2 Sammendrag

2.1 Rammer for kartleggingen av velferdstjenestesektorene

Utvalgets delutredning I er i hovedsak en kartlegging av de ulike velferdstjenester slik de ser ut i dag. Dette inkluderer hvilke reguleringer som gjelder og hvilke finansieringsformer som benyttes for ulike velferdstjenester, og oversikt over omfanget av kommersielle og ideelle leverandører av velferdstjenester.

Utvalgets mandat er omfattende. Utvalget har i tolkningen av mandatet lagt avgjørende vekt på anmodningsvedtaket hvor regjeringen bes om å sette ned et utvalg som skal kartlegge pengestrømmer i offentlige finansierte velferdstjenester, med sikte på å foreslå løsninger som bidrar til at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd. Som konsekvens, har utvalget i utredningen lagt ned mest ressurser på å forsøke å kartlegge lønnsomhet og pengestrømmer hos private aktører. Utvalgsmedlem Nereid har en dissens i kapittel en om at kvaliteten på velferdstjenester ikke kun bør måles økonomisk.

Det finnes ikke en legaldefinisjon av velferdstjenester. Utvalget definerer i kapittel tre en velferdsytelse som en personlig tjenesteyting av grunnleggende betydning for velferd og livskvalitet. Offentlige velferdstjenester kjennetegnes ved at tre betingelser foreligger samtidig. For det første at det reguleres hvem som har rett til å motta tjenesten. For det andre at det ofte reguleres hva den enkelte har rett til å motta, altså krav til tjenestens innhold. For det tredje at det foreligger en regulering av hvordan tjenesten skal finansiers, herunder regler for brukerbetaling. Utvalget har avgrenset noe, men likevel slik at de fleste sentrale velferdstjenestene omfattes av utredningen; spesialisthelsetjenestene, de kommunale helse- og omsorgstjenestene inkludert tannhelse, barnevern, barnehager, friskoler og arbeidsmarkedstiltak. Utvalget har også omfattet asylmottak i kartleggingen av pengestrømmer hos private leverandører.

Det offentlige forsyningsansvaret for velferdstjenester har vokst fram på ulike måter. Dette er også bakgrunnen for noe ulike reguleringer, finansieringsmodeller og styringsvirkemidler. Utvalget gir en historisk fremstilling av dette i kapittel tre. Utviklingen av forholdet mellom offentlig egenregi og de velferdstjenester som leveres av ideelle og frivillige organisasjoner, er viet særlig oppmerksomhet.

I kapittel fire skisserer utvalget den teoretiske rammen for å analysere hvordan det offentlige kan ivareta sitt forsyningsansvar på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. Dette innebærer at velferdstjenestene produseres på en måte som er resultateffektivt; altså at de fastsatte målene med velferdstjenesten nås, og på en kostnadseffektiv måte; at resultatene nås med lavest mulig ressursbruk. Det grunnleggende prinsippet om samfunnsøkonomisk effektiv produksjon av velferdstjenester må veies opp mot hensynet til brukernes rettssikkerhet. Brukerne av velferdstjenester er i mange tilfeller sårbare og ikke fullt ut i stand til å foreta rasjonelle valg. Dette gjelder særlig der velferdstjenester omfatter myndighetsutøvelse.

Prinsipal-agent-teorien kan brukes til å identifisere de særlige styrings- og kontrollutfordringer som oppstår når det offentlige bruker en privat aktør til å levere velferdstjenester. Den offentlige prinsipalen har ofte et annet mål med levering av velferdstjenesten enn den private agenten, som gjerne er drevet av økonomiske insentiver. Styringsproblemet oppstår fordi alt ikke kan avtales på forhånd mellom prinsipal og agent. Dette betegnes som ufullstendige kontrakter. Omfanget av problemet avhenger av i hvilken grad det er vanskelig å fastsette, måle og etterprøve kvalitet på velferdstjenesten, og om informasjon om de faktiske forhold er ufullstendig eller skjevt fordelt mellom det offentlig og den private aktøren. Utvalget betegner dette som tjenestens kompleksitet.

