1 Innledning, oppnevning og mandat
1.1 Innledning
Den norske velferdsstaten tilbyr befolkningen et bredt spekter av tjenester, fra de mest avanserte behandlinger i spesialisthelsetjenesten, via utdanningstjenestene til støtte i oppvekstens sårbare faser og omsorg ved livets avslutning. Det er et offentlig, lovbestemt forsyningsansvar at alle innbyggere skal ha rett på tjenester når behovene oppstår. Men selve produksjonen av tjenestene foregår i et samspill mellom offentlig egenregi og private leverandører. Gjennom ulike former for tilknytning til det offentlige velferdsansvaret, og med offentlige tilskudd som viktigste inntektskilde, utfører private aktører vel en femdel av den samlede tjenesteytingen. Andelen private velferdsprodusenter varierer sterkt mellom de ulike tjenestene, fra å være høyest for arbeidsmarkedstiltak, fastleger og barnehager, til lavest for grunnskole og i omsorgstjenestene for eldre og funksjonshemmede.
Samspillet mellom et offentlig forsyningsansvar, det offentliges egenproduksjon og de private produsentenes bidrag, har utviklet seg over lang tid. Skiftene historiske forhold, befolkningens tjenestebehov og politisk bestemte reformer har innebåret en ulik regulering av, og dermed rolle for, de private produsentene innen de forskjellige tjenestene. Også forholdet mellom ulike typer av private leverandører, fra små ideelle foreninger til store multinasjonale selskap, varierer mellom tjenestene.
Et viktig utgangspunkt for utvalgets mandat, og for det omfattende kartleggingsarbeidet som utvalget har foretatt, har derfor vært å forsøke og gi en samlet, beskrivende oversikt over det rettslige rammeverket for private aktører: hvem de er, hvordan de har tilpasset seg reguleringene og hvilke effekter dette har hatt på deres ressursdisponering og lønnsomhet.
Dette har vært et første, nødvendig arbeid for å etablere et kunnskapsgrunnlag, for deretter å kunne gi mer normativt pregede analyser og råd til hvordan samspillet mellom offentlige og private aktører kan ytterligere forbedres. Utvalget har derfor benyttet betydelige ressurser på å få etablert nytt empirisk materiale, med data fra Foretaksregisteret, registerdata over arbeidsforhold fra Statistisk Sentralbyrå og data om de private aktørenes økonomiske virksomhet og resultater fra Skatteetaten og Utdanningsdirektoratet. Utvalget har selv, og i samarbeid mellom utvalgsmedlemmer og sekretariatet, foretatt de analyser som dette datamaterialet har kunnet gi grunnlag for. I tillegg baserer utredningen seg på tilgjengelige analyser og rapporter om de ulike tjenestene, teoretiske arbeider og innspill fra interesserte bedrifter og organisasjoner. Beskrivelsen av de enkelte tjenester og rettslige rammevilkår er gjort i dialog med de ansvarlige sektordepartementer, men står for utvalgets regning.
Utredningen består av to delutredninger. I delutredning I kapitlene 3–8 beskrives det historiske, teoretiske og regulatoriske rammeverket for offentlig finansiert, privat utført tjenesteproduksjon. I kapitlene 9–16 gis det en gjennomgang av den tjenestespesifikke lovregulering, mens kapitlene 17–20, analyserer de private aktørenes rolle, aktiviteter og økonomiske resultater. Delutredning II innleder i kapittel 21 med en oppsummering av hovedfunnene i delutredning I, og utvalget gir sin samlede analyse. I kapitlene 22–27, kommer utvalget med sine normative vurderinger av den beskrevne situasjonen, satt opp mot de politiske målsettinger for bruk av private velferdsprodusenter som er nedfelt i utvalgets mandat.
Hoveddelen av arbeidet med denne utredningen ble gjennomført før regjeringen i mars 2020 iverksatte omfattende tiltak for å begrense spredningen av koronaviruset. En planlagt, første overlevering av en delutredning I på dette tidspunktet ble avlyst. Utvalget rapporterer derfor med én samlet rapport. Det er iverksatt tiltakspakker for å avhjelpe situasjonen for bedrifter som må stenge eller redusere sin aktivitet på grunn av pandemien. Dette gjelder også for noen av de private aktørene som leverer velferdstjenester, og så langt råd er, er det opplyst om disse i sektorkapitlene. Utvalget legger til grunn at de fleste endringer antakelig vil gjelde midlertidig så lenge koronasituasjonen vedvarer. Vi har derfor valgt å beholde beskrivelsene av de ulike områdene for velferdstjenester og reguleringene som gjaldt frem til regjeringens ekstraordinære tiltak trådte i kraft.
1.2 Utvalgets oppnevning og sammensetning
Direktør Kåre Hagen – leder – Oslo
Seniorrådgiver Julia Tropina Bakke – medlem – Lillestrøm
Stipendiat Gøril Bjerkan – medlem – Bærum
Professor Trond Bjørnenak – medlem – Bergen
Professor emeritus Stein Kuhnle – medlem – Bergen
Advokat Hugo Matre – medlem – Bergen
Kommunaldirektør Camilla Trud Nereid – medlem – Trondheim
Professor Kari Nyland – medlem – Trondheim
Avdelingsdirektør Kjerstin Ringdal – medlem – Nordre Follo
Fagdirektør Rolf Røtnes – medlem – Nordre Follo
Professor Jan Yngve Strand – medlem – Tromsø
Professor emeritus Jon Vislie – medlem – Oslo
Ved kongelig resolusjon 28. september 2018 ble det oppnevnt et ekspertutvalg for utredning av offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalget har gitt seg selv navnet «Velferdstjenesteutvalget». Utvalget består av følgende medlemmer:
Siden oppnevningen har to medlemmer skiftet stilling. Professor Jan Yngve Sand tiltrådte stilling som sjefsøkonom i Konkurransetilsynet fra 1. oktober 2020. Gøril Bjerkan tiltrådte 1. september 2020 stilling som rådgiver i samfunnspolitisk avdeling i LO.
