Del 1
Sammendrag og rådets arbeid

1 Sammendrag

Rådet har i sitt andre deloppdrag vurdert endringer i straffeloven kapittel 13 for å gjøre inndragning til et mer effektivt virkemiddel for å bekjempe gjengkriminalitet. I tråd med mandatet har rådet særlig sett på reglene om inndragning av utbytte, men rådet har også vurdert disse reglene i sammenheng med de øvrige reglene om inndragning i straffeloven kapittel 13.

Rådets hovedkonklusjon er at gjeldende rett i hovedsak gir tilstrekkelige hjemler for å sikre effektiv inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet. Det norske regelverket er sammenlignbart med inndragningsreglene i de øvrige nordiske land, og det er heller ingen bindende internasjonale instrumenter som anbefaler mer vidtgående regler. Enkelte land utenfor Norden har imidlertid supplerende regler om sivilrettslig inndragning, og departementet har for tiden til behandling en utredning om slike regler også i Norge.

Rådet har vurdert nærmere de rammer som Grunnloven og Norges menneskerettslige forpliktelser setter til nye eller endrede inndragningsregler. Et sentralt spørsmål etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er i hvilken grad inndragning utgjør «straff» i konvensjonens forstand. Rådets gjennomgang viser at inndragning som går ut over en ren nettoinndragning av utbyttet – definert som gjenoppretting eller «nullstilling» av situasjonen til slik den ville vært dersom gjerningspersonen unnlot å fullføre eller fortsette den straffbare handlingen – kan bli ansett som straff etter EMK. Fra dette utgangspunktet har rådet gjennomgått hva som gjelder med hensyn til utforming av skyld- og beviskrav i regler om strafferettslig inndragning, og hvilke føringer uskyldspresumsjonen gir. Rådet har videre drøftet de skrankene som følger av eiendomsretten og vurdert betydningen av Barnekonvensjonen og Grunnloven § 104 for inndragning rettet mot personer under 18 år.

Rådet har undersøkt tidligere utredninger om inndragningsreglene generelt og innhentet informasjon og synspunkter særlig fra politiet og påtalemyndigheten om utfordringer og mulige løsninger ved inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet. Både tidligere utredninger og rådets informasjonsinnhenting viser at regelverket i det store og hele anses å gi tilstrekkelige hjemler for inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet, og at utfordringene i stor grad beror på andre forhold enn selve regelverket. Det har likevel kommet frem at reglene på noen punkter oppfattes som uklare, og at de gir for lite konkret veiledning om hva som kan inndras og i hvilke situasjoner. I tillegg finnes særlige bevismessige utfordringer. For eksempel er det påpekt i tilbakemeldingene til rådet at det er uforholdsmessig ressurskrevende å inndra kontanter og andre verdigjenstander som gjengmedlemmer bærer med seg på gaten eller i andre situasjoner, og som åpenbart er utbytte fra kriminalitet, men uten at det kan bevises hvilken eller hvilke konkrete straffbare handlinger verdiene er utbytte av.

Rådet har tatt som utgangspunkt for sine vurderinger at (kriminalpolitisk) effektivitet må avveies mot hensynet til rettighetene og rettssikkerheten til den som rammes av inndragning, der særlig vernet av eiendomsretten må tas i betraktning. Ved å lempe på beviskravene for å inndra, eller ved å utvide den skjønnsmessige adgangen til inndragning, øker risikoen for at det finner sted en urettmessig inndragning av lovlig ervervet eiendom.

Et viktig prinsipielt utgangspunkt for rådet har vært nullstillingsprinsippet. Det bærende formålet med inndragning av utbytte er å foreta en korreksjon slik at situasjonen gjenspeiler forholdene slik de var før den straffbare handlingen fant sted. Fra dette utgangspunktet er det også en viktig erkjennelse for rådet at det må skilles mellom inndragning som ikke er ment å være straff, jf. inndragning etter reglene i straffeloven kapittel 13, og inndragning som fremstår som pønalt begrunnet.

