Del 4
Rådets vurderinger og anbefalinger om regelendringer og andre tiltak

12 Rådets vurderinger av behovet for regelendringer

12.1 Innledning

I kapittel 12 går rådet gjennom ulike mulige regelverksendringer som kan bidra til å løse de utfordringene som er påpekt i del III. Rådets mandat etterspør særlig vurderinger av endringer som kan gjøre inndragningsreglene mer effektive. Som utgangspunkt for forslag om regelendringer vil rådet derfor klarlegge sitt syn på effektivitet i denne sammenhengen (12.2). I forlengelsen av dette vil rådet også fremheve nullstillingsprinsippet som prinsipielt utgangspunkt for inndragningsinstituttet (12.3).

Rådet gir deretter en oversikt over de endringsforslagene som anbefales (12.4). Disse er av ulik karakter. Først drøfter rådet endringer som tar sikte på å klargjøre formålene med de ulike inndragningsbestemmelsene, samt å gjøre reglenes innhold lettere tilgjengelig for rettsanvenderen (12.5). Disse forslagene innebærer ikke noen endringer i rettstilstanden. Deretter drøftes forslag som vil innebære materielle endringer av inndragningshjemlene (12.6). Til sist drøftes andre endringer som rådet har vurdert (12.7).

I kapittel 12 omtales kun endringer i straffeloven kapittel 13. Aktuelle endringer i straffeprosessloven og andre lover omtales i utredningens kapittel 13.

12.2 Målet om effektiv inndragning

12.2.1 Effektivitet som overordnet mål

I dagligtalen sier vi at noe er «effektivt» når det virker etter sin hensikt og bidrar til å oppfylle et gitt formål. Det fremheves ofte at noe er effektivt når det oppnår best mulig resultat til lavest mulig kostnad.

Når effektivitetshensyn knyttes til strafferettslige regler (kriminalpolitisk effektivitet) siktes det til at reglene skal bidra til at uønskede handlinger kan forhindres.1 Kriminalpolitisk effektivitet er slik sett et legislativt hensyn ved utarbeidelse av nye regler og ved vurdering av endringer i gjeldende rett.

I dette tilfellet er spørsmålet hvordan inndragningsreglene best mulig kan bidra til å forhindre gjengkriminalitet. Det er ofte en sammensatt oppgave å vurdere i hvilken grad regler fungerer effektivt, og det forutsetter avklaring av hva formålet med reglene er. Rådet fremhever særlig nullstillingsformålet som utgangspunktet for inndragning av utbytte, se kapittel 12.3. Det får også den konsekvensen at reglenes effektivitet, og praktiseringen av dem, må vurderes opp mot realiseringen av dette formålet.

Effektivitet er videre et hensyn som må balanseres med andre sentrale hensyn i en konstitusjonelt verdiforankret strafferett. Effektivitetsidealet kan ikke gjennomføres slik at det innebærer at rettssikkerhetsgarantier, menneskerettigheter eller sentrale rettslige prinsipper settes til side.

Inndragning er en strafferettslig reaksjon som griper inn i den enkeltes eiendomsrett, med formål om å sikre at ingen tjener på en straffbar handling og for å tilbakeføre eller frata utbytte uansett hvem som besitter utbyttet. Det kan dermed oppstå spenning mellom formålet om «effektiv» inndragning og den enkeltes rettigheter. Det kan også oppstå spenning mellom formålet om en mest mulig effektiv inndragning og hensynet til å fatte riktige avgjørelser. Dersom det åpnes opp for at avgjørelser kan fattes basert på mindre strenge krav til bevis enn ellers, risikeres i større grad uberettiget inndragning fra personer som egentlig hadde rett til å beholde det som ble inndratt. Det er av den grunn ikke uten betenkeligheter å utvide inndragningsregelverkets rekkevidde for å oppnå større effektivitet. Rådet tar utgangspunkt i at slike utvidelser kun bør foreslås hvis det etter en avveining mellom de ulike hensyn anses forsvarlig, og det kan gis en god begrunnelse for det.

12.2.2 Vurderingen av inndragningsreglenes effektivitet

I offentlige dokumenter tas det ofte utgangspunkt i at inndragning fyller en viktig kriminalitetsforebyggende funksjon fordi det reduserer de økonomiske incentivene til kriminalitet. I regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet (2011) heter det for eksempel at inndragning er viktig «fordi det rammer profitten, som er selve motivet for den økonomiske kriminaliteten».2 På et generelt plan må argumentet anses gyldig også for den type gjengkriminalitet som rådets oppdrag omhandler. Selv om gjenger kan ha flere overordnede formål, er utsikten til å oppnå profitt ofte en drivende faktor for gjennomføringen av gjengenes straffbare handlinger.3 Profitt kan også være nødvendig for å sikre livsgrunnlaget til deltakere som ikke har andre inntektskilder.

Samtidig som inndragning ofte har vært omtalt som et viktig virkemiddel i kampen mot kriminalitet, har dets effektivitet vært omdiskutert. I den kriminalpolitiske diskusjonen om inndragning har det i mange år vært hevdet at inndragning ikke utgjør et effektivt kriminalpolitisk virkemiddel.

En vurdering av inndragningens effektivitet forutsetter en nærmere presisering av hvordan effektivitet skal måles. I tidligere utredninger har effektivitetsmålestokken i all hovedsak vært total inndragning per år, sammenlignet med antakelser om totalt utbytte fra straffbare handlinger i samfunnet. Jo mer av det totale straffbare utbyttet som inndras, dess mindre vil kriminalitet lønne seg – og dette vil forebygge kriminalitet. Total inndragning har vært den sentrale effektivitetsindikatoren i alle offentlige dokumenter der utfordringer med inndragning har vært omtalt. Ut fra en slik målestokk har konklusjonen ofte blitt at inndragning ikke er så effektivt som det kunne og burde vært. Riksadvokaten har for eksempel påpekt at tallene for inndragning ligger under ambisjonsnivået.4

Rådet mener at et fokus på total inndragning ikke gir tilstrekkelig informasjon om hvordan, og hvor «effektivt», inndragning fungerer for å forebygge og bekjempe gjengkriminalitet – selv om de fleste kriminelle gjenger har et overordnet motiv om å oppnå profitt fra sin kriminelle virksomhet. Det er mange andre former for kriminalitet som er profittbasert, og som kan generere stort utbytte. Det vil av den grunn være vanskelig å skille mellom ulike former for kriminalitet i statistikkene, og da også vanskelig å si om økte inndragningstall bidrar til å forebygge gjengrelatert kriminalitet spesielt.

Generelt er det også utfordrende å si noe spesifikt om den kriminalitetsforebyggende effekten av ulike strafferettslige reaksjoner.5 Dette gjelder også for inndragning. Det finnes noe forskning om effekten av inndragningstiltak for kriminalitetsforebygging. I internasjonal litteratur finnes oversikter over eksisterende forskning om effekt av inndragning i bekjempelsen av organisert kriminalitet. I henhold til denne forskningen finnes det ikke belegg i for å si at inndragning utgjør et effektivt virkemiddel mot organisert kriminalitet, men det kan heller ikke utelukkes.6

12.2.3 Effektivitet og de enkelte ledd i organisasjonene

Etter rådets syn er det av betydning å drøfte inndragningsreglenes effektivitet, og særlige utfordringer knyttet til den, på bakgrunn av en forståelse av gjengkriminalitetens strukturer. Gitt de komplekse strukturene i kriminelle gjenger kan det nemlig ha stor betydning hvor i «kjeden» inndragning skjer og hvilke gjengaktører den rettes mot. Fra et effektivitetssynspunkt bør inndragning fortrinnsvis innrettes slik at det i størst mulig grad rammer fortjenesten til virksomheten som helhet.

Inndragning fra sentrale lederskikkelser og «bakmenn» er en type strategisk inndragning som kan ramme organisasjonen hardt. Inndragning fra bakmenn forutsetter imidlertid at slike bakmenn tas. Bakmenn omtales i mange publiserte rettsavgjørelser, men da som oftest ved at de tiltalte ikke selv kan anses om bakmenn eller ved at de anses å ha arbeidet for bakmenn. Slike uttalelser bekrefter rådets generelle inntrykk om at bakmenn er vanskeligere å ta og inndra midler fra. Bakmennene kan være involvert i internasjonale grupperinger og ha tilknytning til andre land som gjør det nødvendig med mellomstatlig samarbeid for å etterforske deres rolle. Bakmennene har ofte godt skjult tilknytning til de straffbare handlingene, noe som gjør etterforskingen krevende.

Lengre nede i hierarkiet finner vi «løpegutter» og andre, typisk unge personer, som utfører de handlingene som genererer profitten og videreformidler denne videre opp i kjeden. Marginalisering i form av svak forankring i de viktigste institusjonene for ungdom som familie og skole, lav deltakelse i fritidsaktiviteter, samt diskriminering og manglende anerkjennelse, er blant de faktorene vurderes som de viktigste for at unge blir med i ungdomsgjenger.7 Dette er forhold som strafferettslige virkemidler eller inndragning ikke kan løse. Det kan imidlertid antas å være noen andre faktorer som gjør at gjengkriminalitet virker forlokkende for potensielle rekrutter. Et forhold er utsiktene til «lettjente» penger. I en livssituasjon preget av dårlig råd kan det å tjene penger i seg selv være en motivasjon til å bli med i den kriminelle gruppen. Videre kan det virke motiverende å se lederskikkelser i miljøet som omgir seg med luksusgjenstander. Et slikt liv kan virke som et «enkelt» alternativ til det samfunnet ellers kan tilby. Inndragning av slike luksusgjenstander, fortjeneste (kontanter) og statussymboler lenger ned i nettverket kan antas å ha en viss preventiv effekt. Resultatet av en kraftfull inndragningsinnsats av slike eiendeler kan være at gjengenes rekrutteringsgrunnlag svekkes og på sikt kan det medføre svekkede gjenger.

Oppsummert legges det til grunn at inndragning har størst forebyggende effekt dersom den rettes mot den eller de som har den største gevinsten, altså bakmannsapparatet. Det er imidlertid forhold som taler for at inndragning har effekt i hele kjeden idet vinning og utsikter til «lettjente» penger kan være en viktig del av rekrutteringsgrunnlag.

12.2.4 Effektivitetsutfordringer i gjeldende regler

Rådet mener at gjeldende inndragningsregler i all hovedsak må anses som egnet for å angripe bakmenn og andre lederskikkelser, men at utfordringene her typisk ligger i å avdekke bakmenn og verdier, mer enn i selve regelverket. Når bakmenn først blir domfelt for straffbare forhold, er rådets oppfatning at inndragningsregelverket synes å fungere godt og at inndragning nærmest alltid brukes. Det er mange eksempler i rettspraksis som illustrerer dette, se for eksempel LB-2008-123353 og TOSLO-2015-105037-3. Hvorvidt påtalemyndigheten burde ha påstått utvidet inndragning i flere saker er vanskelig å si. I saker med omfattende straffbart utbytte der gjerningspersonen synes å skaffe all sin inntekt fra straffbar virksomhet, bør det regelmessig ligge til rette for utvidet inndragning. Rådet har imidlertid ikke forutsetninger for å si hvorvidt dette gjøres i tilstrekkelig grad.

