Del 3
Utfordringer med inndragning etter gjeldende rett

10 Utfordringer påpekt i tidligere utredninger og i tilbakemeldinger til rådet

10.1 Innledning

I kapitlene over har rådet gjort rede for inndragningsreglenes innhold, begrunnelser, menneskerettslige rammer, internasjonale instrumenter samt regelverket i en del andre land. Gjennomgangen av de gjeldende reglene har vist at adgangen til å foreta inndragning er vid. Inndragningsreglene går omtrent like langt som i de øvrige nordiske land. Gjennomgangen har likevel vist at det norske inndragningsregelverket på enkeltpunkter kan utformes slik at det blir mer tilgjengelig og bedre gjenspeiler formålene bak inndragningsinstituttet.

I del III av utredningen flyttes fokus til en nærmere drøftelse av utfordringene med de gjeldende reglene. I denne delen vil rådet drøfte hvilke aspekter ved regelverket som eventuelt står i veien for en mer effektiv inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet.

Rådets utredning er ikke den første offentlige utredningen om inndragningsregelverket. Denne utredningen er imidlertid den første utredningen om inndragning fra straffbare forhold knyttet til gjengmiljøer. Selv om problemstillingen er snevrere her, vil mange generelle betraktninger om inndragningsregelverket også kunne gjelde for inndragningsarbeid opp mot gjengmiljøer. Som et første grunnlag for å forstå eventuelle utfordringer ved regelverket skal rådet i kapittel 10 se nærmere på de utfordringer som tidligere er påpekt i forskjellige utredninger (10.2). I forlengelsen av dette vil rådet beskrive hovedtrekkene i de tilbakemeldingene som rådet innhentet spesifikt for oppdraget om inndragning knyttet til gjengkriminalitet (10.3).

10.2 Utfordringer påpekt i tidligere utredninger

10.2.1 Oversikt

Inndragningsreglene har vært gjenstand for flere utredninger og analyser de siste 10 årene. Allerede i NOU 1996: 21 ble det påpekt en del mangler og svakheter ved regelverket, og særlig påtalemyndigheten har med jevne mellomrom jobbet med å bedre inndragningsreglenes effektivitet. Her kan nevnes inndragningsprosjektet ved Rogaland politidistrikt 2013/2014, Prosjekt Øko 7 og kartleggingsrapport fra Politiet og påtalemyndighetens faggruppe for finansiell sporsikring 2019.1

Som omtalt i kapittel 4 ble professor Jon Petter Rui i 2014 oppnevnt til å utrede inndragningsregelverket, og det het da i mandatet at han blant annet skulle kartlegge og analysere «muligheter og begrensninger til å bekjempe profittmotivert kriminalitet i gjeldende regelverk for inndragning av utbytte» og «det praktiske og rettslige forbedringspotensialet i norske inndragningsregler, i lys av erfaringer fra utlandet». Utredningen munnet ut i et forslag om sivilrettslig inndragning, men oppsummerer på en god måte også sentrale utfordringer med de strafferettslige inndragningsreglene.2

Ruis gjennomgang viser en ganske enstemmig frustrasjon i politiet og påtalemyndigheten over at inndragningsinstituttet ikke fungerer så effektivt som man skulle ønske. Tilsvarende ble kritiske bemerkninger til inndragningsreglenes effektivitet gjentatt i flere høringssvar til høringen av Ruis utredning. I høringssvarene utdypes også behovet for endringer. Det er verdt å merke seg at også på påtalesiden er det kritiske røster mot å utvide inndragningsreglene. I høringssvar 27. januar 2017 fra Rogaland politidistrikt heter det for eksempel:

«Dagens mangelfulle oppfølgning av de tilgjengelige hjemler for inndragning bør ikke være grunnlag for en nydannelse som foreslått. Forslaget innebærer etableringen av et helt nytt forvaltningsorgan med høy trinnhøyde og høye kostnader om enn sparsomt beskrevet i betenkningens kap.13. Jeg ser bare i begrenset grad at dagens hjemler for inndragning ikke er tilstrekkelige; utfordringen er å bruke dem. I den grad instituttet sivil inndragning tenkes å lempe på de materielle vilkår for inndragning ved at beviskravet for det straffbare forhold senkes utover det som er tilfellet i dag er det betenkelig i seg selv.»

I det følgende skal de påpekte utfordringene utdypes. Fremstillingen konsentreres om de utfordringene som hyppigst er påpekt.

10.2.2 Utfordringer med kunnskap, tradisjon og kultur

Manglende kunnskap samt tradisjon og kultur rundt å fokusere etterforskingen om primærforbrytelsen ble nevnt som hindre for mer effektiv inndragning i NOU 1996: 21.3 Alle etterfølgende rapporter viser også tilbake til NOUen på dette punkt. I NOUen omtales blant annet en spørreundersøkelse til politidistriktene der det store flertall av respondentene var enige i at fokuset var på skyld og straffeutmåling under hele etterforskingen. Inndragningsutvalget mente at denne kulturen eller tradisjonen blant annet kunne ha sammenheng med at «den enkelte etterforsker og jurist tradisjonelt har arbeidet med flere kriminalitetstyper, hvor inndragning av utbytte i motsetning til straff bare har vært aktuelt som reaksjon mot enkelte av disse kriminalitetstypene».

I samme spørreundersøkelse kom det frem at kunnskapen hos politidistriktene om inndragning er for lav. Utvalget mente dette indikerte et lavt kompetansenivå, og foreslo blant annet at inndragning og pengesporing bør gjøres til en viktigere del av utdanningen for politi og påtalejurister, og at det bør være et tilbud om etterutdanning innenfor disse feltene. Lavt kompetansenivå er også påpekt av FATF.4

10.2.3 Manglende samarbeid og kommunikasjon

Betydningen av samarbeid og kommunikasjon er et gjennomgående tema i tidligere utredninger. I tillegg til politi- og påtalemyndighet, har ulike offentlige etater informasjon om og ansvar for ulike verdier som kan være utbytte av straffbare handlinger. Allerede kapitteloversikten i Meld. St. 7 (2010–2011), Kampen mot organisert kriminalitet – en felles innsats, viser at det er mange offentlige instanser som har arbeidsoppgaver der de kan møte den organiserte kriminaliteten.5 En særlig problemstilling som oppstår i krysningen mellom ulike etaters ansvarsområde, er å finne gjenstander som kan realiseres for å dekke idømte verdiinndragningskrav. Statens innkrevingssentral kan i liten grad undersøke om den domfelte besitter ikke-registrerte eiendeler som kan gå til dekning av inndragningskrav uten bistand fra politiet eller andre.6

Samarbeid mellom norske og utenlandske myndigheter er i denne sammenheng viktig. En effektiv inndragning av utbytte er avhengig av at norske myndigheter er i stand til å innhente informasjon og sikre seg eiendeler som skyldneren har i utlandet. Det krever ikke bare kunnskap om norsk straffe- og straffeprosessrett, men også om kontaktflatene til utenlandske myndigheter og internasjonale regler om gjensidig bistand og anerkjennelse av inndragningsavgjørelser. Effektiviteten av et slikt samarbeid vil også avhenge av i hvilken grad de aktuelle landene har relevante registre over registrerte verdier, eksempelvis om de har et sentralisert eiendomsregister. Rådet har i sin tidligere utredning NOU 2020: 4 pekt på at etablerte kriminelle gjenger typisk har en internasjonal kontaktflate, og at samarbeidet med utenlandske myndigheter og internasjonalt samarbeid dermed er sentralt i gjennomføringen av inndragning.7

10.2.4 Manglende ressurser eller manglende prioritering

Der er vanskelig å komme utenom ressurser og prioritering. Politiet har tilmålte ressurser og må hele tiden foreta prioriteringer, tidvis også mellom høyt prioriterte oppgaver.

Det kommer frem av tidligere utredninger at en del av problemet er at inndragning ikke alltid prioriteres. Flere årsaker er påpekt. Det kan være tale om vurderinger av hvorvidt mulig gevinst er tilstrekkelig stor til å forsvare ressursbruk ved etterforsking og straffeforfølgning. Det gjelder særlig i saker om små verdier der grundig etterforsking av forklaringer og økonomiske forhold åpenbart er uforholdsmessig.

Et relatert moment er at politiet og påtalemyndigheten ofte både måles etter og kritiseres for saksbehandlingstiden. Utvidet fokus på inndragning kan medføre lengre behandlingstid, særlig i saker som oppfattes som mindre viktige.8 Rådet har tidligere påpekt at det har vært en kraftig økning i anmeldte voldslovbrudd, seksuallovbrudd, vold i nære relasjoner og overgrep mot barn, og at disse sakene legger beslag på store deler av politiets ressurser.9 Som følge av utilstrekkelige ressurser blir da også en del av den organiserte kriminaliteten nedprioritert, herunder inndragningskrav i disse sakene. Rådet reiser spørsmålet om politiet og påtalemyndighetens resultatmål kunne vært utformet på en måte som i større grad stimulerte til prioritering av inndragning, ikke bare med fokus på inndratt beløp, men også på antall saker hvor inndragning foretas.

10.2.5 Utfordringer med regelverket

De fleste av de utfordringer som har blitt påpekt i tidligere utredinger knytter seg til problemer med inndragningsreglenes anvendelse i praksis. Det er imidlertid også gitt uttrykk for at det er en del utfordringer med regelutformingen. Som Økokrim har påpekt innledningsvis i sin tilbakemelding til rådet, oppfattes inndragningsregelverket som komplisert av mange. Inndragning vies lite oppmerksomhet i straffesaker, og erfaringen er at det gjøres feil i alle ledd av inndragningsarbeidet.