Rådet har vurdert fordeler og ulemper med ulike mulige regelendringer. Rådet har også vurdert forslag som har blitt fremmet i tidligere utredninger, og særlig innspill som rådet har fått i sin informasjonsinnhenting.

For å gjøre inndragningsreglene lettere tilgjengelige foreslår rådet en klargjøring av reglenes formål og innbyrdes struktur gjennom følgende endringer:

• Endring av straffeloven § 66. Bestemmelsen formuleres som en oversikts- og henvisningsbestemmelse, hvor de ulike formene for og formålene med inndragning samt forholdet mellom bestemmelsene fremgår.

• Endring i straffeloven § 67 om inndragning av utbytte. Nullstillingsprinsippet ved inndragning lovfestes i tredje ledd. Videre tydeliggjøres i femte ledd at utbytte i form av bestemte ting som utgangspunkt skal inndras ved gjenstandsinndragning.

• Endring av § 68 om utvidet inndragning. Det foreslås klargjort innledningsvis at formålet med bestemmelsen er å inndra utbytte fra straffbare handlinger uten at det er nødvendig å påvise hvilken eller hvilke handlinger utbyttet stammer fra. Videre foreslås endringer i lovteksten for å klargjøre at bestemmelsen ikke bare er aktuell der det er grunnlag for å inndra alt lovbryteren eier og som ikke vedkommende beviser lovlig erverv av, men at bestemmelsen også kan benyttes til å inndra enkelteiendeler på grunnlag av konkret mistanke. Det foreslås også inntatt en beskrivelse av de sentrale vurderingselementene ved vurderingen av hvorvidt den fakultative adgangen til utvidet inndragning bør benyttes. Hensikten er at bestemmelsen bedre skal gjenspeile en forutsetning i forarbeider og rettspraksis om at lovbryteren normalt må ha utvist en «kriminell livsstil» for at utvidet inndragning skal være aktuelt. Rådet presiserer i tilknytning til lovendringen at denne forutsetningen gjør seg gjeldende med ulik styrke i ulike situasjoner.

I tillegg foreslår rådet følgende endringer og presiseringer av inndragningsreglene:

• Det foreslås en ny § 67 a i straffeloven som i første ledd hjemler inndragning av utbytte uten at det kan påvises hvilken konkret straffbar handling utbyttet stammer fra. Beviskravet er sterk sannsynlighetsovervekt. I andre ledd foreslås en hjemmel for inndragning i situasjoner der ingen gjør krav på å være eier av en beslaglagt ting og det er sannsynlig at tingen er utbytte fra en straffbar handling.

• I tilknytning til den foreslåtte § 67 a andre ledd om inndragning av beslaglagte ting som ingen gjør krav på å være eier av, foreslås det en endring i § 74 om partsstillingen i slike inndragningssaker.

• Videre foreslår rådet en omstrukturering av inndragningsreglene i §§ 69 og 70 slik at inndragning av produktet av, gjenstanden for eller ting som har vært benyttet eller bestemt til å benyttes ved straffbare handlinger, og som ikke er pønalt begrunnet, reguleres av § 69 så langt slik inndragning er begrunnet i nullstillingsprinsippet og av en ny § 70 første ledd når inndragningen er begrunnet i å forebygge at tingen skal bli brukt til nye straffbare handlinger. Denne strukturen forutsetter at de situasjonene der § 69 i dag benyttes til å ilegge inndragning som fremstår som pønalt begrunnet – og som kan være å anse som straff etter EMK – reguleres på annen måte, for eksempel ved en form for inndragning eller konfiskasjon som formelt rubriseres som straff.

• Ordlyden i straffeloven § 72 foreslås presisert, slik at det tydelig fremgår at god tro-vurderingen for erverver handler om hvorvidt vedkommende hadde grunn til å tro at det var sammenheng mellom en straffbar handling og utbyttet, og at vedkommende ikke trenger å ha mistanke om den konkrete straffbare handlingen. Det foreslås også et nytt fjerde ledd for å klargjøre hvordan man skal unngå dobbeltinndragning der det er foretatt inndragning både hos den utbyttet først tilfalt og hos senere erverver.