Når det offentlige beslutter å bruke private aktører til å levere velferdstjenester, må det normalt tas noen valg om hvordan dette skal gjøres, for eksempel om det skal benyttes en tilskuddsfinansiering (tilskuddsbasert finansieringsmodell) eller om det offentlige skal kjøpe tjenester i tråd med anskaffelsesregelverket (kontraktsbasert finanieringsmodell). Finansieringmodellene og ulike virkemidler for styring av de private aktørene beskrives i kapittel fem. I begge finansieringsmodeller kan brukervalg benyttes. Brukervalg kan ha en verdi for bruker, og kan være en mulighet for å introdusere konkurranse om kvalitet i en tilskuddsmodell, og et supplement i en kontraktsbasert modell hvor det kan konkurreres om både pris og kvalitet. Kapittel fem omtaler også skillet mellom kommersielle og ideelle aktører basert på det kunnskapsgrunnlag utvalget har innhentet, herunder fra innspillsmøter med ideell sektor, og vilkårene for å reservere konkurranser for ideelle aktører ved kjøp av helse- og sosialtjenester.

Velferdstjenester er underlagt både sektorovergripende og sektorspesifikt regelverk. EØS-retten stiller ikke krav om at private aktører skal brukes til å produsere velferdstjenester, men der private aktører brukes kan EØS-retten få betydning. EØS-rettslige rammer beskrives i kapittel seks der reglene om fri bevegelse av tjenester og etableringsrett, reglene om offentlig støtte og reglene om offentlige anskaffelser omtales.

Selskapsrettslige og skattemessige rammebetingelser er viktige for hvordan leverandørene organiserer og tilpasser seg, og beskrives nærmere i kapittel syv. Reguleringen av kapitalen er ikke lik for alle organisasjonsformer, og de fleste organisasjonsformene er i bruk innenfor velferdssektorene. Forskjellene er i hovedsak knyttet til hvilket ansvar deltakerne har for organisasjonens forpliktelser. Hovedmålet med skattepolitikken er å finansiere fellesgoder så effektivt som mulig. Skattesystemet bør være nøytralt, og i minst mulig grad påvirke investeringer, arbeidstilbud, forbruk og sparing. Private leverandører av velferdstjenester står overfor de samme skatterettslige rammene som virksomheter i andre næringer.

Velferdstjenester er arbeidskraftintensive. 75–80 prosent av kostnadene ved å produsere tjenestene er personalkostnader enten til egne ansatte, innleide arbeidstakere eller bruk av selvstendig næringsdrivende. Det norske arbeidslivet kjennetegnes av godt organiserte parter både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, relativt jevn lønnsfordeling og en høy andel faste ansettelser sammenliknet med andre land. I kapittel åtte beskrives de viktigste reguleringene av lønn, arbeidsvilkår og pensjon. Medleverforskriften er særlig relevant for regulering av arbeidstid i barnevernsinstitusjoner.

Alle velferdstjenester er regulert i lov eller forskrift, og fastsetter rettigheter for brukerne og plikter for det offentlige eller den private leverandøren som det offentlige velger å benytte til å levere velferdstjenesten. Regelverkene beskrives nærmere i kapitlene 9–16. Det stilles krav til kvalitet både i regelverket for alle velferdstjenestene og eventuelt i kontrakter dersom tjenesten kjøpes. Kravene kan deles inn i henholdsvis strukturkvalitet, som sier noe om forutsetningen for virksomheten som kompetansekrav, prosesskvalitet, som sier noe om gjennomføringen av tjenesten som forsvarlighet, og resultatkvalitet. For mange velferdstjenester er det imidlertid vanskelig å både fastsette, måle og kontrollere kvalitet. Kvalitet omtales nærmere i kapittel 17.