Også mer generelt er det rådets oppfattelse at regelverket i hovedsak gir tilstrekkelig vidtgående hjemler, jf. også drøftelsene i kapittel 4.

Inndragningsreglenes effektivitet er imidlertid ikke bare knyttet til hvor vidtrekkende hjemlene er, men også til hvorvidt de er utformet slik at de faktisk treffer de situasjonene som bør kunne rammes av inndragning. Det er her av stor betydning at reglene er klare og enkelt tilgjengelige for rettsanvenderne så vel som borgerne som får sin rettsstilling regulert av reglene.

Klare og forståelige regler er ikke minst viktige under etterforskingen for at politiet skal kunne søke belyst de relevante faktiske spørsmålene. Tilsvarende er det viktig at reglenes innhold er lettest mulig tilgjengelig for førstelinjen i påtalemyndigheten, slik at man ikke trenger å være spesialist i inndragning for å identifisere riktige vurderingstema og løsninger.

Også på domstolstadiet har det betydning for effektiviteten om reglene i størst mulig grad gir veiledning om hvordan enkeltsaker skal løses. Tydelige regler bidrar til å klargjøre hva som er relevante bevis- og vurderingstema, og derved til konsentrasjon av prosessen. Tilsvarende vil regler som gir tydeligere veiledning om løsning i enkeltsaker bidra til å redusere antallet anker.

Til sist vil rådet bemerke at usikkerheten om inndragningsreglenes betydning som effektivt kriminalpolitisk virkemiddel mot gjengkriminalitet, sett i sammenheng med hvor inngripende reglene er, taler for at det bør utvises forsiktighet med ytterligere utvidelser av regelverket. Det vises til rådets vurderinger i NOU 2020: 4, der det påpekes at strafferetten er ett av mange verktøy for å regulere sosial atferd.8 Det kan også være grunn til å skaffe erfaringer med en mer aktiv bruk av de hjemlene som allerede finnes i lovverket før utvidelser gjøres. Rådets vurdering er at veien til en mer effektiv inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet ikke bare, eller først og fremst, går gjennom regelendringer, men gjennom andre tiltak for å utvikle den kunnskapen og de strukturene som et effektivt inndragningssystem krever, jf. kapittel 13.

12.3 Nullstillingsprinsippet som prinsipielt utgangspunkt

Inndragning av utbytte er ikke straff i norsk lovgivning, og inndragningsinstituttets formål er å nullstille situasjonen til slik den var før den straffbare handlingen, jf. Rt. 2011 s. 1811 og HR-2020-1354-A. Nullstillingsprinsippet er et naturlig og viktig prinsipielt utgangspunkt for rådets forståelse av gjeldende rett, som også setter grenser for eventuelle lovendringer. Formålet med eventuelle forslag om lovendringer må være å effektivisere inndragning slik at nullstilling faktisk oppnås og gjennomføres. Rådet vil ikke foreslå regelendringer som gir inndragning et pønalt formål ved at inndragning kan foretas i en større utstrekning enn for å nullstille.

Hvis inndragning skal gjøres til en strafferettslig reaksjon med pønalt formål som går utover nullstilling, må det være ved et bevisst og godt begrunnet valg fra lovgivers side. Det er vanskelig å se gode grunner til at utbytteinndragning bør gjøres til en pønal reaksjon. Det er også verdt å merke seg at straffeloven allerede har en pønalt begrunnet økonomisk reaksjon, nemlig bøtestraffen.

12.4 Rådets forslag om regelendringer: oversikt

Rådet foreslår dels endringer som tar sikte på å klargjøre inndragningsregelverkets formål og struktur, dels materielle endringer og presiseringer av inndragningshjemlene. Etter rådets syn kan det være behov for en bredere lovteknisk gjennomgang enn det som er mulig innenfor rådets mandat. Rådet ser særlig behovet for å klargjøre at inndragning som reguleres i kapittel 13 ikke er definert som straff, samtidig som inndragning av gjenstand med tilknytning til straffbar handling etter straffeloven § 69 i en del tilfeller fremstår som pønalt begrunnet. Betydningen av en slik klargjøring drøftes i kapittel 12.5.2.

For å klargjøre reglenes formål og innbyrdes forhold, anbefaler rådet videre endringer i straffeloven § 66 slik at denne bygges ut til en henvisningsbestemmelse som beskriver de ulike inndragningshjemlenes formål og innbyrdes forhold. Rådet foreslår også at nullstillingsprinsippet lovfestes. Rådet foreslår dessuten at virkeområdet for utvidet inndragning klargjøres. Disse endringsforslagene vil bli nærmere beskrevet i kapittel 12.5.

Når det gjelder materielle endringer foreslår rådet at det innføres en ny bestemmelse i straffeloven § 67 a om inndragning av utbytte uten et vilkår om at handlingen konkretiseres og inndragning av ting som ingen gjør krav på. I tilknytning til dette forslaget foreslås videre en endring av § 74. Rådet foreslår også en endring av temaet for uaktsomhetsvurderingen etter straffeloven § 72. Disse endringene vil bli nærmere omtalt i kapittel 12.6.

Hovedformålet med endringsforslagene er å bidra til mer effektiv inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet, i tråd med mandatet. Forslagene om endringer i straffeloven §§ 67 tredje ledd, 69, 70 og 72 begrunnes likevel i generelle systematiske og prinsipielle utfordringer som rådet har blitt oppmerksom på i sitt arbeid. Disse endringene anses nødvendige for en systematisk gjennomføring og klargjøring av nullstillingsprinsippet i inndragningsregelverket. Samtidig vil rådets anbefaling om en prinsipiell avgrensing av inndragningsreglene til ikke-pønale formål muliggjøre regelendringer som kan effektivisere inndragningsinstituttet.

I tillegg til disse anbefalingene, har rådet særlig drøftet om straffeloven § 79 første ledd bokstav c skal komme til anvendelse i vurderingen av utvidet inndragning, jf. § 68 første ledd, samt om adgangen til å ilegge solidaransvar bør utvides. Rådet har kommet til at endringer ikke anbefales og utdyper grunnene for det i kapittel 12.7.

12.5 Klargjøring av regelverkets formål og struktur

12.5.1 Rådets overordnede vurdering av behovet for klargjøring i straffeloven kapittel 13

I straffeloven 2005 ble det gjort mindre justeringer og endringer i reglene om inndragning, men hovedtrekkene og strukturen fra 1999 ble i all hovedsak beholdt. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) blir det vist til at Straffelovkommisjonen ikke ville foreslå vesentlige endringer i reglene.9 Inndragningsreglene var nylig gjennomgått og vurdert av Inndragningsutvalget og departementet, da departementet arbeidet med motivene til den alminnelige delen i ny straffelov. Det kan være en av grunnene til at det ikke ble gjort vesentlige endringer i regelverkets oppbygning og innhold. Den nye straffeloven trådte imidlertid først i kraft i 2015, og det innebærer at det har gått vesentlig tid siden departementet hadde anledning til å vurdere regelverket.

Ut fra gjennomgangen av gjeldende rett og tilbakemeldinger fra ulike aktører ser rådet at inndragningsreglene kan oppfattes som kompliserte og utilgjengelige, og at det kan være behov for en viss restrukturering og klargjøring av regelverket. De lovtekniske løsningene der reglene i det ytre fremstår som vidtrekkende og skjønnspregede, samtidig som reglenes formål beskrevet i forarbeidene og i rettspraksis kan gi ganske presise føringer på hvordan enkeltspørsmål skal løses, fremstår utfordrende for rettsanvenderen.

Det er imidlertid både fordeler og ulemper ved å endre på strukturen i et regelverk som har fungert lenge (i dette tilfellet rundt 20 år, men med endringer i 2005). Det må antas at i hvert fall en del aktører i straffesakskjeden har blitt godt kjent med og vant til regelverksutformingen. Det må også antas at allmennheten i noe grad har gjort seg kjent med reglene og praksis om inndragning. Dette kan tale for en viss tilbakeholdenhet med å endre oppbyggingen av reglene.

På den andre side kan klargjøring av regelverket overordnet gi større bevissthet, kjennskap til og bruk av regelverket, noe som formodentlig vil sikre en mer effektiv inndragning på sikt.10 Det kan også tenkes å medføre en effekitvitetsfordel om sentrale prinsipper og tolkningsvalg i rettspraksis integreres i loven, slik at loven blir lettere tilgjengelig for den uten særlig kjennskap til forarbeidene og sentral rettspraksis på feltet. Sentralt etter rådets vurderinger er også at inndragningsregelverkets innhold og struktur gjenspeiler de sentrale formålene som bærer inndragningsinstituttet og avgrenser det fra straff, se kapittel 4 og kapittel 6. Rådets gjennomgang har særlig på dette punktet synliggjort uklarheter og til dels inkonsekvenser i regelverkets innhold og struktur som kan skape unødvendige hindringer for rettsanvenderne. Samlet sett ser derfor rådet behov for endringer på dette punktet.

12.5.2 Skillet mellom inndragning begrunnet i nullstilling eller forebygging, og inndragning som anses som straff etter EMK

En klargjøring av nullstillingsprinsippet som inndragningens formål belyser også et skille mellom inndragning som er nullstilling, og inndragning som må anses som straff etter EMK. I forlengelsen reiser det også spørsmål om de ulike inndragningsreglenes formål og karakter som straff.

Det ikke bare inndragning av utbytte som har nullstilling som formål. Også i en del tilfeller av inndragning av produktet av og gjenstanden for en straffbar handling etter § 69 er formålet å nullstille eller å gjenopprette situasjonen slik den var før den straffbare handlingen ble fullbyrdet. Før straffen utmåles skal gjerningspersonen være fratatt de fordeler som har oppstått som følge av den straffbare handlingen.

Ved forebyggende inndragning etter straffeloven § 70 og i en del tilfeller av inndragning av gjenstand for eller redskap til en straffbar handling etter § 69 er ønsket om å hindre at gjenstanden blir misbrukt til fremtidige straffbare handlinger den bærende begrunnelsen for inndragningen. Selv om formålet da er et annet enn nullstilling, kan den rent forebyggende inndragningen ikke anses å ha karakter av straff.

I en del tilfeller av inndragning etter straffeloven § 69 er det imidlertid klart uttalt at vurderingen av om inndragning skal foretas, skal bero på om inndragning er «påkrevd av hensyn til en effektiv håndheving av straffebudet». Inndragningsavgjørelsen og forholdsmessigheten av den skal vurderes opp mot hvilken straff som ilegges, og inndragningsansvaret faller i motsetning til ellers bort ved siktedes eller domfeltes død.11 Det er lite tvilsomt at inndragning på slikt grunnlag må anses som straff etter EMK, se også kapittel 6.3 ovenfor.

Det er en rekke viktige forskjeller mellom inndragning som er straff etter EMK og inndragning som ikke er det. Inndragning som er straff, kan ikke ilegges uten subjektiv skyld. Inndragning som er straff, faller på samme måte som annen straff bort ved den skyldiges død, og skal hensyntas ved utmåling av øvrig straff.

På denne bakgrunn vil rådet anbefale at det innføres et systematisk skille mellom inndragning som ikke er straff og inndragning som gis formell status som straff etter straffeloven § 29. Den formen for inndragning som er straff, kan for eksempel skilles ut under betegnelsen «konfiskasjon» i et nytt kapittel 9 a i straffeloven.