Rådets endringsforslag sikter primært å bidra til mer effektiv inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet, i tråd med det rådet oppfatter som kjernen i mandatet. Forslagene til endringer i straffeloven §§ 67 tredje ledd, 69, 70 og 72 er forankret i en fornyet vurdering av hvilke grunnprinsipper som etter rådets oppfatning bør ligge til grunn for utformingen av reglene om inndragning. Det ovenfor nevnte nullstillingsprinsippet og synspunktet at inndragning etter straffeloven kapittel 13 ikke skal ha en pønal karakter har her vært sentralt. Samlet sett innebærer forslagene dermed en prinsipiell avgrensing av inndragningsreglene som samtidig muliggjør regelendringer som kan effektivisere inndragningsinstituttet. Rådets forslag er enstemmige.

Tidligere utredninger og innspill til rådet fremhever gjennomgående at utfordringene med inndragningsregelverket i stor grad har andre årsaker enn mangler ved reglene i straffeloven kapittel 13. Rådet drøfter derfor også behovet for regelendringer i lys av andre mulige tiltak som kan bidra til å effektivisere inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet. Avslutningsvis i utredningen omtales tiltak som rådet vurderer som hensiktsmessig at departementet vurderer i den videre lovgivningsprosessen.

2 Rådets oppdrag og arbeid

2.1 Mandatet

Rådet er gitt to oppdrag knyttet til «gjengkriminalitet». Oppdragene er blant annet foranlediget av tilbakemeldinger i riksadvokatens brev til Justis- og beredskapsdepartementet 31. august 2018 om gjengkriminalitet. I nevnte brev skriver riksadvokaten at «tiden kan være inne for å vurdere» om et straffebud mot deltakelse kan være en farbar strategi i gjengsammenheng, og uttrykker også at inndragning bør være et fokusområde. Det første deloppdraget gjaldt kriminalisering av deltakelse i og rekruttering til kriminelle grupper. Rådet leverte sin utredning for dette oppdraget, NOU 2020: 4, 12. mars 2020. Rådets andre deloppdrag gjelder inndragningsreglene, hvor rådet ble gitt følgende mandat:

«1. Bakgrunn

Straffbare handlinger begått av personer med tilknytning til gjengmiljøer og kriminelle organisasjoner representerer en betydelig kriminalitetsutfordring. Gjennom vold, trusler og annen kriminalitet bidrar disse miljøene til å skape utrygghet i befolkningen. Den negative utviklingen i gjengmiljøene på det sentrale Østlandsområdet reiser spørsmål om det er behov for å se på nye tiltak som kan bidra til å redusere kriminelle gjenger og organisasjoners evne til å fungere som en organisatorisk plattform for å begå kriminelle handlinger, samt forhindre nyrekruttering.

[…]

Det kan også være grunn til å se nærmere på om det er behov for lovendringer for å gjøre inndragning av utbytte fra straffbare handlinger til et sterkere kriminalpolitisk virkemiddel, særlig ved gjengkriminalitet. Utsiktene til profitt synes å være en viktig drivkraft bak gjengkriminalitet. For å kunne drive effektiv kriminalitetsbekjempelse er det derfor viktig med et funksjonelt og effektiv regelverk, som gjør inndragning praktisk mulig. Departementets generelle inntrykk basert på tilbakemeldinger fra sentrale aktører, herunder Riksadvokaten, er at de strafferettslige inndragningsreglene i alminnelighet fungerer godt, men at det kan være grunn til å vurdere om regelverket i tilstrekkelig grad er tilpasset de særlige utfordringer som gjør seg gjeldende ved inndragning av eiendeler og verdier som stammer fra kriminalitet begått av personer med tilknytning til gjengmiljøer.

[…]

2.2 Inndragning

Straffelovrådet skal vurdere om det er grunn til å foreslå endringer i reglene om inndragning av straffbart utbytte.

