Del 2
Delutredning II

21 Utvalgets analyse

21.1 Utgangspunktet for analysen

Det finnes i dag ikke en legaldefinisjon av velferdstjenester. Denne utredningen omfatter spesialisthelsetjenestene, de kommunale helse- og omsorgstjenestene inkludert tannhelse, barnevern, barnehager, friskoler og arbeidsmarkedstiltak. Utvalget har også omfattet asylmottak i kartleggingen av pengestrømmer hos private leverandører. Med private mener vi både kommersielle og ideelle leverandører. Velferdstjenester skiller seg fra andre tjenester blant annet ved at det foreligger et trepartsforhold; en leverandør, en bruker og det offentlige som en tredjepart som finansierer hele eller deler av tjenesten. Kvaliteten på tjenestene kan være vanskelig å måle og verifisere, og mange av brukerne er dessuten i en sårbar posisjon med svak autonomi til å ha preferanser.

I kapittel fire skisserer utvalget en ramme for å analysere hvordan det offentlige kan ivareta sitt forsyningsansvar på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. En samfunnseffektiv ressursbruk innebærer forenklet sagt både å gjøre tingene riktig og å gjøre de riktige tingene. Se kapittel fire for en fyldigere omtale av resultateffektivitet og kostnadseffektivitet. En vurdering av samfunnsøkonomisk effektivitet innebærer således både å undersøke om de private aktørene produserer kostnadseffektivt de produserer resultateffektivt. Det siste innebærer å undersøke om reguleringen gjør det mulig for de private å velge de beste brukerne, å vri produksjonen bort fra myndighetenes mål, å yte for god kvalitet til sine brukere, eller til å yte for lav kvalitet, uten at slike forhold – kalt opportunistisk atferd – kan oppdages.

Utvalget har i delutredning I, i kapitlene 6 til og med 16, beskrevet de ulike velferdstjenestene, og de sektorovergripende og sektorspesifikke reguleringene som gjelder for tjenestene. Dette inkluderer en beskrivelse av regulering som private aktører må oppfylle for å kunne levere offentlige finansierte velferdstjenester, og hvilke krav til kvalitet i tjenestene som leverandørene må oppfylle. I kapittel 17 kartlegger utvalget utfordringer knyttet til å fastsette, måle og kontrollere kvaliteten på velferdstjenestene.

Utvalget har videre gått gjennom hvordan de private aktørene som leverer velferdstjenester, både kommersielle og ideelle, blir finansiert. Dette skjer i hovedsak gjennom enten en tilskuddsbasert finansieringsmodell eller en kontraktsbasert finansieringsmodell i tråd med anskaffelsesregelverket. Disse er nærmere beskrevet i kapittel 5. Utvalget har kartlagt hvem de private aktørene er, hvordan aktørene er organisert og gjennomført en omfattende analyse av pengestrømmer og lønnsomhet. Dette fremgår av kapitlene 19 og 20.

Utvalget har også gjort en kartlegging av lønn, arbeidsvilkår og pensjon hos de private leverandørene, som er oppsummert i kapittel 18.

I dette kapittelet oppsummerer utvalget funn fra kartleggingen og vurderer aktørenes tilpasning med tanke på oppnådd lønnsomhet, uttak i form av utbytte og konsernbidrag, handel med nærstående, skattetilpasninger og tynnkapitalisering. Utvalget har ikke hatt data som gir detaljert innsikt i de privates og offentliges kostnadsnivå og brukersammensetning, for å eventuelt vurdere om private produserer mer kostnadseffektivt enn det offentlige. Vurderinger av kostnadseffektivitet forutsetter videre at man ser på kostnader i sammenheng med kvalitet av tjenestene som leveres. Utfordringen er at kvalitet i mange tilfeller er vanskelig å måle. I tillegg har vi ikke detaljert informasjon om transaksjonskostnadene ved å bruke private. Dette gjør at det finnes få eller ingen studier som analyserer forskjeller i kostnadseffektivitet mellom offentlige og private tjenestetilbydere på en systematisk og helhetlig måte, jf. kapittel 17.3.

Andre vurderinger knyttet til samfunnsøkonomisk effektivitet behandles i de påfølgende kapitlene. Myndighetens mulighet for kontroll med kvaliteten omtales nærmere i kapittel 22, sammen med utvalgets vurdering av styringskostnader ved de ulike finansieringsmodellene. I kapittel 23 diskuterer utvalget konkurranse som virkemiddel for effektiv ressursbruk, og omtaler blant annet mulighetene for opportunistisk atferd i de ulike finansieringsmodellene som brukes for velferdstjenester. Kapittel 24 omhandler ulike forslag knyttet til regulering av private aktører. Kapittel 25 diskuterer mulige tiltak knyttet til fordelingsvirkninger av lønns, arbeids- og pensjonsvilkår.

I kapittel 21.2 nedenfor oppsummerer utvalget de overordnede målene for velferdstjenestene som utvalget ser på. Dette er mål som alle leverandører, offentlige, kommersielle og ideelle, skal bidra til å oppnå. Utvalget tar i sine analyser utgangspunkt i at disse målene skal oppnås mest mulig samfunnsøkonomisk ressurseffektivt.

I kapittel 21.3 diskuterer utvalget hva det er mulig å måle om kvalitet på velferdstjenester, og dermed i hvilken grad det er mulig å vurdere om private aktører leverer tilfredsstillende kvalitet. Kapittelet diskuterer også hvilke styringskostnader som påløper når det offentlige bruker virkemidler for å sikre kvalitet i tjenester som leveres av private aktører. Omfanget av transaksjonskostnader er sentralt for å vurdere de samlede kostnadene for det offentlige ved å bruke private aktører.

I kapittel 21.4 beskriver utvalget omfanget av private aktører i velferdssektoren, og omfanget av overskuddet til kommersielle aktører i de ulike sektorene. Dette bygger på kapittel 19 og 20. I kapittel 21.5 går utvalget gjennom resultater av kartleggingen av lønnsomhet og pengestrømmene til de private aktørene som leverer offentlige finansierte velferdstjenester.

Utvalget diskuterer avslutningsvis hvilke fordelingsvirkninger knyttet til lønn, arbeidsvilkår og pensjon bruken av private aktører kan gi i 21.6.

21.2 Mål for velferdssektorene

I sektorreguleringene er det for hver velferdstjeneste fastsatt mål med tjenesten; hva som ønskes oppnådd med levering av tjenesten. Dette er mål som skal oppnås uavhengig av om tjenesten skal leveres av det offentlige, kommersielle eller ideelle leverandører. Målet med spesialisthelsetjenestene og de kommunale helse- og omsorgstjenestene er i hovedsak å forebygge, behandle og tilrettelegge for mestring av sykdom, skade, lidelse og nedsatt funksjonshemming.

Målet med barnehagetjenestene er å ivareta barns behov for omsorg og lek, og å fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Målet med friskolene er det samme som for offentlige skoler; blant annet å utvikle kunnskap, erfaring og holdninger slik at elevene kan mestre livene sine og delta i arbeid og fellesskap i samfunnet.

Målet med barneverntjenester er å gi barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

Målet med arbeidsmarkedstiltakene er i hovedsak å få flere i arbeid, mens målet med asylmottakene er å ivareta de grunnleggende behovene til mennesker som søker beskyttelse i Norge mens de venter på at søknaden deres blir behandlet.

Private leverandører av disse tjenestene må også bidra til å nå målene, på samme måte som tjenester som leveres i offentlig regi. For å avdekke om de private aktørene bidrar til å nå disse målene er det sentralt å vurdere om kvaliteten i tjenestene som leveres av private, er tilfredsstillende.

21.3 Kvalitet og styringskostnader

Private leverandører av velferdstjenester skal levere kvalitet i tråd med de krav som stilles i regelverk og/eller i kontrakt. I kapittel 17 gikk utvalget gjennom hva det er mulig å måle om kvalitet på velferdstjenester, og dermed i hvilken grad det er mulig å vurdere om private aktører leverer tilfredsstillende kvalitet. Funnene oppsummeres her.

Utvalget diskuterer i kapittelet her også hva måleproblemer ved kvalitet har å si for omfanget av styringskostnader som det offentlige må påregne ved bruk av private aktører. Omfanget av styringskostnader er sentralt for å vurdere hva som vil være en samfunnsøkonomisk effektiv bruk av private aktører, og med det om private bør brukes i det hele tatt. Med styringskostnader mener utvalget både direkte styringskostnader (transaksjonskostnader) og indirekte styringskostnader, som innebærer svekket resultateffektivitet. Om transaksjonskostnader vises til boks 4.1 i kapittel fire.

21.3.1 Hva er tilstrekkelig god kvalitet?

Kapittel 17 beskrev kvalitetssystemene innenfor de ulike velferdssektorene, hvordan kvalitet måles og hvilke kvalitetsindikatorer som kan gi informasjon om hvilke deler av kvaliteten i tjenestene. Det sentrale er imidlertid å vurdere hva det er mulig å måle, og dermed avdekke, om kvalitet.

Velferdstjenester produsert på en samfunnsøkonomisk effektiv måte tilsier at det offentlige får levert den tjenestekvalitet som borgerne har krav på, til lavest mulig samlet ressursinnsats. Både for høy og for lav kvalitet svekker effektiviteten. For lav kvalitet betyr at det offentlige forsyningsansvaret ikke blir ivaretatt, og brukeren mottar ikke den tjenesten det er krav på. For høy kvalitet betyr at det brukes mer ressurser på tjenesteproduksjonen enn det som er nødvendig, og at ressursene kunne ha blitt brukt for eksempel til andre tjenester eller til andre brukere. For stor variasjon i tjenestekvalitet mellom ulike brukergrupper eller mellom ulike deler av landet, vil stride imot likhetsprinsippet som ligger som et viktig premiss for det offentlige forsyningsansvaret.

Utvalget har enkelte steder i utredningen antatt at større konsern antakelig klarer å realisere noen typer av stordriftsfordeler i sin produksjon, men om disse (eventuelle) fordelene primært tilfaller brukerne i form av høyere kvalitet på tjenestene eller eierne dersom besparelser ikke brukes for å forbedre tjenestetilbudet og kvaliteten for brukeren, lar seg ikke gjøre å stadfeste.

21.3.2 Ulike kvalitetssystemer, men relativt like måleproblemer

Alle velferdssektorene har et kvalitetssystem. Helse- og omsorgssektoren har et nasjonalt kvalitetsindikatorsystem som består av 174 indikatorer fordelt på hhv. spesialisthelsetjenesten, kommunale helse- og omsorgstjenester og tannhelsetjenesten. Utdanningsdirektorat driver systematisk kvalitetsutvikling i barnehagene og skolene, hvor kvaliteten i barnehagene (KIB) er et verktøy for barnehagene mens kvalitet i skolen blant annet måles gjennom nasjonale prøver, skolebidragsindikatorer og elev- og foreldreundersøkelser. NAV har utviklet et system for oppfølging av kvalitet i arbeidsmarkedstiltakene. Innenfor barnevernet følges kvalitet opp gjennom tilsyn eller kontraktsoppfølging, men utvalgets observasjon er at det i dag ikke foreligger et systematisk kvalitetsoppfølgingsarbeid.

Alle velferdssektorene som utvalget ser på, benytter henholdsvis strukturindikatorer, prosessindikatorer og resultatindikatorer.

Strukturindikatorer sier noe om forutsetningen for virksomheten. Kompetansekrav og/eller krav om bemanningstetthet er eksempler på dette. Basert på sektorenes ulike særtrekk stilles det ulike kompetansekrav for ulike tjenester. Arbeidsmarkedstiltak, barnevern og asylmottak er sektorer som i mindre grad stiller kompetansekrav. For å kunne tilby arbeidsmarkedstiltak stilles det krav til formell kompetanse (utdanningsnivå) og krav til ulike typer fagkompetanse som varierer mellom tiltakene, men ikke profesjonskrav. Innenfor barnevernet stilles det noen formelle kompetansekrav til institusjonens leder, men ellers få krav til det øvrige personellets kompetanse, for eksempel i motsetning til i barnehagene hvor det stilles klare krav til personalets kompetanse og bemanningstetthet. Barne- og familiedepartementet (BFD) har hatt på høring forslag om stille krav om mastergrad for ansatte knyttet til utføre visse kjerneoppgaver i det kommunale barnevernet. Kravet vil da også gjelde andre som på vegne av barnevernstjenesten utfører oppgaver som omfattes av kompetansekravet, for eksempel private aktører. BFD har også foreslått krav om masterutdanning for institusjonsledere og relevant bachelor for nytilsatte i offentlige og private barnevernsinstitusjoner. Forslagene om kompetansekrav vil bli fulgt opp i arbeidet med ny barnevernslov.

Strukturindikatorer ved at de er dokumenterbare, og således godt egnet til å gi informasjon om rammene for virksomheten; hvordan forholdene er lagt til rette for å levere kvalitet i tjenestene. En strukturindikator som potensielt kan bidra til bedre transparens og mulighet for kontroll, vil være å stille krav om eget rettssubjekt for private som leverer velferdstjenester. Velferdstjenesteleverandører kan drive flere typer virksomhet innenfor samme rettssubjekt, noe som kan gjøre det vanskelig å trenge igjennom dokumentasjonen på hvilke kostnader som er allokert til hvilke deler av virksomheten. I kapittel 24 vurderer utvalget om tilsvarende krav som stilles i friskoleloven om at friskolene skal være et eget rettssubjekt, kan være aktuelt for andre velferdstjenester, for eksempel barnehager og barnevern.

Prosessindikatorer sier noe om gjennomføringen av tjenesten, og er gjerne knyttet til krav om hvordan en tjeneste skal produseres. Dette kan være nedfelt i regelverk eller i kravspesifikasjonen eller i kontrakten ved anskaffelser.

Alle velferdstjenestene har prosessindikatorer som kommer til uttrykk i ulike formater. Flere velferdstjenester har et forsvarlighetskrav, som er et minimumskrav til hvordan velferdstjenesten skal leveres eller gjennomføres. Mange velferdstjenester går imidlertid lenger enn å stille minimumskrav til innholdet. Det kan blant annet være krav om at det skal utarbeides ulike former for planer, for eksempel for hele eller en bestemt del av virksomheten eller for enkeltbrukere. Både det at det foreligger en plan og selve innholdet i planen kan gi en indikasjon på kvaliteten på innholdet i tjenesten. De dokumenterte planene er imidlertid ikke tilstrekkelig til å kunne konkludere om det kvalitetsmessige innholdet i tjenesten, da planene i seg selv sier lite om hvordan planen følges opp i praksis. Dette er et måleproblemsom vedrører mange tjenester uavhengig av hvem som produserer dem, men som er mer krevende dersom tjenesten leveres av private aktører, utenfor det offentliges egen organisasjon.

For flere velferdstjenester er det også et krav at brukere skal medvirke til innholdet i tjenesten. Dette er en prosessindikator som kan være vanskelig å vurdere om blir etterlevd. Foreldre til barn i barnehage er ikke med barnet i barnehagen og kan i liten grad vurdere kvaliteten på tjenesten, og påvirke hvordan tjenesten utføres.

Prosessindikatorene i barnevernet kan være vanskelig å måle fordi effekten av tjenestene som leveres er vanskelig isolerbare og ofte ikke blir synlige før på lengre sikt. Mange tjenester er dessuten vanskelig å konkretisere, slik at det ikke nødvendigvis lar seg gjøre å utforme tilstrekkelig gode prosessindikatorer i kontrakten. Private leverandører kan ha betydelige informasjonsfordeler ved å være nærmest brukeren, noe som gjør det ekstra vanskelig for det offentlige både å fastsette gode indikatorer og å måle de indikatorene som er fastsatt. Samlet tilsier dette at det offentlige må påregne betydelige styringskostnader ved bruk av private aktører.

For noen velferdstjenester er det fastsatt gode og konkrete resultatindikatorer som lar seg måle, for eksempel hvor stor andel som får jobb etter gjennomført arbeidsmarkedstiltak. Dette er et resultat som er mulig å dokumentere og som dermed gir god informasjon om kvaliteten i tjenesten. For mange velferdstjenester er det imidlertid fastsatt resultatindikatorer som er vanskelig å måle. Det mest utfordrende tilfellet er å måle resultatet etter gjennomført barneverntiltak. Barnets fysiske og psykiske utvikling, sosiale og akademiske forhold, er momenter som ikke alene er påvirket av den aktuelle barnevernstjenesten.

21.3.3 Betydning for styringskostnadene

Utvalget skisserte i kapittel fire hvilke transaksjonskostnader som må påregnes ved bruk av private aktører til å levere offentlig finansierte velferdstjenester.

I tilskuddsbaserte finansieringsmodeller vil styringskostnader omfatte utforming av reguleringen, oppfølging og kontroll (evalueringskostnader) og kostnader knyttet til evenutelle sanksjoner (tvangskostnader). I tillegg kan det oppstå indirekte transaksjonskostnader dersom tilskuddsordningen gir mulighet for opportunistisk atferd, som at leverandøren reduserer kvaliteten med lav risiko for å bli oppdaget. Dette kan skje der det er problemer med å måle kvalitet. Som utvalget har avdekket, er det for flere velferdstjenester krevende å måle prosessindikatorer, altså hvordan en tjeneste skal produseres. Innenfor tilskuddsmodeller er det særlig relevant for barnehager.

I kontraktsbaserte finansieringsmodeller, hvor det inngås kontrakt om kjøp av tjenesten etter konkurranse i tråd med anskaffelsesregelverket, vil transaksjonskostnadene omfatte kostnader til utarbeidelse av konkurransegrunnlag og tilbud, forhandlingskostnader, evalueringskostnader og tvangskostnader, jf. kapittel 6 og kapittel 4. Også i kontraktsbaserte modeller vil styringskostnadene øke dersom det er utfordrende å måle resultat. Barnevernstjenester skiller seg ut ved at det er få strukturindikatorer, det er vanskelig å måle hvordan tjenesten produseres (prosessindikator) og vanskelig å måle effekten av tjenesten (resultatindikator).

Utvalget noterer at når det gjelder transaksjonskostnader som følger av kontrakt som inngås innenfor rammen av anskaffelsesregelverket er det iverksatt tiltak. Digitaliseringen av offentlige anskaffelser er et slik viktig tiltak. Regjeringen har som mål at alle offentlige virksomheter innen utgangen av 2024 skal bruke digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen og at det skal være sømløs informasjonsflyt mellom ulike digitale løsninger. Dette tiltaket løser imidlertid ikke problemet med indirekte styringskostnader knyttet til opportunistisk adferd. Utvalget vurderer ulike styringsmekanismer og hvordan problemer med måling kan møtes i kapittel 22 om virkemidler for styring.

21.3.4 Forskning på kostnader og kvalitet

I kapittel 17.3 gir utvalget en oversikt over den forskningen som foreligger om effekten på kvalitet og kostnader ved å bruke private leverandører. Det er store variasjoner mellom studiene, men enkelte studier viser at bruk av private har ført til kostnadsreduksjoner. Kunnskapsgrunnlaget har imidlertid svakheter ved at de fleste studier kun har sett på direkte kostnader ved å drive tjenestene, og ikke transaksjonskostnader og indirekte styringskostnader. Etter utvalgets vurdering kan dette tilsi at samlede kostnader ikke blir redusert, men i verste fall øker, ved bruk av private leverandører. Dette kan variere mellom ulike velferdssektorer. Studie innenfor arbeidsmarkedstiltak viser at konkurranse mellom private aktører har gitt effektivitetsgevinst i form av lavere kostnader, der transaksjonskostnader er inkludert og estimert til å være lave, og hvor resultatene er lette å måle.

Mye av forskningen som forsøker å måle effekten av konkurranseutsetting på kvalitet har brukertilfredshet som indikator, og viser at brukertilfredsheten i hovedsak ikke har gått ned, og i noen tilfeller har økt, ved bruk av private leverandører. Utvalget vil påpeke at brukertilfredshet som indikator for kvalitet sier noe, men gir likevel ikke et fullstendig bilde når kvalitet skal vurderes. Brukerne er ikke nødvendigvis i stand til å vurdere kvaliteten på tjenestene på en objektiv måte. Og det sier i alle tilfelle ikke alt om det offentliges resultatoppnåelse. For eksempel vil fastleger med høy frekvens av sykemeldinger trolig skåre godt på brukertilfredshet, men dårligere på det offentliges mål for sektoren.

Utvalget vurderer at forskning på effekten kostnader og kvalitet av å bruke private aktører kan gi nyttig informasjon. Utvalget mener likevel at resultatene først vil bli tilstrekkelig relevante der studier av effekten på kostnader og kvalitet gjøres samtidig. Det foreligger få studier som har målt dette samtidig. Utvalget vurderer behov for forskning på kostnader og kvalitet i kapittel 22 om styringsvirkemidler.

21.4 Omfanget av private aktører i velferdssektoren

21.4.1 Private leverer i størrelsesorden 20 prosent av velferdstjenestene

Utvalgets utredning viser et norsk velferdssamfunn som de senere årene har vært preget av sterk og jevn vekst i de samlede offentlige utgiftene til velferdstjenester. I årene 2000 til 2018 økte de offentlige utgiftene til velferdstjenester, slik de er definert av utvalget, med over 25 prosent, målt i faste 2018-kroner per innbygger. I samme periode har det vært en inntektsvekst i samfunnet som kan ha bidratt til en relativt sett sterkere økning i ønsket bruk av tjenester enn andre goder. For sterkt prioriterte tjenester, som barnehage og kommunale helse- og omsorgstjenester, har de offentlige utgiftene blitt mer enn doblet de siste 20 årene. Også for de velferdstjenestene som har vokst minst, som spesialisthelsetjenester, grunnskoler og videregående opplæring, har det vært realvekst i det offentliges utgifter per innbygger i samme periode.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, bearbeidet av utvalget.

I 2018 utgjorde det offentliges driftsutgifter til velferdstjenester i overkant av 540 mrd. kroner slik utvalget har definert tjenestene. Velferdstjenestene leveres i hovedsak i offentlig egenregi, men private leverandører spiller også en betydelig rolle.

Helse- og omsorgsektoren er klart størst, med samlede driftsutgifter på henholdsvis 144 mrd. kroner i spesialisthelsetjenester og 141 mrd. kroner i til kommunale helse- og omsorgstjenester. Barnehager er også en stor sektor, med samlede driftsutgifter på om lag 47 mrd. kroner i 2018, uten foreldrebetalinger. Driftsutgiftene til barnevernstjenester er om lag 21 mrd. kroner, mens det brukes 9 mrd. kroner til arbeidsmarkedstiltak.1 Samlede driftsutgifter til asylmottak var om lag 2 mrd. kroner i 2018. I den videre beskrivelsen av omfanget av de ulike tjenestene tas det forbehold om at tallene kan variere noe avhengig av hvordan man avgrenser tjenestene, og at datagrunnlaget på noen områder er relativt svakt.

De offentlige utgiftene til drift av velferdstjenester er delt mellom utgifter til tjenesteproduksjon i egenregi og kjøp av og tilskudd til tjenester levert av private leverandører. Samlet utgjorde betalingene til private leverandører i 2018 i overkant av 110 mrd. kroner noe som utgjør om lag 20 prosent av det offentliges driftsutgifter til velferdstjenester. Dersom man ser bort fra undervisning, allmennleger, tannleger og fysioterapi, som ikke inngår i utvalgets analyse av pengestrømmer etc. i kapittel 20, er tilsvarende tall om lag 65 mrd. kroner, noe som utgjør rundt 17 prosent av det offentliges driftsutgifter i disse sektorene.2 For en nærmere beskrivelse av sektorvis fordeling mellom offentlig egenregi og private leverandører vises det til figur 19.1.

Barnehagesektoren er det området med størst bruk av private leverandører, med samlede tilskudd på ca. 21 mrd. kroner i 2018. Barnehager er den eneste sektoren hvor andelen offentlige og private er om lag like store. 16 mrd. kroner går til private aktører som leverer kommunale helse- og omsorgstjenester, og 15 mrd. kroner går til private aktører som leverer spesialisthelsetjenester. I underkant av 5 mrd. kroner går til private aktører som leverer arbeidsmarkedstiltak, mens rundt 3 mrd. kroner går til private leverandører av barnevernstjenester. Private asylmottak utgjør snaut 1 mrd. kroner i 2018.

Det finnes ikke tall som viser hvordan utgifter til kjøp fra private fordeler seg på kjøp fra kommersielle og ideelle aktører i de ulike sektorene. Utvalgets beste estimat er at om lag 6 prosent av utgiftene gikk til kjøp fra ideelle aktorer, mens rundt 10 prosent gikk til de kommersielle aktørene i 2018.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, bearbeidet av utvalget.

Utvalget har analysert data til og med 2018, som var det sist tilgjengelige da utvalget gjennomførte hoveddelen av sine analyser. Kun en tjeneste, drift av asylmottak, har store årlige endringer i driftsutgifter. Utgiftene til denne tjenesten er likevel svært små i det store bildet.

Analysearbeidet har vært ressurskrevende, og utvalget har ikke hatt mulighet til å få etablert data som kan beskrive ulike private aktørers rolle over et lengre tidsrom.

I enkelte sektorer, som spesialisthelsetjenesten og barnehagesektoren, har det private innslaget vært til stede over lang tid. I andre sektorer har det vokst frem som følge av behov for rask utbygging av tjenestene, som for asylmottakene. For andre sektorer er det et resultat av en villet politikk.

21.4.2 Lavere andel ideelle, flere konsern og utenlandske aktører

I de fleste sektorer finnes det lite informasjon om hvor stor andel av det offentliges driftsutgifter som går til kjøp av tjenester fra henholdsvis kommersielle og ideelle aktører. Men i vår kartlegging av private aktører i kapittel 19 ser vi at det i flere velferdssektorer har vært en gradvis, men tydelig strukturendring blant private leverandører. Ideelle aktørers andel er redusert, mens større kommersielle konsern har økt sine markedsandeler. Både innenfor kommunale helse- og omsorgstjenester, barnevern, asylmottak og barnehager har det vært en tydelig reduksjon av ideelles andeler av private leveranser.

Utviklingen i markedsandeler for ulike typer grupper av private leverandører i de ulike sektorene vises i kapittel 19. I tillegg vises i kapittel 18 utvikling i andel kommersielle og ideelle mål i antall arbeidsforhold over tid.

Det har i de fleste sektorer også vært tydelige endringer i hvilke kommersielle aktører som har vokst. Utvalgets analyser viser at leverandører organisert som konserner har økt sin betydning innenfor flere av velferdstjenestene, både ved å vinne flere kontrakter ved anskaffelser, og ved oppkjøp av tidligere selvstendige virksomheter. Utviklingen de siste årene har i tillegg vært at andelen utenlandske aktører øker. Innenfor barnevern, kommunale helse- og omsorgstjenester og konkurranseutsatte spesialisthelsetjenester har utenlandske konsern vokst langt raskere enn øvrige private leverandører. Innenfor barnehager er det store norske konsern som har vokst mest. I 2018 var det 115 utenlandsk kontrollerte driftsforetak tilhørende 17 utenlandske aktører i de ulike velferdssektorene. Disse hadde samlede driftsinntekter på 11,2 mrd. kroner, noe som utgjør 37 prosent av de samlede driftsinntektene for kommersielle aktører. Av de 17 utenlandske aktørene var fem Private Equity-fond. Flere av disse er registrert i lavskatteland.

Der kjøp etter konkurranse er den viktigste samhandlingsformen mellom det offentlige og private, som i barnevernet, de kommunale helse- og omsorgstjenestene og for deler av arbeidsmarkedstiltakene, kan strukturendringen forklares delvis med at store konsern har vunnet flere kontrakter og dermed økt sine markedsandeler. For tjenester som det offentlige finansierer gjennom tilskuddsordninger, skjer endringer på produsentsiden enten ved at nyetablerte produsenter trekker til seg flere tjenestemottakere eller gjennom strukturendringer som fusjoner og oppkjøp.

21.5 Kartleggingen av økonomien til de private

Utvalget kartlegger i kapittel 19 lønnsomheten og noen utvalgte kostnadselementer for alle private leverandører av velferdstjenester (både ideelle og kommersielle) for ulike tjenesteområder i de ulike velferdssektorene i perioden 2010–2018.

I kapittel 20 ser utvalget nærmere på lønnsomhet og pengestrømmene hos skattepliktige kommersielle leverandører organisert som aksjeselskap som utgjør anslagsvis rundt 70 prosent av alle kommersielle aktører i perioden 2015–2018. Det er disse aktørene de ulike pengestrømmene spesielt fremhevet i mandatet slik som internhandel, utbytte og konsernbidrag er mest relevante for. Utvalget ser blant annet på driftsmargin, resultatmargin, totalkapitalavkastning, egenkapitalavkastning, internhandel, ytelser til eierne og hvordan overskuddene brukes.

Utvalget har gjort deskriptive analyser på aggregerte data på sektornivå, men ikke analyser av enkeltregnskaper. Analysene som utvalget har gjort basert på regnskapstall, næringsoppgaver etc. er ikke det samme som å føre tilsyn med det enkelte foretak. Det er viktig å understreke at det er først når regnskapet til det enkelte selskap gjennomgås at det er mulig å vurdere om den offentlige finansieringen av velferdstjenesten har gått til formålet, og eventuelt om det offentlige har betalt for mye. Offentlige oppdragsgivere foretar slike analyser som del av kontraktsoppfølgingen av anskaffelser, men trolig i varierende grad avhengig av bestillerkompetansen og ressurssituasjonen. Utvalget har ikke statistikk over hyppighet.

21.5.1 Hva kan lønnsomhet hos private leverandører fortelle oss?

Innledningsvis må det understrekes at bedriftsøkonomiske tall over lønnsomhet hos private leverandører ikke sier noe om resultateffektivitet, og at analysen derfor har begrenset utsagnskraft i vurderingen om hvorvidt det er samfunnsøkonomisk effektivt å bruke private aktører. Urimelige høye fortjenester kan skyldes høy kostnadseffektivitet, men kan også være tegn på at det offentlige betaler en for høy pris for tjenesten eller har lagt seg på et for høyt tilskuddsnivå.

Lave eller normale fortjenester kan bety både lav kostnadseffektivitet, men også høy kostnadseffektivitet kombinert med «riktig» nivå på tilskudd eller prisen som det offentlige betaler for tjenesten. Uten mer inngående analyser av kostnadsbildet, og uten kobling til resultatoppnåelse, herunder tjenestekvalitet, er det vanskelig å konkludere om offentlige midler blir brukt effektivt. Denne typen analyser er utfordrende å gjennomføre. Det har vært forsøkt gjort i Sverige (SOU 2014/23), uten at det ble funnet noen direkte sammenheng mellom foretakenes økonomiske nøkkeltall og kvalitet.

Utvalget har ikke gjort tilsvarende analyser som i den svenske utredningen.

21.5.2 Behov for god og tilgjengelig oversikt over økonomien

Det har vært svært ressurskrevende å få etablert en oversikt over hvilke private aktører som leverer velferdstjenester, og i hvilket omfang. Standardisert informasjon om næringsvirksomhet, eierskaps- og selskapsstrukturer og virksomhetenes leveranser til offentlig finansierte velferdstjenester, lar seg ikke koble sammen uten betydelig innsats. Videre er høy andel gjeld forbundet med høyere risiko for tapet av egenkapital som eierne vil bli kompensert for, derfor vil kravet til egenkapitalavkastning være høyere jo høyere gjeldsandel er. Dette gjør det vanskelig å sammenligne egenkapitalavkastning mellom foretak med ulik grad finansiering. Slik sett vurderer utvalgets flertall at totalkapitalrentabilitet, som viser avkastning på samlet kapital (både egenkapital og gjeld), er et bedre rentabilitetsmål enn egenkapitalrentabilitet.

Noen av sektorene har fullstendige, lett tilgjengelige leverandørlister over private leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester. Dette gjelder barnehager, arbeidsmarkedstiltak, friskoler og det statlige barnevernet. Det finnes imidlertid ikke en nasjonal database over alle leverandører av velferdstjenester til det offentlige i Norge, eller en helhetlig, systematisk og tilgjengelig oversikt over alle som deltar i og vinner anbudsrunder i de ulike sektorene.

En annen utfordring er knyttet til detaljnivå på regnskapsopplysninger som er nødvendige for analyser av private leverandørers økonomi. Private leverandørers organisering og rapporteringskrav som de er underlagt, gjør at regnskapstallene kan inneholde inntekter og kostnader fra flere velferdssektorer, dekke annen type virksomhet som ikke er relevant for velferdssektoren, samt inkludere inntekter som er overføringer av offentlige midler og betalinger fra brukere, uten at vi kan skille mellom disse. Alt dette kan gi støy i datagrunnlaget, som kan gjøre det vanskelig å trekke sikre konklusjoner om lønnsomhet basert på tallene.

Utvalget mener at det er åpenbart uheldig at det er såvidt ressurskrevende og utfordrende å få oversikt over den reelle økonomien hos private leverandører av velferdstjenester. Utvalget vurderer muligheter for å få bedre offentlig statistikk om aktørbildet og utviklingen i bruk av private aktører i kapittel 24 om regulering av private aktørers økonomi og transparens i kontrakter, regnskaper og virksomheter.

21.5.3 Private aktørers lønnsomhet

21.5.3.1 Fremstilling av lønnsomhetstall

Det er flere måter å måle lønnsomhet på. Utvalget ser på flere ulike lønnsomhetstall, både resultatmål og rentabilitetsmål. Alle lønnsomhetstallene har sine styrker og svakheter avhengig av formålet med lønnsomhetsanalysene. Utvalget presenterer alle lønnsomhetsmål, men utvalgets flertall mener at det er driftsmarginer som er det mest relevante lønnsomhetsmålet basert på formålet med utvalget og for arbeidsintensive foretak med lav kapitalbinding, slik foretak i velferdssektoren er. Driftsmarginer viser forholdet mellom driftsresultat (før finansielle poster og skatt) og samlede driftsinntekter i foretakene. Utvalget ser på utviklingen i driftsmarginer for alle private aktører i perioden 2010–2018 i kapittel 19, og for et utvalg av kommersielle leverandører for en kortere periode 2015–2018 i kapittel 20.

Egenkapitalavkastningen kan indikere hvilken avkastning eieren får på den kapitalen som er investert i selskapet. Et kjennetegn ved velferdstjenester er at de er arbeidsintensive, og med dertil lavt kapitalbehov i virksomheten. Selskapene har gjennomgående også relativt høy gjeld, spesielt i barnehagesektoren.

Utvalgets mindretall, medlemmene Bjerkan og Vislie, mener at avkastning på egenkapital er det mest relevante nøkkeltallet for å vise eierens lønnsomhet ved å investere i virksomheten. Fordi kapitalbehovet i velferdssektoren er lavt, vil selv lave driftsmarginer gi høy avkastning på egenkapitalen. Det blir derfor misvisende å sammenligne driftsmargin mellom sektorer med ulikt kapitalbehov.

Flertallet hevder at høyere gjeldsgrad gir økt risiko for eierne og økte krav til avkastning på egenkapitalen. Dette er mindretallet selvsagt enige i. Men etter mindretallets syn blir det ikke riktig at det offentlige skal kompensere eierne for at de påtar seg risiko som ikke er knyttet til driften av velferdstjenesten. Det er tilfellet dersom en høy gjeldsandel ikke er begrunnet i driftsmessige behov. Og det er lavt kapitalbehov i drift av velferdstjenester.

Om lag 80 prosent av driftsutgiftene i barnehagesektoren er personalkostnader.4 Den tidligere nevnte høye gjeldsandel i barnehagesektoren må dermed forklares med andre forhold enn barnehagedriftens behov for kapital. Vi har sett eksempler på at barnehageforetak «blåser opp» balansen ved å legge ut obligasjonslån i milliardklassen. Denne kapitalen er ikke nødvendig for driften av barnehager. Mindretallet mener det er viktig prinsipp at kapital som ikke er nødvendig for driften av velferdstjenestene heller ikke skal forrentes av offentlige midler.

Vurdering av hva som er «rimelig» lønnsomhet bør derfor etter mindretallets syn ideelt sett ta utgangspunkt i kapitalbehovet knyttet til driften av velferdstjenestene. Vårt utvalg har ikke hatt mulighet for å gjøre beregninger av kapitalbehovet knyttet til driften av velferdstjenestene, såkalt «arbeidende kapital». Gitt dette, mener vi at egenkapitalavkastning er det mest informative nøkkeltallet for å vise lønnsomhet. Hva som kan anses som «rimelig» avkastning på egenkapitalen utdypes i mindretallets merknad i avsnitt 21.5.3.2.

Utvalget registrerer at både ideelle og kommersielle leverandører har, som samlet gruppe betraktet, et positivt gjennomsnittlig driftsresultat. Tilgang til regnskapsopplysninger for ideelle virksomheter er mer begrenset enn for kommersielle. Basert på de opplysningene utvalget har tilgjengelig er lønnsomheten gjennomgående lavere for ideelle foretak sammenlignet med kommersielle i de ulike sektorene. Vi har imidlertid ikke samme informasjon om kostnader og pengestrømmer for ideelle, og det er derfor vanskeligere å undersøke hvordan offentlige midler blir brukt og disponert, for eksempel til andre aktiviteter i samme organisasjon, i ideelle ikke-skattepliktige virksomheter.

For skattepliktige kommersielle aksjeselskaper har utvalget, i samarbeid med Skattedirektoratet, fremskaffet et materiale som utvalget tar utgangspunkt i. Dette består av 1 213 kommersielle aksjeselskap som i 2018 leverte tjenester til det offentlige. Til sammen hadde disse selskapene en samlet driftsinntekt fra det offentlige på om lag 30 mrd. kroner. Kommunalt eide aksjeselskaper (hvorav de fleste er forhåndsgodkjente attførings- og vekstbedrifter), samvirkeforetak og enkeltpersonforetak, samt foretak med delt ansvar er ikke med i disse analysene. Summen av de 1 213 selskapenes årsresultater etter skatt var på 1,1 mrd. kroner, og driftsresultatet på 1,6 mrd. kroner. Dette gir en gjennomsnittlig resultatmargin på 3,7 prosent, og en driftsmargin på 5,3 prosent. Figuren nedenfor viser gjennomsnittlige driftsmarginer de siste tre årene. Tar man med kommersielle barnehager med andre selskapsformer enn aksjeselskaper, samt kommersielle foretak i andre sektorer som ikke er skattepliktige aksjeselskaper og som vi ikke har detaljerte opplysninger for øker den samlede omsetningen anslagsvis til rundt 43 mrd. og det samlede overskuddet til om lag 1,5 mrd. kroner (3,5 prosent i gjennomsnittlig resultatmargin). Utvalget presiserer at dette kun inkluderer kommersielle aksjeselskap i de aktuelle sektorene, og ikke ideelle foretak, andre selskapsformer enn aksjeselskaper og aksjeselskaper som ikke er skattepliktige. Barnehager organisert som samvirkeforetak, enkeltpersonforetak mm., som ikke er inkludert, hadde om lag 8 mrd. kroner i driftsinntekter i 2018.

Kilde: Næringsoppgave 2, Skatteetaten.

De private velferdsprodusentenes gjennomsnittlige driftsmargin på 5,3 prosent (i 2018) ligger noe i underkant av den gjennomsnittlige driftsmarginen på 5,7 prosent for alle ikke-finansielle, norske aksjeselskap utenom de ressursbaserte næringene. I vurderingen av hva som vil være rimelige driftsmarginer må en imidlertid ta hensyn til både risiko og kapitalens omløpshastighet (kapitalintensitet).

Private aktører som leverer velferdstjenester innenfor en tilskuddsmodell med stabile rammebetingelser, som for eksempel barnehager, har en relativt forutsigbar etterspørsel selv om det har vært en nedgang i antall barnehagebarn de siste årene, og dermed lav risiko. Det foreligger imidlertid risiko i tilskuddsbaserte systemer der brukervalg er basert på kvalifikasjonsordning, slik det er i mange kommunale helse- og omsorgstjenester, der private leverandører kan risikere å ikke få fylt ledige plasser. Enkeltaktører som leverer tjenester gjennom kontrakter i anskaffelsesprosesser, kan oppleve risikoen som stor der konkurranser gjennomføres relativt hyppig eller ved bruk av konsesjonskontrakter uten garanti for antall brukere. For begge typer private aktører er det i tillegg reguleringsrisiko, dvs. risiko for at vilkårene for lønnsom drift endrer seg. Det er noe variasjon i lønnsomhet målt i driftsmargin mellom sektorer.

Utvalget har ikke gjennomført en mer dyptgående analyse som tar hensyn til at foretakene i de ulike sektorene kan være systematisk forskjellige, for eksempel med hensyn til størrelse og organisering, men det ser ut til å være høyere avkastning i tilskuddsfinansierte tjenester enn de som er anskaffet. Det er for eksempel jevnt over høyest lønnsomhet for spesialisthelsetjenester og barnehager. Kategorien spesialisthelsetjenester inkluderer imidlertid også private aktører som ikke leverer offentlig finansierte velferdstjenester.

Kartleggingen har også vist at variasjonen i både driftsmargin og resultatgrad er større mellom produsenter innenfor samme tjenestekategori, enn mellom tjenestekategoriene. Dette er en indikasjon på at det først og fremst er bedriftsinterne forhold som påvirker det økonomiske resultatet. Men det kan også skyldes at tallgrunnlaget ikke er renset for at foretakene driver annen virksomhet i samme rettssubjekt som mottar tilskudd fra eller vederlag etter kontrakt, fra det offentlige. Ulik grad av slik blandet virksomhet mellom de ulike foretak i samme sektor vil føre til naturlige variasjoner i driftsmargin og resultatgrad avhengig av hva tilleggsvirksomheten består i. Den store variasjonen innenfor alle tjenestekategoriene betyr samtidig at det innenfor alle tjenestene er produsenter som hadde gode økonomiske resultater i 2018.

For virksomheter organisert i konsern kan driften være lønnsom for konsernet som helhet selv om selskapene som leverer tjenestene går med underskudd. Lønnsomheten for konsernet vil da også avhenge av organisering og internhandel, blant annet knyttet til eiendommer. Dette kan for eksempel være tilfellet dersom en barnehage leier lokaler av et annet konsernselskap, og inntektene ved alternativ bruk av lokalene vil være lavere enn ved videre drift av barnehagen.

Innenfor alle sektorer har det de siste årene vært fallende lønnsomhetsnivåer. Innenfor asylmottak og anbudsutsatte arbeidsmarkedstjenester har det vært et sterkt fall i lønnsomheten de siste par årene. Utviklingen for disse to sektorene viser at usikkerheten kan være stor også for leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester dersom samlet etterspørsel etter private tjenester faller.

Fortjenesten er mest varierende blant de minste foretakene. Det er også i denne gruppen vi finner størst andel som går med underskudd. Det er likevel ingen entydig sammenheng mellom størrelse og lønnsomhet på tvers av sektorene, men barnehagesektoren skiller seg ut som en sektor hvor det er de store aktørene som har høyest lønnsomhet.

Gjennomsnittet for egenkapitalrentabilitet før skatt ligger på 18,5 prosent. Gjennomsnittet for egenkapitalrentabilitet etter skatt ligger på 14,1 prosent, og er i gjennomsnitt høyest i spesialisthelsetjeneste- og barnehagesektorene. Dette er noe høyere enn gjennomsnittet for selskaper i ikke-finansielle næringer utenom bergverksdrift og utvinning i Norge som var på 12,7 prosent etter skatt i 2018, SSB.

21.5.3.2 Flertallets og mindretallets vurderinger

Utvalgets flertall mener at det er driftsmarginer som er det mest relevante lønnsomhetsmålet basert på formålet med utvalget og for arbeidsintensive foretak med lav kapitalbinding, slik foretak i velferdssektoren er. Utvalget mener at vurderinger av om lønnsomheten i velferdsforetakene er rimelig er vanskelige uansett hvilket lønnsomhetsmål som brukes. Vi bruker gjennomsnittet for næringslivet ellers som kan være en naturlig benchmark i mange sammenhenger, men argumenterer at i vurderingen av hva som vil være rimelige driftsmarginer må en ta hensyn til både risiko og kapitalens omløpshastighet (kapitalintensitet). Høy oppkjøpsaktivitet, interesse fra utenlandske investorer og store salgsgevinster og goodwillbeløp indikerer imidlertid at investeringer i velferdssektorene i Norge er lønnsomme. Flertallet utelukker derfor ikke at det realiseres meravkastning utover normalavkastning (superprofitt) hos aktører i de ulike velferdssektorene, men argumenterer at det ikke er mulig å anslå størrelsen på denne presist nok ved å anvende standardmetoder for beregning av superprofitt på eksisterende regnskapsdata uten omfattende justeringer (dette er beskrevet i detalj i boks 20.5). Flertallet mener også at måten merprofitten er beregnet på i den svenske velferdsutredningen ikke er riktig, og kan gi misvisende resultater fordi at de nødvendige justeringene av regnskapstall ikke er gjort.

Utvalgets flertall vurderer at egenkapitalrentabiliteten egner seg dårlig til å sammenligne foretak med ulik egenkapitalandel. I de fleste velferdssektorene utvalget ser på har foretakene i gjennomsnitt relativt lite egenkapital og mye gjeld. Egenkapitalrentabilitetsmålet vil påvirkes av valgt kapitalstruktur og vil derfor alt annet like variere med denne. Høyere gjeldsgrad gir økt risiko for eierne og økte krav til avkastning på egenkapitalen.

Det er også viktig å merke seg at det er brukt bokførte verdier i måling av lønnsomhet. Flere transaksjoner (se kapittel 20) viser at den bokførte egenkapitalen er lavere enn den reelle egenkapitalen. Med en lav egenkapitalandel kan dette gi en betydelig overvurdering av egenkapitalrentabiliteten. Disse måleproblemene er nærmere begrunnet i kapittel 20.

Utvalgets mindretallved Bjerkan og Vislie viser til at utvalget i kapittel 24.1 skriver at eiere må ha en forventning om avkastning på kapitalen som står i forhold til risiko og kapitalinnskudd. Mindretallet mener at avkastning på egenkapital er det mest relevante tilgjengelige nøkkeltall for å vise hvor lønnsomt det er å investere i sektoren. Fordi kapitalbehovet i velferdssektoren er lavt, vil selv lave driftsmarginer gi høy avkastning på egenkapitalen. Det blir derfor feil å sammenligne driftsmargin mellom sektorer med ulikt kapitalbehov, slik flertallet gjør. Den viktigste innsatsfaktoren for å produsere velferdstjenester er arbeidskraft. I barnehagesektoren utgjør personalkostnader rundt 80 prosent av samlede kostnader.5 Flertallets sammenligning av driftsmargin i velferdstjenestesektoren med gjennomsnitt for ikke-finansielle foretak er derfor lite treffende. I tillegg kommer at risikoen i den offentlige finansierte tjenestesektoren er lav. Sammenligningen blir derfor dobbelt feil. For det først på grunn av ulikt kapitalbehov og for det andre på grunn av ulik risiko.

For en investor er risikojustert avkastning på sin innskutte kapital avgjørende. Lovpålagte velferdstjenester i et samfunn hvor andelen offentlige utgifter til velferd øker og med en regjering som siden 2013 har hatt et uttalt politisk mål om å øke andelen private leverandører og dessuten med det offentlige som kredittverdig motpart, tilsier at dette er sektorer med opplevd lav risiko for investorer.

På denne bakgrunn er det mindretallets oppfatning at en egenkapitalavkastning før skatt på 18,5 prosent er svært høyt. En forventet avkastning på investert kapital i intervallet 3–5 prosent fremstår som mer rimelig. Det kan i den sammenheng nevnes at årlig avkastning i Statens Pensjonsfond Utland (oljefondet) i årene 1998–2020 var 5,8 prosent. Videre er handlingsregelen for bruk av oljefondet basert på en forventet avkastning på 3 prosent. Etter mindretallets syn ville det vært private aktører til stede i sektoren også med avkastningsnivåer i området 3-5 prosent.

Med en egenkapitalavkastning på 5 prosent, ville det offentlige spart 1,1 mrd. kroner i utgifter til velferdstjenester bare i 2018. Over ti år utgjør det 11 mrd. kroner. Med en avkastning på 3 prosent vil besparelsen vært 1,3 mrd. kroner eller 13 mrd. over ti år.

Mindretallets beregninger av størrelsen på meravkastningen viser et nivå på linje med de i den svenske velferdsutredningen (SOU 2016:78). I Sverige ble meravkastningen beregnet til vel 20 mrd. svenske kroner over en periode på 9 år.6 Det tilsvarer et årlig snitt på 2,2 mrd. kroner. Vår beregning av meravkastning viser 1,1 mrd. kroner i 2018 (gitt avkastningskrav på 5 prosent). Den svenske utredningens innhold ga opphav til omfattende samfunnsdebatt og forslag til endringer i bruken av private aktører. Dette er offentlige midler som er betalt til de private, utover det som anses nødvendig for at de private aktørene skulle sitte igjen med en rimelig avkastning på sin investering.7

Utvalgsmedlem Nereid avstår fra å ta stilling til hvilket lønnsomhetsmål som bør tillegges mest vekt.

Utvalget merker seg at det er stor variasjon mellom foretak. Utvalgets flertall mener at det ikke kan konkluderes med at reguleringsregimet for noen enkelttjeneste i seg selv bidrar til uforholdsmessig store muligheter for fortjeneste, kanskje med unntak av barnehager hvor gevinst ved salg kan indikere en annen vurdering, se avsnitt 21.6.3 om salg av eiendom nedenfor. Tallmaterialet som underbygger denne vurderingen kan derimot ikke si noe om hvorvidt variasjonen i fortjeneste mellom produsenter innenfor samme tjeneste skyldes forskjeller i effektiv produksjon av god kvalitet, eller om forskjellene er framkommet ved at personalkostnader er presset ned, at kvaliteten har vært lavere enn det som er forventet fra det offentlige eller som følge av markedsmakt for eksempel knyttet til begrenset kapasitet og spesialisert kompetanse. Utvalgets mindretall vil peke på at svakhetene i tallgrunnlaget, herunder manglende rensing av virksomhet som ikke er offentlig finansiert i det enkelte foretak som inngår i analysen, tilsier at en ikke kan trekke konklusjoner av denne art. Variasjonene kan like gjerne skyldes variasjoner i andel «fremmed» virksomhet mellom foretak i samme sektor.

21.6 Anvendelse av overskudd

Kommersielle virksomheter, for eksempel et aksjeselskap, kan anvende overskuddet enten til utbytte til aksjonærene, konsernbidrag eller som tilskudd til egenkapitalen, altså slik at overskuddet blir i virksomheten. Tilbakeholdt overskudd kan realiseres gjennom salg av hele eller deler av virksomheten på et senere tidspunkt. Det samlede positive årsoverskuddet etter skatt til kommersielle aktører som utvalget har kartlagt i kapittel 20 var på 1,1 mrd. kroner i 2018, omtrent like mye som året før. Utvalget har kartlagt hvordan dette disponeres i kapittel 20. Under ser vi på noen hovedfunn fra kartleggingen.

21.6.1 Utbytte og konsernbidrag

Med unntak av friskoler og to arbeidsmarkedstiltak forbeholdt forhåndsgodkjente leverandører hvor det er forbudt å ta ut utbytte, er det å ta utbytte av virksomheten en lovlig måte å anvende overskudd på. 11 prosent av de kommersielle aktørene i de ulike sektorene delte ut utbytte i 2018. Det utdelte utbyttet i 2018 utgjorde 40 prosent av det samlede positive overskuddet året før. Men det er noe variasjon i hvor mye som deles ut i utbytte hvert år. Utbetalinger i 2018 var drevet av store beløp som ble delt ut av noen få store foretak i spesialisthelsetjenestesektoren. I tidligere år utgjorde det samlede utdelte utbytte mellom 200 og 300 mill. kroner årlig, som utgjorde rundt 15–18 prosent av det samlede overskuddet.

En annen måte å disponere overskuddet på for selskap som inngår i konsern er gjennom å gi konsernbidrag til andre konsernforetak. Siden konsernbidrag øker muligheter for utbytte i andre deler av konsernet er det viktig at utbytte og konsernbidrag sees i sammenheng. I 2018 ble det (netto) overført 402 mill. kroner i konsernbidrag av 133 driftsforetak (11 prosent av driftsforetakene) tilhørende 60 konsern. Av 133 velferdsforetak som avga konsernbidrag i 2018 var om lag halvparten utenlandsk kontrollert. Disse stod for 57 prosent av netto avgitte konsernbidragene med skattemessig virkning dette året.

Resultater av kartleggingen viser at rundt 70 prosent av driftsforetakene med positivt overskudd verken deler utbytte eller overfører konsernbidrag til andre konsernforetak. Vel en tredel av selskapenes overskudd ble i 2018 tilbakeholdt i virksomhetene. Her skiller barnevern og barnehager seg ut, ved at henholdsvis 71 og 57 prosent av overskuddet ble tilført egenkapitalen.

Overskudd som ikke disponeres løpende blir tilbakeholdt i foretaket og øker verdien av foretakets egenkapital. Dersom midlene reinvesteres i foretaket, kan det komme brukerne til gode gjennom bedre tjenestetilbud. Samtidig er det ingen garanti for at det skjer, siden de opparbeidede verdiene kan realiseres ved senere salg, eller tas ut som utbytte på et senere tidspunkt. Det er mye som tyder at gevinstrealisering ved salg er den meste utbredte måten for gevinstrealisering i velferdssektorene. Dette diskuteres nærmere nedenfor.

Utvalget vurderer behovet for å stramme inn mulighetene for anvendelse av overskuddet i kapittel 24.

21.6.2 Strategiske tilpasninger

Mandatet sier at utvalget skal se på hvordan kommersielle og ideelle leverandører av offentlige finansierte velferdstjenester tilpasser seg for å oppnå størst mulig fortjeneste, inkludert handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering eller andre tilpasninger. Det å ha fortjeneste som motiv kan bidra til mer effektiv drift, men kan også være et insentiv til å foreta økonomiske disposisjoner eller etablere selskapskonstruksjoner som kan gi større gevinst for eieren med lavere resultateffektivitet som konsekvens. Strategiske tilpasninger kan også være motivert av et ønske om å flytte inntekter til andre konsernselskap for at tjenesteproduksjonen skal fremstå som mindre lønnsom enn den faktisk er. I utvalgets analyse ser vi på omfanget av interntransaksjoner mellom konsernforetak, samt størrelsen på eierlønn. Er disse priset for høyt, vil eierne kunne realisere gevinster. Dette vil redusere lønnsomheten i driftsforetakene, men øke fortjenesten til eieren eller hele konsernet samlet.

Aktører som har aktivitet i ulike land, kan kanalisere fortjeneste ut av en virksomhet og til et annet formål innenfor samme konsern lokalisert i et land med lavere skattesesats. Internhandel og bruk av interngjeld er de mest utbredte mekanismene for en slik skattemotivert overskuddsflytting. Et driftsselskap kan kjøpe tjenester eller ta opp lån til overpris fra en annen enhet, eller det kan settes høye ‘management fees’, leie av lokaler og andre administrative utgifter. Ved å fastsette kunstig høy pris for visse varer og tjenester kan gevinsten overføres fra foretak som driver velferdstjenester slik at de gir økt profitt for andre deler av konsernet. Denne formen for gevinstrealisering kan forekomme både i norske og utenlandske konsern, og beskrives nærmere i kapittel 7.

Selskaper med internhandel av et visst omfang må rapportere om dette til Skatteetaten. For kommersielle leverandører av velferdstjenester selskapene dette gjelder utgjorde internhandel rundt 650 mill. kroner, tilsvarende ca. 6 prosent av driftsinntektene i disse foretakene, og 2 prosent av de samlede driftsinntekter til alle foretak i disse sektorene. De fleste av disse interntransaksjonene var mellom nærstående i Norge, og utgående interntransaksjoner til utlandet utgjorde dette året om lag 80 mill. kroner, i stor grad til konsernforetak i Sverige. Dette er noe lavere enn årene før, da tilsvarende beløp var drøyt 200 mill. kroner. Med utgangspunkt i dataene utvalget har tilgjengelig kan vi ikke si noe om disse pengestrømmene blir kanalisert videre fra konsernforetak i andre nordiske land til andre konsernforetak i lavskatteland.

Disse tallene sier imidlertid ikke noe om hvorvidt transaksjonene er knyttet til kjøp av varer og tjenester som ikke er nødvendige for driften, eller om det foreligger for høy prising. Det er relativt få foretak som har omfattende interne transaksjoner, og beløpene er store, men utgjør en liten andel av driftsinntektene for disse foretakene. Betydelige interne transaksjoner hos en aktør kan representere en særskilt risiko for internprisingsmanipulering, da selv små avvik fra markedspris som kan være vanskelige å avdekke og påvise kan ha store økonomiske konsekvenser. Det betyr at det er et visst mulighetsrom for uønskede tilpasninger, begrenset til noen få store foretak i enkelte velferdssektorer. Den største andelen selskaper som rapporterte tall for i 2018 finner vi i spesialisthelsetjenesten (17 prosent) og kommunale helse- og omsorgstjenester (9 prosent).