Rådet vil i denne sammenheng selv bemerke at inndragningsregelverket ikke gjennomgikk noen vesentlige endringer i forbindelse med vedtakelsen av straffeloven 2005, og reglene er dermed i stor grad uendret siden 1. juli 1999. Videre opereres det i straffeloven kapittel 13 med flere ulike beviskrav og bevisbyrder, avhengig av hvilken bestemmelse som anvendes. I straffeloven § 67 opereres det med to ulike beviskrav – for det straffbare forholdet gjelder det alminnelige strafferettslige kravet, mens for fastleggingen av utbyttets størrelse gjelder kun alminnelig sannsynlighetsovervekt. Et annet aspekt er at sentrale spørsmål ikke fremgår direkte av lovteksten, men derimot av rettspraksis. Hovedregelen i straffeloven § 67 andre ledd andre punktum om at utgifter ikke kommer til fradrag, kan for eksempel ikke leses uavhengig av omfattende og spredt rettspraksis om når det skal gjøres fradrag. Dette vil kunne være en utfordring for aktører som ikke har inngående kjennskap til regelverket. Selv om dette vel ikke er uttrykkelig formulert i tidligere utredninger, er det antydet flere ganger.

Det er fra enkelte hold videre pekt på at det i en del sammenhenger er vanskelig å inndra utbytte som har en klar tilknytning til kriminalitet.10

Om svakheter ved eksisterende regler, omtaler Rui (2016) videre følgende:

• Ved utmålingen av straff tas det hensyn til samordning mellom ulike reaksjoner. Når utmålt straff får betydning for inndragningens omfang, kan det ha den konsekvens at inndragning blir redusert.

• Reglene kan i en del tilfeller gi urimelige resultater, noe som medfører at reglene i enkelte tilfeller ikke brukes. Rui viser særlig til at inndragning i en del tilfeller ilegges på objektivt grunnlag – der inndragning foretas overfor tredjepersoner, lovbryterens nærmeste og uten skyld.

• Utvidet inndragning inneholder beskjedne vilkår, men åpner for et vidtrekkende dommerskjønn. Rui skriver: «Dette vide skjønnet kan medføre at det reduseres mer i inndragningssummer enn det er grunnlag for. Ved dels å skjerpe betingelsene for inndragning og skjerpe og presisere reglene for beregningen av omfanget av inndragningen, ville man fått en riktigere og mer treffende bruk av inndragning, samt sannsynligvis også mer bruk av reglene.»

Rui fremhever videre at det kan være et behov for regelverk som på noen punkter går lenger enn de eksisterende inndragningsreglene. De nordiske landene har ikke regler om sivilrettslig inndragning utover at det finnes enkelte administrative hjemler til å foreta slik inndragning. Rui omtaler dette som en mangel ved de norske inndragningsreglene, og redegjør for fordelen med å kunne rette kravet direkte mot tingen, ved at beviskravet for at det er tale om utbytte fra straffbar handling er sannsynlighetsovervekt og at det ikke stilles krav til konkretisering av den straffbare handling.

10.2.6 Prosjekt Økokrim / Oslo politidistrikt enhet øst

I 2018 og 2019 ble det gjennomført et mindre prosjekt hvor Økokrim bisto Oslo politidistrikt Enhet øst med tre saker. Bakgrunnen for prosjektet var de erfaringer som også er formidlet til rådet, nemlig at det ble oppfattet som uforholdsmessig ressurskrevende å få inndratt verdier i kriminelle miljøer. Dette gjelder typisk der hvor en person pågripes med et større kontantbeløp enn det som er normalt å ha på seg, og hvor omstendighetene totalt sett gir mistanke om at pengene stammer fra straffbare handlinger. Utfordringen ligger da i å bevise utover enhver rimelig tvil at pengene stammer fra straffbare handlinger, for så å inndra pengene i henhold til straffeloven § 69. Formålet med prosjektet var å undersøke om det var mulig innenfor dagens inndragningsregelverk å inndra denne type kontanter på en mer effektiv måte og med begrenset etterforskning. Så langt det var mulig var målet å inndra pengene uten å idømme straff.

Økokrim overtok ansvaret for etterforsking og iretteføring av tre saker av denne typen fra Enhet øst. I alle tre sakene ble det straffbare forholdet avgjort ved henleggelse eller ved påtaleunnlatelse, samtidig som det ble utferdiget inndragningsforelegg.

I den første saken ble straffesaken henlagt, og det ble utferdiget et inndragningsforelegg begrunnet med både § 69 (gjenstand for eller brukt til en straffbar handling) og § 70 (forebyggende). Forelegget ble vedtatt.

I den andre saken ble det gitt en påtaleunnlatelse for heleri, sammen med et inndragningsforelegg begrunnet med § 67 (utbytte) og § 69. Ingen av delene ble vedtatt og det ble avholdt hovedforhandling. Retten fant det bevist utover enhver rimelig tvil at pengene stammet fra straffbare handlinger, og inndro deretter pengene etter § 67.

I den tredje saken ble det straffbare forholdet henlagt, og det ble utferdiget et inndragningsforelegg begrunnet med § 69 og § 70. Forelegget ble ikke vedtatt, og det ble avholdt hovedforhandling. Retten fant det bevist utover enhver rimelig tvil at pengene stammet fra straffbare forhold, og inndro pengene i henhold til § 69 og § 70.

I disse tre sakene lyktes det å inndra pengene med minimal etterforsking. Dette viser betydningen av det arbeidet som ble gjort på stedet, med anmeldelse, sikring av forklaring og beskrivelse av omstendighetene for øvrig, som ble vurdert som avgjørende for resultatet. Dette sammenholdt med lite troverdige forklaringer på pengenes opphav og straffehistorikk var til sammen tilstrekkelig i disse sakene.

På den annen side viser eksemplene at når forelegget ikke vedtas, vil det kreves bevisført at pengene ikke hadde lovlig opphav. Selv om straffesaken var avgjort med påtaleunnlatelse (eksempel 2) eller henlagt (eksempel 3) så ble det i realiteten full hovedforhandling med bevisførsel omkring pengenes opphav. I disse to tilfellene ble det funnet bevist utover enhver rimelig tvil at pengene stammet fra straffbare handlinger, og det forelå altså tilstrekkelig bevis for heleri. Det er da vanskelig å se hvilken besparelse fremgangsmåten hadde i disse to sakene. I tillegg opplyses det at påtalemyndigheten oppfattet det som pedagogisk utfordrende i retten at straffesaken (heleri) var henlagt.

Selv om inndragning lyktes i disse tilfellene, viser eksemplene likevel at utfordringen med inndragning er knyttet til å bevise utover enhver rimelig tvil at pengene ikke har lovlig opphav. Dersom bevissituasjonen hadde vært svakere i disse tilfellene, ville resultatet fort blitt at inndragning ikke kunne foretas.

10.2.7 Rådets samlede inntrykk fra tidligere utredninger

Rådets inntrykk av tidligere utredninger bekrefter rådets konklusjoner om gjeldende rett; at inndragningsregelverket i hovedsak inneholder tilstrekkelig vidtgående hjemler til inndragning, men at lovteksten ikke alltid gir tilstrekkelig veiledning om hva som er riktig løsning i det enkelte tilfelle. Utredningene viser også en frustrasjon hos flere ledd i politiet og påtalemyndigheten over at man ikke i større grad lykkes med å inndra verdier som er utbytte fra kriminelle handlinger, og at den praktiske bruken av reglene i en del tilfeller innebærer unødige utfordringer.

Problemanalysene i tidligere utredninger viser også en enstemmighet om at utfordringene ved anvendelsen av inndragningsregelverket ofte har andre årsaker enn mangler ved den rettslige reguleringen. Rådet merker seg særlig at det konsekvent er påpekt i tidligere utredninger at det er forhold ved kultur, prioritering, ressurser og samarbeid mellom etatene som er bidragende til at inndragning ikke er tilstrekkelig effektivt.

10.3 Utfordringer påpekt i tilbakemeldinger til rådet

10.3.1 Oversikt over rådets informasjonsinnhenting

For å få nærmere belyst utfordringer med gjengkriminalitet har rådet innhentet informasjon fra sentrale aktører. Ettersom mandatet etterspør en vurdering av inndragningsreglenes effektivitet, har rådet konsentrert seg om informasjon fra påtalemyndigheten og politiet, men det har også innhentet synspunkter om utfordringer ved reglene fra Advokatforeningen. Rådet har i informasjonsinnhentingen orientert seg etter de utfordringer som gjennomgangen av gjeldende rett indikerer, samt tidligere påpekte utfordringer.

For å få et bredt grunnlag for sin problemanalyse, sendte rådet brev 24. mars 2020 til Politidirektoratet og Riksadvokaten med følgende spørsmål:

«Hvilke utfordringer oppleves med inndragningsreglenes anvendelse i praksis? Er det særlige utfordringer knyttet til kriminelle grupper? Er det særlige utfordringer knyttet til formelle eierkonstruksjoner? Fungerer inndragningsreglene etter sin hensikt? Mangler politiet og påtalemyndigheten inndragningsrettslige virkemidler for å fullt ut oppnå formålene bak inndragningsinstituttet? I tilfelle, hvilke virkemidler trengs? Hvilke forhold ved eksisterende inndragningsregelverk vanskeliggjør bruk av inndragningsreaksjonen? Er det behov for forenklinger eller klargjøringer i straffeloven kapittel 13 for å gjøre reglene lettere tilgjengelige?»