Rådet har ikke innenfor mandatet og tidsrammen som er gitt, hatt foranledning til å utrede eller foreslå noen detaljert utforming av et slikt nytt kapittel. En slik endring henger imidlertid nært sammen med klargjøring av innholdet i og formålet med inndragningsreglene ellers, herunder særlig nullstillingsprinsippet.

Rådet har i tråd med dette utformet lovutkastet til bestemmelser i straffelovens kapittel 13 under forutsetning av at pønalt begrunnet inndragning reguleres et annet sted i loven. Dette innebærer at både formålsangivelsen i utkastet til § 66 og den konkrete utformingen av §§ 69 og 70 forutsetter at inndragningsinstituttet reserveres for de tilfeller som er begrunnet i gjenoppretting eller «nullstilling», samt konkret forebygging, jf. drøftelsen i kapittel 12.5.3.

Skissemessig kan pønal inndragning tenkes regulert i en ny § 55 a om konfiskasjon av ting med slik grad av tilknytning til den straffbare handlingen at det av hensyn til «en effektiv håndheving av straffebudet» anses nødvendig å konfiskere de aktuelle tingene som straff. Ileggelse av denne straffarten må forutsette at straffbarhetsvilkårene er oppfylt, herunder kravet om subjektiv skyld. Dette alternativet vil for eksempel være nærliggende å benytte ved inndragning av redskaper for straffbar handling der den forebyggende virkningen er tvilsom – som for eksempel datautstyret som har vært brukt til å lagre ulovlige filer, eller i tilfeller der for eksempel deler av verdien av et fiskefartøy som har vært brukt til ulovlig fiske inndras. Det vil være nærliggende å gi en utmålingsretningslinje etter mønster av § 53 andre ledd, som gjelder bot. Det vil måtte utredes om det vil være behov for å ha verdikonfiskasjon som alternativ til gjenstandskonfiskasjon, i lys av at verdikonfiskasjon i praksis vil være det samme som en bot.

12.5.3 Utvidelse av § 66 til en henvisnings- og formålsbestemmelse

For å gjøre inndragningsregelverket mer oversiktlig, og for å klargjøre de ulike reglenes formål og innbyrdes sammenheng, foreslår rådet en utvidelse av § 66. Etter nåværende utforming angir denne bestemmelsen kun at inndragning kan ilegges alene eller sammen med straff eller andre strafferettslige reaksjoner. Det gis imidlertid ikke i denne bestemmelsen (eller i andre bestemmelser i kapittel 13) en anvisning om hvilke ulike former for inndragning som bestemmelsene i kapittel 13 gir hjemmel for. Rådets vurdering er at en slik henvisningsbestemmelse vil kunne bidra til å gjøre inndragningsregelverket mer tilgjengelig.

I tråd med rådets anbefaling i kapittel 12.5.2 om å gjennomføre et systematisk skille der inndragning etter straffeloven kapittel 13 forbeholdes inndragning som ivaretar nullstillingsformål eller rent forebyggende formål, kan første ledd i § 66 utformes slik:

«Inndragning etter dette kapitlet kan ilegges alene eller sammen med straff eller andre strafferettslige reaksjoner for å frata lovbryteren utbytte av straffbare handlinger eller for å forebygge at ting blir gjort til gjenstand for eller brukt ved en straffbar handling.»

Rådet foreslår videre at § 66 bygges ut slik at bestemmelsen også presiserer når inndragning kan skje, og hva inndragningen kan omfatte etter §§ 67, 67 a, 68, 69 og 70. Gjennom en slik presisering gir bestemmelsen anvisning på regelverkets overordnede struktur og klargjør at de ulike bestemmelsene om inndragning av utbytte i §§ 67, 67 a og 68 har det samme prinsipielle formål, å inndra utbytte av straffbare handlinger.

Rådets forslag til endring av § 66 innebærer ikke noen endring av strukturen i straffeloven kapittel 13.

12.5.4 Lovfesting av nullstillingsprinsippet

Høyesterett har flere ganger uttalt at reglene om inndragning av utbytte skal tolkes med utgangspunkt i nullstillingsprinsippet og at regelverket ikke har et pønalt formål. Slike betraktninger har også fått stor plass i forarbeider. Anvisningen i straffeloven § 67 andre ledd om at utgifter ikke kommer til fradrag, fremstår i dette lys som noe misvisende, når det i rettspraksis alltid blir gjort fradrag med unntak av tilfeller der utgiftene knytter seg til erverv eller aktivitet som ikke er lovlig i seg selv.

I tillegg til å være misvisende kan lovteksten øke risikoen for resultater som krenker EMK – da bruttoinndragning ut over hva som er i samsvar med nullstillingsprinsippet må antas å utgjøre straff etter konvensjonen.

Et annet moment er at ordlyden i nåværende form må tolkes i lys av en ganske omfattende rettspraksis om hvilke fradrag som likevel skal gjøres. Lovteksten gir ikke uttrykk for det reelle rettslige innholdet.

Det kan etter rådets syn være pedagogisk og ryddig å gi uttrykk for nullstillingsformålet i lovteksten. En presisering av denne art vil gjøre det lettere for rettsanvenderne å finne frem til riktig resultat, hvilket igjen må antas å gi flere materielt riktige avgjørelser samt effektivisere prosessen ved at det blir færre tvister om hva som er riktig beregningsmåte.

Rådet foreslår å lovfeste nullstillingsprinsippet ved å ta ut formuleringen i straffeloven § 67 om at utgifter ikke kommer til fradrag, og erstatte denne med en hovedregel om at utbytte beregnes med utgangspunkt i hva som ville ha vært lovbryterens økonomiske situasjon dersom han avsto fra å fullbyrde eller fortsette den handling som ledet til utbyttet. I tillegg foreslås en presisering om at utgifter som oppstår før fullbyrdelsen kun kommer til fradrag i den utstrekning de representerte en lovlig økonomisk verdi. Disse to reglene anses å gi bedre uttrykk for den reelle rettstilstanden enn lovens någjeldende formulering.

Rådet har i kapittel 4.5 redegjort for nullstillingsprinsippet som ledd i fremstillingen av gjeldende rett. Prinsippet definerer i utgangspunktet en nettoberegning, men som på grunn av årsakskravet som knytter spørsmålet om hva som er utbytte til kjernen i gjerningsbeskrivelsen i straffebudet, tidsmessig er begrenses til selve fullbyrdelsestidspunktet. Dette innebærer at kostnader pådratt forut for det stadiet der utbyttet (den ulovlige inntekten) oppstår, kun vil gå til fradrag dersom de før fullbyrdelseshandlingen som utløser utbyttet representerte en lovlig verdi.

En praktisk viktig konsekvens av nullstillingsprinsippet er at den som kjøper inn en vare uten lovlig verdi og som selger den videre, og som domfelles etter et straffebud som rammer salget som sådant, skal nullstilles tilbake til sin økonomiske situasjon umiddelbart forut for salget. Vedkommende skal stilles økonomisk som om varen ble destruert eller beslaglagt. I og med at kjøpesummen da ville ha vært forspilt går den ikke til fradrag.

Dette innebærer at ved omsetning i flere ledd kan det totalt sett skje en betydelig dobbeltinndragning hvis man ser på alle omsetningsleddene under ett. Hvert omsetningsledd der varen selges/kjøpes mellom aktører som handler for selvstendig regning og risiko, skal imidlertid bedømmes isolert ved anvendelse av nullstillingsprinsippet. Dette er en konsekvens av at inndragning av utbytte skal bedømmes separat for hver enkelt lovbryter, et prinsipp som på den annen side slår ut i at det ikke ilegges solidaransvar, jf. drøftelsene i 12.7.2.

Der utbyttet overdras videre fra den det er tilfalt ved salgstransaksjonen, skal det derimot foretas en samlet vurdering. I og med at det er utbyttet av det samme salget (den samme utbyttegenererende straffbare handlingen), skal dette bare inndras én gang. Inndragning kan da skje enten etter straffeloven § 71 første ledd hos den det opprinnelig tilfalt, eller etter § 72 hos den som har fått det overdratt.

Det samme må i prinsippet gjelde der utbytte er inndratt etter straffeloven § 68 om utvidet inndragning eller den foreslåtte § 67 a. Dersom eiendeler er inndratt etter disse bestemmelsene, og det senere kommer opp en sak om det som viser seg å være det straffbare forholdet som eiendelene var utbytte av, må den allerede foretatte utbytteinndragningen hensyntas. Dette må gjelde dersom den opprinnelige inndragningen var rettet mot den tiltalte i den nye saken, eller mot noen som hadde fått utbyttet overdratt eller på annen måte disponerte det.

12.5.5 Klargjøring av virkeområdet for bestemmelsen om utvidet inndragning

Som det fremgår av fremstillingen om gjeldende rett i kapittel 4.6, kjennetegnes utvidet inndragning av at lovbryterens tilknytning til kriminell virksomhet medfører at det kan presumeres at hans formuesgoder er utbytte av straffbare handlinger, slik at de kan inndras selv om det ikke kan påvises hvilken straffbar handling de stammer fra.

I likhet med den nye bestemmelsen i straffeloven § 67 a som rådet foreslår i kapittel 12.6.1 nedenfor, retter bestemmelsen om utvidet inndragning seg mot utbytte av uspesifiserte straffbare handlinger. I og med at det er relativt vanlig at politiet i sitt arbeid overfor gjengmiljøer finner formuesgoder hos personer eller under omstendigheter som kan gi grunnlag for mistanke om at formuesgodene er utbytte av uspesifisert kriminalitet, fremstår straffeloven § 68 som et relevant virkemiddel i slike saker.

Bestemmelsen om utvidet inndragning er bygget opp med et sett inngangskriterier som må være oppfylt for at det skal være aktuelt å vurdere inndragning etter bestemmelsen. Kjernen i disse er at den inndragningskravet rettes mot, må finnes skyldig i en eller flere straffbare handlinger av en viss alvorlighet, og som i tillegg etter sin art kan gi betydelig utbytte.

Dernest angir forarbeidene at det «primært [er] personer med kriminell livsstil forslaget tar sikte på å ramme». Dette er lagt til grunn i rettspraksis, og «kriminell livsstil» har langt på vei blitt den viktigste avgrensningsmarkøren for bruken av bestemmelsen. Praksis knyttet til bestemmelsen etterlater et inntrykk av at bestemmelsen er forutsatt benyttet til det ytterste i alle saker den benyttes, jf. ordlydens angivelse av at «[v]ed utvidet inndragning kan alle formuesgoder som tilhører lovbryteren, inndras […]» (kursivert her). Med et slikt vidtgående utgangspunkt er det naturlig at det kreves en betydelig grad av «kriminell livsstil» for å kunne forsvare inngrepet.

Det sentrale vurderingstemaet både ved utforming av inngangsvilkårene og ved den konkrete vurderingen av om man i den aktuelle saken er innenfor det forutsatte virkeområdet for bestemmelsen, er hvorvidt det foreligger slike faktiske omstendigheter at det er forsvarlig å bygge på en presumsjon om at formue lovbryteren ikke kan og vil dokumentere opphavet til, representerer utbytte fra andre straffbare handlinger enn de saken gjelder.