Etter at mange barnehagekjeder i løpet av 2019 og 2020 solgte sine eiendommer med en såkalt sale-lease-back klausul, bør det presiseres i reguleringen hva som er akseptabelt husleienivå. Mens internprisingsreglene tidligere ivaretok hensynet til et «normalt» eller markedsmessig leienivå, fordi det var til dels samme eiere av barnehagens driftsselskap og av eiendomsselskap, er det nå som regel ikke tilfelle fordi eiendomsselskapet er solgt til eksterne parter. Det er likevel slik at offentlige tilskudd skal komme barna til gode, og reguleringen av sektoren bør sikre at avtalt husleie ikke overstiger markedsleie.

Vi ser indikasjoner på at det kan forekomme skattetilpasninger ved bruk av interne, men mest eksterne, lån i kombinasjon med konsernbidrag i et begrenset antall større utenlandsk kontrollerte velferdskonsern i Norge. For nærmere omtale av metoder for uønsket skattetilpasning viser vi til kapittel 3.2, hvor det framgår at det er bred enighet om at overskuddsflytting er en av hovedutfordringene med dagens selskapsskatt. Utvalget gjennomgår kartleggingen av skattetilpasninger i kapittel 20.6. Utvalget har sett eksempler på strukturer hvor overskudd fra driftsforetak brukes til å dekke underskudd som følge av høye rentekostnader i holding- og morselskaper. Denne type strukturer er lovlige etter dagens lovgivning, og problemet er ikke begrenset til virksomheter i velferdssektorene. Vi refererer til dette som skattetilpasninger fordi foretak involvert i denne typen ordninger ofte ikke betaler selskapsskatt til Norge. De nye rentebegrensningsreglene gjeldende fra 2019, som også gjelder eksterngjeld, vil antakelig begrense bruk av denne typen lånestrukturer.

Det utvalget med dette finner er at private aktører i velferdssektorene organiserer og tilpasser seg som private aktører ellers. Utvalget viser derfor til det internasjonale arbeidet mot uønsket skattetilpasning på tvers av sektorer, og legger til grunn at Norge fortsatt vil delta aktivt i dette arbeidet.

I tillegg har utvalget sett på utbetalte ytelser til eiere (kontantytelser (lønn, styrehonorarer mm.), naturalytelser, og utgiftsgodtgjørelse). Disse utgjorde 516 mill. kroner i 2018, med gjennomsnittlig utbetaling på 525 000 kroner, og maks utbetaling per eier på om lag 3 mill. kroner. Utvalget kan ikke med utgangspunkt i tilgjengelige data si i hvilken grad disse reflekterer faktisk innsats eller er priset markedsmessig. Avvik fra dette er en form for strategisk tilpasning, som gjør at eierne kan realisere gevinster utover normalavkastning, og at lønnsomheten i driftsforetakene fremstår som lavere enn den egentlig er. Insentiver for eiere til å ta høy lønn og andre ytelser kan imidlertid være begrenset ut fra skattemessige hensyn, fordi høyeste marginalskatt på lønn er høyere enn marginalskatt på utbytte (henholdsvis 53 prosent og 46,7 prosent). Utvalget ser imidlertid at kombinert med utbytte kan disse utbetalingene i enkelte tilfeller utgjøre betydelige beløp.

Utvalget vurderer potensielle tiltak knyttet til private aktørers økonomi i kapittel 24.

21.6.3 Gevinst ved salg av virksomhet

Interessen for oppkjøp av virksomhet, og størrelsen på goodwill og kjøpesummene, kan være en indikasjon på hvordan markedet vurderer mulighetene for framtidig fortjeneste knyttet til virksomheten. Store goodwillbeløp kan indikere at det realiseres merverdier utover normalavkastning, og dermed at investeringer i velferdstjenester er lønnsomt.

De senere årene har det innenfor alle velferdstjenestesektorene utviklet seg et marked for kjøp og salg av virksomheter. Mest synlig har dette vært for barnehager og barnevern. Den viktigste strukturendringen er at små foretak kjøpes av større konsern, samtidig som aktive investeringsfond (Private Equity-fond) har kommet inn som et nytt element i det norske markedet for velferdstjenester. Ved kjøp og salg har det blitt realisert til dels svært store økonomiske gevinster for selgerne.

Framveksten av markedet for velferdsforetak drives av flere mekanismer. Eiere av små foretak kan av ulike personlige grunner ønske å selge, for eksempel kan det være dyrere å drive små virksomheter. Store konsern kan ha et ønske om vekst ut fra ulike motiver. Økt fortjeneste gjennom stort volum selv ved små resultatmarginer kan være en drivkraft for oppkjøp, men også ønsket om å spre bestemte arbeidsmåter eller driftskonsepter kan foreligge. Noen må også ønske å selge, og en ny eier kan se muligheter for verdiskapning som ikke er blitt realisert. Hvilke motiv som foreligger hos hvilke aktører er et omfattende spørsmål, som ikke kan besvares uten data om foretakenes strategiske begrunnelser. Inntreden av investeringselskaper som har som (eneste) motiv å kjøpe og utvikle foretak slik at de etter en tid kan selges med fortjeneste, er et relativt nytt fenomen innen velferdstjenestene. Deres tilstedeværelse kan imidlertid indikere at det er god fortjeneste, i form av avkastning på innskutt kapital, i velferdssektorene hvor investeringsselskapene trer inn.

I 2018 var fem Private Equity-fond involvert i foretak som leverer velferdstjenester til det offentlige. Hvorvidt deres aktivitet bidrar til bedre bruk av private leverandører i den norske velferdsstaten kan kun besvares etter å ha studert utviklingen av de oppkjøpte foretakene over tid. PE-fondenes motiv vil normalt være å utvikle virksomheter i en retning som gir høyere markedsverdi. Dette kan gjøre virksomhetene i bedre stand til å levere gode tjenester til en lavere ressursinnsats. I så fall kan investeringsfondenes profittmotiv være et bidrag til en økt samfunnsøkonomisk effektivitet, gitt at ikke resultateffektiviteten reduseres som følge av opportunistisk adferd. PE-fondenes arbeidsmetode er omstilling med sikte på rask avkastning, hvilket kan innebære at det kuttes kostnader som går utover både kvaliteten i tjenestene og de ansattes arbeidsforhold. Dersom økt kostnadseffektivitet i de oppkjøpte virksomhetene framkommer ved at lønnskostnader presses ned og eierinntekten øker, skjer det kun en omfordeling av ressursene til fordel for eierne.

Investeringsfondene har en annen forretningskultur enn det som er vanlig blant velferdstjenesteleverandører, for eksempel mindre grad av åpenhet og dermed mindre innsyn i hvordan offentlige midler, og eventuelt privat fortjeneste, blir anvendt. I tillegg er denne typer eiere typisk relativt anonyme, noe som gjør at langsiktig varemerkebygging og omdømme i velferdssektorene er mindre relevante for dem enn for andre typer aktører. Også dette kan gjøre at de kan være mer opportunistiske i sin atferd, som kan få konsekvenser for resultateffektivitete, herunder tjenestekvalitet.

På denne bakgrunn vurderer utvalget at det kan tilsi en særlig grunn til å vurdere tiltak for økt krav til offentlighet og transparens. Dette behandles i kapittel 24. Gevinstrealisering ved salg er den gevinstrealiseringsmetoden vi har minst informasjon om siden denne typen salgstransaksjoner er ansett å være forretningshemmeligheter. Omfanget av slike gevinster er derfor vanskelig å kartlegge. Utvalgets anslag på salgsgevinster for mindre eiere av velferdsforetak som har vært kjøpt opp av et utvalg større aktører i 2017 var på minst 680 mill. kroner. Dette er et nedre estimat på de faktiske gevinstene som realiseres ved salg i de ulike sektorene, siden salgsgevinster fra oppkjøp mellom større aktører ikke er inkludert i dette anslaget.

Gevinstene kan reflektere både verdiøkning på eiendommer, forventet verdi av fremtidige inntekter fra det offentlige, samt eventuelle synergieffekter og stordriftsfordeler for kjøperen.

21.6.4 Særlig om salg av eiendom

Det er ikke nødvendig å selge hele virksomheten for å realisere verdier, det er også mulig å selge enkelte av eiendelene. Et typisk eksempel kan være at en virksomhet selger et bygg for så å leie dette tilbake.

Flere barnehagekjeder har de senere årene skilt ut eiendom som egen virksomhet og/eller solgt eiendom. En begrunnelse for å skille ut eiendommer i egen virksomhet, er at det kreves annen kompetanse til å drifte eiendom enn i virksomheten for øvrig. Et moment som har fått mediaoppmerksomhet ved salget av barnehageeiendommer, er at enkelte av tomtene i sin tid ble gitt bort eller solgt til under markedspris, av kommunen, på et tidspunkt hvor det var et stort behov for å få bygget nok barnehageplasser til alle som hadde lovfestet rett til barnehageplass.

Samtidig med salg av eiendommer er det i flere av tilfellene inngått en husleieavtale mellom driftsselskapet, altså barnehagen, og eiendomsselskapet som har kjøpt eiendommen (sale-leaseback-avtale). Utvalget mener at denne type salg kan være en måte å ta ut fremtidige overskudd i barnehagevirksomheten på.

Utvalget vurderer gevinst ved salg av virksomhet/eiendom særskilt i kapittel 24.

21.7 Fordelingsvirkninger – lønn, arbeidsvilkår og pensjon

Velferdstjenester er arbeidsintensive. Arbeidskraft utgjør mesteparten av kostnadene ved tjenesteytingen, ofte opp mot 75–80 prosent. Personalkostnadene er knyttet både til egne ansatte, innleide arbeidstakere og bruk av selvstendig næringsdrivende. Bruk av selvstendig næringsdrivende blir imidlertid ikke registrert som tradisjonelle personalkostnader i regnskapet. Det tilsier at personalkostnadene i realiteten er enda høyere enn 75–80 prosent.

Spørsmålet om høye overskudd skyldes lavere kostnader til arbeidskraft enten via lavere lønn/pensjon, og/eller ved bruk av billigere innleid arbeidskraft eller selvstendig næringsdrivende, er i utgangspunktet ikke et spørsmål om samfunnsøkonomisk effektivitet, men et spørsmål om fordeling av overskudd. Reduksjon av kostnader til arbeidskraft, gjennom bruk av innleie eller selvstendig næringsdrivende uten endringer i utført arbeid, til fordel for eiere via tilsvarende økt overskudd, er en ren omfordeling mellom arbeidere og kapitaleierne. Reduserte arbeidskraftkostnader må derfor i utgangspunktet betegnes som fordelingsvirkninger, for eksempel ved at ansatte får mindre betalt for arbeidet, mens eierne får høyere avkastning på kapitalen. En slik omfordeling vil føre til økt ulikhet som over tid kan ha noen uheldige samfunnsmessige virkninger.

Omfordeling av ressurser er et sentralt samfunnspolitisk tema. Regjeringen har mottatt flere anmodningsvedtak fra Stortinget om sikring av lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår for ansatte som leverer offentlige finansierte velferdstjenester. Dette utgjør noe av bakgrunnen for utvalgets mandat.

På bakgrunn av mandatet har utvalget kartlagt hvordan private leverandører av velferdstjenester er regulert, herunder hvilke krav som stilles til lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår. Utvalgets kartlegging av lønns- og arbeidsvilkår er gjennomført ved, så langt det har vært mulig, data over lønnskostnadenes andel av de samlede driftskostnadene, samt foretakenes utgifter til såkalte fremmedytelser, i praksis innkjøp av arbeidskraft fra andre samt lønnsstatistikk fra SSB.

I tillegg til lønnsstatistikken har utvalget også kartlagt data (fra SSB) over ansattes alder, utdanningsnivå, andelen heltid og deltid, andelen fastlønte (fast ansatte), sykefravær, arbeidsmiljø og arbeidshelse samt utviklingen i antall arbeidsforhold. Alt fordelt på henholdsvis offentlige, kommersielle og ideelle leverandører.

Lønnsstatistikken fra SSB gjør det ikke mulig å skille mellom utenlandske konsern og andre private virksomheter, men er fordelt mellom offentlige, ideelle og kommersielle produsenter samt etter det enkelte velferdstjenesteområde.

Ser vi alle velferdstjenesteområdene under ett, viser statistikken (fra SSB) at kommersielle produsenter i gjennomsnitt har et lønnsnivå som ligger 9 prosent lavere enn hos offentlige produsenter, mens ideelle produsenter i gjennomsnitt har tilnærmet likt det offentliges.

Ser vi på det enkelte velferdstjenesteområde, viser dataene at med unntak av enkelte grupper innenfor kommunale helse- og omsorgstjenester, barnevernsinstitusjoner og spesialsykehus, synes lønnsnivåene hos kommersielle produsenter å ligge fra 5–6 prosent lavere til opp mot 10–15 prosent høyere enn hos offentlig produsenter. Ideelle har per velferdstjenesteområde stort sett et lønnsnivå som i snitt ligger noe nærmere offentlige produsenter, men med noen få unntak blant annet for ansatte i grunnskoleundervisning (friskoler) hvor gjennomsnittslønnen er noe lavere. Generelt blir lønnsforskjellene noe mindre når man tar hensyn til utdanning og alderssammensetning, selv om dette ikke gjelder for alle områder.

Analyser av regnskapsdata for kommersielle leverandører har videre vist at konserner har en lavere andel lønnskostnader enn både offentlig egenregi og ideelle virksomheter. På den annen side har konsernene også større utgifter til kjøp av fremmedytelser, som blant annet kan relatere seg til innkjøp av arbeidskraft. I seg selv sier dette ikke noe om lønnsnivået til de ansatte, men det kan indikere at større konsern finner muligheter til å hente ut organisatoriske effektivitetsgevinster som gir en lavere andel av produksjonskostnader til arbeid. Dersom det legges til grunn at kjøp av fremmedytelser hovedsakelig er kostnader til arbeidskraft, blir forskjellene i andel av driftskostnader som går til arbeidskraft, vesentlig mindre mellom større konsern og andre selskapsformer. Kjøp av fremmedytelser kan også bety at visse tjenester er utkontraktert.

Både sykefraværet og de ansattes alder er litt lavere hos kommersielle produsenter. Disse to faktorene vil i seg selv bidra til lavere personalkostnader. Innenfor en tilskuddsmodell, hvor alle produsenter har det samme inntektssystem, vil lavere personalkostnader gi grunnlag for høyere lønnsomhet. For tjenester der det gjennomføres konkurranser etter anskaffelsesregelverket vil lavere personalkostnader i tillegg til å kunne gi grunnlag for høyere lønnsomhet for den private leverandøren også kunne føre til en kostnadsreduksjon for den offentlige bestilleren dersom konkurransen det medfører at tjenesten anskaffes til en lavere pris.

Utvalget har gjennom saker i media og rettsvesenet samt innspill fra offentlige oppdragsgivere, fått forståelse av at det i enkelte velferdssektorer har vært utbredt å benytte selvstendige fremfor arbeidstakere i større grad enn, eller i grenseland av, det som tillates etter arbeidsmiljøloven. Slik bruk av selvstendige vil kunne være kostnadssparende for virksomheten dersom de selvstendige ikke mottar honorar som er tilsvarende eller høyere enn virksomhetens totale personalkostnad for en arbeidstaker (inklusive kostnader til sosiale rettigheter som feriepenger, sykepenger mv. samt arbeidsgiveravgift og pensjon). Det er i tillegg vanskeligere for offentlige bestillere å føre kontroll med disse.

Utvalget har ikke tall for alle selvstendige som jobber innenfor velferdstjenestesektoren, men har mottatt tall fra Skatteetaten over antallet selvstendig næringsdrivende registrert med uten fast forretningssted.8 Når det gjelder bruk av disse, viser materiale at ca. 75 prosent av alle selvstendige uten fast forretningssted jobber for en eller ulike offentlig produsenter, mens resten stort sett jobber for kommersielle produsenter. Ser vi på hvor stor andelen er innenfor de ulike velferdstjenesteområdene, er andelen selvstendig uten fast forretningssted størst innen offentlige asylmottak hvor 70 prosent av alle jobbene er utført av disse, mens den er nest størst innen barnevern.

Ser vi på andelen selvstendige næringsdrivende uten fast forretningssted, fordelt etter om de er offentlige eller private, viser tallene at selvstendige næringsdrivende uten fast forretningssted utfører 24 prosent av alle jobbene innenfor kommersielle barnevernsvirksomheter, mens i offentlige barnevernvirksomheter er tilsvarende tall 19 prosent. Innenfor spesialisthelsetjenesten og arbeidsmarkedstiltak har kommersielle virksomheter størst andel (rundt 15 prosent), mens det innen barnehager er offentlige virksomheter som har størst andel selvstendig næringsdrivende uten fast forretningssted (10 prosent). Statistikken viser altså at både kommersielle og offentlige produsenter bruker selvstendig næringsdrivende registrert uten fast forretningsadresse.

Siden 2015 har andelen selvstendig næringsdrivende uten fast forretningssted gått ned. En årsak til dette kan være at offentlige bestillere etter hvert har blitt mer bevisst på at selvstendig næringsdrivende har hatt mulighet til å jobbe mange flere timer i strekk uten hvile enn arbeidstakere. Flere kommuner har opplyst til utvalget at de har vært bekymret for at slik bruk av selvstendige kan gå utover kvaliteten/forsvarligheten i tjenesten som leveres. Disse kommunene har derfor nå i større grad kontraktfestet at arbeidet skal utføres av arbeidstakere og ikke av selvstendige. Også innenfor arbeidsmarkedstiltak har det vært innstramninger i bruk av selvstendige.

Det har ikke vært mulig for utvalget å gjøre en fullstendig analyse av om press på lønninger eller andre personalkostnader anvendes systematisk som strategi for å oppnå fortjeneste. De noe lavere lønnsnivåene til kommersielle produsenter er imidlertid ikke større enn det som kan tenkes å følge av forskjeller i personalets utdanningsnivå og alder. Andre forhold som påvirker personalkostnadene er blant annet pensjonsordninger, bemanningstetthet, sykefravær, permisjonsordninger og vikarutgifter. Forskjellene i personalkostnader kan også avspeile at offentlig sektor har en annen tradisjon for å ivareta medarbeidere med høy alder og noe høyere sykefravær, og dermed også har høyere kostnader til arbeidskraft. Dessuten kan en bevisst rekrutterings- og personalpolitikk hos private aktører benyttes for å redusere de samlede lønnskostnadene.

På den annen side kan det heller ikke utelukkes at noen foretak bevisst har redusert sine personalkostnader ved å knytte til seg arbeidskraft på andre måter enn ved direkte ansettelse ut fra en tanke om at det vil være mer økonomisk fordelaktig. Ved å bruke innleid arbeidskraft eller selvstendig næringsdrivende fremfor egne ansatte kan en del av det som ved faste ansettelser er virksomhetens risiko overføres til andre. Faste ansettelser vil imidlertid også kunne gi mer effektiv drift og lavere kostnader for virksomheter på grunn av lavere opplæringskostnader, sterkere muligheter for styring fra virksomhetens side og større grad av lojalitet til virksomheten for arbeidstakeren. Virksomhetens adgang til å bruke de ulike tilknytningsformene reguleres blant annet i arbeidsmiljøloven. Etter loven vil en oppsigelse som skyldes at arbeidsgiver setter ut virksomhetens drift på oppdrag ved bruk av selvstendige oppdragstakere ikke være saklig med mindre det er nødvendig av hensyn til virksomhetens fortsatte drift.

Private virksomheter med medleverordning kan også spare personalkostnader dersom ordningen gir flere timer i et årsverk for de ansatte, og den private leverandøren dermed kan ha færre ansatte enn i tilsvarende offentlig virksomhet med avtalebasert turnus. Personer som er villige til å arbeide på ulike steder, eller inngå i turnuser med konsentrert arbeid og mye fri eller medleverordninger, kan muliggjøre fleksibilitet og stordriftsfordeler for virksomheten. Dette kan potensielt styrke konkurranseevnen i et anskaffelsesregime, eller bidra til større fortjeneste i et tilskuddsregime.

Tall fra Skatteetaten viser at bruken av innleie, målt ved kjøp av fremmedytelser, har gått ned de senere årene. Lønnskostnadenes andel av de samlede driftskostnadene er dermed blitt likere på tvers av ulike kategorier foretak, mest markant for barnevern og kommunale helse- og omsorgstjenester. Som nevnt ovenfor kan en årsak til dette være at offentlige oppdragsgivere i økende grad stiller krav om fast ansettelse framfor bruk av selvstendige. En annen forklaring kan være at de større konsernenes ekspansjon skjer gjennom oppkjøp av allerede etablerte, mindre foretak, og at lønns- og arbeidsforhold blir videreført etter virksomhetsoverdragelser.

Utvalget diskuterer muligheter for å motvirke fordelingsvirkninger på bekostning av de ansatte hos private leverandører som leverer offentlige finansierte velferdstjenester i kapittel 25.

21.8 Oppsummering

Utvalget har i dette kapittelet sammenstilt de funn som er gjort i utvalgets delutredning I. Kapittelet innleder med en oppsummering av de overordnede målene for velferdstjenestene som utvalget ser på. Dette er det offentliges mål, som søkes oppnådd enten gjennom egenproduksjon eller ved bruk av private aktører. Ved bruk av private aktører oppstår en styringsutfordring der hvor det offentlige og private aktører ikke har sammenfallende mål. Styringsutfordringen gir opphav til styringskostnader. Utvalget vurderer at det bør tas sikte på at målet med velferdstjenestene skal oppnås mest mulig samfunnsøkonomisk ressurseffektivt.

Private leverandører av velferdstjenester skal levere tjenester i tråd med de krav som stilles i regelverk og/eller i kontrakt. Det er imidlertid vanskelig å måle hvorvidt resultatet oppnås for velferdstjenestene. Det gjennomføres mye forskning blant annet på kvalitet i velferdstjenester, men det er lite forskning på hvilken effekt bruk av private leverandører har på kvaliteten. Mange av de studier som foreligger er basert på brukertilfredshet, og de gir ikke indikasjon på at det er store forskjeller mellom det private og offentlige tjenestetilbudet; enkelte studier indikerer noe økt brukertilfredshet med private aktører. Brukertilfredshet er imidlertid ikke et godt mål for resultateffektivitet.

Utvalget har kommet til at det er særlig krevende å fastsette, måle og kontrollere kvalitet i barnevernstjenester. I barnevernet er det i stor grad skjønnspregede vurderinger, informasjonsasymmetri og effektene blir i mange tilfeller først synlige på sikt. I kartleggingen ser vi at få og store aktører dominerer markedet og at andelen utenlandske aktører har økt de senere år. I kontrakter på oppdrag for det statlige barnevernet er det dessuten relativt høy lønnsomhet. Utvalget vurderer barnevernstjenester særskilt i kapittel 22.

Måleproblemer knyttet til oppnådd resultat, herunder ved kvalitet, har betydning for omfanget av styringskostnader som det offentlige må påregne ved bruk av private aktører. Størrelsen på styringskostnader er sentralt for å vurdere hva som vil være en samfunnsøkonomisk effektiv bruk av private aktører. Utvalget har skissert en rekke styringskostnader som må påregnes ved bruk av private aktører. Omfanget av slike kostnader varierer blant annet basert på hvor stort måleproblemet for kvalitet er innenfor en velferdstjenestesektor. Utvalget ser derfor grunn til å foreta konkrete vurderinger av hva som vil være de beste styringsvirkemidlene for hver sektor.

Utvalget oppsummerer i dette kapittelet funn fra kartleggingen av lønnsomhet og pengestrømmer hos private aktører. Lønnsomheten kan si noe om hvorvidt private aktører er kostnadseffektive. Urimelig høye fortjenester kan skyldes høy kostnadseffektivitet, men kan også være tegn på en for høy pris eller et for høyt tilskuddsnivå. Lave eller normale fortjenester kan bety både lav kostnadseffektivitet, men også høy kostnadseffektivitet kombinert med «riktig» nivå på tilskudd eller prisen som det offentlige betaler for tjenesten. Lønnsomheten hos private aktører sier imidlertid ikke noe om styringskostnader, og aggregerte regnskapstall for private aktører i en gitt sektor sier lite om hvorvidt det på samfunnsnivå er effektivt å bruke private aktører i denne sektoren.

Det er derfor vanskelig å konkludere om offentlige midler blir brukt effektiv og i tråd med formålet uten mer inngående analyser av kostnadsbildet enn det utvalget har gjort, og uten kobling til resultateffektivitet, herunder tjenestekvalitet.

Det har vært svært ressurskrevende å få etablert oversikt over hvilke private aktører som leverer velferdstjenester, og i hvilket omfang. Standardisert informasjon om næringsvirksomhet, eierskaps- og selskapsstrukturer og virksomhetenes leveranser til offentlig finansierte velferdstjenester, lar seg ikke koble uten betydelig og særskilt innsats. I 2018 utgjorde det offentliges driftsutgifter til velferdstjenester i størrelsesorden 540 mrd. kroner slik utvalget har definert tjenestene. Utvalget tar forbehold om at tallene i fremstillingen kan variere noe avhengig av hvordan man avgrenser tjenestene, og at datagrunnlaget på noen områder er relativt svakt. Avgrenset til de velferdstjenester som utvalget ser på i kapittel 20, som kartlegger pengestrømmer etc., gikk om lag 60 mrd. kroner til private velferdsleverandører.

Utvalget har basert sine vurderinger rundt pengestrømmer på et materiale bestående av 1 213 kommersielle virksomheter som i 2018 leverte tjenester til det offentlige. Til sammen hadde disse selskapene en samlet driftsinntekt fra det offentlige på om lag 30 mrd. kroner, og selskapene hadde et driftsresultat på 1,6 mrd. kroner og et årsresultat etter skatt på 1,1 mrd. kroner. Utvalget vil påpeke at der det benyttes private leverandører må det påregnes at eierne mottar en normal fortjeneste på den kapitalen de har skutt inn, hensyntatt risikoen i sektoren. Hva som er normalfortjeneste er imidlertid vanskelig å vurdere, og må sees i sammenheng med risiko og kapitalinnskudd.

De private velferdsprodusentenes driftsmargin på 5,3 prosent (i 2018) ligger rett i underkant av den gjennomsnittlige driftsmarginen på 5,7 prosent for alle ikke-finansielle, norske aksjeselskap utenom de ressursbaserte næringene. Barnehager og spesialisthelsetjenester hadde høyest lønnsomhet målt i driftsmargin. Innenfor gruppen av kommersielle leverandører har det, de siste 4–5 årene, skjedd en forskyvning fra mindre norske foretak til større norskeide konsern og noen helt eller delvis utenlandsk eide konsern. Det gjelder i spesielt stor grad barnevern og i helse- og omsorgssektoren. Av 17 utenlandske aktører var fem Private Equity-fond, flere hvilket er registrert i lavskatteland. Utvalget mener at dette indikerer at det er lønnsomt å investere i offentlig finansierte velferdstjenester.

Tallene kan tyde på at internhandel, såkalt kjøp fra nærstående, har begrenset omfang relativt til de samlede pengestrømmene. Skattetilpasninger ved hjelp av interne lån er begrenset til noen få store utenlandske industrielle aktører. Mønstrene vi finner om strategiske tilpasninger er imidlertid ikke uforenelig med at noen konsern kan utnytte muligheter til å ta ut gevinster utover normalfortjeneste.

Konklusjonen er at private aktører i velferdssektorene organiserer og tilpasser seg som private aktører ellers. Det offentlige finansierte velferdstjenestemarkedet gir opplagt mulighet for strategiske tilpasninger. Jo flere større konsern, og jo større konsernene blir, desto flere muligheter for strategiske tilpasninger. Det blir også vanskeligere å føre tilsyn og få oversikt over pengestrømmene. Dette begrunner innføring av ytterligere rapporteringskrav.

Markedet for kjøp og salg av velferdstjenestevirksomheter har utviklet seg. Inntreden av investeringselskaper som har som (eneste) motiv å kjøpe og utvikle foretak slik at de etter en tid kan selges med fortjeneste, er et relativt nytt fenomen i denne sektoren. Dette kan indikere at det er god fortjeneste i de norske velferdssektorene.

Eierskapet til eiendom er sentralt. Barnehagene er den sektoren hvor andelen som eier eiendom er størst. Flere barnehagekjeder har de senere årene skilt ut eiendom som egen virksomhet og/eller solgt eiendom, i kombinasjon med inngåelse av husleieavtale mellom driftsselskapet og eiendomsselskapet.

Mindretallet ved Bjerkan og Vislie mener at en egenkapitalavkastning før skatt på 18,5 prosent er betydelig høyere enn det som er nødvendig som for å tiltrekke seg private aktører til velferdssektoren. Med en kapitalavkastning på eksempelvis 5 prosent ville det offentlige hatt 1,1 mrd. kroner lavere utgifter til velferdstjenester i 2018. Over ti år utgjør det 11 mrd. kroner. Og da er ikke styringskostnadene medregnet. At såkalte Private Equity fond i økende grad investerer i norske velferdsforetak, bekrefter etter mindretallets vurdering at lønnsomheten er høy.

Mindretallet vil avslutningsvis understreke at man bare i begrenset grad kan trekke konklusjoner basert på utvalgets tallmateriale. Dette fordi;

• Tallene omfatter bare 30 mrd. kroner av det offentliges samlede kjøp fra private aktører på 65 mrd. kroner (2018). Det vil si at foretakene som inngår i analysen mottar under halvparten av det offentliges samlede betalinger for velferdstjenester i de sektorene vi ser på.9

• Videre er de 30 mrd. ikke korrigert for de private foretakenes inntekter fra annen virksomhet enn offentlig finansierte velferdstjenester. Dette innebærer for det første at det i realiteten er redegjort for en enda lavere andel av det offentliges samlede kjøp og for det annet at de tallene vi har – isolert sett - får lavere utsagnskraft.

• Utvalgets har med unntak av for barnehagesektoren ikke gjort analyser som viser utvikling over en lengre tidsperiode.

Etter mindretallets syn er problemene med å innhente et godt tallgrunnlag et særdeles viktig funn fra dette utvalgsarbeidet, som tilsier at man innfører regler som sikrer det offentlige innsyn i økonomien til og eierforhold hos de foretak som produserer velferdstjenester på vegne av det offentlige. Det er viktig for å sikre demokratisk innsyn og kontroll med virksomhet som er finansiert av fellesskapet. Mindretallet kommer tilbake til konkrete forslag i kapittel 24.6.

Utvalgsmedlem Nereid avstår fra å ta stilling til hvilket lønnsomhetsmål som bør tillegges mest vekt.

I kapittel 21.7 mener utvalget at det er vanskelig å konkludere at ansatte hos kommersielle leverandører samlet sett har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn ansatte hos de offentlige i de samme sektorene. Dette fordi det er mange elementer som inngår i definisjonen av lønns- og arbeidsvilkår, og utvalget har heller ikke data til å kunne foreta en fullstendig sammenligning. Funnene viser at lønnsforskjeller i gjennomsnitt er ni prosent lavere for kommersielle produsenter sammenlignet med offentlige. For ideelle er lønnsnivået tilnærmet likt som det offentlige i gjennomsnitt.

I tillegg er både sykefraværet og ansattes alder litt lavere hos kommersielle produsenter. Disse to faktorene vil i seg selv bidra til lavere personalkostnader. Innenfor et tilskuddsregime, hvor alle produsenter har det samme inntektssystem, vil lavere personalkostnader gi grunnlag for høyere lønnsomhet.

22 Styringsvirkemidler for mer effektiv bruk av private

Når produksjonen ikke er i tråd med forventningene i en offentlig virksomhet, kan den hierarkiske linjestyringen benyttes til mer eller mindre direkte inngripen for å gjøre endringer. Avstanden mellom den produserende enhet og styringsnivået som ser behov for å gripe inn, kan selvsagt ha betydning for hvor effektiv inngripenen blir. Dette er likt for både offentlige og private virksomheter. Der private brukes til å produsere velferdstjenester som det offentlige har et forsyningsansvar for, legges det til en dimensjon ved styringen. Det offentlige kan ikke benytte hierarkisk styring som virkemiddel overfor en privat virksomhet. Grunnlaget for å kunne styre private aktører må da være noe annet; i hovedsak enten hjemmel i regelverk eller basert på kontrakt mellom det offentlige og den private aktøren. Økonomiske insentiver kan også benyttes til å styre den private aktøren.

I kapittel fem skisserte utvalget de ulike styringsformene. I kapittelet her går utvalget gjennom fordeler og ulemper ved de ulike styringsvirkemidlene, hvordan de kan bidra til å løse styringsproblemet og hvilke styringskostnader dette medfører.

Styringsproblemet ble skissert i kapittel fire, og oppstår når det offentlige har andre mål med levering av velferdstjenesten enn den private aktøren som produserer den for det offentlige. Problemet kan forsterkes der den private aktøren har bedre informasjon om tjenesten og/eller brukeren enn det offentlige. Dette kan gi insentiver for eksempel til å yte for god kvalitet til brukere eller til å yte for lav kvalitet uten at dette kan oppdages. Problemet forsterkes der det er vanskelig å fastsette, måle og kontrollere kvalitet, som det er for mange av velferdstjenesten som utvalget ser på.

I kapittel 22.1. foreslår utvalget en prinsipiell til nærming til når private aktører bør brukes til å levere velferdstjenester. Deretter diskuterer utvalget i kapittel 22.2 hvordan ulike styringsvirkemidler kan bidra til å løse styringsproblemet som oppstår med utgangspunkt i prinsipal-agent-forholdet beskrevet i kapittel fire.

I kapittel fire legges det videre til grunn at det overordnede målet om samfunnsøkonomisk effektivitet avveies mot hensynet til rettssikkerhet. Dette diskuteres nærmere i kapittel 22.3.

Utvalget gjennomgår i kapittel 22.4 omfanget av styringskostnader ved ulike finansieringsmodeller, hvordan styring mot kvalitet kan gjennomføres når private aktører benyttes og hva det har å si for omfanget av styringskostnader. Kapittelet omtaler også hvordan henholdsvis brukerne og ansatte kan bidra til å avdekke mangler og svikt i tjenesteleveringen, og hvordan dette kan brukes i styringen.

Kapittel 22.5 omtaler hvordan særtrekk ved ideelle aktører kan påvirke styringskostnadene når private brukes til å levere offentlige finansierte velferdstjenester.

Kapittelet avsluttes med en særlig vurdering av styringsutfordringer og mulige tiltak i barnevernet i kapittel 22.6.

Kapittel 22.7 sammenstiller utvalgets tilrådning omkring myndighetens valg av finansieringsmodell og styringsmekanismer, sett hen til de samlede kostnader ved bruk av private aktører.

22.1 Prinsipiell tilnærming til bruk av private

Innenfor hver velferdssektor har det over år blitt utviklet regulerings- og kontrollsystemer basert på de behov som har oppstått. Begrunnelsene for bruk av private for å levere den enkelte velferdstjeneste er således forskjellige.

22.1.1 Begrunnelser for bruk av private aktører

I de velferdstjenester som utvalget ser på, har det historisk sett vært et innslag av private i større eller mindre grad med ulike begrunnelser. Det kan dessuten være ulike begrunnelser for å bruke private kommersielle og private ideelle aktører.

Sentrale mål i spesialisthelsetjenesten har vært å redusere ventetider, øke valgfriheten og stimulere de offentlige sykehusene til å være mer effektive, i tillegg til å levere riktig medisinsk behandling til de som trenger det. Økt bruk av private har vært et av flere virkemiddel for å nå disse målene. Eksempelvis ble godkjenningsordningen Fritt behandlingsvalg innført i spesialisthelsetjenesten i 2015 som et sentralt virkemiddel for å nå disse målene. I helse- og omsorgstjenesteloven reguleres det at kommunene har et sørge for-ansvar for nærmere fastsatte tjenester, men, i tråd med det kommunale selvstyret, er det opp til kommunene å bestemme hvordan tjenestene skal leveres ut fra en vurdering av hva som er hensiktsmessig bruk av tilgjengelige ressurser. Det er dermed ikke fastsatt konkret begrunnelse for bruk av private leverandører, men i kommunalpolitikken blir det ofte fremmet både mål om kostnadsbesparelse og et ønske om å gi brukerne valgmuligheter.

I barnehagesektoren var det etter barnehageforliket i Stortinget i 2003 behov for å bygge ut kapasiteten i sektoren raskt. Det ble derfor utviklet støtteordninger slik at private skulle ha et insentiv til å bidra til å bygge ut og drive barnehager for å sikre full barnehagedekning. I høringsnotat med forslag til endringer i barnehageloven våren 2019 ble det gitt uttrykk for at regjeringen ønsker en mangfoldig barnehagesektor med rom for barnehageeiere med ulik størrelse, eierform og med ulike pedagogiske profiler. Formålet med friskoleloven er å gi foreldre og elever mulighet til å velge andre skoler enn offentlige skoler.

Barnevern har historisk utviklet seg fra å utgjøre et mangfold av private ideelle institusjoner til innføring av et offentlig barnevern i 1954. Bruken av private aktører til å levere barneverntjenester synes for utvalget ikke å ha en entydig begrunnelse. For det kommunale barnevernet ligger det innenfor kommunens selvstyre å bestemme hvordan tjenestene skal leveres, men regjeringen har foreslått innstramminger i hvordan private kan benyttes. En av begrunnelsene for å benytte private er tilgangen til kompetanse og kapasitet som kommunene ikke nødvendigvis innehar selv.

Gjennom «arbeidslinja» i den aktive arbeidsmarkedspolitikken og økte krav til omfang, resultater og effektivitet har arbeidsmarkedstiltakene siden 1990-tallet utviklet seg kontinuerlig med hovedsakelig bruk av private leverandører, herunder både forhåndsgodkjente og anbudsbaserte tiltaksbedrifter.

Bruken av private asylmottak er i stor grad begrunnet i at de private kan dekke akutte behov som kan oppstå.

Det foreligger noen klare fellestrekk for hvordan regulerings- og kontrollsystemer utvikles i offentlig forvaltning.

Det første er at alle sektorer i ulik grad er underlagt regelstyring. Det foreligger noen felles elementer på tvers av sektorer for hva som reguleres, men innholdet kan være relativt ulikt sektorene imellom. Det andre er bruk av økonomiske insitamenter. Stortingets budsjettvedtak er hovedgrunnlaget for de økonomiske virkemidlene som er utformet. Den valgte finansieringsmodellen for sektoren eller den enkelte velferdstjeneste legger klare økonomiske føringer. De to hovedtypene av finansieringsmodeller er henholdsvis tilskuddsbasert og kontraktsbasert (anskaffelser). Bruk av konkurranse som styringsmekanisme er et sentralt økonomisk virkemiddel som kan inngå i begge finansieringsmodeller. Det tredje er tillitsbasert styring. Alle de tre sentrale styringsmekanismene inneholder som regel i større eller mindre grad et element av veiledning og dialog der private aktører benyttes.

Alle velferdstjenester som utvalget behandler, er hjemlet i lov. Det vil si at det i regelverket er bestemt hvem som kan ha rett til å motta tjenesten, hvilket tjenesteinnhold som skal ytes og hvilken kvalitet mottakeren har rett på. Noen velferdstjenester har staten ansvaret for, mens for andre er kommunene delegert ansvaret. Reguleringene sier imidlertid ofte mindre om hvorvidt og hvordan private aktører kan eller bør benyttes til å levere velferdstjenesten. Det foreligger således ingen prinsipiell tilnærming til beslutningen om private aktører bør brukes eller ikke.

Dette har ført til ulike tilnærminger og valg av styringsmekanismer ved bruk av private leverandører på tvers av velferdssektorene. I kapittel 5 skisserte utvalget ulike valgmuligheter som det offentlige står overfor når det er besluttet å bruke private til å levere velferdstjenester. Sentralmyndighetenes utforming av rammevilkår kan ha betydning for om det er mulig å styre de private tjenesteyterne på en god måte. Omvendt kan uheldige valg i styringen forhindre god måloppnåelse, til tross for hensiktsmessige rammevilkår. Utvalget anerkjenner at det offentlige må ta sine valg innenfor rammevilkår de ikke selv kan påvirke, for eksempel regler som stammer fra EØS-retten. Tilsvarende er regelverkene for skatt, arbeidsmiljø og regnskap eksempler på rammevilkår som fastsettes utenfor det fagdepartementet som er ansvarlig for å fastsette rammevilkårene for levering av en velferdstjeneste. Den tjenesteansvarlige myndigheten må ta rammevilkår fastsatt av fagdepartementet som gitt, selv om de på lengre sikt vil kunne ha mulighet til å påvirke rammevilkårene.

22.1.1.1 Mangfold

Innenfor flere velferdstjenester begrunnes bruken av private aktører med at det er ønskelig med et mangfold av virksomheter. Dette mangfoldet skal bidra til å gi et mer tilpasset tilbud, og å gi brukerne ulike valgmuligheter i tjenestetilbudet. Dette er blant annet tilfelle innenfor både spesialisthelsetjenesten og kommunale helse- og omsorgstjenester, barnehagene, friskolene og arbeidsmarkedstiltakene. Det at brukerne kan velge kan ha en verdi i seg selv.

Mangfold kan innebære både en blanding av offentlige, kommersielle og ideelle leverandører, en blanding av standardiserte og spesialiserte tjenestetilbud, og det kan innebære et mangfold i størrelser på virksomhetene. Mangfold kan være sunt for konkurransen, og kan på ulike måter påvirke både kvalitet og kostnader.

Ideelle virksomheter blir ofte trukket frem som et viktig bidrag i den forbindelse. Ideelle kan levere tjenester til brukere med spesielle behov, ønsker eller livssyn. En blanding av offentlige, kommersielle og ideelle leverandører av velferdstjenester kan gjøre at den ene kompenserer for svakhetene til den andre.

Utvalget mener at anskaffelsesregelverket gir et godt handlingsrom for å fremme mangfold på leverandørsiden. Samtidig kreves det god bestillerkompetanse for å kunne utnytte dette handlingsrommet. Oppdragsgivere som er opptatt av å legge til rette for et mangfold av leverandører kan benytte seg av utvelgelseskriteriet «best mulig konkurransedynamikk» i en prekvalifiseringsfase. Oppdragsgivere kan således legge til rette for en variert konkurransesituasjon ved tilbudsevalueringen ved for eksempel å velge ut både små, mellomstore og store leverandører i prekvalifiseringsfasen. For å fremme mangfold kan oppdragsgiver vurdere om kontrakten kan deles opp. Det foreligger ved anskaffelser av helse- og sosialtjenester ikke noen plikt til å vurdere oppdeling av kontrakter, men dette kan være et verktøy for å øke muligheten for små og middelstore leverandører å delta i anskaffelser.

Digitaliseringsdirektoratet publiserte i år en tjenestespesifikk veileder for kjøp av helse- og sosialtjenester som viser handlingsrommet for å vektlegge merverdier som ideelle aktører har, og som tradisjonelt er viktige for brukeren. Nærings- og fiskeridepartementet vedtok i februar 2020 forskriftsbestemmelser som gir adgang til å reservere konkurranser om kjøp av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner.

Veilederen fra Digitaliseringsdirektoratet viser til adgangen til å reservere konkurranser for ideelle leverandører ved kjøp av tjenester som omfatter offentlig myndighetsutøvelse. Utvalget er kjent med at Oslo kommune er blant oppdragsgiverne som har benyttet handlingsrommet i forskriftens del IV til å oppnå økt deltakelse fra ideelle leverandører i åpne konkurranser om helse- og sosialtjenester. Ideelle leverandører har ofte lang og/eller særegen erfaring på helse- og sosialfeltet som kan være til gode for både bruker, pårørende og samfunnet for øvrig. Oslo kommune har gjennom fokus på dialog og utforming av konkurransegrunnlag og anskaffelsesprosesser ivaretatt disse kvalitetene ved å legge til rette for at ideelle leverandører kan få kvalitetspoeng når særegenhetene er egnet til å gi økt kvalitet i tjenesten.

22.1.1.2 Innovasjon

Innovasjoner oppstår både i offentlige og private virksomheter, både kommersielle og ideelle.

Ideelle virksomheter har vokst frem gjennom å avdekke udekkede behov i samfunnet, og finne løsninger på disse. De ideelle aktørene har gjerne utviklet nye tjenester som de har vært pådrivere for at det offentlige skal ta en større del av ansvaret for. Ideelle har dermed hatt en risikovillighet til å gå inn på nye velferdsområder, og å bruke av egne midler for å teste ut tjenestene.

Tilsvarende kan sosiale entreprenører nevnes. Sosialt entreprenørskap handler om å utvikle og ta i bruk nye løsninger på sosiale og samfunnsmessige problemer. Det handler om å utvikle nye nettverk på tvers av fagfelt og virksomhetsmodeller, og om å samarbeide på nye måter.

En offentlig oppdragsgiver kan fremme innovasjon både ved innovasjonsvennlige anskaffelser og ved kjøp av innovasjon. Innovasjonsvennlige anskaffelser er anskaffelser som legger til rette for innovative løsninger uten at anskaffelsen har dette som et krav. Dette utelukker ikke at oppdragsgiver kan ta i bruk eksisterende løsninger og/eller dra nytte av andre innovasjoner på det aktuelle området. Det innebærer å åpne opp for innovative løsninger gjennom å arbeide målrettet med å identifisere virksomhetens behov, ha en tett dialog med leverandørmarkedet i forkant av en anskaffelse, spesifisere behovene som funksjonelle krav, samt benytte kontraktsformer som stimulerer til innovasjon.

Det kan også nevnes at Innovasjon Norge har en rekke virkemidler for å fremme innovasjon i privat sektor. Innovasjonspartnerskap er et offentlig-privat partnerskap der norske kommuner og etater går sammen med næringslivet for å sammen utvikle helt nye løsninger på samfunnsutfordringer, for eksempel knyttet til helse og velferd. Ordningen er både prosedyre for anskaffelser i tråd med anskaffelsesregelverket og en arbeidsmodell for dialog og innovasjonssamarbeid med næringslivet.

22.1.2 Utvalgets tilrådning

Utvalget understreker at overordnet myndighet har ansvaret for å fastsette rammevilkår som kan gi grunnlag for god styring av leveringen av velferdstjenester, for å sikre best mulig måloppnåelse både der tjenesteyterne er offentlige og der de er private. Disse beslutningene er avgjørende for myndighetenes muligheter for kontroll både med økonomi og kvalitet. Stortinget og den overordnede offentlige myndigheten i sektoren har gjennom regelverk, statsbudsjett, retningslinjer, oppdragsbrev og tilsvarende mulighet til å gi verktøy som kan bidra til god samlet ressursbruk. De valg som gjøres i utforming av finansieringsmodell og regelverk har betydning for valgmulighetene til den forsyningsansvarlige offentlige enheten.

Utvalget ser det som hensiktsmessig om det offentlige har en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester enn det beslutningene historisk sett har vært preget av.

Utvalget mener at utgangspunktet for en vurdering av om private aktører bør benyttes eller ikke bør være å fastsette et klart mål med hva som ønskes oppnådd med å bruke private. Utvalget mener at den sentrale begrunnelsen for eventuell bruk av private aktører bør være at det kan medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det innebærer at private leverandører bør brukes der private kan levere velferdstjenester med den kvaliteten som kreves i regelverk eller kontrakt, til en lavere samlet kostnad enn det offentlige kan levere selv. Samlede kostnader inkluderer de ekstra styringskostnader det offentlige må påregne ved å bruke private aktører, herunder transaksjonskostnader knyttet til inngåelse, oppfølging, kontroll og sanksjon av kontrakter samt kostnader til utarbeidelse av lovverk, forskrifter, rundskriv og veiledere mv. Bruk av private aktører forutsetter at rettssikkerheten til brukerne av velferdstjenestene kan ivaretas. Vurderingen bør inkludere de samlede kostnadene for det offentlige ved å bruke private; både prisen for velferdstjenesten, og styringskostnadene som det offentlige må påregne.

Beslutningen bør omfatte egnede styringsvirkemidler, inkludert finansieringsmodell. Nedenfor diskuteres fordeler og ulemper ved ulike styringsvirkemidler, som regulering, økonomiske insentiver og tillit, og hvilke styringskostnader disse medfører.

Utvalget vurderer at overordnet myndighet bør gi klare styringssignaler om private aktører kan og bør brukes til statlige virksomheter som har et forsyningsansvar. Dette inkluderer en begrunnelse for hvorfor bruken av private aktører kan bidra til en mer samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk ved levering av den aktuelle velferdstjenesten, som for eksempel kostnadsbesparelser og/eller forbedringer i tjenestene.

Det kan gi kostnadsbesparelser å benytte private dersom de private leverandørene produserer samme kvalitet i tjenestene til lavere kostnad og/eller de private gir det offentlige insentiver til å effektivisere egen produksjon, dersom styringskostnadene ikke overstiger besparelsen. Dette inkluderer både der private utvikler tilbudet i en retning som dekker tjenestebehovet bedre, og der tjenesten kan tilbys flere til lavere kostnad. Kvalitetsutvikling og innovasjon er blant begrunnelsene som brukes for å bruke private i dag.

Det kan også medføre lavere kostnader for det offentlige å bruke private til å dekke akutte behov, eller gi økte muligheter for fleksibilitet i planleggingen av tjenestetilbudet. Dette kan medføre at det offentlige ikke behøver å dekke kostnader til en overskuddskapasitet for å dekke et potensielt behov i omfang eller behov for en spesiell kompetanse. Dette forutsetter også at styringskostnadene ikke overstiger besparelsene ved å bruke private.

Utvalget anbefaler at det gjennomføres jevnlige evalueringer for å sikre at målet med bruk av private leverandører blir nådd, og eventuelt for å tilpasse styringsvirkemidlene for enda bedre måloppnåelse.

Utvalgets mindretall ved Bjerkan og Vislie anbefaler også at det, etter modell fra Sverige10, lovfestes at kommuner – i vedtaket hvor de beslutter å anskaffe en lovpålagt velferdstjeneste – gir en begrunnelse for dette, og dessuten beskriver hva de ønsker å oppnå av besparelser og eventuell forbedring i tjenestetiltak. Dette vil både bidra til en bevisstgjøring i kommunene og til å øke sannsynligheten for en samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressursene. Det bør herunder lovfestes at kommunen jevnlig evaluerer sin bruk av private leverandører. Utvalgets flertall anbefaler at kommunene har et bevisst forhold til når det vil være samfunnsøkonomisk effektivt å bruke private leverandører, men anbefaler ikke en lovfesting da dette kan hindre kommuner i å bruke private der det er rasjonelt å bruke private. Flertallet vurderer dette som en unødvendig transaksjonskostnad.

Utvalget tilråder at det gjennomføres mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor alle velferdstjenestene. Utvalget beskrev i kapittel 17 at det i dag foreligger få studier som har målt effekten av kostnader og kvalitet samtidig. Særlig viktig vil det være å få etablert mer kunnskap som gjør det mulig å sammenlikne effektiviteten hos produsenter med ulikt eierskap og organisering. Likeså bør det etableres et større kunnskapsgrunnlag om hva som motiverer brukernes adferd innenfor tjenester med brukervalg.

22.2 Styringsvirkemidler for å løse styringsproblemet

Når det er besluttet å bruke private til å levere velferdstjenester og målet med å bruke private er fastsatt, blir utfordringene å sette sammen den riktige kombinasjonen av styringsvirkemidler. I dette avsnittet skisseres fordeler og ulemper med ulike virkemidler.

I kapittel fire beskrev utvalget hvordan det oppstår et styringsproblem ved bruk av private aktører. Den private aktøren har et annet mål for sin virksomhet enn det offentlige selv har, har informasjon som den offentlige prinsipalen ikke har og kan foreta valg som ikke omfattes av en eksplisitt kontrakt da ikke alle forhold kan avtales på forhånd, derav betegnelse «ufullstendige kontrakter». Omfanget av problemet avhenger av tjenestens særegne karakter, i hvilken grad det er vanskelig å fastsette, måle og etterprøve kvalitet på tjenesten som skal leveres, om informasjon om de faktiske forhold er ufullstendig, og om informasjon om de faktiske forhold er skjevt fordelt mellom det offentlige og den private aktøren. Dette kan betegnes som tjenestens kompleksitet.

22.2.1 Regulering

Regulering er det sterkeste styringsvirkemiddelet som det offentlige kan benytte. Problemer med kompleksitet kan til en viss grad motvirkes gjennom god regulering. Det kan i regulering fastsettes både hva som er målet med levering av tjenesten, og hvordan det kan måles og etterprøves hvorvidt kvaliteten på tjenesten når målet. Regulering utformes imidlertid ofte slik at det ikke stilles for detaljerte krav, for å gi rom for at det skal være mulig å oppfylle kravene i reguleringen på ulike måter. Dette gjøres for at reguleringen skal kunne tilpasses ulike situasjoner slik at likhetsprinsippet, som er grunnleggende i offentlig forvaltning, skal kunne nås både ved å behandle like tilfeller likt og ulike tilfeller ulikt. Jo mer detaljert en regulering utformes, desto mindre rom blir det for skjønnsmessige vurderinger av det enkelte tilfellet. Som vi har beskrevet i sektorkapitlene i delutredning I, er det valgt ulike måter å regulere levering av velferdstjenester på. I kapittel 17 beskriver utvalget hvordan det innenfor alle velferdstjenester brukes indikatorer i regulering som bidrar til å angi en viss kvalitetsstandard eller å sikre et visst minimum av kvalitet i tjenesten. Forskrifter, retningslinjer og veiledninger brukes for å fylle ut de overordnede føringene i lover.

Utvalget viser til at velferdstjenestenes ulike særtrekk innebærer at det ikke er hensiktsmessig å regulere alle velferdstjenester likt. Ulik kompleksitet tilsier forskjellige regler både om rammer, innhold og finansiering. Blant de velferdstjenester som utvalget ser på, vurderer utvalget at arbeidsmarkedstiltak kan anses for å være blant de mindre komplekse tjenestene når det gjelder å fastsette, måle og etterprøve mål, mens barneverntjenester er de mest komplekse tjenestene. For de fleste arbeidsmarkedstiltakene er det mulig både å fastsette og observere måloppnåelse for levering av tjenesten, som andel av brukere som får jobb etter at tjenesten er levert. Dette gjelder i mindre grad arbeidsmarkedstiltak som avklaring, der formålet er å avklare videre bistandsbehov, eller varig tilrettelagt arbeid, og hvor formålet ikke er overgang til ordinært arbeid. For barnevernstjenester er det både vanskelig å konkret fastsette hva tjenesten skal bestå i, da tjenesten ofte må tilpasses den enkelte bruker, det er vanskelig å måle effekten av tjenesten fordi det foreligger mange andre faktorer som også påvirker effekten tjenesten har på bruker, og det kan være vanskelig for det offentlige å få tilstrekkelig innsikt både i hvordan tjenesten leveres og i brukerens reelle behov.

Der det er ønskelig å ha mulighet til å tilpasse tjenesten til bruker, er det behov for mer åpen regulering fremfor detaljert. Dette kan imidlertid gjøre det vanskeligere å både måle og kontrollere tjenestelevering i praksis, særlig der hvor det er vanskelig å fastsette klare resultatmål, som igjen gjør det vanskelig å måle resultateffektivitet som del av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Krav som stilles i kontrakter om offentlige anskaffelser kan også betegnes som en form for regulering. Kravene kan rettes direkte mot leverandørene, ytelsen eller de ansattes vilkår, jf., forskriften om lønns- og arbeidsvilkår. Når kravene stilles som absolutte krav fører det til at leverandører som ikke oppfyller kravene må avvises fra konkurransen. Krav som vektlegges i evalueringen av tildelingen av kontrakten betyr derimot ikke at enkelte leverandører må avvises, men at de leverandører som oppfyller vilkårene får en fordel i evalueringsfasen. Når krav stilles som kontraktsvilkår skaper det en fleksibilitet i forhold til når kravet skal være oppfylt. Istedenfor at kravet må være oppfylt på tidspunktet når tilbudet utformes kan bruk av kontraktsvilkår innebære at en leverandør gis mulighet til å oppfylle kravet innen en viss tid.

Hvilke krav som stilles, i tillegg til hvordan konkurransen gjennomføres, har betydning for hvordan konkurranse kan brukes som styringsvirkemiddel.

Nedenfor i kapittel 22.4 går utvalget gjennom hvordan regulering av oppfølging og kontroll påvirker styringskostnadene til det offentlige i de ulike finansieringsmodellene. Utvalget drøfter hvordan konkurranse kan være et virkemiddel for god ressursutnyttelse i kapittel 23.