Parallelt med dette ble ulike enheter i Oslo politidistrikt kontaktet med spørsmål om utfordringer ved anvendelsen av inndragningsregelverket, for å få nærmere informasjon om problemområder i «førstelinjen».

Rådet har mottatt både informasjon om ulike utfordringer og innspill til konkrete tiltak som bør foreslås. Rådet har mottatt innspill og informasjon fra Økokrim, Det nasjonale statsadvokatembetet, Hordaland statsadvokatembeter, Møre og Romsdal statsadvokatembeter, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, samt enhetene Felles straffesaksinntak og Enhet øst i Oslo politidistrikt. Hovedtrekkene fra innspillene beskrives i det følgende.

Advokatforeningens forsvarergruppe har i sin tilbakemelding til rådet gitt uttrykk for at synspunktene i høringssvar til utredningen om sivilrettslig inndragning opprettholdes. Advokatforeningen gikk der mot forslaget om å opprette et sivilrettslig inndragningsinstitutt, og uttalte i oppsummeringen at de formål lovforslaget tok sikte på å fremme bør fremmes gjennom de eksisterende strafferettslige og straffeprosessuelle regler.

Førstestatsadvokat i Økokrim, Håvard Kampen, har deltatt i møte med rådet. Han har blant annet opplyst at det også er en utfordring at store beløp overføres til Norge, for å deretter overføres videre eller beholdes her, uten at det er mulig å kontrollere opplegget nærmere. Kampen opplyste også at penger ofte overføres fra Norge til land som en vet at i liten grad har kapasitet, kompetanse eller vilje til å samarbeide om etterforsking i inndragningsøyemed. Han har videre spilt inn at rådet bør vurdere om beslagshjemmelen bør utvides til å gjelde også verdier som senere kan realiseres til å dekke verdiinndragningskrav. Han viser til at sikring ved heftelse er så ressurskrevende at det sjelden er forholdsmessig å ta i bruk dette tvangsmiddelet.

10.3.2 Innspill fra Økokrim

Økokrim omtaler i sitt svar til rådet en del tiltak som er gjennomført eller som skal gjennomføres. Den nasjonale veilederen for mer effektiv inndragning er ajourført. Det er besluttet at alle politidistriktene skal ha en inndragningsansvarlig/inndragningsspesialist, Økokrim er gjort til fagforvalter innen finansiell sporsikring, og en nasjonal kompetansesenterfunksjon som oppfyller kravene til en Asset Recovery Office er under etablering i 2020. Om regelverket uttales at det på enkelte områder – og kanskje særlig i relasjon til enkelte miljøer – har vist seg krevende å håndheve reglene på en effektiv måte. Det vises til at eierforhold og kontantbruk utgjør to utfordringer. Økokrim viser særlig til at proformaoverføringer kan være prosessdrivende med dagens regelverk, da kravet må fremmes overfor tredjepersonen, og at dette er særlig problematisk overfor leasingselskaper og andre utleiere som kan ha liten kjennskap til midlene. Økokrim foreslår at rådet vurderer følgende regelverksendringer:

• Større adgang til å ilegge solidaransvar for å ramme typetilfeller der for eksempel en hvitvasker har ferdigstilt bistanden uten å ha utbytte hos seg, jf. HR-2017-822-A

• Ny bestemmelse om næringshvitvasking tilsvarende den svenske § 7 i lov om hvitvasking, som rammer klanderverdig og risikofull mottakelse av betaling

• En bestemmelse om at krav om inndragning i en del tilfeller kan rettes direkte mot formuesgodet, slik det er foreslått i Ruis utredning

• Endre ordlyden i straffeloven § 72 første ledd, slik at bestemmelsen gjelder forsett eller uaktsomhet med hensyn til straffbare handlinger generelt – og ikke en konkret straffbar handling

• Endre beviskravet i straffeloven §§ 67 og 69 slik at det kun kreves sannsynlighetsovervekt

• Endre straffeloven § 68 andre ledd slik at straffeloven § 79 bokstav c kommer i betraktning for strafferammen

• Endre straffeloven § 53 slik at det ved utmålingen av boten kan legges vekt på om lovbryteren har oppnådd eller hatt som formål å oppnå økonomisk vinning for seg selv eller andre

• Lengre foreldelsesfrist for inndragningskrav etter straffeloven § 99

10.3.3 Innspill fra statsadvokatembetene

Det nasjonale statsadvokatembetet viser til at det gjennom påtaleansvar i flere saker mot organiserte kriminelle nettverk og gjenger, har gjort seg en del erfaringer og sett en del fellestrekk i disse sakene. Statsadvokatembetet nevner følgende erfaringer og fellestrekk:

• Komplisert bevisbilde som gjør det vanskelig og tidkrevende å etterforske og iretteføre sakene

• Sakene krever internasjonal etterforsking; bevisinnhenting i andre land

• Manglende lagring av elektroniske spor i Norge gjør etterforskingen av straffeskyld og inndragning mer langvarig og komplisert

• Stor omløpshastighet på narkotika og utbytte; stoffpartiet kommer over grensen – kontanter tas ut av samme transportør

• Utbytte av kriminaliteten havner i utlandet og investeres i nye narkotikapartier eller hvitvaskes i eiendom og legal virksomhet

• Utbytte havner i land der inndragning blir vanskelig, eventuelt umulig, for eksempel Marokko, Thailand og Nigeria

• Kontantbeløp føres ut av landet med pengekurerer og/eller sendes med Moneygram, Western Union eller lignende

Det blir videre vist til at stråmenn er hyppig brukt for å skjule reelt eierskap. Som en generell utfordring påpekes at det kreves svært mye av etterforskerne, og at ressursene nødvendigvis må allokeres til å etterforske straffespørsmålet.

Statsadvokatembetet konkluderer med at forslaget om sivilrettslig inndragning kan utgjøre den store forskjellen for mer effektiv inndragning av kriminelt utbytte, ikke minst i saker som gjelder gjengrelatert kriminalitet.

Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter skriver at det som utgangspunkt ikke er selve inndragningsreglene som byr på utfordringer, men det praktiske etterforskingsarbeidet med å underbygge at vilkårene for inndragning er oppfylt og det å sikre at idømte inndragningskrav faktisk har en realitet for den det gjelder. Det påpekes likevel at det er en svakhet ved regelverket at straffeloven § 72 første ledd gir gjerningspersonen mulighet for å overføre utbytte til godtroende tredjemenn, for eksempel som betaling for leie av næringslokaler, for å unngå inndragningen av den reelle verdien – slik at inndragningen hos lovbryteren blir en «papirinndragning». En viss adgang for inndragning overfor godtroende erververe blir foreslått som en løsning som kan virke allmennpreventivt og være i tråd med formålet bak inndragningsbestemmelsene.

Møre og Romsdal statsadvokatembeter peker særlig på behovet for en «kontantregel». Det vises til at kontanter er selve oljen i maskineriet for organiserte kriminelle grupper og arbeidslivskriminalitet, og til at kontanter reinvesteres i kriminell aktivitet og opprettholder dermed organiserte illegale systemer med enorm fortjeneste utenfor samfunnets kontroll. Statsadvokatembetene viser til at det er et spørsmål om uttak og oppbevaring mv. av store mengder overhodet har et legitimt formål i dagens samfunn. Som eksempel på en slik kontantregel, vises til skatteloven § 6-51 som fastslår at det ikke gis fradrag for kostnader på over kr 10 000 med mindre betalingen skjer via bank eller godkjent betalingsformidler.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter skriver at politiet etter deres erfaring i for liten grad har fokus på beslag og heftelse i verdier som senere kan inndras, noe som gjør at ressurssterke kriminelle aktører har større muligheter til å sikre sine verdier mot inndragningskrav. Det påpekes videre at det er en utfordring at samarbeidet med andre lands myndigheter om inndragning kan være tidkrevende. Det vises i den forbindelse til at Norge ikke deltar i EUs avtaleverk som sikrer samarbeid om inndragning. Videre vises det til utfordringer med inndragning i saker med live-streaming av overgrep mot barn. Endelig ble det påpekt som viktig at domstolene ikke i for stor grad bruker lempningsregler av hensyn til de domfeltes resosialisering.

10.3.4 Innspill fra politidistriktene

Oslo politidistrikt Enhet øst skriver at deres erfaring er at jobben som gjøres av patruljen på stedet ofte er den jobben som blir avgjørende for om verdiene senere blir inndratt eller ikke. Det opplyses at en typisk sak dreier seg om kontanter i størrelsesorden kr 5 000 til 40 000 som blir funnet på person. Hvis det ikke blir tatt umiddelbart avhør, så erfarer enheten at vedkommende ved senere avhør har konstruert et opphav for kontantene som man ikke kan se bort fra. Enheten viser til at selv om sakene gjelder små summer, så er disse beløpene ofte profitten eller dagsomsetningen til selgerne av narkotika og bidrar til å muliggjøre omfattende gjengkriminalitet basert på narkotikaomsetning. Om regelverket skriver enheten at det ofte er vanskelig å bevise heleri og foreta inndragning av utbyttet – enheten mener at for å lykkes med inndragningen må det være mulig å inndra kontantbeløp, og viser til at det kan være en løsning å senke bevisterskelen for å inndra beslaglagte verdier. Som begrunnelse for en slik endring vises blant annet til at gjengenes organisering, struktur og driftsmåter har endret seg.