1.3 Utfordringsbildet og Stortingets anmodningsvedtak
1.3.1 Utfordringsbildet
Slik utvalget ser det, aktualiseres samspillet mellom det offentlige forsyningsansvaret for velferdstjenester og private leverandørers rolle av fem utfordringer for den norske velferdsmodellen:
Demografiske forhold: Det blir stadig flere eldre som lever lengre med økte hjelpebehov. Dette skaper utfordringer i å få rekruttert nok arbeidskraft til tjenestene, og til å utføre tjenestene på samfunnsøkonomisk effektive måter. Forventninger i befolkningen om bedre tjenestekvalitet og ønsker om et mer individuelt tilpasset tjenestetilbud, vil kunne gi ytterligere kostnadspress og øke utgiftene utover det som følger av demografiske endringer. I den motsatte enden av aldersskalaen vil vedvarende fallende fødselstall gi mindre behov for barnehageplasser. Utfordringen er å vri ressursbruken slik at den samsvarer med behovsstrukturen i befolkningen.
Produktivitetsutvikling: I en materielt sett rik befolkning vil etterspørselen rette seg mot velferdstjenester, og dette forsterkes av befolkningens aldring. Flere blir sysselsatt i produksjon av velferds- og omsorgstjenester. Tradisjonelt er potensialet for produktivitetsvekst antatt å være lavere i tjenestesektoren enn i andre, vareproduserende og historisk mer teknologiintensive sektorer. Nye teknologi kan endre dette, og det er en utfordring å utvikle tjenestene slik at nye teknologiske muligheter for å levere god tjenestekvalitet med mindre ressursinnsats blir utnyttet.
Arbeidsmarkedet: Velferdstjenester er arbeidskraftintensiv produksjonsaktivitet. For mange av tjenestene er arbeidskraften organisert i profesjoner, med sterk yrkesetikk, egne utdanninger og institusjonaliserte krav til utførelse av definerte oppgaver. Økt behov for velferdstjenester kan fort lede til knapphet på riktig kvalifisert arbeidskraft. Dette kan påvirke forhandlingsstyrke og lønnsdannelse i de enkelte virksomheter, samtidig som staten har et ansvar for at tjenestetilbudet utvikles slik at det dekker (endrede) brukerbehov og de forventninger som en mangfoldig befolkning har. Den store utfordringen er å utnytte den kompetanse og faglig identiteter som ligger i profesjonsorganisering til å utvikle tjenester som dekker brukerbehovene samtidig som yrkesroller og arbeidsvilkår er så gode at de trekker til seg nok arbeidskraft.
Statsfinansielle hensyn: Økte utgifter til offentlig tjenesteproduksjon som følge av demografiske endringer og forventninger om høy kvalitet vil føre til behov for økte offentlige inntekter og/eller omprioritering av midler fra andre områder. Tiltak som kan øke produktiviteten i tjenesteproduksjonen vil kunne avdempe det voksende ressursbehovet. Økt produktivitet kan komme både gjennom økt forsknings- og utviklingsaktivitet og ved den stimulans til innovasjon som konkurranse mellom tilbydere potensialt kan innebære. Samtidig retter mange av velferdstjenestene seg mot personer i sårbare situasjoner, og det er en utfordring for staten å balansere mellom å sikre forutsigbare gode tjenester, samtidig som det også skal legges til rette for endring og tjenesteutvikling.
Velferdsstatens oppslutning: Dersom de offentlig finansierte velferdstjenestene ikke klarer å møte forventningene om tilbud og kvalitet i tjenestene, vil dette stimulere private tilbydere til å utvikle kommersielle velferdstjenester til grupper med høy betalingsvilje. En slik utvikling vil bryte med den norske velferdsmodellens mål om at hele befolkningen skal omfattes av de samme tjenestene. En framvekst av et helprivat tilbud vil bety en konkurranse om arbeidskraft, og fortrenge ressurser som ellers behøves i den offentlig finansierte velferdsstaten. Dette vil i sin tur medføre økte ulikheter i behovsdekning, og svekke den i dag brede oppslutningen om velferdsstaten.
Dette utfordringsbildet vil ikke bli utbrodert eller begrunnet i noen større grad i utredningen. Men det er et viktig bakteppe for utvalgets drøftinger.
1.3.2 Bakgrunn for nedsettelsen av utvalget
Utover på 2010-tallet ble det rettet økt fokus på private leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester, og på deres nivåer på fortjeneste. Denne tematikken, med utgangspunkt i medieoppslag om situasjonen i barnevernet høsten 2017, ble i Stortinget reist i et representantforslag om profitt i barnevernet. Dette ble foranledningen til at Stortinget fattet tre anmodningsvedtak:
Anmodningsvedtak nr. 182 av 12. desember 2017, jf. Innst. 43 S (2017–2018) om behandlingen av Dokument 8:19 S (2017–2018):
«Stortinget ber regjeringen om å sette ned et offentlig utvalg som skal kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte. Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, og hvordan uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler, kan hindres.»
Anmodningsvedtak nr. 511 (2017–2018) av 27. februar 2018, jf. Innst. 123 S (2017–2018) om behandling av Dokument 8:32 S (2017–2018) med følgende ordlyd:
«Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan det kan sikres at aktører som mottar offentlig tilskudd til drift av helse- og omsorgstjenester, har lønns- og arbeids- og pensjonsvilkår på linje med det som gjelder i offentlige virksomheter.»
Anmodningsvedtak nr. 595 av 10. april 2018, jf. Innst. 197 S (2017–2018) om behandling av Dokument 8:101 S (2017–2018) med følgende ordlyd:
«Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan det kan motvirkes at bruk av anbud i offentlig sektor, herunder ved virksomhetsoverdragelse og skifte av leverandør, svekker ansattes pensjonsvilkår».
Disse vedtakene ble deretter fulgt opp av regjeringen gjennom nedsettingen av velferdstjenesteutvalget.
1.4 Utvalgets mandat
Utvalget fikk ved kongelig resolusjon av 28. september 2018 følgende mandat:
1. Innledning
Regjeringen setter med dette ned et offentlig utvalg som skal gjennomgå offentlige finansierte velferdstjenester i Norge i dag, med sikte på å kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte. Utvalget skal også foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, og hvordan uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler, kan hindres.1
Det overordnede målet for regjeringen i velferdssektoren er å tilby befolkningen gode velferdstjenester av høy kvalitet. Et viktig virkemiddel i denne sammenheng er å la offentlige velferdstjenester suppleres av private tilbydere, både kommersielle og ideelle. Regjeringen mener at både offentlige, ideelle og private virksomheter skal levere offentlig finansierte velferdstjenester. Regjeringen legger til grunn at offentlige midler til kjøp av tjenester fra private eller ideelle virksomheter skal gå til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet. Målet for regjeringen er å tilby velferdstjenester på en måte som bidrar til en samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk.