Private som leverer velferdstjenester plikter å følge de krav som stilles blant annet til kvalitet i regelverk og/eller kontrakt. For enkelte tjenester stilles det også krav om godkjenning før den private kan levere velferdstjenesten. Dette gjelder enkelte tilskuddsbaserte tjenester som spesialisthelsetjenester, barnehager, friskoler og noen arbeidsmarkedstiltak. For kontraktsbaserte barnevernstjenester stilles det krav om godkjenning av private institusjoner. Det offentlige står i hovedsak fritt til å velge om de vil benytte private til å levere en offentlig finansiert velferdstjeneste, eller levere i egenregi. Private brukes i alle velferdstjenestene utvalget ser på, men i ulik grad. Om lag halvparten av alle barnehager drives av private aktører, mens privates andel av driftskostnadene til de regionale helseforetakene (spesialisthelsetjenester) utgjør om lag 10 prosent.

Det er på ulike måter krav om brukermedvirkning i alle velferdstjenester. For mange tjenester er det innført brukervalg, som Fritt behandlingsvalg i spesialisthelsetjenesten, søknad om barnehageplass i kommunen og i noen kommuner er det innført brukervalg for eksempel for sykehjemsplasser og brukerstyrt personlig assistent. I andre tjenester er det ikke aktuelt med et brukervalg i reell forstand, som i barnevernet hvor det offentlige tar beslutning om tiltak. Det foreligger imidlertid krav om en viss grad av brukermedvirkning i tjenestene. Brukermedvirkning inngår i arbeidsmarkedstiltakene, men Arbeids- og velferdsetaten (NAV) avgjør både hvilke tiltak som skal benyttes, hvem som skal tas inn på tiltak og når tiltak skal avsluttes.

Velferdstjenestene er ulikt regulert om hvordan private kan bruke eventuelle overskudd. I friskolene stilles det utbytteforbud. I barnehagene kan overskuddet brukes fritt så lenge barnehagen oppfyller kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling. For forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter stilles det krav om at overskudd skal forbli i virksomheten, og det skal ikke utbetales utbytte. For alle disse tre tjenestekategoriene stilles det krav om at den offentlige finansieringen og brukerbetalingen skal komme bruker/elev/barn til gode. For anbudsbaserte tiltaksbedrifter gjelder de generelle reglene for utbytte eller konsernbidrag, på samme måte som i andre næringer. De andre velferdstjenestene som utvalget ser på, regulerer heller ikke bruk av overskudd særskilt.

I anskaffelser over visse terskelverdier på velferdstjenesteområdet plikter det offentlige å stille krav om at ansatte hos leverandører og underleverandører skal ha visse lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransje, jf. forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Forskriften gjelder ikke ved tilskudd, men friskoler og barnehager har særskilte regler om lønns- og arbeidsvilkår og personalkostnader. For friskoler er det fastsatt at undervisningspersonalet ved friskolen har rett til lønns- og arbeidsvilkår som i tilsvarende offentlige skoler. I barnehageloven er det regulert at private barnehager ikke kan ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager.

2.2 Funn og tilrådning

Utvalget kartlegger i kapittel 19 og 20 lønnsomhet og pengestrømmer hos private aktører. Med private aktører menes både ideelle og kommersielle virksomheter, men i kapittel 20 fokuserer analysen på kommersielle aksjeselskaper. Utvalget presenterer flere lønnsomhetsmål, både driftsmarginer og avkastningsmål, men utvalgets flertall argumenterer for at det er driftsmarginer som er det mest relevante lønnsomhetsmålet basert på formålet med utvalget og for arbeidsintensive foretak med lav kapitalbinding, slik foretak i velferdssektoren er. Utvalgets mindretall ved Bjerkan og Vislie mener de samme forhold begrunner at avkastning på egenkapital er mer relevant for å vise lønnsomhet. Utvalgsmedlem Nereid avstår fra å ta stilling til hvilket lønnsomhetsmål som bør tilleggs mest vekt.