22.2.2 Økonomiske insentiver

Økonomiske insentiver kan være en nyttig styringsmekanisme dersom det kan forutsettes at oppdragstaker er rasjonell. Både kommersielle og ideelle aktører, og for så vidt også offentlige, responderer på økonomiske insentiver. For at kommersielle leverandører skal velge å bruke ressurser på å produsere velferdstjenester må det være en viss forventning om avkastning. Selv om formålet med ideell virksomhet ikke er økonomisk motivert, er det likevel slik at ideelle aktører også har behov for å få dekket sine kostnader til arbeidskraft og få en normalavkastning på investert kapital.

Hvordan velferdstjenestene som utvalget har sett på finansieres varierer mellom de ulike velferdssektorene,og fastsettes gjennom regulering.

Det finnes det to hovedmodeller for finansiering; en kontraktbasert finansieringsmodell og en tilskuddsbasert finansieringsmodell. Brukervalg kan knyttes til begge modellene. Valget av finansieringsmodell har betydning for hvilke økonomiske insentiver som foreligger, blant annet hvor godt konkurranse kan bidra til god ressursutnyttelse.

Konkurranse etter anskaffelsesregelverket brukes i dag innenfor blant annet barnevern, kommunale helse- og omsorgstjenester og arbeidsmarkedstiltak. Innenfor enkelte arbeidsmarkedstiltak benyttes standardiserte tilskudd per tiltaksplass til forhåndsgodkjente leverandører. Tilskuddsordninger brukes innenfor sektorer som barnehager, spesialisthelsetjenester og friskoler.

22.2.2.1 Tilskuddsbasert finansieringsmodell

For statlige øremerkede tilskudd har det enkelte sektordepartement ansvaret for å sikre at bruken av de statlige midlene er i samsvar med formålet for Stortingets bevilgninger. Departementene har rett og plikt til å sette rammer for tildeling og bruk av de statlige midlene. Det kan blant annet gjøres gjennom ulike typer rundskriv om statstilskudd. Dette følger av Stortingets bevilgningsreglement og økonomireglement for staten, som er et rettslig rammeverk for bruk av statlige bevilgninger. Regelverket gir staten rettslig adgang til å styre tildeling, bruk, dokumentasjon og kontroll med midlene gjennom blant annet statlige rundskriv.

I tilskuddsbaserte finansieringsmodeller fastsettes det gjerne en økonomisk ramme som skal dekke levering av tjenester, eller en stykkpris per bruker, entuelt kombinert med brukerbetaling. Dette innebærer at det i tilskuddsbaserte finansieringsmodeller ikke konkurreres på pris. Det krever at det offentlige i forkant av fastsettelsen av den økonomiske rammen eller stykkprisen per bruker gjennomfører gode analyser for å sikre en balansert og god fastsettelse. For høy ramme eller stykkpris vil kunne gi gode overskudd for private aktører, mens for lav ramme eller stykkpris vil gi færre leverandører, om noen. Dette krever således god kompetanse hos det offentlige om prisfastsettelsen.

Det er imidlertid under visse forutsetninger mulig å bruke konkurranse som styringsmekanisme også i tilskuddsbaserte modeller. I så fall vil konkurransen omhandle kvaliteten på tjenesten og/eller hvor mange brukere det er mulig å levere tjenester til innenfor fastsatt ramme. Brukervalg benyttes i stor grad innenfor tilskuddsordningene; blant annet foreldres valg av barnehage og innenfor Fritt behandlingsvalg i spesialisthelsetjenesten samt i en viss grad innenfor kommunale helse- og omsorgstjenester. I disse tilfellene skjer konkurransen ved at brukerne for eksempel velger hvor de søker barnehageplass eller de kan velge å bytte fastlege.

Brukervalget innebærer imidlertid ikke alltid en effektiv konkurranse om kvalitet hvis det ikke foreligger en viss overkapasitet slik at det er mulig for brukeren å foreta et reelt valg, eller når brukers valg er basert på andre kriterier enn innholdet i tjenesten som leveres. I barnehagesektoren vil også brukervalget være begrenset, da kommunen tildeler barnehageplass basert på både søknaden fra foreldrene og hvor i kommunen det er tilgjengelig plass. I en situasjon med full barnehagedekning og ledig kapasitet vil kommunen i større grad enn tidligere ha mulighet til å oppfylle foreldrenes ønsker. Tilsvarende utfordringer foreligger også for andre velferdstjenester som finansieres med tilskudd.

I barnehagesektoren har private aktører vært viktige for å nå det politiske målet om full barnehagedekning. Finansieringsmodellen har imidlertid noen sideeffekter som utvalget ser grunn til å vurdere nærmere. Driftstilskuddet til private barnehager beregnes ut fra kommunens gjennomsnittlige driftskostnader til barnehager. Dette innebærer både at kommunens kostnad ved å ha private barnehager ikke skal være høyere enn å ha kommunale barnehager, samtidig som det gir kommunene insentiv til å drive kommunale barnehager kostnadseffektivt. Regelverket gir kommunene mulighet til å vurdere om de skal eller ikke skal gi tilskudd til nye barnehager, men det gir ikke kommunen samme mulighet til å skalere ned private barnehageplasser. Det vil si at med synkende barnetall har ikke kommunene i dag mulighet til å redusere det private barnehagetilbudet, men må isteden redusere det kommunale tilbudet. Utvalget vurderer alternative finansieringsmodeller for barnehagesektoren i kapittel 24.

Utvalget vurderer at tilskuddsbaserte modeller kan fungere godt for store velferdstjenestesektorer hvor det kan være ressurseffektivt å lage et overordnet system med en på forhånd fastsatt økonomisk ramme eller stykkpris per bruker, fremfor å forhandle frem flere kontrakter på jevnlig basis. Ulempene med en tilskuddsbasert ordning er at den er sårbar for om den økonomiske rammen blir riktig fastsatt, og om det i praksis er mulig å legge til rette for en velfungerende konkurranse om kvalitet.

22.2.2.2 Kontraktsbasert finansieringsmodell

Som utvalget har beskrevet i kapittel 5, omfattes samtlige av de velferdstjenester som utvalget utreder av anskaffelsesregelverket. Dette betyr at når en kontraktsbasert finansieringsmodell brukes, må anskaffelsesregelverket følges med mindre noen av regelverkets unntaksbestemmelser kommer til anvendelse. Innenfor anskaffelsesregelverket brukes konkurranse som virkemiddel for å styre mot kvalitet og effektivitet. Oppdragsgivere kan velge hva som skal vektlegges mest i konkurransen mellom leverandørene, og om kvalitet og effektivitet skal veies opp mot hverandre i en samlet vurdering. Kjøp av tjenester som etter en konkret vurdering anses å omfatte delegert offentlig myndighetsutøvelse, er unntatt fra anskaffelsesregelverket. Dette gjelder blant annet enkelte helse- og omsorgstjenester og enkelte barnevernstjenester.

Særreguleringen for anskaffelser av helse- og sosialtjenester i anskaffelsesregelverket er svært fleksibel, og åpner også for at oppdragsgiverne kan ta i betraktning særtrekkene ved tjenesteytelsen innenfor ulike helse- og sosialtjenester i alle deler av anskaffelsen, inkludert ved fastsettelsen av kravene til ytelsen, kontraktsvilkårene, kvalifikasjonskravene og tildelingskriteriene. Brukerbehov for eksempel knyttet til kontinuitet, tilgjengelighet og et helhetlig tjenestetilbud og mobilisering av ressurser i brukerens nærmiljø kan derfor vektlegges, herunder i tildelingsfasen av anskaffelsen, ved siden av oppdragsgiverens behov for mangfold, kontinuitet og innovasjon.

Det er mange velferdstjenester som benytter kontraktbaserte finansieringsmodeller. For eksempel skjer dette når private aktører leverer velferdstjenester som sykehjemsplasser, ulike spesialisthelsetjenester og barnevernstjenester.

Ved å kontraktfeste økonomiske insentiver knyttet til for eksempel utfallet av bruker- eller pårørendeundersøkelser slik at det er mulig å oppnå bonuskompensasjon kan man til en viss grad adressere utfordringer i kvalitetsdimensjoner som ikke er verifiserbare for det offentlige, men som derimot er observerbare for brukeren/pårørende. Dette kan for eksempel være graden av imøtekommenhet fra personalet som leverer tjenesten, for at bruker skal føle seg trygg ved utførelsen av tjenesten. Når tjenester anskaffes innenfor rammen av anskaffelsesregelverket og når leverandørene får konkurrere er det en presumsjon om at private leverandører ikke blir overkompensert. Prisen som det offentlige betaler anses for å være markedspris for tjenesten. Dette stemmer imidlertid ikke nødvendigvis. For det første er det en forutsetning for å få markedspris at det finnes et marked med nok leverandører til å gjennomføre en reell anbudskonkurranse. Hvis det offentlige i et allerede konsentrert marked etterspør spisskompetanse på et enkeltområde, kan det være at det kun finnes én leverandør som besitter denne kompetansen. Med mindre det offentlige har opprettholdt sin innkjøpsmakt ved å beholde en viss egenregi og driftsmidler eller har adgang til offentlig samarbeid, vil det offentlige være i et avhengighetsforhold til leverandøren, og slik kunne ende opp med å overbetale for tjenestene (markedsmakt som følge av hold-up). Dette kan også skje hvis forsyningsansvaret må sikres på kort varsel, for eksempel ved overgang fra spesialisthelsetjenesten til kommunene, eller når rammeavtaler ikke på en tilfredsstillende måte dekker brukerens behov og det må gjennomføres direkteanskaffelse uten forutgående konkurranse.

I kontraktsbaserte finansieringsmodeller er det sentralt å utforme et godt konkurransegrunnlag for å få et godt resultat. I enkelte velferdstjenester, som barnevern, er det imidlertid vanskelig å både fastsette, måle og etterprøve kvalitet, og det foreligger ofte asymmetrisk informasjon. Dette gjør det vanskelig å fastsette både hvilke tjenester som skal anskaffes og hvordan produksjonen av tjenestene bør skje. Gode rutiner for anskaffelser kombinert med god bestillerkompetanse blir derfor viktig for hvor vellykkede anskaffelsene kan bli, og for at de mest effektive aktørene blir valgt som leverandører. Utvalget har både gjennom innspillskonferanser og enkeltmøter fått innspill som tyder på at det er store forskjeller i bestillerkompetansen blant annet i kommunene.

Utvalget vurderer at kontraktsbaserte finansieringsmodeller kan fungere godt der det er mulig å legge til rette for velfungerende konkurransesituasjoner. I motsetning til for tilskudsbaserte modeller vil det være mulig å gjennomføre konkurranse både på pris og kvalitet i kontraktsbaserte modeller, både der brukervalg benyttes og der det ikke gjør det. Oppdragsgiver har relativt stor fleksibilitet i å fastsette krav og følge opp leverandørene på ulike kvalitetskriterier. Forutsetningene for konkurranse er imidlertid at det foreligger, eller i det minste er mulig å skape, et marked. Det krever også at den offentlige oppdragsgiveren har god bestillerkompetanse som kan sørge for gjennomføring av en god konkurransesituasjon og en god oppfølging av kontrakten. Dette tilsier at det offentlige må påregne et visst omfang av transaksjonskostnader ved bruk av private i en kontraktsbasert finansieringsmodell.

Utvalget vurderer hvordan konkurranse kan gi bedre ressursutnyttelse i velferdssektoren i kapittel 23.

22.2.3 Tillitsbasert styring

Tillitsbasert styring kan være et godt supplement til regelstyring og økonomiske insentiver. Det er flere tilfeller der tillit kan fungere som styringsmekanisme; der det bygges opp et tillitsforhold over tid, for eksempel gjennom langsiktige kontrakter eller god kjennskap til leverandørene i markedet, der profesjonene antas å sikre et visst nivå av kvalitet eller der agenten i stor grad har tilnærmet samme mål som prinsipalen. Sistnevnte kan sies å være tilfelle for ideelle aktører organisert som en stiftelse med et samfunnsnyttig formål.

Utvalget vurderer at tillit ikke fullt ut kan erstatte annen styring, men det kan i noen tilfeller redusere styringskostnader. I tilfeller der det er asymmetrisk informasjon om viktige sider ved tjenesten, vil tillit kunne bidra til å redusere risikoen ved bruk av private. Tillit til at en leverandør ikke gir brukere lavere kvalitet fordi leverandøren ikke har profitt som mål betyr imidlertid ikke automatisk at brukeren mottar god kvalitet. Det må derfor foretas en avveiing mellom hvor stor grad av tillit som kan gis, mot behovet for kontroll og økonomiske insentiver. Tillit kan redusere det øvrige styringsbehovet, og kan dermed også redusere de totale styringskostnadene. Styring kan også innrettes for å bygge tillit, slik at leverandøren også kan gis mer tillit over tid.

Dette kan bringe en tidsdimensjon inn i vurderingene. Tillit tar tid å bygge opp. Gjentatte interaksjoner mellom prinsipal og agent kan avdekke stadig mer informasjon om tjenesten og agenten, slik at informasjonsasymmetrien reduseres, gitt at det foreligger insentiver til det. I tillegg kan det bli lettere å føre kontroll, og å justere økonomiske insentiver. Langsiktighet i forholdet mellom det offentlige og de private tjenesteytere kan dermed bidra til økt resultateffektivitet, det vil si at tjenester blir levert med riktig kvalitet, og med lavere styringskostnader. Dette er særlig relevant for tjenester og i markeder der informasjonsasymmetrien er stor.

Kontraktbaserte finansieringsmodeller under anskaffelsesregelverket åpner for lange kontrakter når dette kan begrunnes i brukerens behov. Kostnadseffektiviteten kan imidlertid bli svekket dersom det inngås langtidskontrakter hvor det går tid mellom effektive konkurranser. Det er derfor nødvendig å foreta en samlet vurdering av hvilken kontraktlengde som er hensiktsmessig. Læringseffekter er også relevant i vurderingen.

Utvalget ser det som avgjørende at oppdragsgivere har et fokus på kvalitetsutvikling i kontraktsoppfølgingen ved lange kontrakter. En slik tilnærming kan delvis bøte på problemstillinger knytte til asymmetrisk informasjon. Hvis leverandørene tør å være åpne om problemer i tjenesteytelsen slik at tiltak kan utformes i samarbeid med oppdragsgiven, vil det kunne føre til redusert avvik i forsyningen, noe som vil være positivt for brukeren.

Et tillitsfullt forhold kan bidra til bedre informasjonsflyt mellom det offentlige og den private aktøren, slik at det offentlige mottar bedre informasjon om brukeren og bedre innsikt i hvordan tjenesten leveres, mens den private leverandøren får bedre veiledning om hva som er god kvalitet sett fra det offentliges side. Dersom det skjer endringer på eiersiden hos den private aktøren, kan det innebære skifte av virksomhetens målsetting, organisasjonskultur og verdigrunnlag. Dette kan påvirke tillitsforholdet. Det er imidlertid mulig for det offentlige å regulere at eierskifte og organisasjonsendringer ikke tillates i kontraktsperioden, eventuelt skal varsles om slik at det offentlige kan gjøre nødvendige tilpasninger i sin kontroll. Dette er en problemstilling som ikke oppstår ved bruk av ideelle aktører organisert som selveiende stiftelser med allmennyttig formål, hvor det ikke er mulig å gjøre endringer i eierskap eller virksomhetens formål. Utvalget viser for øvrig til omtalen av ideelle aktører nedenfor.

Dersom tjenesten er av en slik art at det er vanskelig å kontraktsfeste alle relevante forhold, for eksempel fordi det kan være behov for å endre tjenesten underveis i samråd mellom bruker og tjenesteyter, kan tillit være et godt styringsvirkemiddel. Det kan gi tjenesteyter et større handlingsrom etter at avtalen er inngått.

Kontrakter med lang varighet kan imidlertid ha en negativ effekt, da de kan bidra til å redusere den samfunnsøkonomiske effektiviteten gjennom at det går lengre tid mellom konkurranser om velferdstjenesten, og ved at aktører kan forsvinne fra markedet.

Tillit gjennom å skape gode relasjoner og samarbeid kan være et viktig element også der det inngås kortere avtaler med flere leverandører. Tillitsfulle relasjoner kan også være lettere å bygge opp i samarbeid mellom offentlige institusjoner over tid.Utvalget tilråder at lengden på kontrakter brukes mer bevisst der det kan være grunn til å bygge opp tillitsfulle relasjoner for å motvirke styringsproblemet. Utvalget presiserer at dette argumentet gjelder kun overfor aktører som aksepterer å ha en frosset eierside gjennom kontraktslengden. Dette kan være særlig aktuelt ved komplekse tjenester, hvor det er utfordrende å få tilstrekkelig innsikt og informasjon om brukernes behov og/eller kvaliteten på tjenesten.

Profesjonsstyring kan skape tillit mellom partene gjennom sosial interaksjon over tid, utdanning (sosialisering gjennom profesjonell utdanning) og samarbeid over tid. Gjennom slik sosialisering kan man til en viss grad få tillit til at mål nås selv om det er vanskelig å måle resultater, og selv om det kan være vanskelig verifisere koblingen mellom innsats og resultat. Kompetansekrav kan til en viss grad fungere på den måten. Det samme kan det å stille autorisasjonskrav. Dette kan være alternativer for komplekse tjenester der det er vanskelig å fastsette, måle og kontrollere kvalitet. Reguleringen av private aktører i helsetjenesten bygger for eksempel til dels på tillit til profesjonen og dessuten på at profesjonsutøvelsen er regulert i helsepersonelloven.

Utvalget tilråder også økt bevissthet om bruk av kompetansekrav, enten i form av formell utdanning eller i form av autorisasjonskrav som skal sikre et visst nivå av kunnskap og kompetanse. Også her vurderer utvalget at det er særlig aktuelt der det er utfordrende å måle kvalitet. Utvalget vil imidlertid presisere at kompetansekrav vil bidra til å øke kostnadene ved levering av tjenesten, og det kan bidra til et mindre rom for innovasjon i tjenesteytingen. Fremover vil det bli et økende behov for helse- og omsorgstjenester samtidig med at arbeidsstyrken reduseres fordi andelen eldre i befolkningen øker. Dette tilsier økt behov for å finne innovative løsninger som ikke reduserer kvaliteten i tjenestene, samtidig som det må påregnes færre personer til å levere tjenestene.

Både i utvalgets gjennomgang av prinsipal-agent-teorien og i tillit som styringsmekanisme i kapittel fire ble det pekt på at relativt like mål for virksomheten kan bidra til å redusere behovet for styring. Nedenfor i 22.6 vurderer utvalget om iboende trekk ved ideelle aktører tilsier at disse kan behandles på en annen måte enn kommersielle aktører når det gjelder levering av velferdstjenester.

22.3 Rettssikkerheten må ivaretas

Hensynet til borgernes rettssikkerhet må alltid vurderes ved spørsmål om private tjenesteytere kan og bør brukes. Der private tjenesteytere brukes må det være mulig å ivareta rettssikkerheten til brukerne. Rettssikkerhetskrav følger av både internasjonal og nasjonal lovgivning, og kan være utformet generelt for mange samfunnsområder. De har likevel noen særskilte implikasjoner på velferdsområdet som kan ha betydning både for hva private tjenesteytere bør brukes til, og hvordan de bør brukes.

22.3.1 God håndtering ved myndighetsutøvelse

Velferdstjenester som omfatter myndighetsutøvelse, kan utføres av private tjenesteytere på to lovlige måter. Den ene måten er omtalt som delegering. Det betyr at adgangen til å utøve offentlig myndighet er delegert til den private tjenesteyteren ved hjemmel i lov.11 Den nye kommuneloven § 5-4 første ledd sier at for lovpålagte oppgaver kan kommunestyret delegere myndighet til å treffe vedtak til andre rettssubjekter, herunder private tjenesteytere, så langt lovgivningen åpner for det.12 I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov har forvaltningslovsutvalget foreslått å lovfeste at delegering av myndighet til private bare kan skje i medhold av lov.13

Den andre måten er at den private tjenesteyteren kan bistå den offentlige myndigheten med å utføre tjenesten som innebærer utøving av offentlig myndighet, uten at offentlig myndighet er delegert til den private tjenesteyteren. Dersom det offentlige lar seg bistå i utføring av oppgaver som inkluderer offentlig myndighetsutøvelse, stilles det krav om at det offentlige har kontroll og viser aktivt styring med den private tjenesteyterens leveranse.14

Hvorvidt den forsyningsansvarlige bør la seg bistå av private tjenesteytere til levering av tjenester som inkluderer offentlige myndighetsutøvelse, avhenger av en avveining mellom ulike, noen ganger motstridende hensyn.15 Den forsyningsansvarlige bør vurdere myndighetsutøvelsen art og styrke, det vil si hvor inngripende tiltaket er overfor brukeren eller borgerens privatautonomi. Graden av skjønnsutøvelsen som inngår i utføringen av offentlig myndighet bør også vurderes nærmere. Stor grad av faglig skjønnsutøvelse kan tale mot å la seg bistå av private tjenesteytere. Avveiningen bør videre inneholde en vurdering av om den forsyningsansvarlige vil kunne ha kontroll med den bistanden som gis. Dersom det er krevende å kunne ha kontroll med leveransen, taler dette mot at den forsyningsansvarlige forvaltningen lar seg bistå, og omvendt. Et reelt behov for bistand kan derimot tale for at den forsyningsansvarlige bruker private tjenesteytere i og med at bistanden sørger for oppfyllelsen av pålagte oppgaver. Det er også et moment å vurdere hvilke interesser brukerne kan ha i at oppgaven ikke utføres av en privat tjenesteyter, men av en offentlig myndighet.

Velferdstjenester som ikke inkluderer utøvelse av offentlig myndighet, kan utføres av private tjenesteytere uten delegering av myndighet i lovs form eller krav om bistand under kontroll og aktiv styring.

22.3.2 Hvordan sørge for rettssikkerheten

Med rettssikkerhet forstås i denne sammenheng at tildeling og utføring/kvaliteten av velferdstjenester hviler på lovens materielle, prosessuelle og personelle vilkår. Dersom andre hensyn enn lovens vilkår kan styre vurderingen av hvem som får tildelt en velferdstjeneste eller på hvilken måte en tjeneste blir utført, vil dette kunne øke risikoen for at borgernes rettssikkerhet blir svekket. Private tjenesteyteres legitime ønske om inntjening kan komme i konflikt med lovens vilkår for tildeling av tjenesten. Også vilkåret om at velferdstjenesten skal oppfylle visse kvalitative minstekrav kan bli svekket på grunn av økonomiske hensyn hos den private tjenesteyteren, noe som kan gå utover de berørtes rettssikkerhet.16

Rettssikkerhet omfatter også verdier som rettferdighet, likeverdighet og likebehandling. Rettssikkerhet handler om at innbyggerne får de tjenestene de har rett på; at tjenestene ytes av en aktør som har myndighet til å yte tjenesten (særlig relevant ved offentlig myndighetsutøvelse); og at tjenestene ytes på en slik måte at innbyggernes rettssikkerhet ivaretas, både gjennom avgjørelser og handlinger. Det er ikke slik at det alltid er tilstrekkelig å sørge for at brukeren har rett og mulighet til å klage, for at rettssikkerhetshensynet skal være ivaretatt.

Offentlig finansiering av velferdstjenester er ofte begrunnet i å ivareta behov hos sårbare og svake borgere. De som mottar tjenestene vil dermed ikke alltid være fullt ut i stand til å vurdere hva som er god kvalitet, til å foreta rasjonelle valg eller ha ressurser til å melde om lovbrudd. Det offentliges ansvar for å påse at innbyggernes rettssikkerhet ivaretas, kan dermed være betydelig større på velferdsområdet enn andre samfunnsområder.

En del velferdstjenester innebærer offentlig myndighetsutøvelse, det vil si at lovgiveren gir offentlige myndigheter kompetanse (anledning) til å bestemme over privatpersoner med hjemmel i lov. Offentlig myndighetsutøvelse innebærer at myndigheter ensidig etablerer rettigheter og plikter, tildeler goder, gir påbud og forbud, og gjennomfører kontroll og sanksjonerer – også der den enkelte borger ikke selv ønsker dette. Offentlig myndighetsutøvelse kan skje i form av både avgjørelser og handlinger. Dersom det offentlige ønsker at private aktører skal kunne levere tjenester som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, må dette ha hjemmel i lov.

Rettssikkerhetskravet kan dermed både ha konsekvenser for hvordan private tjenesteytere brukes, og om private tjenesteytere kan brukes. Rettssikkerhetskravet er i en viss forstand et krav som enten er oppfylt eller ikke. Samtidig omfatter det flere aspekter, slik at noen sider ved rettssikkerhetskravet kan være ivaretatt, og andre ikke. Rettssikkerhetskravet må dermed operasjonaliseres på det enkelte tjenesteområde, og kan gi rom for tolkninger.

22.3.3 Økt rettsliggjøring

For alle velferdstjenester vil det være behov for kvalitetsindikatorer for å måle leveringen opp mot den målsatte kvalitet, uavhengig av om tjenesten leveres i offentlige egenregi eller av private leverandører. Det blir imidlertid viktigere å kunne vise til at man kan måle kvalitet når tjenesten skal leveres av noen utenfor den offentlige myndigheten. Når tjenesten ikke produseres i egen organisasjon oppstår dermed andre behov for oppfølging og kontroll. Dette kan bety at fokuset på de indikatorene som faktisk er målbare økes selv om disse ikke nødvendigvis er de beste indikatorene for samlet kvalitet i leveransen.

Der det offentlige gjennom kontroll avdekker forhold som må følges opp, og i verste fall at det foreligger svikt i leveringen, kan problemet for det offentlige være å «bevise» rettslig at det foreligger svikt. Dersom svikten omfatter forhold som ikke er så konkret målbare vil det for en privat tjenesteyter være lettere å avvise påstanden fra det offentlige om at svikt foreligger, enn hvis det foreligger svikt i formelle forhold som kan dokumenteres.

Dersom den private leverandøren er uenig i at det foreligger svikt i leveransen av velferdstjenesten, som innebærer et brudd på kontrakten, får det offentlige et problem ved at forholdet ikke blir rettet. Da blir alternativet å forfølge saken rettslig, med de konsekvenser for økt ressursbruk og andre kostnader som dette medfører.

Utvalget mener at det er behov for å øke bestillerkompetansen når det gjelder utformingen av bestemmelser i kontrakt som gjelder adgangen til å sanksjonere, for eksempel heving av kontrakt. Utvalget mener videre at offentlige må være oppmerksom på den rettsliggjøringen som skjer når private aktører brukes til å levere velferdstjenester. Dette er transaksjonskostnader, og en del av de samlede styringskostnadene det offentlige må påregne ved bruk av private aktører. Den private aktøren vil ofte ha mer ressurser og derfor bedre tilgang til kompetent rettshjelp enn det offentlige selv, som er begrenset av sine kommunale budsjetter. Dette vil særlig være tilfellet dersom den private aktøren er del av et større konsern og/eller den har en sterk bransjeorganisasjon i ryggen. Det vil i slike tilfeller være tale om betydelige økonomiske interesser som står på spill i en rettstvist.

22.4 Omfanget av styringskostnader

22.4.1 Finansieringsmodellenes konsekvenser for styringskostnader

Bruk av private aktører til å levere velferdstjenester vil alltid medføre styringskostnader. Hvor stort omfanget av styringskostnader, eller transaksjonskostnader, vil bli, avhenger av hvor effektive styringsmekanismer som foreligger, og hvor ressurskrevende det er å benytte styringsmekanismene, muligheter for bruk av digitale virkemidler, standarder og maler etc., og i hvilken grad det offentlige har organisert seg på en god måte, for eksempel ved innkjøpssamarbeid. I vurderingen av om det er samfunnsøkonomisk ressurseffektivt å benytte private aktører til å levere offentlige finansierte velferdstjenester må derfor styringskostnadene legges til de direkte kostnadene, altså betaling for tjenesten, for å se den samlede kostnaden ved å bruke private.

Styringskostnadene er blant annet offentlige myndigheters ekstra tids- og ressursbruk som følge av at produksjonen skjer utenfor egen organisasjon. Dette kan være alt som kreves for å tilrettelegge for at private aktører kan benyttes, inkludert å gjennomføre en konkurranse, og det kan være det som kreves av oppfølging og kontroll. Og det kan være forskjellen mellom å få rettet opp en svikt og ikke å få rettet den opp, jf. blant annet eksempelet fra Trondheim kommune skissert i tekstboks 14.1 i kapittel 14 om barnehager.

Der det offentlige velger å benytte en tilskuddsbasert finansieringsmodell påløper det for det første kostnader til å utforme regulering som for eksempel hvilke krav som skal stilles til aktører som ønsker å levere velferdstjenesten. For det andre må det fastsettes en finansiering, en pris, som må være på et slikt nivå at det finnes aktører som ønsker å levere tjenesten, men samtidig slik at det offentlige ikke betaler unødvendig mye. For det tredje må det utformes et system for oppfølging og kontroll med private aktører.

I en kontraktsbasert modell vil det påløpe kostnader blant annet til gjennomføring av dialogmøter med markedet og brukerinvolvering i planleggingsfasen samt utarbeidelse av anbudsdokumenter, vurdering av innkomne anbud og oppfølging av kontrakt. Det påløper imidlertid også administrasjonskostnader ved egenregi, så det relevante er hvilke tilleggskostnader som påløper ved anskaffelser. Transaksjonskostnadene er normalt størst ved første gangs utlysning, men påfølgende utlysninger kan trekke veksler på tidligere erfaringer.

Konkurranse er et grunnleggende virkemiddel for effektiv ressursbruk, men det fordrer effektiv gjennomføring av konkurransen for å hente ut gevinstene slik at det ikke oppstår høyere transaksjonskostnader for oppdragsgivere og leverandører enn nødvendig.

Det kan også legges til at det å ta hensyn til lønn-, arbeids- og skatteforhold i offentlige anskaffelser kan øke transaksjonskostnadene for både oppdragsgiver, tilbydere i anskaffelsesfasen, leverandører og underleverandører.

Innkjøpssamarbeid og digitalisering kan skape lavere transaksjonskostnader.

Alle velferdstjenestene som utvalget ser på, er underlagt kontroll fra det offentlige for å sikre kvaliteten i tjenestene som leveres. Hvordan kontrollen av kvalitet gjennomføres og hvem som utfører kontrollen varierer imidlertid. For tjenester hvor staten er ansvarlig for hele eller deler av forsyningsansvaret er hovedregelen statlig tilsynsvirksomhet. Der hvor kommunene er ansvarlig er det enten kommunen selv eller Fylkesmannen som er ansvarlig for å gjennomføre kontroll eller tilsyn. I tilskuddsbaserte finansieringsmodeller er private aktører i stor grad underlagt samme tilsyns- og kontrollsystem som det offentlige. Det påløper imidlertid betydelige transaksjonskostnader i tillegg for enkelte tjenester, for eksempel økonomisk tilsyn for private barnehager. I barnehagesektoren har også kostnader knyttet til rettslige tvister etter hvert fått et visst omfang.

Flere velferdstjenester er underlagt tilsyn tilsvarende tjenester som leveres i offentlig egenregi, også i kontraktsbaserte finansieringsmodeller. I tillegg skal også kontrakten følges opp av den ansvarlige offentlige oppdragsgiveren.

22.4.2 Styringskostnader ved å styre mot kvalitet

Kvalitet er vanskelig å måle. Hvor mye kontroll det offentlige kan ha med kvaliteten i velferdstjenestene dreier seg dels om den individuelle tjenestens særtrekk og dels om hvor godt det offentlige klarer å styre kvalitet gjennom regulering og/eller krav i kontrakt, styring via konkurranse eller ved hjelp av tillitsbasert styring. I dette avsnittet omtaler utvalget hvordan det offentlige kan styre mot kvalitet, inkludert tilhørende styringskostnader.

22.4.2.1 Styring via regulering

For velferdstjenester som leveres gjennom tilskuddsbaserte modeller, styres kvalitet i stor grad gjennom reguleringen i lov og forskrift. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten har for eksempel til formål å bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester, kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, og at øvrige krav i helse- og omsorgslovgivningen etterleves.

Tilskuddsbaserte tjenester er i hovedsak underlagt kontroll gjennom tilsyn, hvor kontrollen er basert på at tjenesten skal overholde krav i regulering, ofte utformet som minstekrav til kvalitet, for eksempel at tjenesten skal gjennomføres «forsvarlig». I tillegg til minimumskrav, benytter mange velferdstjenester i tilskuddsbaserte ordninger brukervalg, som potensielt kan bidra til å fremme kvalitet i tjenestene, se avsnitt 22.4.2.2 nedenfor.

Ved kontraktsbaserte tjenester som følger anskaffelsesregelverket, er det mulig å både stille og kontrollere kvalitet mer detaljert enn de krav som stilles i sektorlovgivningen. Kvalitetskrav kan stilles i flere deler av anskaffelsesprosessen, blant annet i kravspesifikasjonen, og det kan legges vekt på kvalitet i vurderingen av hvilke tilbyder som skal velges ved å skrive dette inn i tildelingskriteriene. Det er også mulig å stille krav til kvalitet i kontraktsvilkårene.

Der det er vanskelig å fastsette hva som utgjør kvalitet, slik det for eksempel er for enkelte barnevernstjenester, blir fastsettelsen av kvalitet i stor grad avhengig av oppdragsgiverens kompetanse til å bestille og kunnskap om tjenestene som skal anskaffes. Mange mindre kommuner har begrensede ressurser og ikke tilstrekkelig kompetanse om de tjenester som skal anskaffes. Når kvalitet ikke er tilstrekkelig tydelig beskrevet risikerer også oppdragsgiver at leverandører som taper konkurransen, klager, noe som vil utgjøre en kostnad for oppdragsgiveren. Dette kan føre til at oppdragsgivere unngår å stille kvalitetskriterier som er relevante, men vanskelige å formulere og å følge opp, slik at kontraktene blir ufullstendige og mangler grunnlag for å håndheve kontraktsbrudd der kvaliteten ikke er tilfredsstillende.

Når det offentlige har et løpende behov for å kjøpe tjenester, brukes gjerne kontraktsformen rammeavtaler, se kapittel 5 om valgmuligheter for styring og organisering av private leverandører. Bruk av rammeavtaler kan for noen typer tjenester by på særlige utfordringer for fastsettelse av kvalitet, særlig der kontrakten skal dekke et stort antall individer med ulike behov. Det kan i disse tilfellene være vanskelig å utforme kvalitetskravene slik at de kan sikre at alle brukere får god kvalitet og omsorg. Dette kompliseres også av at brukere over tidsperioden rammeavtalen gjelder for kan variere.17 Dette er utfordringer som har blitt identifisert ved kjøp av institusjonsplasser for barnevernstjenester både i Norge og i Sverige.18 I Sverige har utfordringene ført til at mange kommuner har valgt til å kjøpe tjenester utenfor rammeavtalen. Konkurrensverket i Sverige har blant annet foreslått bedre kontraktsoppfølging og samordnede innkjøp som tiltak for å håndtere dette. Konkurrensverket har uttalt at god bestillerkompetanse og god kartlegging og analyse av brukernes behov og av markedet er helt avgjørende for at systemet skal fungere.

For å øke bestillerkompetansen for denne typen av tjenester har også Sveriges Kommuner og Landsting publisert en egen veiledning for anskaffelse av denne typen av tjenester.19 Den inneholder også en sjekkliste for å forenkle anskaffelsen. I et høringsnotat fra Barne- og familiedepartementet20 vurderes noe av det samme; en nettbasert veileder for bedre innkjøpsarbeid i det kommunale barnevernet.

Detaljerte kvalitetskrav krever god kunnskap om tjenesten som skal anskaffes, og krever mye ressurser i oppfølgingsfasen. I vurderingen av hvilke krav som skal stilles, må det derfor vurderes hvilke ressurser som er til rådighet for å følge opp kravene. Mangel på oppfølging kan føre til brudd på anskaffelsesregelverket, og at målet med å bruke private aktører ikke nås. Manglende oppfølging skaper også en konkurranseulempe for seriøse aktører som til tross for manglende oppfølging leverer på kravene. Dette kan føre til dårligere tilbud i neste runde.

Detaljerte krav kan redusere muligheten til tjenesteinnovasjon og muligheten til å benytte tillitsbasert styring. Både kommersielle og ideelle leverandører er opptatt til å ha en viss frihet i utøvelsen og organiseringen av tjenesten for å både kunne effektivisere og utvikle nye løsninger. Detaljerte krav kan redusere dette handlingsrommet. Profesjonens garanti for kvaliteten kan også reduseres ved for detaljerte krav.

Ulempene ved å stille for detaljerte krav er godt dokumentert fra andre land, for eksempel USA. For å forhindre at oppdragsgivere stiller krav som ikke følges opp og at for mye ressurser brukes i oppfølgingsdelen, kan en løsning være å forhandle fram balanserte standardkontrakter for kjøp av visse tjenester. Eksempel på denne tilnærmingen finnes i Sverige hvor krav i eldreomsorgen er forhandlet mellom Sveriges kommuner og Landsting og Sveriges Næringsliv. Økt bruk av leverandører som det er grunn til å ha mer tillit til kan også bidra til å kompensere for utfordringene med fastsettelse og oppfølging av kvalitet.

22.4.2.2 Brukervalg og økonomiske insentiver

Brukervalg kan benyttes både i tilskuddsbaserte finansieringsmodeller og i rammeavtaler i kontraktsbaserte modeller. Når brukervalg benyttes, foregår en løpende konkurranse mellom leverandørene. Dette kan skape muligheter for å sikre kvaliteten i tjenestene. Ved kvalitetsdimensjoner som er vanskelige å måle for det offentlige, kan brukerens adferd virke disiplinerende på leverandørens insentiver til å redusere kvalitet. For at dette skal fungere kreves imidlertid at brukerne velger bort leverandører som ikke leverer god kvalitet, og at de klager når de er misfornøyde. I økonomisk teori er dette gjerne omtalt som VOICE og EXIT.21 Det forutsetter at brukerne foretar rasjonelle valg for å maksimere sin nytte, og at brukeren har god nok informasjon om valgene til å kunne evaluere ulike valg.

Flere av faktorene som er viktige for at brukervalg skal føre til reell konkurranse for å sikre kvalitet, foreligger ikke alltid for flere velferdstjenester. Brukerne vil ikke alltid ta rasjonelle valg. Brukerne kan legge avgjørende vekt på annet enn kvalitet, som hvor tilbudet er lokalisert, og kostnader ved bytte av leverandør. Dette gjelder særlig barnehage og skole, men også tjenester hvor brukerne ønsker å være nær pårørende. Kostnaden ved å bytte leverandør kan blant annet innebære tap av venne-/omgangskrets. Informasjon kan også være vanskelig tilgjengelig,22 og muligheten til å forstå informasjonen kan være avhengig av brukerens sosiale ressurser, utdanningsnivå, fysiske forutsetninger, alder og kompleksiteten i tjenesten. Mangel på overskuddskapasitet i systemet kan også være til hinder for at brukere kan velge bort leverandører.

I svenske utredninger er det vist til at mange av problemene er koblet til insentivene. Hvis ikke systemene er utformet slik at brukere av tjenestene har insentiver til å velge kvalitet, eller hvis leverandørene ikke har insentiver til å satse på kvalitet som møter brukernes behov, fungerer ikke systemene.23 Det er videre begrensninger på hvor mye av ansvaret for kvaliteten på tjenesten som kan overføres på brukerne. Det medisinske ansvaret for tjenestens kvalitet kan aldri overføres på brukeren. Det er profesjonen og det offentlige som har ansvaret for dette.24

Når kvalitet er vanskelig å fastsette og å følge opp, og brukeren ikke kan benyttes i tilstrekkelig grad til å velge bort aktører, kan økonomiske insentiver vurderes for å styre mot kvalitet i dimensjoner som er observerbare, men ikke verifiserbare.

For eksempel kan belønningssystemer i kompensasjonsmodellen knyttes til bruker- eller pårørendeundersøkelser. Sanksjonsmodeller kan også benyttes for å styre kompensasjonen. Økonomisk teori tilsier imidlertid at belønningssystem er mer effektivt enn sanksjoner.25 I den grad det eksisterer rapporteringskrav på nasjonale kvalitetsindikatorer kan kompensasjonen knyttes til dette ved hjelp av målestokkonkurranse. Bruk av offentlig tilgjengelige rapporteringssystemer på kvalitet kan ha konsekvenser for leverandørenes omdømme, men kan gi insentiver til å trekke ned kvaliteten i dimensjoner som er vanskelige å måle.

Oppdragsgivere kan i anskaffelser også benytte opsjoner på forlengelse i kontraktene for å skape insentiver for leverandøren å levere kvalitet. For kvalitet som er vanskelig å måle, kan økonomiske insentiver for å opprettholde kvalitet være å etablere systemer for kostnadsdeling mellom leverandøren og det offentlige. Også ved utformingen av kompensasjonsmodeller vil bestillerkompetanse være svært viktig for å oppnå ønsket kvalitet.

22.4.2.3 Tilsyn

Tilsyn er påkrevet der det er behov for å følge opp kvaliteten i tjenestene. Det er derfor nedfelt i regelverk at tilsyn skal gjennomføres. Alle velferdstjenester som utvalget ser på, er altså omfattet av en viss grad av tilsyn, uavhengig av om de leveres i et tilskuddsbasert system eller et kontraktsbasert system.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet med helse- og omsorgstjenestene i landet, inkludert tannhelse og barnevern. Fylkesmannen fører tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og folkehelsearbeid i fylket, inkludert tannhelse og barnevern, og med alt helsepersonell og annet personell som yter helse- og omsorgstjenester. Tilsynsmyndigheten undersøker om helse- og omsorgstjenestene har etablert styrings- og kontrolltiltak som sikrer at hver pasient får faglig forsvarlig behandling. Statens helsetilsyn og fylkesmennene undersøker om ledelsen sørger for at virksomheten arbeider systematisk med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet.

Innenfor barnevernet fører Fylkesmannen tilsyn med lovligheten av både lovpålagte og ikke-lovpålagte statlige tjenester og tiltak, og med barnevernets oppfyllelse av forsvarlighetskravet og om hensynet til barnets beste er ivaretatt. Dette omfatter også private tjenesteytere som utfører tjenester og tiltak etter loven.

Det er kommunen som har totalansvaret for barnehagene, inkludert å føre tilsyn med både de offentlige og private barnehagene. Våren 2020 vedtok Stortinget å opprette et nytt nasjonalt økonomisk tilsyn for private barnehager. Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med både de innholdsmessige kravene til friskolene og økonomiske forhold ved friskolene.

Det er Arbeids- og velferdsetaten (NAV) som har ansvaret for oppfølging og kontroll av arbeidsmarkedstiltakene. Dette innebærer både å kontrollere at regelverk er oppfylt og om leverandøren oppfyller kvalitetskravene i kontrakten.

Det pågår et omfattende tilsynsarbeid i alle velferdssektorene, som dels gjelder tilsyn med den faglige kvaliteten i tjenestene og dels økonomisk tilsyn. Samtidig er det slik at både de statlige tilsynsorganene, Fylkesmannen og kommunene i hovedsak fører risikobasert tilsyn. Risikobasert tilsyn innebærer at det ikke føres tilsyn med alle aktører gjennom et helt år, eller en konkretisert periode, men at tilsynsvirksomheten rettes inn mot områder der risikoen for feil er størst, og der kunnskap tilsier at det er størst fare for svikt. For eksempel i helse- og omsorgssektoren rettes innsatsen inn mot områder av vesentlig betydning for pasienter og tjenestemottakere.

Innenfor helse- og omsorgssektoren får tilsynsmyndigheten kunnskap om svikt og fare for svikt gjennom varsler om uventede og alvorlige hendelser i spesialisthelsetjenesten eller gjennom planlagte tilsyn eller klager som kommer inn. Utdanningsdirektoratet velger ut temaer og skoler som det skal føres tilsyn med ut fra risikovurderinger, og kommunen vurderer tilsvarende når de skal påse at både kommunale og private barnehager etterlever regelverket.

Utvalget anerkjenner at det å føre tilsyn der risikoen for avvik er høyest, er rasjonell bruk av begrensede tilsynsressurser. Samtidig betyr det at det alltid vil foreligge en viss risiko for at svikt eller dårlig kvalitet ikke vil bli avdekket. Utvalget peker på at dette er særlig alvorlig for tjenester med sårbare brukere som for eksempel pleie av eldre og barnevern. Fare for svikt og dårlig kvalitet kan forekomme både når private leverer tjenester og når det offentlige selv leverer. Det offentlige kan imidlertid ha bedre muligheter for å fremskaffe informasjon og få innsikt i hvordan tjenesten leveres der virksomheten er offentlig. Dette kan gjøre det enklere å avdekke forhold i kommunale eller statlige tjenester enn i private.

Det er på enkelte områder etablert særlige systemer som skal bidra til å avdekke svikt eller dårlig kvalitet ved tjenestene, som for eksempel ansattes plikt til å varsle. Nedenfor beskrives henholdsvis hvordan brukere kan fungere som en sikkerhetsmekanisme, se avsnitt 22.4.5, og hvordan ansatte kan medvirke til at feil og dårlig kvalitet blir avdekket, se avsnitt 22.4.6.

Det er heller ikke åpenbart at alle kommuner, kanskje særlig de små, har nødvendig kompetanse til å føre tilsyn med de forhold som er nødvendige. På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har Agenda Kaupang utarbeidet en rapport om kommunenes tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager. Rapporten viser at det er varierende kompetanse og kapasitet i kommunene til å føre økonomisk tilsyn med private barnehager. Kun én prosent av de private barnehagene hadde hatt økonomisk tilsyn i perioden fra 2013 til 2016. I de tilfellene der kommunene hadde avdekket brudd på regelverket, har de private barnehagene i stor grad fått medhold i klager som har blitt behandlet hos fylkesmennene. Dette er bakgrunnen for at Stortinget har vedtatt å opprette et nytt nasjonalt økonomisk tilsyn for private barnehager. Utvalget mener at dette er en viktig beslutning, og ser det som viktig at denne tilsynsenheten etableres raskt.

Kompetansen i kommunen blir trolig enda mer avgjørende der velferdstjenester i stor grad skal følges opp og kontrolleres gjennom kontrakt. I det følgende ser utvalget på hvordan kontrakter blir fulgt opp og kontrollert, og hvordan potensielle problemstillinger kan møtes.

22.4.2.4 Oppfølging og kontroll med kontrakter

Det er sentralt for kontraktsoppfølging og kontroll at det kartlegges hvilke utfordringer som potensielt kan foreligge med kvaliteten i tjenesten, at muligheten for å følge opp at tjenesten holder god kvalitet kartlegges og hvordan eventuelle utfordringer slår ut for brukerne.

En viktig forutsetning for å kunne sikre at tjenestene holder god kvalitet, er at kontrakten stiller krav til innhold i tjenesten og til kvalitet. Oppdragsgiver må beskrive dette i konkurransegrunnlaget, som regel i form av minstekrav og tildelingskriterier. Sentrale elementer i kvalitet er bemanning, kompetanse, brukermedvirkning, organisasjonskultur og ledelse. Det betyr at forutsetningene for å kunne drive god oppfølging og kontroll er at konkurransegrunnlaget og kontrakten har stilt nødvendige krav.

Innenfor helse- og omsorgstjenestene stiller for eksempel lovverket krav som konkurransegrunnlag kan ta utgangspunkt i, men det kan være hensiktsmessig å ytterligere presisere og eventuelt legge til krav ut fra innholdet i det som ønskes anskaffet. Leverandører som yter helse- og omsorgstjenester, har plikt til å ha et internkontrollsystem.26 Internkontroll er et verktøy som skal sikre at daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav og skal bidra til faglig forsvarlige tjenester og en kontinuerlig kvalitetsforbedring.

I kravspesifikasjonen i konkurransegrunnlaget bør målgruppen og målet med tjenesten beskrives, i tillegg krav til tjenesten. Kravene bør være konkrete samtidig som de må gi rom for å bli tilpasset den enkeltes individuelle behov, jf. regler om brukermedvirkning som mange velferdstjenester stiller som krav. Momenter som det kan stilles krav om kan være minstekrav til bemanning, kompetanse og lokaler, og hvordan dette skal dokumenteres. Det kan bes om opplysninger om hvorvidt virksomheten skal bruke selvstendig næringsdrivende og stillingsprosenter. Alt dette er elementer som kan avgjøre hvordan myndighetene har anledning til å følge opp og kontrollere leveransen. En mangelfull kravspesifikasjon kan gjøre det vanskelig å velge rett leverandør, men det kan også gjøre det vanskelig å inngå en kontrakt som regulerer alle nødvendige forhold.

Gjennom samtaler og innspill utvalget har mottatt er det tydelig for utvalget at det kan være krevende å gjennomføre en god anskaffelsesprosess og inngå en god kontrakt. Svært mye er avhengig av den som skal bestille; hvor erfaren bestiller er, om bestiller har anskaffet tilsvarende tjeneste tidligere, om bestiller utgjør en stor enhet med ulike typer kompetanse å benytte eller om bestiller kun har anskaffelser som del av sitt arbeid osv.

I en spørreundersøkelse utført på vegne av Barne- og likestillingsdepartementet høsten 2018 svarer om lag 40 prosent av de kommunale barnevernstjenestene at de opplever det som krevende å få god nok oversikt over leverandørene, mens om lag 20 prosent opplever det som krevende å lage gode kontrakter eller finne ut hva de har lov til å kjøpe. Det er for øvrig et tydelig mønster at de aller største barnevernstjenestene opplever det som langt mer utfordrende å kjøpe tjenester på en god måte enn de aller minste. Dette kan virke kontraintuitivt i den forstand at større barnevernstjenester normalt vil ha bedre forutsetninger for å etablere gode innkjøpsrutiner.

Kommunene kjøper en rekke ulike typer tjenester, og flere opplever det som utfordrende å skrive gode kravspesifikasjoner for de tjenestene som ønskes levert. Det kan være, som i barnevernet, vanskelig å vite hvilke tjenester det er behov for, og det kan være vanskelig å finne gode kvalitetsindikatorer for tjenesten. Dette kan være vanskelig selv med erfarne bestillere.

Jo bedre bestillerkompetanse, desto bedre forutsetninger for å utarbeide gode kravspesifikasjoner og gode kontrakter, og dermed mulighet for oppfølging av den private leverandøren. Samtidig vil mangelfull bestillerkompetanse lettere kunne føre til dårligere kravspesifikasjoner og kontrakter, og dermed skape større utfordringer med å følge opp kontrakten. Utvalget vurderer det som svært viktig at det foreligger god bestillerkompetanse hos den som skal anskaffe en velferdstjeneste. Utvalget vil også fremheve at bestillerkompetansen blir viktigere desto mer utfordrende det er å stille gode krav til kvalitet.

22.4.2.5 Omfanget av transaksjonskostnader ved styring mot kvalitet

Gjennomgangen her viser at det er mulig å styre mot kvalitet i både tilskuddsbaserte og i kontraktsbaserte finansieringsmodeller. Særlig i kontraktsbaserte modeller har den offentlige oppdragsgiver et stort handlingsrom i fastsettelsen og oppfølgingen av kvalitet. Utvalget har ovenfor skissert flere ulike tiltak som kan settes i verk for å øke mulighetene for å få god kvalitet når private leverer offentlige finansierte velferdstjenester.

Det er også beskrevet hva som kreves av det offentlige for å styre mot kvalitet. Her kan det særlig trekkes frem den bestillerkompetanse som kreves for å gjennomføre anskaffelser, i tillegg til de ressurser som kreves for å følge opp kontraktene. Dette kan betegnes som transaksjonskostnadene ved å oppnå ønsket kvalitet. Omfanget av transaksjonskostnadene vil avhenge av omfanget på de velferdstjenestene som skal anskaffes. Jo større omfanget er, og over lengre tid, dess enklere er det for den offentlige oppdragsgiveren å opparbeide seg, og effektivt utnytte, nødvendig bestillerkompetanse. Det er imidlertid også behov for ressurser til å følge opp kontraktene.

Basert på de transaksjonskostnadene som påløper ved styring mot kvalitet, er det utvalgets vurdering at det offentlige har større mulighet for å oppnå kostnadsbesparelser ved bruk av private der det offentlige kjøper et større omfang av tjenester. Utvalget mener videre at det offentlige må påregne betydelige transaksjonskostnader der det er vanskelig å måle og følge opp kvalitet. Det reduserer det offentliges mulighet for at de samlede kostnadene ved bruk av private medfører en mer samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk.

22.4.2.6 Behov for bestillerkompetanse

Der det offentlige mener at bruk av private aktører til å levere velferdstjenester kan være samfunnsøkonomisk effektivt, vurderer utvalget at det likevel kan være et særlig behov for tiltak for å øke bestillerkompetansen. Bestillere, kanskje særlig kommuner, har ulike forutsetninger for å kunne gjennomføre anskaffelser. Oslo kommune er en stor og profesjonell innkjøper som har mulighet til å opparbeide og videreutvikle kompetanse om innkjøp av mange ulike typer velferdstjenester, og hvordan de kan følges opp mest mulig hensiktsmessig. Tilsvarende gjelder også for NAV som innkjøper av ulike typer arbeidsmarkedstiltak, som har videreutviklet sin kompetanse og innkjøpsstrategi over år.

De aller fleste kommunale bestillere vil imidlertid ha mindre erfaring og kompetanse for gjennomføring av anskaffelser av velferdstjenester enn Oslo kommune. Dette er dessuten et forhold som det ikke er enkelt å løse. Utvalget mener imidlertid at det er mulig å styrke bestillerkompetansen i kommunene. Gode veiledninger for gjennomføring av anskaffelser særlig tilpasset velferdstjenester, gjerne med konkrete eksempler for ulike tjenester, vil være nyttig både for ferske og erfarne bestillere. Utvalget mener at det er behov for tilpassede og tjenestespesifikke veiledninger for velferdstjenester som gir eksempel på konkurransegrunnlag og balanserte kontrakter ved kjøp av velferdstjenester, i tillegg til maler. Utvalget mener også at det er behov for økt veiledning som spesifikt adresserer konktraktsoppfølging for velferdstjenester.

Et annet tiltak som kan styrke bestillerkompetansen er interkommunale innkjøpssamarbeid.

Det kan være behov for juridisk bistand i gjennomføring av anskaffelser, både i forberedelsen, vurdering av tilbud og i oppfølging og kontroll. Dette kan bli særlig aktuelt i oppfølging og kontroll av kontrakter hvor det avdekkes svikt eller mangler og leverandøren ikke er enig i vurderingene. Dette kan bli et kostnadsspørsmål for kommunen (eller en statlig etat), og det er ikke gitt at kommunen kan prioritere ressurser til juridisk kompetanse. Dette kan gå utover både gjennomføring av anskaffelser, kontraktsoppfølging og potensielt svekke oppfølging av rettslige tvister og sanksjonering.

Utvalget mener at det er viktig at offentlige oppdragsgivere kan få råd og veiledning fra et relevant kompetansemiljø ved anskaffelser av velferdstjenester. Det bør utredes nærmere om etablerte organer bør styrkes og videreutvikles og bli instanser både statlige og kommunale oppdragsgivere kan benytte. Kommunene må i involveres i arbeidet for å vurdere om dette dekker kommunenes behov på en hensiktsmessig måte.

Mindretallet ved Nereid viser til at god bestillerkompetanse er avgjørende for et forsvarlig offentlig kjøp av private velferdstjenester. At tjenesten også produseres i egenregi er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig grunnlag for å utøve god bestillerkompetanse. Interkommunale innkjøpsordninger vil være et viktig tiltak for å sikre innbyggernes rett til likeverdige tjenester uavhengig av bostedskommune. Når det gjelder kostnader til juridisk bistand forbundet med regelverksbrudd hos privat velferdsleverandør, bør det etableres en statlig kompensasjonsordning et slags konsekvensjusteringfond hvor den enkelte kommune kan søke å få dekket utgifter over et visst størrelses nivå.

22.4.3 Hvordan brukerne kan bidra til økt kvalitet eller å avdekke svikt

Tilsyns- og annen kontrollvirksomhet kan avdekke svikt eller mangler i kvaliteten på velferdstjenester, men risikobasert tilnærming og varierende grad av bestillerkompetanse kan likevel gjøre det utfordrende å avdekke det reelle omfanget av slik svikt. Brukernes erfaringer med tjenesten kan være et godt supplement til mer ordinær kontroll. Brukerne erfarer levering av tjenesten i praksis, og kan derfor potensielt utgjøre en annen form for kontrollmekanisme, for eksempel der brukerne deltar i beslutningsprosessen gjennom brukervalg. Det er imidlertid store forskjeller i brukergrupper, fra ressurssterke brukere som er i stand til å bytte leverandør ved dårlig kvalitet til brukere som har lite forutsetninger for å vurdere kvaliteten på tjenesten de mottar. Myndigheten kan imidlertid med bevisst bruk av ulike type informasjon kunne få gode indikasjoner på kvaliteten i flere ulike tjenester.