2. Bakgrunnen for utvalget
Både staten og kommunene benytter private leverandører av velferdstjenester, i tillegg til produksjon av slike tjenester i egenregi. Bruk av private leverandører foregår eksempelvis innen barnevernet, på asylområdet, for barnehager og private skoler, og på sykehjem. Leverandørene kan være både kommersielle og ideelle. Offentlig finansierte velferdstjenester kjennetegnes oftest ved at dette er tjenester som kommunene eller andre forvaltningsnivåer har et lovpålagt ansvar for å tilby sine innbyggere. Det vil ofte være kommunene som har finanserings- og kontrollansvaret for velferdstjenestene som utføres. I noen tilfeller er ikke tilbyder av tjenesten og kjøperen i en direkte forhandlingsposisjon, mens i andre tilfeller er de det.
Formålet med å ta i bruk private alternativer til offentlig tjenesteproduksjon, har historisk sett variert fra sektor til sektor, men behov for rask utbygging av tilbudet, kostnadseffektiv bruk av knappe offentlige ressurser og ønsket om et supplement til det offentliges tilbud, fremstår som sentralt. Det samme gjør mangfold og valgfrihet i tilbudet til brukere, samt kvalitetsutvikling og innovasjon.
Det pågår politiske diskusjoner og debatter i media, både i Norge og i andre nordiske land, som eksempelvis Sverige, om bruken av private alternativer kan ha ledet til nye utfordringer. I denne debatten hevdes at noen private leverandører av velferdstjenester har fortjenester som oppfattes som urimelig høye. Det hevdes at for mye av de offentlige midlene tas ut som profitt av de private aktørene som driver innen eksempelvis barnevern og barnehager, og at pengene heller burde ha kommet fellesskapet til gode gjennom et bedre og mer utviklet tjenestetilbud. Dette har blant annet ført til at et enstemmig Storting har bedt regjeringen om å sørge for at bruken av offentlig finansierte velferdstjenester i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd.
Samtidig må private aktører ha økonomiske insentiver til å drive offentlig finansiert tjenesteproduksjon, og de må derfor ha tilstrekkelig fortjeneste til at det er lønnsomt å tilby tjenestene. Private tilbydere vil i mange tilfeller ha større grad av insentiver til effektiv drift av tjenesten. Totalt sett vil dette gjøre at tjenestene kan produseres med lik kvalitet til en lavere pris, eller med høyere kvalitet til lik pris. Dette vil være effektivt både for kommunene og for staten ved at ressurser kan omdisponeres til andre prioriterte formål. Uten tilstrekkelige økonomiske insentiver, vil en del av de privat drevne tilbudene kunne falle bort. En annen utfordring er at det kan være krevende for den offentlige instansen å få tilstrekkelig innsyn og kontroll, slik at den kan sikre at tjenestene som leveres er av god kvalitet og tilpasset den enkelte brukers behov.
Det er behov for å kartlegge hvordan private aktørers velferdstjenesteproduksjon finansieres og reguleres av det offentlige, og av hvordan de private tilpasser seg offentlig regulering og finansiering. Kartleggingen vil kunne avdekke behov for tiltak for å oppnå en mer effektiv ressursutnyttelse.
Tilsvarende problemstillinger er også aktuelle i andre land som Norge ofte sammenlikner seg med, som eksempelvis Sverige og Danmark. Det bør kartlegges om erfaringer fra disse landene kan være nyttige også i Norge, når det gjelder bruken av private aktører ved levering av offentlig finansierte velferdstjenester.
For å sikre velferdstjenester av høy kvalitet, ønsker regjeringen et mangfold av tilbud som sikrer valgfrihet for den enkelte. I tillegg er det viktig at velferdstjenestene produseres så effektivt som mulig, for å unngå sløsing med fellesskapets midler. Dette kan i mange tilfeller best oppnås der de offentlige velferdstjenestene suppleres av private tilbydere, både kommersielle og ideelle. En viktig måte å sikre at det offentlige får mest mulig igjen for pengene sine på, er å sørge for konkurranse mellom aktørene som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Konkurranse vil kunne motvirke urimelig høy fortjeneste blant de private leverandørene, samtidig som konkurranse kan stimulere til bedre kvalitet, innovasjon og nye løsninger. Imidlertid kan det være flere sider ved organisering, regulering og finansiering av offentlig finansiert tjenesteproduksjon, som gjør at konkurransemekanismene ikke nødvendigvis virker slik som i rene kommersielle markeder.
Det er ikke nødvendigvis slik at mer konkurranse vil kunne løse eventuelle utfordringer velferdssektorene står overfor når det gjelder uttak av høye gevinster. Da forutsettes det at markedsmekanismene fungerer, ved at aktørene må gi tilbud av høyere kvalitet eller lavere pris, for å være konkurransedyktige. Det kan imidlertid være slik at ulike regulatoriske forhold i enkeltsektorer kan ha satt markedsmekanismene ut av spill. Eksempler på dette kan være regulerte priser og etableringshindre. Dette kan tilsi at andre mekanismer må benyttes for eventuelt å forhindre urimelige utbytter og fortjenester, eller at reguleringene i det aktuelle markedet endres slik at markedsmekanismene i større grad fungerer.
3. Rammene for og avgrensninger av utvalgsarbeidet
Utvalget står fritt til å utrede de spørsmål som det selv finner hensiktsmessig og nødvendig å ta opp under arbeidets gang. Utvalget skal vurdere spørsmålene som reises nedenfor.
Utvalgets utredning vil henge tett sammen med annet pågående arbeid fra regjeringen knyttet til offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalget må, med bistand fra sekretariatet, jf. punkt 4, ta hensyn til regjeringens arbeid underveis i sin utredning. Det er for eksempel allerede besluttet at Kunnskapsdepartementet skal foreslå endringer i regelverket for de private barnehagene, noe utvalget må legge til grunn i sitt arbeid.
Utvalget skal vurdere velferdstjenester som stat, fylke eller kommune har lovpålagt plikt til å tilby. Innenfor dette, skal utvalgets utredning omfatte offentlig kjøp og finansiering av velferdstjenester, som produseres av private foretak eller organisasjoner, og som leveres til befolkningen og der tjenesten kan betegnes som en velferdstjeneste. Utvalget må selv vurdere hva slags tjenester som skal anses å falle inn under denne definisjonen, men nærliggende eksempler er barnevern, barnehage, utdanning og helse- og omsorgstjenester. Utvalget vil kunne avgrense sin utredning til å omfatte de typer velferdstjenester som i et betydelig omfang utføres av kommersielle aktører.