10.3.5 Rådets samlede inntrykk fra tilbakemeldingene

Tilbakemeldingene til rådet viser at aktørene opplever noen utfordringer med inndragning. Selv om det ikke gis innspill om store eller omfattende problemer med regelverket, så er det flere som har forslag til endringer. Utfordringene som er påpekt retter seg ofte mot spesifikke metoder og handlingsmønstre som gjengkriminelle bevisst tar i bruk for å vanskeliggjøre inndragning, eller utfordringer med beviskrav som gjør det uforholdsmessig å etterforske sakene i tilstrekkelig grad. Tilbakemeldingene til rådet viser at gjengkriminelle i stor utstrekning overfører og konverterer utbytte. Pengeoverføringer til utlandet og bruk av leasing er to overføringsmetoder som omtales.11 Tilbakemeldingene fra politiet og påtalemyndigheten viser således at inndragning også støter på en del «moderne» utfordringer knyttet til teknologi, overføringer til utlandet og hvitvasking gjennom ulike kanaler.

Tre utfordringer går ellers igjen i tilbakemeldingene rådet har mottatt fra politiet og påtalemyndigheten:

• Kriminelle grupper og gjenger bruker i stor utstrekning kontanter i alle ledd av sin virksomhet, og kan raskt konstruere forklaringer man ikke kan se bort fra, og som vil kreve mye etterforsking å eventuelt motbevise. Krav til bevis og konkretisering kan i enkelte tilfeller gjøre det vanskelig å inndra, også i små saker.

• Pengene overføres i en del tilfeller til utlandet gjennom formidlere, eller investeres i lovlig virksomhet eller som betaling til godtroende tredjepersoner. Utbytte fra straffbar virksomhet kan overføres i mange ledd, selv om realiteten kan være at lovbryteren har tilgang til verdiene. I en del tilfeller overføres de reelle midlene til godtroende tredjemenn – også i næringsvirksomhet – slik at lovbryterens ansvar blir en papirinndragning som ikke lett kan fullbyrdes.

• I forlengelsen av det ovenfor oppleves regelverket som prosessdrivende der man ved proformaoverføringer har overført midler, og kravet likevel må rettes mot en tredjeperson.

Utfordringene er påpekt fra både førstelinjen og fra påtalemyndigheten som senere får saken, og ser ut til å være allmenne utfordringer med inndragning knyttet til organiserte former for kriminalitet. Inndragning av kontanter fremstår som en sentral problemstilling.

Tilbakemeldingene må likevel forstås slik at inndragningshjemlene i hovedsak oppfattes som tilstrekkelige, og at det ikke er tale om grunnleggende svakheter i reglene som hindrer inndragning der det er på sin plass. De utfordringer som likevel har blitt påpekt gir grunn til å vurdere behovet for regelendringer nærmere.

11 Rådets vurdering av de rettslige utfordringene

11.1 Innledning

I lys av tidligere utredninger og rådets informasjonsinnhenting gir rådet i kapittel 11 sin vurdering av hovedutfordringene ved inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet. Rådets fokus er, etter mandatet, å se på utfordringer ved inndragningsregelverket (11.2). Disse henger etter rådets vurdering imidlertid nært sammen med mer strukturelle utfordringer (11.3). For å illustrere og konkretisere noen av utfordringene gir rådet en analyse av noen typetilfeller knyttet til inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet (11.4). Sist i kapitlet gir rådet noen oppsummerende synspunkter på utfordringene (11.5).

11.2 Utfordringer ved inndragningsregelverket

Rådets samlede vurdering er at inndragningsverket gir vidtgående og i hovedsak tilstrekkelige hjemler for inndragning. Utfordringene i selve regelverket knytter seg etter rådets vurdering først og fremst til at reglene på noen punkter er uklare. Reglene gir ikke tydelig nok anvisning på hva som kan inndras og ikke. Det går heller ikke tilstrekkelig tydelig frem hvilke prinsipper som skal styre de konkrete vurderingene. Selv om prinsippene kan utledes av forarbeidene og høyesterettsavgjørelser, jf. fremstillingen i kapittel 4, er dette ofte krevende og forutsetter inngående kjennskap til rettsområdet. Denne uklarheten i regelverket kan ha flere konsekvenser. Det gjør praktiseringen av regelverket utfordrende i alle ledd, det kan virke prosessdrivende og totalt sett være uheldig for en effektiv inndragning. Rådet vil særlig peke på at effektiv inndragning i flere saker forutsetter at reglene anvendes av generalistene innen påtalemyndighet, domstoler og advokater, hvilket tilsier at reglene i større grad bør gi konkret veiledning om prinsippene og den konkrete anvendelse av reglene.

Mangelen på tydelige anvisninger i regelverket kan også medføre uriktige dommer, som nødvendiggjør anker. Her har reglenes uklarhet en side til forutberegnelighet og rettssikkerhet i statens maktbruk; med tanke på at inndragning gjør inngrep i eiendomsretten, er det viktig at det er tilstrekkelig klart når inndragning kan skje.

Når det gjelder hensynet til forutberegnelighet og rettssikkerhet kan det også vises til Rui (2016), som har fremhevet at det i rettspraksis er eksempler på at rimelighetsbetraktninger har fått stor plass i vurderinger av om kompetansen skal brukes og om det skal skje en lemping av ansvaret. Dette kan gi seg utslag i flere retninger.

Mangelen på et prinsipielt klart skille mellom inndragning som har et gjenopprettende eller forebyggende formål, og inndragning begrunnet i pønale hensyn, fremstår for rådet som en vesentlig utfordring ved dagens regelverk. Inndragning er ikke definert som straff etter straffeloven § 29. Som påvist i gjennomgangen av gjeldende rett knyttet til straffeloven § 69 i kapittel 4.7 og forholdet mellom inndragning og EMKs straffebegrep i kapittel 6.3, er det likevel en god del situasjoner der inndragning etter § 69 fremstår å ha en pønal karakter og materielt sett må anses som straff etter EMK. Dette reflekteres også i bestemmelsen i straffeloven § 100 andre ledd om at inndragningsansvar etter § 69 i likhet med straff faller bort ved siktedes eller domfeltes død, i motsetning til hva som gjelder for inndragning av utbytte. Som også påpekt av Rui12 kan anvendelse av regelen om at utgifter ikke kommer til fradrag ved inndragning av utbytte etter straffeloven § 67, føre til at inndragning går ut over nullstillingsformålet og dermed omfattes av EMKs straffebegrep.

Et annet aspekt av utfordringene ved regelverket knytter seg til at inndragningsreglene inneholder mange ulike bevistema med ulike prinsipper for bevisbedømmelsen. Etter rådets vurdering får de bevismessige utfordringene størst konsekvenser i førstelinjens arbeid med de mindre sakene, slik også tilbakemeldingen fra Oslo politidistrikt Enhet øst viser. Det er der vist til at de involverte med relativt enkle grep kan konstruere forklaringer som gjør det nødvendig med en uforholdsmessig omfattende etterforsking for å få inndratt relativt små beløp.

Selv om inndragningsreglene i all hovedsak inneholder tilstrekkelige hjemler, ser rådet at det er utfordringer i anvendelsen av reglene som gir grunn til å reise spørsmål om behov for regelendringer. Rådet mener særlig det er grunn til å drøfte om gjeldende regler er tilfredsstillende i tilfeller der det er vanskelig å spore opphavet til kontanter (eller andre gjenstander). Ut fra tilbakemeldingene til rådet kan det også pekes på utfordringer med overføringer til tredjepersoner.

Rådet har merket seg politiet og påtalemyndighetens anførsler om at det alltid er prosessdrivende å involvere tredjeparter i inndragningssaker, og at dette generelt nødvendiggjør vesentlig større ressursbruk under etterforskingen. Dette gjelder særlig der utbyttet er tilfalt vedkommende tredjepart direkte ved den straffbare handlingen, jf. straffeloven § 71. Ofte er det tale om selskaper tilknyttet tiltalte eller nærstående til tiltalte. Skal man kunne fullbyrde et inndragningskrav gjennom tvangsfullbyrdelse, må eieren av det som inndras ha vært part i saken for at dommen skal utgjøre tvangsgrunnlag, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 4-7. Rådet påpeker at en mulighet kan være at inndragningskrav i større grad reises direkte mot tredjepersoner som har mottatt utbyttet direkte ved den straffbare handlingen, jf. straffeloven § 71 første ledd første punktum, fremfor å fremme krav om inndragning av indirekte verdistigning mot eier/aksjonær, se fremstillingen i kapittel 4.10.2. Inndragning overfor tredjepart vil i disse tilfellene regelmessig ikke kreve ytterligere bevisførsel enn hva som følger av straffekravet, og vil dermed ofte gi færre bevistema enn ved krav om inndragning av indirekte verdistigning.

I mindre alvorlige straffesaker vil det ofte ikke være ressursmessig forsvarlig å etterforske alle opplysninger for å utelukke enhver påstand om at verdiene kan ha lovlig opphav. Det kan for eksempel gjelde å foreta avhør av angivelige långivere i utlandet. Det er viktig at prosessuelle og materielle regler utformes slik at tredjepersoners interesser ivaretas, og rådet vil også bemerke at straffelovgivning ikke uten videre kan begrunnes ut fra hensyn til en effektiv etterforsking. Rådet vil drøfte mulige regelendringer nærmere i kapittel 12.