Straffelovrådet bes særlig belyse og drøfte hvilke utfordringer som gjør seg gjeldende ved praktiseringen av inndragningsreglene når den kriminelle handlingen er begått av personer med tilknytning til kriminelle gjengmiljøer, og om gjeldende regelverk er godt nok tilpasset disse utfordringene. Blant annet bes Straffelovrådet vurdere lovendringer som gjør det vanskeligere å omgå inndragning av eiendeler som stammer fra kriminell virksomhet gjennom formelle eierkonstruksjoner.

Straffelovrådet skal særlig være oppmerksom på lovendringer som kan gjøre inndragningsreglene til et mer effektiv kriminalpolitisk virkemiddel for å bekjempe gjengkriminalitet. Samtidig står rådet fritt til å vurdere endringer som vil ha betydning for bekjempelse også av andre former for kriminalitet.

Utvalget skal i sitt arbeid gjennomgå tilsvarende regulering i de nordiske landene, og erfaringer som en har gjort seg der, især knyttet til inndragning av verdier og eiendeler som stammer fra gjengkriminalitet.»

2.2 Rådets sammensetning og rolle

Rådet består på tidspunktet for levering av sin andre utredning av følgende medlemmer:

• Linda Gröning (leder), professor ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Susann Funderud Skogvang, lagdommer ved Hålogaland lagmannsrett

• Knut Erik Sæther, assisterende riksadvokat

• Anders Brosveet, advokat i Advokatfirmaet Elden

For rådets to første oppdrag er følgende medlemmer med særskilt kompetanse oppnevnt:

• Line Steen Presthus, politiadvokat i Oslo politidistrikt

• Rune Utne Reitan, politioverbetjent i Kripos

Jonatan Michaeli har vært sekretær for rådets to første oppdrag.

Rådet viser til NOU 2020: 4 kapittel 2.2 der det gjøres rede for rådets rolle og funksjon.

2.3 Rådets mandatforståelse

Rådets oppdrag er å vurdere om det er grunn til å endre reglene om inndragning av straffbart utbytte. Det går klart frem at mandatets hovedfokus er «gjengkriminalitet». Rådet oppfatter mandatet slik at det først og fremst skal analysere hvorvidt endringer i inndragningsreglene vil kunne bidra til en mer effektiv bekjempelse av gjengkriminalitet, og at det ikke skal gjøres en analyse av inndragningsreglenes effektivitet for andre typer kriminalitet. Rådet har derfor ikke konsentrert seg om å avdekke utfordringer ved inndragning ved andre kriminalitetsformer. At rådet «står fritt» til å vurdere endringer som har betydning for bekjempelsen av andre typer kriminalitet, tilsier likevel at slike endringer kan kommenteres dersom rådet i sitt arbeid blir oppmerksom på behov for mer generelle endringer. Rådet vil også bemerke at endringer i inndragningsreglene som gjøres for å bekjempe gjengkriminalitet vil kunne få generell betydning.

Mandatet ber om en vurdering av «om det er grunn til å foreslå endringer i reglene om inndragning av straffbart utbytte». Etter en snever fortolkning kunne det tilsi at rådet ikke skulle vurdere bestemmelsen i straffeloven § 69 om inndragning av produktet av, gjenstanden for eller redskapet til en straffbar handling. Som det vil fremgå av utredningen er det imidlertid nødvendig å se inndragningsreglene i sammenheng, ved analysen av om reglene samlet sett virker som de bør, ved vurderingen av systematikken i inndragningsregelverket og i behandlingen av prinsipielle spørsmål.

Rådet skal «belyse og drøfte» hvilke utfordringer som gjør seg gjeldende, og om gjeldende regler er godt nok tilpasset disse utfordringene. Ut fra tidligere utredninger om inndragning, har rådet tatt som utgangspunkt at «utfordringer» kan bestå i mange ulike forhold, også forhold som ikke knytter seg til regelverket. Selv om rådets oppmerksomhet retter seg mot behovet for lovendringer, vil rådet derfor også basere sin drøftelse på en bredere problemforståelse.