Rådet finner grunn til å fremheve at denne vurderingen nødvendigvis vil være relativ til hvilke formuesgoder som kreves inndratt. Vurderingen vil både knytte seg til hvor store verdier det er tale om, og i hvilken grad det foreligger omstendigheter som underbygger en mistanke om at de eiendelene som kreves inndratt, faktisk er utbytte av straffbare handlinger.

Dette medfører at terskelen «kriminell livsstil» legges høyt der det er tale om å inndra alt domfelte eier og som vedkommende ikke bevisfører lovlig erverv av. Der inndragningskravet begrenses til konkrete formuesgoder og det foreligger omstendigheter som gir grunnlag for mistanke om at de utgjør utbytte, vil det ikke være naturlig å stille like strenge krav til graden av «kriminell livsstil».

I og med at bestemmelsen er fakultativ, kan inndragningen rette seg mot et formuesgode eller noen formuesgoder. Samtidig kan ordlyden slik den står i dag med en henvisning til «alle formuesgoder» bidra til en intuitiv oppfatning om at bestemmelsen primært gjelder tilfellene der det er grunnlag for å inndra alt. Rådet har derfor kommet til at ordlyden bør tydeliggjøres ved at «alle» endres til «ett, flere eller samtlige».

Videre foreslår rådet å klargjøre formålet med bestemmelsen i et nytt første ledd. Praktiseringen av den fakultative adgangen til inndragning etter bestemmelsen må først og fremst styres av bestemmelsens formål som rådet mener bør klargjøres i bestemmelsen selv.

Videre foreslår rådet å innta retningslinjer for vurderingen av om bestemmelsen bør benyttes, som søker å lovfeste de retningslinjene som følger av forarbeidene og rettspraksis og som noe upresist kan beskrives som «kriminell livsstil-vilkåret». Den foreslåtte formuleringen er ment å tydeliggjøre den relativitet som ligger i vurderingen og som er beskrevet foran.

12.6 Endringer av inndragningshjemlene

12.6.1 Ny bestemmelse om inndragning av utbytte uavhengig av om det konkretiseres hvilken straffbar handling som har skapt utbyttet

Som redegjort for i kapittel 3 om gjeldende rett, er inndragning av utbytte etter straffeloven § 67 knyttet til utbytte som er skapt av den straffbare handling saken gjelder. Handlingen må altså konkretiseres, og både handlingen og at den har generert utbyttet må bevises etter det strafferettslige beviskravet.

Videre kan gjenstanden for en heleri- eller hvitvaskingshandling så langt den er i behold hos heleren eller hvitvaskeren, inndras som gjenstand for en straffbar handling etter straffeloven § 69. Det vil da ikke være heleri- eller hvitvaskingshandlingen, men en eller annen primærforbrytelse som ikke nødvendigvis trenger å være spesifisert, som har generert utbyttet. «Utbyttet» vil da ikke være utbytte av den straffbare handling saken gjelder, slik det kreves for inndragning etter § 67.

Kombinasjonen av tiltale for heleri eller hvitvasking og inndragning av det helede eller hvitvaskede utbytte som er i behold hos heleren eller hvitvaskeren etter straffeloven § 69, har vist seg å fylle et praktisk behov for å kunne inndra utbytte i tilfeller der man med sikkerhet kan slå fast at eiendelene er utbytte av en eller annen straffbar handling, men ikke hvilken. Høyesterett har akseptert formuleringen av bevistemaet etter heleribestemmelsen som om lovlig erverv kan utelukkes. Denne vurderingen vil normalt ta utgangspunkt i omstendighetene det aktuelle formuesgodet er funnet / beslaglagt under, sammenholdt med andre opplysninger som kan gi holdepunkter for om besitteren kan tenkes å ha lovlig tilgang til formuesgodet.

Rådet finner at inndragning av utbytte i tilfeller der man ut fra omstendighetene rundt formuesgodet og omstendighetene for øvrig kan slå fast at formuesgodet er utbytte av en eller annen straffbar handling, bør skje som inndragning av utbytte og ikke etter straffeloven § 69 om formuesgoder som har vært gjenstand for heleri. Det er formuesgodets straffbare opprinnelse sammen med nullstillingsprinsippet som utgjør den bærende begrunnelse for at formuesgodet skal inndras, ikke at det har vært gjenstand for en etterfølgende handling som oppfyller gjerningsbeskrivelsen for heleri eller hvitvasking. Rådet foreslår derfor en ny bestemmelse i straffeloven § 67 a om slik inndragning.

12.6.2 Beviskravet for at en gjenstand er utbytte av uspesifiserte straffbare handlinger

Ved inndragning av gjenstand for en helerihandling etter straffeloven § 69, jf. § 332, kreves det i prinsippet bevist utover enhver rimelig tvil at de aktuelle formuesgodene er utbytte fra en eller annen straffbar primærforbrytelse der alle objektive og subjektive straffbarhetsvilkår var oppfylt.12

Rådet har vurdert om dette beviskravet bør beholdes i en ny bestemmelse, eller om det kan forsvares å oppstille en noe lavere bevisterskel i form av sterk sannsynlighetsovervekt.

Rådet har ved denne vurderingen sett hen til de praktiske situasjonene som er skissert knyttet til konkrete formuesgoder som beslaglegges under omstendigheter som gir velbegrunnet mistanke om at det må være tale om utbytte, men der politiet ofte kan bli møtt med forklaringer som fremstår lite sannsynlige men som ikke kan fullstendig utelukkes. Dette er situasjoner som kan være aktuelle i mange sakstyper og miljøer politiet forholder seg til, men som fremstår særlig aktuelle i gjengmiljøer. Sett i lys av slike situasjoner og dagens praksis, mener rådet at det totalt sett er forsvarlig og hensiktsmessig å oppstille sterk sannsynlighetsovervekt som bevisterskel.

I enkelte av tilbakemeldingene til rådet har det særlig vært fokusert på beslag av kontante penger i slike forbindelser. Rådet finner imidlertid ikke grunnlag for å begrense bestemmelsens anvendelsesområde til kontanter. Kontanter er lovlig og tvungent betalingsmiddel i Norge. Det må bero på en konkret bevisvurdering av om det er grunnlag for å trekke bevismessige slutninger av den omstendighet at noen har valgt å oppbevare et pengebeløp i kontanter.

Rådet vil derfor foreslå at det i ny § 67 a første ledd i straffeloven inntas en bestemmelse om adgang til inndragning av en ting som er beslaglagt under slike omstendigheter at det foreligger sterk sannsynlighetsovervekt for at den er utbytte fra en straffbar handling, selv om det ikke kan påvises hvilken konkret straffbar handling utbyttet stammer fra.

12.6.3 Inndragningskrav av ting som ingen gjør krav på

Rådet har gjennom sitt arbeid blitt oppmerksom på at politiet i en del tilfeller kommer over og beslaglegger ting, herunder penger og bankinnskudd, under omstendigheter som gir grunnlag for mistanke om at det beslaglagte er utbytte av straffbare handlinger, men der ingen vedkjenner seg å være eier eller besitter.

Rådet har fått beskrevet situasjoner særlig knyttet til ulike kategorier av gjengkriminalitet der politiet under ransaking finner pengebeløp i bagasje eller bagasjerom, som ingen av personene i bilen vedkjenner seg. Videre er det beskrevet fra Økokrim situasjoner der man står overfor store bankinnskudd som det ikke er mulig å finne ut hvem som er eier av, og som ingen gjør krav på.

Straffeloven § 74 første ledd slår fast at krav om inndragning som hovedregel skal rettes mot eieren eller rettighetshaveren, også i de tilfellene der dette er en annen enn lovbryteren. Denne regelen er grunnleggende forankret i prinsippene om rettsavgjørelsers subjektive retts- og tvangskraftsvirkning, jf. også tvangsfullbyrdelsesloven § 4-7.

Straffeloven § 74 andre ledd gjør unntak fra kravet om at eieren må gjøres til part, i tilfeller der eieren er ukjent eller uten kjent oppholdssted i Norge og gjenstanden som påstås inndratt er beslaglagt (eller har vært beslaglagt og er frigitt mot sikkerhetsstillelse). I slike tilfeller kan gjenstanden eller verdien av denne inndras i sak mot lovbryteren eller den som var besitter ved beslaget, såfremt det finnes rimelig av hensyn til eieren. Eieren skal så vidt mulig gis varsel om saken, jf. siste punktum.

Etter § 74 tredje ledd kan inndragning av beslaglagt gjenstand etter andre ledd foretas uten at noen er gjort til saksøkt dersom heller ikke lovbryteren har kjent oppholdssted i Norge. En tilsvarende adgang følger av utlendingsloven § 104 åttende ledd for ting som er beslaglagt i medhold av utlendingsloven «dersom verken eieren eller besitteren er kjent, og det finnes rimelig av hensyn til eieren.»

Den omstendighet at en gjenstand er tatt i beslag har to konsekvenser for spørsmålet om hvem som må gjøres til part i saken. For det første innebærer beslaget normalt at eieren gjennom den omstendighet at gjenstanden ikke kan disponeres som ellers, vil bli kjent med beslaget og derved ha forutsetninger for å gjøre sine interesser gjeldende. For det andre er gjenstanden i politiets besittelse slik at fullbyrdelse av inndragningen13 kan skje uten å gå veien via tvangsfullbyrdelse, som forutsetter at eieren er part i tvangsgrunnlaget.

Løsningen med at inndragningskravet i disse tilfellene kan rettes mot lovbryteren eller besitteren ved beslaget, innebærer i praksis mye av det samme som i en del andre land er løst ved at saken rettes mot formuesgodet som «part», slik at formuesgodet ikke bare er objekt, men også subjekt for saken. Dette gjelder særlig i de tilfeller som reguleres av § 74 tredje ledd, der inndragning kan foretas uten at noen er gjort til saksøkt.

I Ruis betenkning om sivilrettslig inndragning (2016) foreslås en ny regulering som innebærer at inndragningskravet formelt rettes mot tingen som sådan, etter modell av ordningen i en del andre land.14

I lys av at straffeloven § 74 allerede har etablert en ordning der inndragning i gitte tilfeller kan besluttes uten at noen er gjort til part, anser rådet det mer nærliggende å utvide denne adgangen til også å dekke inndragning etter § 67 a andre ledd i tilfeller der ingen i løpet av en periode på 6 måneder fra beslaget har gjort krav på å være eier av tingen, forutsatt at det på hensiktsmessig måte er gitt oppfordring til mulige eiere om å gjøre krav på å være eier.

Praktiske situasjoner der ingen gjør krav på tingen kan være tilfeller der kontanter finnes i en bil eller et lokale der ingen av de tilstedeværende vedkjenner seg å eie eller besitte tingen. Ofte kan en nærliggende slutning da være at eieren unnlater å gi seg til kjenne fordi erkjennelse av å være eier kan bidra til å inkriminere vedkommende.

Hva som er en hensiktsmessig måte å gi oppfordring til mulige eiere på vil bero på omstendighetene i den enkelte sak. Der gjenstanden er funnet i nærvær av personer, er det nærliggende at disse varsles. Er tingen funnet i et lokale, kjøretøy eller lignende med kjent eier eller disponent må vedkommende varsles. Omfanget av tiltakene tilpasses tingens verdi og forholdene ellers, jf. også hittegodslova § 6 første og andre punktum.