Det har vært svært ressurskrevende å få etablert en oversikt over hvilke private aktører som leverer velferdstjenester, og i hvilket omfang. Standardisert informasjon om næringsvirksomhet, eierskaps- og selskapsstrukturer og virksomhetenes leveranser til offentlig finansierte velferdstjenester, lar seg ikke koble uten betydelig og særskilt innsats. Utvalget tar derfor i sin kartlegging forbehold om at tallene i fremstillingen kan variere noe avhengig av hvordan man avgrenser tjenestene, og at datagrunnlaget på noen områder er relativt svakt. Utvalget tilråder både krav om større grad av transparens for virksomheter som får en stor del av sine inntekter fra det offentlige når det gjelder eierskap, organisering og økonomi og at det etableres et offentlig tilgjengelig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester.

Utvalget fremstiller sine analyser samlet i kapittel 21. Avgrenset til de velferdstjenester som utvalget ser på i kapittel 20, gikk om lag 65 mrd. kroner av offentlige driftsutgifter til private velferdsleverandører. Lønnsomhetsanalyser i kapittel 20 dekker store deler av alle disse private leverandørene. I kapittelet ser utvalget på lønnsomhet og pengestrømmer. Utvalget har basert sine vurderinger på et materiale bestående av 1 213 skattepliktige kommersielle virksomheter som i 2018 leverte tjenester til det offentlige (anslagsvis 70 prosent av alle kommersielle aktører). Til sammen hadde disse selskapene en samlet driftsinntekt fra det offentlige på i overkant av 30 mrd. kroner, og selskapene hadde et driftsresultat på 1,6 mrd. kroner og et årsresultat etter skatt på 1,1 mrd. kroner. Utvalget vil påpeke at der det benyttes private leverandører må det påregnes at eierne mottar en normal fortjeneste på den kapitalen de har skutt inn, hensyntatt risikoen i selskapet.

De private velferdsprodusentenes driftsmargin på 5,3 prosent (i 2018) ligger noe under av den gjennomsnittlige driftsmarginen på 5,7 prosent for alle ikke-finansielle, norske aksjeselskap utenom de ressursbaserte næringene. Barnehager og spesialisthelsetjenestene hadde høyest lønnsomhet målt i driftsmargin. Innenfor gruppen av kommersielle leverandører har det, de siste 4–5 årene, skjedd en forskyvning fra mindre norske foretak til større norskeide konsern og noen helt eller delvis utenlandsk eide konsern. Det gjelder i spesielt stor grad barnevern og i helse- og omsorgssektoren. Av 17 utenlandske aktører var fem Private Equity-fond, hvorav flere er registrert i lavskatteland. Utvalget mener at dette indikerer at det er lønnsomt å investere i offentlig finansierte velferdstjenester. Flertallet mener at det er vanskelig å vurdere om fortjenestene i velferdsforetakene er rimelige uansett hvilket lønnsomhetsmål som brukes. Noe av det skyldes at det ikke finnes noe naturlig benchmark å sammenligne fortjenestene med. Utvalget mener imidlertid at høy oppkjøpsaktivitet, høye goodwill og salgsbeløp, samt interesse fra utenlandske investorer indikerer at det er lønnsomt å investere i offentlig finansierte velferdstjenester. Flertallet utelukker ikke at det realiseres meravkastning utover normalavkastning (superprofitt) i de ulike velferdssektorene, men mener for at det ikke er mulig å anslå størrelsen på denne presist nok ved å anvende standardmetoder for beregning av superprofitt på eksisterende regnskapsdata uten omfattende justeringer.

Utvalget konkluderer med at det offentlige finansierte velferdstjenestemarkedet gir muligheter for strategiske tilpasninger, men at private aktører i velferdssektorene i stort organiserer og tilpasser seg som private aktører ellers.