Utvalget skal beskrive skillet mellom kommersielle og ideelle aktører. Det kan være ulike utfordringer knyttet til bruk av ideelle i forhold til kommersielle aktører, herunder ulike rammebetingelser.
Utvalget skal levere to delutredninger, først en problembeskrivelse og deretter en utredning av tiltak som kan gi en mer effektiv ressursutnyttelse, når det offentlige velger å la private levere velferdstjenester mot betaling. Her må det hensyntas kjennetegn ved den enkelte sektor.
Utvalget kan innhente eksterne utredninger innenfor de økonomiske rammene for utvalgsarbeidet.
Delutredning I: Kartlegging og analyse – offentlig finansierte velferdstjenester
Del 1: Kartlegging og analyse av den offentlig finansierte tjenesteproduksjonen
Utvalget skal gi en oversikt over ulike former for offentlig finansierte velferdstjenester, der private aktører tar del i tjenesteproduksjonen. De viktigste særtrekkene ved de ulike sektorene bør beskrives. Kartleggingen bør både omfatte kommersielle og ideelle aktører. Det sentrale ved kartleggingen er ikke å beskrive innholdet i tjenestene, men hvordan det offentlige finansierer de private leverandørene; for eksempel gjennom offentlige innkjøp (kommunale sykehjem), regulert etablering og finansiering (fastleger, barnehager og friskoler), eller andre former for kjøp eller støtte. Det skal også gjøres en kartlegging av lønns- og arbeids- og pensjonsvilkårene hos leverandørene, for om mulig få et bilde av om det er store forskjeller mellom ansatte i offentlig og privat sektor når det gjelder disse forholdene. Det bør også fremgå hva som er begrunnelsen for å bruke private aktører på det aktuelle området. Kartleggingen skal også så langt som mulig beskrive om målene for bruk av private aktører er nådd, kvaliteten i tjenestene og tilfredshet hos brukere og ansatte. For å sette kartleggingen i perspektiv kan det også være nyttig å gi oversikt over velferdstjenester som kun produseres av det offentlige. Dette er imidlertid en mindre sentral oppgave.
Del 2: Kartlegging og analyse av reguleringer overfor velferdsleverandører
Utvalget skal kartlegge hvordan bruken av private aktører er regulert på de ulike velferdsområdene. Regulering skal forstås vidt, som alle tiltak staten treffer for å legge til rette for en god og effektiv bruk av private aktører. Dette omfatter regulering i lov og forskrift, men også godkjenningsordninger, veiledninger i anskaffelser på de ulike tjenesteområdene, tilsyn og kontroll mv. Eksempler kan være krav til pedagogiske kvalifikasjoner til personalet i skoler og barnehager eller særreguleringer av forholdet mellom tjenestetilbyder og eier (kapitalkrav, utbyttetak eller uttaksforbud). Eller det kan være krav til lønns- arbeids- og pensjonsvilkår hos leverandørenes ansatte. Det kan i tillegg være regler som styrer fordelingen av oppgavene fra det offentlige til de private foretakene, og fordelingen av oppdrag mellom private foretak, slik som støtte- og anskaffelsesreglene, EØS-rettslige krav til likebehandling og alminnelige forvaltningsrettslige regler.
Utvalget skal kartlegge og analysere reguleringer som dette på en kortfattet og overordnet måte. Formålet er å vise hvordan reguleringene er begrunnet, for eksempel ut fra særtrekk i de ulike sektorer, og hvordan reguleringene eller mangelen på reguleringer negativt eller positivt påvirker konkurransen i markedet og måloppnåelsen for det offentlige som kjøpere av tjenestene. Hensikten er ikke å gi en fullstendig juridisk utredning av ulike reguleringer som private leverandører av offentlige velferdstjenester står overfor. En annen side av analysen vil være å vise hvordan reguleringene kan gi insentiver til økonomiske og andre tilpasninger for de private tilbyderne. Det er også viktig å få belyst de viktigste rammene som EØS-retten setter for bruk av private aktører i offentlig tjenesteproduksjon.
Del 3: Kartlegging og analyse av de private velferdsleverandørenes eierskap, organisering og pengestrømmer, samt utfordringer med kvalitet og kontroll
Utvalget skal gi en oversikt over private aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Denne delen av arbeidet bør legges opp slik at det gis en kvalitativt bearbeidet informasjon av hvem de private aktørene er, og hva som kjennetegner dem rent kommersielt og organisatorisk.
Utvalget skal kartlegge hvordan kommersielle og ideelle leverandører av offentlige finansierte velferdstjenester tilpasser seg for å oppnå størst mulig fortjeneste, og om dette varierer avhengig av hvordan reguleringene på den enkelte sektor er utformet (del 1 og 2 ovenfor) og ut fra relevante særtrekk ved de private aktørenes organisering og formål. Denne delen av utredningen skal omfatte handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte som nevnt i Stortingets anmodningsvedtak nr. 182 av 12. desember 2017, men kan også omfatte andre typer av tilpasninger som utvalget ønsker å se nærmere på. Utvalget skal se på private aktørers organisering med hensyn til ansettelsesformer og bruk av selvstendige næringsdrivende mv. Utvalget skal også kartlegge hvordan overskuddene tas ut.
Uønsket skattetilpasning kan skje gjennom ulike metoder. Særskilte skatteregler for virksomheter som yter velferdstjenester, vil gjøre skattesystemet mer komplisert og administrativt krevende for både skattyter og skattemyndigheter. Disse hensyn taler for at skattereglene bær være like for alle virksomheter i ulike bransjer, uavhengig av hva slags varer og tjenester virksomheten yter, hvem de ytes til og hvorvidt virksomheten mottar tilskudd eller annen form for støtte til fra det offentlige. Utvalget skal vurdere om de generelle skattereglene i tilstrekkelig grad også motvirker uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.
Utvalget skal kartlegge utfordringer knyttet til kvaliteten på tjenestene og muligheten for kontroll fra det offentliges side. Selv der private eller ideelle aktører leverer tjenestene, er det fortsatt det offentliges ansvar å sørge for at tjenestene holder god kvalitet, herunder at de er tilpasset den enkelte bruker og ikke er mer omfattende enn nødvendige. Utvalget skal kartlegge det offentliges mulighet til å ivareta dette ansvaret, og hvordan eventuelle utfordringer slår ut for brukerne.
