Del 3
Årsaker og konsekvenser

8 Økonomi, bolig og bokvalitet som årsaker til bokonsentrasjon

Økonomiske forskjeller danner sammen med hvor attraktive boligområdene er, mye av grunnlaget for segregering og bokonsentrasjon. Ofte har segregeringen lange historiske røtter og har utviklet seg ut fra de naturgitte omgivelsene.

8.1 Historisk utvikling i norske byer

8.1.1 Industrialiseringen og geografiske skillelinjer

De sosiale og økonomiske ulikhetene i storbyene må ses i et historisk perspektiv. I Norge har særlig Oslo en lang historie med sosial og økonomisk ulikhet. Fra tidlig på 1800-tallet gikk den viktigste sosiale skillelinja mellom sentrum og forstedene, men i andre halvdel av 1800-tallet ble byen i større grad delt i øst og vest. Dette skyldtes flere forhold. Blant de viktigste var at byen gradvis ble industrialisert, og at befolkningen vokste sterkt (Myhre 2017).

Industrien ble lokalisert ved byens elver, først og fremst langs Akerselva. Arbeiderne bosatte seg nær arbeidsplassene, i strøkene på hver side av elva og særlig ved de viktigste innfartssårene i øst. Byens borgerskap flyttet gradvis nordover og vestover til Bymarka. Dette var starten på den sosiale todelingen av byen i øst og vest. Ved århundreskiftet var østkanten og vestkanten vel etablert, både geografisk og i folks oppfatning (ibid.).

Også i andre byer har industrialiseringen satt sitt preg på bymønstret, men på litt ulike måter og i ulik grad. I Bergen, Trondheim og Stavanger har ulike grupper bosatt seg mer spredt, også da byene ble industrialisert. Andre byer som har hatt mye industri, har utviklet tydeligere mønstre med arbeiderstrøk (Stugu 2006). Industrien i for eksempel Bergen ble i større grad lagt i byens omegn (Myhre 2006).

8.1.2 Forstadsutbygging – villaområder og drabantbyer

Befolkningsvekst og nye transportmidler la grunnlaget for forstadsutbygging fra slutten av 1800-tallet. I Bergen gikk det trikk til de nære forstedene i nord og sør, mens toget gikk gjennom Fana. Også i Trondheim ble det bygd ut tog og trikk til forstedene. Selv om mange av de tidlige forstedene i hovedsak ble områder for middelklassen, var det også forsteder hvor arbeidere bosatte seg, som i Laksevåg i Bergen og i Lørenskog utenfor Oslo (Myhre 2006).

Befolkningsveksten utover på 1900-tallet forsterket det etablerte øst–vest-skillet i Oslo. Boligblokker tettet igjen åpne områder innenfor bygrensen, og flere bosatte seg i Aker kommune og lenger utover. Idealet om at bomiljøer skulle være lyse, luftige og landlige, slo gjennom. Forstedene, med særlig villaer og småhus, vokste fram. Også her dannet det seg et hovedmønster. De rikeste bosatte seg langs Holmenkollbanen, middelklassen langs det som senere ble Sognsvannsbanen, og arbeiderne i østlige områder som lå lenger fra offentlig kommunikasjon (Myhre 2017).

I mellomkrigstiden var det store forskjeller i boforhold i alle byene, men forskjellene mellom bydelene var særlig tydelige i Oslo. Rundt 60 prosent av boligene på Frogner og Uranienborg hadde fire rom eller mer, mens andelen på Sagene og Torshov var under 3 prosent. Samlet sett var rundt 60 prosent av leilighetene i byene på ett til to rom (Stugu 2006).

Dårlige boforhold, nye planleggingsidealer og framveksten av kollektivtransport og bilisme bidro til at drabantbyer ble bygd i etterkrigstiden. Mens det aller meste av utbyggingen av Oslos forsteder før 1950 skjedde i privat regi, satte kommunen et sterkt preg på byggingen etter dette, først og fremst gjennom boligkooperasjonene. Drabantbyene vokste fram i ytre Oslo øst, de første på Lambertseter bygd av OBOS. Veitvet ble bygd ut av Olav Selvaag tidlig i femtiårene. Begge ble bygd ut med egne bydelssentre (Martens og Moe 2018). I Trondheim ble det planlagt et nytt sentrum med tilhørende drabantbyer ved Heimdal, en mil sør for den gamle bykjernen. Nye drabantbyer ble bygd ut fra prognoser for befolkningsvekst, men i en del tilfeller viste det seg at anslagene på hvor mye befolkningen ville vokse, var for høye (Stugu 2006). Landås var den første drabantbyen i Bergen, mens Fyllingsdalen ble bygd ut i 1960- og 1970-årene (Martens og Moe 2018).

8.1.3 Avindustrialisering og gentrifisering

Utover i 1970-årene ble drabantbyene møtt av stadig mer kritikk, dels på grunn av endrede normer og idealer for boligområder. I samme tiår startet også flere aksjoner for å ta vare på gamle bomiljøer og arbeiderstrøk i byene, for eksempel Rodeløkka, Kampen og Vålerenga i Oslo, Møhlenpris i Bergen og Bakklandet i Trondheim.

De sentrumsnære områdene endret seg i takt med at industri ble lagt ned fra 1980-årene. I Oslo og Trondheim ble de sentrumsnære verftstomtene attraktive for handel og som boliger for middelklassen. I Bergen tok det noen flere år før verftene ble lagt ned, men på 2000-tallet var det også slutt på verftsindustri i Solheimsviken og Laksevåg (Stugu 2006).

Rehabiliteringen av gamle, sentrumsnære arbeiderbydeler har fortsatt, og nye befolkningsgrupper med høyere inntekter flytter inn (gentrifisering). Et av de fremste eksemplene på gentrifisering er Grünerløkka i Oslo. På tross av at byutviklingen har endret seg, eksisterer mange av de historiske skillelinjene fortsatt, slik som et tydelig skille mellom øst og vest i Oslo.

8.2 Økonomisk ulikhet

Økonomisk ulikhet kan bidra til større forskjeller i boligprisene. Dette gir mindre valgfrihet på boligmarkedet for folk med lave eller middels inntekter, noe som kan bidra til økt segregering. Økonomisk ulikhet kan følge av en rekke strukturelle forhold i samfunnet, som inntektsulikhet, formuesfordeling, eierforhold i boligmarkedet, migrasjon og arbeidsledighet. Den økonomiske ulikheten kan også påvirkes av velferdspolitiske forhold som økonomisk omfordeling eller andre velferdspolitiske virkemidler.

8.2.1 Inntektsulikhet og segregering

Inntektsulikheten har generelt sett økt i Europa i de siste tiårene, og i mange europeiske storbyer har det samtidig blitt mer segregering (Tammaru mfl. 2016). Dette kan tyde på at økende inntektsulikhet har bidratt til å øke segregeringen. Enkelte storbyer, blant annet Oslo, har vist et noe annet bilde. I Oslo økte inntektsulikheten markant fra midten av 1980-årene til midten av 1990-årene, og den var deretter stabil i resten av perioden fram til 2012. Segregeringen etter inntekt utviklet seg imidlertid omvendt: Første del av perioden var preget av stabil segregering, mens segregeringen økte i den andre delen. Dette kan ha sammenheng med at det tar tid før økt inntektsulikhet endrer på bosettingsmønstret (Wessel 2016). Også undersøkelser fra andre europeiske byer kan tyde på at endringer i inntektsulikhet påvirker segregeringen med et tidsetterslep (Tammaru mfl. 2019). Økt inntektsulikhet kan også sammenfalle med redusert segregering, for eksempel hvis tidligere arbeiderstrøk gentrifiseres og flere med høye inntekter flytter inn. På sikt vil en slik utvikling likevel kunne øke segregeringen hvis områdene blir for dyre for den opprinnelige befolkningen og høyinntektsgrupper tar over (ibid.).

En undersøkelse av norske bo- og arbeidsmarkedsregioner finner imidlertid ikke tydelige sammenhenger mellom økt segregering og inntektsulikhet på landsbasis (Markussen og Røed 2018). Det ser samtidig ut til at økte innvandrerandeler i deler av landet kan ha bidratt til økt inntektssegregering ved at innvandrere bor mer inntektssegregert seg imellom enn resten av befolkingen (Hernæs mfl. 2020).

Personer med lav utdanning og inntekt er mer utsatt for arbeidsledighet i økonomiske nedgangstider, noe som kan øke ulikheten. En undersøkelse av de økonomiske nedgangstidene i Malmö forteller om inntektsulikheten og segregeringen som økte betydelig i perioden 1990–1995. Fattige nabolag fikk en sterkere konsentrasjon av lavinntektshusstander og arbeidsledige sammenliknet med andre nabolag, og flere nabolag kunne karakteriseres som fattige. Tidlig på 2000-tallet, da den økonomiske situasjonen var mer stabil, endret også segregeringen seg mindre. Tendensen til å flytte til og bli værende i de fattigste områdene var sterkere blant innvandrere med lave inntekter enn blant innvandrere med høyere inntekter og den øvrige befolkningen med lave inntekter (Andersson og Hedman 2016). Økonomiske nedgangstider kan også gi andre effekter på segregeringen. For eksempel ble Amsterdam mindre segregert i løpet av den økonomiske krisen på 2000-tallet. Forskere så dette i sammenheng med at folk da ikke tok sjansen på å flytte. Dette kan i sin tur ha ført til at segregeringen midlertidig ble redusert (Tammaru mfl. 2016).