Mandatet etterspør kun regelendringer som kan gjøre inndragning mer effektivt. Rådet understreker at effektivitet ikke alene kan begrunne endringer i strafferettslige regler. Slike regelendringer må også kunne forsvares ut fra strafferettens begrunnelser og begrensninger, der de menneskerettslige skrankene i Grunnloven og EMK står sentralt.

Mandatet legger ikke opp til en vurdering av om det bør innføres et system med sivilrettslig inndragning, slik professor Jon Petter Rui foreslår i en utredning om sivilrettslig inndragning fra 2016.1 Utredningen og høringen av den vil likevel bli omtalt som et mulig alternativ og/eller supplerende spor til det strafferettslige regelverket. Rådet trekker også inn utredningen der den belyser spørsmål av relevans for strafferettslig inndragning.

2.4 Utredningsarbeidet

Rådet har avholdt 1–2 møter i måneden mellom mars og september 2020. Professor Jon Petter Rui deltok i rådets møte 12. mai 2020. Førstestatsadvokat Håvard Kampen ved Økokrim deltok i rådets møte 8. juni 2020. Grunnet koronapandemien har rådet avholdt alle sine møter som fjernmøter (lyd og bilde).

Rådet har stilt spørsmål om utfordringer med inndragningsregelverket og bedt om innspill på aktuelle regelendringer fra Riksadvokaten, Politidirektoratet og underliggende organer. Rådet har også mottatt innspill direkte fra noen av Oslo politidistrikts enheter.

Rådet har videre mottatt skriftlig informasjon fra Danmark, Finland og Sverige om landenes inndragningsregelverk og utfordringer og problemstillingen ved anvendelsen av inndragningsreglene i saker som gjelder gjengrelatert kriminalitet. Rådet har videre innhentet synspunkter fra Advokatforeningens forsvarergruppe og Nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

2.5 Videre opplegg

Noen terminologiske avklaringer gis i kapittel 3. Deretter struktureres utredningen i fire deler over 14 kapitler.

I del II beskrives og drøftes den rettslige bakgrunnen for rådets vurderinger og anbefalinger. I kapittel 4 gjøres det rede for de strafferettslige inndragningsreglene, inkludert reglenes bakgrunn og begrunnelser. Fremstillingen knytter seg særlig til reglene om inndragning av utbytte. I forlengelsen av kapittel 4, beskrives i kapittel 5 andre regler som har betydning for inndragningsreaksjonen. I kapittel 5 omtaler rådet hovedtrekkene i Ruis (2016) forslag til regler om sivilrettslig inndragning. I kapittel 6 gjennomgås inndragningsreglenes forhold til straffebegrepet i Grunnloven og etter EMK. I kapittel 7 drøftes andre konstitusjonelle skranker av betydning, mens kapittel 8 omhandler relevante traktater og internasjonale anbefalinger. Inndragningsreglene i andre nordiske land beskrives i kapittel 9.

I del III omtales de aktuelle utfordringene med inndragning etter gjeldende rett. I kapittel 10 beskrives de utfordringene som har vært påpekt i tidligere utredninger og de utfordringene som har blitt påpekt i tilbakemeldinger til rådet. I lys av disse problembeskrivelsene drøftes utfordringene ved inndragning rettet mot medlemmer i kriminelle gjenger nærmere i kapittel 11. Rådet tar stilling til hva som er hovedutfordringene ved inndragningsregelverket og dets anvendelse i saker som har tilknytning til gjengkriminalitet.

I del IV presenteres rådets vurderinger og anbefalinger om regelendringer og andre tiltak.

I kapittel 12 vurderer rådet nærmere ulike endringer i straffeloven og hvorvidt disse kan gi mer effektiv inndragning i saker som gjelder gjengkriminalitet. Fordeler og ulemper ved disse endringene drøftes. I kapittel 13 foreslås andre tiltak (andre endringer enn endringer i straffeloven) som kan vurderes nærmere i den videre oppfølgingen av utredningen.

I del V vurderer rådet administrative og økonomiske konsekvenser (kapittel 14) og legger frem et lovutkast med merknader (kapittel 15).