Delutredning II: Tiltak for effektiv ressursutnyttelse ved bruk av private leverandører av offentlige finansierte velferdstjenester
Del 4: Forslag til tiltak for å legge til rette for en bedre bruk av private aktører
Utvalget skal beskrive og foreslå tiltak som kan legge til rette for god og effektiv bruk av private aktører, slik at uønskede tilpasninger som identifisert i del 3 i utredningen motvirkes. Herunder skal utvalget vurdere hvordan uønsket skattetilpasning kan hindres. Når det gjelder de generelle skattereglene, skal utvalget se hen til pågående arbeid for å motvirke uønsket skattetilpasning. Utvalget skal vurdere om det er behov for eventuelle andre, målrettede tiltak for å motvirke uønsket skattetilpasning i velferdssektoren.
Utvalget skal fremme forslag om hvor det er mest hensiktsmessig å sette inn tiltak, slik at offentlige midler i større grad går til formålet. Dette kan være både endringer i finansieringssystemene, regelverk for bruk av offentlig midler og tilsynssystemene.
Hvilke tiltak som vil være aktuelle vil imidlertid kunne variere mellom ulike sektorer. Det vil for eksempel være behov for ulike tiltak for sektorer som har regulert finanseringen i lov, enn for sektorer som har et anbudssystem. Eventuelle regelverksendringer bør også stimulere til økt kvalitet av tjenesten, i tillegg til at tiltakene skal gi økonomiske insentiver til drift. Utvalget skal komme med forslag til tiltak som tar hensyn til de ulike sektorkjennetegnene.
Utvalget skal prioritere tiltak som målrettes mot produksjon av offentlig finansierte velferdstjenester, og som kan gjennomføres enten gjennom endringer i lover eller forskrifter, i kontrakt med den enkelte leverandør, eller som ulike former som bistand fra sentralt hold i form av godkjenningsordninger, veiledninger mv.
Del 5: Hvilke tiltak vil kunne legge bedre til rette for konkurranse ved levering av offentlig finansierte velferdstjenester?
Utvalget skal kartlegge om det finnes tiltak som eventuelt kan gjennomføres for å legge bedre til rette for konkurranse på like vilkår ved offentlig finansierte velferdstjenester, eller om andre tiltak kan være mer effektive for å fremme god ressursutnyttelse i velferdstjenestene. Virkningen av å innføre slike tiltak på tjenestenes kvalitet og fordeling blant brukerne må kartlegges.
Utvalget skal vurdere hvordan eventuell markedssvikt, konkurranseproblemer og andre forhold bør påvirke avtaler mellom kommunen/staten og den private virksomheten som skal utføre velferdstjenesten. I denne vurderinger skal utvalget særlig se på insentiver som sikrer høy kvalitet på velferdstjenestene samtidig som avtalene legger grunnlag for stabil og sunn økonomi for de private virksomhetene over tid. Utvalget skal gjøre samme vurdering dersom retten til etablering og finansering er fastsatt i regelverk.
Finnes det andre metoder for bruk av private supplementer til offentlig tjenesteproduksjon, som vil gi bedre ressursbruk for det offentlige og samfunnet som helhet, skal utvalget identifisere disse.
4. Arbeidsform
Sekretariatet for utvalgets arbeid vil ledes av Nærings- og fiskeridepartementet, med bidrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet samt Kunnskapsdepartementet eller underliggende organer for disse. Utvalget kan etter behov konferere med berørte aktører i markedet.
5. Offentlighet
Utvalgets utredninger skal offentliggjøres i skriftserien for Norges offentlige utredninger (NOU).
6. Tidsramme og fremdrift
Utvalget skal levere sin delutredning I til Nærings- og fiskeridepartementet innen 1 år etter oppnevnelsen. Utredning av spørsmål knyttet til sikring av arbeidstageres lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår, skal behandles i utvalgets første delutredning. Delutredning II skal leveres innen 2 år innen oppnevningen. Tidsrammen for utvalgets arbeid kan endres av Nærings- og fiskeridepartementet i samråd med sekretariatet for utvalget, jf. punkt 4 ovenfor.
7. Endringer i mandatet og utvalgets sammensetning
Utvalgets mandat og sammensetning kan endres av Nærings- og fiskeridepartementet i samråd med sekretariatet for utvalget, jf. punkt 4 ovenfor. Eventuelle forslag til vesentlige avvik fra mandatet som fremsettes av utvalget, skal godkjennes på tilsvarende måte.
8. Økonomiske og administrative konsekvenser
Utvalget må utrede økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag, herunder i tråd med kravene i utredningsinstruksen.
1.5 Problembeskrivelse og utvalgets tolkning av mandatet
Utgangspunktet er at utvalgets utredning skal omfatte alle velferdstjenester som stat, fylke eller kommune har en lovpålagt plikt til å tilby. Dette offentlige forsyningsansvaret motsvares av rettigheter borgerne har til tjenester når og om de kommer i bestemte situasjoner med behov for hjelp eller behandling. Det offentlige finansierer tjenesteproduksjon, og har samtidig et valg mellom å produsere tjenesten i egenregi eller få den utført av en privat leverandør. Spørsmålet om hvem som skal produsere velferdstjenester er derfor et spørsmål om hva som er en hensiktsmessig organisering av et offentlig forsyningsansvar, i lys av overordnede mål om samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk og rettsikkerhet for tjenestenes målgrupper.
Dette utgangspunktet har en empirisk og en normativ dimensjon: Det er reflektert i mandatets deling mellom på den ene siden en beskrivelse av tilstedeværelse, regulering og måloppnåelse ved den faktiske bruken av (ulike) private aktører i dagens velferdsstat, og på den andre siden, et ønske om å få faglig begrunnede råd om en best mulig bruk av private leverandører i oppnåelsen av de statlige målsettingene.