En amerikansk studie tok for seg effekten økende inntektsulikhet hadde for segregeringen i årene 1970–2000. I denne studien mente forskerne at 40–80 prosent av inntektssegregeringen kunne forklares av inntektsulikhet. De fant at den økende inntektsulikheten betydde lite for bokonsentrasjonen blant personer med lave inntekter, men betydde mye for bokonsentrasjon blant grupper med høye inntekter. Forskerne forklarer dette blant annet med at avstanden mellom personer med høye og middels inntekter ble større, og at de med middels inntekter fikk dårligere muligheter på boligmarkedet. Samtidig påpeker de at undersøkelsen ble gjort i en periode der ulikheten økte, og at det dermed ikke er sikkert om sammenhengene er tilsvarende i perioder hvor ulikheten går ned (Reardon og Bischoff 2011). Også senere undersøkelser fra USA har funnet en tydelig sammenheng mellom økende inntektsulikhet og inntektssegregering (Reardon mfl. 2018).

Økonomisk ulikhet ser også ut til å kunne forklare noen av forskjellene i segregering mellom land. Flere undersøkelser ser på hvordan indikatorer som kan henge sammen med økonomisk ulikhet, varierer fra land til land, slik som inntektsulikhet, graden av globalisert arbeidsmarked, arbeidskraftproduktivitet, innvandring og velferdsordninger (Haandrikman mfl. 2019, Marcinczak mfl. 2016, OECD 2018). På tross av at økende økonomisk ulikhet i tendens ser ut til å øke segregeringen, er det ikke slik at byene med størst økonomisk ulikhet gjennomgående er mest segregert. For eksempel er inntektsulikheten i Norge og Sverige relativt lik, og velferdsstatene har mange fellestrekk. Segregeringen er likevel betydelig høyere i Stockholm enn i Oslo. Tilsvarende mønster finnes mellom flere europeiske byer hvor de økonomiske forholdene er relativt like (Musterd mfl. 2015, Haandrikman mfl. 2019).

Selv om inntektsulikhet kan øke segregeringen, er det også enkelte studier som peker mot at økte inntektsforskjeller mellom nabolag først og fremst skyldes den direkte effekten av at forskjellene i husstandenes inntekter øker. En studie fra perioden 1990 til 2010 i Malmö indikerte at ulikheten mellom nabolag hadde økt med 22,5 prosent. Av dette mente de at økte inntektsforskjeller mellom husstandene sto for 18,3 prosent, mens segregering sto for 4,2 prosent (Scarpa 2015). En undersøkelse av ulikhet mellom nabolag i canadiske byer mellom 1980 og 2005 fant også at ulikheten i all hovedsak fulgte direkte av økte forskjeller mellom husstandene, mens segregeringseffekten til sammenlikning var moderat (Chen mfl. 2012).

8.2.2 Boligeie og segregering

Sammenhengen mellom økonomisk ulikhet og segregering er blant annet avhengig av boligmarkedet og boligpolitikken. I et boligmarked med lite offentlig inngripen vil økonomiske forhold og segregering være sterkere koplet sammen enn i et boligmarked som er mer styrt. I et marked med en høy andel offentlige utleieboliger vil konsentrasjonen av disse og tildelingskriterier for hvem som kan bo i boligene, spille en større rolle (Reardon og Bischoff 2011).

Ulike undersøkelser tyder på at segregeringen kan øke både der markedet har en høy andel boligeie, og der det har en høy andel privat utleie. Der mange eier boligen sin, vil det imidlertid kunne ta lenger tid før økonomisk ulikhet påvirker segregeringen (Rosendal 2008). En undersøkelse fra canadiske byer indikerte at en økende andel boligeiere, og til en viss grad økende boligpriser, kan være forbundet med at formue ble mer konsentrert innad i byene (formuessegregering). Dette skjedde på tross av at boligeierskap i seg selv kan ha bidratt til velstandsvekst for husstander med lave og middels inntekter. Undersøkelsen tydet på at økende andeler boligeiere også ga høye gjeldsnivåer i lavinntektsområder, og at det ble større forskjeller i nettoformue mellom høyinntekts- og lavinntektsområder (Walks 2016).

Det er videre gjort undersøkelser som tilsier at segregeringen kan øke i byer hvor andelen privat utleie er høy, blant annet som en følge av ulike investeringsstrategier blant eiere av utleieboliger. I flere byer har private utleieboliger blitt kjøpt opp av investeringsselskaper. Disse benytter boligene som finansielle produkter og benytter ulike strategier for å få avkastning på investeringene sine. I boligområder med høy etterspørsel vil avkastningen kunne øke ved å oppgradere leilighetene og leie dem ut til høyere priser. I en del tilfeller vil likevel en eiendoms beliggenhet og fysiske kvaliteter ikke være avgjørende for avkastningen. Gjennom lave renter, høye låneopptak og hyppige kjøp og salg av eiendommer kan boligkjøp også gi avkastning som finansielle investeringer, selv om boligene ikke stiger i verdi eller gir høye husleieinntekter. Sistnevnte strategi kan innebære at man ikke bruker penger på vedlikehold, og at boligene forfaller. Undersøkelser fra blant annet Berlin tydet på at begge disse strategiene er benyttet blant investorer i utleiemarkedet. Det kan bidra til at sentralt beliggende utleieboliger oppgraderes og leies ut til høye priser, mens utleieboliger i mindre attraktive områder forfaller. Det kan øke forskjellene på leiemarkedet og segregeringen (Fields og Uffer 2016).

8.3 Bolig og fysiske omgivelser

8.3.1 Utbyggingsmønster

Hvor sterk etterspørselen etter boliger er, og hvordan etterspørselen motsvares av nybygging, vil kunne virke inn på segregeringen i byene. Hvis boligetterspørselen ikke imøtekommes med bygging av nye boliger, vil det kunne presse opp boligprisene. Høye boligpriser reduserer valgmulighetene folk har, og kan presse lavinntektsgrupper enten ut av byene eller til mer avgrensede boligområder. Enkelte eksempler tyder imidlertid på at utbygging av forstadsområder for folk med høye og middels inntekter kan bidra til å øke segregeringen, da det gjør utsatte byområder relativt sett mindre attraktive (Bolt og van Kempen 2013). Det ser også ut til at sterk etterspørsel i noen byer har bidratt til at utsatte byområder får en mer blandet befolkningssammensetning. Dette skyldes at folk med høyere inntekter da trekker mot områdene (van Gent 2010). Det er samtidig usikkert om en slik utvikling i boligområdene stopper opp når områdene etter hvert får en mer variert befolkning. Det kan også være et første steg på veien mot at boligområdene over tid får en befolkning med høye inntekter, særlig i byer hvor etterspørselen etter bolig er høy (Bergsten og Holmquist 2013, Tammaru mfl. 2019). Det ser også ut til at flere sentre i byene (polysentriske byer) kan bidra til å redusere segregeringen. En høy andel forstadsbebyggelser ser ut til å henge sammen med høy segregering i monosentriske byer (ett senter), men ikke polysentriske byer (OECD 2018).

8.3.2 Fysiske kvaliteter og attraktivitet

8.3.2.1 Boligområders attraktivitet som grunnlag for segregering

Bebyggelse, parkområder, andre møteplasser og transportforbindelser påvirker hvor folk vil bo. I tillegg kommer de naturgitte fysiske omgivelsene som på ulike måter påvirker attraktiviteten, for eksempel utsikt og solforhold. Avstand til sentrum og til andre attraktive områder kan også spille inn.

En undersøkelse fra 1980-årene fant at boligenes kvalitet i stor grad kunne forklare segregeringen i de fire største byene i Norge. Utrederne fant samtidig at noen områder hadde relativt dårlige boliger, men at det likevel bodde mange med høy inntekt og utdanning der. Det mente de kunne skyldes andre positive faktorer, som at boligene hadde god utsikt og sentral plassering (Dale og Jørgensen 1986). Nærhet til butikksentre, kulturtilbud, parker og kollektivtransport har også gitt utslag på boligpriser i noen undersøkelser.1 Reisetid til sentrum ser ut til å ha sterk forklaringskraft på boligprisforskjeller for bydeler og omegnskommuner til Oslo. Samtidig er det en del variasjoner, blant annet relativt store prisforskjeller i områder som alle har ti minutters reisetid til sentrum (Kvinge mfl. 2012).

8.3.2.2 Attraktivitet og opphoping av levekårsutfordringer i drabantbyer

Utbyggingen av drabantbyer i 1960- og 1970-årene var en del av en internasjonal trend hvor boliger skulle bygges nær natur, med store utearealer og avsondret fra trafikkårer. Tiden var preget av framtidstro og av utviklingen av velferdssamfunnet. Masseproduserte boliger skulle avvikle bolignøden, og homogene fasader ble sett på som et positivt uttrykk for sosial likhet (Bech-Danielsen og Stender 2017, Andersson og Bråmå 2018). I tillegg kan praktiske og økonomiske hensyn ha spilt inn på hvor drabantbyene ble plassert, og hvordan de ble utformet. Mange av de større boligkompleksene ble da også bygd i byenes utkantområder hvor tomteprisene var lave, og hvor det var enklere å bygge masseproduserte boliger (Hess mfl. 2018).