Avslutningsvis vil rådet bemerke at de rettslige utfordringene gjelder ulike aspekter ved inndragningsregelverket og har ulik betydning i arbeidet opp mot utbytte i ulike ledd av gjengene. Det er her rådets utgangspunkt at målet med effektiv inndragning av utbytte som stammer fra gjengkriminalitet, til sist er å forebygge denne typen kriminalitet, jf. videre drøftelser i kapittel 12.2. På et overordnet plan kan gjengkriminalitet ha mange årsaker, og inndragning av utbytte kan ha varierende effekt ut fra hva som er bakgrunnen for at slik kriminalitet oppstår. Det kan være komplekse årsaker bak, og årsakene kan også variere i de ulike leddene i gjengstrukturen. I organiseringselementet ligger det naturlig at enkeltdeltakere har ulike roller i organisasjonen. I mindre organiserte grupper kan rollene være flyktige og uformelle, mens i mer profesjonelle grupper kan den enkelte ha klare instrukser om hva vedkommende har ansvaret for. Inndragningsregelverket og dens anvendelse vil møte på utfordringer av forskjellig art i de forskjellige leddene.

11.3 Strukturelle utfordringer av betydning for regelanvendelsen

11.3.1 Betydningen av system, kunnskap, tradisjon og ressurser

Etter rådets oppfatning må utfordringene i regelverket, og behov for endringer i det, alltid vurderes i sammenheng med mer strukturelle utfordringer for de aktører som har oppgaven å sikre en effektiv regelanvendelse. Som det fremgår tydelig av tidligere utredninger og også tilbakemeldinger til rådet, er disse utfordringene av sammensatt art. Inndragningsutvalgets synspunkter om kunnskap, tradisjon og ressurser som hindre for effektiv inndragning er imidlertid gjennomgående gjentatt også i senere utredninger. Flere tiltak for å bedre disse forholdene er siden Inndragningsutvalgets utredning foreslått og gjennomført, men det er grunn til å tro at man ikke er helt i mål. Rådet vil i det følgende gi sin beskrivelse av utfordringene slik de fremstår i dag, med hensyn til en effektiv inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet. Overordnet er rådet av den oppfatning at politiets og påtalemyndighetens interne arbeid med inndragning som fokusområde må fortsette.

11.3.2 Betydningen av et fungerende «inndragningssystem»

Som forklart i kapittel 5 inngår de strafferettslige reglene om inndragning i et system av ulike regelverk. For å oppnå mest mulig effektiv inndragning må disse reglene, og aktørene som er involvert i bruken av dem, samvirke.

Fra perspektivet om å realisere effektiv inndragning av utbytte fra (gjeng)kriminalitet må særlig fire forhold innfris: 1) verdier må finnes, 2) verdier må kunne sikres frem til beslutning om inndragning (beslag/heftelse), 3) endelig beslutning om inndragning må fattes, og 4) inndragningen av verdiene må fullbyrdes.

Rådet vil her fremheve betydningen av effektive strukturer på alle nivå. I stor grad har fokus så langt vært på sikring av verdier og beslutning om inndragning. Det å i det hele tatt finne verdiene er imidlertid en grunnforutsetning for den videre prosessen, og slik sett utgangspunktet for effektiv inndragning.

Det fremstår særlig viktig å etablere effektive løsninger for deling av informasjon slik at operative politienheter, i tilfeller der de kommer over verdier som kan tjene som dekningsobjekt for tvangsfullbyrdelse, raskt kan få oversikt over udekkede gjeldskrav hos SI og øvrige namsmenn (utleggsforretninger avholdt med «intet til utlegg»). Ved en samordning slik at man i slike tilfeller kan sikre verdiene med sikte på å stifte utleggspant, vil man ikke bare effektivisere innfordring av inndragningskrav, men styrke rettshåndhevelsen generelt ved at det blir vanskeligere å operere med en økonomi «på siden av loven» som unndras kreditorbeslag.

Det å finne verdier er her helt avhengig av samarbeid med andre sektorer og med utenlandsk politi/fiskale enheter. I samarbeid med utlandet kan utfordringen være fravær av sentrale dataregistre, fravær av regler eller bruk av stråmenn/falsk id som gjør at verdiene ikke er registrert på reell eier. Om primærforbrytelsene er begått i Norge, kan det i praksis være vanskelig å få et annet land til å prioritere undersøkelser utelukkende for å finne utbytte fra norsk kriminalitet. Undersøkelsene som kreves for å identifisere og sikre utbyttet kan være betydelige, særlig om verdienes reelle eier er forsøkt tildekket, eksempelvis gjennom stråmenn eller firmastrukturer.

11.3.3 Kunnskap

Selv om fokuset på og kunnskapen om inndragning har økt i de seneste år, og inndragning er gjenstand for stabil politisk og faglig oppmerksomhet, tyder tilbakemeldingene til rådet på at det fortsatt er mer å hente. Kunnskap om og forståelse av reglenes virkeområde og virkemåte er viktig både for å sikre at bestemmelsene blir brukt der de skal brukes, og for å hindre at de blir påberopt i tilfeller der hensynet bak reglene ikke slår til – for eksempel basert på pønale og ikke gjenopprettende begrunnelser.

Det er grunn til å tro at en del av tiltakene som innføres i disse dager – herunder Økokrims kompetansesenterfunksjon og innføring av inndragningsspesialister i politidistriktene – vil gi merkbare positive virkninger. Det er særlig viktig at politidistriktene som i liten grad jobber med mer komplekse inndragningsspørsmål, har enkel tilgang på kompetanse. Det kan også være grunn til å fremheve inndragning i politiets og påtalejuristenes utdanning og kompetansehevingstiltak.

Kunnskap har også en side til regelverkets tilgjengelighet og kompleksitet og hensynet til ressursbruk. Manglende ressurser til å foreta grundige finansielle analyser danner også dempere for effektiv inndragning.13

Kompetansen kan svikte både hva gjelder mulighetene i regelverket, men også hva gjelder prognoser om ressursbruk. Samarbeidsprosjektet mellom Økokrim og Oslo politidistrikt Enhet øst som er omtalt i kapittel 10.2.6, viser at politiet og påtalemyndigheten kan tenke litt nytt og utnytte reglene på nye måter for å oppnå inndragning. Prosjektet underbygger for eksempel viktigheten av å ta avhør på stedet, når det blir funnet mistenkelige mengder kontanter på person.

Rådet slutter seg til tidligere vurderinger om at kompetansearbeidet må fortsette å være i fokus fremover.

11.3.4 Tradisjon

Å avklare spørsmålet om tiltale og forberede rettens behandling av spørsmålet om straffeskyld og fastsettelse av reaksjon er etterforskingens primære mål, jf. straffeprosessloven § 226. Det er derfor naturlig at det er disse spørsmålene som vies størst oppmerksomhet i etterforskingen. Dette kan i seg selv være vanskelig og krevende. Andre strafferettslige reaksjoner blir derfor ofte viet mindre plass i etterforskingen, påtalearbeidet og domspremissene. Særlig gjelder dette i mindre saker hvor inndragningskravet ikke er stort. Det vurderes rett og slett ikke som kostnadseffektivt å legge mye arbeid i inndragningsspørsmålet.14

En annen side av spørsmålet om tradisjon er også hvilke saker som politiet tradisjonelt avdekker og prioriterer. Når det gjelder den delen av kriminaliteten som politiet selv avdekker (ofte såkalt «offerløs» kriminalitet), kan det være mulig å øke potensialet for inndragning ved å velge «riktige saker», det vil si at forventet inndragningspotensiale vektlegges i saksutvelgelsen. Dette forutsetter et fokus på inndragningspotensialet gjennom hele kjeden fra etterretning til saksutvelgelse.

Kunnskap og tradisjon kan endres med samme virkemidler. Deling av informasjon om inndragningsregelverkets og inndragningens betydning vil på sikt ha positiv effekt på begge forhold.

11.3.5 Hensynet til forsvarlig ressursbruk

Hensynet til forsvarlig ressursbruk gjør seg særlig gjeldende i saker hvor inndragningspotensialet er uvisst og i saker om mindre verdier. Rådets inntrykk, både fra tilbakemeldinger og rettspraksis, er at inndragningsreglene i all hovedsak har fungert godt og gitt rimelige resultater i omfattende saker hvor utbytte eller verdier er funnet. I saker hvor verdier ikke er funnet eller i saker med mindre verdier, synes inndragning å skje i mindre grad. Denne type saker vil også i mindre grad være gjenstand for ankebehandling og i mindre grad være synlig i rettskildebaser. I denne type saker vil imidlertid etterforskingen raskt kunne fremstå som uforholdsmessig – både når det gjelder å lete etter ukjente verdier og å etterforske alle forklaringer som gis om pengesummer og gjenstander som politiet finner hos siktede. Relativt enkle forklaringer kan medføre stor ressursbruk og omfattende undersøkelser for å kunne utelukke lovlig erverv. Her har ressursbruken således en sammenheng med utformingen av beviskravene i regelverket, jf. kapittel 11.2.