I de tilfellene der ingen gjør krav på å være eier av tingen, foreslår rådet at det i straffeloven § 67 a andre ledd skal gis en regel om at beviskravet for at tingen er utbytte fra en straffbar handling, reduseres til alminnelig sannsynlighetsovervekt. Denne bevisterskelen må ses i lys av at inndragningen i dette tilfellet gjelder ting som eieren ikke gjør krav på.

12.6.4 Tema for uaktsomhetsvurderingen for inndragning hos omsetningserverver etter straffeloven § 72

Straffeloven § 72 gir anledning til å rette inndragningskrav mot gavemottakere og den som «forsto eller burde ha forstått sammenhengen mellom den straffbare handlingen og det overdratte». Vilkåret er nært beslektet med vilkåret for godtroerverv av løsøre etter godtroervervloven § 1. Begge bestemmelsene oppstiller overdragelse mot vederlag og i tillegg aktsom god tro som vilkår for å ekstingvere15 tidligere eiers eiendomsrett eller statens rett til å inndra gjenstand som er utbytte av straffbar handling.

Etter godtroervervloven begrenser temaet for godtrovurderingen seg til om selgeren var berettiget til å overdra sin rett eller ikke. Den onde tro trenger ikke omfatte hva som var i veien med tidligere eiers rett for at ekstinksjon skal være utelukket.

For de tilfeller der det er utbytte av en straffbar handling som kan inndras etter straffeloven § 67, som er overdratt, har Økokrim påpekt at ordlyden i § 72 kan forstås dithen at den onde tro må omfatte sammenhengen mellom kjøpsgjenstanden (utbyttet) og den bestemte primærforbrytelsen som har skapt utbyttet når vilkåret knytter seg til forståelse av «sammenhengen mellom den straffbare handlingen og utbyttet». En slik forståelse ville utelukke inndragning i tilfeller der omsetningserververen forsto eller burde ha forstått at det overdratte stammet fra ikke-konkretiserte straffbare handlinger.

Både forarbeidene og sterke systembetraktninger tilsier at det er tilstrekkelig for å kunne inndra utbyttet fra omsetningserververen at vedkommende ikke har vært i aktsom god tro om at det var tale om utbytte fra noen straffbar handling. Parallellen til godtroervervloven tilsier dette. I tillegg er det å erverve noe som man forstår eller burde forstå at er utbytte fra noen straffbar handling i seg selv rettsstridig og straffbart som heleri eller uaktsomt heleri etter straffeloven § 332 eller § 335, hvoretter et slik erverv under ingen omstendighet er beskyttelsesverdig.

Rådet foreslår på denne bakgrunn å klargjøre ordlyden slik at «den straffbare handlingen» erstattes med «straffbar handling». Da gjøres det klart at det ikke er nødvendig at mottakeren kjenner til eller mistenker den konkrete straffbare handling som har gitt utbyttet.

For inndragning etter gjeldende straffeloven § 69 av ting som er frembragt ved, har vært gjenstand for eller har vært brukt eller bestemt til bruk ved en straffbar handling, og der inndragning anses påkrevd av hensyn til en effektiv håndheving av straffebudet, er det imidlertid nødvendig å knytte uaktsomhetstemaet til sammenhengen med den konkrete straffbare handlingen saken gjelder, slik dagens ordlyd peker i retning av. Dette gjelder særlig for inndragning som foretas ut fra en mer eller mindre pønal begrunnelse.

I lys av rådets forslag om å endre § 69 slik at denne kun omfatter inndragning av gjenopprettende eller forebyggende formål, mens inndragning med pønal begrunnelse ivaretas på annen måte, vil det etter rådets vurdering være forsvarlig å endre uaktsomhetstemaet på den måten som foreslås for inndragning av utbytte, også for § 69-inndragning.

12.7 Andre endringer rådet har vurdert

12.7.1 Straffeloven § 79 første ledd bokstav c og utvidet inndragning

Rådet har i kapittel 12.5.5 vist at bestemmelsen om utvidet inndragning i en del tilfeller kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å inndra utbytte av uspesifisert kriminalitet i gjengmiljøer, og har i den forbindelse også foreslått klargjøringer av hvilke situasjoner bestemmelsen kan benyttes. I samme kapittel er det beskrevet hvordan inngangsvilkårene i bestemmelsens første ledd bokstav a til c angir minstekrav til grovheten av de forhold lovbryteren må bli funnet skyldig i for at bestemmelsen skal kunne anvendes.

Slik § 68 første ledd er utformet, kommer ikke straffskjerpelse etter straffeloven § 79 første ledd bokstav c (når en straffbar handling er utøvet som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe) i betraktning ved vurderingen av om de forholdene domfellelsen gjelder oppfyller kravet til grovhet.

Grovhetskravets funksjon er å etablere en første terskel for når utvidet inndragning kommer til anvendelse. Kravet om at lovbruddet må være egnet til å gi betydelig vinning, og vurderingen av om det foreligger konkrete forhold som gjør det forsvarlig å ta utgangspunkt i en presumsjon om at det som kreves inndratt, er utbytte (noe upresist angitt som «kriminell livsstil»-vurderingen), kommer i tillegg.

Rådet har vurdert om den omstendighet at det i tilfeller der vilkåret om «organisert kriminell gruppe» er oppfylt oftere enn ellers vil være aktuelt å benytte utvidet inndragning, tilsier at straffskjerpelse etter straffeloven § 79 første ledd bokstav c burde komme i betraktning ved vurderingen av strafferammen som vilkår for utvidet inndragning.

Rådet har kommet til at det ikke er tilstrekkelig grunn til å foreslå dette. Dersom det ble åpnet for å la § 79 første ledd bokstav c komme i betraktning, ville det innebære at straffbare handlinger med 3 års strafferamme, utøvet som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe, kvalifiserte for utvidet inndragning. Det vil tilsynelatende øke anvendelsesområdet for utvidet inndragning i noen utstrekning. Handlingene må imidlertid «etter sin art» kunne gi «betydelig utbytte».

En endring vil kun få praktisk betydning for et fåtall typer straffbare handlinger med 3 års strafferamme: Grovt brudd på taushetsplikt (§ 210), grove trusler (§ 264), forbund om (simpelt) ran (§ 329), (simpel) utpressing (§ 330), (simpel) pengefalsk (§ 367), (simpel) korrupsjon (§ 387) og påvirkningshandel (§ 389). Flertallet av disse oppfyller det eksisterende strafferammekravet så snart forholdet blir bedømt som grovt. Andre vil etter sin art falle inn under strengere straffebud så snart man bringer inn handlingselementer som må til for at handlingen etter sin art skal kunne gi betydelig vinning. Forbund om ran kan ikke gi vinning, men med en gang ranet fullbyrdes – slik at handlingen etter sin art kan medføre betydelig vinning – er strafferammekravet oppfylt.

Bevistemaet om hvorvidt vilkåret om en handling er utøvet som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe, reiser ofte omfattende faktiske og rettslige spørsmål.16 Å bringe dette bevistemaet inn i vurderingen av grunnvilkåret om utvidet inndragning fremstår derfor etter rådets mening lite hensiktsmessig.

12.7.2 Utvidet adgang til å ilegge solidaransvar

Solidarisk ansvar for inndragningskrav er etter gjeldende rett utelukket, bortsett fra i tilfeller der det er flere gjerningspersoner og ingen av disse klarer å føre motbevis for at utbyttet ikke er tilfalt ham eller henne. Regelen er begrunnet i at nullstilling kun krever at utbyttet blir inndratt fra siste ledd og kun én gang. Inndragning som går utover nullstilling inneholder et pønalt element, og kan bli ansett som straff etter EMK.

Økokrim har overfor rådet begrunnet behovet for ileggelse av solidaransvar slik:17

«Hensynet bak et slikt forslag er at de som har hatt befatning med utbytte fra straffbare handlinger – uten hensyn til om utbyttet har tilfalt dem – kan holdes solidarisk ansvarlige for hele kravet. Magnus Matningsdal omtaler spørsmålet i boken Inndragning (1987), Universitetsforlaget, se særlig side 82–83, 138, 343–347, 355 og 363–364.

I den såkalte «Broken Lorry»-saken nedla påtalemyndigheten påstand om solidarisk ansvar for inndragning, se LB-2009-66914, men fikk ikke medhold under henvisning til manglende hjemmelsgrunnlag. Vi ser for oss et solidaransvar som bør utformes med henblikk på å ramme typetilfeller hvor en hvitvasker har ferdigstilt sin bistand, men ikke lenger har utbytte hos seg, se HR-2017-822-A og HR-2017-823-A, hvor Høyesterett la til grunn at inndragning ikke kunne skje. Dette vil både kunne lette selve fullbyrdelsen av inndragningskravet, men også ha en preventiv effekt.»

De høyesterettsavgjørelsene Økokrim viser til i HR-2017-822-A og HR-2017-823-A gjelder inndragning av gjenstand for straffbar handling etter gammel straffelov § 35, nå straffeloven § 69. Saksforholdet i begge sakene var at de tiltalte var domfelt for hvitvasking ved å utstede fiktive fakturaer, motta betaling som var lagt til grunn å være utbytte av straffbare handlinger til bankkonto, ta ut pengene kontant og levere pengene videre til oppdragsgiveren.

Høyesteretts vurderinger i de to sakene er prinsipielle og tar utgangspunkt i gjenopprettingshensynet, jf. særlig HR-2017-822-A avsnitt 38:

«Etter min oppfatning bør det også legges vekt på at inndragning etter § 35 overfor hvitvaskeren ikke treffer det reelle formålet med inndragning i dette saksforholdet. Hvis det var mulig, ville det utvilsomt vært hensiktsmessig å inndra utbyttet fra de underliggende straffbare forholdene i gjenopprettende øyemed, jf. blant annet HR-2016-590-A hvor formålet med utbytteinndragning oppsummeres. Gjenstandsinndragning overfor A ivaretar imidlertid ikke et slikt formål. Intet av utbyttet utover det han selv beholdt som vederlag, er i behold hos A, og inndragning hos ham har ingen gjenopprettende effekt overfor dem som har hatt utbytte av primærlovbruddene.»

Å holde lovbrytere ansvarlig for annet enn det som har tilfalt dem, er etter rådets vurdering i grunnleggende konflikt med de hensyn som kan bære inndragning som ikke er straff, nemlig gjenopprettning/nullstilling og konkret forebygging.

For så vidt gjelder inndragning av utbytte innebærer bevislettelsesregelen i § 67 at retten kan fordele ansvaret basert på skjønn ut fra hva den finner mest sannsynlig. Dette gir den som har mottatt mindre enn sin forholdsmessige andel av utbyttet et incitament til å bidra med opplysninger om den faktiske fordelingen, hvis vedkommende ikke skal risikere å bli holdt ansvarlig for mer enn det mottatte. På samme måte gir bestemmelsen i § 71 første ledd andre punktum om at lovbryteren har bevisbyrden for at utbyttet er tilfalt noen annen, vedkommende et sterkt incitament til å opplyse saken med hensyn til hvordan utbyttet faktisk har blitt fordelt eller overdratt videre.

I erstatningsretten opererer man med en hovedregel om solidaransvar for samvirkende skadevoldere, ut fra det perspektivet at det er gjenoppretting på skadelidtes hånd som utgjør det grunnleggende formålet. Ved inndragning er perspektivet det motsatte, nemlig gjenoppretting på lovbryterens hånd. Dette perspektivet er uforenelig med solidaransvar.