Drabantbyenes rolle og attraktivitet varierer mellom ulike land ut fra historiske forhold. Både i Norge og i andre nordvesteuropeiske land er det tendenser til konsentrasjon av dårlige levekår i en del drabantbyområder fra etterkrigstiden. Tendensen er likevel sterkere i en del andre land enn den er i Norge. Utbyggingen av drabantbyer i offentlig regi som et svar på etterkrigstidens bolignød gjaldt særlig i en del land i Nordvest-Europa. Norge skiller seg ut fra denne tradisjonen ved at drabantbyene i hovedsak ble bygd ut som borettslagsboliger. Boligmassen i norske drabantbyer er basert på de samme trendene og idealene som i andre land, men er likevel mer variert. Det er i større grad en blanding av bolig- og bygningstyper, med høyere andeler lavblokker, eneboliger og rekkehus enn det mange drabantbyer i andre land har. De norske drabantbyene er også bygd relativt tett på eksisterende boligområder (Hansen og Brattbakk 2005). I Øst-Europa startet utbyggingen av drabantbyer senere og varte lenger. Utbyggingen av drabantbyer i Sør-Europa var i større grad en del av en privat markedsutvikling (Hess mfl. 2018). I USA er det fortsatt størst opphoping av dårlige levekår i indre byområder (Quillian og Lagrange 2016).

Det er samtidig store forskjeller mellom drabantbyene innad i landene, og mange er velfungerende og attraktive boligområder. En svensk studie fra 1990-årene fant bare svake sammenhenger mellom selve boligtypen i drabantbyer og befolkningssammensetningen. De fant at store drabantbyområder sjelden er rene høyinntektsområder, men at de kan ha en befolkning med ulike inntekter (Andersson og Musterd 2005b). En undersøkelse av drabantbyer («housing estates») i 14 europeiske byer fant at risikoen for levekårsopphoping hang sammen med størrelsen på boligkomplekset, hvor tettbebygd det er, og hvor perifert det er plassert ut fra byenes sentrum (Hess mfl. 2018). Hvor attraktive norske drabantbyområder oppfattes å være, ser ut til å henge sammen med reisetid til sentrum, avgangsfrekvenser for offentlig transport, andelen høye boligblokker og vedlikehold av uteområder (Hansen og Brattbakk 2005). En undersøkelse fra USA tydet også på at utbygging av høye, tette og lite varierte boligområder kan bidra til segregering: I 1980-årene ble det bygd tette områder for personer med lave inntekter i amerikanske byer, og dette kan ha bidratt til at bokonsentrasjonen økte. I tiåret etter (1990-årene) ble det i større grad bygd områder med mer varierte boliger, noe som kan ha stabilisert bokonsentrasjonen (Reardon og Bischoff 2011).

8.3.3 Plassering og andel sosiale utleieboliger

Byenes sosiale boligsektor2 kan påvirke segregeringen på flere måter. Andelen sosiale utleieboliger, hvor i byen boligene er plassert, og hvilke kriterier boligene tildeles etter, vil virke inn på befolkningssammensetningen i boligområdene.

Gjennom geografisk plassering og tildeling av sosiale boliger griper myndigheter direkte inn i bosettingsmønstret og forsterker eller demper tendensene til segregering. Er sosiale utleieboliger spredt i byen, kan det bety at personer med levekårsutfordringer bor mer spredt. Er mange sosiale utleieboliger samlet på ett og samme område, vil det kunne gi en sterk grad av opphoping av levekårsproblemer.

Norge har en lav andel sosiale utleieboliger sammenliknet med mange andre europeiske land. Bokonsentrasjonen blant lavinntektsgrupper er også relativt lav i Oslo sammenliknet med en del andre europeiske byer (Tammaru mfl. 2016), men bildet er ikke entydig. I Oslo bor betydelig færre lavinntektsgrupper og innvandrere konsentrert enn de gjør i Stockholm. De store sosiale utleiekompleksene i Stockholm antas å være en grunn til det (Musterd mfl. 2015, Haandrikman mfl. 2019). København og Oslo ser derimot ut til å ha relativt like nivåer på bokonsentrasjonen blant lavinntektsgrupper og innvandrere, på tross av at andelen sosial utleie er betydelig høyere i København enn i Oslo. I Helsinki ser det ut til at bokonsentrasjonen, målt ut fra innvandrerbakgrunn, er lavere enn i Oslo, selv om også Helsinki har flere sosiale utleieboliger (Andersen mfl. 2016, Haandrikman mfl. 2019). Brussel har høyere grad av bokonsentrasjon blant lavinntektsgrupper enn Oslo, men har en lav andel sosiale utleieboliger (Haandrikman mfl. 2019).

8.3.4 Nettverk og forskjellsbehandling på leiemarkedet

Nettverk og forskjellsbehandling kan påvirke hvor folk bosetter seg på leiemarkedet, og dermed påvirke segregering og bokonsentrasjon. En kvalitativ undersøkelse blant innvandrere i Oslo tydet på at nettverk på ulike måter spiller inn når de skal skaffe seg en bolig (Søholt 2007). Det handler dels om at nettverk er en viktig kilde til informasjon om boligmarkedet, dels om at nettverkene kan bidra direkte i å formidle kontakt mellom utleier og leietaker.

Leiemarkedet fungerer annerledes enn eiermarkedet. På leiemarkedet går utleier og leietaker inn i en langsiktig samarbeids- og tillitsrelasjon. Det gjør at karaktertrekk ved både utleier og leietaker kan påvirke hvem som får leie bolig. I leiemarkedet foregår det sannsynligvis mer diskriminering og en sterkere sortering av aktuelle beboere enn i eiermarkedet. Undersøkelser fra flere land tyder på at personer med utenlandske navn diskrimineres på leiemarkedet (Bosch mfl. 2015). Fra et eksperiment utført i det norske leiemarkedet kom det fram at sannsynligheten for å få tildelt en bolig var 25 prosent lavere for en mann med utenlandskklingende navn og lav utdanning enn for en kvinne med tradisjonelt norsk navn og høy utdanning (Andersson mfl. 2012). Innvandrere betaler gjennomgående høyere husleie enn andre (Røed Larsen og Sommervoll 2011) og opplever flere vilkårlige oppsigelser og leieforhøyelser (Søholt og Astrup 2009).

Utleiere av sokkelleiligheter i eneboliger sorterer trolig i større grad enn kommersielle utleiere bort personer med dårlige levekår eller innvandrerbakgrunn (Søholt og Astrup 2009, Røed Larsen og Sommervoll 2011). Det betyr at utsatte grupper får mindre tilgang til utleieboliger i småhusbebyggelse. Det er også enkelte tegn på at det kan være enklere for innvandrere å leie bolig av kommersielle utleiere i områder som fra før har høy andel innvandrere, og at innvandrere lettere får leie av andre innvandrere (Søholt og Astrup 2009, Bosch mfl. 2015).

9 Flytting, nabolag og selvforsterkende prosesser

Økonomiske forskjeller, sammen med hvor attraktive boligområdene er, danner mye av grunnlaget for segregering. Samtidig vil segregering kunne påvirke hvor attraktivt et område er. Folk kan ønske å flytte til områder hvor det bor andre med samme bakgrunn. Områder hvor det bor mange med levekårsutfordringer, vil kunne oppfattes som mindre attraktive. Det kan påvirke hvem som flytter inn og ut. Gjennom flytting og offentlige og private aktørers vilje til å investere i områdene kan den eksisterende segregeringen og ulikhetsmønstre mellom byområder forsterkes, opprettholdes eller svekkes.

9.1 Flytting og attraktivitet som selvforsterkende prosesser

Flytting kan forsterke segregering etter både inntekt, innvandrerbakgrunn og andre sosiale kjennetegn. Folk som flytter, søker seg gjerne til nabolag der befolkningen likner dem selv (Turner og Sandlie 2016). Inntektsforskjeller kan også øke forskjellene på kvalitetene ved boligområdene ved at investeringene og vedlikeholdet er høyere i områder hvor folk har god økonomi. Når kvalitetsforskjellene øker, kan det også forsterke segregeringen gjennom økte boligprisforskjeller og flyttemønstre. Flytting og investeringer kan dermed inngå i prosesser som gir selvforsterkende segregering.

Flyttemønstre blant beboere i Oslo-regionen tyder på at både husstander med høy, middels og lav inntekt flytter til nabolag hvor inntektsnivået likner deres eget (Galster og Turner 2019).3 Høyinntektshusstandene ser ut til å være minst villige til å blande seg med andre grupper. Dette er ingen ny tendens. Det ser imidlertid ut til å være et nytt mønster at de nest rikeste har begynt å opptre på samme måte som de aller rikeste (Galster og Turner 2017).

Om folk velger å flytte eller bli boende, og hvor ofte man flytter, henger sammen med husholdningenes økonomi og posisjon i livsløpet og med egenskaper ved boligen og nabolaget, for eksempel sentralitet, boligtyper, hager, fritidstilbud og skoler (Aarland og Brattbakk 2020, Turner og Sandlie 2016). Å flytte er ofte frivillig. Folk ønsker å finne en større eller bedre bolig i et område de liker. Flytting kan også være ufrivillig. Hvis husleien blir for høy, kan man bli nødt til å flytte. Utleiekontrakter som blir avsluttet på kort varsel, og dårlige boforhold kan også være eksempler på årsaker til ufrivillig flytting.

Unge og aleneboende flytter oftere enn andre, og par flytter gjerne før de får barn. Barnefamilier flytter mindre når de får flere barn. Innvandrere, også store barnefamilier, flytter oftere enn andre (Turner og Sandlie 2016).