LA-2018-36410 illustrerer noen av utfordringene i slike mindre saker. Saken handler ikke om gjengkriminalitet, men viser en del generelle problemstillinger. Tiltalte var i tingretten dømt for to tilfeller av oppbevaring av ulike typer narkotika, samt heleri. Heleriet gjaldt et kontantbeløp på kr 30 000 som han skulle ha hatt på seg. Tiltalte forklarte at han jobbet som taktekker fra april til september 2016, og at han tjente mellom kr 20 000 og 30 000 i måneden etter skatt. Videre forklarte han at han jobbet som maler fra oktober 2016 til april 2017, og at han tjente rundt kr 15 000 i måneden før skatt. Han bodde da hos foreldrene sine og hadde noe forbruk av hasj. Det fremgikk av kontoutskrifter at det var overført penger fra og til en del personer som tidligere var straffet for narkotikaforhold, uten at disse personene var avhørt. Tiltalte forklarte at han hadde på seg kr 30 000 fordi han skulle se en bil i Larvik som var til salgs, men som han ikke kjøpte på grunn av prisen. Heller ikke selgeren var blitt avhørt. Lagmannsretten kom til at det var rimelig tvil om skyldspørsmålet, og uttalte:

«Tiltalte forklarte at pengene som han hadde på seg da han ble pågrepet, var hans egne oppsparte midler, etter dels uttak fra sin bankkonto og dels mottatt kontant betaling eller tilbakebetaling, og at han likte å ha kontanter tilgjengelig. Han hadde arbeidsinntekt i ett år fra april 2016, slik som opplyst ovenfor. Han hadde reell mulighet til over tid å spare opp egne midler. Han hadde gjort kontant uttak i banken høsten 2016, hvorav 8. september med 9.900 kroner og 13. oktober med 7.500 kroner ved bruk av bankkort og 11. oktober med 4.000 kroner ved bruk av kredittkort, i alt 21.400 kroner, slik det fremgår av kvitteringer for uttak.

Lagmannsretten finner at tiltaltes forklaring om pengene som ble funnet på ham og beslaglagt av politiet, riktig nok fremstår underlig, men etter sakens omstendigheter og bevis samlet sett kan ikke forklaringen med tilstrekkelig sikkerhet utelukkes. Det kan etter dette altså ikke utelukkes, at pengene stammer fra lovlige kilder.

Tiltalte frifinnes etter dette for forholdet i tiltalen post II om heleri.»

Saken viser at det var nødvendig med ganske omfattende etterforsking for å klargjøre skyldspørsmålet. Bilselgeren og tiltaltes venner måtte avhøres, og politiet måtte undersøke tiltaltes privatøkonomi grundig før alle sider av spørsmålet var klarlagt. Domfellelse for heleri var her en forutsetning for inndragning etter § 69.

Lignende synspunkter ble fremhevet i Oslo politidistrikt Enhet østs brev til rådet, der det heter på side 2:

«Gjengkriminelle forventer å bli kontrollert av politiet samtidig som de også er avhengig av å flytte kontanter for å opprettholde narkotikavirksomheten sin. I disse tilfellene er det en risiko forbundet med transporten av pengene og vi har erfart at de kriminelle gjengene minimerer risikoen for å få inndratt penger ved å spare på uttakskvitteringer fra minibank, kvittering for utkvitterte pengebeslag eller at de allierer seg med personer som nylig har foretatt kontantuttak etc. Det er også en vanlig forklaring at kontantene de er stoppet med, er sparepenger de har spart opp over tid. Vi erfarer derfor at det er helt avgjørende at politipatruljen har kompetanse og ressurser til å foreta avhør av siktede på stedet samt å foreta alibisjekk av kontaktene etc. dersom slike opplysninger kommer frem i avhøret.

En typisk sak ved ENØ dreier seg om kontanter i størrelsesorden kr. 5–40 000,-. I et stort bymiljø med begrensede ressurser og bredt kriminalitetsbilde er det dessverre sjeldent at patruljer har mulighet til å sette av lengre tid til ‘politiarbeid på stedet’, for å foreta de innledende undersøkelsene rundt pengenes opphav med mer. Dette har imidlertid vist seg nødvendig og påkrevd for å kunne få inndratt verdiene.

Vår erfaring er at der det ikke tas ett eller flere umiddelbare avhør, så har den siktede ‘konstruert’ et troverdig opphav for kontantene når politiet tar kontakt for avhør noen dager eller uker senere. Dette resulterer i at mange av disse sakene blir henlagt noe som igjen medfører at pengene ‘hvitvaskes’ av politiet når de utkvitteres til den siktede.»

Det er ikke ulikt Økokrims uttalelse i sitt brev til rådet:

«Samtidig kommer utfordringene med inndragning til uttrykk på ulike måter i relasjon til ulike kriminelle personer og miljøer. Et kjennetegn for medlemmer av kriminelle grupper eller gjenger er at de gjerne har tilgang til verdigjenstander uten at de formelt sett står som eiere. Slike proforma eierforhold har vist seg å by på både bevismessige og juridiske utfordringer, og politiet har i liten grad evnet å frata de reelle eierne utbytte fra straffbare handlinger.

Innenfor kriminelle grupper foregår også en utstrakt bruk av kontanter. Dette gjør det krevende å følge pengestrømmer, og avdekke og dokumentere pengenes opprinnelse.

Mange gjengmedlemmer har bakgrunn fra en etnisk kultur hvor man lever i storfamilier og praktiserer ‘storfamilie-økonomi’. I slike tilfeller, hvor det erfaringsmessig er sterke lojalitetsbånd, har det å avklare opprinnelse og reelt eierskap til formuesgjenstander vist seg særlig utfordrende for politiet.»

Grundig og omfattende etterforsking i saker med mindre verdier kan neppe forsvares da det går på bekostning av andre arbeidsoppgaver. Uforholdsmessig ressursbruk i denne type saker kan få konsekvenser for saksbehandlingstid eller etterforskingen av mer alvorlig kriminalitet. Det er ikke til å komme bort fra at resultatene som oppnås i stor grad avhenger av ressurssituasjonen og valg av hvilke saker som skal prioriteres. Et annet moment i disse sakene er at dess mindre beløpet er, dess enklere er det å fremsette en påstand om lovlig opphav.

Et aspekt av stor betydning for ressursbruken er også fungerende samarbeid og oppfølging. Det må kunne forventes at ulike nivåer av politi og påtalemyndighet deler informasjon og samarbeider om forhold som har betydning for inndragning i konkrete saker. Samarbeid kan også bestå i bistand og opplæring, og det tidligere omtalte samarbeidsprosjektet mellom Oslo politidistrikts enhet øst og Økokrim omtalt i kapittel 10.2.6, viser at Økokrim kan ha en viktig rolle i å gjøre politidistriktene rustet til å håndtere inndragningssaker.

Utfordringer oppstår også i fullbyrdelsesfasen. Verdiinndragning må fullbyrdes, og her er det åpenbart forbedringspotensial i kommunikasjonen mellom politiet og Statens innkrevingssentral.

En annen utfordring synes å være at kommunikasjon om rettslig bistand til andre land ved inndragning i enkelte tilfeller kan være vanskelig eller umulig, slik Det nasjonale statsadvokatembetet har vist til. Som rådet har redegjort for i kapittel 7, har Norge ratifisert en rekke konvensjoner som kan gi grunnlag for rettsanmodninger om bistand til inndragning. Bistandens kvalitet (herunder saksbehandlingstiden) vil imidlertid kunne variere ut fra hvilket land det er tale om. Det er også grunn til å tro at dess mer etterforskingsbistand som trengs for å finne, sikre og inndra utbyttet, dess vanskeligere blir det å få bistand fra utenlandske politi og påtalemyndighet.

11.4 Typetilfelleanalyse av utfordringene

11.4.1 Formål og utforming

Rådet har ansett det som hensiktsmessig å analysere typetilfeller for å illustrere og få en bedre forståelse for utfordringene ved inndragningsreglene. Rådet har vurdert fire typetilfeller som tar opp ulike utfordringer med inndragning fra gjengkriminelle, og drøftet disse med tanke på å avdekke eventuelle mangler eller svakheter ved dagens regelverk. Typetilfellene er basert på praktiske erfaringer delvis fra rådets medlemmer og delvis fra de innspillene som rådet har innhentet. Typetilfellene gir ingen fullstendig oversikt over utfordringene. Ut fra de tilbakemeldinger rådet har fått, er det tydelig at det finnes mange opplevde utfordringer med regelverket. I stor grad reflekterer disse imidlertid at reglene til dels er uklare og utilgjengelige. De typetilfellene som rådet har valgt ut, er ment å illustrere noen av de nevnte opplevde utfordringene med inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet etter gjeldende regler. Gjennomgangen må ses i lys av rådets vurderinger av hovedutfordringene i kapittel 11.2.

11.4.2 Typetilfelle 1: beslag av verdier hos personer med gjengtilknytning

Scenario: I forbindelse med politiets tilstedeværelse i miljøet kommer de i kontakt med en person med kjent gjengtilknytning. Han har på seg en jakke til en verdi av ca. kr 15 000, samt en tilsvarende dyr klokke. Vedkommende har ikke vanlig arbeid eller annen kjent inntekt. Politiet mistenker derfor at verdiene er utbytte av straffbare handlinger. På spørsmål opplyser vedkommende at jakken er finansiert ved lån fra tre navngitte personer. Klokken er finansiert gjennom gaver fra familie i utlandet og venner.

Kan jakken og klokken inndras med hjemmel i dagens regelverk?

Det går frem at politiet mistenker at dette er utbytte fra straffbare handlinger. Politiet vet imidlertid ingenting om hvilke straffbare handlinger verdiene stammer fra. Kravet til konkretisering av den straffbare handlingen i § 67 skaper i en slik situasjon utfordringer med tanke på inndragning med hjemmel i § 67. Dersom det derimot kan utelukkes at pengene stammer fra lovlige kilder, uten at det er nødvendig å konkretisere den straffbare handling som har gitt utbyttet, og at vedkommende enten hadde kjennskap til dette eller var uaktsom, kan han dømmes for heleri eller uaktsomt heleri, jf. straffeloven §§ 332 eller 335.