For så vidt gjelder Økokrims henvisning til preventiv effekt forutsetter denne at det er tale om pønalt begrunnet inndragning. Rådet viser her til drøftelsen i kapittel 12.5.2 foran. Inndragning i samsvar med påstanden i de nevnte høyesterettssakene ville åpenbart vært pønalt begrunnet og hatt karakter av straff. Ved utformingen av en eventuell ny bestemmelse om inndragning som defineres som straff («konfiskasjon») må det tas stilling til om slik straff skal kunne ilegges med solidaransvar. En slik mulighet ville imidlertid etter rådets oppfatning stride mot de prinsipper om individuelt straffansvar og straffutmåling som ligger til grunn for straffeloven og norsk strafferettstradisjon.

13 Tiltak ut over endringer i straffeloven kapittel 13

13.1 Innledning

Rådets vurdering av gjeldende regler viser at utfordringene med inndragning i stor grad har andre årsaker enn mangler ved reglenes utforming. Mye av utfordringene ligger i reglenes anvendelse i praksis. I kapittel 13 vil rådet peke på en del andre tiltak som kan vurderes i oppfølgingen av denne utredningen, men det faller utenfor rådets mandat å gi konkrete anbefalinger om disse tiltakene. Tiltakene kan være hensiktsmessige for å effektivisere inndragningsarbeidet, og kan komme istedenfor eller i tillegg til de regelverksendringene som er foreslått.

Rådet vil overordnet støtte de tiltakene som har blitt fremhevet i tidligere utredninger og rapporter særlig fra politi- og påtalemyndigheten. Deretter vil rådet kort gjennomgå tre ulike kategorier av mulige tiltak: endringer i andre deler av straffeloven og i andre lover (13.3), institusjonelle endringer (13.4) og tiltak for samarbeid og kompetanseheving (13.5).

13.2 Oppfølgning av tidligere anbefalinger

Som beskrevet i kapittel 10.2, har det i ulike utredninger og rapporter blitt fremmet forslag om tiltak som kan understøtte en mer effektiv inndragning av utbytte fra straffbare handlinger. Rådet vil særlig vise til de tiltakene som ble fremhevet i 2019 i kartleggingsrapport fra Faggruppen for finansiell sporsikring i politiet og påtalemyndigheten.18 Rapporten baserer seg på en gjennomgang og analyse av tidligere utredninger og tiltak i tillegg til en bred informasjonsinnhenting fra politidistriktene. Det pekes i rapporten på flere konkrete og prioriterte tiltak, og utvalget vil kommentere flere av forslagene nedenfor.

Rådet vil bemerke at rapporten fra faggruppen, og tidligere rapporter, peker på viktige tiltak for den videre utviklingen av inndragningsinstituttet i Norge. Det er, slik rådet ser det, viktig at disse rapportene følges opp.

13.3 Endringer i andre deler av straffeloven og i andre lover

13.3.1 Betydningen av samvirkende regelsystem

I kapittel 5 har rådet pekt på de reglene som sammen med de strafferettslige inndragningsreglene muliggjør et effektivt inndragningsinstitutt. Rådet har også i kapittel 11.3.2 fremhevet betydningen av systemperspektivet, og at de ulike relevante regelverkene (og aktørene som skal håndheve dem) samvirker. I forbindelse med dette vil rådet også generelt peke på betydningen av at endringer i de strafferettslige inndragningsreglene vurderes i sammenheng med andre regler, og mulige endringer i de som kan bidra til en mer effektiv inndragning.

13.3.2 Tvangsmidler etter rettskraftig dom

Inndragningsutvalget foreslo at det skulle være adgang til å ta beslag etter at det forelå rettskraftig dom i saken. I kapittel 14.2.2.4 på side 156 i NOU 1996: 21 uttales om forslaget:

«Forslaget åpner også for beslag etter rettskrafttidspunktet. Dette vil oftest ikke være nødvendig, fordi politiet nå har grunnlag i de generelle reglene om fullbyrding i strpl. § 455 andre ledd jf. § 452 første ledd for å fullbyrde kravet direkte.»

Utvalget foreslo å tilføye en ny setning i § 203 om at reglene «gjelder også etter at det er avsagt dom i saken».

Om tilsvarende adgang for heftelse, sies på side 157:

«Men her ser utvalget også et klart behov for en adgang for politiet til å sikre fullbyrdingen ved heftelse også etter inndragningsdommen eller -forelegget har blitt rettskraftig. Rettskraftige verdiinndragningskrav oversendes fra politidistriktet til Statens Innkrevingssentral, som forestår innfordringen. Dersom det f.eks. ikke har vært mulig å finne frem til formuesgjenstander som kravet kunne sikres i tidligere, men det avdekkes slike formuesgjenstander etter rettskrafttidspunktet, bør det være praktisk adgang til å etablere sikkerhet før Statens Innkrevingssentral er i stand til å gjøre det.»

Departementet var ikke enig, og mente i Ot.prp. nr. 8 (1998–99) at både beslag og heftelse kun skulle brukes frem til en rettskraftig avgjørelse, og at fullbyrdelsesreglene da skulle overta.19 På side 46–47 i proposisjonen begrunnes dette slik for heftelse:

«Departementet er i tvil om det er noe særlig behov for å foreta heftelse etter at et inndragningskrav er rettskraftig. Trolig vil man bare unntaksvis bli klar over formuesgjenstander først etter at rettskraftig dom foreligger. Og blir man det, og det er behov for å sikre kravet midlertidig, kan det tas arrest etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven § 14-1. Vilkårene er her de samme som ved heftelse. Saksbehandlingen er derimot noe annerledes. Hovedforskjellen er at påtalemyndigheten i hastesaker selv kan fatte beslutning om heftelse, men ikke om arrest. Etter departementets mening er ikke dette en sterk nok grunn til å komplisere rettssystemet ved å innføre en ordning hvor det er mulig å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler for å sikre et rettskraftig krav. Her bør fullbyrdingsreglene overta. Departementet går derfor ikke inn for å følge opp utvalgets forslag på dette punktet.»

Reglene om arrest er siden den gang flyttet til tvisteloven kapittel 33.

For pengekrav på verdiinndragning er rådet enig i departementets tidligere holdning om at slike må håndteres etter tvangsfullbyrdelseslovens bestemmelser. Som rådet peker på i kapittel 13.4.3 nedenfor, er det imidlertid viktig å etablere systemer og kultur for informasjonsflyt mellom operativt politi og de ulike namsmyndighetene. I den sammenheng vil det også være nærliggende å vurdere om det bør foretas endringer i tvangsfullbyrdelsesloven som kan gjøre det mulig raskt å sikre verdier politiet kommer over, med sikte på å gjennomføre utleggsforretning.

Rådet kan derfor ikke se at straffeprosessuelle tvangsmidler som beslag og heftelse vil ha noen praktisk rolle som ledd i innkreving av idømt verdiinndragning.

Tvangsmiddelbruk med sikte på gjenstandsinndragning av utbytte vil kun være relevant i den helt upraktiske situasjonen at det er avsagt dom på gjenstandsinndragning av utbytte uten at den aktuelle gjenstanden er beslaglagt eller tilgjengelig for beslag. Skulle man komme i en slik situasjon vil imidlertid politiet ha hjemmel til å ta tingen med makt i medhold av fullbyrdelsesregelen i straffeprosessloven § 455 andre ledd.

Det som imidlertid kunne tenkes å være behov for, er hjemmel til å foreta etterforsking etter rettskraftig dom med sikte på å finne frem til verdier som det kan tas utlegg i som ledd i inndrivelse av verdiinndragning. I den forbindelse kunne ordinære etterforskingsmessige tvangsmiddelhjemler slik som utleveringspålegg og beslag av bevismidler tenkes benyttet. Tvangsfullbyrdelsesloven gir imidlertid namsmyndighetene relativt vide hjemler til å innhente slik informasjon. I et ressursperspektiv fremstår det lite trolig at politiet ville prioritere å gjennomføre etterforsking av slike opplysninger dersom det ikke skjer i sammenheng med etterforsking av en aktuell straffesak.

I de tilfellene der politiet i forbindelse med andre straffesaker kommer over informasjon eller verdier som kan bidra til å finne dekning for idømte krav, bør dette løses gjennom koordinering og informasjonsflyt som angitt i kapittel 13.4.3.

13.3.3 Lengre foreldelsesfrist

Foreldelsesregler begrunnes tradisjonelt i at behovet for og den preventive virkningen av straffen avtar etter hvert som tiden går, og i at lovbryteren etter hvert fortjener å kunne gå videre med livet sitt.20 Det gjelder også for foreldelse av inndragningskrav. Det må på et tidspunkt settes en strek over kravet, slik at subjektet for kravet ikke lenger trenger å tenke på at eiendeler i hans eller hennes besittelse vil kunne bli inndratt.

Det er også en del hensyn som trekker i motsatt retning. Hvis foreldelse inntreffer på et for tidlig tidspunkt, kan det gi en opplevelse at kriminalitet kan lønne seg hvis man holder ut lenge nok. Foreldelsesfristen må også være lang nok til at namsmyndighetene kan undersøke hvilke eiendeler skyldneren reelt besitter. Det kan oppleves urimelig at kravsubjektet slipper reaksjon fordi han i en periode har klart å unndra sine reelle eiendeler fra namsmyndighetene, for eksempel ved at gjenstanden ikke brukes mens vedkommende soner. Disse hensynene har størst vekt ved utbytteinndragning.

Ilagt inndragning foreldes som hovedregel 5 år etter at dom eller forelegg er «endelig». For inndragning av utbytte etter §§ 67 og 68, og inndragning av utbytte etter særlovgivning, foreldes reaksjonen først etter 10 år. Utleggspant, utleggstrekk eller annen sikkerhet som stiftes før fristens utløp påvirkes ikke av foreldelsen.

Økokrim skriver i sitt innspill:21

«En regelendring som vil bidra til å gjøre inndragningsinstituttet mer effektivt, vil være en revisjon av reglene om foreldelse av idømt inndragningskrav. Etter straffeloven § 99 foreldes idømt inndragning etter maksimalt 10 år. Dette betyr i praksis at kriminelle som er idømt lange fengselsstraffer etter endt soning vil kunne nyte godt av midler som er gjemt bort. Statens innkrevingssentral opplyser at problemstillingen ikke er upraktisk, og representerer en reell utfordring.

Vi tilrår at foreldelsesreglene knyttet til inndragning (straffeloven 67 flg.) gjennomgås og harmoniseres med områder som eksempelvis skattekrav, som per i dag har en absolutt foreldelsesfrist på 20 år.»

Rådet ser at det kan oppstå situasjoner der en domfelt før pågripelse og soning har «gjemt bort» utbytte av den straffbare handlingen, og at verdiene ikke lar seg oppspore i forbindelse med etterforsking og iretteføring. Det foreligger imidlertid ingen holdepunkter for å legge til grunn at dette er en hyppig forekommende problemstilling.