9.1.1 Flytting og effekten på befolkningssammensetningen

Flytting inn og ut av nabolag og byer har også noe å si for hvordan et område utvikler seg over tid. Flyttemønstre kan på den ene siden bidra til å endre befolkningssammensetningen og på den andre siden til å opprettholde en relativt konstant sammensetning av innbyggere over tid. Om sammensetningen i befolkningen endres eller er stabil, avhenger av om de som er bofaste, og de som flytter til og fra, er svært ulike grupper. For eksempel kan de som flytter til et område, ha lavere inntekt og sysselsetting enn de mer stabilt bofaste, og de som flytter videre. At innbyggere som flytter til et område, har lavere inntekt og sysselsetting enn de bofaste, trenger ikke bety at hele området faller i attraktivitet og status (en prosess kalt filtrering). De som flytter inn, bor der kanskje i ti år og har i denne perioden blitt eldre, fått bedre betalte jobber og flytter videre. De kan så erstattes av andre som starter boligkarrieren sin på samme måte og har tilsvarende flyttemønstre. Områder med en lang historie har ofte en blanding av beboere i ulike livsfaser (Aarland og Brattbakk 2020). Selv om flytting kan skape stabilitet i befolkningssammensetningen, går nabolag gjerne gjennom ulike faser i takt med livsfasene til beboerne. I et nybygd boligområde bor det gjerne mange barnefamilier. Etter som årene går, vokser barna til, og de flytter ut. Blant foreldre med voksne barn er det noen som flytter videre til en mindre bolig. Etter hvert blir utflytterne i et område erstattet av nye grupper som ofte er i en annen livsfase (ibid.).

I noen områder flytter folk oftere enn i andre. Befolkningen blir raskere skiftet ut, slik at disse områdene i mindre grad følger beboernes ulike livsfaser. I byene er det områder som har preg av å være områder der nyinnflyttere etablerer seg. Dette er gjerne sentrale bystrøk med mange leieboliger. Hit kommer det mange unge for å studere eller jobbe. Dette er også ofte områder hvor en del innvandrere etablerer seg (Aarland og Brattbakk 2020). For mange er ikke slike områder et sted man blir boende over lengre tid (Brattbakk mfl. 2015 og 2017). Etter som tiden går og mange får partner og barn, flytter man gradvis mot større boliger i strøk litt lenger unna sentrum eller ut av byen.

Når det bygges mange nye boliger, kan nye beboere flytte inn og bidra til å endre sammensetningen i befolkningen i området. Områdene kan dermed endre karakter selv om det ikke skjer endringer i befolkningen i de fra før av eksisterende boligene. I områder med ingen eller lav nybygging henger inn- og utflytting tett sammen. Noen må flytte ut for at andre kan flytte inn (Aarland og Brattbakk 2020).

9.1.2 Stabilitet og endring i boligområdenes attraktivitet

Mange boområder har blitt mer eller mindre attraktive over tid. Ifølge en amerikansk undersøkelse har en del nabolag tendenser til 100-årssykluser, med forfall og senere oppgradering. I flertallet av de studerte nabolagene fant forskeren at det relative inntektsnivået endret seg betydelig i løpet av en 50-årsperiode. Over tid vil boligene bli eldre, for deretter ofte å bli restaurert. Dette kan påvirke attraktiviteten. Forskeren pekte på at lavinntektsfamilier i amerikanske byer ofte bor i eldre boliger som opprinnelig er bygd for husstander med høyere inntekter (Rosenthal 2008). På et gitt tidspunkt kan det bli lønnsomt å oppgradere forfalne områder. Da har husleiene og boligprisene til de oppgraderte boligene blitt høyere enn investeringskostnadene. Det kan føre til at etterspørselen etter boliger blant investorer øker, og at områder gentrifiseres (Smith 1979).

I internasjonale diskusjoner om utsatte byområder er fysisk forfall og manglende private investeringer en sentral del av forklaringene på hvordan områder kan komme inn i selvforsterkende negative spiraler (Andersen 2002, Zwiers mfl. 2014, Bolt 2018). Hvis beboerne har lave inntekter, kan det bety at boligeiere bruker mindre penger på å vedlikeholde og oppgradere. Er boligprisene lave eller synkende, vil det dessuten gjøre det mindre lønnsomt å vedlikeholde og oppgradere boligene. En amerikansk undersøkelse indikerte for eksempel at boligeiere reduserte vedlikeholdskostnadene med 50 prosent hvis boligens verdi falt under byggekostnadene (Gyourko og Saiz 2004). I mange boligområder forsvinner lokale butikker, og en del områder kan preges av mangel på vedlikehold og investeringer fra lokalt næringsliv. Det kan henge sammen med en negativ levekårsutvikling, men kan også ha andre årsaker, ikke minst konkurranse fra større kjøpesentre (Hansen og Brattbakk 2005). Handel og serveringssteder blir gjerne plassert der det er sannsynlig at folk må eller har lyst til å ferdes (Samfunnsøkonomisk analyse 2017). Næringsvirksomhet kan være selvforsterkende ved at én butikk eller kafé styrker kundegrunnlaget for en annen.

Selv om mange boområder går gjennom store endringer, kan det være vanskelig å snu utviklingen i områder med opphoping av levekårsutfordringer. En undersøkelse av nederlandske storbyer fant at i perioden 1971–2013 bodde husstander med lave inntekter i stor grad i de samme nabolagene. Dette forklarte forskerne med at en opprinnelig dårlig kvalitet på boliger og fysiske omgivelser spiller en stor rolle for hvem som bor der (Zwiers mfl. 2017). En undersøkelse fra England fant også en stor grad av stabilitet i andelen arbeidsledige i nabolag over en 15 års periode. Det er imidlertid ikke bare fysiske kvaliteter som kan skape en slik stabilitet. Omdømmet til nabolagene kan det være vanskelig å gjøre noe med, og dette kan bidra til at befolkningens sosioøkonomiske sammensetning holder seg stabil (Tunstall 2016). En dansk undersøkelse av utsatte byområder fant at områder som var i dårlig fysisk stand, i hovedsak også hadde dårligere omdømme. Fysiske forbedringer, som mindre avfall i fellesområder og bedre lekeplasser, hadde en viss effekt på omdømmet, men utrederne mente samtidig at å endre på omdømmet så ut til å være en langsiktig og komplisert prosess (Benjaminsen og Christensen 2000).

De fysiske kvalitetene kan dermed være en sentral årsak til at nabolagenes sammensetning og attraktivitet holder seg på det relativt samme nivået. Det er ikke nødvendigvis enkelt å fastslå hva som er varige kvaliteter, og hvordan disse virker inn på attraktivitet, men det finnes indikasjoner på hva folk setter pris på over tid. Noen varige kvaliteter ved boliger kan blant annet være nært samspill mellom inne- og utearealer, dagslys og utsyn, fleksible romløsninger, solide materialer og håndverksmessig kvalitet (Nylander 1998). Varige kvaliteter ved boligområdene kan for eksempel være et nærmiljø fritt for støy og luftforurensning, trafikksikkerhet og leke- og oppholdsarealer ute som legger til rette for sosial kontakt (Martens og Moe 2018).

Selv om en del kvaliteter er varige og verdsatt av de fleste, er også ulike kvaliteter ulikt verdsatt i befolkningen. Blant barnefamilier fører for eksempel ulike preferanser til ulike bosettingsmønstre. Barnefamilier som flytter ut av sentrumsområder i Oslo, synes å legge stor vekt på god plass, hage, utearealer og fravær av støy og forurensing. Barnefamilier som blir boende i sentrumsområder ser blant annet ut til å legge mer vekt på gå- og sykkelavstand til jobb- og kulturtilbud (Barlindhaug 2018). Over tid kan også preferansene endre seg. Endrede preferanser kan for eksempel ha bidratt til gentrifisering av tidligere arbeiderbydeler, sammen med andre årsaker som avindustrialisering og utbyggingsmønster.

Nabolagenes kvaliteter kan endres gjennom bygging av nye boliger, men ofte vil kvaliteten og trekk ved nybyggingen likne på bebyggelsen i nærheten. I Sverige har kommunene gjerne forsøkt å få til en blanding av eide og leide boliger i nabolagene. Siden beboere i eide boliger i snitt har høyere inntekter enn beboere i leide boliger, kan en blanding av boligenes disposisjonsform bidra til en større blanding av sosioøkonomiske grupper. I en undersøkelse av 69 store og middels store svenske byer fant forskerne at nybygging hadde bidratt til større blanding av eide og leide boliger i 75 prosent av byene. Samtidig var det også forhold i boligmarkedet som kunne hindre dette. Ifølge svenske kommunale planleggere og boligbyggere vil beboere i eide boliger motsette seg at det bygges utleieboliger i nærområdet. Boligeiere kan være engstelige for at boligprisene går ned, og at bomiljøet blir dårligere. I utsatte områder kan derimot utfordringen være at det er vanskelig å få folk med høye inntekter til å ville flytte dit, og at det da kan være vanskelig å få boligprosjekter rettet mot denne kjøpergruppen til å bli lønnsomme (Bergsten og Holmquist 2007, Bergsten og Holmquist 2013).

9.1.3 Flytting til og fra områder med mange innvandrere

Sammenhengen mellom bokonsentrasjon av innbyggere med innvandrerbakgrunn og flytting blant ulike grupper i befolkningen kan beskrives gjennom fire mekanismer. To mekanismer omhandler selektiv flytting blant innbyggere uten innvandrerbakgrunn og innebærer at disse flytter fra eller unngår å flytte til områder med en høy andel innvandrere. De to siste mekanismene tar for seg bostedspreferanser til innbyggere med innvandrerbakgrunn og handler om hvorvidt innvandrere er overrepresentert blant dem som flytter til innvandrertette nabolag, og underrepresentert blant dem som flytter fra innvandrertette områder (Andersen 2017).