Gitt at verdiene, altså jakken og klokken, er gjenstand for helerihandlingen, kan de imidlertid inndras etter straffeloven § 69. Rettstilstanden her er ikke lett tilgjengelig jf. Rt. 2015 s. 438, jfr. HR-2017-822-A og HR-2018-471-U og drøftelsene i kapittel 4.

I og med at lovlig erverv må «utelukkes» etter det strafferettslige beviskravet, må videre alle forklaringer om kildene til verdiene undersøkes, dersom man skal kunne utelukke lovlig erverv. For etterforskingen innebærer det at alle de navngitte personene må avhøres. Ideelt sett må de avhøres før det er mulighet for å samkjøre forklaringene. Dersom vitnene bekrefter forklaringen, må politiet etter omstendighetene kanskje i tillegg undersøke finansielle forhold hos vitnene, for eksempel økonomisk evne eller kontantuttak, før det eventuelt kan utelukkes at personen har lånt pengene fra sine bekjente. For undersøkelser knyttet til vitner i utlandet kan det i tillegg være nødvendig med samarbeid over grensene, eksempelvis en rettsanmodning med begjæring om avhør av aktuelle personer og eventuelt også undersøkelser av vitnenes finansielle situasjon.

Utfordringene dette typetilfellet illustrerer, er at rettstilstanden er noe vanskelig tilgjengelig og at kravet til konkretisering i § 67 medfører at man går veien om å få domfellelse for heleri og deretter inndragning etter § 69. At rettstilstanden oppfattes som krevende å forstå, anses som en utfordring i seg selv. Videre er dette ofte svært ressurskrevende, selv ved relativt små beløp, idet domfellelse for heleri krever at lovlig erverv utelukkes, altså at retten må finne det bevist utover enhver rimelig tvil at verdiene ikke stammer fra lovlige midler. Jo mindre beløp, jo lettere er det å konstruere forklaringer om pengenes opphav som retten ikke kan se bort ifra. Slik etterforsking kan normalt ikke forsvareres ut ifra et ressursperspektiv når det dreier seg om å få inndratt mindre verdier (under kr 100 000). Resultatet blir ofte at politiet unnlater å forsøke å inndra verdiene og at personer med kjent gjengtilknytning, uten fast arbeid, får gå i fred med dyre statussymboler og andre verdier som åpenbart stammer fra straffbare handlinger. I et forbyggende perspektiv er det også uheldig at slike verdier ikke inndras, og det kan fremstå som forlokkende for unge personer å slutte seg til den kriminelle virksomheten fordi risikoen for strafferettslige reaksjoner fremstår som liten.

11.4.3 Typetilfelle 2: beslag av verdier i forbindelse med ransaking for annet straffbart forhold

Scenario: En person pågripes for oppbevaring av 10 gram amfetamin. Politiet mistenker at det kan dreie seg om salg, idet personen befinner seg på et sted hvor narkotika selges og kvantumet overstiger det som er vanlig til eget bruk. Politiet ransaker derfor personens bolig og finner ytterligere 50 gram amfetamin, samt kr 100 000 i kontanter. Vedkommende er kjent av politiet som en «løpegutt»/selger for et kriminelt miljø på østkanten av Oslo. Han forklarer at narkotikaen er til eget bruk, og at det er fra et parti på ca. 60 gram som han kjøpte for å slippe å stadig kjøpe mer. Han forklarer videre at pengene er hans, det er oppsparte midler som han har liggende i tilfelle han får behov for kontanter.

Kan pengene inndras etter dagens regelverk?

Det går frem at politiet mistenker at pengene kan stamme fra narkotikasalg, men dette kan ikke bevises. Det kan heller ikke i dette tilfellet konkretiseres noen straffbar handling og pengene kan ikke inndras etter § 67.

Neste steg er da å vurdere om pengene kan inndras etter § 68 som gir hjemmel for utvidet inndragning, og som i motsetning til § 67 ikke forutsetter at den straffbare handlingen konkretiseres.

En første utfordring ved vurderingen av om utvidet inndragning kan skje, er forståelsen av vilkåret om at personen må finnes skyldig i en straffbar handling som «etter sin art» kan gi betydelig utbytte. Hvordan skal dette forstås med tanke på narkotikakriminalitet? De fleste vil tenke at narkotikakriminalitet generelt medfører utbytte. I dette typetilfellet kan det heller ikke bevises at han har solgt narkotika. Politiet kan mistenke det, men det er ikke tilstrekkelig. Oppbevaring i seg selv gir ikke noe utbytte, og er dermed ikke direkte av en slik art at det kan gi «betydelig utbytte». Handlingen kan gi noe utbytte i form av betaling/vederlag for oppvaringen, men dette vil normalt ikke være «betydelig».

Utvidet inndragning vil dermed ikke kunne foretas allerede av denne grunn, selv om det dreier seg om grov narkotikaforbrytelse med strafferamme på fengsel i 10 år.

Typetilfellet kan endres noe, slik at personen pågripes i en salgssituasjon hvor politiet ser at det skjer et salg. Vedkommende selger for eksempel 1 gram amfetamin, og mottar kr 500 som betaling for dette. Politiet foretar ransaking på bopel og finner ytterligere 5 gram amfetamin og kr 50 000 i kontanter. Forklaringen er den samme, narkotikaen er til eget bruk og pengene er oppsparte midler.

Hvis situasjonen endres slik, kan pengene personen mottok fra salget – altså kr 500 – inndras etter § 67. De er da et direkte utbytte av den straffbare handlingen.

Når det gjelder pengene som ble funnet på bopel, må politiet imidlertid vurdere utvidet inndragning etter § 68 da disse pengene ikke kan tilbakeføres til noen konkret straffbar handling. Her må politiet kunne legge til grunn at salg av narkotika er en straffbar handling som «etter sin art» kan gi et betydelig utbytte selv om den konkrete handlingen, altså salget av ett gram amfetamin, på ingen måte er det.

Vilkårene i § 68 bokstav b vil imidlertid ikke være oppfylt med mindre han også tidligere (siste 5 år) er straffet for en handling som kan medføre betydelig utbytte.

I begge tilfellene vil altså politiet bli nødt til å levere pengene tilbake til personen, selv om det foreligger sterk mistanke om salg av narkotika, også når personen er tatt i et salg.

Et alternativ i begge tilfeller er å vurdere om man kan utelukke lovlig erverv av pengene, straffe ham for heleri og inndra pengene etter § 69, jf. typetilfellet ovenfor. Slik det fremgår ovenfor, er dette imidlertid ofte så ressurskrevende at det ikke er forsvarlig.

Et annet alternativ som kan vurderes er om § 70 – forebyggende inndragning – gir hjemmel for inndragning. Begrunnelsen må da være at pengene er ment til en straffbar handling, for eksempel å anskaffe narkotika. Da vil det kreves sannsynlighetsovervekt, hvilket betyr at det må foreligge opplysninger i saken som gjør det sannsynlig at pengene skal brukes til å anskaffe narkotika. Med mindre det er noe i hans forklaring eller forholdene for øvrig som tilsier at pengene skulle brukes til anskaffelse av narkotika, så kan pengene ikke inndras på dette grunnlaget heller. I det konkrete eksempelet vil det være nærmest spekulasjon å si at pengene er ment for å investere i mer narkotika.

Dette typetilfellet illustrerer at man i mange praktiske tilfeller som omhandler nettopp personer med tilknytning til kriminelle miljøer hvor det blant annet foregår omfattende narkotikakriminalitet, opplever å ikke få inndratt penger til tross for at det fremstår som ganske åpenbart at pengene i realiteten stammer fra straffbare handlinger – iallfall ikke uten å legge ned store ressurser på å gå veien om å bevise heleri og utelukke lovlig erverv for å inndra etter § 69. Det illustrerer også hvordan mulig «tillærte» forklaringer medfører at det blir ressurskrevende å utelukke lovlig erverv, samt at det er utfordringer ved vurderingen av § 68, og forståelsen av vilkåret om at handlingen må være egnet til å gi et «betydelig utbytte». Det viser også utfordringer knyttet til forebygging. Inndragning får ingen forebyggende effekt når personer som tas for denne type straffbare handlinger opplever å få pengene tilbakelevert.

11.4.4 Typetilfelle 3: utbytte fra narkotikasak med flere gjerningspersoner

Scenario: Dette typetilfellet gjelder en omfattende narkotikasak med mange involverte personer. Ved ransaking finner politiet et omfattende narkotikaregnskap som blant annet gjelder flere tidligere innførsler, salg og nedbetalinger fra kunder. Regnskapet finnes i leiligheten til en av de mistenkte. Etter en nærmere gjennomgang av regnskapet viser dette at nettverket har solgt narkotika for 15 millioner kroner i løpet av det siste året. Bevisene i saken medfører at alle blir tiltalt og domfelt for innførsel, mottak, oppbevaring og salg av et meget betydelig kvantum narkotika. De siktede ønsker imidlertid ikke å forklare seg i saken. De har også hatt ulike roller, én har organisert innførsel, transport og mottak og hatt kontakten med avsenderleddet i utlandet, én har organisert og deltatt i transporten og én har holdt kontakt med distribusjonsapparatet i Norge, kjørt ut varer til dem og hentet penger. Det er denne siste som bor i leiligheten hvor regnskapet finnes. Ingen av pengene er i behold hos ham, og det eneste han ønsker å si om dette er at pengene er levert videre til bakmannen. Bakmannen mistenkes å befinne seg i utlandet. Utbyttet er i henhold til regnskapet 15 millioner kroner.