3 Terminologi

Bakmenn

Med bakmenn forstås i utredningen lederskikkelser og andre høytstående medlemmer i kriminelle gjenger som typisk selv ikke deltar i gjennomføringen av straffbare handlinger. Bakmenn kan være i posisjon til å beordre medlemmene til å begå straffbare handlinger, eller være en organisator/planlegger for det som skal gjøres. Bakmennene vil i stor utstrekning få den største andelen av utbytte fra gjengkriminalitet.

Termen må forstås kjønnsnøytralt.

Gjengkriminalitet

I NOU 2020: 4 sondret rådet mellom gjengstrukturer på tre ulike nivåer:2

• «Kriminelle nettverk». Samarbeid mellom enkeltpersoner om kriminalitet, uten at det er noen struktur eller organisering i samarbeidet.

• «Kriminelle grupper». Et samarbeid mellom personer om å begå kriminalitet. Samarbeidet kan være kortvarig, men gruppene preges av at hvert ledd er nødvendig for det resultatet som personene ønsker å oppnå. Straffeloven § 79 bokstav c synes å ramme nettopp slike.

• «Kriminelle organisasjoner/sammenslutninger». Organisert samarbeid med hierarki og struktur. MC-klubber og andre kjente kriminelle organisasjoner faller inn her.

Rådet legger til grunn den samme forståelsen av gjengkriminalitet og ulike gjengstrukturer i denne utredningen. Gjennomgående benyttes også disse termene i utredningen, og de ulike typene gjengstrukturer benevnes kun dersom det er nødvendig med en slik presisering.

Løpegutt

Med løpegutt forstås medlemmer, typisk unge personer, som står lavt i gjengens hierarki og som utfører mindre oppgaver for gruppen. Det kan være oppgaver som å gi beskjeder, innkjøp av varer og bidrag til narkotikarelatert virksomhet. Oppgavene kan også være risikofylte for den som utfører dem. Mange ganger får løpeguttene verdigjenstander eller penger for å utføre kriminelle handlinger, og det kan derfor bli aktuelt med strafferettslig inndragning overfor dem.

Termen må forstås kjønnsnøytralt.

Nullstillingsprinsippet

Nullstillingsprinsippet angir at formålet med inndragning er å nullstille situasjonen slik den var før den straffbare handlingen. Prinsippet er forankret i tanken om at ingen skal tjene på kriminalitet, og at det derfor er rettferdig å ta fra en person verdier eller gjenstander som vedkommende har ervervet gjennom straffbare handlinger. Prinsippet er også begrensende for når inndragning kan skje, og for hva som kan inndras. Inndragning kan kun begrunnes i den utstrekning det er nødvendig for å nullstille og gjenopprette situasjonen. Nullstillingsprinsippet er et viktig utgangspunkt for rådets forståelse av gjeldende inndragningsregler og for rådets forslag om regelendringer.

Utbytte

Utbytte av en straffbar handling er enhver fordel3 oppnådd ved en straffbar handling.4 Ordet «av» innebærer et krav om årsakssammenheng mellom den handlingen som oppfyller gjerningsinnholdet i straffebudet og den ting eller fordel som det er spørsmål om å anse som utbytte.

Utbytte kan være konkret, i form av ting, rettigheter, fordringer, elektronisk lagret informasjon eller lignende. Utbytte kan også være abstrakt, som ved en besparelse.

Utbytte omfatter også formuesgoder som trer i stedet for utbytte (surrogat). Dersom et pengebeløp som er utbytte benyttes til å kjøpe et annet formuesgode, er også dette formuesgodet å regne som utbytte. Dersom deler av kjøpesummen er betalt med midler som er utbytte, regnes en forholdsmessig del av det kjøpte formuesgodet som utbytte.

Årsakskravet

Når rådet i denne utredningen omtaler «årsakskravet», siktes det til kravet om årsakssammenheng mellom handlingen som oppfyller gjerningsinnholdet i straffebudet og utbyttet.