Danske og svenske flytteundersøkelser viser at den sterkeste driveren bak segregering etter innvandrerbakgrunn er at innbyggere uten innvandrerbakgrunn unngår å flytte til områder med mange innvandrere (Andersen 2017, Andersson 2013, Bråmå 2006). I Sverige fant man i tillegg en klar effekt på segregeringen av at personer uten innvandrerbakgrunn flyttet fra innvandrertette områder. I Danmark var denne effekten litt mindre (Andersen 2017). Malmberg og Clark (2020) oppsummerer at den nyeste litteraturen om segregering heller mot at sortering av innbyggere etter innvandrerbakgrunn i ulike områder handler mest om at de uten innvandrerbakgrunn unngår områder med mange innvandrere snarere enn at de «flykter fra» dem.

Det er ikke gjort tilsvarende omfattende flyttestudier i Norge som i Sverige og Danmark etter innvandrerbakgrunn. Men i en studie om Oslo viser Wessel og Nordvik (2018) at familier med barn (eller som venter barn) og som ikke har innvandrerbakgrunn, har betydning for bokonsentrasjon av personer med innvandrerbakgrunn i byområder. To masteroppgaver fra Oslo og Osloregionen bekrefter at innbyggere uten innvandrerbakgrunn unngår å flytte til innvandrertette områder (Hewitt 2013, Sundell 2008). I en undersøkelse av holdninger til innvandring, integrering og mangfold svarte halvparten av utvalget at de ikke ønsker å bo i et område der flertallet har innvandrerbakgrunn (Brekke mfl. 2020).

Andre studier undersøker om det er terskler for når befolkningen uten innvandrerbakgrunn ønsker at det var færre innvandrere i sitt område, eller flytter fra et område på grunn av høy innvandrertetthet. I en studie av bostedssegregering i Oslo, Stockholm og Helsinki finner forskerne at det er slike terskler. Disse tersklene er likevel forskjellige fra by til by og ligger omtrent på et nivå som tilsvarer gjennomsnittlig andel ikke-nordiske innvandrere i byen (Andersson mfl. 2016). Også Wessel og Nordvik (2018) er opptatt av slike terskler. De finner at husholdninger i Osloområdet med små barn er stabile i nabolaget når andelen med innvandrerbakgrunn er lav, men svært ustabile når andelen med innvandrerbakgrunn er høy.

Forskningen om hvorvidt innvandreres bostedspreferanser påvirker segregeringen, peker i litt ulike retninger. En analyse fra Norge av innvandreres bostedspreferanser (Blom 2012)4 og en tidligere studie fra Danmark (Andersen 2010) finner at i noen innvandrergrupper er det et ønske om å bo nær egen familie. Dette påvirker segregeringen. Også innvandreres preferanser for å bo nær andre innvandrere mer generelt er undersøkt. I en studie fra Norge av bostedspreferansene til tre innvandrergrupper (tyrkere, somaliere og polakker) finner Søholt og Lynnebakke (2015) at personer med innvandrerbakgrunn oftere enn personer uten slik bakgrunn vil ha naboer som selv er innvandrere. Grunner innvandrerne oppgir for dette, er at de ikke får kontakt med nordmenn, og at andre innvandrere er enklere å omgås. Blom (2012) finner imidlertid at innvandreres egne preferanser i liten grad påvirker at innvandrere bosetter seg tett. Når innvandrerandelen på bostedet er høy, svarer innvandrerne at de ønsker å begrense innvandrertettheten. Fra Danmark finner Andersen (2017) at effekten av innvandreres preferanser for å bli boende i det samme området er uten betydning for segregeringen.

Samtidig er det store likheter i preferansene til innvandrere og andre. I en kvalitativ undersøkelse blant personer fra ulike innvandrergrupper ble frisk luft, barnevennlige grøntområder og tilgang til offentlig transport vektlagt som viktige for valg av bolig (Søholt og Lynnebakke 2015). Internasjonal forskning som er oppsummert i Zwiers mfl. (2018a), finner at innvandrere over tid flytter vekk fra innvandrertette områder og inn i nabolag med høyere sosioøkonomisk status og hvor majoriteten av innbyggerne ikke har innvandrerbakgrunn. Sosioøkonomisk status har mye å si for et slikt flyttemønster. Det er de som har økonomisk mulighet, som flytter. Fra Norge viser Blom (2012) at innvandrernes representasjon i ulike deler av Oslo henger sammen med husholdningsstørrelsen. Mindre husholdninger med innvandrerbakgrunn har økt sin representasjon i vest. Ellers er mønstret i Oslo at større husholdninger oftere bor i øst enn i vest, og at innvandrere er overrepresenterte i gruppa store husholdninger.

Økonomi er en viktig årsak til folks boligvalg, men det kan også være noen forskjeller i hva folk prioriterer. Færre innvandrere eier boligen de bor i enn befolkningen som helhet. Den primære årsaken til at innvandrere i mindre grad eier egen bolig, er at inntekten ikke er høy nok (Grødem og Sandbæk 2013). Landbakgrunn, opplevelse av tilknytning til Norge og religiøs overbevisning har langt mindre betydning (ibid.). Siden eide og leide boliger er ulikt fordelt i byene, vil forskjeller i eierandel kunne gi seg utslag i bokonsentrasjon. Mange med innvandrerbakgrunn bor også trangt. Det er usikkert i hvilken grad trangboddheten «skyldes frivillighet eller mangel på alternativer, men vi vet at det blant noen innvandrergrupper er vanlig å bo flere generasjoner sammen» (Søholt 2007). Data fra SSBs levekårsundersøkelser tyder på at mange innvandrere i mindre grad ser på boligen sin som for liten, selv om de er trangbodde etter objektive kriterier (Vrålstad og Wiggen 2017).

9.1.4 Foreldres motiver for å flytte bort fra eller bytte skole

De aller fleste barn og unge i Norge går på den lokale grunnskolen. Men en del foreldre i utsatte nabolag velger enten å flytte til en annen skolekrets eller å sende barna sine til skoler som de anser har bedre kvaliteter utenfor nærmiljøet (Brattbakk og Andersen 2017). At foreldre tar slike valg, kan bidra til å forsterke tendensene til skolesegregering.

En høy andel elever med innvandrerbakgrunn i skolene påvirker barnefamilier uten innvandrerbakgrunn og deres valg om å flytte inn og ut av områder. En studie dokumenterer en markant fraflytting av norske barnefamilier fra skolekretser med høye andeler elever med innvandrerbakgrunn (Sundell 2008). Barnefamilier uten innvandrerbakgrunn flytter også i langt lavere grad til områdene. At andelen elever med innvandrerbakgrunn er høy i den lokale skolen, er et viktig flyttemotiv (Hewitt 2013). Barnefamilier oppgir i betydelig større grad enn andre familier at en lav andel uten innvandrerbakgrunn i et boligområde er et viktig motiv for å flytte dit. Melbye (2014) viser til at det finnes en rekke årsaker til at personer uten innvandrerbakgrunn velger å flytte fra områder med mange med innvandrerbakgrunn. Andelen med innvandrerbakgrunn ved skolene i et område er likevel en viktig årsak for mange.

En kvalitativ studie utført i Groruddalen i Oslo ser på hvorfor noen barnefamilier har flyttet, og særlig på hvilken rolle skolen spilte for familienes valg (Bragen 2013). Den viser at familiene flyttet både fordi de trengte større plass, ønsket bedre standard på boligen eller ønsket seg egen hage. Men de flyttet også fordi de var skeptiske til om skolene med en høy andel elever med innvandrerbakgrunn kunne gi et like godt tilbud som skoler hvor en større andel elever ikke har innvandrerbakgrunn.

I integreringsbarometeret 2018 kommer det fram at flere enn fem av ti er skeptiske til å velge skoler der et flertall av elevene har innvandrerbakgrunn. Likevel svarer drøyt sju av ti at skolens resultater er viktigere enn andelen med innvandrerbakgrunn. Nesten ni av ti mener at det er positivt for barna å gå på en skole hvor elevene har ulik kulturell bakgrunn (Brekke og Mohn 2018).

Morken og Theie (2015) har undersøkt hvilke faktorer foreldrene i Groruddalen legger vekt på ved valg av ungdomsskole. De mener flyttemønstret i Groruddalen tyder på at foreldre velger bort områder og skoler med en høy andel elever med innvandrerbakgrunn. Samtidig er foreldrenes motiver for å flytte eller bytte skole for barna sammensatte. Skolebytte skjer ikke bare til skoler med lav andel elever med innvandrerbakgrunn, og det er ikke bare de uten innvandrerbakgrunn som bytter eller flytter. En del bytter fra en skole med en andel elever med innvandrerbakgrunn på 90 prosent til skoler med en andel på 50–70 prosent. Faktorer som påvirker foreldrenes valg, er elevenes egne ønsker og meninger, skole i nærmiljøet (gangavstand), sosialt miljø ved skolen, karakternivå (men bare som en av mange faktorer) og andel elever med innvandrerbakgrunn. Studien viser at faktorer som sosialt miljø og trivsel er viktigere enn andelen elever med innvandrerbakgrunn og karakternivå.

Også foreldre med innvandrerbakgrunn velger å flytte eller bytte skole for barna. Ifølge Roostami (2012) er grunnene til å søke skolebytte relativt like uavhengig av om foreldrene har innvandrerbakgrunn eller ikke. Den største forskjellen er at foreldre med innvandrerbakgrunn i større grad enn andre foreldre vil at barna skal være i et norsk språkmiljø. I likhet med flere andre studier viser også denne at foreldre, uavhengig av bakgrunn, ønsker et mangfoldig skole- og oppvekstmiljø for barna sine.

Foreldre velger ut fra hva de vurderer som best for eget barns læring og utvikling. At skolen de velger bort, har et godt omdømme, for eksempel at lærerne sies å være dyktige, ser ikke ut til å veie opp for forhold som foreldrene mener er negative. Roostami (2012) viser til at flere av foreldrene, uavhengig av bakgrunn, søker nærmere dem de har mer til felles med.