Mandatet er tydelig på at det ønskes et skille mellom den empiriske og den normative analysen, i en utredning i to adskilte del-utredninger. Som redegjort over, i avsnitt 1.1, var dette også den opprinnelige planen. Men på grunn av de spesielle omstendigheter som korona-pandemien har skapt, leveres en samlet utredning. Mandatets deling mellom den empiriske og den normative analysen er likevel tydelig i utredningens oppbygging: Kapitlene 3–20 utgjør utvalgets besvarelse av mandatets delutredning I, mens kapitlene 21–27 utgjør delutredning II
Som en forberedelse til delutredning II diskuterte utvalget om utgangspunktet for den normative, rådgivende delen skal være å foreslå tiltak som kan gi en forbedret samfunnsøkonomisk ressursbruk ut fra den faktisk foreliggende bruken av private aktører, eller om drøftingen også skal omfatte det prinsipielle spørsmålet om hvorvidt bruken av private kan og/eller bør økes eller reduseres. Det opprinnelige mandatet er litt uklart på dette punktet. Utvalget valgte derfor, i en henvendelse til Nærings- og fiskeridepartementet 21. juni 2020 å anmode om en avklaring av mandatforståelsen.
Utvalget spurte om 1) det skal legges til grunn at det er ønskelig å bruke private aktører til å levere velferdstjenester, og at det kun skal vurderes hvordan bruken av private kan gjøres mer effektivt (flertallets forståelse), eller om 2) det skal vurderes hvordan velferdstjenestene kan levere samfunnsøkonomisk effektivt, noe som kan bety både anbefaling om økt bruk og redusert bruk, eller bortfall av bruk, av private aktører til levering av enkelte velferdstjenester (mindretallets forståelse).
Nærings- og fiskeridepartementet ga tilbakemelding om at utvalget kan legge flertallets forståelse til grunn for arbeidet. Spørsmålet om hvorvidt tjenesteproduksjon i offentlig egenregi bør utvides eller reduseres i forhold til dagens situasjon, er derfor ansett å ligge utenfor utvalgets mandat.
Mandatet gir utvalget i oppdrag å gi en grundig beskrivelse av hvordan den norske velferdsstaten er organisert, og hvordan samspillet mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon skjer. Et helt sentralt tema er å undersøke hvem de private aktørene er, hvordan de er organisert, og grunnleggende trekk ved disse aktørenes økonomiske atferd. Dette er hovedtema i delutredning I.
Alle velferdstjenestene er omgitt av et omfattende sett av reguleringer. Disse er laget for å sikre gode tjenester, og fordele tjenesteytingen mellom brukerne på måter som ivaretar det politiske målet med tjenesten. Det at den som betaler, den som produserer og den som mottar tjenesten er adskilt fra hverandre, skiller markedene for velferdstjenester fra de fleste andre markeder, der selgere og kjøpere møtes i en avtale om pris og kvalitet på en tjeneste. Markedene for slike tjenester vil derfor ikke fungere som vanlige markeder der ulike former for konkurranse mellom bedriftene kan lede til innovasjon og/eller effektiv ressursbruk.
En sentral faglig problemstilling for utvalget er derfor i hvilken grad det er realistisk å forvente at bruk av private produsenter vil gi høyere kvalitet til uendret kostnad eller samme kvalitet til lavere pris. Utvalget gir på denne bakgrunn i delutredning II råd om hvordan private produsenter kan brukes bedre og mer effektivt.
1.6 Utvalgets avgrensninger
Velferdsstaten kan analyseres fra ulike faglige og politiske perspektiver. Det finnes ikke en omforent definisjon av hva en velferdstjeneste er, og følgelig heller ingen allment aksepterte kriterier for å skille velferdstjenester fra annen personlig tjenesteyting. Utvalget har valgt å avgrense sine analyser til å gjelde tjenester hvor det i lovgivningen finnes både en forpliktelse for det offentlige om å tilby en tjeneste, samtidig som det ofte også foreligger en rett til et definert tjenesteinnhold og kvalitet for en bestemt målgrupper. Dette er nærmere drøftet i 3.4.2 og 3.4.3.
Med dette utgangspunktet omhandler delutredning I syv tjenestesektorer: barnevern, barnehage, grunn- og videregående skole, de kommunale helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjenesten, arbeidsmarkedstiltak og mottak av asylsøkere. Utvalget mener dette omfatter alle de sentrale velferdsstatlige tjenester, de store offentlige utgiftskategoriene og at de med rette kan karakteriseres som de norske offentlige velferdstjenestene.
Den eneste store sektoren som er utelatt er universitets- og høgskolesektoren. Gratis høyere utdanning er et viktig velferdsgode, men det foreligger ingen rett og plikt til å gjennomføre høyere utdanning slik det er for grunnskolen. En del fagskoler og folkehøgskoler er også utelatt, med samme begrunnelse.
Utvalget har heller ikke analysert de mer behovsprøvde tjenester som gis etter Lov om sosiale tjenester. Dette gjelder for eksempel boligsosiale tiltak. En del tjenester leveres også av frivillig sektor gjennom direkte tilskudd og prosjektmidler fra kommuner, typisk krisesentre, fontene- og barnehus etc. Dette kan være viktige tjenester for mottakerne, men leveres i regelen ikke i et samspill mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon. For asylmottak har utvalget valgt å ikke behandle denne tjenesten i et eget kapittel, I stedet omtales den med en kort beskrivelse i analysen av private aktørers lønnsomhet i kapittel 20.
Mange av de velferdstjenestene som leveres til en sluttbruker er satt sammen med en eller flere underleveranser av andre tjenester. Et sykehjem kan kjøpe renhold og kultur fra underleverandører, uten at disse bør karakteriseres som produsenter av velferdstjenester. En medisinsk behandling kan inneholde både tjenester og informasjon som er frambragt av andre enn den tjenesteyter som møter pasienten. For utvalget er det den tjenesten som er i direkte kontakt med brukeren som blir behandlet.
Kontantytelsene fra folketrygden er en bærebjelke i den norske velferdsstaten. Disse gir inntektsforsikring for store deler av befolkningen, og trer inn når brukere overskrider maksimalgrensene for egenbetaling for helsetjenester. Utvalget har ikke beskrevet dette systemet nærmere utover en kort bekrivelse av rettigheter til ytelser mm. for arbeidstakere og andre tilknyttet arbeidsmarkedet.