Mindretallet Bjerkan og Vislie viser til at egenkapitalavkastning (før skatt) var på 18,5 prosent, og dermed betydelig høyere enn det som er nødvendig for å tiltrekke seg private aktører til velferdssektoren. At såkalte Private Equity fond i økende grad investerer i norske velferdsforetak, bekrefter etter mindretallets mening at lønnsomheten er høy. Mindretallets analyse av lønnsomheten viser at med et egenkapitalavkastningskrav på 5 prosent, hadde de private aktørene en meravkastning på 1,1 milliarder i 2018. Dette er i absolutte tall på nivå med den beregnede meravkastning i den svenske Välfärdsutredningen. Sistnevnte benyttet imidlertid en mer presis metode for å beregne meravkastning, som vårt tallmateriale ikke har muliggjort.

Mindretallet, medlemmene Bakke, Bjerkan, Nereid, Røtnes og Vislie, viser til at det var svært ressurskrevende for utvalget å etablere tallmaterialet som var grunnlag for utvalgets analyser. Blant annet i lys av dette mener disse medlemmer at alle selskaper som leverer offentlige finansierte velferdstjenester bør organiseres i egne rettssubjekter hvor det ikke er tillatt å drive annen virksomhet enn offentlig finansierte velferdstjenester. Dette vil, i tillegg til å gi grunnlag for bedre analyser av lønnsomhet mv., sikre demokratisk innsyn i og bedre kontroll med de foretak som finansieres med fellesskapets midler.

Utvalget trekker frem at eierskapet til eiendom er sentralt, og at barnehagene er den sektoren hvor andelen som eier eiendom er størst. Flere barnehagekjeder har tatt ut gevinst de senere årene gjennom å skille ut og selge eiendom, i kombinasjon med inngåelse av husleieavtale mellom driftsselskapet og eiendomsselskapet. I kapittel 24 trekker utvalget fram at i den grad eventuelle overskudd kan tilskrives at kommuner har solgt eiendom under markedspris bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte. Etter utvalgets syn bør det vurderes om gevinster fra salg av disse eiendommene må anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn til en (ikke-økonomisk) barnehagevirksomhet. Det bør i den forbindelse undersøkes om nasjonal rett åpner for å få krevet eventuell ulovlig statsstøtte tilbakeført. Utvalget foreslår i kapittel 24 endringer i finansieringssystemet for barnehager med sikte på å redusere det offentliges utgifter. Særlig forslaget om at kommunene skal få mer fleksibilitet i sin styring er sentralt. Utvalget foreslår å oppheve nasjonale regler for finansering av private barnehager, og at det blir opp til kommunen å velge både finansieringsform, finanseringsnivå og lengden på kontrakten med private barnehager i sin kommune. Utvalget foreslår også en presisering av varigheten av tilskuddsfinansieringen slik den er regulert i dagens barnehagelov.

Utvalget har sett på metoder for uønsket skattetilpasning og så langt som mulig kartlagt omfanget av skattemessige tilpasninger i velferdssektorene. På bakgrunn av at omfanget av uønsket skattetilpasning ser ut til å være begrenset ut fra utvalgets kartlegging, og at utvalget vurderer at uønsket skattetilpasning løses best gjennom generelle tiltak på tvers av bransjer, kommer utvalget i kapittel 24 til at det ikke foreslår egne tiltak på skattesiden for leverandører av velferdstjenester. Utvalget legger imidlertid til grunn at det internasjonale arbeidet mot uønsket skattetilpasning vil fortsette, og at Norge fortsatt vil delta aktivt i dette arbeidet.

I kapittel 22 går utvalget gjennom hvilke styringsvirkemidler som kan bidra til en bedre måloppnåelse for velferdstjenestene som utvalget ser på, til så lave styringskostnader som mulig. Utvalget tilråder at det offentlige har en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester enn det beslutningene historisk sett har vært preget av. Utvalget tilråder at det settes som mål for eventuell bruk av private aktører at det kan medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det innebærer at private leverandører bør brukes der private kan levere velferdstjenester med den kvaliteten som kreves i regelverk eller kontrakt, til en lavere samlet kostnad enn om det offentlige leverer selv. Samlede kostnader inkluderer styringskostnader, herunder transaksjonskostnader. Bruk av private aktører forutsetter at rettssikkerheten til brukerne av velferdstjenestene kan ivaretas.