Selv om foreldre av hensyn til barnas skolegang velger å flytte til et sted hvor de antar at det er bedre å vokse opp, er det ikke alltid de undersøker skolene de flytter til, grundig før de flytter. De flytter til steder de opplever som trygge og som representerer noe kjent. Dermed antar de at skolene i disse områdene er gode nok (Bragen 2013). Dette bekreftes av Kvamme (2013) som har studert barnefamiliers bostedsvalg i Bydel Grorud. Samtlige av informantene hennes hevder at skole er en viktig faktor når de skal velge bolig, men de aller færreste sjekket forholdene ved skolene selv. De velger å stole på råd eller advarsler fra venner og bekjente. Hun viser til at følelser som uro og bekymring over skolesituasjonen kan føre til at man velger å flytte. Det er de mest urolige som også lettest lar seg påvirke av andres fortellinger.

9.2 Boligeie i utsatte byområder

Boligeierskap står sterkt i Norge og har blitt framhevet som viktig for integrering og velstandsutvikling. Man kan derfor spørre seg om en høy andel boligeiere bidrar til å stabilisere levekårene og de sosiale forholdene for beboerne i utsatte områder og til å motvirke en negativ utvikling i områdene.

Det finnes en rekke studier som tyder på at boligeierskap kan være positivt for beboernes levekår. Blant annet viser en studie at det er mer sannsynlig å motta sosialhjelp og uføretrygd som voksen hvis man har bodd i leiebolig som barn, også når forskerne tar hensyn til fars utdannings- og inntektsnivå (Nielsen 2011). Studien finner ikke slike sammenhenger for barn av innvandrere fra Afrika, Asia mv. Det er samtidig vanskelig å påvise at boligeierskap har en direkte positiv effekt på levekår, og at det ikke skyldes andre bakenforliggende faktorer (Aarland og Reid 2019, Umblijs mfl. 2019).

Noen av de potensielt sett positive effektene av boligeierskap som blir trukket fram i forskningen, er

• bostabilitet: Husstander som eier bolig, kan ha større muligheter for bostabilitet og unngå hyppige flyttinger.

• formue: Boligeierskap kan gi formueoppbygging og økt velstand.

• vedlikehold: Boligeiere som selv bor i boligene, antas å investere mer i boligene.

9.2.1 Bostabilitet i eide og leide boliger

Bostabilitet kan være en viktig dimensjon ved levekår, særlig for barnefamilier. Dette kommer blant annet fram i kvalitative studier. Foreldre rapporterer om at hyppige skolebytter er vanskelig for barna og gjør det vanskelig å slå rot i nærmiljøet (Hansen og Lescher-Nuland 2011, Grødem og Sandbæk 2013).

Sammenhengen mellom bostabilitet og boligeierskap vil avhenge av hvordan boligmarkedet fungerer og er regulert, men studier fra flere land med ulike boligmarkeder tyder på at boligeierskap kan gi økt bostabilitet. I Norge er det vanlig med tidsavgrensede leiekontrakter, og minstetiden er som hovedregel tre år. Leiemarkedet er dessuten lite og preget av privatpersoners utleie. Det kan gjøre det vanskelig å få langsiktige leiekontrakter.

En analyse av leietakere som søkte om Husbankens startlån i perioden 2004–2010, tyder på at boligeie har en betydelig effekt på bostabiliteten (Aarland og Reid 2019). Flyttingene reduseres med om lag 40 prosent gjennom kjøp av bolig. Effekten er særlig sterk for innvandrere fra Øst-Europa og land i Afrika, Asia mv. Samtidig peker forskerne på at boligeie ikke nødvendigvis er positivt. Hvis husstander med lave inntekter bare kan kjøpe bolig i utsatte områder, kan det være at ulempene ved dårlige nærmiljøkvaliteter utlikner de positive effektene av boligeie.

9.2.2 Boligformue og velstandsutvikling

Internasjonale undersøkelser tyder på at å eie bolig i hovedsak bidrar til økt formue sammenliknet med boligleie. Det skyldes både at boligeiere får ta del i verdistigningen i boligmarkedet, og at boliglån innebærer en form for tvungen sparing. Sånn sett kan en høy andel boligeiere bidra til velstandsutvikling også i områder med mange lavinntektshusstander (Aarland og Reid 2019). Ved å ta sikkerhet i boligen kan også husstandene ta opp større lån enn de ellers kunne gjort, og over tid bygge opp mer kapital. Ved å spare i bolig kombinerer dessuten husstandene sparingen med å skaffe seg et nødvendig konsumgode (Samfunnsøkonomisk analyse 2020).

Det er samtidig studier som viser at lavinntektshusstander er særlig utsatt for å få gjeldsproblemer og miste boligen. De norske trygdeordningene kan bidra til å dempe risikoen for å miste boligen ved arbeidsledighet eller sykdom sammenliknet med andre land (Aarland og Reid 2019).

Andelen boligeiere og gjeldsgraden til husstandene kan forøvrig virke inn på hvor sterkt boligmarkedet svinger. Land med en høy andel leieboliger og restriktiv utlånspraksis, for eksempel Tyskland, opplevde mindre grad av boligprisfall etter finanskrisen i 2008 enn land som Irland og Island (Priemus og Whitehead 2014).

Selv om boligeie i hovedtrekk bidrar til å øke formuen, kan store og voksende boligprisforskjeller gi økt formuesulikhet. Svenske data om formuesutviklingen blant boligeiere viser store forskjeller ut fra hvordan utviklingstrekkene er i ulike byområder. Undersøkelsen tyder på at utviklingen i nabolagets andeler av innvandrere og høyt utdannede, sammen med hvor lenge den enkelte har eid bolig, er sentrale faktorer som forklarer forskjeller i kapitalgevinster blant boligeiere. Kapitalgevinstene i perioden 1995–2010 for et utvalg boligeiere sank med andelen innvandrere i nabolaget og steg med andelen høyt utdannede. Nabolagene betydde mer i storbyene enn i mellomstore byer. Beregningene tilsa at en familiefar med lav utdanning, lav inntekt og innvandrerbakgrunn i Stockholm mistet halvparten av boligformuen sin i løpet av de femten årene, mens en familiefar med høy utdanning, høy inntekt og uten innvandrerbakgrunn doblet boligformuen i samme periode (Wind og Hedman 2018).

I Norge har imidlertid norskfødte med innvandrerbakgrunn relativt sett høye boligformuer sammenliknet med andre i samme aldersgruppe. Det kan forklares med at norskfødte med innvandrerbakgrunn i større grad bor i byregioner med høye boligpriser.5

9.2.3 Vedlikehold og oppgradering av bolig

Det er vanlig å anta at det er større vedlikeholdsmangler på boliger i områder med mye utleie enn i områder der folk bor i egen eid bolig. Undersøkelser fra enkelte levekårsutsatte områder tyder på at eide boliger generelt er godt vedlikeholdt og sjeldnere preges av manglende vedlikehold enn utleieboliger. Samtidig kan også eide boliger preges av manglende vedlikehold (Proba 2020).

Vedlikehold av boligbygg skiller seg fra småhus ved at mange boligeiere må samarbeide. Studier fra andre europeiske land viser at det kan være vanskelig å vedlikeholde boligkomplekser med mange private eiere (Hess mfl. 2018). Store offentlige eller ikke-kommersielle utleiere kan ha økonomiske midler til å gjennomføre omfattende oppgraderingsprosjekter. Dette kan være vanskeligere for borettslag og sameier. For eksempel har det i mange drabantbyområder i Sverige vært satt i gang store rehabiliteringsprosjekter, men ofte i etterkant av betydelige forfallsprosesser. I eide boliger er det kanskje enklere å få gjennomført et jevnt vedlikehold (Brattbakk mfl. 2006). Samtidig er det ikke gitt at boligeie sikrer et jevnt og godt vedlikehold. Det forutsetter aktive styrer og et økonomisk fundament hos beboerne (Hansen og Brattbakk 2005).

9.3 Samspill mellom utfordringer i nabolag

9.3.1 Sosiale problemer og fysisk forfall i nabolag

Det finnes ulike teorier og modeller for hvordan faktorer innad i områdene, særlig karakterisert ved fysisk forfall og sosiale problemer, kan påvirke områdene negativt (van Beckhoven mfl. 2009). Slike interne faktorer kan blant annet være at normer for bruk av uteområder endres, at beboerne trekker seg tilbake som følge av utrygge nærmiljøer, kriminalitet og konflikter i lokalsamfunnene, færre fritidstilbud og andre tilbud i nærmiljøet, reduserte sosiale fellesskap og stigmatisering av innbyggere og områder (Andersen 2003). Områdeinterne problemer kan virke sammen med flyttemønstre, stigende arbeidsledighet, dårlig omdømme og annet og føre til en negativ utvikling for nabolaget (ibid.).

Dårlig omdømme kan forsterke utfordringene for et område ved at folk ikke ønsker å flytte dit eller oppholde seg der. Et dårlig omdømme stemmer ikke alltid med realiteten, men kan blant annet være et resultat av negative oppslag i media (for eksempel Tunstall 2016, Hess mfl. 2018). En undersøkelse fra sosiale boligområder i Danmark viste at de fleste av de intervjuede beboerne mente at det var forskjell på hvordan omverdenen oppfattet boligområdet, og hvordan de selv opplevde det. Negativ medieomtale blir framhevet av beboere som vel så viktig for boligområdenes omdømme som de fysiske og sosiale forholdene (Bech-Danielsen og Mechlenborg 2017).