Brukerundersøkelser kan brukes som ledd i kvalitetskontrollen fra offentlige myndigheter, i tillegg til i utvikling av kvalitet. Brukerundersøkelser har imidlertid noen fallgruver. De kan være utformet på en måte som sier lite om kvalitet, for eksempel ved å bruke veldig generelle spørsmål. De kan også fokusere på temaer leverandøren vet at brukerne er fornøyde med og utelukke mindre populære områder. Svarprosent spiller også inn. Jo lavere svarprosent, jo mindre valid. Og unnlater man å spørre dem som klager mye, øker skåren på svarene. Det er viktig å være klar over at brukerundersøkelser kan gi observerbar, men i mindre grad verifiserbar informasjon om kvaliteten.

Innenfor helse- og omsorgssektoren er det innført brukervalg for flere tjenester, blant annet innebærer Fritt behandlingsvalg at pasienter har rett til å velge sykehus eller behandlingssted i spesialisthelsetjenesten, og i primærhelsetjenesten kan pasienter velge sin egen fastlege. Foreldre kan søke om barnehageplass gjennom samordnet opptak i kommunene. I søknaden setter foreldrene opp en liste over barnehager de ønsker at sitt barn skal gå i. Det et kommunen som tildeler barnehageplasser i sin kommune, basert på ønskene fra foreldrene og hvilke barnehageplasser som er ledige. Når det gjelder friskoler, er det valgfritt å søke seg til en friskole. Disse brukervalgene kan gi en indikasjon på kvaliteten i den tjenesten som leveres, og potensielt bidra til økt kvalitet i tjenestetilbudet ved at brukere kan bytte leverandør dersom de ikke er fornøyd. Dette er imidlertid indikasjoner som må tolkes med forsiktighet, da det kan være andre forhold enn kvaliteten på tjenesten som styrer brukernes valg, for eksempel barnehagens avstand fra hjem eller jobb.

Det er krav om likebehandling mellom leverandørene for tjenester som omfattes av anskaffelsesregelverket og for tilskuddsbaserte tjenester som anses som økonomiske, og dermed omfattes av EØS-avtalens regler om fri bevegelighet av tjenester og etableringsrett. Likebehandlingskravet forutsetter at det er tale om like tilfeller. Ulike tilfeller skal ikke likebehandles. Det kan tvert imot være i strid med likebehandlingsprinsippet.

Der likebehandlingsprinsippet kommer til anvendelse, må det offentlige benytte objektive kriterier i valg av leverandør. Brukere kan derimot legge andre kriterier til grunn for hva de opplever som kvalitet i tjenesten, som kan være vanskelig å spesifisere i en kravspesifikasjon eller ta i betraktning i vurderingen av tilbud.

I tillegg til brukervalg, kan det hentes informasjon fra bruker på andre måter. De medisinske kvalitetsregistrene har de siste årene hatt økt oppmerksomhet om å innhente pasient- og brukerresultater, og å bruke disse dataene i større grad. Pasientrapporterte data bidrar til å vise kvalitet i tjenesten sett fra pasientens og brukernes perspektiv. Folkehelseinstituttet har en nasjonal funksjon for måling av brukererfaringer med helsetjenesten. Resultatene av undersøkelsene publiseres som nasjonale kvalitetsindikatorer og gir institusjonene relevant informasjon til kvalitetsforbedringsprosesser.

Norsk pasientskadeerstatning (NPE) behandler erstatningskrav fra pasienter som mener de har fått en skade etter behandlingssvikt i helsetjenesten, og bidrar basert på dette med statistiske data til helsetjenestens arbeid med kvalitetsforbedring og skadeforebyggelse. I tillegg til årsrapporten, utarbeider NPE årlige rapporter som presenterer statistikk for regionale helseforetak og for privat helsetjeneste.

Det gjennomføres årlige brukerundersøkelser for barnehager og skoler. Foreldreundersøkelser gjennomføres i både barnehager og grunnskoler, og kan gi nyttig informasjon til eiere og myndighet om foreldrenes tilfredshet og barn og unges opplevelse av barnehage- eller skoletilbudet. I skoler gjennomføres også Elevundersøkelsen, der elevene blant annet får si sin mening om egen trivsel og læring i skolen. I høstsemesteret er det er obligatorisk for skolene å gjennomføre Elevundersøkelsen på 7. trinn, 10. trinn og Vg1. Skolene velger selv om de vil gjennomføre på flere trinn. Både foreldreundersøkelsen og elevundersøkelsen vil være en del av kunnskapsgrunnlaget ved tilsyn.

Selv om medvirkning er en sentral norm i barnevernet, så er foreldrene noen ganger i en situasjon der de ikke opplever å ha innflytelse. Verken barna eller familiene har en valgfrihet i hvem som skal levere et tiltak eller hvordan tjenesten skal leveres eller bli gjennomført. Også der hvor tiltak er basert på foreldrenes samtykke kan det faktum at barnevernet har mulighet til å vedta mer inngripende tiltak føre til at samtykke ikke oppleves å være en reell valgfrihet. Informasjon om barnas eller foreldrenes erfaringer er imidlertid viktig.

Brukertilnærming er integrert i generelle brukerundersøkelser for NAV og i evalueringer av arbeidsmarkedstiltak. Det er også en integrert del av kvalitetsstyringen. Alle arrangørene er dessuten pålagt gjennom sine egne kvalitetssikringssystemer å gjennomføre brukerundersøkelser. Ved deltakelse i arbeidsmarkedstiltak skal bruker oppleve utvikling og progresjon. For å sikre at bruker får den bistanden som er nødvendig kreves det blant annet at NAV-veileder har dialog med bruker og tiltaksarrangør før, underveis og i etterkant av tiltaksløpet. Dialogen skal dokumenteres.

Etter utvalgets vurdering er det behov for en bevisstgjøring rundt hvordan brukernes opplevelser kan integreres i oppfølgingen og kontrollen av levering av velferdstjenester. Utvalget tilråder at det i veileder om gjennomføring av anskaffelser av velferdstjenester legges inn ytterligere veiledning om hvordan brukeropplevelser kan og bør innarbeides i anskaffelsesprosesser og legges til grunn for utformingen av kontrakter.

22.4.4 Hvordan ansatte kan bidra til økt kvalitet og å avdekke svikt

Velferdstjenestenes viktigste ressurs er de ansatte. Gode arbeidsmiljø bidrar til å legge grunnlaget for levering av god kvalitet i velferdstjenestene, særlig der det legges opp til en kultur for egenevaluering og varsling ved brudd på rutiner eller annet som tilsier svikt eller dårlig kvalitet.

Helsepersonell har et personlig og lovpålagt ansvar for å yte forsvarlig helsehjelp. I oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene de siste årene er helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid blitt en integrert del av kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet. I 2018 ble den første felles undersøkelsen av arbeidsmiljø og pasientsikkerhetskultur ForBedring gjennomført i alle regionale helseforetak og helseforetak, inkludert private med avtale. Formålet er å gi ledere og ansatte på ulike nivå kunnskapsgrunnlag for å iverksette tiltak knyttet til arbeidsmiljø og pasientsikkerhet, og kunne se disse to elementene i sammenheng.

Undersøkelsen ForBedring kartlegger ulike sider ved arbeidsmiljø, pasientsikkerhetskultur og HMS (helse, miljø og sikkerhet), som kan ha sammenheng med risiko for uønskede hendelser, eller virke negativt på tjenesten sin kvalitet og medarbeiderne sin helse og engasjement. Svarprosenten var på hele 79 prosent. I 59 prosent av behandlingsenhetene har minst 80 prosent av medarbeiderne svart at de er helt eller litt enig i spørsmålene som indikerer godt sikkerhetsklima. Undersøkelsen bekrefter inntrykket av ansatte i helsetjenesten som engasjerte, mens spørsmål om arbeidsforhold og fysisk arbeidsmiljø får klart lavest skår blant de ansatte. Alle de regionale helseforetakene og helseforetakene har laget planer for oppfølging av egne resultater i fellesskap med medarbeidere, vernetjenesten og tillitsvalgte. Undersøkelsen skal gjennomføres årlig.

I Lærerundersøkelsen får lærerne si sin mening om elevenes læring og trivsel på skolen, samt svare på spørsmål om organisasjons- og profesjonsutvikling. De fleste spørsmålene er laget for å speile spørsmålene i Elevundersøkelsen for slik å se de to undersøkelsene i sammenheng. Det er frivillig for skolene å gjennomføre undersøkelsen. Resultatene fra Lærerundersøkelsen brukes av skoler, skoleeiere og den statlige utdanningsadministrasjonen som en hjelp til å analysere og utvikle læringsmiljøet.

Det er satt i gang en internasjonal undersøkelse om barnehageansatte i perioden 2015–2021. Formålet med undersøkelsen er å få kunnskap om styreres og barnehageansattes holdninger til og opplevelse av barnehagehverdagen og arbeidsmiljøet i barnehagene, inkludert kunnskap om muligheter og behov for faglig utvikling. Undersøkelsen viser at Norge har en mer stabil arbeidsstyrke sammenlignet med de andre deltakerlandene27. En høy andel (88 prosent) ansatte er i faste stilinger, og slutter i mindre grad i jobben enn andre land. Samtidig har Norge en høyere andel ansatte uten høyere utdanning. En dybdestudie av norske barnehageansatte på de samme dataene har undersøkt om det er forskjeller mellom ansatte i kommunale, ideelle og kommersielle barnehager28. Ansatte i norske barnehager trives godt i jobben. Det er små forskjeller i de ansattes svar knyttet til eierform, men ansatte i ideelle barnehager rapporterer høyest trivsel. Ansatte i ideelle barnehager rapporterer om høyere tilfredshet med arbeidsbetingelsene (for eksempel pensjonsordning og arbeidstid). Nesten alle ansatte har deltatt i faglig utvikling siste året. Kommunale barnehager deltar noe mer i faglige nettverk, men forskjellene er små. Pedagogiske ledere og pedagoger deltar noe mer enn barne- og ungdomsmedarbeidere og assistenter. Pedagogiske ledere og styrere i kommersielle barnehager rapporterer noe mer stress på jobben enn øvrige ansatte.

22.4.4.1 Varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten

Varsling fra ansatte kan bidra til å avdekke og få rettet opp i kritikkverdige forhold. Dette er av stor samfunnsmessig betydning, men også viktig for virksomhetene, kvaliteten på tjenestene og dermed også for brukerne.

Ytringsklimaet i en virksomhet kan være avgjørende for om arbeidstaker varsler eller ikke, og har også betydning for hvordan varsler blir håndtert i praksis. Et godt ytringsklima kjennetegnes av at det er takhøyde for meningsutveksling, slik at kritikk og andre ytringer kan gi grunnlag for forbedring og utvikling i virksomheten. Hensynet til et godt ytringsklima er derfor tatt inn i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse. Dette innebærer at virksomhetene skal legge til rette for et godt ytringsklima.

Varsling er regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A. § 2 A-1 slår fast at både arbeidstakere og innleide arbeidstakere har rett til å varsle om «kritikkverdige forhold» i virksomheten. Med «kritikkverdige forhold» menes forhold som er i strid med rettsregler, skriftlige etiske retningslinjer i virksomheten eller etiske normer som det er bred tilslutning til i samfunnet, for eksempel forhold som kan innebære fare for liv eller helse, korrupsjon/annen økonomisk kriminalitet, myndighetsmisbruk eller uforsvarlig arbeidsmiljø. Framgangsmåten ved varsling er regulert i § 2 A-2, hvor det framgår at arbeidstaker alltid kan varsle internt i virksomheten og til offentlig myndighet, og på visse vilkår eksternt til offentligheten. Kapittel 2 A har også regler om arbeidsgivers aktivitetsplikt ved mottak av varsel og et forbud mot gjengjeldelse mot varslere. Varslingsbestemmelsene omfatter også noen grupper som ikke er arbeidstakere i lovens forstand, jf. § 1-6. Elever, pasienter, personer under opplæring og deltagere i arbeidsmarkedstiltak er blant gruppene som omfattes av varslervernet når de utfører arbeid i virksomheter som omfattes av loven.

I noen tilfeller har arbeidstaker også en varslingsplikt. Etter arbeidsmiljøloven § 2-3 (2) plikter arbeidstakere å underrette arbeidsgiver eller verneombud dersom det forekommer trakassering eller diskriminering på arbeidsplassen, eller ved feil eller mangler som kan medføre fare for liv og helse. Det gjelder også en varslingsplikt dersom arbeidstaker blir skadet i arbeidet eller pådrar seg sykdom, som vedkommende mener har sin grunn i arbeidet eller forholdene på arbeidsstedet. Varslingsplikt kan også ha bakgrunn i annet lovverk, som for eksempel helselovgivningen og hvitvaskingsloven, forskrift, instruks eller reglement for arbeidsoppgavene eller virksomheten.

22.4.4.2 Plikter i sektorregelverk

Helsepersonell skal «av eget tiltak gi tilsynsmyndighetene informasjon om forhold som kan medføre fare for pasienters sikkerhet», jf helsepersonelloven § 17. Med tilsynsmyndighet menes Fylkesmannen eller Statens helsetilsyn. Bestemmelsen gir helsepersonell en plikt, ikke bare en rett til å varsle. Ifølge lovforarbeidene omfatter bestemmelsen «tiltak, rutiner, teknisk utstyr, svikt og mangler i organiseringen av tjenesten, herunder manglende helsepersonell. Likeså kan det være enkeltpersoner som på bakgrunn av manglende personlige eller faglige kvalifikasjoner representerer en alvorlig fare for pasientens sikkerhet. Det kan skyldes psykiske lidelser, rusmiddelmisbruk, manglende oppdatering av faglige kvalifikasjoner eller vilje til å innrette seg etter egne kvalifikasjoner».29 Bestemmelsen omfatter alt helsepersonell som yter helsehjelp i riket, jf. helsepersonelloven §§ 2 og 3, uavhengig av om vedkommende er arbeidstaker eller tilknyttet virksomheten som innleid arbeidstaker eller selvstendig.

Utvalget vurderer at det ved innkjøp av velferdstjenester bør rettes et fokus på de ansattes arbeidsmiljø og virksomhetens kultur for å si ifra om svikt eller lav kvalitet. Utvalget tilråder at det i veileder for gjennomføring av anskaffelser av velferdstjenester legges inn veiledning om hvordan det kan stilles krav til medarbeiderundersøkelser og hvordan disse kan følges opp.

22.4.5 Sanksjonsmuligheter der svikt eller dårlig kvalitet avdekkes

Mulighetene for å sanksjonere kan avgjøre hvordan og hvor raskt myndighetene kan rette opp svikt eller bidra til å øke kvaliteten på tjenesten som leveres. Noen sanksjonsmuligheter følger av regelverk, men andre er avhengig av kontrakten som inngås mellom den offentlige myndigheten og den private leverandøren. Som utvalget har vist til i kapittel 5, har det offentlige ved bruk av kontraktbaserte finansieringsmodeller i utgangspunktet større adgang til effektive sanksjonsmidler enn ved bruk av tilskuddsbaserte finansieringsmodeller.

Innenfor helse- og omsorgssektoren kan Statens Helsetilsyn gi pålegg om retting eller stengning dersom driften ved virksomheten kan få skadelige følger for bruker eller andre eller på annen måte er uforsvarlig. I tillegg fører Helsetilsynet et nasjonalt register over advarsler og tilbakekall, frivillig avkall og suspensjon av autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning og rekvireringsrett og begrensning av autorisasjon.

Barnevernstjenesten har ingen offentligrettslige sanksjoner mot private tjenesteytere som ikke utfører tiltak eller tjenester i henhold til avtalen. Sanksjoner kan imidlertid reguleres i selve avtalen. Videre har tilsynsmyndighetene adgang til å gi pålegg til private tjenesteytere om å rette forhold som er strid med bestemmelser etter barnevernloven og tilhørende forskrifter.

Kommunen eller fylkesmannen kan pålegge barnehagene å rette regelstridige forhold. Hvis barnehagen ikke retter forholdet innen fristen, eller forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen eller fylkesmannen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen. Dersom det avdekkes brudd på regelverket om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling, kan kommunen og Fylkesmannen holde tilbake tilskudd eller kreve tilskuddet tilbakebetalt. En sak fra Trondheim viser imidlertid at det kan være vanskeligere i praksis å sanksjonere private barnehager enn kommunale, jf. tekstboks 14.1 i kapittel 14 om barnehager.

Utdanningsdirektoratet kan pålegge friskoler å rette forhold som er i strid med friskoleloven, forskriftene til loven eller forutsetningene for godkjenningen. Videre kan direktoratet holde tilbake tilskuddet eller trekke godkjenningen tilbake dersom skolen ikke oppfyller vilkårene i regelverket eller forutsetningene for godkjenningen. Direktoratet kan også kreve tilbake for mye utbetalt tilskudd og tilskudd som er brukt i strid med regelverket eller forutsetningene for godkjenningen. Muligheten til å ilegge reaksjoner gjelder også dersom det er oppdaget forhold i strid med andre lover og forskrifter som svekker tilliten til skolen. Det kan også pålegges karantene for skolen og for enkeltpersoner ved alvorlige eller gjentatte brudd.

Der hvor brukervalg benyttes vil brukeren selv kunne «sanksjonere» en tjenesteleverandør ved å bytte leverandør dersom brukeren ikke er fornøyd. Dette forutsetter imidlertid at det er overskuddskapasitet i systemet slik at det i praksis er mulig å velge bort en leverandør, og det forutsetter videre at brukeren vektlegger kvalitet mer enn andre forhold, for eksempel geografisk plassering av tjenesten, at andre brukere benytter samme tilbudet (for eksempel venner i skole/barnehage) osv.

Sanksjonsmulighetene når svikt eller avvik på kvalitet oppdages i tjenester som kjøpes etter anskaffelsesregelverket er avhengig av hva som er regulert i kontrakten og hvilke misligholdsbeføyelser kontrakten inneholder (krav om fullbyrdelse i natura, dagmulkt, retting eller erstatning). Adgangen til å kunne kreve fullbyrdelse av forpliktelser knyttet til tjenesteleveransen er avhengig av hvorvidt avtalen inneholder rettslig bindende forpliktelser som kan håndheves etter nasjonal kontraktsrett. Sanksjonsmuligheter etter kontrakt kan også bli gjenstand for en rettslig tvist dersom tjenesteyter bestrider grunnlaget for sanksjon.

For å kunne heve en kontrakt, og overføre driften til en annen privat aktør eller at det offentlige tar over produksjonen selv, må kontrakten i utgangspunktet spesifisere presist hvilke typer av avvik som kan utløse heving av kontrakten.

Utvalget viser til at dette ikke bare illustrer viktigheten av at myndighetene må ha sanksjonsmuligheter for å kunne reagere på svikt og dårlig kvalitet, men det viser også at det uansett ikke erenkelt å sanksjonere fordi hjemmelsgrunnlaget for sanksjon alltid vil kunne utfordres av den private parten. Utvalget viser her til diskusjonen av rettsliggjøring ved bruk av private jf. kapittel 22.3.3.

Ved bruk av tilskuddsbasert modell for levering av velferdstjenester utformes sanksjonsmulighetene gjerne i regulering. Det vil derfor være særlig viktig å utforme regler som kan gjøre det så effektivt som mulig å sanksjonere eventuelle svikt eller mangler. Der velferdstjenesten anskaffes gjennom inngåelse av kontrakt, vil det være særlig viktig å vurdere sanksjonsmuligheter i selve kontrakten. Utvalget mener at det er behov for å utarbeide gode kontraktsmaler tilpasset velferdstjenester.

22.5 Særlig om barnevern

Private tjenesteytere brukes i alle deler av barnevernet. De leverer tiltak og tjenester til de kommunale barnevernstjenestene, driver barnevernsinstitusjoner, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere, og leverer fosterhjem til stat og kommuner.

Tiltakene i barnevernet er av svært ulik karakter, fra veilednings- og hjelpetiltak, til inngripende omsorgsovertakelser og plassering av barn som av ulike grunner ikke kan bo hjemme. Barnevernstjenester er preget av vanskelig observerbar kvalitet og sårbare brukere som i liten grad er i posisjon til å stille krav til tjenestene de mottar. De kommunale barnevernstjenestene og Bufetat inngår selv anskaffelser og følger opp kontrakter, og er dermed ansvarlig for kvalitetssikringen av tjenestene. Kompleksiteten i de ulike tjenestene de private aktørene leverer er svært ulik, og gjør at det kan være krevende å gjennomføre gode innkjøp og utarbeide gode kontrakter.

I 2019 var samlede driftsutgifter i barnevernet på 21,6 mrd. kroner, hvorav 14,4 mrd. kroner i det kommunale barnevernet og 7,2 mrd. kroner i det statlige barnevernet. I delutredning I fant utvalget at barnevernet var blant de velferdssektorene som har størst lønnsomhet. Utvalget vil også fremheve at det er noen få aktører som har det meste av markedet, og det har vært en økning i utenlandske aktører. Utvalget fant i delutredning I at det har skjedd en konsentrasjon i institusjonsbarnevernet. Av de fire største leverandørene i institusjonsbarnevernet er tre av dem kommersielle og utenlandsk kontrollerte. Disse har til sammen markedsandeler på om lag 50 prosent.30 For det kommunale barnevernet mangler det tallgrunnlag for å vurdere lønnsomhet, men delutredning I peker på andre utfordringer ved bruk av private. På denne bakgrunn ser utvalget grunn til å vurdere styringsvirkemidler for barnevern særskilt.

22.5.1 Kommunebarnevernet

Langt de fleste barnevernstjenester bruker private tjenesteytere i dag, og de fleste kjøper mer enn én tjeneste. Private tjenesteytere leverer en lang rekke tjenester. Sakkyndigvurderinger, ulike hjelpetiltak, avlastningstiltak, veiledning av fosterforeldre, tilsyn ved samvær, botiltak og bistand i saksbehandlingen er blant de tjenestene som kjøpes oftest.

Barnevernets kjøp av tjenester er kartlagt av ideas2evidence for departementet høsten 2018,31 samt av Fafo i 201932 og Vista Analyse i 2015.33 Kartleggingene viser at mellom 70 og 80 prosent av barnevernstjenestene kjøper tjenester fra private tjenesteytere til å utføre lovpålagte oppgaver i løpet av et gitt år.

I 2019 var driftsutgiftene i det kommunale barnevernet på 14,4 mrd. kroner. Det finnes ikke noe sikkert anslag for hvor mye penger barnevernstjenestene bruker på kjøp av tjenester fra private, da disse utgiftene føres sammen med andre utgifter i KOSTRA. Når utvalget gjør sine vurderinger er derfor tall fra det statlige barnevernet som legges til grunn.

I kartleggingen av barnevernets bruk av private aktører høsten 2018,34 fremkommer det at barnevernstjenestene ser flere utfordringer ved å bruke private tjenesteytere. Over 80 prosent fremhever de økonomiske kostnadene. Mer enn halvparten opplever at kjøp fra private gir færre muligheter til kompetansebygging i tjenesten. Mange opplever det som krevende å gjennomføre anskaffelsene på en god måte, både å få god nok oversikt over leverandørene (40 prosent) og å lage gode kontrakter eller finne ut hva de har lov til å kjøpe (20 prosent). Det kan også være krevende å få reell kontroll med leveransene, både få tilstrekkelig innsyn i den private tjenesteyterens arbeid, og å endre tiltaket eller tjenesten underveis når det er ønskelig.35 Mer enn 70 prosent opplever det som utfordrende at den private aktøren foreslår mer omfattende tjenester enn det er behov for, eller unødvendig tilleggsarbeid.

Flere private aktører er organisert på en slik måte at de leverer en lang rekke tjenester og tiltak, eller samarbeider med andre leverandører. Med slike organiseringsformer øker risikoen for at private aktør kan utnytte informasjonsasymmetrien og ved anbefaling av nye tjenester og tiltak for å øke egen lønnsomhet. Barnevernstjenestene må dermed ha kontroll, ikke bare over den enkelte leveransen, men også med leverandørenes anbefalinger om videre arbeid.

Kompleksiteten og organiseringen av tjenestene gjør at det kan være vanskelig for barnevernstjenesten å få nok innsikt i den private tjenesteyterens utøvelse av tiltak og tjenester. Dette øker risikoen for at forsvarlighetskravet ikke oppfylles og for de private aktørene kan ta unødvendig store marginer.

22.5.2 Statlig barnevern

Bufetat har et helhetlig ansvar for institusjonstilbudet på barnevernområdet, jf. barnevernloven §§ 5-1 og 8-2. Bufetats ansvar innebærer å sørge for at det til enhver tid finnes et tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert institusjonstilbud36. Bufetat ivaretar dette ansvaret gjennom etablering og drift av egne statlige barneverninstitusjoner, og ved å inngå avtaler om kjøp av plasser i private institusjoner. Bufetat har også ansvaret for å levere beredskapshjem, spesialiserte fosterhjem, spesialiserte hjelpetiltak, samt å rekruttere ordinære kommunene. I 2019 var driftsutgiftene i det statlige barnevernet på 7,2 mrd. kroner.

Private aktører leverer i dag både plasser i barnevernsinstitusjoner, beredskapshjem, samt spesialiserte- og ordinære fosterhjem. I 2019 var 60 prosent av oppholdsdagene i institusjon i institusjoner levert av private aktører, og 30 prosent av oppholdsdagene i beredskapshjem og statlige familiehjem var levert av private. Bufetat har også rammeavtaler med fire ideelle leverandører av sentre for foreldre og barn, som ble lyst ut i en skjermet konkurranse, dette utgjør om lag 30 prosent av utgiftene til sentrene. I 2019 ble 2,7 mrd. kroner brukt på kjøp av private barnevernstjenester. 80 prosent av disse utgiftene er knyttet til kjøp av private institusjonsplasser.

Bufetats regioner har plikt til å tilby institusjonsplass til et barn når en kommune ber om det. Barne- og familieetaten har tilsvarende plikt i Oslo. Et institusjonstilbud kan gis som et frivillig hjelpetiltak eller på bakgrunn av et tvangsvedtak fattet i Fylkesnemnda.

Figur 22.1 viser fordelingen av statlige, kommersielle og ideelle plasseringer innenfor de ulike målgruppene i løpet av 2018. Figur 22.2 viser andel oppholdsdager i hhv. statlige, kommersielle og ideelle institusjoner i perioden 2014–2018, som andel av totalt antall oppholdsdager i institusjon i løpet av året.

Kilde: Bufdir (inkluderer ikke Oslo kommune).

Kilde: Bufdir (inkluderer ikke Oslo kommune).

Barne- og familiedepartmentet arbeider med å følge opp et anmodningsvedtak fra Stortinget hvor regjeringen bes sikre langsiktige og løpende avtaler med ideelle tilbydere av institusjonsplasser som fører til at andelen ideelle øker til om lag 40 prosent innen 2025, samtidig som den offentlige andelen institusjonsplasser ikke reduseres.37 Dette vil innebære en redusert bruk av kommersielle aktører sett opp mot dagens nivå.

22.5.3 Institusjonsbarnevernet

Det følger av bistandsplikten at Bufetat skal levere et forsvarlig plasseringstilbud til barn når kommunen ber om det. Barn som gis et tilbud i institusjonsbarnevernet er barn og unge med behov som tilsier at de ikke kan gis et godt og forsvarlig tilbud i et fosterhjem. Barna har oftest store omsorgsbehov og mange har sammensatte utfordringer i skjæringspunktet mellom barnevern, psykiatri og kriminalomsorgen. Bufetat har de siste årene observert en økt problembelastning hos barn som gis et tilbud i barnevernsinstitusjoner. Dette kan ha sammenheng med manglende kapasitet i døgntilbud for barn innen psykisk helsevern og færre barn i fengsel.

Om lag 40 prosent av alle institusjonsplasseringer er i statlige institusjoner. Disse institusjonene eies og driftes av Bufetat, og Bufetat har demet en direkte styringslinje til de statlige institusjonene. Bufetat kjøper også plasser i rammeavtaler med og uten kjøpsgaranti. Plassene med kjøpsgaranti regnes som en del av Bufetats grunnkapasitet, mens rammeavtaler uten kjøpsgaranti og enkeltkjøp regnes som bufferkapasitet.

Bufdir har over lengre tid hatt som mål å redusere bruken av private tjenesteytere i enkelte segmenter av institusjonsbarnevernet. Intensjonen er at den del av institusjonstilbudet som innebærer høyest risiko og sterkest grad av myndighetsutøvelse i så stor grad som mulig skal ivaretas i statlige institusjoner. Dette gjelder målgruppene atferd høy og akutt, og omsorgsinstitusjon for barn under 13 år. På akuttområdet har etaten i stor grad oppnådd målet om at tilbudet som hovedregel skal være statlig, mens det har vist seg vanskelig innenfor målgruppen atferd høy. Bufdir inngikk derfor rammeavtaler for denne målgruppen i 2018. I løpet av 2018 så man en økning i antall enetiltak, altså institusjonstilbud etablert for å møte behovene til et spesifikt barn. Dette var begrunnet i at det for flere barn med særlig alvorlig problembelastning, var krevende å gi et institusjonstilbud sammen med andre barn som er forsvarlig, både for barnet selv og andre barn. Antall enetiltak er redusert fra 2019, som et resultat av en strengere praksis med tydeligere krav til begrunnelse for at barn skal bo alene på institusjon.

Døgnprisene for opphold i statlige institusjoner regnes som en sum av totale kostnader tilknyttet de statlige institusjonene delt på antall oppholdsdøgn. Ettersom utgiftene til statlige institusjoner er konstante uavhengig av antall barn som er plassert vil lavt belegg øke pris per oppholdsdøgn. En økning i pris er oppholdsdøgn er dermed ofte et utrykk for redusert belegg i statlige institusjoner.

De siste årene har kapasitetsutnyttelsen i statlige institusjoner vært lav. Dette skyldes en kombinasjon av variasjon i antall henvisninger til de ulike målgruppene, driftsutfordringer ved enkeltinstitusjoner og at enkeltbarn i perioder har lagt beslag på flere plasser. At barn i perioder legger beslag på flere plasser skyldes blant annet for lav bemanningstetthet og manglende fleksibilitet i dagens institusjonsbygg, for eksempel mulighet til skjerming. Den «reelle kapasiteten» i de statlige institusjonene er dermed ikke rigget til å ta imot det samme antallet barn som den «nominelle kapasiteten» tilsier. Dette øker behovet for kjøp av private institusjonsplasser til barna med særlig komplekse og sammensatte behov.

22.5.3.1 Kjøp av institusjonsplasser fra private leverandører

Bufdir/Bufetat er ikke bundet av anskaffelsesregelverket ved kjøp av insitusjonsplasser, og kan dermed velge tilknytnings- og anskaffelsesformer utenfor rammene av anskaffelsesregelverket.

Institusjonsplasser kjøpes av Bufetat gjennom rammeavtaler eller enkeltkjøp. Rammeavtalene er nasjonale og inngås av Bufdir. Det er Bufetats regioner som gjør avrop på rammeavtalene, og som står for enkeltkjøpene. Bufdir har rammeavtaler med private leverandører med og uten kjøps- og leveransegaranti. Enkeltkjøp skjer der det er manglende kapasitet på rammeavtale eller når et barns behov ikke kan dekkes gjennom den planlagte kapasiteten. De nåværende rammeavtalene går ut våren 2020, med opsjon på forlengelse i to år (1+1). Rammeavtalene på omsorg, rus og atferd lav ble inngått i 2016, mens rammeavtalen på atferd høy ble inngått i 2018. Det har ikke vært rammeavtale på akutt siden 2016, slik at alle anskaffelsene der skjer som enkeltkjøp.

Anskaffelsene skjer gjennom ordinære konkurranser der tiltakenes innhold og kostnader forutsettes regulert uttømmende gjennom skriftlige kontrakter utformet i forkant av kjøpet. Rammeavtalene har fra 2016 vært basert på «robuste priser», det vil si at prisene skal hensynta et visst behov for tilleggsbemanning og -tjenester gjennom plasseringen. I konkurransen om rammeavtalene og ved avrop på rammeavtalene er det fastsatt minstekrav til kvalitet, og konkurransen skjer på pris. I konkurransen om enkeltkjøp er det konkurranse også på innhold, både for å komme med blant dem som får konkurrere, og for å få tilslag. Ved enkeltkjøp skal det forespørres tre leverandører. Hvilke leverandører som forespørres, baseres på en skjønnsmessig vurdering.

50 prosent av totalt antall oppholdsdager i private institusjoner skjer i dag gjennom enkeltkjøp, primært fra kommersielle aktører. Årsaken til den høye andelen enkeltkjøp skyldes dels at rammeavtalene ikke dekker behovene til barna med mest omfattende og komplekse behov, og dels antallet barn med slike behov har økt. Lav bemanningsfaktor i rammeavtalene, lavt risikopåslag i prisen eller ulik forståelse av hva «robust pris» skal inkludere, kan også være viktige grunner til at det foretas en stor andel enkeltkjøp. Bruken av enkeltkjøp øker risiko for unødvendig høye kostnader og for lav kvalitet i tilbudet, ettersom plasser etableres og bygges ned avhengig av etterspørsel.

22.5.3.2 Kvalitet og kostnader i institusjonsbarnevernet

Institusjonstiltak er inngripende tiltak overfor sårbare brukere, noe som stiller ekstra strenge krav til det offentliges ivaretakelse av barnas rettssikkerhet. I institusjonsbarnevernet er det stor grad av asymmetrisk informasjon mellom kjøperen av et tiltak og leverandøren, både om barnas behov, innholdet i tiltakene og tiltakenes kostnader. Institusjonstiltak er også vanskelig evaluerbare. Bufetat er enekjøper i markedet og har derfor stor kjøpermakt, men kjøpermakten svekkes av ansvaret de er pålagt gjennom bistandsplikten.38

Det er ikke avdekket systematiske kvalitetsforskjeller mellom statlige og private institusjonstiltak igjennom de lovlighetsvurderingene som er foretatt i tilsyn og kontroll. Private institusjoner er underlagt de samme kvalitetskravene som statlige institusjoner, dels ved at de er godkjent i henhold til godkjenningsforskriften, som blant annet stiller krav om at institusjonen drives i samsvar med kvalitetsforskriften, og dels gjennom spesifikke kvalitetskrav som fremkommer av kontrakten. Fylkesmannen fører tilsyn med at alle institusjoner oppfyller kravene som følger av barnevernloven med forskrifter.39 Det er ikke gjort systematiske evalueringer av den helhetlige kvaliteten i de ulike delene av institusjonstilbudet utover det som følger av lovlighetstilsynet.

Institusjonstiltak er svært komplekse og forskjellige, og det mangler gode kvalitetsindikatorer. Det er dermed både vanskelig og ressurskrevende på en tilfredsstillende måte å utforme gode kvalitetskrav og -indikatorer i kontrakter, og det er høye transaksjonskostnader knyttet til oppfølging av kontraktene i etterkant av inngåelse.

Statlige institusjonene har i gjennomsnitt 15–20 prosent høyere utgifter per oppholdsdøgn enn de private40men kostnadene er vanskelig sammenlignbare. Private aktører har ofte andre typer plasseringer enn de statlige. Arbeidsgivers kostnader til lønns-, arbeidstids- og pensjonsordninger i privat sektor er gjennomgående lavere enn i offentlig sektor, noe som kan påvirke prisene.41 En økende trend har vært at barna med størst omsorgsbehov plasseres i private institusjoner, mens de offentlige institusjonene tar mer «ordinære» plasseringer. Dette tyder på at statens egne institusjoner ikke tilstrekkelig grad har vært tilpasset utviklingen i barnas problembelastning. Bufetat arbeider med å videreutvikle tilbudet i egne institusjoner for å gjøre det bedre rustet til å ivareta barna hvor risikoen er høyest og graden av myndighetsutøvelse, blant annet i form av tvangsutøvelse, er sterkest.

At det er vanskelig å sammenligne priser og kvalitet i statlige og private institusjoner øker risikoen for at private aktører utnytter informasjonsasymmetrien til å ta høye marginer, enten ved å øke pris, eller redusere kvalitet. Private tjenesteytere vil også gjennom et institusjonsopphold opparbeide seg ytterligere informasjon om brukerens behov, som gir betydelig markedsmakt i forhandlinger med Bufetat.

22.5.4 Utfordringer ved bruk av private aktører i barnevernet

Barnevernet kjennetegnes av sårbare brukere, komplekse tiltak med mange aktører involvert og vanskelig observerbar kvalitet på tjenestene. Et sentralt rettssikkerhetskrav for barnevernets arbeid er at tjenester og tiltak skal være forsvarlige. Ved bruk av private tjenesteytere kan det oppstå en risiko for at barnevernstjenesten ikke får tilstrekkelig innsikt i tjenesteyterens utøvelse av tiltak og tjenester, til å kunne sikre at kravet om forsvarlige tjenester oppfylles. Den private tjenesteyteren vil besitte informasjon om barnet og familien, som barnevernet har vansker med å få tilgang til, og denne informasjonsasymmetrien vil være økende over tid. Asymmetrisk informasjon i kontraktsforholdet kan være problematisk, fordi barnevernstjenesten rettslig sett skal ha nødvendig kontroll over og aktiv styring med at den private tjenesteyteren ivaretar barnas og familienes rettssikkerhet.

Tjenester og tiltak som leveres av private tjenesteytere i barnevernet er kjennetegnet av at de er skjønnspregede og at effektene er vanskelig å observerbare. Dette gjør det vanskelig på objektivt grunnlag å fastslå kvaliteten av tiltaket. Tiltakene er ofte vanskelig å spesifisere på forhånd. Ofte vil tiltak endres over tid, når barnas og familienes behov blir tydeligere. Tiltak og tjenester er ofte uklart avgrenset, for eksempel ved at en veiledningsprosess også kan ha elementer av utredning – og omvendt. Tjenestenes karakter gjør det vanskelig å konkretisere den ønskede leveransen tilstrekkelig til å kunne regulere den i en kontrakt.

Private tjenesteytere kan motiveres av økonomiske hensyn. Kommersielle aktører gjennom å ta ut utbytte, og ideelle aktører gjennom kryssubsidiering innad i egen virksomhet. Når økonomiske hensyn sammenfaller med at tjenestene som leveres er vanskelig observerbare eller å få innsikt i, er det en fare for at rettssikkerhetsgarantiene overskygges. Kommersielle aktører kan utnytte dette til å øke egen inntjening, ved å foreslå tiltak eller tjenester som ikke er i samsvar med barnevernrettslige prinsipper, vilkår i loven og/eller barnevernfaglige kunnskapsgrunnlag. Eksempelvis kan kommersielle enetiltak, hvor tiltaket bygges opp rundt det enkelte barn til en svært høy kostnad, innebære risiko for manglende samsvar mellom offentlig og private interesser. Den kommersielle tjenesteyteren kan øke inntjening ved å overdrive barnas eller familienes behov, og foreslå tiltak som er mer kostbare enn hva det egentlige behovet tilsier. Dette gir risiko for overbehandling av barn og familier. Tilsvarende kan den kommersielle tjenesteyteren øke egen inntjening ved å levere lavere kvalitet i det tiltaket eller mindre omfang av en tjeneste enn det barnets og familien behov og rettskrav tilsier. Dette gir risiko for underbehandling av barn og familier.

Ved stor bruk av private aktører kan det etablere seg en praksis der kompetanse leies inn fra private tjenesteytere, heller enn å bygges opp i det offentlige. For å opprettholde god barnevernsfaglig kompetanse i det offentlige barnevernet og god ivaretakelse av et komplekst velferdsfelt med sårbare privatpersoner, bør innkjøp av private tjenester gjøres på en måte som støtte opp under at kompetanse kan beholdes og bygges opp i det offentlige barnevernet. I tillegg kreves det en stor grad av bestillerkompetanse i barnevernet for å kunne ivareta rettssikkerhetsgarantiene når oppgaver som involverer offentlig myndighetsutøvelse gis i kontraktsform til en privat tjenesteyter.

22.5.5 Fordeler ved bruk av private aktører i barnevernet

De fleste kommunale barnevernstjenestene benytter seg i dag av private tjenester. Kjøp av tjenester kan gi et bedre og mer effektivt barnevern enn om barnevernstjenestene skulle utføre alle oppgavene selv. Behovene kan være begrunnet i mangel på spesialistkompetanse, lav bemanning, stor geografisk avstand til barnet tjenesten har omsorgsansvaret for, samt habilitetsutfordringer og utfordringer i samarbeidet med familien. Fordelene er derfor særlig knyttet til å sikre tilstrekkelig kapasitet og spesialisering slik at barnevernet klarer å levere forsvarlige og differensierte tjenester til enhver tid, og på en kostnadseffektiv måte.

I institusjonsbarnevernet står i dag private aktører for om lag 60 prosent av tilbudet. Institusjonsområdet er til en viss grad preget av en markedsdeling med utgangspunkt i aktørenes kompetanse og konkurransefordeler. Eksempelvis har ideelle aktører over lang tid opparbeidet seg kompetanse på rusbehandling og har i dag en stor markedsandel på rusinstitusjoner. Problemomfanget hos barn som henvises til barnevernsinstitusjoner har økt de siste årene. De kommersielle aktørene har vist seg mer fleksible enn det offentlige hva angår å innrette tilbudet mot barn med særlig høy problembelastning. Dette kan ha bidratt til at barn har blitt gitt et mer individuelt tilpasset tilbud, men har samtidig ført til at kommersielle aktører har blitt gitt et stort ansvar for plasseringene med høyest risiko og størst grad av offentlig myndighetsutøvelse. Det innebærer også at kommersielle aktører brukes mest der utfordringene med kvalitets- og kontraktsstyring er størst. En særlig viktig fordel ved bruk av private aktører i barnevernet er muligheten til fleksibel drift og kapasitetsstyring. Tilstrømmingen til de ulike tjenestene i barnevernet er varierende, både på type tjeneste og hvor i landet tjenesten trengs. Dersom det offentlige skulle levere alle tjenester selv ville dette medført en kraftig oppbygging av de ulike tjenestene over hele landet. Ved å bruke private aktører kan man unngå å bygge opp kapasitet som i lengre perioder vil stå ledig. Dette er kostnadsbesparende. Private aktører kan ha andre ressurser og rammevilkår knyttet til lokaler, turnusordninger, tilgang på ansatte fra andre leveranseområder og tilgang på innleid arbeidskraft. Dette kan gjøre det mulig for private å skalere et tilbud opp og ned billigere enn det offentlige.

Flere av gevinstene speiler utfordringene. Sterke insentiver til bedriftsøkonomisk lønnsomhet kan gi mer kostnadseffektive tiltak – eller lavere kvalitet. Innovasjon kan være motivert av hensynet til barnas beste – eller egen økonomi. Rask opp- og nedbygging av kapasitet kan gi et mer kostnadseffektivt tilbud – eller stadig nye leverandører med lav faglig profesjonalitet.

22.5.6 Utvalgets anbefalinger om barnevern

Utvalget vurderer at barnevernet er et område hvor bruk av private aktører er knyttet til særlige utfordringer, og hvor tillit kan være en egnet styringsmekanisme. Dette er blant annet begrunnet i sårbare brukere, komplekse tjenester, vanskelig observerbar kvalitet og informasjonsasymmetri. Private tiltak som etableres for å møte enkeltbarns særskilte behov, som kommersielle enetiltak, kan innebære særlig høy risiko for at profittmotiv overskygger hensynet til barnets beste. Særtrekkene ved barnevernet som velferdstjeneste tilsier at det bør foretas grundige, strategiske og veloverveide valg dersom private tjenesteytere inviteres inn som et supplement til å utføre barnevernets lovpålagte oppgaver.

Et flertall av utvalget mener at bruk av private på barnevernsområdet forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering, men at det ikke bør innføres reguleringer som avgrenser barnevernstjenestens mulighet til å la seg bistå av private aktører. Flertallet begrunner dette med at tilgangen på bruk av private sikrer tjenesten en nødvendig fleksibilitet i en kontekst av uforutsigbar etterspørsel og særskilte behov som må imøtekommes raskt. Å bygge opp et tilstrekkelig og forsvarlig tilbud i egenregi vil innebære behov for stor overkapasitet, og har historisk heller ikke vist seg å være noen garanti for god myndighetsutøvelse. Flertallet av utvalget mener derfor at å slutte å bruke private vil innebære en for høy risiko, både knyttet til barnas og familienes tilgang på tjenester, den faglige utviklingen og ikke minst kostnaden ved bruk av barnevernstjenester.

Et mindretall bestående av Bjerkan, Vislie og Røtnes mener at kommersielle aktører bør avgrenses fra å levere tiltak på hele eller deler av barnevernsområdet. Dette begrunnes med at særtrekkene ved barnevernet nevnt innledningsvis innebærer høy risiko for at profittmotivet gjør styringsutfordringene uoverkommelige. Det pekes på at kommersielle aktører som motiveres av økonomiske hensyn, vil være i posisjon til å utnytte informasjonsasymmetri til å oppnå høyere fortjenester og tilby tjenester som ikke er til barnets beste. Argumentet om at private aktører kan levere spesialkompetanse og tilby fleksibilitet, er etter mindretallets syn først og fremst et argument for at oppgaver bør flyttes fra det kommunale til det statlige barnevernet. Et statlig barnevern bør være i stand til å samordne kommunale behov på en minst like god måte som private aktører. Det fremheves som et paradoks at kommersielle aktører i dag i særlig grad benyttes på områder hvor styringsutfordringer og graden av myndighetsutøvelse er størst. Mindretallet uttrykker videre tvil om praksisen med at barnevernstjenesten «lar seg bistå» med å utføre en tjeneste som inneholder myndighetsutøvelse, er i tråd med gjeldende rett om at inngripende myndighetsutøvelse ikke kan delegeres til private uten eksplisitt hjemmel i lov. Et annet mindretall ved Nereid mener at det bør stilles både kompetanse- og bemanningskrav til alle utøvere av barnevernstjenester, slik det er gjort for barnehage, skole, skolehelsetjeneste etc. Barnevernstjenester gis til en gruppe mennesker i svært sårbare situasjoner, og målet med tjenesten er at brukerne skal bli uavhengig av tjenesten. Det bør derfor utredes nærmere hvordan brukerperspektivet (det vil si «ikke lenger bruk for tjenesten») kan legges til grunn for måling av resultatoppnåelse.

Utvalget understreker at bruk av private aktører i barnevernet skal begrunnes særskilt, og være gjenstand for en grundig risikovurdering. Desto mer kompleks tjenesten er, desto mer uobserverbar blir kvaliteten av tjenesten, og desto vanskeligere er det å spesifisere kvaliteten i en kontrakt. Dette tilsier en høyere terskel for bruk av private i tilbudet til særlig sårbare brukere hvor graden av kompleksitet, risiko og myndighetsutøvelse er høy.

Kjøp av private barnevernstiltak stiller særlige krav til bestillerkompetanse. Kompetansen er særlig knyttet til å identifisere riktig tiltak, spesifisere tjenestene og å følge opp kontrakten på den god måte. Når barnevernet kjøper private tjenester som innebærer offentlig myndighetsutøvelse er høy bestillerkompetanse en forutsetning for å kunne ivareta rettssikkerhetsgarantiene.

De kommunale barnevernstjenestene har ulike forutsetninger for å tilegne seg den nødvendige kompetansen, avhengig av blant annet størrelse og organisering. Spesielt i mindre tjenester kan det være utfordringer med å opparbeide det nødvendige nivå av kompetanse. Utvalget vurderer at bruk av interkommunale innkjøpssamarbeid kan være et tiltak som kan styrke bestillerkompetansen.

22.6 Tillit som styringsmekanisme og ideelle aktører

I mandatet bes utvalget om å beskrive skillet mellom kommersielle og ideelle aktører blant annet utfordringer knyttet til bruk av ideelle i forhold til kommersielle aktører, herunder ulike rammebetingelser. Dette har utvalget gjort i kapittel fem. Der er det også redegjort for funn fra kartleggingen, møter med ideell sektor og vurdert forslag til tiltak fra ideell sektor. Fra tiltakene som er vurdert i kapittel fem vil utvalget fremheve at det bør vurderes å opprette en registreringsordning for ideelle organisasjoner. Utvalget viser til at frivillighetsregisteret kan benyttes som modell. Utvalget tilråder at det i den forbindelse fastsettes en nasjonal definisjon av hva en ideelle organisasjon skal være. Et register over ideelle organisasjoner, kan deretter være et utgangspunkt for en gjennomgang av hvilke krav som bør stilles til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner.

I kapittelet her vurderer utvalget hvorvidt tillit er spesielt egnet som styringsmekanisme når den private aktøren er ideell.

Den viktigste effekten av en favorisering av ideelle organisasjoner er at eventuelt overskudd ved tjenesteproduksjonen ikke er skattbart eller kan tas ut av organisasjonen av en eier. Samtidig er det i dag heller ingen legale eller regnskapsmessige krav til ideelle organisasjoner som hindrer dem i å oppnå overskudd ved produksjon av en bestemt velferdstjeneste, for deretter å overføre fortjenesten til en annen aktivitet innenfor samme rettsubjekt.

Utvalgets flertall er derfor av den oppfatning at det per i dag vil være usikkert hva det offentlige kan oppnå av ønskede effekter ved å utelukke ikke-ideelle tjenesteleverandører fra å kunne levere tjenester.

Utvalgets mindretall ved Bjerkan og Vislie mener at ordinære anskaffelser og kontraktsformer i realiteten er en favorisering av kommersielle framfor ideelle virksomheter, alt annet likt. Dette har å gjøre med at ideelle aktørers organisasjonskultur ikke er tilpasset en konkurransesituasjon.

Ideelle organisasjoner har en lavere risikovilje, tilbøyelighet og mulighet til å ta på seg gjeld og en annen organisasjonskultur enn kommersielle aktører. Dette er faktorer som tilsier at ideelle – alt annet likt – vil komme dårlig ut (ikke vinne) en anskaffelse. Det kan innebære at de over tid forsvinner ut av markedet.

Utvalgets mindretall viser til at reservasjonsadgangen i anskaffelsesregelverket for ideelle kan bidra til større effektivitet i tjenesteproduksjonen ved at det bidrar til å bevare ideelle aktørers tilstedeværelse i tjenesteproduksjonen og derved sikrer et helhetlig tjenestetilbud. Uten reservasjonsadgang er det, på grunn av at anskaffelsesregelverket kan sies å være «tilpasset» kommersielle aktørers karakteristika, stor mulighet for at ideelle aktører over tid vil forsvinne ut av sektoren.

Utvalgets mindretall er av den oppfatning at begrensningen i muligheten til å ta overskudd ut av virksomheten kan gi grunn til større tillit til ideelle aktører fordi de da i mindre grad har insentiver til opportunistisk atferd.

Videre vurderer mindretallet at der den ideelle aktøren har et sosialt formål som i stor grad er det samme som det offentliges mål med å levere velferdstjenesten, reduseres styringsproblemet. Dette gir grunn til økt tillit og reduserte styringskostnader. Dette kan igjen tilsi at det kan være hensiktsmessig å bruke ideelle virksomheter som har mål som kan anses for å sammenfalle med målet for tjenesten, særlig ved komplekse tjenester hvor det er vanskelig å fastsette, måle eller observere kvalitet.

Mindretallet tilråder å bygge ut Nærings- og fiskeridepartementets veiledere med bedre veiledning om den skjønnsmessige vurderingen av når bruk av ideell virksomhet kan gi rom for mer tillitsbasert styring og dermed reduserte styringskostnader.

22.7 Utvalgets tilrådning

I dette kapittelet har utvalget vurdert hvilke styringsvirkemidler som kan sikre bedre måloppnåelse for velferdstjenestene som utvalget ser på, til så lave styringskostnader som mulig. Kostnaden i denne sammenheng omfatter både de direkte kostnadene som det offentlige betaler for velferdstjenester, og styringskostnader, herunder av transaksjonskostnader ved de ulike måtene å levere velferdstjenester på.

Utvalget tilråder at det offentlige har en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester enn det beslutningene historisk sett har vært preget av. Utvalget tilråder at det settes som mål for eventuell bruk av private aktører at det kan medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det innebærer at private leverandører bør brukes der private kan levere velferdstjenester med den kvaliteten som kreves i regelverk eller kontrakt, til en lavere samlet kostnad enn det offentlige kan levere selv. Dette forutsetter at rettssikkerheten til brukerne av velferdstjenestene kan ivaretas. Vurderingen bør inkludere de samlede kostnadene for det offentlige ved å bruke private; både prisen for velferdstjenesten, altså den direkte kostnaden for tjenesten, men også de samlede styringskostnadene må påregnes.

Utvalget vurderer at overordnet myndighet bør gi klare styringssignaler om private aktører kan og bør brukes til statlige virksomheter som har et forsyningsansvar. Utvalgets mindretall ved Bjerkan og Vislie anbefaler også at det, etter modell fra Sverige, lovfestes at kommuner – når de på et nytt område beslutter å anskaffe en lovpålagt velferdstjeneste – gir en begrunnelse for dette, og dessuten beskriver hva de ønsker å oppnå av besparelser og eventuell forbedring i tjenestetiltak. Det bør herunder lovfestes at kommunen jevnlig evaluerer sin bruk av private leverandører. Utvalgets flertall anbefaler at kommunene har et bevisst forhold til når det vil være samfunnsøkonomisk effektivt å bruke private leverandører, men anbefaler ikke en lovfesting da dette kan hindre kommuner i å bruke private der det er rasjonelt å bruke private.

Utvalget tilråder at det gjennomføres mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor alle velferdstjenestene. Særlig viktig vil det være å få etablert mer kunnskap som gjør det mulig å sammenlikne effektiviteten hos produsenter med ulikt eierskap og organisering. Likeså bør det etableres et større kunnskapsgrunnlag om hva som motiverer brukernes atferd innenfor tjenester med brukervalg.

Utvalget understreker viktigheten av at rettssikkerheten til brukerne ivaretas når private aktører benyttes til å levere velferdstjenester. Graden av myndighetsutøvelse i tjenesten er et viktig element å vurdere i den sammenheng.

Videre har utvalget vurdert ulike effekter av styringsvirkemidlene regulering, økonomiske insentiver og tillit. Omfanget på styringskostnadene, vil variere avhengig av tjenestenes kompleksitet. Med kompleksitet mener utvalget i hvilken grad det er mulig å måle, fastsette og etterprøve kvalitet, og i hvilken grad det foreligger asymmetrisk informasjon som kan utnyttes av private til å skaffe seg bedriftsøkonomiske fordeler.

Ved komplekse tjenester kan det være utfordringer med å regulere alle sider ved tjenesten. Tillit vil kunne bidra til å redusere risikoen ved bruk av private.

Bruk av private aktører til å levere velferdstjenester vil alltid medføre styringskostnader. Størrelsen på styringskostnadene vil avhenge av hvor effektive styringsvirkemidlene er, og hvor ressurskrevende det vil være å benytte disse. Den ansvarlige myndighet må derfor vurdere det samlede omfanget av styringskostnader, opp mot potensielle gevinster ved å bruke private aktører i stedet for å produsere tjenesten selv.

I den sammenheng mener utvalget at det er grunn til å være særskilt oppmerksom på kostnadene knyttet til rettsliggjøringen av tvistetema når private aktører brukes til å levere velferdstjenester, som del av de styringskostnadene det offentlige må påregne. Dersom det offentlige som oppdragsgiver finner feil eller mangler knyttet til leveransen, kan ikke instruksjonsmyndigheten som arbeidsgiver benyttes til å rette opp forholdet ved bruk av private aktør, slik det offentlige kan når tjenesten utføres i egenregi. Det offentlige er da henvist til å bruke hjemmelsgrunnlag i den generelle reguleringen av sektoren, eventuelt i tillegg til kontraktsfestede hjemmelsgrunnlag. Hjemmelsgrunnlaget eller de faktiske forhold vil kunne bestrides av den private parten. Feil ved leveransen mv vil slik kunne medføre tids- og ressurskrevende prosesser for domstolene, som mange kommuner verken har ressurser eller kompetanse til å håndtere. I dette ligger at det offentlige reelt sett gir fra seg en del av styringen over tjenesteproduksjon dersom man velger å bruke private aktører for å produsere egne tjenester.

Der det er besluttet å bruke private vurderer utvalget at det er behov for tiltak for å øke sannsynligheten for at målet med bruk av private nås; altså økt samfunnsøkonomisk effektivitet. Utvalget har avdekket behov for tiltak der velferdstjenester anskaffes gjennom kontrakt. På den ene siden kan konkurranse være et godt virkemiddel for god ressursutnyttelse, men på den annen side forutsetter det god bestillerkompetanse hos det offentlige. Også på tilskuddsområdet er det behov for å styrke måloppnåelsen ved bruk av private, og utvalget viser til forslag til tiltak i barnehagesektoren i kapittel 24.

Utvalget vurderer at det er et særlig behov for å styrke bestillerkompetansen. I den forbindelse tilråder utvalget at det utformes tilpassede veiledere både om gode konkurransegrunnlag og kontrakter ved kjøp av velferdstjenester, og om konktraktsoppfølging når det kjøpes velferdstjenester. Utvalget vurderer også at bruk av interkommunale innkjøpssamarbeid kan være et tiltak som kan styrke bestillerkompetansen. Økning av bestillerkompetansen kan bidra til å redusere styringskostnaden.