Utvalget vurderer at overordnet myndighet bør gi klare styringssignaler om private aktører kan og bør brukes til statlige virksomheter som har et forsyningsansvar. Utvalget er delt i vurderingen av om det bør lovfestes en plikt for kommuner til å begrunne beslutningen om å bruke private. Mindretallet ved Bjerkan og Vislie anbefaler å lovfeste en slik plikt etter modell fra Sverige. Flertallet vurderer en lovfestet plikt som en unødvendig transaksjonskostnad.

Utvalget har avdekket behov for tiltak der velferdstjenester anskaffes gjennom kontrakt. På den ene siden kan konkurranse være et godt virkemiddel for god ressursutnyttelse, men på den annen side forutsetter det god bestillerkompetanse hos det offentlige. Tiltakene som utvalget foreslår omfatter i hovedsak bedre veiledning særlig tilpasset velferdstjenester, fordi velferdstjenester kan være vanskeligere å anskaffe enn andre tjenester. Dette inkluderer mer og bedre veiledning om brukerinvolvering, kontraktslengde og kompetansekrav, samt utarbeidelse av maler og standardkontrakter for velferdstjenester. Utvalget tilråder at veiledningen også omfatter hvordan brukerinvolvering og medarbeiderundersøkelser kan være nyttige verktøy i oppfølgingen av velferdstjenestekontrakter. Utvalget vurderer også at økt bruk av interkommunale innkjøpssamarbeid kan bidra til bedre anskaffelser.

En viktig konklusjon i kapittel 23 er at konkurranseregimet, der det er hensiktsmessig å bruke konkurranse som virkemiddel, må tilpasses særtrekk ved de ulike velferdstjenestene. Utvalget anbefaler at det utarbeides en samlet veileder som offentlige oppdragsgivere og tjenesteansvarlig regulator kan benytte for å øke profesjonaliseringen ved bruk av konkurranse som styringsmekanisme.

Utvalget mener at det er grunn til å være særskilt oppmerksom på det offentliges kostnader knyttet til rettsliggjøringen av tvistetema når private aktører brukes til å levere velferdstjenester. Både når det oppstår tvister, men også ved planlegging, gjennomføring og oppfølging av anskaffelser har det offentlige behov for juridisk rådgivning. Utvalget mener at det bør utredes muligheter for å styrke etablerte organer for å bistå statlige og kommunale oppdragsgivere.

Utvalget har kommet til at det er særlig krevende å fastsette, måle og kontrollere kvalitet i barnevernstjenester. I barnevernet er det i stor grad skjønnspregede vurderinger, informasjonsasymmetri og effektene blir i mange tilfeller først synlige på sikt. Kartleggingen viser også at det er få aktører som har det meste av markedet, i tillegg til en økning av utenlandske aktører de senere år. I kontrakter på oppdrag for det statlige barnevernet er det dessuten relativt høy lønnsomhet. Utvalget er imidlertid delt i oppfatningen av om private aktører bør benyttes til å levere barnevernstjenester. Flertallet mener bruk av private på barnevernsområdet forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering, men at det ikke bør innføres reguleringer som avgrenser barnevernstjenestens mulighet til å la seg bistå av private aktører. Flertallet begrunner dette med at tilgangen på bruk av private sikrer tjenesten en nødvendig fleksibilitet i en kontekst av uforutsigbar etterspørsel og særskilte behov som må imøtekommes raskt. Mindretallet ved Bjerkan, Vislie og Røtnes mener at kommersielle aktører bør avgrenses fra å levere tiltak på hele eller deler av barnevernsområdet. Dette begrunnes med høy risiko for at styringsutfordringene er uoverkommelige og dessuten for at det rettslige grunnlaget for å bruke private aktører ikke er til stede, i den utstrekning «tjenesten» også er myndighetsutøvelse. Utvalgsmedlem Nereid mener at det bør stilles både kompetanse- og bemanningskrav til alle utøvere av barnevernstjenester, slik det er gjort for barnehage, skole, skolehelsetjeneste etc. Barnevernstjenester gis til en gruppe mennesker i svært sårbare situasjoner, og målet med tjenesten er at brukerne skal bli uavhengig av tjenesten. Det bør derfor utredes nærmere hvordan brukerperspektivet (det vil si «ikke lenger bruk for tjenesten») kan legges til grunn for måling av resultatoppnåelse.