En dansk undersøkelse fra områder med sosiale utleieboliger fant flere eksempler på at nabolag sliter med de samme kombinasjonene av problemer. I områder med høy kriminalitet rapporterer beboerne også om utfordringer med hærverk og graffiti, samtidig rapporterte de om færre problemer med hærverk og graffiti i nabolag hvor uteområder og balkonger ble rustet opp. Videre ble det mindre avfall i uteområdene når boligblokkene ble rustet opp. Dette mener forskerne kan være tegn på at fysiske og sosiale problemer gjensidig forsterker hverandre, men at det også kan ha med felles bakenforliggende faktorer å gjøre. Det kan for eksempel være at undersøkelsen ikke i tilstrekkelig grad fanger opp effektene av utfordringer blant beboerne. De fant videre at fysisk forfall samvarierer med en høy andel barn og unge og med til en viss grad med en høy andel personer som mottar offentlige overføringer, men ikke med andelen innvandrere. Dette kan ha sammenheng med hvordan ulike beboere tar vare på omgivelsene, men også med hvor de blir tildelt bolig (Benjaminsen og Christensen 2000). Det er også flere andre undersøkelser som peker mot at fysisk forfall kan ha negative effekter på sosiale forhold, ikke minst i tilfeller der forfallet er betydelig. En studie fra USA fra perioden 2005–2009 finner for eksempel at forlatte boliger har en tydelig effekt på innbruddsraten, men ikke på antall tyverier (Jones og Pridemore 2016).

Tillit mellom og kontakt med naboer er egenskaper ved nabolaget som teoretisk sett kan virke dempende på utviklingen av sosiale problemer. En undersøkelse fra to utsatte byområder i Nederland tok for seg om slike indikatorer på sosial kapital hang sammen med egenskaper ved beboerne. Den sosiale kapitalen så ut til å være høyere hos beboere med høyere inntekt, beboere med barn og beboere som var knyttet til nabolaget og oppfattet nabolaget som kvalitativt godt (Kleinhans mfl. 2007). Det kan bety at flere beboere med høyere inntekt kan være en styrke for utviklingen av nabolagene. En studie av ulike empiriske undersøkelser finner at lavinntektshusstander drar nytte av å ha beboere med høyere inntekter ved at det gir en sterkere positiv sosial kontroll og kan ha positiv innvirkning på kvaliteten på tjenestene i området. Utrederne finner ikke empirisk støtte for at lavinntektshusstander har mer kontakt med naboer eller bygger mer nettverk ved å ha flere naboer med høyere inntekter (Joseph mfl. 2007).

Offentlige myndigheter legger ofte til grunn at det må lages møteplasser, inkludert skoler og idrettsanlegg, i lokalsamfunnene for å legge til rette for interaksjon mellom ulike grupper i befolkningen. Men hvordan slike møteplasser skal bidra til at innbyggerne får bedre kontakt med hverandre, kan være uklart. Folk som bor i nærheten av hverandre, omgås ofte folk som har lik bakgrunn og/eller felles interesser (van Kempen og Bolt 2009). Både denne studien og andre peker mot at økt sosioøkonomisk blanding i nabolagene kan svekke fellesskapet og gi flere nabolagskonflikter (Dekker og Bolt 2005, van Kempen og Bolt 2009, Kearns og Mason 2007, Andersen og Brattbakk 2020).

9.3.2 Kriminalitet i utsatte områder

9.3.2.1 Effekter av kriminalitet og samhørighet i nabolag

Det å vokse opp i kommuner med en høy andel kriminelle ser ut til å gjøre det langt mer sannsynlig at gutter blir kriminelle, enn det å vokse opp i kommuner med få kriminelle (Damm og Dustmann 2014). Studien viser at dersom andelen ungdomskriminelle i et område øker med 1 prosentpoeng, øker sannsynligheten for at guttene i kommunen blir dømt for kriminalitet med 7–13 prosent. Antallet dommer de får, stiger med mellom 10 og 16 prosent. Forskerne finner ikke tilsvarende effekter for jenter. Sosial interaksjon mellom individer trekkes fram som viktig. Guttene blir påvirket av atferden til alle unge kriminelle, men aller mest av unge med samme landbakgrunn som dem selv. Studien peker samtidig på at det er andelen unge kriminelle, ikke hvor mye kriminalitet som begås i kommunene, som påvirker resultatet.

En studie fra USA finner at hvis andelen utsatte unge i et område er høy, er det mer sannsynlig at de unge i området begår kriminalitet (Billings mfl. 2019). Studien viser at sannsynligheten for å begå kriminalitet øker dersom de unge fra det samme boområdet går på den samme skolen. Den øker ytterligere hvis de har samme kjønn, samme etniske bakgrunn og går på samme klassetrinn. Funnene fra studien tyder altså på at nabolags- og skolesegregering kan øke ungdomskriminaliteten i utsatte områder.

En annen undersøkelse fra USA ser på langsiktige positive effekter for barn som flyttet fra et utsatt nabolag til et område med lite fattigdom (Chyn 2018). Studien viser at barna senere hadde lavere frafall i videregående skole og større sannsynlighet for å få jobb og god inntekt i tidlig voksen alder enn jevnaldrende som ikke flyttet. Den viser også at de hadde lavere sannsynlighet for å bli arrestert for voldelig kriminalitet, særlig gutter og menn. Effektene var størst for barn som var ganske små (sju–tolv år) da de flyttet. Studien viser imidlertid at sannsynligheten for å begå eiendomskriminalitet6 økte.

Evnen beboere og nabolag har til å dempe den kriminelle atferden til individer eller grupper i nabolag (omtalt som den kollektive handlekraften7), varierer mellom områder. En studie som sammenlikner utsatte byområder i Chicago og Stockholm, viser at evnen nabolaget har til å dempe voldskriminalitet, synker kraftig i begge byene jo mer levekårsutsatte områdene er (Sampson 2012). De sosiale båndene er svakere i utsatte boområder, og beboerne der er i mindre grad villige til å gripe inn i uheldige situasjoner. Dette forklares blant annet med at det ofte bor mange innvandrere i områdene, og at språkbarrierer og ulike levemåter påvirker de sosiale båndene og dermed evnen og viljen til å gripe inn i ubehagelige hendelser negativt (ibid.).

Den sosiale samhørigheten (gjensidig tillit, solidaritet og delte normer) i et lokalsamfunn ser ut til å virke positivt inn på viljen til å gripe inn i ubehagelige hendelser (Kleinhans 2014). I områder hvor det er positivt, hverdagslig samspill mellom beboere (også overflatisk), blir beboerne ikke bare bedre i stand til å gripe inn, men de blir også mer villige til å gjøre det. De blir tryggere i sin beslutning om å gripe inn når de vet at også andre beboere blir påvirket av hendelsen, og når de opplever at det er en felles enighet om når det bør gripes inn. Samtidig slår ikke sterke sosiale bånd i nabolag alltid bare positivt ut. Sosiale bånd kan bidra til at beboere snakker og deler historier om negative hendelser, og at dette igjen kan skape frykt og utrygghet. Når beboerne føler seg utrygge, blir de også mindre villige til å gripe inn. Videre kan sosiale bånd gjøre at noen ikke griper inn i ubehagelige hendelser fordi de forventer at andre gjør det. Det kan også være vanskelig å gripe inn når man kjenner personene som er involvert, fordi det kan ødelegge forholdet (ibid.).

9.3.2.2 Fysisk utforming og atferd i drabantbyer

Sentrale planleggingsidealer i etterkrigstiden var at trafikken skulle kanaliseres utenfor boligområdene, og at boligene skulle plasseres i grønne omgivelser som skulle gi godt med lys og luft. Kritikerne av planleggingsidealene har eksistert omtrent like lenge, men kritikken økte i 1970- og 1980-årene. Den har blant annet gått ut på at drabantbyområdene mangler naturlige møteplasser og ikke legger til rette for den positive sosiale kontrollen som kan hindre kriminalitet (Jacobs 1961, Gehl 1971, Newman 1972).

Etterkrigstidens planleggingsidealer var framtredende under boligbyggingen i Sverige i 1960- og 1970-årene (Schulz 2004, Marcus 2007, Anderson og Bråmå 2018). Biltrafikken ble kanalisert i ringveier, og det ble lagt gangveier inne i boligområdene. Boligene ble spredt i grøntområdene, og torgene ble gjerne bygd som innendørs handlesentre. Dette mønstret kan gjøre at folk beveger seg mindre mellom boligområdene, og at de bare beveger seg inn i et boligområde hvis de bor der eller skal besøke noen (Marcus 2007). Er boligene spredt utover grøntområder, spres også folk over et større område. Det kan gjøre folk utrygge og redusere den sosiale kontakten mellom dem (Schulz 2004).

I Danmark ble sosiale utleieboliger i 1960- og 1970-årene også ofte bygd som enklaver tydelig avgrenset fra resten av byen. Trafikken ble ledet utenom boligområdene, og veier, parkeringsområder, støyvern og grøntområder dannet grenser. Disse grensene anses nå dels å forsterke utfordringene i områder ved å «slå ring om problemene» (Bech-Danielsen og Mechlenborg 2017). I flere av de danske drabantbyområdene har det vært sett på som utfordrende at det ikke er tydelig hva uteområdene skal brukes til, og om de er private, halvprivate eller offentlige. Det kan da være vanskeligere for folk å bruke områdene, og sannsynligheten for hærverk øker (Bolt 2018, Bech-Danielsen og Mechlenborg 2017).