1.7 Utvalgets skille mellom ideelle og kommersielle aktører
Denne utredningen handler om bruk av offentlige midler til å finansiere velferdstjenester som produseres av andre enn det offentlige selv. Utvalget utgår fra en bred definisjon av private aktører. Dette er enkelt sagt alle som ikke selv, som rettssubjekt, er en del av stat eller kommune. De private er i denne sammenhengen alle ikke-offentlige rettssubjekter i form av aksjeselskaper, enkeltmannsforetak, stiftelser og samvirkeforetak, men avgrenset mot på den ene siden enkeltindivider og familier (for eksempel som verger eller fosterhjem), og på den andre siden, mot heleide statlige, kommunale og fylkeskommunale selskap. Dermed faller de regionale helseforetakene utenfor definisjonen av private aktører, og tjenesteproduksjon i slike organisasjoner vil oppfattes som offentlig egenregi. De fleste forhåndsgodkjente leverandører av arbeidsmarkedstiltak har offentlige majoritetseiere, men behandles som private aktører som leverer tjenester til Arbeids- og velferdsetaten.
Mandatet ber utvalget beskrive skillet mellom kommersielle og ideelle aktører. Det språklige skillet henspeiler på formålet med virksomheten. Hos ideelle er dette et sosialt, allmennyttig samfunnsmål, mens det hos kommersielle er et økonomisk utbytte for organisasjonens eier. Som et hovedmønster er kommersielle organisasjoner aksjeselskaper eller enkeltmannsforetak, mens ideelle organisasjoner er stiftelser. Unntakene er mange og viktige: Aksjeselskaper kan ha ideell virksomhet som formål, og vedtekter om styrer overskudd mot en styrking av formålet. I praksis vil organisasjonen da være ideell og operere svært likt en stiftelse. En stiftelse kan innrette deler av sin virksomhet mot å tjene mest mulig penger, for så å overføre dette overskuddet til en annen del av sin virksomhet. Adferden vil i så måte ha et kommersielt preg og formål. Sosiale entreprenører har idealistiske formål, men benytter ofte kommersielle organisasjonsformer. Samvirkeforetak og medarbeidereide aksjeselskap er en mellomform, med både kommersielle og ideelle formål.
Lovregulering av økonomisk virksomhet og offentlig statistikk baseres på virksomhetenes formelle juridiske eieform. Ideelle virksomheter er en undergruppe av private aktører, og er noe ulikt definert i ulike sammenhenger. Til grunn for analysene av økonomiske data i kapittel 19 og 20 har utvalget brukt Statistisk sentralbyrås sektoravgrensning av ideelle1. I noen tilfeller er dette supplert med utvalgets egen bearbeiding av data om private tjenesteleverandører som utvalget har fått av de ulike sektormyndighetene. Dette gjelder særlig i omtalen av spesialisthelsetjenester i kapittel 20, der kategorien ideelle er hentet fra leverandørlister utarbeidet av de regionale helseforetakene, supplert med utvalgets egne korrigeringer. De ulike avgrensningene av gruppen ideelle er presisert der utvalget omtaler de ideelle adskilt fra andre private.
Utvalget har behandlet ideelle aktører på ulike steder i denne utredningen. Deres rolle i fremveksten av dagens velferdsstat er påpekt i kapittel tre. Det teoretiske skillet mellom ideelle og mer kommersielle produsenter er behandlet i kapittel fire. I kapittel fem redegjøres det for skillet basert på det kunnskapsgrunnlag utvalget har innhentet, herunder fra innspillsmøter med representanter fra de ideelle aktørene. Her redegjøres det også nærmere for den EØS-rettslige begrunnelsen for særbehandling av ideelle aktører. Kapittel seks omtaler overordnet adgangen til å reservere konkurranser om anskaffelser for ideelle organisasjoner. De viktigste organisasjonsformene og skattemessige implikasjonene av skillet er omtalt i kapittel syv om selskapsrett og skatt.
I beskrivelsen av de ulike sektorene har utvalget kartlagt eventuelle reguleringer eller tiltak for å fremme ideelle produsenter, men slike reguleringer er det, bortsett fra i spesialisthelsetjenesten, veldig lite av. Analysene i kapittel 19 og 20 om lønnsomhet og anvendelse av overskudd, er preget av at det statistiske tallgrunnlaget for å analysere tjenesteproduksjon som drives av ikke skattepliktige, ideelle virksomheter, er langt dårligere og mindre detaljerte enn for de som er skattepliktige. Videre er kartleggingen av sammensetningen av arbeidskraft, og kostnader til arbeidskraft, i kapittel 19 delt opp i offentlige, ideelle og andre private.
Det har ikke vært mulig for utvalget å få gjort nærmere analyse av hva skillet mellom ideelle og andre tjenesteprodusenter kan ha å si for tjenestekvalitet eller kostnader for det offentlige. Dette ville kreve omfattende empiriske studier, som utvalget ikke har hatt ressurser til.
Det språklige skillet mellom kommersielle og ideelle kan i norsk språkbruk ha normative konnotasjoner, og i motsetning til de mer nøytralt beskrivende skillene mellom ‘for profit’ og ‘non profit’ i engelsk, og mellom idébaserte og fortjenestebaserte på svensk. Utvalget bruker i denne utredningen hovedsakelig begrepene «ideelle» og «kommersielle» aktører.
1.8 Nordisk sammenligning
De problemstillinger som reises i utvalgets mandat er ikke særnorske. Særlig i Sverige har spørsmålet om private velferdsprodusenters rolle og fortjenester stått på politikkens dagsorden. To større offentlige utredninger er gjennomført; Ordning og reda i välfärden (SOU 2016:78) og Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning (SOU 2017:28) i tillegg til en rekke andre offentlige utredninger og forskningsrapporter som behandler enkelte problemstillinger. Disse har vært viktige referanser for utvalgets arbeid. Utvalget har kartlagt en rekke pågående arbeider, både på overordnet nivå, og på sektornivå, i Sverige, Danmark, Finland og noe på Island. Det vil refereres til disse der det er naturlig. Utvalget har ikke prioritert å utarbeide en samlet fremstilling begrunnet ressursrammene.
1.9 Utvalgets arbeidsmåte og prioriteringer
Velferdstjenesteutvalget har trukket skillet mellom delutredning I og II på den måte som foreskrives i mandatet, og slik at delutredning I (kapitlene 3–20) er rent beskrivende, mens utvalgets vurderinger og anbefalinger fremkommer i delutredning II (kapitlene 22–27). Arbeidet med å få på plass den empiriske beskrivelsen, herunder å få ferdigstilt de spesialbestilte datasettene fra Statistisk Sentralbyrå og Skatteetaten, foregikk frem til våren 2020, mens arbeidet med delutredning II har preget arbeidet frem til sluttføring.