Utvalget har i kapittel 22 en særskilt omtale av ideelle aktører, med utgangspunkt i at ideelle har noen særtrekk som kan bidra til å redusere styringskostnadene når private leverer velferdstjenester. Utvalget tilråder også, jf. kapittel fem at det vurderes å opprette en registreringsordning for ideelle organisasjoner, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner, hvor det fastsettes en nasjonal definisjon. Et register over ideelle organisasjoner, kan være et utgangspunkt for en gjennomgang av kravene til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner.

Flertallet i utvalget viser til at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av å favorisere ideelle i konkurranser om velferdstjenester. Flertallet tilråder derfor i utgangspunktet ikke økt bruk av reservasjonsadgangen. Mindretallet ved Bjerkan og Vislie er av den oppfatning at ideelle aktørers sosiale mål og manglende mulighet til å ta overskudd ut av virksomheten, gir grunnlag for større grad av tillitsbasert styring. Dette innebærer at styringskostnadene er lavere ved bruk av ideelle aktører. Det kan derfor være grunn til å økt bruk av ideelle aktører fremfor kommersielle, særlig ved komplekse tjenester hvor det er vanskelig å fastsette, måle og kontrollere kvalitet.

Utvalget kan ikke konkludere med at ansatte hos kommersielle leverandører samlet sett har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn ansatte hos de offentlige i de samme sektorene. Dette fordi det er mange elementer som inngår i definisjonen av lønns- og arbeidsvilkår, og utvalget har ikke hatt data til å kunne foreta en fullstendig sammenligning. Funnene viser at lønnsnivået i gjennomsnitt er ni prosent lavere for kommersielle produsenter sett under ett sammenlignet med offentlige, men resultatene varierer mellom sektorene. I noen av sektorene er det det offentlige som i gjennomsnitt har høyere lønn, i andre er det omvendt, og i enkelte sektorer er det ingen forskjeller. For ideelle er lønnsnivået tilnærmet likt som det offentlige i gjennomsnitt. I tillegg er både sykefravær og ansattes alder litt lavere hos kommersielle produsenter. Disse to faktorene vil i seg selv bidra til lavere personalkostnader. Innenfor et tilskuddsregime, hvor alle produsenter har det samme inntektssystem, vil lavere personalkostnader gi grunnlag for høyere lønnsomhet.

For å bidra til at bruk av private leverandører ikke undergraver lønns- og arbeidsvilkår, anbefaler utvalget at det innenfor gjeldende sektorlovgivning fastslås at leverandører som i dag mottar tilskudd blir pliktig som et minimum til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler. Utvalget anbefaler også at offentlige oppdragsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere. Utvalget tilråder dessuten at det utarbeides en mer utfyllende og praktisk rettet veileder til medleverforskriften, da det har oppstått spørsmål om hvordan ordningene skal praktiseres etter forskriften.

Særmerknader

Utvalgsmedlem Nereid har særmerknad på at en diskusjon om velferdstjenester ikke kan løsrives fra det normative verdigrunnlaget velferdsstaten bygger på.

Utvalgsmedlemmene Bjerkan og Vislie har særmerknad om forståelsen av utvalgets mandat, problemformulering og funn.

Særmerknader er tatt inn i kapittel 28.