Etter utvalgets vurdering er det behov for en bevisstgjøring rundt hvordan brukernes opplevelser kan integreres i oppfølgingen og kontrollen av levering av velferdstjenester. Utvalget tilråder at det utarbeides veiledning om hvordan brukerinvolvering kan og bør brukes i planleggingen av anskaffelsen, utforming av konkurransegrunnlag og i evaluering av tilbud mm.

Utvalget vurderer at det ved innkjøp av velferdstjenester bør rettes et fokus på de ansattes arbeidsmiljø og virksomhetens kultur for å si ifra om svikt eller lav kvalitet. Utvalget tilråder at det utarbeides veiledning om hvordan det kan stilles krav til medarbeiderundersøkelser og hvordan disse kan følges opp. Utvalget foreslår også at det opprettes en uavhengig enhet for mottak og håndtering av varsler om kritikkverdige forhold i private virksomheter fra personer som utfører arbeid i slike virksomheter.

Utvalget tilråder at lengden på kontrakter brukes mer bevisst der det kan være grunn til å bygge opp tillitsfulle relasjoner for å motvirke styringsproblemet. Dette kan være særlig aktuelt ved komplekse tjenester, hvor det er utfordrende å få tilstrekkelig innsikt og informasjon om brukernes behov og/eller kvaliteten på tjenesten.

Utvalget tilråder også økt bevissthet om bruk av kompetansekrav, enten i form av formell utdanning eller i form av autorisasjonskrav som skal sikre et visst nivå av kunnskap og kompetanse. Også her vurderer utvalget at det er særlig aktuelt der det er utfordrende å måle kvalitet. Utvalget vil imidlertid presisere at økt grad av kompetansekrav også kan bidra til å øke kostnadene ved levering av tjenesten, og det kan bidra til et mindre rom for innovasjon i tjenesteytingen. Fremover vil det blir et større behov for helse- og omsorgstjenester samtidig med at arbeidsstyrken reduseres, jf. at andelen eldre i befolkningen øker. Dette tilsier økt behov for å finne innovative løsninger som ikke reduserer kvaliteten i tjenestene, samtidig som det må påregnes færre personer til å levere tjenestene. Utvalget har i sine drøftinger ikke funnet det riktig å gå inn på den konkrete arbeidsdelingen mellom stat og kommune for de ulike velferdstjenestene. Men på generelt nivå vil utvalget gi uttrykk for at det for mange mindre kommuner nok vil være vanskelig å håndtere de rettslige sidene ved en anskaffelse. Det taler isolert for egenproduksjon i mange kommuner. Bruk av interkommunalt samarbeid kan i noen grad bøte på kompetansemangler i kommunene. Likeledes kan opprettelse av statlige innkjøpsorganer – etter modell av Bufetat – være hensiktsmessig.

Når det gjelder ideelle tilråder utvalget at det vurderes å opprette en registreringsordning for ideelle organisasjoner, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner, hvor det fastsettes en nasjonal definisjon. Et register over ideelle organisasjoner, kan være et utgangspunkt for en gjennomgang av kravene til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner.

Etter flertallets oppfatning foreligger det ikke et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av å favorisere ideelle i konkurranser om velferdstjenester. Flertallet tilråder derfor i utgangspunktet ikke økt bruk av reservasjonsadgangen.

Utvalgets mindretall ved Bjerkan og Vislie viser til at reservasjonsadgangen for ideelle er viktig for å bevare ideelle aktørers tilstedeværelse i sektoren. Ideelle aktører bidrar til mangfold i tjenestetilbudet og spiller en viktig rolle som ubetalt innovatør av nye lavterskeltilbud, som det offentlige i neste omgang kan dra nytte av. Videre er styringsproblemet mindre, fordi ideelle ikke har eiere som krever avkastning på innskutt kapital. Dette begrunner reservasjonsadgang særlig ved komplekse tjenester hvor det er vanskelig å fastsette, måle og observere kvalitet. I alle tilfelle er problemet med eventuell overkompensasjon mindre, fordi denne eventuelt reinvesteres i et sosialt formål. Disse medlemmene vurderer derfor at det er betydelige samfunnsmessige fordeler knyttet til ideelle aktørers tilstedeværelse i sektoren.

Et mindretall bestående av Bjerkan, Vislie og Røtnes mener at kommersielle aktører bør avgrenses fra å levere tiltak på hele eller deler av barnevernsområdet. Dette begrunnes med at særtrekkene ved barnevernet innebærer høy risiko for at profittmotivet gjør styringsutfordringene uoverkommelige. Disse medlemmer mener det er tankekors at kommersielle aktører benyttes mest nettopp på områder hvor styringsutfordringer og betenkeligheter knyttet til myndighetsutøvelse er størst.

Mindretallet tilråder å bygge ut Nærings- og fiskeridepartementets veiledere med bedre veiledning om den skjønnsmessige vurderingen av når bruk av ideell virksomhet kan gi rom for mer tillitsbasert styring og dermed reduserte styringskostnader.

Et annet mindretall ved Nereid mener at det bør stilles både kompetanse- og bemanningskrav til alle utøvere av barnevernstjenester, og at det bør utredes nærmere hvordan brukerperspektivet (det vil si «ikke lenger bruk for tjenesten») kan legges til grunn for måling av resultatoppnåelse.

23 Konkurranse som virkemiddel for god ressursutnyttelse

23.1 Konkurranse og effektivitet

Konkurranse er et virkemiddel for å bidra til bedre ressursbruk. For at konkurranse skal bidra til bedre ressursbruk, må markedet og markedsaktørene ha bestemte egenskaper. I motsatt fall kan konkurranse virke mot sin hensikt. Formålet med dette kapitlet er å drøfte om bruk av konkurranse for de velferdstjenester utvalget har sett på, bidrar til bedre ressursutnyttelse.

Konkurranse er ett av flere virkemidler som brukes når det offentlige bruker private aktører, jf. kapittel 5. Begrunnelsen for å innføre konkurranse er blant annet å få mer velferd per krone eller samme velferd til en lavere kostnad, større valgfrihet for brukerne (mangfold), samt stimulere til innovasjon.

Et sentralt spørsmål er om det er særtrekk ved velferdstjenester og ved «markedet» for velferdstjenester, som gjør det vanskelig å få til virksom konkurranse. Spørsmål av denne typen ble stilt på OECDs Global Forum on Competition, (desember 2017): «To what extent can we harness the forces of competition to improve performance in these sectors? Is there something about these sectors which limits the extent to which we can rely on competition to achieve desirable outcomes?»42

I henhold til mandatet skal utvalget «kartlegge om det finnes tiltak som eventuelt kan gjennomføres for å legge bedre til rette for konkurranse på like vilkår ved offentlig finansierte velferdstjenester, eller om andre tiltak kan være mer effektive for å fremme god ressursutnyttelse i velferdstjenestene. Virkningen av å innføre slike tiltak på tjenestenes kvalitet og fordeling blant brukerne må derfor kartlegges. Utvalget skal vurdere hvordan eventuell markedssvikt, konkurranseproblemer og andre forhold bør påvirke forholdet mellom kommunen/staten og den private virksomheten som skal utføre velferdstjenesten. I denne vurderingen skal utvalget særlig se på insentiver som sikrer høy kvalitet på velferdstjenestene samtidig som avtalene legger grunnlag for stabil og sunn økonomi for de private virksomhetene over tid.»

Tallmaterialet som utvalget har fremskaffet gir ikke grunnlag for å besvare mandatet. Av den grunn har vi dette kapitlet en prinsipiell tilnærming til spørsmålet.

I kapittel 23.3 forklares kort hvorfor konkurranse bidrar til bedre ressursbruk i ordinære markeder. I kapittel 23.4 drøftes om konkurranse er et egnet virkemiddel i markedet for velferdstjenester, gitt de særegne trekkene ved tjenestene, brukerne og type finansiering. I 23.5 trekker vi frem noen funn fra utvalgets tallmateriale og fra øvrige undersøkelser. Utvalgets vurderinger er oppsummert i 23.6.

23.2 Tidligere utredninger

Et interdepartementalt utvalg (Sandbekkutvalget) vurderte i år 2000 ulike måter å innføre større eller mindre grad av marked i produksjonen av offentlige tjenester.43 De påpekte at offentlige beslutninger om å utkontraktere virksomhet må betraktes som en høyrisikobeslutning, og det må kreves høy kvalitet på beslutningsgrunnlaget. Videre finnes det en veileder i bruk av konkurranse, som ble utarbeidet av en interdepartemental arbeidsgruppe.44 Som nevnt i delutredning 1, finnes det utover dette egne veiledere om brukervalg og om anskaffelsesregelverket. Disse veilederne omtales i kapittel 5 og kapittel 6. For øvrig nevnes at andre skandinaviske land i en rekke utredninger har analysert bruk av konkurranse på områdene for velferdstjenester.45

Produktivitetskommisjonens rapporter, NOU 2015: 1 og NOU 2016: 3, har sett på tiltak for økt produktivitet i offentlig sektor. De skriver blant annet i sin andre rapport (s. 193): «Større konkurranse i helsesektoren kan være positivt ved at det kan skape mer bevissthet om kostnadene og mer effektiv bruk av arbeidskraften i offentlig sektor».

23.3 Konkurranse i ordinære markeder

Samfunnets verdi av konkurranse som virkemiddel ble beskrevet i NOU 2003: 12 Ny konkurranselov (side 50): «Konkurransen er viktig som ledd i å oppnå effektiv bruk av samfunnets ressurser. Konkurransen har imidlertid ingen økonomisk egenverdi. Når det er gunstig med konkurranse, er det fordi aktører som møter konkurranse opptrer på en annen måte enn de ellers ville gjøre. Verdien av konkurranse ligger i den effekt den har på foretaks og andre aktørers insentiver.»

Formålet med konkurranseloven er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Ved anvendelse av loven skal det tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Den grunnidé som konkurranseloven bygger på, er at når en bedrift møter konkurranse i form av sterkere ytre press, vil den motiveres til å produsere mer effektivt, enten gjennom å redusere kostnader eller ved å finne nye og bedre måter å produsere på (innovasjon). Dersom ineffektiv drift reduserer lønnsomheten, påvirker det virksomhetens mulighet til å overleve. Dette omtales gjerne som at konkurranse skaper harde budsjettskranker. Når konkurranse derimot ikke fungerer, for eksempel dersom bedriften opptrer alene i markedet, som ved et privat eller offentlig monopol, har bedriften mulighet til å velte kostnaden av eventuell ineffektivitet over på andre. Man snakker da gjerne om myke budsjettskranker.

Virksomheter som møter konkurranse, må skjerpe seg for ikke å bli utkonkurrert eller tape markedsandeler. Konkurranse kan fungere som et middel for å få til effektiv drift. Ved hjelp av konkurranse vil ineffektive bedrifter bli erstattet av mer effektive bedrifter. På ordinære markeder gir prisen et signal om hva brukerne etterspør og hvordan brukerne verdsetter tjenesten, og den reflekterer også hvor mye det koster å øke tilbudet av tjenesten. I ordinære konkurransemarkeder er brukeren av tjenestene den samme som kjøperen. For de velferdstjenestene dette utvalget har sett på, er det derimot ikke bruker som betaler den fulle prisen for tjenesten.

En perfekt konkurranseøkonomi vil lede til samfunnsøkonomisk effektivitet. Dette hviler på noen forutsetninger; 1) at det er mange uavhengige kjøpere og selgere, 2) ingen har markedsmakt, 3) ingen har stordriftsfordeler, 4) det finnes markeder for alle velferdsrelevante varer og tjenester, 5) ingen eksterne virkninger og at 6) fri etablering og exit og 7) alle beslutninger tas på grunnlag av lik informasjonstilgang (ingen informasjonsskjevheter)46. Flere av disse forutsetningene vil ikke være oppfylt for de velferdstjenestene utvalget har behandlet.

Det er på sin plass å poengtere at det er svært få markeder hvor alle disse vilkårene er oppfylt. Beslutningen om å bruke konkurranse eller ikke i markedet for velferdstjenester bør derfor ikke være basert på om det aktuelle markedet oppfyller alle eller de fleste av disse forutsetningene. Det kan imidlertid innebære at myndighetene må pålegge noen ekstra begrensninger eller reguleringer.

23.4 Konkurranse på velferdstjenesteområdene

23.4.1 Hva konkurreres det om

Bruk av konkurranse i markedet for velferdstjenester er krevende fordi velferdstjenester ikke er som andre tjenester, og markedet er ikke som andre markeder. Velferdstjenester er imidlertid heller ikke en enhetlig gruppe tjenester, så det riktige innslaget av konkurranse vil derfor kunne variere etter hvilke typer tjenester vi ser på.

Et moment er at velferdstjenestene ikke blir betalt av brukeren, men av det offentlige, med unntak av egenandeler i enkelte tjenester. Dette til forskjell fra ordinære tjenester i vanlige konkurransemarkeder. Dette gir opphav til trepartsforholdet beskrevet i kapittel fire. Videre er brukerne av en rekke velferdstjenester ofte sårbare, noe som også kan være begrunnelsen for at de har rett på offentlig finansierte velferdstjenester.

Det medfører at det offentlige som betaler for tjenestene, er mer opptatt av prisen på tjenesten enn de som bruker (etterspør) tjenestene. Implikasjonen av dette er at prisen som signal på tjenestens verdi for brukeren, og dermed signalet til leverandørene om hvordan man skal dimensjonere produksjonen, vil være mer uklart enn i et ordinært marked. Dette kan imidlertid håndteres ved at oppdragsgiver avgjør dimensjoneringen av tjenesten.

Et annet moment er at det som er gjenstand for konkurranse, «velferdstjenesten», kan for enkelte typer tjenester være vanskelig å vurdere både for den offentlige kjøperen og brukeren. Dette gjør bruk av konkurranse som virkemiddel for effektiv ressursbruk mer utfordrende, men dette er imidlertid en problemstilling også ved valg av produksjon i egenregi.

For en del velferdstjenester vil brukerne i ulik grad kunne velge mellom tjenesteleverandører, og konkurransen her vil da kunne være at leverandørene konkurrerer om brukere til gitte refusjonssatser eller priser. Med brukervalg må leverandørene konkurrere om brukernes gunst i andre dimensjoner enn priser (kvalitet, opplevelse, trygghet, mm.). Alt annet likt kan dette innebære at konkurranse bidrar til høyere kvalitet. Høyere kvalitet er imidlertid ikke ensbetydende med økt samfunnsøkonomisk effektivitet dersom årsaken til dette er at refusjonssatsene er satt høyere enn verdien av kvalitetshevingen.

Gitt at utfordringene er mulig å håndtere, kan konkurranse bidra til bedre ressursbruk også på markedet for velferdstjenester. Er utfordringene ikke mulig å håndtere, eller er enklere å håndtere med produksjon i offentlig regi, er det imidlertid ikke effektivitetsgevinster ved å bruke private aktører. Det kan tilsi at det offentlige ikke bør bruke private aktører, men heller produserer den aktuelle velferdstjenesten i egen regi. Det er disse betraktningene som ligger i prinsippskissen i figur 4.2 i kapittel fire. For at det skal være formålstjenlig for det offentlige å bruke private aktører, skal dessuten disse effektivitetsgevinstene fra å innføre konkurranse overstige transaksjonskostnadene.

Hvorvidt det offentlige klarer å realisere ønskede gevinster ved bruk av konkurranse, vil avhenge av særtrekk ved den aktuelle tjenesten og særtrekk ved brukerne. Videre vil det avhenge av markedsstruktur og finansieringsmodell for velferdsleveransene og det offentliges bestillerkompetanse. Gevinster ved bruk av konkurranse må også vurderes opp mot målet for det offentlige forsyningsansvaret, nemlig at alle borgere skal ha lik tilgang til tjenestene.

Med lik tilgang menes lik kvalitet, tilgjengelig og pris (egenandel). Dette er sentrale verdier som legitimerer offentlig finansiering av velferdstjenester.

Velferdstjenestemarkedet avviker fra vanlige markeder også ved at de er gjennomregulert. Det er derfor ikke anledning for leverandørene til å konkurrere fullt ut langs de «vanlige» dimensjoner som pris og kvalitet. Fordi det offentlige finansierer brorparten eller betydelige deler av kostnaden, er det ikke priskonkurranse overfor bruker. Men det kan være priskonkurranse overfor oppdragsgiver (det offentlige).

Konkurranse skal bidra til bedre ressursbruk. Det blir derfor sentralt å drøfte 1) hva det konkurreres om – markedet eller brukerne 2) hvilke parametere det konkurreres langs, for eksempel pris eller kvalitet og 3) mulighetene til å utnytte framtidige sammenlikninger (målestokkonkurranse). Vi kommer tilbake til dette i kapittel 23.4.4 under omtalen av tilskuddsmodell og kontraktsmodell.

23.4.2 Velferdstjenester – særtrekk ved marked, tjenester og brukere

Å innføre konkurranse i de offentlig finansierte velferdstjenestene skaper et marked med tre parter; brukeren, leverandøren og den tredje som tar hoveddelen av regningen; det offentlige. I dette trepartsforholdet antas det at den aktøren som opptrer som representant for det offentlige, for eksempel et regionalt helseforetak eller kommuner, opptrer i tråd med de overordnede myndigheters mål.

De lovpålagte tjenestene utvalget har sett på er hva vi betegner private tjenester som i prinsippet kan omsettes på tradisjonelle markeder. Mange velferdstjenester har samfunnsmessige verdier eller gevinster utover den verdsetting en individuell bruker selv måtte ha. Om en lot forsyningen av slike tjenester skje i uregulerte markeder, ville produksjonen enten bli for lav eller ikke utført i det hele tatt. Dette som begrunner offentlig finansiering av slike tjenester, samt offentlig regulering dersom man velger å åpne opp for konkurranse.

Et annet kjennetegn ved velferdstjenester er at bruken av noen av disse baseres på paternalistiske vurderinger heller enn på brukernes egne vurderinger, preferanser og inntekt; konsumentsuvereniteten er med andre ord satt ut av spill, med begrenset brukervalg. Dette gjelder barnevern, psykiatri, rusomsorg og visse omsorgstjenester i særdeleshet, og noe mindre for arbeidslediges deltakelse i arbeidsrettede tiltak. For andre tjenester er det enda mindre grad av paternalisme, der egne eller foresattes preferanser er styrende for de valg som gjøres, som valg av barnehage.

Som vist i kapittel tre, kan det være ulike grunner til at vi i Norge har valgt et system med offentlig forsyning av private velferdsgoder, med et betydelig innslag av offentlig finansiering (tredjepartsfinansiering), med subsidiert brukerbetaling og med en serie tilhørende prinsipal-agent-relasjoner, slik det er redegjort for i kapittel 4. Flere av tjenestene har dessuten preg av myndighetsutøvelse, som innenfor barnevern, rusomsorg og psykiatri.

Velferdstjenestene skiller seg også fra andre tjenester ved at de har spesielle særtrekk, omtalt som grader av kompleksitet i kapittel fire. De er blant annet kjennetegnet ved at de dekker basisbehov, at kvaliteten på tjenesten normalt har mange dimensjoner hvorav noen vanskelig lar seg måle og verifisere. For noen tjenester, som innenfor barnevern, kan det være betydelig usikkerhet mellom innholdet i en behandling (ressursinnsats) og resultatet av behandlingen. Det kan for noen tjenesters vedkommende også være krevende å angi i forkant hvor mye ressursinnsats som er nødvendig for adekvat behandling. Kvalitetssvikt vil kunne ha betydelige negative konsekvenser for brukeren. Mange av tjenestene ytes over lang tid, som skole og barnehage, og omfang og type behandling er ofte desentralisert ved at beslutningen tas av leverandør alene, med begrensede muligheter for oppdragsgiver til å etterprøve om behandlingen var adekvat. Personlige relasjoner som tillit mellom bruker og leverandør, samt kontinuitet i tjenesteytelsen kan i seg selv være en viktig kvalitetsdimensjon.47

Kostnaden ved tjenesteavbrudd eller opphør kan ha alvorlige konsekvenser for bruker og foresatte/pårørende. Dette gjør at avviklingen av dårlige tjenesteleverandører kan forårsake betydelige ulemper for brukere. Feilaktig medisinsk behandling, omsorgssvikt i sykehjem, dårlig eller tapt skolegang eller barn som sviktes av barnevernet, kan bety store personlige og sosiale ekstrakostnader. Tjenestene har som sagt et element av å være tillits- eller troverdighetstjenester, jf. kapittel 17, med innslag av informasjonsubalanse mellom bruker og leverandør.48 Særtrekkene ved tjenestene og problemet med informasjonsskjevheter gjør at det er mer utfordrende å fastsette kvalitet og å følge opp kvalitet i tilsyn.

Velferdstjenester skiller seg fra ordinære tjenester også på andre måter. For det første foreligger det helt andre begrunnelser for bruk av en velferdstjeneste enn de motiver som foreligger ved beslutningen om forbruk av en ordinær tjeneste, jf. det vi omtalte over om å sette konsumentsuvereniteten ut av spill. Samtidig vil innslaget av subsidiert brukerbetaling også ha betydning for etterspørselen etter tjenester som i mindre grad overstyrer individuelle preferanser. Bruker er i mange tilfeller i en sårbar posisjon og kan ha svak autonomi til å ta beslutninger til eget beste. Valgene vil da måtte tas av pårørende eller leverandøren selv. For eksempel kan forhold som kognitiv svikt (demens), umyndighet (barnevern, barnehager) eller generell livsbelastning (sykdom, arbeidsløshet) gjøre dem mer sårbare enn vanlige forbrukere. Adgangen for disse brukergrupper til å foreta rasjonelle eller kvalifiserte valg eller mulighet for å avsløre kvalitetssvikt vil derfor ofte være begrenset. Og nettopp vissheten om dette, kan gi uønskede insentiver hos leverandørene

23.4.3 Markedsmakt og asymmetrisk informasjon

Trepartsforholdet fra kapittel fire beskriver flere prinsipal-agent relasjoner. En mellom oppdragsgiver og leverandør, og en annen mellom leverandør(er) og bruker(e). I relasjonen mellom oppdragsgiver/bestiller på den ene siden og leverandør på den andre, er leverandøren agent, samtidig som leverandøren også er en agent i forholdet til bruker som prinsipal.

I begge disse agentrollene har leverandører normalt et informasjonsovertak både overfor bruker og overfor bestiller eller oppdragsgiver. Et slikt informasjonsovertak kan gjelde kostnadsstruktur eller kvaliteten på den tjenesten som leveres. Denne informasjonsfordelen kan utnyttes til privatøkonomisk vinning. Bevisst utnytting av denne fordelen som kjøper eller oppdragsgiver ikke har, vil gi en privatøkonomisk gevinst når en leverer en tjeneste til en for høy pris, eller at kjøper får en tjeneste med et dårligere kvalitetsinnhold, enn om slik informasjonsfordel ikke eksisterte. Det er imidlertid på sin plass å poengtere at denne informasjonsfordelen ikke utelukkende gjelder ved bruk av private leverandører, men vil også kunne være til stede ved produksjon i egen regi. Fordelen vil da ikke nødvendigvis utnyttes til privatøkonomisk vinning, men kan like fullt ha samme effekt.

Fastleger kan i prinsippet utnytte informasjonsfordelen i kraft av et slikt informasjonsovertak til å ta for mange prøver av en pasient, som ikke er klar over at dette er unødvendig. Sykehus kan utnytte sitt informasjonsfortrinn ved å stille diagnoser som ikke er nødvendige for pasienten, men som gir privatøkonomisk merinntekt, eller foreta for mange unødvendige operasjoner. Utnytting av en informasjonsfordel beskrevet slik vi har gjort, vil kunne gi ineffektiv ressursbruk; det blir gjort for mye av noe (overbehandling), og dermed må det gjøres for lite av noe annet. Sammensetningen av velferdsproduksjon bli ikke-optimal.

I den grad man har muligheten til å introdusere konkurranse om oppdrag kan dette imidlertid bidra til å utvanne informasjonsfordelen, ved at en leverandør må levere en tjeneste av en gitt kvalitet til en lavere pris for å vinne oppdraget. Informasjonsfordelen kan dermed i mindre grad brukes til privatøkonomisk vinning. Oppdragsgiver trenger ikke tilegne seg like mye informasjon om kostnadsstruktur der man kan bruke markedsmekanismen til å velge ut leverandøren.

Konkurranse over tid kan gi oppdragsgiver muligheter til å lære mer om de underliggende forholdene, som både kostnader og kvalitet. Slike dynamiske effekter av konkurranse som kan dermed redusere mulighetene til opportunistisk atferd.

Ovenfor bemerket vi viktigheten av selve kvalitetsdimensjonen ved velferdstjenestene. Mange slike kvalitative trekk er i seg selv vanskelig å måle eksakt, og kan være omfattende ved tjenesteproduksjon. Det som er kritisk, er at fravær av måling kan skape uønskede insitamenter fra et samfunnsøkonomisk effektivitetssynspunkt. Måleproblemer kan utnyttes av tjenesteleverandør til å høste privatøkonomiske fordeler, gjennom en overkompensasjon.

Usikkerhet i sammenhengen mellom resultatet av en behandling og en ikke-observerbar eller ikke-målbar arbeidsinnsats, gjelder for flere tjenester. Det kan bli et dårlig resultat selv med stor innsats eller et godt resultat med lav innsats, idet også andre faktorer kan spille inn. Høy innsats har en høyere kostnad for tjenesteleverandør enn lav innsats. Det er derfor ikke mulig å slå fast hva som eventuelt kan ha forårsaket dårlig utfall. Spesielt alvorlig kan det bli hvis resultatet først kommer til syne etter en tid. Da vil leverandør som mottar betaling når tjenesten utføres, ha et sterkt insitament til å yte lav innsats. Dermed skjer det en form for overkompensasjon. Kjøper betaler for mye; leverandøren høster en privatøkonomisk gevinst, mens kostnaden vil bæres av andre.49

Slike måleproblemer kan være omfattende ved tjenesteproduksjon. Mange kvalitative sider ved en tjeneste er krevende å fastslå. For eksempel vet vi at barns langsiktige utvikling er påvirket blant annet av kvaliteten i barnehage og i barnevern. Om en barnehage drives dårlig vil eventuelle negative virkninger først komme til syne seinere. Kostnaden vil derfor bli båret av andre, som barnet selv, familie eller storsamfunnet. Dette er et eksempel på det som betegnes atferdsrisiko (moral hazard) eller skjulte (ikke-observerbare) handlinger.

En tredje kostnad ved informasjonsskjevhet er kostnader ved å bringe på det rene hva som faktisk kan ha skjedd. Ved tilsyn kan en få identifisert hva som kan ha ført til at resultatmål ikke er nådd. Tilsyn krever ressursinnsats som har alternativ anvendelse. I en full samfunnsøkonomisk kalkyle bør også disse kostnadene tas med som en del av styringskostnadene ved bruk av private, og som sammen med kostnaden ved fravær av måloppnåelse, kan gi betydelige transaksjonskostnader.

Et annet problem er knyttet til det vi omtalte i kapittel fire som ufullstendige kontrakter. Dette dekker i vid forstand beslutninger, begivenheter eller tilstander som vanskelig lar seg etterprøve eller bli verifisert. Slike ufullstendigheter kan åpne opp for et privat handlingsrom som kan utnyttes til egen vinning og gi opphav til det vi kaller opportunistisk atferd. Dersom for eksempel en offentlig oppdragsgiver hadde klart å skrive kontrakter som dekket alle tenkelige eventualiteter rundt et tjenesteoppdrag, ville det ikke oppstå noe styringsproblem. Da kunne en ensidig fokusere på å produsere så effektivt som mulig. Tjenesteyter ville i så fall opptre uten at det skapes kostnader for andre. Men det er langt fra mulig å skrive så detaljerte kontrakter. Dermed åpnes et privat handlingsrom som kan brukes til å tjene penger. Hvis kvalitet eller andre trekk ved en tjeneste ikke kan verifiseres eller etterprøves, kan det innebære et insentiv til å få lavere kostnader ved å kutte i kvalitet. Siden et gjennomgående trekk ved mange tjenester nettopp er fravær av målbare og verifiserbare kvalitetsindikatorer, kan dette bli et problem om en har åpnet for bruk av aktører med profittmaksimering som mål. Et spørsmål er hvordan konkurranse selv vil kunne påvirke slik opportunistisk atferd.

For å redusere kostnadene ved noen av disse informasjonsproblemene, kan en stille kvalifikasjonskrav som betingelse for å få autorisasjon som tjenesteleverandør. Jo strengere bemannings- og kvalifikasjonskrav som stilles, jo høyere er etableringshindringene som i seg selv vil svekke konkurransen, men som samtidig kan være et instrument for å kunne få bukt på noen informasjonsproblemer, særlig om en kan fratas retten til å drive om visse kvalitetskriterier ikke blir oppfylt. For eksempel vil kommunal fastlegeordning kreve autorisasjon samt driftstillatelse fra kommunen. Antall driftstillatelser er begrenset og gir fastlegene en viss markedsmakt.

23.4.4 Oppsummert

Det er en rekke egenskaper ved disse tjenestemarkedene som er av en slik karakter at det ikke foreligger perfekte konkurranseforhold, der det blant annet antas fri etableringsrett, ingen informasjonsubalanse og mange kjøpere og selgere. Dette innebærer imidlertid ikke at introduksjon av konkurranse er et dårligere alternativ enn leveranse av tjenestene i egen regi, siden mange av disse egenskapene gjør seg gjeldende også for leveranse i egen regi. Man må likevel være oppmerksomme på disse utfordringene.

Et særtrekk er trepartsforholdet som blant annet betyr at den offentlige myndighet som finansierer tjenesteproduksjonen også opptrer som en slags enekjøper vis-à-vis leverandøren eller leverandørene. Ved direkte kjøp har vi det vi kan kalle et enekjøper-eneselger-forhold, såkalt bilateralt monopol, når det gis en eksklusiv rett til en tjenesteleverandør, eller et enekjøper-flerselger-forhold, «monopsoni-oligopol», når flere leverandører benyttes. Og mellom disse to, befinner brukeren seg, med varierende grad av brukervalg.50

Med de spesielle egenskapene ved markedet vi har for mange av velferdstjenestene, kombinert med de særegne trekkene ved så vel tjenesten som brukeren, skal vi i neste avsnitt se hvordan konkurranse kan virke, når vi skiller mellom tjenester underlagt tilskuddsbasert finansieringsmodell og de som er underlagt kontraktsbaserte finansieringsmodeller.

23.4.5 Konkurranse og finansieringsmodeller

23.4.5.1 Tilskuddsbasert finansieringsmodell

En type modell som benyttes for kommunale tjenester, som fastleger og barnehager, er at det gis tilskudd til forhåndsgodkjente leverandører som brukerne mer eller mindre fritt kan velge mellom. Disse leverandørene kan i prinsippet konkurrere om brukere over en ikke-tidsbegrenset periode og innenfor et avgrenset geografisk område. De kan imidlertid ikke konkurrere på pris til bruker, da denne er fastlagt fra det offentlige gjennom tilskuddssatsen.

Hvorvidt brukervalg leder til effektiv konkurranse, avhenger for det første av om brukerne lett kan skaffe informasjon om innholdet i ulike leverandørers tjenester og dernest kan vurdere hva som passer best for deres behov. Forskning på brukervalg i svensk omsorgstjeneste viser at det er stor avstand mellom «kunder» i markedet for hjemmetjenester og normal kundeadferd i et ordinært marked. Brukerne mangler interesse og evne til å velge, og påpeker at «valget» ofte skal gjøres i en situasjon hvor en er syk/svekket og under tidspress.51

For det annet forutsetter effektiv konkurranse en reell mulighet til å velge ny leverandør. Det krever en overskuddskapasitet som gir bruker en effektiv kontrollmulighet gjennom å kunne bytte leverandør, kalt «Exit».52 En slik overskuddskapasitet kan innebære en duplisering av kapasitet, men dette er nødvendig for å ha en markedsmekanisme som fungerer med brukervalg. Selv om slik nødvendig overskuddskapasitet er ressurskrevende, er det ikke nødvendigvis slik at denne dupliseringen er mer ineffektiv enn en løsning med direkte regulering av kapasitet. Direkte regulering av kapasitet ville kreve betydelig mer informasjon, med dertil hørende kostnader knyttet til innsamling av slik informasjon. I en tilskuddsbasert finansieringsmodell konkurrerer leverandørene på kvalitet ved tjenesten. Konkurranse forutsetter at brukerne treffer rasjonelle valg og vil velge leverandøren som tilbyr en tjeneste som ligger nærmest brukers preferanser. Det er som nevnt ikke nødvendigvis en korrekt forutsetning for mange velferdstjenester. Dess mer sammensatt og kompleks tjeneste og dess mer sårbar bruker, dess mer kan det hevdes at «valget» av tjenesteleverandør er en integrert del av velferdstjenesten.

23.4.5.2 Kontraktsbasert finansieringsmodell

Alternativet til tilskudd er anskaffelsesregelverket, som ofte benevnes kontraktsbasert finansieringsmodell. Alle velferdstjenester som utvalget ser på, omfattes i utgangspunktet av regelverket. Men som nevnt i kapittel 6 (EØS-rett), kan enkelte velferdstjenester etter en konkret vurdering være unntatt fra anskaffelsesregelverket fordi innkjøpet gjelder kjøp av tjenester som innebærer myndighetsutøvelse. Dette gjelder ved kjøp av visse barnevernstjenester og enkelte tjenester innenfor helse- og omsorgssektoren.

Konkurransen om en kontrakt for å levere tjenester på vegne av det offentlige omtales gjerne som konkurranse om et marked eller som ex ante-konkurranse. Konkurransen finner sted før tildelingen av kontrakt og valg av leverandør som deretter er beskyttet ved å få tildelt en eksklusiv rett i kontraktstiden. De vanligste formene for konkurranse som gjennomføres innenfor rammen av anskaffelsesregelverket er konkurranse mellom leverandørene om ordinære tjenestekontrakter og konkurranse mellom leverandører om deltakelse i en rammeavtale. Vi finner denne konkurranseformen for arbeidsmarkedstiltak der tiltaksbedrifter konkurrerer om å levere tjenester til NAV. Det offentlige velger en leverandør eller et utvalg av dem som kan delta i en rammeavtale for seinere avrop på rammeavtalen. Valg av tiltak for bruker kan da skje som en avropsmekanisme.

For at konkurransen om kontrakter skal bli virksom, er det viktig å sikre stor nok deltakelse, ikke lyse ut for store kontrakter som vil favorisere etablerte aktører og forhindre nye og mindre fra å delta, være oppmerksom på mulig samarbeid mellom tilbydere og om forekomsten av for lave bud enten kan vitne om vinnerens forbannelse eller for aggressiv tilbudsstrategi i den hensikt å drive andre ut markedet.

Om den offentlige bestiller lykkes med å etablere virksom konkurranse, vil en – avhengig av bestillerkompetanse – kunne høste gevinster i form av lavere priser og bedre kvalitet. Om konkurransen er riktig organisert og med mange nok deltakere, vil tilbyderne rasjonelt sett motiveres til ikke å levere et for høyt pristilbud, siden det vil redusere muligheten for kontrakt, og heller ikke for lavt siden det vil lede til tap. Imidlertid, om det er betydelig usikkerhet om hva som vil kreves av ressursinnsats for å levere en bestemt tjeneste, kan vinnerens forbannelse inntreffe. Feilvurdering av hva som vil kreves, vil innebære at den som vinner, vil gå med tap. For komplekse tjenester (som barnevern) kan det være betydelig usikkerhet mellom innholdet i en behandling (ressursinnsats) og resultatet av behandlingen, blant annet som følge av store individuelle forskjeller. Å innføre konkurranse om slike komplekse tjenester kan derfor være utfordrende. Ved mer standardiserte tjenester kan konkurranse føre til bedre ressursbruk, se beskrivelsen av arbeidsmarkedstiltak i boks 23.1.

For at konkurransen skal bli virksom, og konkurransen mellom leverandørene gi ønskede resultater må følgende være oppfylt:

• Tilstrekkelig mange potensielle leverandører,

• ikke koordinerte tilbud mellom leverandørene,

• god bestillerkompetanse,

• tydelig og streng nok regulering av kvalitet i kravspesifikasjon og kontrakt, for å kunne sikre verifiserbare kvalitetstrekk53 og

• lite rom for opportunistisk atferd.

Om en eller flere av disse kravene ikke er oppfylt, vil konkurransen gi svakere resultat. Målet til tilbyder er å vinne anbudskonkurransen gjennom å lykkes bedre enn konkurrentene med å tilfredsstille den offentlige oppdragsgiverens behov. Når de fem kravene nevnt over er oppfylt er gevinsten for anbudsvinneren fortjeneste, mens det offentlige på sin side høster gevinster gjennom lavere kontraktspriser, mens brukerne får tjenester med ønsket kvalitet.

23.4.5.3 Brukervalg som konkurransemekanisme

Brukervalg benyttes både i tilskuddsbaserte og kontraktsbaserte finansieringsmodeller. Eksempel på det første er barnehager, og innenfor spesialisthelsetjenesten er det bestemt at det skal foreligge brukervalg for medisinsk behandling av avtalespesialister og ved sykehus. Når det gjelder kontraktsbaserte modeller kan personlig assistanse nevnes, der er det brukeren selv som har en rettighet til å få tjenesten som brukervalg. På andre områder, som for kommunale helse- og omsorgstjenester (hjemmehjelp, hjemmesykepleie) er det valgfritt for kommunene om de ønsker å introdusere brukervalg eller ikke.

Spørsmålet om brukervalg er velegnet og sikrer gevinster ved konkurranse, er avhengig av hva slags tjeneste og bruker det gjelder. Om tjenesten er kompleks, kan brukervalg være mer utfordrende å etablere og få til å fungere effektivt. Dette gjelder også om bruker er lite autonom og ikke i stand til å ta rasjonelle eller kvalifiserte valg. Brukervalg vil kunne ha mindre betydning for å få levert effektive tjenester når oppdragsgiver har stilt strenge nok krav om verifiserbar minstekvalitet på den leverte tjenesten at hver leverandør vil imøtekomme brukernes ønsker. Brukervalg basert på omdømmeundersøkelser er beheftet med usikker informasjon, men det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at dette er uten verdi for brukerne.

Fritt brukervalg som konkurranseform, kan utnyttes av en tjenesteleverandør til å tilby tjenester utover det som tilbys uten slik konkurranse. For å tekke brukernes preferanser, kan for mye kvalitet eller for mange tjenester tilbys, om det lønner seg for leverandøren. Dette er en form for samarbeid mellom bruker og leverandør som kan forekomme når leverandør har en betydelig informasjonsfordel vis-à-vis den betalende tredjepart. En indikasjon på dette er også observert empirisk. I et arbeid av T. Iversen & A. Ma (2011) ble fastlegers tilbøyelighet til å henvise til spesialisthelsetjenesten studert i lys av om legene hadde fulle eller ledige pasientlister. Leger uten fulle lister hadde en tilbøyelighet til å henvise flere til spesialisthelsetjenesten enn leger med fulle pasientlister, for å øke inntektene.54 Vi kan imidlertid ikke si om man henviser mer enn ønskelig basert på denne studien.

Det er også indikasjoner på at leger i mer konkurransepregede omgivelser, som fastleger er, opptrer annerledes enn leger som i mindre grad er eksponert for konkurranse, som leger på fastlønn. S. Markussen & K. Røed (2017) fant indiksjoner på at fastleger hadde en større tilbøyelighet til å skrive ut sykemeldinger enn leger som var på fastlønn.55

I brukervalgordninger for kommunale helse- og omsorgstjenester kan det videre være et spørsmål om en brukervalgordning bør åpne for en adgang for brukerne til å kjøpe tilleggstjenester fra leverandørene. Tilleggstjenester kan tilbys i et forsøk på å trekke til seg flere og mer betalingsdyktige brukere. Det vil opplagt gi brukerne mulighet for økt valgfrihet og kvalitet. Men om brukers betalingsevne- eller vilje legges til grunn, strider det mot det grunnleggende likhetshensynet, som ligger til grunn for det offentlige forsyningsansvaret.

Men andre virkninger kan også forekomme i et brukervalgsystem uten slike tjenester. Det kan for eksempel være forhold ved kontrakten som gjør det mulig for leverandøren å velge bort kostnadskrevende brukere. Hvis tilskuddet er beregnet utfra kostnaden for en gjennomsnittsbruker, vil en privat leverandør kunne forsøke å filtrere ut brukere som anses som for kostnadskrevende og avvise disse, om mulig. Dette er det som omtales som fløteskumming, som har vært observert i Sverige ved opptak til privatskoler. I barnehager vil det si de mest ressurssterke barna blir foretrukket. Fløteskumming kan også dreie som å etablere seg i de mest lønnsomme geografiske regionene. Den type fløteskumming gir økt valgfrihet, men ikke for alle.

Konkurranse gjennom brukervalg kan gi uønsket atferd i konflikt med hensynet om samfunnsøkonomisk effektivitet. Virksom konkurranse på barnehagemarkedet er begrenset av kostnader ved å bytte. For fastleger gir brukervalg begrenset konkurranse siden det er et maksimalt antall skifter som er mulig per år.

En Fafo-rapport56 om velferdstjenester går gjennom studier av fritt brukervalg. Gjennomgangen viser at resultatene fra studiene spriker. Det finnes eksempler på studier som viser at kvaliteten har blitt både bedre og dårligere, og som viser at det nær sagt ikke har hatt noen effekt å innføre fritt brukervalg.

Ett viktig formål med å introdusere brukervalgordninger er å sikre et leverandørmangfold og at et variert tilbud av tjenester kan møte ulike brukeres behov. Dette forutsetter igjen at brukerne kan foreta rasjonelle valg på egne vegne, hvilket ikke alltid er tilfelle på velferdsområdet hvor det å velge behandling kan være en del av tjenesten. Samtidig innebærer typisk brukervalg høy grad av legitimitet blant brukere, samt at brukervalg er enkelt å administrere. Over tid kan også brukervalg bidra til å løse utfordringer med ikke-verifiserbar kvalitet som ikke kan detaljeres i en kontrakt.

23.4.6 Bruk av dynamiske «kontrakter» og tillit i private markeder

En viktig innvending mot konkurranse på markedet for velferdstjenester er at egenskapene ved en del av slike tjenester kan være slik at de ikke egner seg for konkurranse. Dette er diskutert ovenfor. Som diskutert innebærer imidlertid også produksjon i egenregi en del av de samme utfordringene, og spørsmålet er da om det er slik at bruk av konkurranse kan gjøre det enklere å løse disse utfordringene.

Et moment som kan trekkes frem er bruk av kontrakter hvor man sammenlikninger aktører mot hverandre (såkalt målestokkonkurranse). Dette kan man gjøre før en konkurranse, eller underveis i en avtaleperiode. Dette finnes det systemer for, blant annet i Sverige («Öppna jamförelser». Slike systemer kan fungere som disiplinerende mekanismer mot utstrakt opportunisme blant private, konkurrerende aktører.

Et annet moment er langsiktige, men implisitte kontrakter. Dette kan være kontrakter som, for eksempel, gir økt sannsynlighet for å velges i neste runde dersom man leverer en tjeneste som oppdragsgiver og brukere er fornøyde med. Slike kontrakter kan være et resultat av langsiktig tillitsbygging mellom det offentlig og private aktører.

Nok et moment kan være betydningen av langsiktig oppbygging av varemerker og rykte i markedet. Dette er en vanlig markedsmekanisme i ordinære markeder og fordrer langsiktig tilstedeværelse i markedet av en leverandør. For en del typer velferdstjenester kan dette være en god løsning.

For de to sistnevnte momentene bør det poengteres at dette er vanskelig å oppnå ved bruk av konkurranse etter anskaffelsesregelverket, på grunn av krav til transparens, forutsigbarhet og likebehandling.57

23.5 Hvordan konkurransen virker i velferdssektorene

23.5.1 Konkurranse kan gi ulike resultater

Den rådende oppfatningen er at ordinære konkurransemarkeder vil gi markedsdeltakerne insitamenter til å fremme egne mål om høy privatøkonomisk lønnsomhet og behovstilfredsstillelse, blant annet gjennom kostnadsreduksjoner og innovasjoner, gjennom nye – og bedre – produkter og nye organisasjonsformer. Under visse forutsetninger vil konkurranse samlet sett da lede til handlinger og beslutninger som sett under ett gir en samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressurser.

Den reelle konkurransen vi observerer avviker imidlertid betydelig fra perfekt frikonkurranse. Faktisk konkurranse kan ta mange ulike former. Vi har priskonkurranse mellom bedrifter som konkurrerer om markedsandeler, vi har målestokk-konkurranse der en utfra deltakernes prestasjoner belønner dem etter relative prestasjoner, og vi har konkurranse som en mekanisme for å plukke vinnere, ved konkurranser i tråd med anskaffelsesregelverket der leverandørene konkurrer enten kvalitet eller pris eller begge deler. I tillegg hevdes det at konkurranse mellom private og offentlige tjenesteleverandører vil kunne lede til bedre tjenestekvalitet og lavere kostnad for brukerne.

Vårt oppdrag er å vurdere om det finnes tiltak som kan legge til rette for mer effektiv konkurranse når private aktører leverer velferdstjenester. Det må bety at spørsmålet er om de eventuelle avvik fra måloppnåelsen som lar seg identifisere for de enkelte tjenestene, vil kunne reduseres eller elimineres ved å ta i bruk konkurranse fra og mellom private som en styringsmekanisme.

Når det gjelder konkurranse i en kontraktbasert finansieringsmodell kan vi få en indikasjon på hvorvidt konkurranse vil lede til lavere priser eller kostnader for det offentlige og, om mulig, hvordan konkurransen vil kunne slå ut i ulike kvalitetskomponenter.

I en analyse av konkurranseforholdene for statlig og kommunalt barnevern, utført av Oslo Economics for BFD i 2019, ble det konkludert med at konkurransen var virksom, med mange leverandører (til tross for at noen kommunale oppdragsgivere ofte sto overfor kun én leverandør) og med lave etableringshindringer. Det ble rapportert om en økende konsentrasjon på leverandørsiden over tid, hvilket kan, etter utvalgets mening, tyde på visse etableringshindringer og ineffektive markeder. Det ble også konkludert med at «forhold ved markedet gir fare for redusert måloppnåelse i barnevernet», grunnet den tidligere nevnte kompleksiteten i barneverntjenestene.

Hagen et al. (2017) studerte virkninger av at helseforetakene utkontrakterte dagkirurgi til private sykehus.58 De fant at det kunne hentes ut kostnadsgevinster ved slik kontraktutsetting. Forskjellen ble ikke bare knyttet til at mer konkurranse utløste effektivitetsgevinster hos de private, men også til at offentlig sykehus hadde en mer ufordelaktig kostnadsstruktur som følge av at private sykehus var pålagt færre oppgaver enn offentlige sykehus.

Konkurranse innenfor et rent tilskuddssystem, vil hovedsakelig kunne gi en indikasjon på sammenhengen mellom konkurransepress og endring i kvalitet der denne kan måles eller observeres. Konkurranse i slike fastpris-regimer realiseres gjerne ved utstrakt brukervalg med tilstrekkelig stor overkapasitet slik at det er «nok ris bak speilet». Det er flere empiriske studier som drøfter sammenhengen mellom konkurranse og tilbud av ulike helsetjenester.59

Konkurranse om pasienter blant fastleger som blir betalt per behandling eller konsultasjon, kan analyseres ved å se på antall henvisninger til spesialisthelsetjenesten og konkurransepress. Pasienter kan fritt velge fastlege når denne ikke har fylt opp sin pasientliste.

Konkurranse om pasienter kan dermed indikere at legene vil tilby «mer av noe» for å tekke pasienten; herunder også å tilby høy tjenestekvalitet når denne kan måles. Som indikert i kapittel 23.4.5 betyr imidlertid ikke dette at kvaliteten er høyere enn samfunnsøkonomisk optimalt, men bare at man i tilfellene med konkurranse tilbyr flere henvisninger og flere sukemeldinger enn i fraværet av konkurranse.

Offentlige sykehus blir finansiert ved en blanding av rammeavtaler og «stykkpriser» basert blant annet på visse aktiviteter og diagnoser. Bruker- og omdømmeundersøkelser, blant annet om tilfredshet og ventetid som kvalitetsindikatorer kan benyttes som konkurransegrunnlag for å sikre seg lønnsomme pasienter. Dette kan gi kortere ventetid, lavere kostnader og høyere kvalitet, men det er uklart i hvilken grad disse ordningene gir sykehusene et sterkt insitament til å konkurrere om pasienter. På enkelte sykdomsfelt har konkurranse gitt høyere målbar tjenestekvalitet og lavere kostnader. Imidlertid er det, ifølge Norges bidrag til OECDs konkurransekomite (november 2018), ikke opplagt at dagens finansieringsmodell legger forholdene til rette for at sykehus skal finne det lønnsomt å konkurrere om pasienter.

23.5.2 Egenskaper på leverandørsiden som kan begrense konkurranse

I kartleggingen av pengestrømmer og lønnsomhet hos private aktører, har utvalget også sett på antallet aktører som leverer ulike velferdstjenester, størrelser og type virksomhet. Dette har gitt oss et innblikk i markedsstrukturen. Så vidt utvalget kan observere, synes det på leverandørsiden å være flere aktuelle aktører, i hvert fall på landsbasis. Samtidig ser utvalget at markeder i enkelte områder av landet kan være kjennetegnet ved få tilbydere. Dette kan gi opphav til markedsmakt på leverandørsiden blant annet ved at oppdragsgiver blir sårbar dersom noen aktører faller fra, eller truer med å trekke seg, på vitale tjenesteområder.60 Tjenestemarkedenes geografiske utstrekning kan få stor betydning for om det er mulig å få til effektiv konkurranse.

Kartleggingen har vist at det på enkelte tjenesteområder er begrenset antall tilbydere også på landsbasis. Dette kan indikere at tilbyderne i kontraktbaserte finansieringsmodeller på enkelte områder kan ha markedsmakt og kan sette en høy pris for sine tilbud til det offentlige.

Vider tyder kartleggingen på at ved anskaffelser av visse tjenester der det er behov for spesialisert kompetanse, for eksempel på tyngre brukere, vil antallet leverandører med den rette kompetansen noen ganger være svært begrenset. Noen ganger er det kun én leverandør som besitter den kompetansen som det offentlige etterspør. Jo mer individtilpassede tjenestene er, desto større fremstår problemet.

I møter med enkelte kommuner har utvalget også blitt orientert at det for enkelte tjenester kan finnes tilbud om gode tjenester til en god pris, men det forutsetter plassering på et sted langt fra brukerens pårørende og nærmiljø. Når plassering er sentralt for brukeren vil da konkurransen om tjenestene bli begrenset, det finnes ulike tilbud å velge mellom i kommunen.

Utvalget ser også at på området for arbeidsmarkedstiltak kan det være slik at en tiltaksleverandør dekker store geografiske områder i regioner med få tilbydere, slik at valg av leverandør for NAV og den enkelte bruker i praksis kan være begrenset. Store tiltaksleverandører kan imidlertid ofte ha et bredere tiltaksspekter å velge i enn små leverandører. I tillegg er det mange arbeidsmarkedstiltak som ikke benytter leverandører, men for eksempel gjennomføres direkte hos en arbeidsgiver i ordinært arbeidsliv i form av arbeidstrening eller lønnstilskudd.

Når konkurransen begrenses ved reservasjon av konkurranser for ideelle organisasjoner kan tilsvarende situasjon oppstå. En slik reservasjon kan også tenkes å gi økt markedskonsentrasjon på leverandørsiden gjennom fusjoner og oppkjøp, hvor ideelle aktører kjøper opp kommersielle aktører.61 En slik økt markedskonsentrasjon kan potensielt ha virkning også utover den lokale konkurransen, dersom dette innebærer at regional eller nasjonal kapasitet innen tjenesteområdet påvirkes. Det er også gjerne det offentliges behov for at tjenesteutøvelsen geografisk må utføres i regionen som fører til at det ikke ved enkelte tilfeller ikke er mulig å få til en reell konkurranse om en offentlig kontrakt.

I kartleggingen ser vi også tendenser til større konsentrasjoner på leverandørsiden, ved at mindre aktører kjøpes opp av større konsern, som fører til færre leverandører som kan konkurrere om kontraktene. Dette kan skje både lokalt/regionalt, men kan være særlig utfordrende dersom det skjer på landsbasis. I institusjonsbarnevernet har det skjedd en slik konsentrasjon. Av de fire største leverandørene i institusjonsbarnevernet er tre av dem kommersielle og utenlandsk kontrollerte. Disse har til sammen markedsandeler på om lag 50 prosent.62 Innenfor barnehagene ser vi også tendenser til flere større konsern og færre mindre barnehageleverandører. Større virksomheter har gjerne mer komplekse organisasjonsstrukturer som gjør det mer utfordrende å føre tilsyn med, og dermed styre. Samtidig kan eventuelle stordriftsfordeler redusere enhetskostnadene i produksjonen av tjenestene.

23.5.3 Begrensninger i brukervalg eller som følge av brukers behov

Evalueringer på tjenester som arbeidsmarkedstiltak indikerer at konkurranse mellom ulike typer leverandører har gitt bedre kvalitet, resultater og effektivitet. Det har vært en utvikling mot større leverandører, men hovedinntrykket er at mange deltar i anbudskonkurransene, slik at konkurransen blir reell. Dette er imidlertid ikke tilfelle ved alle velferdstjenestene.

Kartleggingen viser at det er et visst omfang av enkeltkjøp uten forutgående konkurranse, kalt direkteanskaffelser, av tjenester også der det er inngått rammeavtaler. Begrunnelsene for direkteanskaffelser varierer. Noen direkteanskaffelser synes å være knyttet til manglende bestillerkompetanse og feilaktig dimensjonering av rammeavtalene. Andre er at tilbudet i rammeavtalen ikke svarer til brukerens behov, og at man derfor må foreta enkelte tjenestekjøp ved siden av rammeavtalen. I disse tilfellene brukes ikke konkurranse som styringsmekanisme for effektiv ressursbruk.

Dette gjelder særlig for institusjonsbarnevernet, hvor kartleggingen viser at det ofte er utfordrende å oppnå tilstrekkelig konkurranse på grunn av behov for spesialisert kompetanse, og at de fremforhandlede rammeavtalene ikke alltid kan benyttes fordi tilbudene ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for behovene til individuelle brukere. Dette har ført til et økt antall direkteanskaffelser. I disse tilfellene blir det i mindre grad konkurranse mellom tilbydere om tilbudet, og det offentliges forhandlingsposisjon kan også noen ganger være svekket blant annet fordi det ikke finnes andre alternative produksjonsformer (egenregi eller offentlig produksjonssamarbeid).

Innenfor spesialisthelsetjenesten noterer utvalget at det ikke er overkapasitet i systemene, slik at brukerne i praksis har begrenset med valgmuligheter. Dette medfører at brukervalg ikke nødvendigvis fungerer godt som konkurransemekanisme.

I noen kommuner har brukervalg blitt introdusert på enkelte kommunale helse- og omsorgstjenester. På nåværende tidspunkt er det imidlertid ikke i et veldig utbredt omfang.63 Utvalget er kjent med at regjeringen ønsker å stimulere til innføring av brukervalgordninger for kommunale helse- og omsorgstjenester ved å etablere en rammelovgivning som vil styre organiseringen av disse ordningene. Det vises til høring fra Helse- og omsorgsdepartementet fra september 2020.64

Deloitte utførte på oppdrag av Kommunal- og moderniseringsdepartementet en undersøkelse av brukervalg i kommunal tjenesteyting i 2015.65 Undersøkelsen viser at det i hovedsak er yngre og friskere brukere som foretar aktive valg. Det er en gjennomgående tilbakemelding fra kommunene at en god del av brukerne ikke ønsker å velge, og at det i visse tilfeller oppleves ubehagelig å pålegge brukeren et valg. Det påpekes at brukerne ofte er i en sårbar situasjon hvor de ikke ønsker å velge selv, og derfor ber saksbehandleren fra kommunen om å velge for dem. Dette oppleves som utfordrende for saksbehandler, og brukervalget fungerer ikke i tråd med intensjonen.

Når det gjelder oppnåelse av kvalitet/fordeling viser undersøkelsen at mange kommuner har tillatt variasjoner i utførelsen og mulighet for å kjøpe tilleggstjenester i tjenesten hjemmehjelp/praktisk bistand. På området for hjemmesykepleie viser undersøkelsen at det er få kommuner med private utførere, og at valget mellom leverandører slik sett er begrenset. Etableringen av private aktører i tjenesten brukerstyrt personlig assistanse (BPA) har vært større, og valgmuligheten er dermed bedre. Undersøkelsen viser at det i praksis er begrenset med valgmuligheter for sykehjem ettersom tildeling av plass er styrt av hvilket sykehjem som har ledig kapasitet, men i den grad ledighet ikke er en begrensning så foreligger en valgmulighet ved at sykehjemmene har ulik profil og kan representere innholdsmessige forskjeller.