Rådet finner det videre tvilsomt om lengre foreldelsesfrist vil kunne gi reelle resultater i slike tilfeller. Slike resultater vil forutsette at det gjennomføres etterforsking med sikte på å lete etter utbyttet etter at gjerningspersonen er sluppet ut fra langvarig soning, forutsetningsvis mer enn 10 år etter at saken var etterforsket og iretteført. Samtidig foreligger det vektige mothensyn ved at en lengre foreldelsesfrist også vil ramme resosialiseringen av de domfelte som ikke har «gjemt bort» utbytte, men har bygget seg opp på nytt økonomisk etter gjennomført soning. Lengre foreldelsesfrist vil utgjøre et hinder for at domfelte etter soning etablerer seg med et lovlydig liv og legale inntekter, ved at de da må påregne at det tas utlegg i inntekter og eiendeler til dekning av mer enn 10 år gamle inndragningskrav.

I tilfeller der det er tale om direkte utbytte eller surrogat for utbytte av en straffbar handling med en fornærmet slik som for eksempel kontanter som er utbytte av et ran, vil fornærmedes eiendomsrett til utbyttet være i behold og utbyttet kan vindiseres22 av fornærmede. Eiendomsrett foreldes ikke.

I og med at det først og fremst vil være i tilfeller av ny etterforsking mot vedkommende at det er noen reell sannsynlighet for å finne frem til slike bortgjemte verdier, finner rådet også grunn til å vise til at slike verdier etter omstendighetene vil kunne kreves inndratt ved utvidet inndragning etter straffeloven § 68, idet sammenhengen med den tidligere domfellelsen og forhold som kan peke i retning av at verdier er gjemt bort etter denne, klart vil være relevant ved vurderingen av om utvidet inndragning bør ilegges.

Departementet kan vurdere behovet for å utrede spørsmålet om forlenget foreldelsesfrist ytterligere.

13.3.4 Endring av primærkompetansen for beslutning om heftelse: oppfølging av NOU 2016: 24

Straffeprosessutvalget har foreslått at primærkompetansen for å beslutte heftelse skal flyttes fra domstolene til påtalemyndigheten, jf. NOU 2016: 24 side 346 og 620. Dette vil bringe fremgangsmåten ved beslutning om heftelse i samsvar med hva som gjelder for beslag. Det er et tiltak som kan øke bruken av heftelse som tvangsmiddel, og den forenkler også i en viss grad heftelsesinstituttet. Rådet antar at en slik endring vil bidra til at flere potensielle inndragningskrav blir sikret ved heftelse, hvilket igjen vil føre til mer effektiv inndragning.

13.3.5 Saksforberedelse og kompetansespørsmål ved rettens behandling av inndragningssaker: oppfølging av NOU 2016: 24

Rådet har i kapittel 5.4 omtalt Straffeprosessutvalgets forslag i NOU 2016: 24 der det i lovutkastets § 28-8 femte ledd er foreslått at tiltalen skal «angi […] andre krav enn straff, dersom slike fremmes». Som påpekt drøfter ikke utvalget nærmere hvilket krav til spesifikasjon som ligger i formuleringen «angi» sett opp mot dagens «opplyses om». Rent språklig fremstår «angi» å stille større krav til konkret angivelse – med andre ord av hvilke ting som kreves gjenstandsinndratt og/eller hvilke beløp som kreves verdiinndratt. En slik tolking synes også i samsvar med utvalgets målsetting om «dommerstyrt saksbehandling».23

Rådet vil peke på at de prosessuelle rammene for domstolsbehandlingen av inndragningsspørsmål utgjør viktige premisser for om inndragningsreglene skal fungere etter hensikten. Det er viktig at disse reglene utformes slik at inndragningsspørsmålene analyseres og forberedes under saksforberedelsen slik at de relevante spørsmålene blir belyst for domstolen på en relevant, tilstrekkelig og effektiv måte.

Straffeprosessutvalget har videre i sitt utkast til § 32-3 første ledd foreslått at retten bare kan avgjøre krav som er reist av partene.24 Dette innebærer at retten ikke kan behandle spørsmål om inndragning ut over de kravene som er fremmet i saken.

Rådet vil bemerke at domstolene uansett i praksis er bundet av hvilke omstendigheter partene (og da særlig aktoratet) velger å belyse gjennom sin bevisførsel og sine anførsler (påstandsgrunnlag).

Rådets vurdering er at en regel om at de gjenstandene og beløpene som kreves inndratt som hovedregel må angis på tidspunktet for tiltalebeslutningen – enten i selve tiltalebeslutningen eller i særskilt dokument – vil bidra til bedre kvalitet på behandlingen av inndragningsspørsmål hos påtalemyndigheten, forsvarere og domstolene. Ved at påtaleansvarlig må analysere inndragningsspørsmålene fullt ut på tiltaletidspunktet vil man oppnå bedre kvalitet på vurderingene enn der disse ofte foretas tett opp mot eller under hovedforhandlingen. Vurderinger av hvem krav skal rettes mot (inkludert eventuelle tredjeparter som eventuelt må gjøres til part i saken), hvilke bevistema som må dekkes opp i tilknytning til ulike spørsmål som for eksempel surrogatspørsmål, spørsmål om erverver har mottatt utbyttet som gave eller har manglet aktsom god tro bør foretas som ledd i beslutningen om å anlegge saken for domstolen. I tillegg vil en spesifisert angivelse av kravet gi grunnlag for å gjennomføre en strukturert saksforberedelse slik at relevante tvistepunkter knyttet til inndragningskravet er best mulig avklart før hovedforhandlingen.

I enkelte tilfeller kan det foreligge forhold som gjør det nødvendig med endringer i tiden fra tiltalebeslutningen foreligger og frem til hovedforhandlingen, eller til og med under hovedforhandlingen. En ikke helt upraktisk situasjon er hvor de tiltalte har valgt å ikke forklare seg under etterforskingen, men velger å avgi forklaring under hovedforhandlingen, eller at de avgitte forklaringene til domstolen avviker fra de som er gitt til politiet. Det kan også være andre opplysninger som kommer etter at tiltalebeslutningen er utarbeidet. Rådet vil peke på at nye prosessuelle regler i samsvar med hva som ellers tillates av endringer underveis i saksforberedelse eller hovedforhandling, bør gi tilstrekkelig fleksibilitet til at endringer tillates så langt det er en akseptabel grunn til at de ikke har vært fremsatt tidligere, eventuelt slik at motparten tilstås nødvendig utsettelse.

Rådet er oppmerksom på at arbeidsbelastning og ressursmangel kan være grunnen til at inndragningskrav i liten grad angis presist. Eventuelle endringer må ses i denne konteksten.

13.3.6 Forholdet til betenkningen om sivilrettslig inndragning

Høringen av Ruis betenkning som er omtalt i kapittel 5.6, viser at det kan være ulike oppfatninger om hvorvidt det er behov for et sivilrettslig inndragningsinstitutt, og hvor i lovverket et slikt regelverk i tilfelle bør plasseres.25

Som det fremgår av kapittel 11.2, mener rådet at gjeldende inndragningsregler i det alt vesentlige gir tilstrekkelige hjemler for å inndra utbytte fra straffbare handlinger. Med de presiseringer og utvidelser rådet foreslår, mener rådet at regelverket vil være tilstrekkelig dersom det følges opp og benyttes etter forutsetningene.

Rådet vil peke på en situasjon som prinsipielt kan tenkes å oppstå, og som etter omstendighetene kan tenkes å falle utenfor alle ulike inndragningshjemler.

Man kan tenke seg at en straffesak er rettskraftig avgjort ved dom, der inndragningskrav er pådømt eller inndragningskrav ikke er fremmet og det ikke er tatt forbehold om å fremme etterfølgende inndragningssak. Hvis man så senere finner bevis for at handlingen har gitt (større) utbytte vil rettskraftvirkningen av dommen sperre for ytterligere inndragning.

Dersom den domfelte blir domfelt for nye forhold vil det ofte ligge til rette for å ta med et krav om utvidet inndragning som omfatter det ikke tidligere pådømte utbyttet fra den forrige saken. I lys av at det først og fremst er i forbindelse med etterforsking av nye straffbare forhold at politiet vil komme over informasjon om et slikt utbytte fra rettskraftig avgjorte saker, må denne adgangen antas å dekke mange praktiske tilfeller.

Eventuell anvendelse av den foreslåtte § 67 a som grunnlag for inndragning i et tilfelle der det er på det rene at utbyttet stammer fra en rettskraftig avgjort sak, vil fremstå som en uakseptabel omgåelse av rettskraftreglene.

Straffeprosesslovens regler om gjenåpning inneholder ikke noen bestemmelse som kan gi grunnlag for gjenåpning til siktedes skade i et slikt tilfelle.

Uansett hvordan man innretter en fremgangsmåte for å kunne foreta ytterligere inndragning etter at en dom er rettskraftig, er det avgjørende at inndragningen begrenses i henhold til nullstillingsprinsippet og at rettsanvenderen også ellers er oppmerksom på at inndragningen ikke må ha karakter av straff etter EMK. Ileggelse av inndragning som har karakter av straff vil i en slik situasjon krenke forbudet mot gjentatt strafforfølgning i EMKs tilleggsprotokoll 7 artikkel 4.

Så lenge man holder seg innenfor disse rammene, legger rådet til grunn at det ikke vil være noe til hinder for å løse eventuelle behov for ytterligere inndragningsadgang i det straffeprosessuelle sporet.

13.3.7 Inndragningsbestemmelser i spesiallovgivningen

Det er et betydelig antall spesiallover som inneholder inndragningsbestemmelser av ulik art.26 Dette gjelder dels bestemmelser om vinningsavståelse eller annen inndragning med gjenopprettende formål i samsvar med nullstillingsprinsippet, herunder hjemler om inndragning av ulovlig fangst og ulovlige varer. Andre bestemmelser hjemler inndragning med mer pønalt preg, slik som inndragning av redskaper og fartøy eller en del av verdien av slike.

En del bestemmelser gjelder administrativ inndragning, andre henviser til straffelovens inndragningsregime.

Rådet har ikke foretatt noen bredere gjennomgang av inndragningsreglene i spesiallovgivningen, men vil bemerke at regler om administrativ inndragning av utbytte i samsvar med nullstillingsprinsippet neppe vil bli påvirket av de foreslåtte klargjøringene og endringene utvalget foreslår. De spesiallovene som har inndragningsbestemmelser med likhetstrekk med straffeloven § 69, vil imidlertid måtte gjennomgås i tråd med sondringen mellom inndragning som ikke er straff, og inndragning eller konfiskasjon som defineres som straff i tråd med rådets anbefaling.

13.4 Institusjonelle endringer

13.4.1 Bedre resultatmål for inndragning i politiet og påtalemyndigheten

Flere utredninger har pekt på manglende målstyring av inndragningsinnsatsen i politiet og påtalemyndigheten. Det fremheves som et vesentlig moment både i sluttrapporten fra et inndragningsprosjekt i Rogaland politidistrikt (2014), i Ruis «Betenkning: Sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder» (2016) og i kartleggingsrapporten til faggruppen for finansiell sporsikring (2019). Faggruppen viser til at til tross for at inndragning har vært prioritert i riksadvokatens prioriteringsskriv i en årrekke, har ikke inndragningsresultatene hatt særlig utvikling de siste 15 årene. Faggruppen trekker frem manglende styringssignaler og kompetanse som de viktigste årsakene for dette.