I arbeidet med delutredning I har utvalget hatt flere heldags innspillsmøter med deltakere fra både næringslivs- og interesseorganisasjoner, kommuner, statlige etater, regionale helseforetak og private leverandører av velferdstjenester. I tillegg er det blitt gjennomført enkeltmøter med hovedorganisasjonene i arbeidslivet, representanter for ideell sektor, noen utvalgte kommuner av ulike størrelse og KS. Det har også blitt gjennomført møte med den tidligere sekretariatslederen for den svenske Välfärdsutredningen og en sentral svensk professor i nasjonaløkonomi og forsker på området for velferdstjenester, Mats Bergman. Til sammen er det blitt innhentet synspunkter og erfaringer fra et 30-tall aktører.
Samspillet mellom utvalget og de involverte fagdepartementene, samt deres underliggende etater, har gitt utvalget en betydelig informasjonstilgang, og kvalitetssikret forståelsen av hvordan de ulike tjenestesektorene er organisert og regulert.
Utvalgets arbeidsform har vært slik at de enkelte medlemmer har bidratt med faglig analyse og tekstbidrag til alle kapitlene. Beskrivelsene av de ulike tjenestene er i stor grad utarbeidet av utvalgets sekretariat, i samarbeid med de departementer som er representert i sekretariatet.
Utvalget har leid inn bistand fra en ansatt i Skatteetaten til avgrensede deloppdrag, men har for øvrig ikke kjøpt inn andre leveranser enn data. Kartleggingen av omfang av privat tjenesteproduksjon, organisering og eierskap, kostnader og de ansattes lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår, overskudd og gevinstuttak, er ledet av utvalgsmedlemmene Bakke og Røtnes, med bidrag fra sekretariatet og øvrige utvalgsmedlemmer.
For kartlegging av lønn har utvalget innhentet lønnsdata fra både privat og offentlig tjenesteproduksjon. Når det gjelder kartleggingen av arbeidsvilkår har utvalget innhentet og systematisert en rekke tariffavtaler herunder også informasjon om pensjonsvilkår. Det har imidlertid ikke vært mulig av ressurshensyn å få behandlet andre arbeidsvilkår som eksempelvis ulike typer arbeidstid og psykososiale faktorer som jobbtilfredshet og stress, på en grundig måte. En innhentet rapport fra Statens Arbeidsmiljøinstitutt gir likevel en viss antydning av forskjeller mellom offentlig og privat sektor. Det har videre vist seg ikke å være mulig, innenfor utvalgets rammer, å innhente tilstrekkelig data om private aktørers organisering med hensyn til bruk av selvstendig næringsdrivende.
Utvalget er sammensatt som et rent ekspertutvalg og har en betydelig analysekompetanse. Det ble derfor tidlig i arbeidet bestemt å prioritere fremstilling av et nødvendig datamateriale, og basere seg på analysearbeid fra utvalgsmedlemmer heller enn å bestille slike analyser fra eksterne fagmiljøer. De analyser som gjøres av private aktørers tilstedeværelse og økonomiske disposisjoner er unike, og utgjør et nybrottsarbeid. Det samme gjelder for dataene over lønns- og arbeidsforhold hos ulike produsenter og i de forskjellige tjenestene. I begge tilfeller er det stilt sammen data som opprinnelig er samlet inn for andre formål. Ut fra de erfaringer utvalget har gjort seg, vil vi også gi noen råd om utvikling av fremtidige rutiner for innsamling av data til å belyse samspillet mellom det offentlige velferdsansvaret, og tjenesteproduksjon gjennom et samspill mellom egenregi og et mangfold av private leverandører.
1.10 Utredningens oppbygging
Kapittel 3 gir en historisk oversikt over utviklingen av velferdsstaten i Norge. I dette kapittelet viser vi også tall som viser omfanget av private som produserer offentlige finansierte velferdstjenester.
Kapittel 4 gir oversikt over økonomisk teori, som er relevant for utredningen, og kanskje særlig for utvalgets utvikling av råd i delutredning II.
Kapittel 5 gir en oversikt over valgmuligheter som det offentlige står overfor når det er besluttet å bruke private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester. I tillegg redegjør kapittel 5 for skillet mellom kommersielle og ideelle leverandører av velferdstjenester.
Kapittel 6 omtaler EØS-rettens rammer og gir en oversikt over de mest sentrale delene av EØS-retten som er relevant for utredningen.
Kapittel 7 gir en oversikt over sentrale juridiske rammebetingelser innenfor skatterett og selskapsrett, som er felles for all næringsvirksomhet, men som likevel er viktige for å forstå hvordan samspillet mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon fungerer. Kapittel 8 omhandler arbeidslivet, blant annet lønnsdannelsen og reguleringene i arbeidslivet.
Kapittel 9 til 16 beskriver de viktigste velferdstjenestene som kartlegges i denne delutredningen. Disse kapitlene beskriver både tjenestenes sentrale innhold og utforming, kort om bruken av private aktører, og sentral regulering av relasjonen mellom den offentlige myndigheten som har ansvar for tjenesten, tjenestemottaker og tjenesteprodusent, inkludert hvordan tjenestene følges opp og kontrolleres.
I kapittel 17 vurderer utvalget kvaliteten i velferdstjenestene som utvalget ser på. I kapittel 18 oppsummeres de mest sentrale funn knyttet til lønn, arbeidsvilkår og pensjon.
Kapittel 19 analyserer de private aktørenes økonomiske resultater sektor for sektor, og kapittel 20 beskriver hvordan de private aktørene har disponert overskudd, og gjort skattemessige tilpasninger, i ett utvalgt regnskapsår.
Kapittel 21 gir en kortfattet oppsummering og analyse av de problemstillinger som utvalget har avdekket i delutredning I.
I kapittel 22 vurderer utvalget virkemidler for styring som kan bidra til bedre bruk av private aktører. Kapittel 23 vurderer bedre bruk av konkurranse som styringsmekanisme, mens kapittel 24 vurderer mulige reguleringer som kan gi bedre bruk av private leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester. I kapittel 25 vurderes ulike tiltak knyttet til lønn, arbeidsvilkår og pensjon.
Kapittel 26 vurderer konsekvenser av utvalgets forslag til tiltak, mens i kapittel 27 gir utvalget sin endelige tilrådning. To særmerknader er inntatt i kapittel 28. I tillegg er mindretallsmerknader tatt inn i den løpende teksten.