I barnehagene er brukerens adgang til å velge og bytte leverandør begrenset blant annet fordi det ikke foreligger overkapasitet i systemet. Seleksjonsmekanismen der dårlige leverandører kan velges bort fungerer derfor ikke optimalt. Det er også på det rene at brukermobiliteten begrenses av kostnadene ved å bytte, for eksempel at barnet mister venner og fordeler med at barnehage er nær hjemmet.

23.6 Utvalgets vurderinger

I dette kapittelet har utvalget med utgangspunkt i mandatet vurdert konkurranse som virkemiddel for bedre ressursbruk i den offentlig finansierte velferdstjenestesektoren. Særtrekk ved marked, bruker og tjenestens art gjør det mer krevende å hente gevinster ved konkurranse i denne sektoren. At det er krevende innebærer for det første at det er høye transaksjonskostnader forbundet med å bruke private aktører. For at det skal være «lønnsomt» å bruke private, må gevinsten av å innføre virksom konkurranse, overstige transaksjonskostnadene knyttet til inngåelse, oppfølging og kontroll av kontraktene/tilskudd. For det annet kan særtrekkene innebære at det ikke er mulig å få til virksom konkurranse innenfor alle tjenesteområdene.

Utvalget har, innenfor denne rammen, vurdert hvordan forholdene kan legges bedre til rette for tilstrekkelig virksom konkurranse i en henholdsvis tilskudds- og kontraktsbasert modell.

I en kontraktsbasert modell kan konkurranser legges opp slik at det konkurreres både på pris og kvalitet. For at konkurransen skal bli virksom, må fem krav være oppfylt. Det må være mange nok potensielle leverandører, det må ikke være koordinert utarbeidelse av tilbud mellom leverandørene, det må foreligge god bestillerkompetanse, det må være strenge nok kvalitetskrav for verifiserbare kvalitetstrekk og det må være lite rom for opportunistisk atferd. Om en eller flere av disse kravene ikke er oppfylt, vil konkurransen fungere dårligere.

Strengere kvalitetskrav, for eksempel kvalifikasjonskrav og bemanningskrav, kan være mottiltak iverksatt av myndighetene som følge av uønsket observert atferd. Det er imidlertid sentralt at kvalitetskravene er verifiserbare for å kunne følge opp leverandørene på en hensiktsmessig måte. Dette må også veies opp mot at økte krav vil kunne øke etableringshindrene, og at færre potensielle tilbydere kan gi svakere konkurranse.

Gjennomgangen har vist at det er flere forhold som må være til stede for at det skal foreligge tilstrekkelig virksom konkurranse, i tillegg til at dette vil variere mellom ulike typer velferdstjenester og hvilke brukere tjenesten skal leveres til. Dette krever etter utvalgets vurdering god og tilgjengelig veiledning for offentlige oppdragsgivere om hvordan konkurranse kan bidra til at ressursene brukes effektivt. Det foreligger lite veiledning om dette i dag. Utvalget anbefaler at det utarbeides en samlet veileder som offentlige oppdragsgivere og tjenesteansvarlig regulator kan benytte for å øke profesjonaliseringen ved bruk av konkurranse som styringsmekanisme innenfor velferdstjenester.

En viktig konklusjon at konkurranseregimet, der det er hensiktsmessig å bruke konkurranse som virkemiddel, må tilpasses særtrekk ved de ulike velferdstjenestene.

For svært sammensatte og komplekse tjenester vil det trolig ikke være mulig og/eller vil koste for mye i form av transaksjonskostnader. Utvalget vil i den sammenheng peke på at å benytte tjenesteleverandører som styres etter andre mål enn privatøkonomisk overskudd, vil kunne innebære lavere transaksjonskostnader ved at tillit kan erstatte kontraktsfestet kontroll.

24 Regulering av de private aktørenes økonomi og transparens i kontrakter, regnskaper og virksomheter

24.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å beskrive og foreslå tiltak som kan legge til rette for god og effektiv bruk av private aktører, slik at eventuelle uønskede tilpasninger som identifisert i delutredning I motvirkes. Utvalget er videre bedt om å fremme forslag om hvor det er mest hensiktsmessig å sette inn tiltak, slik at offentlige midler i større grad går til formålet. I mandatet fremgår det at eventuelle regelverksendringer bør også stimulere til økt kvalitet av tjenesten, i tillegg til at tiltakene skal gi økonomiske insentiver til drift. Utvalget skal komme med forslag til tiltak som tar hensyn til de ulike sektorkjennetegnene. Dette kapittelet gjennomgår og vurderer mulige tiltak knyttet til de private aktørenes økonomi. Videre går det gjennom mulige tiltak knyttet til transparens i de private aktørenes kontrakter, regnskaper og organisering.

Både staten og kommunesektoren benytter private aktører til å levere velferdstjenester, i tillegg til å produsere tjenester i egenregi. Utvalget legger til grunn at offentlige midler til kjøp av tjenester fra private virksomheter skal gå til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet, og mener dette bør fastslås som et overordnet prinsipp i regelverket for alle velferdstjenester. Kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet vil være i tråd med Stortingets bevilgningsreglement, hvor det fremgår at utgiftsbevilgningene skal brukes i samsvar med Stortingets vedtak og på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de forutsatte resultater. Økonomireglementet gir nærmere retningslinjer for økonomistyring i staten, mens kommuneloven med forskrifter har regler om økonomiforvaltningen i kommunene.

Dersom man legger til grunn at det innenfor utvalgte velferdsområder er ønskelig å bruke private aktører til å levere velferdstjenester, må de private aktørene ha tilstrekkelige insentiver til å levere slike tjenester. Slike insentiver kan for eksempel være at tjenestene kan brukes til å støtte opp om et bestemt ideelt formål, eller at tjenesteproduksjonen kan gi en rimelig lønnsomhet. For kommersielle aktører vil det være avgjørende at det er mulig å oppnå en rimelig lønnsomhet. I dette ligger at eiere og kreditorer må ha en forventning om en avkastning på kapitalen som står i forhold til risiko og kapitalinnskudd, men at betalingene ikke skal overstige det som er nødvendig for at private skal ønske å utvikle gode tjenester. Utvalget legger til grunn at overskuddene til private leverandører ikke bør være et resultat av at de ansatte har vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn ansatte i offentlige virksomheter med tilsvarende arbeidsoppgaver, utdanning og erfaring. Overskuddene bør heller ikke være et resultat av at de ansatte har uverdige arbeidsforhold.

Bestemmelser som er ment å redusere de private virksomhetenes overskudd eller eiernes mulighet til å disponere overskudd, vil normalt gjøre det mindre attraktivt for private å levere velferdstjenester. Hvis de private aktørene ikke har tilstrekkelige økonomiske insentiver til å levere slike tjenester, er det naturlig å anta at en del av de private tilbudene vil falle bort. Nytten av mulige tiltak må derfor blant annet vurderes opp mot hensynet til å bevare et mangfold av leverandører. I vurderingen av mulige tiltak vises det til Produktivitetskommisjonens prinsipper for god regulering,66 som legger vekt på at tiltakene skal være proporsjonale, konsistente og målrettede, og at det bør vurderes om samme formål kan oppnås på en mindre kostnadskrevende måte.

Behovet for tiltak for å sikre at offentlige midler i større grad skal gå til formålet, vil avhenge av i hvilken grad offentlige midler i dag går til tjenesteproduksjon, og i hvilken grad midler hentes ut av driften og disponeres til andre formål. Utvalgets kartlegging av lønnsomhet, organisering, uttak av kapital etc. gjennomgås i kapitlene 19 og 20.

Utvalget skiller mellom private leverandører som i hovedsak finansieres av tilskudd, og private som konkurrerer om å levere tjenester i offentlige anskaffelsesprosesser. Det er først og fremst private barnehager, friskoler, fastleger, arbeidsmarkedtiltak og en del av spesialisthelsetjenesten som finansieres gjennom offentlige tilskudd. Barnehagesektoren er en av de største velferdssektorene som utvalget har analysert, og den sektoren hvor bruken av private leverandører er størst. Barnehagesektoren har også relativt høy lønnsomhet sammenlignet med de fleste andre sektorene som utvalget har analysert. Utvalget mener at de tiltakene som vurderes i kapitlene 24.2 til 24.4, som endring av finansieringssystem og regulering av utbytte og konsernbidrag, vil være mest aktuelle for barnehagesektoren. Utvalget har derfor valgt å framheve denne sektoren spesielt.

Kartleggingen av økonomi og organisering i velferdssektorene har vært tids- og ressurskrevende. Utvalget mener det offentlige bør følge utviklingen fremover, slik at man kan vurdere nye tiltak dersom bildet endrer seg. For å gjøre slike kartlegginger mindre arbeidskrevende i fremtiden har utvalget også vurdert behovet for mer informasjon og økt transparens knyttet til de private leverandørene. Dette er omtalt i kapitlene 24.5 og 24.6. I mandatet er utvalget blitt bedt om å vurdere eventuelle regelverksendringer som stimulerer til kvalitet. Utvalget vil her vise til at det finnes lite forskning om sammenhengen mellom kvalitet og lønnsomhet.

24.2 Endringer i finansieringssystemene

24.2.1 Overordnet vurdering

Utvalgets kartlegging kan tyde på at lønnsomheten gjennomgående er høyere for tilskuddsfinansierte tjenester enn for tjenester som er kjøpt gjennom offentlige anskaffelser, selv om dette ikke er entydig. Høy lønnsomhet i disse virksomhetene kan skyldes høye inngangsbarrierer eller at tjenestene ikke utsettes for priskonkurranse på samme måte som ved anskaffelser. For tjenester som finansieres gjennom tilskudd vil reduserte tilskuddssatser eller en overgang til offentlige anskaffelsesprosesser være nærliggende tiltak dersom man ønsker å redusere lønnsomheten hos de private leverandørene. Mulighetsrommet for omgåelser og tilpasninger vil være vesentlig mindre hvis bevilgende myndighet tilpasser de offentlige betalingene til leverandørenes kostnader, og reduserer de private leverandørenes inntekter der hvor de er uforholdsmessig høye, enn hvis en regulerer mulighetene til å hente ut midler gjennom utbytte, konsernbidrag og salg av hele eller deler av virksomheten. Dette tilsier at endringer i finansieringssystemene, hvor overføringene fra det offentlige gjenspeiler kostnadene ved ønsket kvalitet og effektiv drift, vil være mer effektivt enn for eksempel utbytteregulering som reiser betydelige omgåelsesesspørsmål.

Utvalgets kartlegging tyder på at det er høy lønnsomhet innen deler av spesialisthelsetjenesten. Dette gjelder primært de tilskuddsbaserte tjenestene, hvor satsene fastsettes gjennom forhandlinger. Høy lønnsomhet kan delvis forklares med krav til spesialisert kompetanse, begrenset kapasitet og forhandlingsmakt. Stykkprisfinansiering kan også gi insentiver til høyere aktivitet, som igjen genererer høyere fortjeneste. Som følge av at det har vært krevende å skille mellom private aktører som finansieres gjennom offentlige midler, og rene kommersielle aktører, er det også noe usikkerhet knyttet til tallmaterialet. Utvalget har derfor valgt ikke å gå nærmere inn i finansieringssystemet for disse tjenestene.

24.2.2 Mulige endringer i finansieringssystemet for barnehagesektoren

24.2.2.1 Innledning

Private aktører i barnehagesektoren mottar om lag 21 mrd. kroner i offentlige tilskudd og 4 mrd. kroner i foreldrebetaling per år. Det er viktig at offentlige myndigheter har en bevisst holdning til hvordan finansieringssystemet bidrar til å tilby barna barnehageplasser av høy kvalitet, samtidig som det skal være effektiv bruk av offentlige midler.

Private aktører har vært avgjørende for å oppnå full barnehagedekning. Bruk av offentlige tilskudd som finansieringsform har vært et godt virkemiddel for å øke tempoet i barnehageutbyggingen og derigjennom oppnå dette målet.

I 2011 ble barnehagesektoren rammefinansiert, og kommunene fikk det helhetlige finansieringsansvaret for både private og kommunale barnehager. Barnehagesektoren finansieres nå av kommunenes frie inntekter, og er en del av den helhetlige budsjettprioriteringen i kommunene. Kommunen skal oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass og påse at barna får et tilbud som er i tråd med barnehageloven med forskrifter. Så lenge kommunen gjør dette, er det opp til kommunen å avgjøre hvor store bevilgninger den ønsker å gi til kommunale barnehager.

Hvis kommunen har private barnehager, skal de private barnehagene få et driftstilskudd som tilsvarer kommunens gjennomsnittlige driftsutgifter i de kommunale barnehagene. I tillegg skal kommunen gi et fast påslag for pensjons- og administrasjonskostnader, og et kapitaltilskudd som er differensiert ut fra barnehagens godkjenningsår. Dette følger av en nasjonal forskrift. Kommunene har dermed liten mulighet til å påvirke hvordan de private barnehagene skal finansieres.

I forbindelse med at kommunene skulle få det helhetlige finansieringsansvaret for barnehagene i 2011, foreslo Kunnskapsdepartementet opprinnelig at hver kommune skulle fastsette lokale forskrifter om finansering av private barnehager. Hensikten med forslaget var at kommunene selv skulle bestemme hvordan private barnehager skulle finansieres. Kommunene skulle slik få større rom til å gjøre helhetlige budsjettprioriteringer på tvers av tjenesteområdene i kommunen. Forslaget om at hver kommune skulle vedta lokale forskrifter, ble imidlertid ikke vedtatt av Stortinget. Stortinget vedtok i stedet at finansieringen av private barnehager skulle reguleres nasjonalt.

Analysen i kapitlene 19 og 20 indikerer at den finansieringsformen som ble valgt i 2011 har gitt god lønnsomhet i private barnehager, særlig sett i lys av at inntektene har vært forutsigbare med små variasjoner mellom år.67 Det er imidlertid stor variasjon i lønnsomhet mellom enkeltbarnehager ut fra organisering, eierskap og størrelse. Utvalgets analyser i kapittel 19.7.2 viser at større norske konsern har klart høyere driftsmarginer (lønnsomhet) enn de øvrige eiergruppene, med unntak av personlig næringsdrivende. Driftsmarginen ligger over gjennomsnittet for norske ikke-finansielle aksjeselskaper unntatt naturressursbaserte næringer på 5,7 prosent i 2018. Tidligere rapporter som har beregnet driftsmarginer for barnehagene tilbake til 2007 viser det samme bildet.68 Private barnehager eid av ideelle foretak eller stiftelser (unntatt Kanvas) er den gruppen av private barnehager med klart lavest lønnsomhet, med en gjennomsnittlig driftsmargin på drøyt 2 prosent i 2018. Utvalget vurderer dette som relativt lavt.

I kapittel 19 og 20 viser utvalget til at relativt lav risiko i velferdstjenestene tilsier at driftsmarginene bør ligge lavere enn for gjennomsnittet av ikke-finansielle aksjeselskap, unntatt naturressursbaserte næringer, som var 5,7 prosent i 2018. Basert på dette mener utvalgets flertall, medlemmene Bakke, Bjørnenak, Hagen, Kuhnle, Matre, Nyland, Ringdal, Røtnes og Sand, at driftsmarginer i størrelsesorden 3–5 prosent er et rimelig intervall for forventet normalfortjeneste for produsenter av offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalgets mindretall, medlemmene Bjerkan og Vislie, mener at driftsmarginer på dette nivået er høyt, se mindretallsmerknad i kapittel 21.

Analysene i kapittel 19.7.2 viser at 21 prosent av barnehagene i 2018 har driftsmarginer i intervallet to til seks prosent. 41 prosent av barnehagene hadde driftsmarginer under to prosent, noe flertallet i utvalget mener er så lavt at det kan skape utfordringer for den videre driften. Samtidig er det også slik at 39 prosent av barnehagene i 2018 har en driftsmargin på over seks prosent. Dette vurderes som høye driftsmarginer, også i forhold til våre antakelser om hva aktørene trenger for å sikre en normal fortjeneste fra private barnehager.

Den relativt høye lønnsomheten i private barnehager kan tilsi at kommunene har utbetalt unødvendig mye i offentlige tilskudd til private barnehager samlet sett, og mer enn det som har vært nødvendig for å utvikle gode tjenester. Utvalget observerer også at barnehagebygg og eiendommer selges med betydelig fortjeneste, noe som kan tilsi at eierne i tillegg henter ut gevinster via salg av hele eller deler av virksomheten. Utvalget har merket seg at flere aktører i 2020 har solgt eiendommer som barnehagene drives i med svært høy fortjeneste for så å inngå avtale om tilbakeleie. Noe av fortjenesten skyldes en lav pris da eiendommene ble kjøpt. Salgssummen er blant annet basert på nåverdien av framtidige leieinntekter fra barnehagene. Disse leieinntektene er leiekostnader for barnehagen. En barnehages leiekostnader dekkes, som øvrig drift, gjennom de kommunale tilskuddene.

Utvalget har også merket seg at regjeringen i statsbudsjettet for 2021 foreslår å sette ned pensjonspåslaget til private barnehager med to prosentpoeng. Hovedbegrunnelsen er at private barnehager får mer i tilskudd til pensjon enn det de faktisk bruker på pensjoner til sine ansatte.

Utvalget mener at det bør gjøres endringer i finansieringssystemet for private barnehager. Mulige endringer kan være ett eller flere av følgende tiltak:

• justeringer i dagens tilskuddssystem,

• presisere varigheten av finanseringen,

• legge til rette for bruk av offentlige anskaffelser,

• gi kommunene større frihet til selv å bestemme finansieringsform for barnehagene.

I mandatet er utvalget bedt om å utforme tiltak som kan legge til rette for god og effektiv bruk av private aktører, og tiltak som i større grad sikrer at offentlige midler i større grad går til formålet. Tiltakene bør også stimulere til økt kvalitet av tjenesten, i tillegg til at tiltakene skal gi økonomiske insentiver til videre drift. Utvalget ser det slik at ulik vekting av disse ønskene kan føre til ulike råd fra utvalget.

Utvalget vil på nytt vise til at det finnes lite forskning om sammenhengen mellom kvalitet og lønnsomhet i den enkelte barnehage. Uten slik kunnskap er det utfordrende å identifisere tiltak som stimulerer til økt kvalitet. I barnehagesektoren er det godt dokumentert at det er store kvalitetsforskjeller mellom barnehagene, men dette gjelder både i kommunale og private barnehager69. Det er imidlertid lite systematisk forskning som kobler kvalitetsforskjeller til kostnadsnivået i barnehagene. Utvalget har heller ikke funnet forskning som systematisk undersøker de samlede styringskostnadene ved å ha en stor privat sektor.

24.2.2.2 Justeringer i dagens tilskuddssystem

I dagens finansieringssystem for private barnehager tar man utgangspunkt i kommunens gjennomsnittlige kostnader til egne tilsvarende barnehager når man beregner tilskuddene til de private. Det vil si at dagens tilskudd har kommunens kostnader som «benchmark». For kommunene gir det insentiver til å ha større og mer effektive enheter, både for å redusere kostnader i egne barnehager og for å redusere tilskuddene til private aktører. Dette kan potensielt føre til at kommuner legger ned de minst effektive barnehagene. I utgangspunktet ligger det dermed insentiver til effektiv drift i tilskuddssystemet. Likevel ser vi at lønnsomheten i private barnehager er god, særlig for større aktører. Tallene viser at nesten 40 prosent av barnehagene i 2018 hadde driftsmarginer over 6 prosent, som vurderes som høyt sett i forhold til risikoen. Dette kan skyldes at store private enheter driver mer effektivt. Det kan også skyldes at kommunene har kostnader som private aktører ikke har, men som likevel er med i beregningsgrunnlaget. Dette kan for eksempel være kostnader som følge av at kommunen har et «rest»-ansvar for å tilby barnehageplasser etter lokale ønsker og behov. Det kan gjøre barnehagedriften dyrere, ved at kommunene for eksempel må drive barnehager i områder med få barn hvor private ikke finner det regningssvarende å etablere seg. Videre viser undersøkelser70 at sammensetningen av barnegruppen er ulik i kommunale og private barnehager, hvor de kommunale barnehagene har en større andel barn med foreldre med lav utdanning, lav inntekt og med mødre med en annen landbakgrunn enn Norge. Statistikk viser også at de kommunale barnehagene har større andel eldre ansatte og høyere sykefravær. Dette kan tilsi at kravet om at private barnehager skal motta tilskudd som er beregnet ut fra kommunens gjennomsnittlige kostnader gir de private barnehagene for høye tilskudd enn det som er nødvendig for å dekke deres reelle kostnader. Dette kan være med på å forklare utvalgets tall som viser at det har vært en viss overkompensasjon av private barnehager som inngår i konsern.

Utvalget ser det er grunner for å vurdere om det er noen kostnader på kommunens hånd som bør unntas fra beregningen av tilskuddet til private barnehager. Dette kan for eksempel være kostnader til å opprettholde barnehager i lavt befolkede områder, kostnader som følge av en annen sammensetning av barnegruppen eller høyere personalkostnader blant annet som følge av IA-avtalen. Dette er kostnader som de private barnehagene ofte ikke har. Tilskuddsnivået bør i størst mulig grad være tilpasset det faktiske kostnadsnivået i barnehagene.

Kommunen skal i dag gi ordinære private barnehager et kapitaltilskudd. Kapitaltilskuddet skal kompensere for barnehagens kapitalkostnader til investeringer i bygg. Nivået på kapitaltilskuddet er beregnet ut fra Husbankens tall for nybygg av barnehager. Kapitaltilskuddet var viktig i en tid hvor barnehageeierne hadde ansvaret for å forvalte egne bygg, men utviklingen går nå tydelig i retning av at eiendommene skilles ut i egne selskaper. Eiendommene eies som oftest av andre virksomheter enn den virksomheten som har ansvar for driften. Det er dermed ikke rimelig at kommunen skal finansiere bygg på samme måte som før.

Utvalget mener at begrunnelsen for et eget kapitaltilskudd over tid er blitt borte. Dersom det fortsatt skal være nasjonale regler for beregning av tilskudd til private barnehager, anbefaler utvalget at kapitaltilskuddet avvikles. I stedet kan man øke driftstilskuddet slik at dette for eksempel kompenserer for normale leieutgifter i tilsvarende bygg i kommunen.

Dersom man går over til en ordning der kommunene gis større frihet til selv å fastsette regler om finansiering av private barnehager, jf. kapittel 24.2.2.5, kan det være opp til den enkelte kommune om den ønsker å fortsette å kompensere de private barnehagene for kapitalkostnader eller ikke.

Utvalget har ikke gjort en grundig analyse av hvordan endringene bør gjøres, men vil oppfordre Kunnskapsdepartementet til å utrede hvilke kostnader som bør inkluderes i tilskuddsgrunnlaget, herunder se på muligheten for å inkludere kapitaltilskuddet i grunnlaget for driftstilskudd. Dette vil kunne bidra til at tilskuddene i større grad går til formålet, ved at tilskuddene tilpasses de faktiske kostnadene i de private barnehagene. Dette gir også mindre rom for urimelig høye verdiuttak. Disse tiltakene vil heller ikke forventes å gå ut over den eksisterende kvaliteten på tilbudet.

Utvalgets flertall, medlemmene Bakke, Bjørnenak, Hagen, Kuhnle, Matre, Nyland, Ringdal og Sand, anbefaler ikke en generell reduksjon av driftstilskuddene til private barnehager. Flertallet vil vise til at en ulempe ved en slik reduksjon av driftstilskuddene til alle private barnehager, vil være at man ikke tar høyde for at kostnadene varierer mellom enkeltbarnehager ut fra barnehagens organisering, eierskap og størrelse. Tallene fra 2018 som er gjengitt i kapittel 19, viser at hele 52 prosent av alle barnehagene hadde driftsmarginer under 4 prosent. Sett opp mot dagens situasjon, der de private barnehagene får et driftstilskudd som tilsvarer kommunenes gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende barnehager, kan noen måtte legge ned ved en generell reduksjon av tilskuddene. Dette gjelder alle typer barnehager uavhengig av størrelse, eierform og konserntilhørighet. Utfordringene gjelder derfor ikke bare små og ideelle barnehager. En slik reduksjon kan derfor gå utover mangfoldet av aktører i sektoren. Utvalget flertall vil også vise til at vi ikke har godt nok forskningsmessig grunnlag for å si at kvaliteten i tilbudet til barna blir bedre dersom barnehagene med lavere lønnsomhet må legge ned. Den lave lønnsomheten kan blant annet skyldes at barnehagen akkurat får dekket de kostnadene de har ut fra barnehagenes prioriteringer av bemanning, utstyr mv., eller om det skyldes lav kostnadseffektivitet. Utvalget vil også vise til at de fleste barnehager driver med lavere kostnader enn gjennomsnittet i kommunene, og at det generelle inntrykket er at foreldrene er svært fornøyde med tilbudet. Utvalgets flertall ser at det er barnehager med for høye overskudd, men mener det er andre tiltak som bedre ivaretar denne type forskjeller i lønnsomhet, jf. utvalgets hovedtilrådning i kapittel 24.2.2.5. Utvalgets flertall vil derfor ikke foreslå tiltak som generell reduksjon i tilskuddene, fordi det kan ha store utilsiktede negative konsekvenser for barnehagetilbudet til norske barn.

Utvalgets mindretall, medlemmene Bjerkan, Nereid, Røtnes, og Vislie, viser til at hele 39 prosent av barnehagene har fått tilskudd som medfører driftsmarginer på over 6 prosent. Utvalgets mindretall mener dette tilsier at kommunene betaler unødvendig høy pris for disse barnehageplassene i dag, og at en generell reduksjon i driftstilskuddene til private barnehager i større grad vil sikre god og effektiv bruk av private aktører. Det vil også bidra til at offentlige midler i større grad går til formålet. Utvalgets mindretall mener at det ikke er effektiv bruk av offentlige midler å sette tilskuddet så høyt at barnehagene med lavest lønnsomhet også skal sikres videre drift. Det er for stor spredning i lønnsomhetstallene hos disse barnehagene til å kunne anbefale å videreføre dagens system. Hvis tilskuddene skal beregnes på samme måte for alle private barnehager, uavhengig av særtrekk ved den enkelte barnehage, vil noen barnehager mest sannsynlig få for lave tilskudd i forhold til de reelle kostnadene, mens andre barnehager fortsatt vil få for høye tilskudd.

Utvalgets mindretall er derfor enig i at det kan få utilsiktede konsekvenser å redusere det generelle tilskuddsnivået uten å se hen til hva som skjer med barnehagene med lavest lønnsomhet. Reduserte tilskuddssatser kan innebære at enkelte private barnehager med lav lønnsomhet vil legge ned. Dette gjelder for eksempel små enkeltstående barnehager og barnehager med ideelle eiere. På kort sikt kan det bli utfordrende for kommunen om barnehager og barnehageplasser legges ned, dersom verken kommunen eller andre private ønsker å overta driften. Utvalgets mindretall mener likevel at dette er utfordringer i en overgangsfase som bør kunne løses av den enkelte kommune. Det bør være tilstrekkelig dynamikk i systemet, slik at barnehager hvor den underliggende aktiviteten ikke er lønnsom og hvor kommunen heller ikke ønsker å overta driften, legges ned. Dersom dette ikke skjer, vil det kunne resultere i at barnehagesektoren har en rekke barnehager som verken er lønnsomme eller som er ønsket av innbyggerne i kommunen. Utvalgets mindretall viser videre til at store aktører kan utnytte stordriftsfordeler som små aktører ikke kan. For kommuner som ønsker små aktører, kan en mer differensiert tilskuddsmodell hvor små aktører får mer tilskudd enn større aktører, være hensiktsmessig. Utvalgets mindretall er blant annet kjent med at Kunnskapsdepartementet har bestilt en rapport fra BDO71 som vurderer ulike modeller for mer differensierte tilskuddssatser. En differensiert tilskuddsmodell som tar hensyn til barnehagenes størrelse, vil imidlertid ikke uten videre legge til rette for kostnadseffektiv drift. En slik modell er derfor også krevende å utforme og regulere på en god måte i nasjonale forskrifter. Dette kan tilsi at kommunen gis større fleksibilitet i beregningen av tilskudd, og at regelverket bør mykes opp slik at kommunen kan gi mer tilskudd til enkelte barnehager i egen kommune. Det er kommunen som er nærmest til å vurdere om kvaliteten i en barnehage er så god at det er verdt å gi økt tilskudd til denne barnehagen. Dersom man fortsatt skal ha nasjonale regler for beregning av tilskudd til private barnehager, vil utvalgets mindretall, medlemmene Bjerkan, Nereid, Ringdal, Røtnes og Vislie, oppfordre Kunnskapsdepartementet til å utrede generelle nedjusteringer i det kommunale tilskuddet.

Et samlet utvalg tilrår at systemet med nasjonale reguleringer av tilskudd til private barnehager gjøres mer fleksibelt. Utvalget mener at kommunene i større grad må få et ansvar for finanseringen av private barnehager i egen kommune, jf. avsnitt 24.2.2.5. Utvalgets tilrådninger i dette delkapitlet vil dermed være sekundære tilrådninger.

24.2.2.3 Presisere varigheten av finansieringen

Så lenge det er nasjonale regler for beregning av tilskudd til private barnehager, er det utvalgets oppfatning at varigheten av tilskuddsfinansieringen bør presiseres i loven eller forskriften. Kommunen som barnehagemyndighet må ha nødvendige virkemidler til å regulere kapasiteten i hele barnehagesektoren. Hovedregelen for tilskuddsfinansiering er at den følger budsjettåret og gis for ett år av gangen.72 Det kan imidlertid argumenteres for at den enkelte kommune skal gis mulighet til å inngå avtaler om driftstilskudd med lengre varighet enn ett år, slik muligheten er innenfor anskaffelsesregelverket. Utvalget mener at en slik presisering vil legge bedre til rette for god og effektiv bruk av private barnehager, og det vil kunne bidra til at offentlige tilskudd og foreldrebetaling i større grad går til formålet.

Dersom det i større grad skal legges til rette for bruk av offentlige anskaffelser av barnehagetjenester, og/eller at kommunene skal vedta lokale forskrifter om tilskudd, vil det være opp til den enkelte kommune å bestemme hvor lenge det skal gis finansiering til private barnehager om gangen. Utvalget viser til vurderingene i kapittel 24.2.2.4 og 24.2.2.5 under.

24.2.2.4 Legge til rette for bruk av offentlige anskaffelser

Det følger av barnehageloven § 14 at kommunen «kan» gi tilskudd til nye private barnehager. Det betyr at det er opp til kommunens frie skjønn om det skal gis tilskudd til nye private barnehager eller ikke. Bestemmelsen må blant annet ses i sammenheng med § 8 andre ledd, som forplikter kommunen til å tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov.

Barnehageloven med forskrifter inneholder ingen regler for hvordan kommunen skal organisere søknadsprosessen dersom den ønsker at det skal etableres nye private barnehager. I utgangspunktet er det derfor ikke noe i regelverket som forhindrer at kommuner som ønsker at det skal etableres nye private barnehager, velger å organisere dette som en anskaffelse i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser.

Når en kommune benytter offentlige anskaffelser, er det som regel for å få den beste tjenesten til lavest mulig pris. Forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager regulerer hvor mye tilskudd private barnehager skal få. Dersom kommunen velger å gi tilskudd til nye private barnehager, kan kommunen ikke gi private barnehager mindre tilskudd enn det som følger av forskriften. Det betyr at private aktører som ønsker å eie og drive private barnehager, ikke kan konkurrere på pris.

Utvalget er ikke kjent med tilfeller der kommuner som ønsker at det skal etableres nye private barnehager, har valgt å benytte seg av anskaffelser. Utvalget er derimot kjent med at enkelte kommuner har satt ut driften av kommunale barnehager til private aktører, og i den forbindelse benyttet seg av anskaffelser. Det er ingen regler om tildeling av tilskudd til kommunale barnehager. Kommunen står også fritt til å stille strengere krav til kommunale barnehager enn det som følger av loven. At kommunen setter ut driften av kommunale barnehager til private aktører, og i den forbindelse benytter seg av anskaffelser, er derfor i utgangspunktet uproblematisk etter dagens regelverk.

Bruk av offentlige anskaffelser er den vanligste måten for det offentlige å kjøpe tjenester fra private på i de øvrige velferdssektorene som utvalget ser på. Utvalget ser det er forhold som tilsier at det bør legges til rette for at anskaffelser kan brukes mer i barnehagesektoren. Kjøp i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser innebærer at det oppstår en konkurransesituasjon som kan føre til at kommunene vil kunne betale mindre for barnehagetjenestene. Det vil også kunne gi kommunene noe større handlingsrom til å stille egne krav til kvaliteten på tilbudet i den enkelte private barnehage. Dette forutsetter imidlertid at det finnes et marked med flere aktuelle tilbydere.

For at bruk av offentlige anskaffelser i barnehagesektoren skal være hensiktsmessig, må det gjøres endringer i dagens forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Dette er en forutsetning for at de private aktørene skal kunne konkurrere på pris. Utvalget legger til grunn at offentlige anskaffelser vil være enklest å benytte i de tilfellene hvor det er flere aktuelle tilbydere av barnehagetjenester, og hvor kommunene eier barnehagebygget. Da vil kommunen kun ønske å sette ut selve driften av barnehagene. Det vil imidlertid også være mulig å benytte anskaffelser der den private tjenesteyteren eier bygget.

Utvalget vil anbefale at det vurderes om kommunene i større grad kan inngå interkommunale samarbeid på barnehageområdet, for eksempel i form av vertskommunesamarbeid eller kommunale oppgavefelleskap. Slike samarbeid vil følge reglene i kommuneloven.

Utvalget mener at mer bruk av offentlige anskaffelser for noen kommuner vil kunne legge bedre til rette for god og effektiv bruk av private barnehager.

24.2.2.5 Kommunen skal få større frihet til å selv bestemme finansieringsform

Noen kommuner har kapasitet og kompetanse til å være profesjonelle bestillere av barnehagetjenester gjennom offentlige anskaffelser, mens andre kommuner ikke har de samme forutsetningene. De kommunene som har mindre kapasitet og kompetanse til å bestille barnehagetjenester, kan være tjent med å videreføre en tilskuddsmodell. Disse kommunene bør da få større frihet til å fastsette tilskuddssatsene ut fra lokale forhold og prioriteringer.

Utvalget mener det bør være opp til den enkelte kommune å velge finansieringsform for de private barnehagene i kommunen. Det vil si at det bør være opp til kommunen selv om den ønsker å kjøpe barnehagetjenester fra private aktører i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser, jf. kapittel 24.2.2.4 over, eller om den i stedet ønsker å vedta lokale forskrifter om beregning av tilskudd. Kommunen bør da også gis anledning til å fastsette bestemmelser i kontrakter eller forskrifter om hvor lenge de private aktørene skal gis finansiering om gangen, jf. avsnitt 24.2.2.3 over. Utvalget mener at dette vil bidra til å styrke det kommunale selvstyret, og gi kommunene bedre muligheter til å tilpasse barnehagetilbudet ut fra lokale forhold og behov.

Barnehagesektoren skiller seg fra de øvrige sektorene som utvalget ser på, ved at andelen private aktører er høy. På landsbasis er det per i dag litt nesten 3 100 private barnehager. Oslo kommune har for eksempel 400 private barnehager med litt over 16 000 barn. Bergen kommune har 185 private barnehager med nesten 10 500 barn. Mens mindre kommuner kan ha bare en eller to private barnehager i sin kommune. For kommunene er det viktig å være klar over at det er ulike typer styrings- og transaksjonskostnader ved en tilskuddsmodell og en anskaffelsesmodell. I kapittel 21 drøfter utvalget styrings- og transaksjonskostnadene ved de to modellene.

Ved bruk av tilskudd vil det være kostnader forbundet med utbetaling av tilskudd, oppfølging og kontroll. Dersom kommunen går over til å bruke anskaffelser, må kommunen påregne også å bruke mer tid på anskaffelsesprosessen gjennom utforming av konkurransegrunnlag, evaluering av tilbud, forhandlinger mv. enn ved å forvalte tilskudd. Eksempler fra profesjonelle bestillere som Oslo kommune, viser også at det er viktig med tett kontraktsoppfølging over tid. Utvalget ser at det er en risiko for at en overgang til et system med konkurranse for alle barnehager kan medføre betydelig høyere styrings- og transaksjonskostnader for kommunen enn den har i dag. Det vil blant annet bli synligjort gjennom en stor økning i administrative kostnader for både private barnehager, kommunene og fylkesmennene. Det kan også være endringer i styringskostnader som ikke er så lette å måle, som for eksempel endringer i kvaliteten på tilbudet og asymmetrisk informasjon. Dersom det ikke er et reelt marked med flere aktuelle tilbydere, kan det også føre til økte kostnader.

I både tilskuddsmodellen og anskaffelsesmodellen har utvalget identifisert at det kan være vanskelig å måle kvaliteten. Dette gjelder særlig ulike typer prosessindikatorer, altså hvordan en tjeneste skal produseres. Kunnskapsgrunnlaget har også andre svakheter ved at de fleste studier som er blitt gjennomført dette området kun har sett på direkte kostnader ved å drive tjenestene, og ikke på de samlede styringskostnadene, herunder transaksjonskostnadene, jf. kapittel 21.5.4.

Samlet sett tror utvalget at anskaffelsesmodellen passer best i større kommuner, eller hvor flere mindre kommuner går sammen i et interkommunalt samarbeid. Skal et slik system være vellykket, må kommunene opparbeide god bestillerkompetanse. Utvalget mener derfor at også fylkesmannen bør få et særskilt ansvar for å veilede og bistå kommunene i både valg av tilskuddsmodell og støtte opp under kommunen, slik at den blir en profesjonell bestiller.

Utvalget mener at mer frihet til kommunene til selv å bestemme finansieringen av private barnehager er det beste tiltaket for å oppnå alle de tre målene som er satt for arbeidet, og er dermed også vår hovedanbefaling. Det legger godt til rette for god og effektiv bruk av private barnehager. Videre vil dette kunne bidra til at offentlige tilskudd og foreldrebetaling i større grad går til formålet. Det vil også kunne stimulere til økt kvalitet i tjenesten.

24.2.3 Ingen endringer i finansieringssystemene for øvrige velferdssektorer

For tjenester som anskaffes gjennom offentlige anskaffelsesprosesser anbefaler ikke utvalget endringer i finansieringssystemene. For disse tjenestene vil de viktigste tiltakene for å sikre at midlene i størst mulig grad går til tjenesteproduksjon være å sikre god bestillerkompetanse, gode anskaffelser og bedre konkurranse. Tiltak for bedre konkurranse omtales i kapittel 23. Samt tiltakene om sentral rettslig bistand og sentralt varslingsmottak, jf. kapittel 22.

Utvalget har merket seg noen særskilte problemstillinger og styringsutfordringer knyttet til tilskuddsfinansierte arbeidsmarkedstiltak forbeholdt forhåndsgodkjente leverandører. Utvalget har innenfor tidsrammen for utvalgsarbeidet og tilgjengelige data ikke hatt mulighet til å foreta spesifikke analyser av disse forholdene, og vil derfor vise til Riksrevisjonens undersøkelser omtalt i kapittel 16 Arbeidsmarkedstiltak.

Utvalget har med andre ord ikke vurdert hvorvidt situasjonen tilsier at finansieringssystemet for tilskuddsfinansierte arbeidsmarkedstiltak bør endres eller ikke, og vil derfor ikke gi konkrete anbefalinger her. Det legges til grunn at ansvarlige myndigheter følger opp de aktuelle problemstillingene og vurderer nødvendige endringer.

24.3 Uttak gjennom utbytte og konsernbidrag

Eierne av private leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester kan som hovedregel hente ut overskudd fra selskapene gjennom utbytte og konsernbidrag på samme måte som for andre virksomheter. Et aksjeselskap kan dele ut utbytte hvis gjenværende selskapsmidler tilsvarer selskapets bundne egenkapital og selskapet ellers har en forsvarlig egenkapital og likviditet ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i selskapet. Ved denne vurderingen tas det ikke hensyn til opprinnelsen til midlene, herunder om de stammer fra offentlige tilskudd. Stiftelser er selveiende, og kan bare foreta utdelinger i samsvar med stiftelsens formål. I konsern kan konsernbidrag brukes for å overføre midler fra driftsselskapene som leverer velferdstjenester til andre deler av konsernet, hvor de så kan deles ut som utbytte. En nærmere gjennomgang av reguleringen av kapitaluttak for ulike organisasjonsformer gis i kapittel 7.

Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd. For å oppnå dette formålet kunne man se for seg et tak på resultatet for private virksomhetene som leverer offentlig finansierte velferdstjenester, for eksempel at driftsmarginen maksimalt kan være på et visst nivå. Utvalget ser store utfordringer med et slikt tiltak, både ved utformingen og ved å hindre omgåelser, og har ikke vurdert et slikt tiltak inngående. Utvalget har i stedet vurdert nærmere begrensninger i disponeringen av årsresultatet.

I tilfeller hvor man mener at leverandører av velferdstjenester får uforholdsmessig store overskudd kan en begrensning i eiernes mulighet til å hente ut utbytte eller konsernbidrag være et aktuelt virkemiddel. En kunne enten tenke seg et forbud, som i friskolene, eller at det settes et tak for slike utbetalinger, for eksempel som en andel av selskapets egenkapital. Formålet med en slik regulering vil være å hindre muligheten til store utbetalinger til eierne, og at mer penger vil kunne gå til å produsere velferdstjenester hvis en større del av overskuddene forblir i selskapene som leverer tjenestene.

En annen mulighet er å legge inn som fast vilkår for tildeling av offentlige tilskudd og støtteordninger at midlene ikke skal benyttes til utdeling av utbytte eller konsernbidrag. Et slikt utgangspunkt kan omgås ved at andre midler som frigjøres ved tilskuddet benyttes til utdeling i stedet for tilskuddsmidlene. For å etablere en buffer mot slike tilpasninger, kan det settes som vilkår at mottaker av offentlige tilskudd eller støtte ikke kan utdele utbytte eller yte konsernbidrag i tre år etter at ytelsen er mottatt. Denne ordningen benyttes i aksjeloven ved nedsettelse av aksjekapitalen uten kreditorvarsel, for å motvirke misbruk av de reglene. En annen mulighet er å kreve at selskap som mottar offentlige tilskudd er organisert som selvstendig rettssubjekt uten mulighet for å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt.

Utvalget skiller mellom private leverandører som i hovedsak finansieres av tilskudd og private som konkurrerer om å levere tjenester i offentlige anskaffelsesprosesser. Utvalget mener regulering av utbytte og konsernbidrag bare vil være aktuelt for leverandører som får hoveddelen av sine inntekter fra offentlige tilskudd. For virksomheter som konkurrerer om oppdragene gjennom offentlige anskaffelsesprosesser vil priskonkurransen normalt medføre at lønnsomheten ikke blir høyere enn man skulle forvente ut fra risiko, kapitalbinding etc. Utvalgets kartlegging viser også at dette i hovedsak er tilfellet, selv om det er noen unntak, og det blant annet er høy lønnsomhet for noen private leverandører av barnevernstjenester. Det kan blant annet ha sammenheng med asymmetrisk informasjon og usikker sammenheng mellom ressursbruk og resultater, som gjøre det vanskelig for oppdragsgiver å utforme og følge opp kontrakter. Tiltak for bedre konkurranse og særlige problemstillinger knyttet til barnevernstjenester omtales nærmere i kapittel 22. For friskoler er det allerede en særskilt regulering av utbytte, slik at tiltaket først og fremst vil være aktuelt for private barnehager og ev. deler av spesialisthelsetjenesten.

Begrensninger i muligheten til å hente ut utbytte og konsernbidrag vil gjøre det mindre attraktivt for private aktører å levere offentlig finansierte velferdstjenester. Dette vil kunne medføre at private leverandører trekker seg ut, og at konkurransen svekkes, noe som vil være uheldig dersom man legger til grunn at det er ønskelig å bruke private aktører som leverandører av velferdstjenester.

For at en regulering skal være effektiv må den dekke alle former for uttak fra selskapene, herunder utbytte og konsernbidrag. Det er imidlertid også andre måter å hente ut kapital på, blant annet knyttet internhandel, utskilling av eiendom i egne selskap interngjeld, ulike honorarer og godtgjørelser til eierne. Det innebærer at eiere kan hente ut midler gjennom for eksempel høye husleier eller renter på lån fra andre konsernselskap dersom muligheten til å ta utbytte og konsernbidrag begrenses. Slike interntransaksjoner skal i henhold til armlengdeprinsippet prises markedsmessig, på samme vilkår som tilsvarende transaksjoner mellom uavhengige parter. Dette kan imidlertid være krevende å håndheve. Mindretallet, medlemmene Bjerkan og Vislie, viser til at opptak av obligasjonslån med høy avtalt rente, også er en måte å hente ut gevinst på. Rentebetalinger på slike lån blir i realiteten betalt av kommunale driftstilskudd/foreldrebetaling, og i den grad slike lån ikke er nødvendig for driften, og renten på dem derfor ikke reflekterer risikoen i barnehagedriften, er dette en måte å realisere gevinster på.73 Kartleggingen i kapittel 20 viser også at en relativt liten andel av de kommersielle selskapene tar ut midler gjennom utbytte og konsernbidrag løpende, og at mange beholder kapitalen i selskapene og realiserer gevinstene senere gjennom salg. Det vil også være nødvendig å gjøre en hensiktsmessig avgrensning av hvilke selskaper som skal omfattes, og metode for hvordan et eventuelt tak på kapitaluttak skal beregnes. Det vil derfor være administrativt krevende å etablere et godt system. Gitt at man ikke klarer å regulere alle muligheter for å ta ut kapital, vil selskapene også bruke ressurser på å tilpasse seg regelverket, og det vil være tilsvarende ressurskrevende for myndighetene å utvikle regelverk og føre kontroll. En slik regulering vil derfor også kunne øke transaksjonskostnadene og dermed gi sterkere insitament til produksjon i egen regi.

Den særskilte reguleringen av utbytte i friskoleloven fastslår at statstilskudd og skolepenger i sin helhet skal komme elevene til gode, og at friskolene ikke kan utdele utbytte eller på annen måte overføre overskudd til eierne eller deres nærstående, verken når skolene er i drift eller når driften blir nedlagt. Det innebærer også at skolene ikke kan pådra seg kostnader i form av leieutgifter for eiendom eller lokaler som tilhører skolens eiere eller deres nærstående eller på annen måte pådra seg kostnader som kan innebære at alle offentlige tilskudd og skolepenger ikke kommer elevene til gode. Denne reguleringen begrunnes med at friskoler skiller seg fra andre velferdstjenester ved at friskolene ikke regnes som en del av det offentlige tilbudet, men som et supplement til dette. Kommunen eller fylkeskommunen kan ikke oppfylle retten til grunnskoleopplæring eller videregående opplæring ved å tilby eleven opplæring ved en friskole. Den enkelte elev må selv velge å søke seg til en friskole dersom han eller hun ønsker det. Utbytteforbudet kom inn i den første loven om private skoler i 1970, og er videreført i alle etterfølgende lover om private/frittstående skoler. Det har dermed aldri vært tillatt å hente ut kapital fra friskolene. Utvalget anbefaler på den bakgrunn ikke å endre den særskilte regulering av utbytte for friskoler. Mindretallet, medlemmene Bjerkan og Vislie, vil bemerke at dette prinsipielt sett er en god modell som også over tid har fungert relativt godt, og hvor nye aktører på tross av utbytteforbud trekkes til sektoren, for eksempel de såkalte realfagsskoler. Etter mindretallets syn synes det å være få gode argumenter for at ikke friskolemodellen burde innføres også i andre sektorer.

Verken Danmark, Sverige eller Island har begrensinger på uttak av utbytte eller andre begrensninger på verdiuttak fra barnehagesektoren, herunder gevinster ved salg av virksomhetene. Regjeringen i Danmark har i regjeringserklæringen uttrykt at de ønsker å vurdere nærmere om det er mulig å forby utbytte for private daginstitusjoner etter samme modell som Danmark har for private skoler.

Sverige, Danmark og Finland benytter private aktører i stor utstrekning for å løse oppgaver i arbeidsmarkedspolitikken. I Sverige er det ingen særskilte bestemmelser eller krav til leverandører av arbeidsmarkedstiltak utover normale krav til en viss økonomisk kapasitet og andre grunnkrav som følger av de enkelte tiltak. Det er for tiden ingen avtale der det er satt begrensninger på aksjeutdeling eller andre begrensninger knyttet til fortjeneste. Spørsmål om å regulere uttak av verdier for leverandører av arbeidsmarkedstiltak har heller ikke vært et sentralt tema i Danmark. Ifølge informasjon fra Arbejdsmarkedsstyrelsen har det vært liten offentlig debatt om problemstillinger knyttet til profitt, lønns- og arbeidsvilkår, pensjonsvilkår og utenlandsk eierskap og ev. skatteunndragelser i Danmark. I Finland er det heller ingen særskilt regulering av private tilbydere i eksisterende lovgivning for arbeidsmarkedstiltak utover anskaffelsesregelverket som gjelder for avtalene som inngås. Det er ingen sterk styring av leverandørene med krav til organisering, utbyttetak eller utbytteforbud. Man har ønsket et fleksibelt system som tiltrekker nok tilbydere.74

Utvalgets flertall, medlemmene Bakke, Bjørnenak, Kuhle, Matre, Nereid, Hagen, Nyland, Ringdal, Røtnes og Sand, anbefaler ikke å innføre begrensninger i uttak av utbytte og konsernbidrag utover den reguleringen som allerede finnes. Dette begrunnes delvis med at regulering vil kunne gi færre private leverandører og svekke mangfold og innovasjon. Det vil også være svært krevende å utforme en effektiv begrensning av utbytte og konsernbidrag, hvor en også unngår at midler tas ut på andre måter. I tillegg mener utvalget at målet om å sikre at offentlige midler går til formålet kan oppnås bedre gjennom andre virkemidler, særlig knyttet til finansieringssystemet for barnehager, jf. omtale i kapittel 24.2. For tjenester som anskaffes legges det til grunn at gode, profesjonelle anskaffelser og effektiv konkurranse vil bidra til å forhindre urimelig fortjeneste.

Dersom en omlegging finansieringssystemet for barnehager av ulike årsaker ikke gjennomføres, mener utvalgsmedlemmene Bjerkan og Vislie at utbytteregulering er et nest-best virkemiddel.

24.4 Gevinster ved salg eller avvikling av virksomhet eller eiendeler

Et alternativ til løpende uttak av utbytte, konsernbidrag og andre ytelser er å bygge opp verdier i selskapet, for så å realisere gevinster ved salg eller avvikling av selskapet eller deler av selskapet. Det er mye som tyder på at salg av hele eller deler av virksomheten er den mest utstrakte metoden for gevinstrealisering i mange deler av velferdssektoren.

Utvalgets gjennomgang gir en rekke eksempler på gevinstrealisering ved salg, jf. omtale i kapittel 20. De fleste eksemplene er fra barnehagesektoren, men eksempler fra media indikerer at dette også kan gjelde for andre velferdssektorer. BDO75 konkluderer at den mest utstrakte metoden for gevinstrealisering i barnehagesektoren er gjennom salg av barnehager.

Samtidig er salg den gevinstrealiseringsmetoden som utvalget har minst opplysninger om, siden vilkårene for denne typen salgstransaksjoner er ansett som forretningshemmeligheter. Det er særlig vanskelig å få informasjon om oppkjøp gjort av utenlandske aktører, men også for oppkjøp foretatt innenlands. Selv om utvalgets kartlegging av pengestrømmer i kapittel 20 også ser på salg av virksomheter har vi derfor lite systematisk informasjon.

Begrensninger i muligheten til å ta ut utbytte og konsernbidrag vil ha begrenset effekt dersom eierne i stedet kan akkumulere verdier i selskapet, for å så realisere gevinster ved salg. Samtidig er det vanskelig å se gode måter å forhindre dette på gjennom generell, sektorovergripende regulering. På den bakgrunn, og basert på drøftingen av regulering av utbytte og konsernbidrag ovenfor, foreslår ikke utvalget særskilte regler for uttak av verdier ved salg av virksomheter innenfor velferdssektorene.

Dette er ikke til hinder for at det i noen tilfeller kan knyttes vilkår til slike salg. For eksempel er det åpenbart hensiktsmessig at kommuner som selger eiendommer til private selskap under markedspris, stiller vilkår om forkjøpsrett eller hjemfallsrett ved videresalg av virksomheten eller eiendommen.

Også sektorvise tiltak kan vurderes. BDOs rapport viser til at de høye prisene på private barnehager blant annet kan skyldes at en godkjent barnehage med finansiering fra kommunen har blitt et aktivum med en antatt varig og sikker kontantstrøm fra offentlige tilskudd. Et tiltak for å redusere salgsprisen på private barnehager kan derfor være å innføre et krav om ny godkjenning ved salg. Det betyr at eiere av private barnehager godkjent før sektoren ble rammefinansiert, jf. barnehageloven § 14 første ledd, ikke lenger kan overdra godkjenningen av barnehagen til andre ved salg.

Utvalget anbefaler heller ikke å innføre et krav i barnehageloven om ny godkjenning ved salg. Utvalget viser for øvrig til omtale av mulige endringer i finansieringssystemet for barnehager i kapittel 24.2.2. Dersom man går over til en finansieringsordning der kommunen selv skal vedta lokale forskrifter om tildeling av tilskudd til private barnehager, vil det være naturlig at den enkelte kommune selv kan bestemme at finansieringen faller bort ved et eventuelt salg av virksomheten. Utvalget mener at i den grad eventuelle gevinster kan tilskrives salg av eiendom under markedspris, bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte. Etter utvalgets syn bør det vurderes om gevinster fra salg av disse eiendommene må anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn til en (ikke-økonomisk) barnehagevirksomhet. Det bør i den forbindelse undersøkes om nasjonal rett åpner for å få krevet eventuell ulovlig statsstøtte tilbakeført.76.

24.5 Krav om transparens i kontrakter og regnskap

Det har vært svært arbeidskrevende for utvalget å kartlegge organisering og pengestrømmer i hos private aktører som det offentlige kjøper velferdstjenester fra. På flere områder mangler man data, og på andre områder har det vært arbeidskrevende å sammenstille data for å gjøre gode analyser. På noen områder har det medført at analysene ikke er fullstendige. For eksempel er datagrunnlaget for ideelle virksomheter mangelfullt.

For virksomheter som får en stor del av sine inntekter fra det offentlige bør det stilles særskilte krav til transparens, både når det gjelder eierskap, organisering og økonomi. Dette vil gi myndighetene bedre innsikt i organiseringen og kostnadsstrukturen til leverandørene, noe som kan legge bedre til rette for å fastsette riktig pris for tjenestene, og for å kontrollere at midlene er brukt til formålet.

For å gjøre gode analyser og få mer helhetlig og systematisk oppfølging og kontroll over leverandørene er det avgjørende å ha oversikt over hvilke virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. I dag varierer det fra sektor til sektor hvor god oversikt en har over dette, og det har vært tidkrevende for utvalget å få oversikt. Utvalget anbefaler derfor at det etableres et offentlig tilgjengelig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester.

God regnskapsinformasjon er helt avgjørende for å kunne følge opp private leverandører på en god måte. Dette gjelder uavhengig av om virksomheten får tilskudd eller om tjenesten er anskaffet etter anskaffelsesregelverket. Utvalget har i tidligere kapitler vist at det kan være asymmetrisk informasjon mellom det offentlige som oppdragsgiver og den private som leverer tjenesten, og at kontrakter og tilskuddsregelverk som ikke er godt utformet kan bli kostbart for kommunene. Utvalget mener derfor det bør legges til rette for effektive kontroller av aktørene. Dette er viktig for å sikre transparens og skape tillit i befolkningen på lang sikt. Utvalget vil her vise til at på andre sektorer er det innført krav om regnskapsmessig skille. For eksempel har TV2 og Hurtigruten krav om regnskapsmessig skille for den delen av virksomheten som mottar offentlig støtte.

Det er ikke hensiktsmessig for utvalget å spesifisere hvordan strengere krav til rapportering og krav om regnskapsmessig skille skal utformes, særlig fordi de ulike sektorene er så vidt ulike og det varierer hvor god oversikt man har over de private leverandørene.

