1. I stedet for å gi ulike regler for ulike arkiveiere kan en åpne for at særskilt verneverdig-regelen i kapitlet om private arkiver kan brukes på alle typer arkiver omfattet av arkivloven. Dette er forslaget i lovutkastet § 37. Særskilt bevaringsverdige private arkiver vil gjerne være samlinger med dokumentasjon av særlig høy informasjonsverdi, for eksempel dokumentasjon av

• grupper, pionervirksomhet, teknologiske gjennombrudd

• miljø- og rettsforhold, kulturminner, vitenskapshistorie, kunst eller kunstnere

• viktige hendelser av lokal, regional eller nasjonal betydning

22.4.5 Lovfeste Nasjonalarkivets koordinerende rolle. Veiledningsansvar

Etter gjeldende rett har Riksarkivaren en rekke oppgaver overfor private arkiver. Disse oppgavene innebærer et nasjonalt koordineringsansvar, selv om det ikke kommer uttrykkelig fram i loven. En tanke om å lovfeste det nasjonale koordineringsansvaret var fremme i Meld. St. 7 (2012–2013) punkt 6.1.1.29 Utvalget går inn for å lovfeste Nasjonalarkivets koordinerende rolle.

Koordinering innebærer ikke klare handleplikter, men peker i retning av å ha en oversikt over aktører, produksjon og måloppnåelse. For et fagdirektorat vil det være nærliggende å forvente at koordineringsrollen også innebærer strategisk utviklingsarbeid og arbeid med kunnskapsproduksjon. Det konkrete ordnings- og bevaringsarbeidet vil fortsatt være budsjettstyrt, men den lovfestede koordinerende rollen for arbeidet med private arkiver kan gi anledning for styring og dialog om forventninger mellom departementet og direktoratet.

Arkivverket er i loven pålagt å gi retningslinjer for arbeidet med private arkiver, og disse kan gjøres gjeldende for offentlige organer som arbeider med private arkiver, og private som mottar tilskudd til slikt arbeid. Etter utvalgets vurdering framstår det som uklart hvilken normativ kraft slike retningslinjer skal ha: Er dette bindende som forskrifter eller faglig veiledning som mottakerne kan stille seg friere overfor? Utvalget mener det er vil være klargjørende å kalle dette veiledning, ikke retningslinjer. Utvalget ser ikke behovet for at loven regulerer veiledningsansvaret.

Det ville styrke Nasjonalarkivets rolle som nasjonalt koordinerende organ om tilskuddene til de selvstendige institusjonene som arbeider med privat arkiver, som ARBARK, Skeivt arkiv og Misjons- og diakoniarkivet, ble forvaltet av Nasjonalarkivet.

22.4.6 Lovfeste en regionalt koordinerende rolle for fylkeskommunen

For å styrke koordineringen mellom nasjonalt og regionalt nivå kan det være tjenlig at loven fastslår hvilket organ som skal være ansvarlig for koordineringen av arbeidet med private arkiver regionalt. Utvalget foreslår at fylkeskommunene får dette som en lovpålagt oppgave. Dette kan sees på som en formalisering av en utvikling der rollen som fylkeskoordinerende ledd i økende grad har blitt lagt til fylkeskommunen eller fylkeskommunale institusjoner.

Å gi fylkeskommunene en formell regionalt koordinerende rolle vil åpne for i større grad å se private arkiver i sammenheng med fylkeskommunens øvrige oppgaver innenfor bibliotek, museum og kulturminnevern samt med regional utvikling generelt. Fylkeskommunenes involvering i næringsutviklingen i regionen kan bidra til en større forståelse for betydningen av å bevare dokumentasjon fra næringslivet og gjøre den tilgjengelig.30

Plan- og bygningslovens regler om fylkesplanlegging kan gi et rammeverk for å utarbeide regionale planer over hvilke typer private arkiver som bør prioriteres bevart, og hvor og hvordan det kan finne sted. Både Nasjonalarkivet og fylkeskommunene må forventes å utarbeide bevaringsplaner som ledd i sin koordinerende rolle.

Ekspertutvalget for regionreformen foreslo å overføre forvaltningen av spillemidler på bibliotek-, arkiv- og museumsfeltet som i dag ligger til Nasjonalbiblioteket, Arkivverket og Kulturrådet, til fylkeskommunen. En slik overføring kan begrenses til å omfatte bevilgningen til private arkiver (6 millioner i 2017), ikke utviklingsmidlene (4 millioner i 2017).

Fylkeskommunene har en rekke kultur- og kulturvernoppgaver. En overføring av tilskuddsforvaltningen vil henge godt sammen med lovfestingen av fylkeskommunens ansvar for koordinering av arbeidet med private arkiver.

En styrking av fylkeskommunenes rolle i arbeidet med private arkiver kan omtales i kulturlova også. Dette kan uttrykkes som en tilføyelse i § 4 hvor det slås fast at fylkeskommunen har et ansvar for bevaring av private arkiver knyttet til regionen.

22.4.7 Tilsyn med private virksomheter

Tilsynshjemmelen i gjeldende arkivlov § 7 omfatter offentlige organers arkivarbeid. Arkivinstitusjoner organisert som stiftelser og interkommunale selskaper, er ikke underkastet tilsyn. Utvalget foreslår i lovutkastet § 34 tredje ledd at Nasjonalarkivet fører tilsyn med virksomheter som mottar offentlige tilskudd til arbeid med private arkiver.

22.4.8 Adgang til å stille vilkår ved overføring av private arkiver til offentlige arkivinstitusjoner

Etter gjeldende rett kan det stilles vilkår ved overføringen (avlevering og deponering) om begrenset tilgang til private arkiver. Det kan være grunn til å vurdere om loven skulle oppstille skranker for disse vilkårene, for eksempel knyttet til forholdsmessighet eller rimelighet. Det kan videre være grunn til å vurdere om loven skulle åpne for lempning av vilkår, for eksempel vilkår som vurderes som åpenbart uheldige eller åpenbart ufornuftige. Utvalget mener at vilkår som settes, bør være saklige. Dette fører til en nokså høy terskel for å akseptere vilkår, det vil si at vilkår som oppfattes som urimelige eller diskriminerende, neppe kan kalles saklige. For øvrig foreslår utvalget å videreføre innholdet i gjeldende arkivlov § 16.

22.4.9 Krav til tilgjengeliggjøring og langtidsbevaring av private arkiver

Utvalget foreslår i kapittel 11.3 at arkivportalen og katalogen bør forvaltes av Nasjonalarkivet.

Private arkiver bør også registreres i en felles katalog, og en plikt til å registrere går fram av lovutkastet § 35. Registrering bør være gratis fordi det bidrar til å sikre samfunnets felles hukommelse og gjøre informasjon om materialet tilgjengelig for alle.

Private arkiver bør langtidsbevares etter arkivfaglige prinsipper, også i institusjoner med en annen fagtradisjon, som biblioteker og museer, se lovutkastet § 35. Arkivfaglige prinsipper hører til arkivfaget og blir ikke søkt definert eller avgrenset her, men stikkord er pålitelighet, autentisitet, integritet og anvendelighet, se kapittel 4.4.