Hvordan kan utbyttet inndras?

Etter § 71 skal inndragningen foretas overfor den utbyttet har tilfalt direkte ved handlingen. Bevisbyrden for at utbyttet har tilfalt noen andre enn lovbryteren selv, er lagt på lovbryteren. Spørsmålet er hva det betyr i et slikt sammensatt tilfelle som vi her har å gjøre med? Alle har vært involvert i kriminaliteten, alle har fått gevinst (lønn for jobben) som er forbrukt, men ingen vil forklare seg.

Utgangspunktet er at det er salget av narkotikaen som gir utbytte. Utbyttet skal derfor anses tilfalt den eller de som har mottatt betalingen for narkotikasalgene. «Tilfalt» forutsetter imidlertid at vedkommende har mottatt salgssummen til eie, eller «for egen regning og risiko».15 Dersom vedkommende kun er et «bud» som leverer narkotika og tar imot penger på vegne av selgeren, er salgssummen i prinsippet ikke tilfalt budet, men selgeren.

I motsetning til i næringslivet, der det følger av kontrakter om salg skjer for den ene eller andre parts regning og risiko, og om det foreligger kommisjonsforhold eller lignende, er slike forhold lite tilgjengelig for bevisføring i en straffesak om et narkotikanettverk.

Hvis man kan klarlegge hvilke personer i nettverket salgssummene har tilfalt direkte ved salgene, påhviler det etter § 71 denne eller disse å bevise hva som har skjedd videre med utbyttet hvis vedkommende skal unngå å bli holdt ansvarlig for alt som er tilfalt vedkommende.

Den prinsipielt foretrukne løsningen med gjenstandsinndragning av selve «utbyttet» i form av de pengene som er mottatt for salgene eller surrogatet av disse, er ut fra scenariet ikke aktuelt fordi verdiene er borte. En god del av disse vil ha gått med til utgifter som ut fra nullstillingsprinsippet ikke kommer til fradrag fordi de ville ha vært forspilt dersom salget ikke var blitt gjennomført. Verdiinndragning er da den eneste muligheten.

Hvis det ikke er mulig å føre bevis for hvem av de tiltalte som har stått for salgene og som salgssummene har tilfalt, må retten bygge på presumsjonen om at det har tilfalt alle som domfelles for medvirkning til salgene. Retten vil da måtte fastsette fordelingen mellom de ulike involverte skjønnsmessig i medhold av § 67 andre ledd siste punktum, med andre ord basert på hvilken fordeling den finner mest sannsynlig.

For involverte som ikke dømmes som medvirkere til salg, vil deres utbytte av for eksempel oppbevaring eller innførselshandlinger i prinsippet begrense seg til den «lønn for jobben» vedkommende har mottatt. At vedkommende har mottatt utbytte må bevises fullt ut. Omfanget kan imidlertid fastsettes skjønnsmessig i tråd med bevislettelsesregelen, basert på hva retten finner mest sannsynlig.

Konsekvensen av dette er at ansvaret blir fordelt mellom de ulike involverte basert på hvilken fordeling retten, ut fra sin kjennskap til sakens faktum, anser mest sannsynlig. Ved at ansvaret på denne måten blir fordelt, vil den omstendighet at en eller flere av de domfelte ikke har midler som kan benyttes til dekning av kravet, ikke medføre økt ansvar for de øvrige.

Konsekvensen av dette kan ses som at nettverket som sådant får beholde deler av utbyttet, hvilket synes å være et opplevd problem med inndragningsreglene blant enkelte, jf. blant annet innspill fra Økokrim som drøftes i kapittel 12.7.2.

Typetilfellet illustrerer hvordan de prinsipielle utgangspunktene for inndragningsreglene tilsynelatende skaper komplekse bevistema og bevismessige utfordringer, særlig i saker der de tiltalte ikke forklarer seg. Samtidig illustrerer typetilfellet hvordan presumsjons- og bevislettelsesreglene i henholdsvis § 71 første ledd andre punktum og § 67 andre ledd tredje punktum er godt egnet til å avbøte slike utfordringer.

11.4.5 Typetilfelle 4: samarbeid med utenlandske myndigheter for å finne utbytte

Scenario: En person blir siktet for omsetning av betydelige mengder narkotika i Norge, jf. straffeloven § 232. Politiet har opplysninger om at utbyttet blant annet er benyttet til å kjøpe en leilighet i Spania. Det er ingen mistanke om at siktede har begått narkotikakriminalitet i Spania. Innledende tilbakemeldinger fra spanske politimyndigheter er at siktede ikke er registrert med eiendom i Spania, men at de har registrert at siktede har hatt en rekke flyreiser til/fra Malaga.

Hvordan kan utbyttet identifiseres og inndras?

Leiligheten, eller deler av denne, kan det etter norske regler tas heftelse i for å sikre et fremtidig inndragningskrav, jf. straffeprosessloven § 217. I dette tilfellet er utfordringen å identifisere leiligheten siktede mistenktes for å eie. For å få til dette vil det kreves et polisiært og judisielt samarbeid med spanske myndigheter. Spania vil etter hvitvaskingskonvensjonen av 8. november 1990 (CETS 141) artikkel 7 ha en plikt til å samarbeide for å finne det straffbare utbyttet. I praksis vil det ofte være vanskelig å få Spania (eller et annet land) til å prioritere en slik sak fordi de aktuelle forholdene er begått i Norge. Det kan imidlertid være grunnlag for en separat mistanke om grov hvitvasking i Spania, særlig om eierforholdene rundt leiligheten er forsøkt tildekket, jf. straffeloven § 338, jf. § 337.

Det vil kreves omfattende etterforsking i Spania for å identifisere leiligheten. Det nærliggende vil være å gjennomføre spaning mot mistenkte, men om siktede sitter i varetekt er spaning vanskelig. Et alternativ kan være å rette spaningen mot andre som kan mistenkes for å benytte leiligheten, for eksempel familiemedlemmer. Avhengig av omstendighetene kan en slik fremgangsmåte fremstå som uforholdsmessig, jf. straffeprosessloven § 170 a.

På et tidspunkt i saken finner spanske myndigheter en aktuell leilighet, men den står registrert på et firma hvor siktede har eierinteresser. I dette tilfellet må det gjennomføres finansiell etterforsking for å avdekke de reelle eierforholdene. Aktuelle etterforskingsskritt kan være avhør av personer som er registrert i firmaet, oppgitt revisor, eiendomsmeglere som har stått for salget av leiligheten til siktedes firma, innhenting av bankopplysninger knyttet til transaksjon av kjøpesum mv. Som følge av forpliktelsene i hvitvaskingskonvensjonen vil Spania trolig ha nasjonale regler som sikrer at utbytte av straffbare handlinger både kan sikres i etterforskingsfasen og regler for inndragning av utbytte av straffbare handlinger. Konvensjonspartene er også forpliktet til å samarbeide om sikring av slikt utbytte.

Dette typetilfellet illustrerer de praktiske utfordringene med å inndra utbytte når det krever samarbeid over landegrensene som beskrevet i kapittel 11.3.2. I dette tilfellet er utfordringene ikke knyttet til reglene, men til landenes evne til å prioritere en inndragningssak høyt nok i konkurranse med andre alvorlige saker. Et slikt samarbeid er også tidkrevende og prosessdrivende både for norske og spanske myndigheter. Fordi det er svært ressurskrevende, er det nærliggende å tro at ikke alle politidistrikter vil starte et slikt arbeid, i alle fall ikke når utsiktene til et positivt resultat er usikkert fordi leiligheten innledningsvis ikke er identifisert. Eksempelet viser betydningen av et velfungerende politisamarbeid, hvor politienheter med liten grad av byråkrati lett kan svare ut hvorvidt det finnes verdier å sikre, og viktigheten av at norsk politi deltar i dette, jf. kapittel 13.5.1.

11.5 Oppsummering

Formålet med typetilfellene var å bedre forståelsen av de utfordringer som har kommet frem gjennom tilbakemeldinger og erfaringer, og vurdere om og i hvilken utstrekning disse utfordringene skyldes mangler ved regelverket eller har andre årsaker.

Det forhold at reglene på flere områder kan være vanskelig tilgjengelig, er en utfordring som går igjen i flere av typetilfellene. En annen utfordring som også går igjen, og som synes å kunne være et hinder for effektiv inndragning, er kravet i straffeloven § 67 om konkretisering av den straffbare handling som har gitt utbyttet. Dette er utfordringer som kan vurderes avhjulpet ved justeringer eller endringer i regelverket. Andre utfordringer mener rådet først og fremst er opplevde utfordringer som ikke nødvendigvis skyldes regelverket, men som kan ha andre årsaker, slik som manglende kunnskap om reglene, bevismessige utfordringer eller rett og slett uenighet om hvor vidtgående inndragningsreglene bør favne og hvilke formål de skal ivareta. Det er ikke gitt at denne type utfordringer kan eller bør begrunne regelendringer. Ytterligere utfordringer synes å være av ren praktisk karakter og kan ikke avhjelpes ved regelendringer.

På denne bakgrunn vil rådet i det følgende drøfte og vurdere både regelendringer og eventuelle andre tiltak.