Utvalget viser imidlertid til friskolesektoren som et eksempel på en sektor med god rapportering om bruk av offentlige midler. Friskoler skal følge regnskapsloven og bokføringsloven og ha revisjon i samsvar med revisorloven. Skolene skal legge fram budsjett og revidert regnskap i tråd med økonomiforskriften til loven. Årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning skal sendes til Utdanningsdirektoratet innen 1. juni året etter regnskapsåret. Hvis skolen har godkjent tilleggsvirksomhet, skal skolen også sende inn avdelingsregnskap for tilleggsvirksomheten. I tillegg til de kravene som regnskapsloven stiller til regnskapsføringen, skal skolen i noter til årsregnskapet gi særlige opplysninger om offentlige finansieringskilder, skolepengesatsene, disponering av overskudd, handel med eierne eller deres nærstående og tilleggsvirksomhet. Utvalget mener at rapporteringskravene til friskoler kan tjene som eksempel også på andre områder med tilskudd. Samtidig vil dette kreve nødvendig kompetanse og ressurser hos den instansen som skal følge opp slik rapportering.

Utvalget har merket seg at det akkurat er vedtatt å bygge opp et nasjonalt økonomisk tilsyn på barnehageområdet. Dette kan være en effektiv måte å kontrollere at offentlige midler går til formålet. Samtidig registrerer utvalget at Danmark, Sverige og Island har svært lite regulering av regnskapsrapportering fra private barnehager. I Danmark har ikke kommunene hjemmel til å føre tilsyn med private institusjoners økonomi. På Island stilles det heller ikke krav til regnskaper, men det er krav om at kommunenes kontrakt med private tilbydere skal sendes til utdanningsdirektoratet og er dermed offentlig. I Sverige skal private institusjoner oppgi opplysninger som er nødvendig for at kommunen skal kunne vurdere om virksomheten følger skoleloven og førskolens læreplan og andre kvalitetskrav som er regulert i loven. Men dette kravet gjelder ikke regnskap.

Ved bruk av konkurranse i henhold til anskaffelsesregelverket er det ikke generelle krav om tilsvarende regnskapsrapportering. Det er imidlertid gode eksempler på krav til innsyn i og oppfølging av økonomiske forhold også her, blant annet i Oslo kommunes kjøp av helse- og omsorgstjenester. Utvalget anbefaler likevel at det settes krav til regnskapsmessig rapportering også ved bruk av offentlige anskaffelser.

Ved anskaffelser bør det også vurderes krav om regnskapsmessig skille eller organisering av driften i egne selskap, slik at oppdragsgiver lettere kan vurdere økonomiske forhold knyttet til leveransen. Noen kommuner innarbeider krav til regnskapsmessig skille i kontrakten, men det krever kompetanse både å utforme og følge opp slike krav. En lovregulering vil derfor kunne være forenklende både for offentlige myndigheter og tjenesteutfører. Dersom det offentlige som oppdragsgiver får tilgang på slik informasjon, vil det kunne gis innsyn til offentligheten i den grad forvaltningsloven og offentleglova ikke er til hinder for det. Det bør også vurderes om rapportering av regnskapsmessig skille skal revisorgodkjennes og offentliggjøres.

Bedre regnskapsinformasjon og krav om regnskapsmessig skille vil også gjøre det lettere å foreta jevnlige kartlegginger av pengestrømmer og lønnsomhet, og dermed gi et bedre grunnlag for å vurdere endringer i reguleringen. Det vil også kunne øke tilliten til de private leverandørene. Utvalget anbefaler derfor, selv om det vil medføre noen kostnader, at myndighetene bør stille strengere krav til rapportering.

Utvalget ser at det kan komme innvendinger mot at det offentlige skal ha mer innsyn i private aktørers virksomhet enn i dag, basert på at det kan gi innsyn om forretningssensitiv informasjon. Utvalget peker imidlertid på at selv om offentleglova § 3 fastsetter at alle saksdokumenter i forvaltningen i utgangspunktet er åpne for innsyn, stiller forvaltningsloven et strengt krav om taushetsplikt for næringsopplysninger som unntar denne informasjonen fra allmennoffentligheten.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 fastsetter at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får kjennskap til det personen får vite om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- og forretningsforhold som kan være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår.» Dette innebærer at et forvaltningsorgan, for eksempel en kommune, har plikt til å hindre at andre får kjennskap til opplysninger som det er viktig å holde hemmelig av konkurransemessige årsaker. Formålet med bestemmelsen er å forhindre spredning av opplysninger som kan føre til fare for økonomisk tap for den aktuelle bedriften, for eksempel ved at konkurrenter utnytter opplysningene i sin næringsvirksomhet. Det betyr at når forvaltningen mottar begjæring om innsyn i slike opplysninger, så har forvaltningen plikt til å hindre at andre får kjennskap til opplysningene. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 gir dermed en klar unntakshjemmel fra den generelle bestemmelsen om offentlighet i offentleglova § 3, jf. offentleglova § 13 første ledd. Taushetsplikten for næringsopplysninger legger i så måte til rette for konstruktivt samarbeid og gjensidig tillit mellom private aktører og det offentlige.

Utvalget er klar over at økt krav til rapportering og innsyn også krever nødvendig kompetanse og ressurser hos myndighetene som skal innhente og vurdere informasjonen. Det kan variere mellom sektorene i hvilken grad dette vil kunne være en utfordring og hvordan opplegget bør innrettes for å sikre effektiv kontroll av at offentlige midler går til formålet. Dette er i alle tilfelle transaksjonskostnader ved utkontraktering av offentlig virksomhet, og en del av kostnaden ved ekstern produksjon. Slike kostnader må vurderes opp mot gevinsten ved å bruke private. Samtidig kan det være velferdstjenester, slik som for eksempel arbeidsmarkedstiltak, der offentlig tjenesteyting i egenregi er meget begrenset og derfor ikke et aktuelt alternativ til bruk av private aktører i stor skala. I tilfeller hvor offentlig egenregi ikke vil være et alternativ vil man ikke kunne velge bort en økt transaksjonskostnad som følge av økt kontroll av private. Riksrevisjonens kartlegging av tilskuddsfinansierte arbeidsmarkedstiltak forbeholdt forhåndsgodkjente tiltaksleverandører viser at slik kontroll kan være svært krevende. Det vil bli ytterligere krevende hvis lignende innsyn og rapportering skal omfatte alle private tiltaksleverandører. Dette understreker behovet for sektorvise vurderinger og hensiktsmessige løsninger, slik at ikke arbeidet med regnskapsmessig rapportering går utover oppfølging av kvaliteten i tjenesten.

24.6 Krav til organisering

Det benyttes ulike selskapsformer i velferdssektorene, og eiernes begrunnelser for valg av selskapsform vil variere. I skattesystemet legger man vekt på nøytralitet mellom ulike selskapsformer. I utgangspunktet bør det derfor være opp til eierne å velge den selskapsformen de anser mest hensiktsmessig.

Det kan imidlertid være grunner til å sette krav til organisering for virksomheter som i stor grad har sine inntekter fra det offentlige. En slik grunn kan være økt transparens. Slik regelverket er i dag, er det mindre krav til rapportering for noen virksomheter og organisasjonsformer, særlig ideelle foretak, enn for andre. Et foretak som leverer offentlig finansierte velferdstjenester kan også ha flere underenheter som alle leverer samme type velferdstjenester (for eksempel flere barnehager), flere underenheter som leverer flere ulike typer velferdstjenester (for eksempel omsorgstjenester og barnevern), eller flere underenheter hvor noen leverer velferdstjenester (for eksempel barnevern), og noen som driver med virksomhet urelatert til velferdstjenester (for eksempel omsetning og drift av eiendom). Dersom det stilles krav om at ulike deler av virksomheten skal organiseres i egne selskaper, vil det være enklere å få oversikt over de forskjellige delene av virksomheten.

For friskoler er det i dag et krav om at hver skole skal være organisert som et eget rettssubjekt. Det er som hovedregel forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som skolevirksomheten. Begrunnelsen for dette er at man ønsker å unngå at det skjer en form for fellesforvaltning av det offentlige tilskuddet innenfor et rettssubjekt som driver flere typer virksomheter. Man ønsker også å få en klar identifisering av skolen og en oversikt over skolens styre og andre registrerte nøkkelopplysninger.

I 2019 sendte Kunnskapsdepartementet et forslag på høring om å lovfeste at også hver private barnehage skal være organisert som et eget rettssubjekt. Videre foreslo departementet å lovfeste et forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagevirksomheten. I høringsnotatet viser departementet blant annet til at de ønsker at hver private barnehage skal utarbeide et fullstendig årsregnskap med balanseside, inkludert opplysninger om egenkapital, gjeld og avsetning til utbytte. Hvis hver barnehage er et eget rettssubjekt, vil denne informasjonen være offentlig tilgjengelig i Brønnøysundregistrene. Det vil derfor være lettere å se hvilke midler eieren har tatt ut av barnehagen som utbytte, og om kostnadene i regnskapet er relevante for barnehagedriften.

I høringen fikk departementet innspill om at innføring av krav om egne rettssubjekter er kostnadskrevende og at det griper unødig mye inn i virksomhetenes frihet til å organisere seg slik de selv ønsker. Kunnskapsdepartementet bestilte derfor en ekstern rapport77 som vurderte kostnadene ved å innføre krav om egne rettssubjekter og om det var andre modeller som gir like god informasjon for tilsynsmyndigheten, men som ikke griper like mye inn i organisasjonsfriheten til selskapene. Rapporten vurderte tre ulike modeller: 1) krav om at hver barnehage skal være et eget rettssubjekt, 2) innføring av krav om regnskapsmessig skille for hver barnehage og 3) noe utvidet rapportering i BASIL. Rapporten viste at krav om eget rettssubjekt er det mest kostnadskrevende av de tre alternativene. Samtidig er det også dette alternativet som har de største positive virkningene, blant annet ved at man i større grad sikrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling går til formålet. I avveiningen mellom alternativene må virkningene for tilsyn og kontroll vurderes opp mot hensynet til å begrense kostnadsbyrden for barnehagene. Kunnskapsdepartementet har bestilt en oppfølgingsrapport fra BDO som skal foreslå en konkret modell for regnskapsmessig skille som ivaretar behovet for etterprøvbarhet mv. for tilsynsmyndigheten.

Utvalget mener at det som et minimum bør innføres et strengere krav om regnskapsmessig skille for hver barnehage. Dette er krav som må utformes konkret i barnehageloven med forskrifter, i tillegg til mer konkrete instrukser til hvordan barnehagene skal føre sine regnskaper. Dette betyr for eksempel at departementet må ta stilling til om det skal være krav til at hver barnehage skal ha en bankkonto. Selv om det innføres krav om atskilt konto for hver barnehage, vil konsern kunne optimalisere styringen av likviditeten i konsernet gjennom konsernkontosystem. Dette er det ikke regler om i dag, og et konsern kan i prinsippet ha en bankkonto for alle sine barnehager. Det vil være vanskelig for tilsynsmyndigheten å følge pengene om ikke et slikt om at hver barnehage skal ha en bankkonto krav innføres. Eksempelet viser at regulering i sektorlovene kan bli komplisert for både barnehagene og offentlige myndigheter.

Dersom man innfører krav om at hver privat barnehage skal være et eget rettssubjekt, trenger ikke departementet lovregulere denne type detaljer i egen sektorlov. Dersom hver barnehage er et eget rettssubjekt, vil hver barnehage være underlagt rapporterings- og dokumentasjonsplikt etter blant annet regnskapsloven og bokføringsloven. I kapittel 17.4 viser utvalget til at utfordringene med å måle kvalitet kan forsterkes dersom privat leverandører driver flere typer virksomheter i samme rettssubjekt, samtidig som det da er mer utfordrende å kontrollere den faktiske bruken av tilskuddet. I lys av dette, den tidligere omtalte utviklingen i barnehagesektoren og nevnte rapporter bestilt fra Kunnskapsdepartementet, mener utvalget at det er gode grunner for å innføre krav om at hver barnehage skal være organisert som et eget rettssubjekt. Det vil dessuten skape harmoni mellom ulike deler av utdanningssektoren dersom barnehager og skoler er underlagt samme regulering på dette området. Utvalget vurderer det slik at innføringen av et eventuelt krav om at hver privat barnehage skal være et eget rettssubjekt er i tråd med EØS-avtalens forpliktelser. Det vises til Kunnskapsdepartementets vurdering av forholdet til EØS-retten i høringsnotat fra 2019.78

Med unntak av deler av arbeidsmarkedstiltakssektoren og noen typer skoler har ingen av sektorene som utvalget har kartlagt, krav til at private virksomheter som driver velferdstjenester skal ha bestemte organisasjonsformer. For to arbeidsmarkedstiltak reservert forhåndsgodkjente leverandører stilles det krav om at virksomheten skal være organisert som et aksjeselskap med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet. Arbeids- og velferdsetaten kan for disse to tiltakene godta annen organisering dersom det anses hensiktsmessig ut fra hensynet til gjennomføringen av tiltaket i det enkelte tilfellet.79 Utvalget har merket seg at universitets- og høyskoleloven § 8-1 slår fast at private universiteter og høyskoler skal være aksjeselskap etter aksjeloven eller stiftelser etter stiftelsesloven. En tilsvarende bestemmelse for fagskoler følger av fagskoleloven § 13. Det vil si at private aktører ikke kan få akkreditering for å tilby fagskoleutdanning eller høyere utdanning uten at de er organisert som aksjeselskap eller stiftelse. Begrunnelsen for dette er at man mener at organisering som enten aksjeselskap eller stiftelse legger til rette for åpenhet om virksomheten, kontroll med økonomien og gode muligheter for etterprøving av for eksempel transaksjoner med nærstående, fusjoner mv. Både aksjeselskaper og stiftelser er underlagt regnskapsplikt etter regnskapsloven, og dermed revisjonsplikt etter revisorloven. Samtidig mener man at adgangen til å tilby høyere utdanning eller fagskoleutdanning gjennom enten et aksjeselskap eller en stiftelse til en viss grad ivaretar de private aktørenes valgfrihet, da de kan velge mellom en eiermodell og en selveiende modell, se Prop. 44 L (2016–2017) pkt. 4.4.

Krav til organisering i egne selskaper vil medføre betydelige kostnader for leverandørene, som i neste omgang helt eller delvis vil belastes det offentlige som kjøper av tjenesten. Nytten i form av bedre informasjon må derfor avveies mot disse kostnadene, og det må også vurderes om mindre kostnadskrevende alternativer som regnskapsmessig skille kan gi tilstrekkelig god informasjon. Utvalget vil derfor ikke gi en generell anbefaling om å stille krav til organisering av deler av virksomheten i egne selskaper.

Mindretallet, medlemmene Bjerkan, Vislie, Røtnes, Bakke og Nereid viser til at det var svært ressurskrevende for utvalget å etablere tallmaterialet som var grunnlag for analysene av de private aktørenes lønnsomhet mv i kapittel 19, 20 og 21. I lys av dette mener mindretallet at alle selskaper som leverer offentlige finansierte velferdstjenester bør organiseres i egne rettssubjekter hvor det ikke er tillatt å drive annen virksomhet enn offentlig finansierte velferdstjenester. Praktisering av en slik regel reiser noen grensedragningsspørsmål som krever presisering. Regelen vil – i tillegg til å gi grunnlag for lønnsomhetsanalyser – sikre demokratisk innsyn i og kontroll med de foretak finansieres med fellesskapets midler.

24.7 Uønsket skattetilpasning

Hovedformålet med skattepolitikken er å finansiere fellesgoder og drive omfordeling så effektivt som mulig. En stor del av skatteinntektene går til å finansiere velferdstjenester. Skattesystemet, og særlig selskapsbeskatningen, utfordres imidlertid av utviklingen internasjonalt. Økt økonomisk integrasjon, digitalisering og økt kapitalmobilitet gir større muligheter for lovlig og ulovlig skattetilpasning. Det er bred enighet om at overskuddsflytting er en av hovedutfordringene med dagens selskapsskatt. Utvalget er bedt om å vurdere hvordan uønsket skattetilpasning kan hindres, og om det er behov for målrettede tiltak for å motvirke uønsket skattetilpasning i velferdssektoren.

Utvalget har i kapittel 7 og 20 sett på metoder for uønsket skattetilpasning, gjennomgått det pågående arbeidet for å motvirke uønsket skattetilpasning og så langt som mulig kartlagt omfanget av skattemessige tilpasninger, blant annet ved å se på interntransaksjoner over landegrenser. Kartleggingen gir indikasjoner på at det skjer skattemessige tilpasninger, typisk utenlandske aktører, men gir ikke grunnlag for å trekke klare konklusjoner. Størrelsen på interntransaksjoner kan imidlertid tyde på at omfanget er begrenset.

Utvalget har også merket seg at mandatet henviser til det pågående generelle arbeidet for å motvirke uønsket skattetilpasning, og at viktige hensyn taler for at skattereglene bør være like for alle virksomheter i ulike bransjer, uavhengig av hvilke varer og tjenester virksomheten yter, hvem de ytes til og hvorvidt virksomheten mottar tilskudd eller annen form for støtte fra det offentlige. Utfordringer knyttet til overskuddsflytting og uønsket skattetilpasning må løses på tvers av bransjer og på tvers av land, og det bør være en høy terskel for målrettede tiltak mot leverandører av velferdstjenester på dette området.

På bakgrunn av at omfanget av uønsket skattetilpasning ser ut til å være begrenset ut fra utvalgets kartlegging, og at utvalget vurderer at uønsket skattetilpasning løses best gjennom generelle tiltak på tvers av bransjer, foreslår ikke utvalget målrettede tiltak på skattesiden for leverandører av velferdstjenester. Utvalget legger imidlertid til grunn at det internasjonale arbeidet mot uønsket skattetilpasning vil fortsette, og at Norge fortsatt vil delta aktivt i dette arbeidet.

25 Fordelingsvirkninger – lønn, arbeidsvilkår og pensjon

25.1 Innledning

De siste årene har det vært et tema i samfunnsdebatten om man i større grad skal standardisere lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår innenfor velferdstjenestenæringene. Dette ut ifra en rettferdighetstankegang om at det på områder med offentlig finansiering bør være noenlunde like vilkår mellom ansatte i privat og offentlig sektor.

På generelt grunnlag vil utvalget poengtere at konkurranse i velferdstjenestesektoren hovedsakelig bør være på annet grunnlag enn på lønns-, og arbeids- og pensjonsvilkår. Utvalget vil understreke at det er uheldig om bruk av private leverandører undergraver lønns- og arbeidsvilkår i de enkelte sektorene, blant annet ved utstrakt bruk av selvstendige fremfor ansatte i brukerrettede stillinger. En konkurranse kun på lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår vil fort kunne gi kun fordelingsvirkninger og ingen effektivitetsgevinster, jf. kapittel 21.7. På den annen side vil det å regulere for mye av lønns og arbeidsvilkårene i en sektor kunne undergrave den frie forhandlingsretten, gi et mindre fleksibelt arbeidsmarked og dermed også gi et effektivitetstap for samfunnet.

Utvalget er i mandatet bedt om å utføre en kartlegging av lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår. Det vises til kapittel 18 for nærmere omtale. Det vises dessuten til kapittel 8 som gjennomgår dagens regelverk vedrørende rettigheter og plikter for henholdsvis arbeidstaker og arbeidsgiver samt vedlegg 1 som viser detaljert statistikk for lønns- og arbeidsvilkår i ulike velferdstjenestenæringer.

Utvalget er i mandatet ikke bedt om å komme med forslag til hvordan det kan sikres likere arbeids-, lønns- og pensjonsvilkår mellom private og offentlige ansatte, men vil likevel på mer generelt grunnlag kommentere en del forslag som har vært fremme i debatten.

Velferdsområdet består av tjenester som i stor grad er arbeidsintensive. Jo mer arbeidsintensive næringene er, desto større andel utgjør lønnskostnadene av virksomhetenes samlede driftskostnader. I tillegg til lønn, inngår arbeids- og pensjonsvilkår og arbeidsgiveravgift som sentrale elementer i lønnskostnadene. Hvilke minstevilkår virksomhetene må forholde seg til, avhenger, i tillegg til lovreguleringer, av om de er bundet av tariffavtale eller ikke samt hvilken tariffavtale de eventuelt er bundet av. Ettersom private og offentlige virksomheter tilhører ulike tariffområder, vil virksomhetene ha ulike rammer som de må hensynta.

Alle offentlige virksomheter er bundet av tariffavtale. Slik er det ikke for private virksomheter som kun er tariffbundet dersom det er opprettet en tariffavtale i virksomheten, eller den er bundet gjennom en arbeidsgiverforening.

Nedenfor diskuteres ulike forslag til endringer som har vært oppe til debatt.

25.2 Allmenngjøring av tariffavtaler i offentlig sektor

Et forslag som har vært fremme i debatten er å allmenngjøre offentlige tariffavtaler eller andre tariffavtaler som ligner disse som gjelder innenfor det enkelte velferdstjenesteområdet.

Ifølge Bjøru m.fl. (2019) «finnes det i mange europeiske land mekanismer for å utvide dekningsområdet for tariffavtalene. Det skjer i hovedsak ved ulike former for allmenngjøring av tariffavtaler, hvor lønnssatser og andre tariffbestemmelser får utvidet virkning. Den vanligste måten er at tariffbestemmelser får virkning ikke bare for tariffavtalens parter og deres medlemmer, men for hele den bransjen eller yrkesgruppen som faller inn under avtalens omfangsbestemmelse. En uorganisert bedrift med uorganiserte arbeidstakere vil dermed måtte legge til grunn den allmenngjorte tariffavtalen og da ofte minstelønnen i tariffavtalen, men det kan også være andre bestemmelser i tariffavtalen som blir allmenngjort». Se nærmer i kapittel 8.2.2 om allmenngjøring.

I Norge er lovverket for allmenngjøring i dag knyttet til å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har jf. beskrivelse av dette i kapittel 8. Slik ordningen er i dag kan den ikke brukes for å utjevne forskjeller mellom avtaleområder.

I alt ni bransjer er i dag allmenngjort. Ordningen er i hovedsak benyttet innenfor bransjer med stort innslag av arbeidsinnvandrere, i ulike industribransjer og bygg og anlegg, der tariffdekningen i utgangspunktet er ganske høy. Etter hvert har ordningen fått bredere omfang, og gjelder også nå for enkelte tjenestenæringer (hotell og restaurant og renhold). Innenfor velferdstjenestesektoren er det foreløpig ingen områder som er begjært områder allmenngjort.80

Fafo har i flere rapporter diskutert ulike forslag til hvordan man kan sikre likere lønns- og arbeidsvilkår og skriver i Bjøru m.fl. (2019)81 at «Gitt at man ønsker å utjevne forskjeller innenfor flere ulike områder, her konkret mellom offentlige og private virksomheter i velferdstjenesteområdet, vil innretningen og ambisjonen i selve allmenngjøringen gjøre det nødvendig å vedta en ny allmenngjøringsordning eller gi en særlov som allmenngjør de aktuelle tariffavtalene.

Bjøru m.fl. (2019) skriver videre at «For at allmenngjøring skal føre til like vilkår, er det to betingelser som må være oppfylt: For det første må man allmenngjøre den tariffavtalen som har den bredeste reguleringen av lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår. For det andre må den allmenngjorte avtalen overstyre andre tariffavtaler i privat sektor. Med dette menes at alle virksomheter må være forpliktet etter den allmenngjorte avtalen, også virksomheter som er bundet av andre tariffavtaler. Dette kan bli svært problematisk gitt den norske avtalestrukturen.»

Ifølge Bjøru m.fl. (2019) er det «… kun Virkes avtaler på det såkalte HUK-området (helse, utdanning og kultur finansiert i hovedsak av det offentlige) som både regulerer lønn, arbeidstid, AFP og tjenestepensjon, og som har vilkår som er på nivå med det som finnes i offentlige avtaler. En allmenngjøring av noen av disse avtalene for tjenesteleverandører i privat sektor kan være med å bringe lønns- og arbeidsvilkårene opp til samme nivå som i statlig eller kommunal sektor. Hvorvidt arbeidskraftkostnadene faktisk vil bli like, vil avhenge av kompetansen blant de ansatte og hvilke tillegg og turnusordninger man blir enige om.»

Bjøru m.fl. (2019) skriver videre at «Et problem ved bruk av allmenngjøring for å likestille vilkår mellom offentlige og private tjenester er muligheten for å inkludere AFP-ordningen i et allmenngjøringsvedtak. AFP-ordningen bygger på en avtale mellom hovedorganisasjonene i privat sektor, og det er ikke gitt at staten uten videre kan bestemme at virksomheter og ansatte som ikke er medlem av organisasjonene, skal kunne innlemmes i AFP-ordningen, det vil si Fellesordningen. En utvidelse av ordningen krever både at hovedorganisasjonene involveres direkte i dette for å få til en omlegging av adgangskriteriene for virksomheter, og at AFP-tilskottloven endres til også å omfatte allmenngjorte avtaler.»

Utvalget mener at allmenngjøring i utgangspunktet ikke er et godt virkemiddel for å sikre like lønns- og arbeidsvilkår mellom leverandører av velferdstjenester i offentlig og privat sektor.

Utvalget mener det er et sterkt inngrep å allmenngjøre enkelte avtaler og det kan være problematisk innen dagens regelverk, som har et helt annet formål og bakgrunn. Det kan utfordre avtalefriheten om noen avtaler skulle få forrang. Å åpne for en vidtrekkende bruk av allmenngjøring med sektorvise allmenngjøringer etter et nytt regelverk og med tilhørende press fra ulike grupperinger kan fort gi uoversiktlige konsekvenser. Det vil kunne oppfattes som et brudd med ansvarsdelingen mellom staten og partene i arbeidslivet om staten skulle ta initiativ til en slik allmenngjøring. På den annen side er det slik at dersom den ordinære lønnsdannelsen svikter, kan allmenngjøring være eneste verktøy for å sikre akseptable vilkår for arbeidstakerne. AFP er en egen problemstilling som ikke kan løses med allmenngjøring.

25.3 Lovfeste lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår i enkelte områder eller alle

Et annet alternativ som har vært fremmet jf. Bjøru m.fl. (2019), er å lovfeste lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår. Formålet er å få likere vilkår.

Dette skiller seg i realiteten ikke mye fra allmenngjøring, men lovgiver vil i en slik situasjon stå friere ved at man ikke trenger å forholde seg til hva som er regulert i tariffavtalene. Lovgiver kan lovfeste de vilkårene som man mener bør være minstevilkår, uten hensyn til hva partene i arbeidslivet har blitt enige om.

Det er i dag ingen tradisjon for lovfesting av egne lønns- og arbeidsvilkår og pensjonsvilkår for særskilte næringer i Norge, og det er stor motstand mot å lovfeste slike vilkår siden dette griper inn i lønnsdannelsen. Et sentralt unntak gjelder for tjenestepensjon ved at det gjelder generelle minstekrav til tjenestepensjon for alle private virksomheter etter lov om obligatorisk tjenestepensjon. Det vises også til at det innenfor velferdstjenesteområde er andre eksempler på at slik lovfesting er gjort. Det framgår av friskoleloven § 4-4 at undervisningspersonalet ved friskoler har rett til lønns- og arbeidsvilkår som i tilsvarende offentlige skoler. Opplæringsloven § 10-10 sier at for stillinger som går inn under denne loven, er det et krav om at lønns- og arbeidsvilkår blir fastsatt ved tariffavtale.I motsetning til friskoleloven, regulerer ikke barnehageloven med forskrifter lønns- og arbeidsvilkårene til de ansatte. Det er imidlertid et krav at private barnehager ikke kan ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager. Se vedleggstabell 2 og sektorkapitlene om barnehager og friskoler (kapittel 14.5.4 og 15.5.3).

Utvalget mener at å lovfeste lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår i større grad enn det som allerede er lovfestet, er et inngrep i lønnsdannelsen og avtalefriheten og derfor i utgangspunktet ikke i tråd med den norske modellen. En slik lovfesting vil kunne skape en rekke avgrensningsproblemer. Det er likevel slik at det kan være et egnet tiltak dersom utviklingen skulle vise at arbeidstakere hos private aktører som leverer velferdstjenester til det offentlige har betydelig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn arbeidstakere i det offentlige.

25.4 Lovfeste kun pensjonsvilkår

Et tredje alternativ er å lovfeste kun pensjonsordning jf. Bjøru m.fl. (2019). I dag finnes det lovfestede pensjonsordninger for blant annet sykepleiere og apotekansatte, jf. omtale i kapittel 8.5.3.

I et slikt alternativ er det mest nærliggende å kreve offentlig tjenestepensjon for sentrale yrkesgrupper i de ulike velferdstjenesteområdene, eventuelt alle. I norsk sammenheng har dette kun omfattet noen få yrkesgrupper og ikke hele næringer. Et slikt lovkrav vil medføre at de private virksomhetene får krav om balanseføring av pensjonskostnader. Virksomhetene vil dessuten forplikte seg til å dekke framtidige kostnader knyttet til tidligere ansattes rettigheter. Det vises i denne sammenheng til problemstillingen som ble behandlet i NOU 2016: 12 Ideell opprydding – Statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader, jf. omtale i kapittel 8.5.5.

Et eventuelt lovkrav om type tjenestepensjonsordning innenfor utvalgte områder i privat sektor vil i utgangspunktet medføre at alle ansatte i en virksomhet vil omfattes av den samme pensjonsordningen. Etter innskuddspensjonsloven § 4-2, foretakspensjonsloven § 3-3 og tjenestepensjonsloven § 3-2 skal pensjonsordningen omfatte alle arbeidstakere i foretaket som har fylt 20 år. Det er imidlertid adgang til å ha ulike typer ordninger innad i en bedrift (parallelle ordninger) så lenge ytelsene står i et rimelig forhold til hverandre og det ellers ikke innebærer urimelig forskjellsbehandling av ansatte. Et lovkrav om tjenestepensjonsordning vil dermed påvirke alle ansattes pensjonsordning, også for de delene av en privat virksomhet som leverer tjenester til andre områder enn det som er spesifikt regulert.

Norge har ikke hatt tradisjon for slik lovregulering av private tjenestepensjoner for enkeltområder da valget av type tjenestepensjonsordning og nivået på pensjonsopptjeningen ut over lovens minstekrav er opp til den enkelte arbeidsgiver, med mindre det er regulert i tariffavtale. En påbygging av kravet til obligatorisk tjenestepensjon som bare skal gjelde for enkeltområder, er lovteknisk mulig, men vil være en ukjent reguleringsform i norsk sammenheng. Det vil innebære et grunnleggende brudd med den måten man regulerer det private tjenestepensjonsmarkedet.

Et kompliserende element er at et eventuelt lovkrav for yrkesgrupper eller enkeltområder om en særlig tjenestepensjonsordning ikke vil omfatte avtalefestet pensjon (AFP). Det er mulig å tenke seg et lovkrav om en ordning som gir tilsvarende ytelser som man ville fått fra AFP for de virksomhetene som ikke er omfattet av den ordinære AFP-ordningen. Dette vil imidlertid kreve høye premiesatser. Ytelsen blir vesentlig dyrere for bedriften fordi man ikke får tilgang til statens tilskudd til AFP-ordningen.

Utvalget mener en lovfesting av pensjonsvilkår utover det som allerede er lovregulert i dag, vil være inngripende overfor partene i arbeidslivet. Pensjonsvilkår er i dag en del av de løpende vurderingene og beslutningene som virksomhetene treffer, og også i enkelte tilfeller knyttet til tarifforhandlinger hvor man ser pensjon, lønn og andre arbeidsvilkår i sammenheng.

25.5 Lovfeste minstelønn

Med lovfestet minstelønn menes et minste lønnsnivå som enten fastsettes ved lov eller med hjemmel i lov. En lovfestet minstelønn setter et gulv for avlønning. Dette gulvet vil en ikke kunne gå under, men det er ingenting i veien for å betale mer enn minstelønnen. Minstelønnen kan være garantert alle arbeidstakere i et land, men det kan også være gjort unntak for enkelte grupper, eller at den er gradert, for eksempel ut fra alder. I motsetning til de fleste andre europeiske land har ikke Norge (og heller ikke de andre nordiske landene) lovfestet minstelønn. Det er bred enighet om at minstelønn vil være et forstyrrende inngrep i den norske lønnsdannelsen og det er stor motstand mot å innføre det i Norge, jf. initiativet fra kommisjonen om å sikre at alle arbeidstakere i EU er dekket av en minstelønn.

Utvalget mener at en ordning med minstelønn kan svekke partenes autonomi og avtalefrihet, føre til forvitring av tariffavtalene, lønnspress nedover og svekke incentivet til organisering både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. En lovfestet minstelønn vil uansett ikke være nok til å gjøre lønnsvilkårene like i offentlig og privat sektor.

25.6 Oppheve eller endre medleverforskriften

Et annet forslag, som blant annet er framsatt i et representantforslag i Stortinget, er å oppheve medleverforskriften.82 Forskriften innebærer at arbeidsgiver ikke behøver dispensasjon fra Arbeidstilsynet eller avtale med sentral fagforening for å praktisere arbeidstidsordninger som innebærer omfattende unntak fra arbeidsmiljølovens hovedregler om arbeidstid. Forskriften gjelder for både private og offentlige virksomheter og er begrunnet i hensynet til behandlings- og omsorgstilbudet. I praksis benyttes forskriften ikke i det offentlige der det heller inngås avtaler med fagforeninger med innstillingsrett, se for øvrig omtale i kapittel 8.3.3. Den viktigste forskjellen mellom ordninger i virksomheter som er basert på forskriften og ordninger i offentlige virksomheter, er at forskriften åpner for en gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid på inntil 78 timer per uke, mens avtalebaserte turnuser i liten grad åpner for en arbeidstid ut over 40 timer i snitt per uke.

Dersom medleverforskriften oppheves, må institusjoner som ønsker å benytte arbeidstidsordninger med meget lange sammenhengende vakter inngå avtaler om dette med tillitsvalgte i fagforening med innstillingsrett, på samme måte som offentlige institusjoner gjør i dag. Arbeidstidsreglene er bygget opp etter prinsippet om at avtaler mellom partene er den vanligste måten å fastsette unntak på. Dersom unntakene er omfattende skal avtalen gjøres med fagforening med innstillingsrett. Systemet er basert på at partene i arbeidslivet innenfor gitte rammer sammen finner løsninger som er tilpasset den enkelte virksomhet eller bransje. Forskriften er et av få unntak fra dette. At arbeidstidsordningene må forhandles innebærer at arbeidstakerorganisasjonene kan stille krav til lønns- og arbeidsvilkårene. De avtalene som eksisterer i dag viser at det er vanlig med et mye lavere antall timer i disse ordningene i offentlig sektor, men hvordan slike avtaler vil se ut i privat sektor er vanskelig å forutse.

I virksomheter hvor få eller ingen arbeidstakere er organisert i store arbeidstakerorganisasjoner vil arbeidsgiver ikke kunne inngå avtale om unntak fra arbeidsmiljøloven i det nødvendige omfanget. De vil da måtte drive innenfor lovens hovedregler, lokale avtaler eller søke tillatelse fra Arbeidstilsynet. Det har vært trukket fram at forskriften gjør det mulig å bemanne slike turnuser med lavere kostnader og færre arbeidstakere fordi den åpner for mye høyere gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid. En studie fra fra Alsos m.fl. (2019)83 om barnevernstjenesten viser at ansatte i private barnevernsinstitusjoner i snitt jobber flere timer og har lavere lønn enn i offentlige institusjoner. Forskriften har ikke regler for fastsettelse av lønn. Kostnadene ved en medleverordning etter forskriften er dermed avhengig av hvilke lønns- og arbeidsvilkår som er avtalt mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

Utvalget har merket seg at institusjoner innenfor medleverforskriftens virkeområde er et av områdene hvor offentlige institusjoner mener de blir utkonkurrert av de private. Dette skyldes at private institusjoner med medleverordninger kan tilby brukerplasser til lavere kostnad enn offentlige institusjoner med avtalebaserte turnuser. Dersom medleverforskriften oppheves vil det medføre at arbeidsgiver ikke ensidig kan innføre disse arbeidstidsordningene og at også private institusjoner må inngå avtaler om nødvendige unntak fra arbeidsmiljøloven med arbeidstakerorganisasjonene. Dette vil kunne innebære økte kostnader for virksomheter som i dag benytter forskriften, og dermed en utjevning av kostnadene til lønn mellom aktører som benytter medleverforskriften og de som følger arbeidsmiljølovens avtalesystem.

Hvis arbeidstidsordninger som i dag er basert på forskriften eventuelt må endres og etableres gjennom avtale, vil det, i hvert fall i en periode, skape stor usikkerhet om hvilke ordninger som blir videreført, og på hvilke vilkår. Dersom virksomhetenes kostnader øker er det ikke gitt at de ulike institusjonene kan videreføres som i dag, men dette vil bero på vilkårene i avtalene som blir inngått.

I en vurdering av om medleverforskriften bør endres eller oppheves mener utvalget at det er viktig å se hen til begrunnelsen for forskriften og hvordan praktiseringen av denne oppleves for beboere og ansatte. Forskriften er begrunnet i at stabil kontakt med ansatte gjennom lange arbeidsperioder kan ha positive effekter for beboere med særlige omsorgs- og behandlingsbehov. Det er derfor kun i institusjoner hvor det er nødvendig at ansatte oppholder seg i lengre sammenhengende perioder for å ivareta institusjonens særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver, og der lengden på arbeidsperioden er faglig begrunnet ut fra et omsorgs- eller behandlingsperspektiv at forskriften kommer til anvendelse. Dette er ment å sikre at økonomiske eller praktiske hensyn ikke er tilstrekkelig til å innføre en arbeidstidsordning etter forskriften selv om institusjonens omsorgs- eller behandlingsoppgaver er knyttet til en av kategoriene med beboere som faller innenfor forskriftens virkeområde.

Institusjoner som praktiserer medleverordninger har særlig sårbare beboere med spesielle behov. Det er enighet i fagmiljøene om at det er viktig for beboere i disse institusjonene med ansatte som er kontinuerlig til stede i lengre periode fordi dette gir stabilitet og trygghet. Dette kan også bidra til å skape en god relasjon mellom beboerne og de ansatte. En medleverordning vil kunne føre til at beboerne kan forholde seg til samme omsorgsperson gjennom ett eller flere døgn, noe som kan være sentralt i behandlingen.

Undersøkelser har vist at både ansatte og beboere er positive til medleverordninger der disse bidrar til at institusjonene kan gi et best mulig tilbud til beboerne. Samtidig er det kjent fra arbeidshelseforskning at lange vakter og lite hvile er risikofaktorer som kan påvirke helse og velferd hos arbeidstakere. Arbeidstidsordninger med vakter over flere døgn og hvile på arbeidsplassen kan derfor være belastende, og bør kun brukes der det foreligger en god faglig begrunnelse. Det at medleverordninger ikke brukes i ordinær pasientbehandling, men kun i institusjoner der innholdet i arbeidet kombinert med passive perioder og perioder med uforstyrret hvile, bidrar til å redusere de negative effektene for arbeidstaker. Evalueringer av ordningene viser at bruk av medleverordninger oppleves som gunstige av de ansatte både fordi de muliggjør godt faglig arbeid og fordi de gir muligheter for lengre sammenhengende friperioder. Utvalget mener at det både er fordeler og ulemper med medleverordninger vil derfor ikke anbefale å endre eller oppheve forskriften.

Utvalget har fått innspill om at oppdragsgivere opplever at enkelte leverandører praktiserer medleverordningene på en måte som reiser tolkningsspørsmål. På Lovdata.no fremkommer Arbeids- og sosialdepartementets kommentarer til forskriften i tillegg til selve forskriften. Det er i noen tilfeller likevel uklart for oppdragsgiverne om ordningene som praktiseres i tilstrekkelig grad sikrer arbeidstakerne nok fritid og vern i tråd med forskriftens intensjon. Eksempler er at det legges inn friperioder i ordningene som ikke telles med i arbeidstiden og som kan bryte med forutsetningene for en medleverordning. Dette kan bidra til å redusere timetallet for den enkelte arbeidstaker og dermed redusere kostnadene for leverandøren. Det kan være vanskelig for oppdragsgiver å ta stilling til slike tolkningsspørsmål under sin kontroll av lønns- og arbeidsvilkår. Utvalget foreslår derfor at det lages en mer utfyllende og praktisk rettet veileder til forskriften. Hvordan forskriften skal etterleves når det gjelder hva som klassifiseres som henholdsvis hviletid og arbeidstid er eksempler på problemstillinger som bør adresseres.

Formålet med en veileder er å gjøre det enklere for både arbeidstakere, leverandører og offentlige oppdragsgivere å vite om en medleverordning er i tråd med regelverket. Hvordan arbeidstidsregler praktiseres vil kunne ha betydning for den enkelte arbeidstakers helse og velferd, og dermed også for hvor godt vedkommende er i stand til å utføre sitt arbeid. Veiledning om bruk av medleverforskriften forventes å medføre at flere medleverordninger følger regelverket. Dette vil kunne medføre at arbeidsforholdene for ansatte samlet sett, og dermed også tjenestene til brukerne, blir bedre. Utvalgets vurdering er at kostnadene forbundet med å utarbeide en slik veileder er lave sammenlignet med potensielle gevinster for helse og velferd for de ansatte som omfattes av medleverforskriften og brukerne av tjenestene.

25.7 Krav i forbindelse med offentlig anskaffelser

Et annet forslag som har vært fremmet blant annet av Bjøru m.fl. (2019) er at det kan stilles krav til lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår ved offentlige anskaffelser for å sikre likere vilkår i offentlig og privat sektor. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, som omtales i 8.6.2, pålegger offentlige oppdragsgivere å kontraktfeste at ansatte hos leverandører/underleverandører, som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, skal ha visse lønns- og arbeidsvilkår. Forskriften gjelder for tjenestekontrakter over visse terskelverdier. På velferdstjenesteområdet, hvor det ikke gjelder allmenngjøringsforskrifter, er kravet som skal stilles at lønns- og arbeidsvilkår skal være i henhold til gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransje. Med lønns- og arbeidsvilkår menes i denne sammenhengen arbeidstid, lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg, og dekning av utgifter til reise, kost og losji, i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen. Utvalgets kartlegging har vist at det kan være store forskjeller mellom tariffavtalene i offentlig sektor og enkelte av de landsomfattende tariffavtalene i privat sektor. Forskriftskravene vil dermed ikke nødvendigvis medføre at ansatte som produserer slike tjenester i det private har like vilkår som i det offentlige, men at de nevnte vilkårene minst er i tråd med en gjeldende landsomfattende tariffavtale for bransjen.

Offentlige anskaffelser blir framhevet som et viktig virkemiddel for å sikre ryddige og seriøse forhold i norsk arbeidsliv.84 Etter anskaffelsesloven kan offentlige oppdragsgivere stille krav og kriterier i anskaffelsesprosesser for å fremme blant annet hensyn til arbeidsforhold og sosiale forhold. Dette forutsetter imidlertid at kravene og kriteriene har tilknytning til den konkrete leveransen.

Etter utvalgets vurdering vil ytterligere krav til lønns- og arbeidsvilkår i anskaffelsesregelverket antageligvis kunne bedre lønns- og arbeidsvilkårene for leverandørenes ansatte, forutsatt at oppdragsgiverne har kompetanse og kapasitet til å følge opp kravene som stilles. Evalueringer av forskriften om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter viser at mange av oppdragsgiverne ikke etterlever det eksisterende regelverket i tilstrekkelig grad, se nærmere om dette i 8.6.4. Ifølge en undersøkelse fra 2017 gjennomførte for eksempel omtrent to tredeler av oppdragsgiverne ikke kontroll av lønns- og arbeidsvilkår hos leverandørene.85 Som det fremgår i kapittel 8.6.4 er det iverksatt flere tiltak blant annet i Arbeids- og sosialdepartementet, Arbeidstilsynet og DFØ (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring) for å bidra til veiledning, sprednings- og opplæringsaktiviteter om forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Det tas sikte på å igangsette en evaluering av etterlevelse av regelverket i 2020. Utvalget støtter dette arbeidet.

Ytterligere krav til lønns- og arbeidsvilkår i anskaffelsesregelverket kan videre bidra til at det blir vanskeligere for useriøse aktører å utkonkurrere seriøse aktører som ønsker å tilby gode lønns- og arbeidsvilkår. Dette kan igjen føre til bedre kvalitet på arbeidet som utføres. Innføringen av slike krav vil også kunne føre til at leverandørene i større grad konkurrerer på andre parametere enn lønns- og arbeidsvilkår. Samtidig vil strengere krav til lønns- og arbeidsvilkår kunne redusere leverandørenes fleksibilitet. Slike krav vil også kunne gi økte transaksjonskostnader både for oppdragsgivere, og leverandører/underleverandører samt økte produksjonskostnader for leverandørene/underleverandørene som vinner kontrakten. For oppdragsgivere og leverandører/underleverandører vil eksempelvis oppfølging av utvidete/flere kontraktskrav kreve mer innsats under kontraktsperioden.

Flere offentlige oppdragsgivere har utviklet sett av krav til sine leverandører, som går lenger enn kravene i anskaffelsesregelverket for å motvirke useriøsitet og arbeidslivskriminalitet. Det er vanligst med slike såkalte seriøsitetsbestemmelser når det gjelder bygg- og anleggskontrakter. Fellesforbundet, Byggenæringens Landsforening (BNL), KS og DFØ står for eksempel sammen bak omforente forslag til seriøsitetsbestemmelser til bruk i bygg- og anleggskontrakter. I Oslo kommune er det vedtatt særlige seriøsitetsbestemmelser blant annet i helse- og omsorgssektoren. I disse bestemmelsene stilles det blant annet krav om at leverandøren/underleverandøren hovedsakelig skal bruke fast ansatte, at disse ansatte skal ha størst mulig stillingsgrad, at lønn skal betales til den ansattes bankkonto, at minimum ti prosent av arbeidede timer på kontrakten innenfor fagområder med behov for læreplasser utføres av lærlinger over en viss terskelverdi og at leverandøren ikke kan ha flere enn ett ledd underleverandør i kjede under seg (innleie av personell regnes som ett ledd), se også boks 8.1.

Etter utvalgets mening er krav som har til hensikt å begrense bruk av selvstendige spesielt interessant å se nærmere på. Flere oppdragsgivere setter som krav at bruk av selvstendige, og eventuelt innleide, må begrunnes særskilt, eksempelvis Skien kommune og Bærum kommune. Andre oppdragsgivere, eksempelvis Oslo kommune stiller krav om at kontraktsarbeidet hovedsakelig skal utføres av faste ansatte, blant annet for å hindre bruk av selvstendige. Etter utvalgets mening er det uheldig dersom private leverandører av velferdstjenester til det offentlige, velger å benytte selvstendige på en måte som reiser spørsmålstegn ved om de i realiteten skal anses/klassifiseres som arbeidstakere i arbeidsmiljølovens forstand. Utvalget har gjennom saker i media og rettsvesenet samt innspill fra offentlige oppdragsgivere, fått forståelse av at det i enkelte velferdssektorer, herunder tjenestetilbud innen psykiatri og rus, har vært utbredt med slik bruk av selvstendige. De selvstendige har, etter det utvalget forstår, i stor grad utført tilsvarende arbeidsoppgaver som ansatte i brukerrettede stillinger.

Under sin behandling av seriøsitetskravene i helse- og omsorgssektoren (byrådssak 1006/19), omtalte Oslo kommune at deres erfaringer viste at selvstendige til dels hadde svært lang arbeidstid, og at dette ble muliggjort av at de ikke omfattes av vernebestemmelsene i arbeidsmiljøregelverket. Kommunen omtalte videre at arbeidstid utover det lovverket åpner for, etter deres mening, utgjør en helserisiko for den selvstendige, øker risikoen for å gjøre feil i tjenesten og kan redusere kvaliteten på tjenesten som ytes til tjenestemottakeren. Tilsvarende erfaringer med private leverandørers bruk av selvstendige, og vurderinger av konsekvensene ved dette, er også spilt inn til utvalget av flere andre kommuner. Utvalget stiller seg bak at arbeidsmiljøregelverket, inkludert medleverforskriften og de øvrige unntaksmuligheter som er gitt her, kan anses som en forsvarlighetsstandard for å levere gode velferdstjenester. Utvalget er derfor av den oppfatning at arbeid utover disse grensene vil kunne medføre fare for uforsvarlige tjenester for brukeren, ved at det i mindre grad sikrer at den som utfører arbeidet får tilstrekkelig hvile til å kunne ha tilstrekkelig aktsomhet i sitt arbeid.

Utvalget mener at bruk av private til produksjon av velferdstjenester ikke skal innebære erodering av lønns- og arbeidsvilkår. Det er særlig viktig å sikre at de som reelt er arbeidstakere får vern etter arbeidsmiljøloven, med den betydningen dette har for vedkommendes arbeidsvilkår, uten at den enkelte må ta risikoen ved å reise sak om rett klassifisering av sin tilknytning til virksomheten. Utvalget ønsker samtidig at virksomheter som produserer velferdstjenester skal ha fleksibilitet til å benytte ulike tilknytningsformer, eksempelvis faste, midlertidige og innleide arbeidstakere innenfor arbeidsmiljøregelverkets grenser. Utvalget vil også presisere at bruk av reelle selvstendige kan være et nyttig grep der det eksempelvis er behov for spesialisert kompetanse tilsvarende en lav stillingsbrøk eller lignende.

Utvalget vil på denne bakgrunn anbefale at offentlige oppdragsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere. Dette vil også potensielt kunne bidra til å gjøre det enklere for arbeidstakerne og virksomhetene (arbeidsgivere) å fastslå at arbeidsmiljølovens regler regulerer forholdet mellom dem, og slik bidra til mindre uklarhet og konflikt. Å hindre slik uklarhet vil også kunne gjøre det enklere for oppdragsgiverne å følge opp kontrollplikten når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Samtidig vil et slikt kontraktskrav også kunne redusere den risikoen for lavere forsvarlighet og kvalitet i tjenestene til brukerne, som flere oppdragsgivere mener oppstår der selvstendige jobber særlig lange vakter eller har for liten hvile mellom vakter.

På den annen side vil forslaget kunne medføre lavere fleksibilitet for leverandørene, ved at de i mindre grad får bruke selvstendige, og forslaget vil dermed kunne påvirke hvor effektivt private leverandører kan utnytte sin arbeidskraft. I den grad det tidligere er brukt selvstendige, som har jobbet utover arbeidstidsreglene i arbeidsmiljøloven, vil det kunne medføre et økt behov for arbeidskraft hos leverandørene. Utvalget har ikke datagrunnlag til å kunne forutsi om forslaget vil medføre økte personalkostnader for virksomhetene, og om dette igjen vil påvirke prisen den offentlige oppdragsgiveren må betale for å få tjenesten utført.

Etter utvalgets vurdering vil en eventuell merkostnad for leverandører og offentlige oppdragsgivere i forbindelse med et slikt kontraktskrav oppveies av hensynet til arbeidstaker og viktigheten av å sikre at de som har behov for arbeidsmiljølovens vern får det. Til dette kommer også at risikoen for uforsvarlige tjenester, ved at de som utfører tjenesten jobber svært lange vakter, reduseres.

Krav til lønns- og arbeidsvilkår i anskaffelser vil imidlertid reise anskaffelsesrettslige og EØS-rettslige problemstillinger som må vurderes. Anskaffelser som gjøres av offentlige oppdragsgivere må følge anskaffelsesregelverket, se nærmere om dette i kapittel 6. Dette regelverket gjennomfører EØS-direktivene om offentlige anskaffelser og EØS-retten har dermed betydning for hvilke tilpasninger som kan gjøres i det norske regelverket på dette området.

Krav til lønns- og arbeidsvilkår vil også generelt kunne utgjøre en restriksjon på den frie tjenesteflyten i det indre marked. Utgangspunktet etter EØS-retten er at nasjonale regler som innebærer restriksjoner på tjenestefriheten er ulovlig, men at restriksjoner likevel kan tillates dersom reglene forfølger et legitimt ikke-økonomisk formål, er egnet og nødvendig for å oppfylle formålet og ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep i tjenestefriheten. I tillegg til en vurdering av lovlighet etter selve EØS-avtalen (primærretten) vil anskaffelsesdirektivet og utsendingsdirektivet være særlig relevante i en slik vurdering, se mer om dette i 8.6.3.

Nærings- og fiskeridepartementet varslet i stortingsmeldingen «Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser»86 at det skal utarbeides en overordnet veiledning til oppdragsgivere som ønsker å ta i bruk strengere krav mot useriøsitet og arbeidslivskriminalitet enn det anskaffelsesregelverket krever. Veiledningen utarbeides av DFØ. Utvalget anbefaler at krav til tilknytningsform for de som utfører arbeid for leverandører/underleverandører i offentlige anskaffelser vurderes i denne veilederen.

Krav til pensjonsvilkår er ikke inntatt i anskaffelsesregelverket. Slike krav er heller ikke, etter det utvalget kjenner til, inntatt i settene med faste tilleggskrav som stilles av enkelte offentlige oppdragsgivere. En slik regulering vil kunne sikre ansatte en bestemt type pensjonsordning og pensjonsnivå. På den annen side vil krav om en særskilt pensjonsordning i anskaffelsesregelverket kunne medføre at virksomhetens pensjonsordning må endres ut fra hvilken tjenesteleveranse som skal utføres. En tjenestepensjonsordning skal ha et langsiktig perspektiv og stadige endringer i denne er derfor uheldig. Det vises for øvrig til vurderingene av henholdsvis allmenngjøring og lovfesting av slike vilkår ovenfor. Ved vurdering av et slikt krav ville det også måtte tas en grundig EØS-rettslig vurdering av om dette ville være en lovlig restriksjon, jf. omtale av dette ovenfor.

Når det gjelder den mer generelle samfunnsdiskusjonen om grensen mellom selvstendige og arbeidstakere, viser utvalget til det partssammensatte utvalget som ser på fremtidens arbeidsliv og særlig tilknytningsformer i arbeidslivet. Av dette utvalgets mandat fremgår det at de eksempelvis kan «vurdere grenseoppgangene mellom ulike tilknytningsformer, og om begrepene, herunder arbeidstakerbegrepet, er tydelige og hensiktsmessige og omfatter de grupper det er ønskelig at de skal omfatte. Videre kan det vurderes om de ulike tilknytningsformene har de ønskede konsekvensene mht. rettigheter og plikter for den som utfører arbeid, også sett i sammenheng med virksomhetenes behov for fleksibilitet.»87 Utvalget skal levere sin utredning innen juni 2021.

25.8 Reservere til kun ideelle aktører

I dag er det mulig å reservere anskaffelser som ligger under EØS-terskelverdien for ideelle aktører. Dette skjer gjennom at konkurransen ikke behøver å kunngjøres, og at man da selv kan velge hvilke leverandører man inviterer til å delta i konkurransen. Men det grunnleggende prinsippet om konkurranse, jf. anskaffelsesloven § 4, må overholdes. For helse- og sosialtjenester gjelder dette anskaffelser under 7,2 mill. kroner eksklusive merverdiavgift, se anskaffelsesforskriften §§ 5-1 og 5-3. En mulighet til å reservere anskaffelser over denne terskelverdien lå tidligere i anskaffelsesforskriften, men ble senere endret ved implementeringen av nye anskaffelsesdirektiver fra EU som innførte nye regler for anskaffelser av sosiale og andre spesifikke tjenester, herunder helse- og sosialtjenester.88 Ved anskaffelser av helse- og sosialtjenester over EØS-terskelverdien, kan oppdragsgivere reservere konkurranser om kontrakter om kjøp av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner dersom reservasjonen bidrar til å oppnå sosiale mål, fellesskapets beste og budsjettmessig effektivitet.89

Utvalget mener at en reservasjon til ideelle aktører i utgangspunktet ikke løser problemstillingen rundt å få like lønns- arbeids- og pensjonsvilkår mellom private og offentlige siden også ideelle tilbyderne kan ha tariffavtaler som er ulik de offentlige. Og selv om ideelle på en del områder i dag har tariffavtaler som likner svært på de offentliges, behøver ikke dette nødvendigvis være slik i framtiden. Oppsummeringen fra kapittel 18 om lønns-, og arbeidsvilkår viser at ideelle stort sett har lønn som ligger nærmere det offentliges og høyere enn kommersielle virksomheter. Andelen fastlønte, andelen med heltid og fravær av små stillingsstørrelser er for ideelle om lag på nivå med kommersielle virksomheter. Sykefraværet i ideell sektor er på noen områder lavere, mens på andre områder høyere enn i kommersiell sektor. En skjerming av ideell sektor måtte derfor ses i sammenheng med at ideelle virksomheter er bundet av tariffavtaler som er likeverdige med de offentlige. Dette vil på den annen side gripe sterkt inn i avtalefriheten og lønnsdannelsen og utvalget mener derfor at reservasjon kun til ideelle aktører ikke løser problemstillingen rundt like lønns,- arbeids- og pensjonsvilkår. Det kan imidlertid være andre begrunnelser for å reservere anskaffelser for ideelle, hvilket omtales i kapittel fem og i kapittel 22.