På bakgrunn av tilbakemeldinger til rådet kan det synes som en mulig årsak ligger i valg av retning og utvelgelse av saker i politiet. Dersom målet er å inndra verdier fra kriminelle nettverk, må dette gjenspeiles i hele kjeden fra etterretning og saksutvelgelse. Strategisk valg av saker med inndragningspotensiale vil kunne øke muligheten for å faktisk finne verdier og inndra disse. Denne typen saker må imidlertid forventes å være ressurskrevende å etterforske, idet verdiene antas å ende opp hos de såkalte «bakmennene», som ofte har en liten grad av tilknytning til primærhandlingene og/eller befinner seg i utlandet.

Faggruppen trekker også frem muligheten for opprettelse av en incentivordning/inndragningsfond for å få økt fokus på inndragning i politiet og påtalemyndigheten. En slik ordning er både anbefalt av FN og FATF, og finnes i flere land. I en slik ordning vil inndragningsbeløp overføres til et fond, eksempelvis administrert av departementet, og midlene kan brukes til å stimulere ytterligere fokus på inndragning, eksempelvis gjennom dekning av stillinger og støtte til prosjekter. Det kan utgjøre et incentiv for sikring av verdier og inndragning, og gi økt motivasjon for prioritering av fagområdet. Utvalget ser at en slik ordning kan være nyttig for å øke fokuset på inndragning, men det kan også medføre uønskede skjevheter i politiets prioriteringer. Slike problemer er avhengig av hvor sterke incentiver det er tale om å etablere, og hvordan de blir utformet. For sterke og konkrete incentiver kan etter omstendighetene bidra til oppfatninger om at objektiviteten svekkes.

Det ligger utenfor rådets mandat å utrede disse spørsmålene nærmere, men departementet kan i samråd med riksadvokaten og Politidirektoratet vurdere hvordan etatsstyringen bedre kan brukes til å sette gode mål for inndragning.

13.4.2 Egen inndragningsenhet

Økokrim vil i 2020 få en funksjon som nasjonalt kompetansesenter for inndragning, som oppfyller de internasjonale kriteriene til en Asset Recovery Office (ARO), og det er besluttet at alle politidistrikter skal ha inndragningsansvarlig/inndragningsspesialist. Tiltak som dette bidrar til å heve kompetansen innen inndragning, og det setter også et fokus på inndragning som er egnet til å effektivisere politi- og påtalearbeidet med denne strafferettslige reaksjonen.

Selv om Økokrim nå vil få en funksjon som oppfyller kravene til en ARO, vil rådet peke på at det ikke har skjedd noen betydelig styrking i form av personer med spesialkompetanse. Økokrim har også allerede mange oppgaver, og utviklingen av en egen inndragningsenhet kan være en mer effektiv koordinering av inndragningsarbeidet.

Ettersom Ruis utredning om sivilrettslig inndragning (2016) ikke er fulgt opp av departementet på nåværende tidspunkt, påpekes dette. Faggruppen for finansiell sporsikring påpeker også at det bør opprettes en særskilt enhet for inndragning ved Økokrim. De viser til at det at det samme ble foreslått av en arbeidsgruppe nedsatt av departementet i 2014 om å frata utbytte fra økonomisk kriminalitet, samt til anbefalinger fra FATF.

Departementet bør vurdere behovet for en slik enhet ved Økokrim.

13.4.3 Samordning mellom politiets operative enheter og namsmyndighetene. Mulige endringer i tvangsfullbyrdelsesloven

Skal inndragningen fylle sin funksjon, er det viktig at inndragningen blir en realitet. For gjenstandsinndragning vil dette normalt være uproblematisk i og med at denne fullbyrdes ved at staten beholder den beslaglagte gjenstanden. Verdiinndragning er imidlertid pengekrav på linje med andre fordringer, og må fullbyrdes etter tvangsfullbyrdelseslovens regler. Ansvaret for dette ligger primært hos Statens innkrevingssentral (SI). I de tilfellene der ikke politiet i forbindelse med etterforskingen har tatt heftelse i verdier som kan tjene som dekningsobjekt ved fullbyrdingen, ligger det imidlertid en betydelig begrensning i at Statens innkrevingssentrals namsmyndighet kun omfatter å ta utlegg i de verdiene skylderen er registrert med, slik som lønn, bankinnskudd, kjøretøy eller realregistrerte formuesgoder. Dette gjelder både for offentlige og private gjeldskrav. Utfordringen oppstår når skylderen unndrar seg udekkede gjeldskrav ved at verdier bevisst ikke registreres, at de registreres på andre eller at vedkommende opererer med utstrakt kontantøkonomi. Særlig det siste må antas å være en åpenbar utfordring når det gjelder personer med tilknytning til kriminelle gjenger, eller personer med en «kriminell livsstil» – deres offisielle økonomi er gjerne beskjeden, mens deres reelle inntekt stammer fra kriminalitet og består i kontanter.

Politiet vil imidlertid kunne komme over slike uregistrerte verdier gjennom sin patrulje- eller etterforskingsvirksomhet. En forutsetning for å realisere inndragningskrav og andre udekkede gjeldskrav er at politiet er kjent med hvilke krav som foreligger slik at verdier kan sikres for inndriving. Faggruppen for finansiell sporsikring har påpekt flere utfordringer knyttet til effektiv sikring av udekkede gjeldskrav, blant annet tilgjengelighet av relevant informasjon på riktig tidspunkt. Det vises til at slik informasjon aktivt må innhentes og at den ikke er tilgjengelig utenfor kontortid.

Også internt i politiet synes det å være forbedringspotensiale. Rådet vil her særlig peke på namsmyndighetenes betydning. En mer effektiv inndragning kunne vært oppnådd med et mer effektivt samarbeid mellom etterforskere/patruljemannskaper/påtaleansvarlige og politiets namsmannsfunksjon. Betydningen av et slikt samarbeid ble også påpekt i Oslo namsfogdkontors høringssvar til politianalysen (NOU 2013: 9). Der uttales blant annet:27

«Politiets strategier for å bekjempe kriminalitet, går også på å inndra gevinstene av den kriminelle virksomhet. I dette arbeidet kunne namsmyndighetene ha stått sentralt, om politiet som organisasjon, i større grad hadde evnet å bruke den informasjon som er tilgjengelig, innen de ulike delene av politiet.»

Når politiet i sin operative virksomhet kommer over verdier hos personer der namsmyndighetene forgjeves har forsøkt å avholde utleggsforretninger, er det viktig for rettshåndhevelsen i samfunnet at det skjer en samordning mellom politiets operative enheter, politiets namsmannsfunksjon og Statens innkrevingssentral som namsmyndighet, slik at verdiene kan sikres til dekning av kravene.

I de tilfeller der verdiene politiet kommer over er utbytte av straffbar handling, skal de selvsagt primært sikres med sikte på inndragning. Også der det ikke er tilstrekkelig sterke holdepunkter for at det er tale om utbytte som kan inndras, er det viktig at politiet bidrar til å gripe inn overfor personer som holder sine verdier skjult for namsmyndighetene i de tilfellene politiet kommer over slike verdier. Dette gjelder i prinsippet uansett om det er tale om gjeldsforpliktelser som innkreves gjennom SI, ordinær privatrettslig gjeld som er søkt innfordret gjennom de ordinære namsmennene, eller skatte- og avgiftsgjeld som innfordres av namsfunksjonen hos kommunekasserer/skatteetaten.

Det samme gjelder selvsagt i tilfeller der politiet har hatt verdier i beslag, men kommer til at det ikke lenger er grunnlag for beslaget.

Et nærliggende tiltak er å etablere IT-løsninger som gir politiets operative enheter tilgang til informasjon om udekkede gjeldskrav hos Statens innkrevingssentral samt utleggsforretninger avholdt med intet til utlegg eller for lite til utlegg hos de alminnelige namsmenn og andre særnamsmenn.

Videre kunne det ha vært etablert ordninger med for eksempel en jourhavende namsfullmektig ved politidistriktets namsfunksjon eller at jourhavende politijurist kunne få tildelt namskompetanse til å treffe nødvendige avgjørelser etter tvangsfullbyrdelsesloven for å sikre verdiene i påvente av avholdelse av utleggsforretning. Det er også nærliggende å analysere behovet for tilpasninger i tvangsfullbyrdelseslovens bestemmelser.

13.5 Samarbeid og kompetanseheving

13.5.1 Samarbeid med EU

Tilbakemeldingene fra enkelte aktører peker på at Norge ikke deltar i EUs ulike samarbeidsinstrumenter om etterforskning, inndragning med videre. Det må antas at en form for tilslutning til disse instrumentene, for eksempel etter modell av parallellavtalen til den europeiske arrestordren,28 kan forenkle inndragningsamarbeidet med de landene som er tilsluttet regelverket. Regjeringen bør vurdere om det er hensiktsmessig eller mulig å inngå samarbeid med EU om tilslutning i gjeldende avtaler eller tilsvarende regler, jf. kapittel 8.3. Det faller utenfor rådets mandat å ta stilling til alle spørsmål som en slik tilslutning reiser, men tiltaket spilles likevel inn som en mulighet som bør vurderes.

Rådet viser også til tilbakemeldingene fra flere aktører om vanskeligheter med å finne utbytte som flyttes over landegrensene. Politisamarbeidet om sporing av utbytte og hvitvasking, herunder CARIN-nettverket29 og Egmont-samarbeidet,30 fremstår som sentrale verktøy i dette arbeidet. Utvalget viser også til det økte fokuset på dette i EU, blant annet ved opprettelsen av European Financial and Economic Crime Centre ved Europol,31 hvor norsk politi bør vurdere å delta om vilkårene for dette er til stede.

Rådet vil i forlengelsen av dette peke på at justissamarbeidet i EU bygger på en rekke ulike ordninger og rettsakter, der Norge har tilsluttet seg enkelte av disse inkludert ordningen med Europeisk arrestordre. De ulike ordningene bygger på prinsippet om gjensidig tillit mellom de ulike landenes rettssystemer og til andre lands rettsavgjørelser. EUs direktiver om beskyttelse av siktedes grunnleggende rettigheter32 utgjør en viktig del av denne helheten, og en form for tilslutning til disse kan vurderes for å sikre bredest mulig tilgang til samarbeidsordningene tilknyttet EU og Schengen, herunder inndragningsforordningen.

13.5.2 Kompetanseheving i alle ledd

En forutsetning for vellykket inndragningsarbeid er at de involverte aktørene har tilstrekkelig kompetanse. I flere rapporter fremkommer det klare anbefalinger om hvilke tiltak som bør iverksettes for å bedre kompetanse og skreddersy tilbudet til behovene for de enkelte etatene.

Faggruppen for finansiell sporsikring trekker frem en rekke tiltak om målgruppetilpassede kompetansetiltak i politi- og påtalemyndigheten, herunder opplæringstiltak og en mer effektiv bruk av Økokrims «veileder til effektiv inndragning». Rådet gir sin tilslutning til disse anbefalingene. For rådet fremstår det videre klart at kompetansetiltak også er nødvendig for andre aktører, herunder domstolen. Departementet bør i samarbeid med berørte etater vurdere oppfølgingen av kompetansehevingstiltak.

Det er viktig at opplæringen er praktisk rettet og tilpasset målgruppen. Inndragning som tema er både omfattende og til dels komplisert. Direkte bistand/råd i konkrete saker kan være aktuelt for å vise hvordan kunnskapen kan omsettes i praktisk arbeid.