25.9 Krav til leverandører som mottar tilskudd

For offentlige anskaffelser over visse terskelverdier følger det av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter at offentlige oppdragsgivere skal kontraktfeste at ansatte hos leverandører/underleverandører, som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, skal ha visse lønns- og arbeidsvilkår, se kapittel 25.7 og 8.6.

Enkelte av velferdstjenesteområdene som får tilskudd har særskilte regler om lønns- og arbeidsvilkår/personalkostnader, dette gjelder friskoler og barnehager, se omtale i kapittel 14.5.4 og 15.5.3. Det stilles ikke tilsvarende krav til lønns- og arbeidsvilkår i andre tilskuddsregelverk på velferdstjenesteområdet.

I friskoleloven § 4-4 er det fastsatt at undervisningspersonalet har rett til lønns- og arbeidsvilkår som i tilsvarende offentlige skoler.

Barnehageloven med forskrifter regulerer ikke lønns- og arbeidsvilkårene til de ansatte. Det er imidlertid et krav at private barnehager ikke kan ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, jf. barnehageloven § 14 a første ledd bokstav c. Bestemmelsen gir rom for at private barnehager kan ha en annen personalsammensetning og lønnsstruktur enn tilsvarende kommunale barnehager. Bestemmelsens vurderingstema er derfor kun om barnehagens personalkostnader er vesentlig lavere per heltidsplass.

Barnehagens personalkostnader per heltidsplass skal sammenlignes med kommunens personalkostnader per heltidsplass i tilsvarende barnehager. Dersom kommunen ikke har kommunale barnehager, skal barnehagens personalkostnader sammenlignes med det tallmaterialet som ligger til grunn for beregningen av nasjonale satser.

Dersom det er ønskelig, er det således mulig å fastsette krav i sektorspesifikt regelverk om lønns- og arbeidsvilkår. For gjeldende regelverk vil det i så fall innebære endring i den sektorreguleringen som gjelder for den enkelte tjeneste, og følger ordinær prosess inkludert høring av et eventuelt forslag til regelverksendring.

Et standardisert krav til lønns- og arbeidsvilkår for de som mottar tilskudd kan samtidig være krevende, blant annet fordi det strider imot modellen for lønnsdannelse i Norge, hvor partene forhandler om lønn. Regulering av lønn på denne måten kan også innebære å gå i retning av å fastsette et minstelønnssystem. Ansvaret partene har i dag, kan bli flyttet over til myndighetene. Et minstelønnsystem kan ha som effekt at lønnsnivået forankres på et lavere nivå enn det som er praksis i dag, og dermed virke mot sin hensikt. Det kan også bli gråsoner mellom et slikt system og allmenngjøringsinstituttet samt at det kan bli press for å spesifisere i lov hva som ligger i «andre arbeidsvilkår». Dersom lønns- og arbeidsvilkår reguleres i lov eller forskrift vil det dessuten kunne oppstå spørsmål om andre forhold også burde gis en uttømmende regulering, for eksempel bygningsmessige forhold.

Standardisering av lønns- og arbeidsvilkår kan potensielt medføre betydelig økte kostnader for enkelte velferdstjenester, dersom tarifflønn legges til grunn for alle som mottar tilskudd. Dette kan bli en utfordring også med tanke på sammensetningen av personale hvor det er stor variasjon i kompetanse. Konsekvensen kan være færre og større leverandører og mindre mangfold.

På den annen side kan et krav om standardisering av lønns- og arbeidsvilkår bety at useriøse aktører faller fra, og at man kan få en kvalitetsheving på området.

De næringene som i dag får tilskudd og som ikke allerede er regulert med lønns- og arbeidsvilkår er omtalt i kapittel 18 og det enkelte sektorkapittel. Blant annet vil dette gjelde virksomheter innenfor deler av henholdsvis kommunale helse- og omsorgstjenester, spesialisthelsetjenesten, barnevernet og virksomhetene innenfor arbeidsmarkedstiltak.

Utvalget har merket seg at det på noen velferdstjenesteområder som i dag benytter tilskudd, ikke er minstekrav til lønns- og arbeidsvilkår utover det som følger av arbeidsmiljølovgivningen. For å bidra til at bruk av private leverandører ikke undergraver lønns- og arbeidsvilkår, anbefaler utvalget at det innenfor gjeldende sektorlovgivning vurderes å foreslå plikt til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler.

Dersom forslaget følges opp, tilråder utvalget at det foretas nærmere vurderinger av forholdet til EØS-retten.

26 Økonomiske og administrative konsekvenser

Velferdstjenestene utvalget har gjennomgått er omfattende og utgjør en sentral del av offentlig virksomhet. Samlede driftsutgifter i de sektorene hvor utvalget har kartlagt lønnsomhet og pengestrømmer var om lag 367 mrd. kroner i 2018, hvorav rundt 65 mrd. kroner utgjorde betalinger til private leverandører. Utvalgets kartlegging omfatter 30 mrd. kroner av det offentliges samlede kjøp fra private aktører på 65 mrd. kroner.

På bakgrunn av omfanget av bruken av private aktører kan selv mindre endringer i rammevilkårene ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, både for det offentlige, private leverandører og brukere.

Utvalget mener at det bør fastslås som et overordnet prinsipp i regelverket for alle velferdstjenester at offentlige midler til kjøp av tjenester fra private virksomheter skal gå til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet. Et slikt prinsipp er i tråd med regjeringens forventninger, slik de er uttrykt i mandatet, og forventes ikke å ha økonomiske og administrative konsekvenser i seg selv. Utvalgets øvrige anbefalinger skal imidlertid bidra til dette. Det innebærer blant annet anbefalinger som kan bidra til samfunnsøkonomisk effektiv tjenesteproduksjon. Utvalgets vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av disse anbefalingene gjennomgås i dette kapittelet.

For de fleste anbefalingene er det rom for myndighetene til å vurdere den konkrete utformingen. Anbefalingene er også i stor grad skalerbare. Dette innebærer at utvalget kan gi en overordnet beskrivelse av de økonomiske og administrative konsekvensene, men at omfanget vil avhenge av hvordan anbefalingene implementeres. Konsekvenser for det offentlige

26.1 Konsekvenser for det offentlige

Anbefalingene fra utvalget skal bidra til at det offentlige ikke betaler mer enn nødvendig for tjenestene som produseres av private leverandører, gitt kravene som stilles blant annet til kvalitet. I dette ligger det at anbefalingene samlet sett forventes å redusere det offentliges utgifter til velferdstjenester levert av private aktører, eller alternativt frigjøre midler til å forbedre kvalitet eller utvide kapasitet. De anbefalingene som antas å ha størst økonomiske og administrative konsekvenser er endringer i finansieringsordningen for barnehager. Også anbefalingene om styrket innkjøpskompetanse kan ha store økonomiske og administrative konsekvenser.

Private aktører i barnehagesektoren mottok i 2018 om lag 21 mrd. kroner i offentlige tilskudd og 4 mrd. kroner i foreldrebetaling. Det er viktig at offentlige myndigheter har en bevisst holdning til hvordan finansieringssystemet bidrar til å tilby barna barnehageplasser av høy kvalitet, samtidig som det skal være effektiv bruk av offentlige midler. Med utgangspunkt i kartleggingen av lønnsomhet og pengestrømmer foreslår utvalget endringer i finansieringssystemet for barnehager med sikte på å redusere det offentliges utgifter, jf. kapittel 24.2. Utvalget har ikke spesifisert den endelige utformingen av et nytt finansieringssystem tilstrekkelig til at det er mulig å anslå hvor mye de samlede driftsutgiftene for det offentlige vil bli redusert. Sektorens størrelse innebærer imidlertid at selv små endringer kan ha relativt store økonomiske og administrative konsekvenser. Det legges opp til at Kunnskapsdepartementet utreder forslagene videre, og herunder gi anslag for økonomiske og administrative konsekvenser. Dersom kommunene gis større frihet, slik utvalget anbefaler, vil konsekvensene også avhenge av kommunenes tilpasning.

Utvalget mener at det er behov for økt bestillerkompetanse, og foreslår flere tiltak som kan bidra til dette. Tiltakene som utvalget foreslår går i stor grad på bedre veiledning, maler og eksempeldokumenter særlig tilpasset de ulike velferdstjenestene, fordi velferdstjenester kan være vanskeligere å anskaffe enn andre tjenester. Dette inkluderer blant annet mer og bedre veiledning om hvordan stille krav til, og evaluere, kvalitet, brukerinvolvering, kontraktslengde, kompetansekrav, samt utarbeidelse av malersom for eksempel konkurransegrunnlag og standardkontrakter og hensiktsmessige kompensasjonsmodeller for ulike velferdstjenester. I tillegg anbefaler utvalget en plan for å heve bestillerkompetansen i stat og kommune som inkluderer en systematisk måte å dele beste praksis på tvers mellom etater og kommuner som anskaffer velferdstjenester. Utvalget legger til grunn at det vil være naturlig at DFØ i forbindelse med innhenting av informasjon om beste praksis fra særlig de største statlige oppdragsgiverne samt et hensiktsmessig utvalg av kommuner også legger til rette for erfaringsutbytte på tvers. Nærings- og fiskeridepartementet har mulighet til å sende styringssignaler til DFØ om hvordan DFØ skal prioritere sitt arbeid med anskaffelser. På den måten kan utarbeidelse av veiledning, maler og standardkontrakter for velferdstjenester prioriteres innenfor gjeldende budsjett dersom departementet ønsker det. Samtidig kan det medføre nedprioritering av annet arbeid knyttet til anskaffelser. Utvalget anbefaler derfor å øremerke midler til å utarbeide slike veiledere med tilhørende maler og standardkontrakter. Utvalget anslår at det kan ha en kostnad i størrelsesorden 1–2 mill. kroner.

Økt bestillerkompetanse vil også forutsette at det settes av tid og ressurser til kompetanseheving i statlige etater og kommuner som anskaffer tjenester. Utvalget har ikke gitt konkrete anbefalinger om økt bemanning i seg selv i innkjøpsfunksjonene, men legger til grunn at det offentlige selv vurderer om en styrking av innkjøpsfunksjonen bør prioriteres for å sikre gode innkjøpsprosesser og god kontraktsoppfølging. Utvalget viser i den forbindelse til at utvalgets kartlegging tilsier at det kan være behov for å styrke innkjøpsfunksjonen særlig når det gjelder kontraktsoppfølging. Utvalget viser også til muligheten til interkommunale innkjøpssamarbeid.

Utvalget mener det vil være betydelige gevinster ved å styrke innkjøpsfunksjonen, både for å sikre riktig kvalitet på tjenestene og at man ikke betaler mer enn nødvendig. Dersom man lykkes med dette vurderer utvalget at nytten av tiltakene klart overstiger kostnadene.

Tiltak for transparens i kontrakter, regnskaper og virksomheter vil ha økonomiske og administrative konsekvenser både for det offentlige og for de private leverandørene. Dette gjelder også forslaget om å etablere et offentlig tilgjengelig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Hvor store kostnadene ved tiltakene blir avhenger av hvordan de utformes, men særlig etablering av et offentlig register vil kunne medføre betydelige utgifter for det offentlige. Økte krav til regnskapsinformasjon fra de private leverandørene, som for eksempel regnskapsmessig skille for den delen av virksomheten som mottar offentlige midler som betaling for levering av velferdstjenester, eller alternativt krav om egne rettssubjekter samt transparens i kontrakter, vil stille krav til oppfølging fra bestillerne. Ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering mener utvalget imidlertid at kostnadene veies opp av fordelen ved økt informasjon og tettere oppfølging av de private leverandørene.

Utvalget er delt i oppfatningen av om private aktører bør benyttes til å levere barnevernstjenester. Flertallet mener at private aktører fortsatt bør kunne levere barnevernstjenester, men at bruk av private aktører bør begrunnes særskilt for ulike barnevernstjenester, og at det bør gjennomføres en grundig risikovurdering før beslutning om bruk av private fattes. Dette vil ha noen administrative kostnader for det offentlige, men gevinsten ved å foreta bedre vurderinger om når private aktører skal brukes til å levere barnevernstjenester vurderes å oppveie kostnadene. Et mindretall ved Bjerkan, Vislie og Røtnes anbefaler å avgrense kommersielle aktører fra å levere tiltak på hele eller deler av barnevernsområdet vurderes ikke å medføres økonomiske eller administrative kostnader av særlig omfang.

Utvalget tilrår at det offentlige bør ha en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private enn beslutningene historisk sett har vært preget av. Utvalget mener at det bør settes som mål for eventuell bruk av private aktører at det kan medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser, og har flere anbefalinger som vil ha økonomiske og administrative konsekvenser:

• Overordnet myndighet bør gi klare styringssignaler om private aktører kan og bør brukes til statlige virksomheter som har et forsyningsansvar.

• Det bør lovfestes at kommuner – i vedtaket hvor de beslutter å anskaffe en lovpålagt velferdstjeneste – gir en begrunnelse for dette, og dessuten beskriver hva de ønsker å oppnå av besparelser og eventuell forbedring i tjenestetiltak (mindretallets anbefaling).

• Bruken av private aktører bør jevnlig evalueres for å vurdere om, eventuelt i hvilken grad, målet med å bruke private aktører nås.

• Det bør gjennomføres mer forskning på effekten av kostnader og kvalitet når private aktører brukes.

Utvalget legger til grunn at punktene ovenfor delvis gjennomføres allerede i dag, men økt oppmerksomhet og mer formaliserte krav vil medføre mer arbeid og økt ressursbruk både for stat og kommuner.

Det kan være behov for juridisk bistand i gjennomføring av anskaffelser, både i forberedelsen, vurdering av tilbud og i oppfølging og kontroll. Dette kan bli særlig aktuelt i oppfølging og kontroll av kontrakter hvor det avdekkes svikt eller mangler og leverandøren ikke er enig i vurderingene.

Utvalget tilråder at det vurderes å opprette en registreringsordning for ideelle aktører, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner, hvor det fastsettes en nasjonal definisjon. Et register over ideelle organisasjoner, kan være et utgangspunkt for en gjennomgang av kravene til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner. Det vil påløpe noen kostnader ved å etablere og vedlikeholde et slikt register, men gevinstene er en avklaring av hvem som potensielt kan delta i en konkurranse reservert for ideelle, og mulighet for bedre regnskapsinformasjon om ideelle.

Flertallet tilråder i utgangspunktet ikke økt bruk av adgangen til å reservere konkurranser om kjøp av velferdstjenester for ideelle, begrunnet i at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av dette. Mindretallet ved Bjerkan og Vislie ser grunn til økt bruk av ideelle aktører fremfor kommersielle, særlig ved komplekse tjenester. Dette er begrunnet i at ideelle aktørers sosiale mål og manglende mulighet til å ta overskudd ut av virksomheten, gir grunnlag for større grad av tillitsbasert styring.

De fleste velferdstjenestene produseres i hovedsak i offentlig egenregi, med unntak av arbeidsmarkedstiltak hvor private leverandører brukes til å levere det meste av tjenestene. Det har ikke vært en del av utvalgets mandat å vurdere effektivitet eller kvalitet i den offentlige tjenesteproduksjonen. Utvalget har heller ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om anbefalingene knyttet til private tjenesteleverandører vil påvirke den delen av tjenesteproduksjonen som skjer i offentlig egenregi.

26.2 Konsekvenser for private leverandører

Innenfor velferdsområder hvor det er ønskelig å bruke private aktører legger utvalget til grunn at leverandørene skal kunne oppnå en normalavkastning på kapitalen, men at betalingene ikke skal overstige det som er nødvendig for at private skal ønske å være til stede i sektoren. skal ønske å utvikle gode tjenester.

Utvalgets anbefalinger om endringer i finansieringssystemet for barnehager og økt bestillerkompetanse hos de som anskaffer velferdstjenester fra private aktører, kan redusere lønnsomheten til de private leverandørene. Økt bestillerkompetanse og tettere kontraktsoppfølging kan også medføre økte krav til tjenesteleveransen. Selv om man forutsetter at leverandørene i gjennomsnitt skal kunne oppnå en normalavkastning, vil reduserte inntekter og økte kvalitetskrav kunne medføre at de minst effektive private leverandørene ikke lenger vil ha grunnlag for lønnsom drift. I så fall vil det bli en dreining mot mer effektive leverandører.

En slik utvikling vil ikke være noe nytt, men heller en videreføring av den utviklingen utvalget har registrert. Kartleggingen av lønnsomhet i kapittel 19 viser fallende lønnsomhetsnivåer innenfor alle sektorer de siste årene. Kartleggingen viser samtidig at kommersielle aktører har økt sine markedsandeler på bekostning av ideelle og at større konsern i de fleste sektorer har vokst på bekostning av mindre selskap.

For å bidra til at bruk av private leverandører ikke undergraver lønns- og arbeidsvilkår, anbefaler utvalget at det innenfor gjeldende sektorlovgivning fastslås at leverandører som i dag mottar tilskudd blir pliktig som et minimum til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler. For mange områder vil ikke dette ha konsekvenser, men det vil medføre høyere kostnader for de leverandørene som i dag tilbyr lavere lønninger og dårligere arbeidsvilkår enn det som følger av landsomfattende tariffavtaler. For arbeidstakerne vil forslaget føre til bedring i lønns- og arbeidsvilkår. Utvalget har i dag ikke oversikt over hvor mange leverandører dette vil dreie seg om.

Utvalgets anbefalinger om økt transparens i kontrakter, regnskaper og virksomheter vil kunne øke kostnadene knyttet til å levere offentlig finansierte velferdstjenester. Det samme kan gjelde etablering av et offentlig tilgjengelig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester, avhengig av hvordan et slikt register utformes. Hvor store konsekvenser dette vil ha for de private aktørene avhenger både av de konkrete kravene som stilles, og i hvilken grad de private leverandørene kan skyve kostnadene over på oppdragsgiverne gjennom økte priser eller økte tilskudd. Utvalget mener imidlertid at det er legitimt og hensiktsmessig å stille særskilte krav til transparens for virksomheter som får en stor del av sine inntekter fra det offentlige. Dette vil gi myndighetene et bedre grunnlag for å kontrollere at midlene er brukt til formålet, og utvalget mener at nytten ved tiltakene er større enn kostnaden.

Det legges videre til grunn at utvalgets anbefalinger om bedre veiledning, maler og eksempeldokumenter til offentlige anskaffelser, særlig tilpasset de ulike velferdstjenestene, også vil komme leverandørene til gode blant annet ved reduserte transaksjonskostnader.

26.3 Konsekvenser for brukerne

Det ligger ikke innenfor utvalgets mandat å vurdere nivået på brukerbetalinger etc. Utvalgets anbefalinger vil derfor i utgangspunktet ikke ha direkte økonomiske konsekvenser for brukerne.

Utvalget anbefaler imidlertid tiltak som vil legge til rette for bedre oppfølging av de private leverandørene, blant annet styrket innkjøpskompetanse og økt transparens i kontrakter, regnskaper og virksomheter. Dette vil bidra til god kvalitet i tjenestene. Det legges videre til grunn at utvalgets anbefalinger om bedre veiledning om brukermedvirkning vil kunne bidra til økt behovsdekning.

I den grad utvalgets anbefalinger bidrar til mindre mangfold, for eksempel ved at omlegging av finansieringsordningen for private barnehager bidrar til at større konsern tar markedsandeler fra mindre enkeltstående aktører, kan det være negativt for brukerne.

Samlet sett mener utvalget at de anbefalte endringene vil bidra til bedre tjenester for brukerne. En omlegging av reguleringen i retning økt fleksibilitet til kommunene vil imidlertid kunne ha økt mangfold som effekt.

26.4 Tiltakene er forenlige med EØS-retten

Utvalget foreslår en rekke tiltak som skal føre til økt samfunnsmessig effektivitet når private leverandører involveres i den offentlige tjenesteproduksjonen. Et spørsmål er da om de offentlige tiltakene som utvalget foreslår er forenlige med våre forpliktelser etter EØS-avtalen.

Offentlige tiltak kan, som vist til i kapittel 6, til en viss grad omfattes av EØS-avtalens regler om fri bevegelse av tjenester og etableringsrett. Dette er tilfelle der tiltakene utgjør restriksjoner i den frie bevegelsen av tjenester og i retten til etablering i EØS og reglenes øvrige vilkår er oppfylt.

Flertallet av tiltakene vil imidlertid ikke utgjøre restriksjoner på den frie bevegelsen av tjenester eller i retten til etablering i EØS, og faller dermed utenfor virkeområdet til reglene. Dette gjelder for eksempel tiltaksforslagene om forskning på effekten av kostnader og kvalitet og tiltak for å styrke bestillerkompetansen.

Noen av tiltakene er av en slik karakter at de potensielt kan utgjøre en hindring i den frie bevegelsen av tjenester eller etableringsretten. Det gjelder videre forslaget til et mindretall av utvalget (se nærmere i tilrådningen) om innføring av et generelt krav om at alle selskaper som leverer offentlige finansierte velferdstjenester bør organiseres i egne rettssubjekter hvor det ikke er tillatt å drive annen virksomhet enn offentlig finansierte velferdstjenester. Det gjelder også forslaget til et mindretall av utvalget om innføring av en utbytteregulering.

Som nevnt i kapittel 6, er det sikker rett at grunnleggende utdanningstjenester ikke omfattes av EØS-avtalens regler om etableringsrett eller av tjenestelovens bestemmelser.90 Det vises i den forbindelse til vurderinger av Kunnskapsdepartementet i høringsnotat om forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager).91 Dette betyr at alle tiltak knyttet til barnehagesektoren anses forenlige med EØS-avtalens forpliktelser.

Som utvalget har gjort rede for i kapittel 6, har medlemsstatene i EØS i utgangspunktet et større handlingsrom når det gjelder organiserings- og styringsvalg på området for velferdstjenester enn hva som er tilfelle for vanlige tjenester.92 Det er derfor gode grunner for at tiltak som norske myndigheter vurderer å kunne føre til produksjon av samfunnsmessig mer effektive velferdstjenester, kan anses som forenlige med EØS-avtalens forpliktelser, selv om de i utgangspunktet omfattes av EØS-avtalens regler om fri bevegelse av tjenester eller etableringsfrihet.

Hvis det er ønskelig fra myndighetenes side å følge opp mindretallets tiltaksforslag om innføring av et generelt utbytteforbud eller et generelt krav om at alle selskaper selskaper som leverer offentlige finansierte velferdstjenester skal være organisert som eget rettsubjekt, er det imidlertid, slik utvalget ser, viktig at myndighetene foretar nærmere tjenestespesifikke analyser av om tiltakene er forenlige med EØS-avtalens forpliktelser.

27 Tilrådning

I denne utredningen har Velferdstjenesteutvalget kartlagt lønnsomhet og pengestrømmer hos private aktører, både kommersielle og ideelle aktører. Utvalget har i utredningen lagt mest ressurser i å besvare innholdet i Stortingets anmodningsvedtak hvor regjeringen bes om å sette ned et utvalg som skal kartlegge pengestrømmer i offentlige finansierte velferdstjenester, med sikte på å foreslå løsninger som bidrar til at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd. Utvalgsmedlem Nereid har dissens om at kvaliteten på velferdstjenester ikke kun bør måles økonomisk.

27.1 Økt transparens om eierskap, organisering og økonomi

Basert på hvor ressurskrevende det har vært å få etablert en oversikt over hvilke private aktører som leverer velferdstjenester, og i hvilket omfang, tilråder utvalget at det settes i verk tiltak for økt transparens om eierskap, organisering og økonomi hos private aktører. Det bør for fremtiden være svært mye enklere å gjennomføre kartlegging og analyser av private leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester. Det bør vurderes å få på plass mer standardisert informasjon om næringsvirksomhet, eierskaps- og selskapsstrukturer og virksomhetenes leveranser til offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalget tilråder at det etableres et offentlig tilgjengelig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester.

Utvalget mener at det bør legges til rette for effektive kontroller av aktørene. Dette er viktig for å sikre transparens og skape tillit i befolkningen på lang sikt. Utvalget vil her vise til at på andre sektorer er det innført krav om regnskapsmessig skille. Det er ikke hensiktsmessig for utvalget å spesifisere hvordan strengere krav til rapportering og krav om regnskapsmessig skille skal utformes, særlig fordi de ulike sektorene er så vidt ulike, og det varierer hvor god oversikt man har over de private leverandørene.

Flertallet i utvalget vil ikke gi en generell anbefaling om å stille krav til organisering av deler av virksomheten i egne selskaper, begrunnet i at dette vil medføre betydelige kostnader for leverandørene av velferdstjenester. Flertallet mener at mindre kostnadskrevende alternativer som regnskapsmessig skille bør vurderes.

Utvalgets mindretall, medlemmene Bakke, Bjerkan, Nereid, Røtnes og Vislie, viser til at det var svært ressurskrevende for utvalget å etablere tallmaterialet som var grunnlag for utvalgets analyser. Blant annet i lys av dette mener disse medlemmer at alle selskaper som leverer offentlige finansierte velferdstjenester bør organiseres i egne rettssubjekter hvor det ikke er tillatt å drive annen virksomhet enn offentlig finansierte velferdstjenester. Dette vil, i tillegg til å gi grunnlag for bedre analyser av lønnsomhet mv., sikre demokratisk innsyn i og bedre kontroll med de foretak som finansieres med fellesskapets midler.

Utvalgets flertall anbefaler ikke å innføre begrensninger i uttak av utbytte og konsernbidrag utover den reguleringen som allerede finnes. Dette begrunnes delvis med at regulering vil kunne gi færre private leverandører og svekke mangfold og innovasjon. Det vil også være svært krevende å utforme en effektiv begrensning av utbytte og konsernbidrag, hvor en også unngår at midler tas ut på andre måter. Mindretallet ved Bjerkan og Vislie mener at utbytteregulering er et nest-best virkemiddel dersom en omlegging av finansieringssystemet for barnehager av ulike årsaker ikke gjennomføres.

27.2 Prinsipiell tilnærming til bruk av private aktører

Utvalget tilråder at det offentlige har en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester enn det beslutningene historisk sett har vært preget av. Utvalget tilråder at det settes som mål for eventuell bruk av private aktører at det kan medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det innebærer at private leverandører bør brukes der private kan levere velferdstjenester med den kvaliteten som kreves i regelverk eller kontrakt, til en lavere samlet kostnad enn det offentlige kan levere selv. Samlede kostnader inkluderer de ekstra styringskostnader det offentlige må påregne ved å bruke private aktører, herunder transaksjonskostnader knyttet til inngåelse, oppfølging, kontroll og sanksjon av kontrakter samt kostnader til utarbeidelse av lovverk, forskrifter, rundskriv og veiledere mv. Bruk av private aktører forutsetter at rettssikkerheten til brukerne av velferdstjenestene kan ivaretas.

Utvalget vurderer at overordnet myndighet bør gi klare styringssignaler om private aktører kan og bør brukes til statlige virksomheter som har et forsyningsansvar. Utvalget er delt i vurderingen av om det bør lovfestes en plikt for kommuner til å begrunne beslutningen om å bruke private. Mindretallet ved Bjerkan og Vislie anbefaler å lovfeste en slik plikt etter modell fra Sverige.93Flertallet vurderer en lovfestet plikt som en unødvendig transaksjonskostnad.

Utvalget tilråder at det gjennomføres mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor alle velferdstjenestene. Særlig viktig vil det være å få etablert mer kunnskap som gjør det mulig å sammenlikne effektiviteten hos produsenter med ulikt eierskap og organisering. Likeså bør det etableres et større kunnskapsgrunnlag om hva som motiverer brukernes adferd innenfor tjenester med brukervalg.

27.3 Økt bestillerkompetanse

Utvalget tilråder særlig tiltak for å øke bestillerkompetansen når velferdstjenester anskaffes gjennom kontrakt. Utvalget foreslår at det utformes tilpassede veiledninger både om gode konkurransegrunnlag og kontrakter ved kjøp av velferdstjenester, og om konktraktsoppfølging når det kjøpes velferdstjenester. Dette inkluderer utarbeidelse av maler og standardkontrakter for velferdstjenester.

Etter utvalgets vurdering er det behov for en bevisstgjøring rundt hvordan brukernes opplevelser kan integreres i oppfølgingen og kontrollen av levering av velferdstjenester. Utvalget tilråder at det utarbeides veiledning om hvordan brukerinvolvering kan og bør brukes i planleggingen av anskaffelsen, utforming av konkurransegrunnlag og i evaluering av tilbud m.m.

Utvalget vurderer at det ved innkjøp av velferdstjenester bør rettes et fokus på de ansattes arbeidsmiljø og virksomhetens kultur for å si ifra om svikt eller lav kvalitet. Utvalget tilråder at det utarbeides veiledning om hvordan det kan stilles krav til medarbeiderundersøkelser og hvordan disse kan følges opp.

Utvalget tilråder at lengden på kontrakter brukes mer bevisst der det kan være grunn til å bygge opp tillitsfulle relasjoner for å motvirke styringsproblemet. Dette kan være særlig aktuelt ved komplekse tjenester, hvor det er utfordrende å få tilstrekkelig innsikt og informasjon om brukernes behov og/eller kvaliteten på tjenesten.

Utvalget tilråder også økt bevissthet om bruk av kompetansekrav, enten i form av formell utdanning eller i form av autorisasjonskrav som skal sikre et visst nivå av kunnskap og kompetanse. Dette kan særlig være viktig der hvor det er utfordrende å måle kvalitet. Samtidig vil utvalget påpeke at økt omfang på kompetansekrav kan bidra til å øke kostnadene ved levering av tjenesten. Fremover vil det blir et større behov for helse- og omsorgstjenester samtidig med at arbeidsstyrken reduseres, jf. at andelen eldre i befolkningen øker. Dette tilsier økt behov for å finne innovative løsninger som ikke reduserer kvaliteten i tjenestene, samtidig som det må påregnes færre personer til å levere tjenestene.

Oppsummert tilråder utvalget at det utarbeides mer og bedre veiledning om brukerinvolvering og bruk av medarbeiderundersøkelser, kontraktslengde og kompetansekrav. Utvalget vurderer også at økt bruk av interkommunale innkjøpssamarbeid kan bidra til bedre anskaffelser.

Utvalget tilråder at konkurranseregimet, der det er hensiktsmessig å bruke konkurranse som virkemiddel, tilpasses særtrekk ved de ulike velferdstjenestene. Utvalget anbefaler at det utarbeides en samlet veileder som offentlige oppdragsgivere og tjenesteansvarlig regulator kan benytte for å øke profesjonaliseringen ved bruk av konkurranse som styringsmekanisme.

27.4 Juridisk rådgivning

Utvalget mener at det er grunn til å være særskilt oppmerksom på det offentliges kostnader knyttet til tvister når private aktører brukes til å levere velferdstjenester. Både når det oppstår tvister, men også ved planlegging, gjennomføring og oppfølging av anskaffelser har det offentlige behov for juridisk rådgivning. Flertallet mener at det bør utredes muligheter for å styrke etablerte organer for å bistå statlige og kommunale oppdragsgivere.

Flertallet mener at det er viktig at offentlige oppdragsgiver kan få råd og veiledning fra et relevant kompetansemiljø ved anskaffelser av velferdstjenester. Det bør utredes nærmere om etablerte organer bør styrkes og videreutvikles og bli instanser både statlige og kommunale oppdragsgivere kan benytte. Kommunene må involveres i arbeidet for å vurdere om dette dekker kommunenes behov på en hensiktsmessig måte.

Utvalgsmedlem Nereid viser til at god bestillerkompetanse er avgjørende for et forsvarlig offentlig kjøp av private velferdstjenester. At tjenesten også produseres i egenregi er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig, grunnlag for å utøve god bestillerkompetanse. Interkommunale innkjøpsordninger vil være et viktig tiltak for å sikre innbyggernes rett til likeverdige tjenester uavhengig av bostedskommune. Når det gjelder kostnader til juridisk bistand forbundet med regelverksbrudd hos privat velferdsleverandør, bør det etableres en statlig kompensasjonsordning et slags «konsekvensjustering fond» hvor den enkelte kommune kan søke å få dekket utgifter over et visst størrelses nivå.

27.5 Barnehager

Utvalget foreslår i kapittel 24 endringer i finansieringssystemet for barnehager med sikte på å redusere det offentliges utgifter. Forslaget om at kommunene skal få mer fleksibilitet finanseringen av private barnehager er sentralt. Utvalget foreslår å oppheve nasjonale regler for finansering av private barnehager, og at det blir opp til kommunen å velge både finansieringsform, finanseringsnivå og lengden på kontrakten med private barnehager i sin kommune. Utvalget foreslår også en presisering av varigheten av tilskuddsfinansieringen slik den er regulert i dagens barnehagelov.

Utvalget mener at i den grad eventuelle gevinster kan tilskrives salg av eiendom under markedspris bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte. Etter utvalgets syn bør det vurderes om gevinster fra salg av disse eiendommene, må anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn til en (ikke-økonomisk) barnehagevirksomhet. Det bør i den forbindelse undersøkes om nasjonal rett åpner for å få krevet eventuell ulovlig statsstøtte tilbakeført.

Utvalget foreslår ikke endringer i finansieringssystemene til de øvrige velferdstjenestene. For tjenester som kjøpes gjennom offentlige anskaffelsesprosesser viser utvalget til at de viktigste tiltakene for å sikre at midlene i størst mulig grad går til tjenesteproduksjon er å sikre god bestillerkompetanse, gode anskaffelsesprosesser, gode kontrakter og god konkurranse. Utvalget har merket seg noen særskilte problemstillinger og styringsutfordringer knyttet til tilskuddsfinansierte arbeidsmarkedstiltak forbeholdt forhåndsgodkjente leverandører, men har innenfor tidsrammen for utvalgsarbeidet og tilgjengelige data ikke hatt mulighet til å foreta spesifikke analyser av disse forholdene. Utvalget har derfor ikke konkrete anbefalinger.

I lys av utviklingen i barnehagesektoren mener utvalget at det er gode grunner for å innføre krav om at hver barnehage skal være organisert som et eget rettssubjekt. Det vil skape harmoni mellom ulike deler av utdanningssektoren dersom barnehager og skoler er underlagt samme regulering på dette området. Utvalget tilrår at det som et minimum bør innføres et strengere krav om regnskapsmessig skille for hver barnehage.

27.6 Barnevern

Utvalget har kommet til at det er særlig krevende å fastsette, måle og kontrollere kvalitet i barnevernstjenester. I barnevernet er det i stor grad skjønnspregede vurderinger, informasjonsasymmetri og effektene blir i mange tilfeller først synlige på sikt. Få aktører har det meste av markedet, i tillegg til en økning av utenlandske aktører de senere år. I kontrakter på oppdrag for det statlige barnevernet er det dessuten relativt høy lønnsomhet. Utvalget er delt i oppfatningen av om private aktører bør benyttes til å levere barnevernstjenester. Flertallet mener bruk av private på barnevernsområdet forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering, men at det ikke bør innføres reguleringer som avgrenser barnevernstjenestens mulighet til å la seg bistå av private aktører. Flertallet begrunner dette med at private sikrer tjenesten en nødvendig fleksibilitet på et område med uforutsigbar etterspørsel og særskilte behov som må imøtekommes raskt. Mindretallet ved Bjerkan, Vislie og Røtnes mener at kommersielle aktører bør avgrenses fra å levere tiltak på hele eller deler av barnevernsområdet. Dette begrunnes med at særtrekkene ved barnevernet nevnt innledningsvis innebærer for høy risiko for at styringsutfordringene er uoverkommelige, og dessuten for at det rettslige grunnlaget for å bruke private aktører ikke er til stede, i den utstrekning «tjenesten» også er myndighetsutøvelse. Disse medlemmer mener det er tankekors at kommersielle aktører benyttes mest nettopp på områder hvor styringsutfordringer og betenkeligheter knyttet til myndighetsutøvelse er størst. Et annet mindretal ved Nereid mener at det bør stilles både kompetanse- og bemanningskrav til alle utøvere av barnevernstjenester, slik det er gjort for barnehage, skole, skolehelsetjeneste etc. Barnevernstjenester gis til en gruppe mennesker i svært sårbare situasjoner, og målet med tjenesten er at brukerne skal bli uavhengig av tjenesten. Det bør derfor utredes nærmere hvordan brukerperspektivet (det vil si «ikke lenger bruk for tjenesten») kan legges til grunn for måling av resultatoppnåelse.

27.7 Ideelle aktører

Utvalget har behandlet ideelle aktører særskilt, med utgangspunkt i at ideelle kan ha noen særtrekk som kan bidra til å redusere styringskostnadene når private leverer velferdstjenester. Utvalget er delt i sine vurderinger av om det offentlige bør øke sin bruk av ideelle aktører til å levere velferdstjenester.

Utvalget tilråder at det vurderes å opprette en registreringsordning for ideelle organisasjoner, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner hvor det fastsettes en nasjonal definisjon. Et register over ideelle organisasjoner, kan være et utgangspunkt for en gjennomgang av kravene til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner.

Flertallet i utvalget viser til at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av å favorisere ideelle i konkurranser om velferdstjenester. Flertallet tilråder derfor i utgangspunktet ikke økt bruk av adgangen til å reservere konkurranser om anskaffelser for ideelle.

Mindretallet ved Bjerkan og Vislie er av den oppfatning at ideelle aktørers sosiale mål og manglende mulighet til å ta overskudd ut av virksomheten, gir grunnlag for større grad av tillitsbasert styring. Dette innebærer at styringskostnadene er lavere ved bruk av ideelle aktører. Det kan derfor være grunn til økt bruk av ideelle aktører fremfor kommersielle, særlig ved komplekse tjenester hvor det er vanskelig å fastsette, måle og kontrollere kvalitet.

27.8 Lønns- og arbeidsvilkår

For å bidra til at bruk av private leverandører ikke undergraver lønns- og arbeidsvilkår, anbefaler utvalget at det innenfor gjeldende sektorlovgivning fastslås at leverandører som i dag mottar tilskudd blir pliktig som et minimum til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler. Utvalget anbefaler også at offentlige oppdragsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere. Utvalget tilråder dessuten at det utarbeides en mer utfyllende og praktisk rettet veileder til medleverforskriften, da det har oppstått spørsmål om hvordan ordningene skal praktiseres etter forskriften.

28 Særmerknader

28.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Nereid

Kommunen har et lovpålagt ansvar for å tilby sine innbyggere en rekke velferdstjenester. Dette er et forsyningsansvar som i praksis forutsetter bruk av både offentlige og private tjenesteprodusenter. Det er imidlertid ikke bare praktiske, men også ideologiske grunner til å innfri forsyningsansvaret gjennom et samarbeid mellom privat og offentlig sektor. Fortsatt oppslutning om velferdsstaten sikres best gjennom at også private virksomheter får delta som leverandører av de tjenester velferdsstaten har ansvaret for. Den demografiske utviklingen med lavere barnetall og en stadig eldre befolkning tilsier en fortsatt vekst i offentlige finansierte velferdstjenester.

Utvalgets oppdrag har da heller ikke vært å diskutere for- eller mot bruk av private som sådan, men å se på muligheter og problemstillinger knyttet til dette fra det offentliges perspektiv. Det offentlige som garantist for innbyggernes tilgang på velferdstjenester.

Velferdstjenester handler om at alle borgere, ved behov, skal kunne få hjelpsom hjelp til å dekke sine grunnleggende menneskelige behov. Altså et humanistisk perspektiv som i den nordiske velferdsstaten er omdannet til et offentlig forsyningsansvar. Jeg reagerer derfor på at utvalget i sin beskrivelse av velferdstjenester kun benytter økonomifagets språk. Dette er etter min mening en innsnevring av perspektivet. Ikke bare av velferdstjenestens reelle verdi, men også av velferdsstatens betydning for det markedet de private velferdsleverandørene produserer sine tjenester i og for.

Når det offentlige skal kjøpe private velferdstjenester ligger det også en fare for at reguleringsregimet og kontraktsutformingen blir svært rigid. Samskapte velferdstjenester hvor borger, bestiller og leverandør, sammen definerer hjelpebehov og tiltak drukner i kontroll og sanksjonsmuligheter.

Den nordiske velferdsstaten er unik i global sammenheng. Gjennom praktisering av verdier som tillit og samarbeid mellom stat og innbyggere og mellom offentlig og privat sektor, har velferdsstaten blitt et velferdssamfunn. Et velferdssamfunn som i en årrekke har gjort at FN har kåret Norge som verdens beste land å bo i. Den generaliserte tilliten til velferdsstaten skaper optimale rammebetingelser for innovasjon, det stimulerer risikoviljen og demper endringsmotstanden når alle vet at «worst case scenario» er til å leve med, både for enkeltpersoner og bedrifter.

Det er grunn til bekymring når utvalget konstaterer et stadig større utenlandsk private equity eierskap. Ingen ønsker vel en hyblifisering av velferdssamfunnet? «Ureist» eierskap til tjenestene er et viktig virkemiddel for å opprettholde velferdssamfunnet som et felles politisk prosjekt. Det er i denne konteksten norske velferdsprodusenter må adresseres og inviteres inn. Da må man operere med flere bunnlinjer enn den økonomiske.

På samme måte som at kommunens kvalitet ikke kan måles på graden av budsjettkontroll, kan heller ikke kvaliteten på private virksomheter kun måles på graden av profitt. Effekten av tjenesten målt i økt livskvalitet for den som mottar tjenesten, er et like relevant styringsprinsipp for både privat og offentlig sektor. En best mulig barndom kan ikke måles i antall spiste iskrem.

28.2 Særmerknad fra utvalgsmedlemmer Bjerkan og Vislie

Mindretallet, medlemmene Jon Vislie og Gøril Bjerkan, har følgende særmerknad om forståelsen av utvalgets mandat, problemformulering og funn:

28.2.1 Mandat

Utvalget ble nedsatt som følge av et anmodningsvedtak i Stortinget, hvor regjeringen ble bedt om å sette ned et utvalg for å foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd.94

Regjeringen la ledelsen av utvalgets sekretariat til Nærings- og fiskeridepartementet. I mandatet heter det blant annet at: «Målet for regjeringen er å tilby velferdstjenester på en måte som bidrar til samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk». Det ble senhøsten 2019 en diskusjon i utvalget om mandatet skulle forstås dithen at utvalget skulle legge til grunn at private aktører skulle benyttes, og kun vurdere hvordan dette kunne gjøres mer effektivt. En slik forståelse begrenser utvalgets arbeid ved at det utelukker en anbefaling om ikke å bruke private aktører.

Mindretallet mente den gang – og mener nå – at det er faglig korrekt, innenfor mandatet og dessuten mest i samsvar med bakgrunnen for oppnevnelsen av utvalget, å legge sistnevnte forståelse til grunn. Dersom man på faglig grunnlag vurderer at det ikke er mulig å få til god bruk av private i en gitt sektor, er etter vårt skjønn den opplagte anbefalingen at man ikke bør bruke private. Rollen til et ekspertutvalg bør nettopp være å gi råd uavhengig av de til enhver tid rådende politiske føringer på området.

Mandatdiskusjonen kan ha sammenheng med hvilket perspektiv en har. Vi mener utvalget må ta det offentlige sitt perspektiv. Velferdstjenestene utvalget ser på er finansiert av fellesskapet for å oppnå politiske mål som ikke kan løses innenfor privat sektor. Det offentlige forsyningsansvaret er et resultat politiske prioriteringer som er kommet til uttrykk gjennom demokratiske beslutninger. Hvordan det offentlige løser sitt forsyningsansvar må derfor ha legitimitet i befolkningen, såkalt demokratisk legitimitet.

Spørsmålet dette utvalget skal besvare er dermed hvordan det offentlige bør organisere produksjonen av de tjenester som det offentlige har en lovpålagt plikt til å yte borgerne. Dette er det klassiske valget mellom organisasjon eller marked, som alle virksomheter – offentlige og private – står overfor.95 Utvalget er slik forstått bedt om å drøfte hva som er en hensiktsmessig organisering av offentlig virksomhet. Det må ikke forveksles med tradisjonell næringspolitikk. Allerede det forhold at ledelsen av sekretariatet er lagt til Nærings- og fiskeridepartementet, og ikke finansdepartementet, kan ha medført at mandatet fikk en slagside i retning av næringspolitikk.96

Denne slagsiden kan muligens ha kommet til uttrykk ved at departementet i brev av 21. juli 2020 presiserte utvalgets mandat. Det framgikk av departementets brev at utvalget skulle legge til grunn at det offentlige skal bruke private aktører for å utføre offentlig finansierte velferdstjenester, og at utvalget utelukkende skal drøfte hvordan slik bruk kan gjøres bedre.

28.2.2 Problemformulering

Utvalget er altså bedt om å drøfte hva som er en hensiktsmessig organisering av det offentliges forsyningsansvar på velferdstjenesteområdet. Spørsmål om hva som er hensiktsmessig organisering av offentlig virksomhet er behandlet i flere tidligere offentlige utredninger. Følgende hensyn bør vektlegges i vurderingen av hva som er en hensiktsmessig organisering av offentlig virksomhet97:

• 1) Politisk styrbarhet og demokratisk legitimitet

• 2) Rettssikkerhet og rettstatshensyn

• 3) Effektivitet i så vel kostnadsmessig som formålsmessig forstand

Disse momentene oppsummerer etter vår mening på en god måte også dette utvalgets problemformulering og avveininger. Politisk styrbarhet handler om at demokratisk valgte institusjoner skal ha tilstrekkelig innsyn i og styring av virksomhet som er finansiert av offentlige midler. Spørsmålet om hvordan offentlig virksomhet skal organiseres berører derfor grunnleggende betingelser for demokratiets funksjonsdyktighet

Videre er det et mål at offentlig finansierte velferdstjenester skal produseres på en måte som bidrar til samfunnsøkonomisk effektivitet. I dette ligger både kostnads- og formålseffektivitet; at man gjør de riktige tingene med lavest mulig ressursbruk. Målet i punkt 3) om å produsere effektivt gjelder imidlertid ikke uten begrensninger, men må avveies mot hensynet til rettssikkerhet i punkt 2) og hensynet til politisk styrbarhet og demokratisk legitimitet i punkt 1).

I utvalgets mandat er følgende mål med å bruke private aktører fremhevet; kostnadseffektiv bruk av knappe ressurser, kvalitetsutvikling, innovasjon, mangfold og valgfrihet for brukerne. Dette er forhold som i hovedsak kan innordnes under punkt 3) samfunnsøkonomisk effektivitet. Spørsmålet om hva som er effektiv produksjon drøftes derfor først i det følgende.

Når det offentlige legger produksjonen av velferdstjenester utenfor sin egen hierarkiske organisasjon, påløper noen nye kostnader til styring og kontroll av «produksjonen». Dette er kostnader som må tas med i regnestykket om hvorvidt det er «lønnsomt» for samfunnet at private aktører mot betaling produserer velferdstjenester som det offentlige har en lovpålagt plikt til å levere borgerne.

Når man skal vurdere økningen i styringskostnader, må dette vurderes i forhold til noe. Det man her sammenligner mot – nullalternativet – er egenproduksjon, altså produksjon innenfor den offentlige organisasjon. Utvalget er ikke bedt om å vurdere rommet for effektivitetsforbedringer i offentlig egenproduksjon, men dette rommet vil selvsagt fremgå indirekte av størrelsen på de effektivitetsgevinster man påregner ved bruk av private. Dess mer ineffektiv egenproduksjon, dess større potensiale for forbedring i kostnadseffektivitet og høyere verdi av innovasjon, for å nevne noe. At egenproduksjon er nullalternativet, som altså ikke skal vurderes isolert sett med hensyn på kostnadseffektivitet og styringskostnader mv., har utvalget ikke alltid forholdt seg konsekvent til, verken i diskusjon av problemformulering eller i senere kapitler, herunder kapittel 23.

«Lønnsomhetsvurderingen» på samfunnsnivå i punkt 3) over kan skisseres ved hjelp av figur 28.1.

Direkte styringskostnader kan kvantifiseres. I St.mld.22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser, sies følgende om kostnader ved offentlige anskaffelser: «Offentlig sektor bruker over 500 milliarder kroner hvert år på innkjøp. Dette er fellesskapets midler som oppdragsgiverne skal utnytte på best mulig måte for å oppfylle sitt samfunnsoppdrag. Det er et stort potensial for å effektivisere offentlige anskaffelser, for å oppnå lavere transaksjonskostnader, bedre priser og bedre behovsdekning.» Her sies det noe om potensialet for å redusere slike kostnader, men ikke om hvor store de i utgangspunktet er.

Indirekte styringskostnader er vanskeligere å måle, men en kvalitativ vurdering kan gjøres basert på tjenestens kompleksitet holdt opp mot hva som er mulig å regulere eller kontraktsfeste.

Utvalget har ikke forsøkt å kvantifisere verken direkte eller indirekte styringskostnader.

Fremhevede fordeler med å bruke private er blant annet innovasjon og mangfold. Mindretallet konstaterer at utvalget ikke har funnet forskning som dokumenterer slike effekter av å bruke private. Det er imidlertid inntatt mye prosa om dette.

Utvalgets arbeidsprosess er etter vårt syn lagt opp i tråd med departementets presisering av mandatet, med et premiss om at private aktører skal benyttes. Utvalget har vurdert hvordan bruken av private kan gjøres mer effektivt. De utallige tiltak som foreslås om å øke bestillerkompetansen gjennom mer veiledning om det meste, må forstås i lys av at utvalgets utgangspunkt har vært at private skal brukes.

Videre har utvalget av samme årsak ikke gått inn på konsekvenser av at hensynet til rettssikkerhet i sterk grad gjør seg gjeldende på velferdsområdet. Offentlig finansiering av velferdstjenester er som regel begrunnet nettopp i å ivareta behov hos sårbare og svake borgere. Dette kan bety at de som mottar tjenestene ikke fullt ut er i stand til å vurdere hva som er god kvalitet, til å foreta rasjonelle valg eller har ressurser til å melde tilbake på lovbrudd. Det innebærer for eksempel at innføring av brukervalg som konkurransemekanisme ofte vil fungere dårlig.

Utvalget har av samme årsak heller ikke drøftet konsekvenser for velferdsstatens demokratiske legitimitet som følge av at noen opparbeider seg store private formuer gjennom å drive virksomhet som er finansiert av fellesskapet og/eller at overskuddet fra slik tjenesteproduksjon tilflyter anonyme obligasjonsinvestorer eller pensjonsfond på andre siden av kloden. Dette er spørsmål om tjenestene er tilstrekkelig politisk styrbare når de legges utenfor det offentliges egen organisasjon, jamfør punkt 1) over. Manglende legitimitet kan føre til dårligere oppslutning om prinsippet om felles finansiering av velferdsstaten. (Det større) mindretallets forslag om å kreve at alle selskaper som leverer offentlige finansierte velferdstjenester organiseres i egne rettssubjekter hvor det ikke er tillatt å drive annen virksomhet enn offentlig finansierte velferdstjenester, vil bidra til økt politisk styrbarhet.

Sist, men ikke minst, har utvalget ikke sett disse tre spørsmål om demokratisk legitimitet, lønnsomhet og rettsikkerhet i sammenheng, og gjort en samlet vurdering av om vi som samfunn er tjent med at private kommersielle aktører er til stede på disse sektorene med en forretningside om å tjene penger på offentlig finansiert velferd.

Utvalget har følgelig heller ikke drøftet mulige fremtidige konsekvenser av utviklingen, som at noen private aktører kan bli så vidt store og mektige at de er i posisjon til å påvirke regelverket for sektoren, slik vi allerede nå ser tendens til i barnehagesektoren. Eller at fritt brukervalg og konkurranse kan føre til økt ulikhet, paradoksalt nok betalt av det offentlige. Eller at målet om mer og bedre konkurranse, som mange av utvalgets forslag er ment å tilsikte, kan føre til at det i kapittel 18.4 dokumenterte «potensialet» for innsparinger på lønns- og pensjonskostnader blir realisert. Hvilket vil innebære et betydelig press nedover på lønningene til de som arbeider i sektoren.

28.2.3 Analysene av lønnsomhet

I henhold til mandatet skulle utvalget kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester med sikte på å foreslå løsninger som bidrar til at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd. Som konsekvens, har utvalget i utredningen lagt ned betydelige ressurser på å forsøke å kartlegge lønnsomhet og pengestrømmer hos private aktører.

Innledningsvis er det viktig å presisere at denne kartleggingen ikke kan tjene som bevis eller motbevis på om det er lønnsomt for samfunnet at private aktører brukes i produksjonen av velferdstjenester, jamfør punkt 3) over. Kartleggingen kan følgelig heller ikke tjene som bevis på om det er ønskelig å bruke private aktører basert på en samlet vurdering av alle tre momentene over.

En analyse av regnskapene til de foretak som det offentlige kjøper velferdstjenester fra, kan imidlertid si noe om den privatøkonomiske lønnsomheten i disse bedriftene. Bedriftene kan være lønnsomme fordi de er kostnadseffektive, for eksempel ved at de klarer å holde kostnadene til lønn og pensjon lavere enn det som var antatt fra det offentliges side ved beregning av tilskudd. I så tilfelle har det bare skjedd en omfordeling mellom avkastningen til kapitaleierne og avkastningen til arbeidstakerne. Det er i utgangspunktet ikke et tap eller gevinst for samfunnet som helhet. Slike omfordelinger, og særlig hvis de er store nok, kan imidlertid svekke legitimiteten for at fellesskapet skal finansiere velferdsstaten, jamfør punkt 1) over.

For det annet sier regnskapsanalysen ikke noe om de indirekte styringskostnadene ved å bruke private. Dette er «ekte» kostnader for samfunnet knyttet til at private aktører har insentiv til såkalt opportunistisk adferd ved for eksempel å velge de minst ressurskrevende brukerne og overbehandle disse.

En analyse av regnskapstall slik utvalget har gjort kan altså aldri si noe om lønnsomhet på samfunnsnivå ved å bruke private aktører. Ei heller sier den noe om at velferdsstatens demokratiske legitimitet kan svekkes når man innfører markedslogikk på områder som tradisjonelt har vært preget av kollektive verdier.

Men regnskapstallene kan si noe om lønnsomheten i de private foretakene som produserer velferdstjenester på vegne av det offentlige. Da oppstår spørsmålet om hvordan man skal måle lønnsomhet. Mindretallet viser til at et samlet utvalg i kapittel 24.1 skriver at eiere må ha en forventning om avkastning på kapitalen som står i forhold til risiko og kapitalinnskudd. Flertallet mener likevel at driftsmargin – som er driftsresultat dividert på driftsinntekter – er det relevante målet. Mindretallet mener det relevante må være hvilken avkastning på kapitalen eieren av bedriften mottar. Når kapitalbehovet er lavt, som det er i velferdstjenestesektorene, vil selv en lav driftsmargin gi god avkastning på eierens innskutte kapital. Det blir derfor misvisende å bruke driftsmargin som indikator på lønnsomhet i en sektor hvor kapitalbehovet er lavt. Og det blir enda mer misvisende å sammenligne driftsmargin i velferdstjenestesektoren med gjennomsnittlig driftsmargin for alle ikke-finansielle aksjeselskap, for så basert på dette å konkludere med at det ikke er meravkastning i sektoren.

Våre beregninger viser en meravkastning i sektoren på 1,1 mrd. kroner i 2018. Dette tallet er basert på en enkel beregning av egenkapitalavkastning, hvor vi antar at «rimelig» egenkapitalavkastning i en sektor med opplevd lav risiko, er 5 prosent (før skatt). Utvalgets tall viser at realisert avkastning på egenkapitalen før skatt var 18,5 prosent i 2018. Differansen benevner vi meravkastning, og er altså det som offentlige innkjøpere mv har betalt mer enn nødvendig for velferdstjenestene.

Når det er sagt, er dette enkle beregninger. En mer presis beregning av lønnsomhet har imidlertid ikke vært mulig fordi det på tross av betydelig innsats, ikke har latt seg gjøre å fremskaffe bedre tallgrunnlag.

Og nettopp mangelen på innsyn i økonomien og eierskapsforhold hos de private aktørene som finansieres med fellesskapets midler er etter vårt skjønn dette utvalgets hovedfunn. Mangel på innsyn i kombinasjon med at forretningsideen om å levere velferdstjenester for noen har vist seg å være ekstrem lønnsom, kan bidra til å svekke den demokratiske legitimiteten til velferdsstaten.

(Det større) mindretallets forslag om at alle selskaper som leverer offentlige finansierte velferdstjenester bør organiseres i egne rettssubjekter hvor det ikke skal være tillatt å drive annen virksomhet enn offentlig finansierte velferdstjenester, er et viktig tiltak i så måte. Men også dette forslaget må ses i lys av at utvalget i sitt arbeid har lagt til grunn at private aktører skal benyttes. Spørsmålet om private skal benyttes har gjennomgående ikke vært på dagsorden. Det er etter mindretallets syn en svakhet ved utredningen, som dessuten innebærer at utvalget ikke fullt ut har besvart stortingets anmodningsvedtak.