Flere påpeker samtidig at man skal være forsiktig med å anta at det er tydelige årsakssammenhenger mellom fysiske omgivelser og folks oppførsel (Musterd og Ostendorf 2005, Wassenberg 2018). Sammenhenger mellom fysiske omgivelser og sosiale forhold kan være tilsynelatende og skyldes andre årsaker. Studier av hvordan fysiske omgivelser kan påvirke kriminalitet, viser at bildet er sammensatt. Trafikknutepunkt og trafikkerte veier kan være åsteder for kriminalitet, men hus langt fra veier kan også være utsatt. Belysning gjør ofte at beboere føler seg mer trygge, men demper ikke nødvendigvis kriminaliteten. Områder som blir formet med tanke på å forebygge kriminalitet, blir ikke nødvendigvis brukt slik de er tiltenkt, og det er eksempler på at kriminaliteten har økt i områder hvor slike tiltak er satt inn (Ceccato mfl. 2019).

10 Konsekvenser av bokonsentrasjon for sosial mobilitet, samhold og tillit

En del internasjonal forskning har vært opptatt av hvordan oppvekststedet påvirker innbyggernes mulighetsrom og livssjanser. Det er særlig barn og unges sosiale mobilitet og livssjanser som har stått i sentrum i denne forskningen. Annen forskning har vært opptatt av hvordan nettverk, tillit og deltakelse påvirkes av at det er store sosiale og økonomiske forskjeller mellom folk i lokalsamfunnet.

10.1 Sosial mobilitet for barn og unge

Den sosiale mobiliteten er høy i Norge og Skandinavia. I et samfunn med høy sosial mobilitet vil barns sosiale og økonomiske muligheter i voksenlivet være mindre avhengige av foreldrenes inntekt og sosiale status enn i et samfunn med lav sosial mobilitet. Også barn av innvandrere har høy sosial mobilitet. Mange norskfødte med innvandrerforeldre og barn som har innvandret til Norge før førskolealder, gjør det bra i Norge. De har imidlertid gjennomgående lavere inntekter enn jevnaldrende uten innvandrerbakgrunn (Epland og Kirkeberg 2018).

Den sosiale mobiliteten mellom generasjoner i Norge kan være fallende (Markussen og Røed 2020 og Hoen mfl. 2018). En mulig forklaring er at et stadig høyere utdanningskrav i arbeidsmarkedet kan ha ført til at ulempen ved å være født inn i en familie med lav utdanning og inntekt er større nå enn før (Markussen og Røed 2020).

10.1.1 Forskning på nabolagseffekter

Barn og unge bruker mye tid i nabolaget. På hjemstedet og i nabolaget blir barn kjent med andre og lærer alt fra viktige kulturelle koder, grunnleggende idrettsferdigheter til mer avansert «akademisk» kunnskap (Brattbakk og Andersen 2017).

Nabolagseffekter kan forstås som både negative og positive selvforsterkende effekter. Forskningen om nabolagseffekter forutsetter at det er negative selvforsterkende effekter i utsatte områder og positive selvforsterkende effekter i «rike» områder (ibid., Brattbakk og Wessel 2013, Chetty mfl. 2016). Nabolagsforskningen ser særlig på effekter på barn og unge.

Teoriene om hvordan nabolagseffekter oppstår, kan deles i dem som ser på trekk ved selve nabolaget («interne forhold»), og dem som ser på trekk ved samfunnet rundt («eksterne forhold»). I en artikkel i boka Oslo – ulikhetenes by oppsummerer Brattbakk og Wessel (2017) teorier om nabolagseffekter.

Teorier om interne forhold legger vekt på at egenskaper, atferd eller holdninger hos ett eller flere individer påvirker naboene deres direkte. Teorier som trekkes fram, handler om læring/sosialisering, rollemodeller som påvirker barn og unges atferd og holdninger, smitteeffekter, sosiale normer og sosiale nettverk, konkurranse om ressurser, eksponering (for eksempel for kriminalitet og vold) og relativ deprivasjon (særlig relevant når man vokser opp som fattig i et rikt nabolag).

De eksterne forklaringene handler om større strukturelle krefter i byområdet som påvirker nabolaget. En forklaring handler om lokale, institusjonelle ressurser. Goder og byrder er ulikt fordelt i byrommet, og enkelte nabolag har tilgang til færre, og kvalitativt dårligere, institusjonelle ressurser, for eksempel tjenester. Dårlig kvalitet på tjenestetilbudet kan i neste omgang bidra til ulikheter i levekår. En annen forklaring handler om stigmatisering av områder og menneskene som bor der, for eksempel at man forestiller seg at personer fra konkrete områder har visse felles egenskaper. Stigmatisering av områder kan virke inn på beboernes selvfølelse og stedstilhørighet, påvirke beboerne negativt i møte med omverdenen, føre til fordommer og forskjellsbehandling og i verste fall føre til reduksjon i kvalitet og kvantitet av ressurser som tilføres områder. Videre kan stigmatisering av et område forsterke et negativt omdømme og på den måten påvirke boligpriser og flyttestrømmer.

Mye av forskningen på hvordan nabolaget påvirker barn og unges livssjanser og sosiale mobilitet, har foregått i USA. Det er der funn av slike effekter er tydeligst, i Europa er funnene mer sprikende. En kritikk går ut på at det er metodisk vanskelig å skille effekter av nabolaget fra øvrige sosiale kontekster som innbyggerne er en del av. Hvorvidt man finner effekter, og hvor store de eventuelt er, handler også om størrelsen på nabolaget en studerer.

I Norge er de fleste studier av nabolagseffekter gjennomført i Oslo. Situasjonen i Oslo er veldig forskjellig fra større byer både i USA og i mange land i Europa, og antakelig kan ikke studier derfra overføres til norske forhold. De til dels sterke effektene som er påvist i amerikanske storbyer, kan tenkes å bli moderert i velferdsstater med sosiale ordninger og omfattende omfordelingspolitikk (Brattbakk og Andersen 2017).

Forholdet mellom nabolag og individ må ses som et gjensidig samspill heller enn som en enveiseffekt nabolag har på individer (Sykes 2011). Unge tar aktive valg og samspiller med, og påvirker, sine omgivelser, inkludert nabolagene sine.

10.1.2 Nabolagets betydning for barn fra lavinntektsfamilier

Brattbakk og Andersen (2017) mener at trekk ved nabolagene ser ut til å virke sterkest på barn siden de er i en formativ alder. Fra USA finner Chetty og medforfattere (2016) at å bo i et godt nabolag som barn har positive effekter på barns senere utdanning og inntekter. Studier om nabolagseffekter som Hyggen og medforfattere (2018) har oppsummert, tyder på at nabolag har effekter på barn og unges senere utdanning, yrkesposisjon, arbeidstilknytning, inntekt, helse, rusbruk, sosiale normer og hvor utsatt de er for vold. Effektene for hvert enkelt individ er liten eller moderat, men fordi nabolagseffektene omfatter så mange barn og unge, kan samfunnseffekten likevel være betydelig. Nabolaget virker ulikt på barna. Gutter blir i større grad påvirket enn jenter, og effektene varierer med alder. De minste barna påvirkes minst, men fra de er i førskolealder og eldre, blir de mer påvirket i takt med at aksjonsradiusen deres øker (Brattbakk og Andersen 2017).

Barn fra fattige familier ser ut til å påvirkes sterkere enn barn fra hjem hvor foreldrene har høy utdanning og inntekt. Det forklares ofte med at barn og unge fra fattige familier har mer familiestress i hjemmet, at foreldre i mindre grad beskytter barna mot uheldige sider ved nabolaget, at barna er mer sårbare, og at trangboddhet og dårlige boforhold gjør at de tilbringer mer tid hjemmefra. Barn fra fattige familier vil kunne ha færre positive rollemodeller blant unge og voksne (Brattbakk og Andersen 2017, Hyggen mfl. 2018). Flere kvalitative studier fra Oslo viser at når mange familier i et nabolag samtidig bor trangt og har svak økonomi, vil også mange barn og unge ha problemer med å gjøre lekser hjemme og ta med seg venner hjem (Hyggen mfl. 2018).

Ikke alle studier finner slike nabolagseffekter på barn i lavinntektsfamilier. Markussen og Røed (2018) finner for eksempel ingen effekter av nabolaget på barn og unge som vokser opp i familier med de laveste inntektene.

10.1.3 Nabolagets effekter på utdanning, arbeid og inntekt

Nabolaget ser ut til å ha effekter på utdanning, mens effekten på inntekt og arbeid er mindre tydelig. Funn fra Oslo viser at det er en sammenheng mellom de unges utdanningsnivå og nabolaget de er vokst opp i (Brattbakk og Wessel 2013). Sammenhengen mellom nabolag og inntekt er svakere. Utslaget på arbeidsledighet er høyest når ungdommene er 21 år, og avtar gradvis til de er helt borte ved 29-årsalderen. Studien viser også at det å vokse opp i et utsatt nabolag har en svak, men signifikant langtidseffekt både på ungdommenes inntekt og utdanning som unge voksne. Studien konsentrerer seg, som de fleste andre studier innenfor dette forskningsfeltet, om å måle hvilke effekter trekk ved beboersammensetningen i nabolaget har på barn og unge. Av de ulike egenskapene ved naboene som måles, er det andelen naboer som lever på ulike velferdsytelser, som ser ut til å ha sterkest effekt. Det er opplagt at andre trekk ved nabolaget enn beboersammensetning vil kunne påvirke barn og unge, for eksempel kvaliteten på skoler, fritidstilbudene og uteområdene og det «sosiale klimaet» i nærmiljøet. Beboersammensetningen samvarierer imidlertid ofte, men ikke alltid, med disse andre nabolagskvalitetene og brukes derfor ofte som et samlemål på trekk ved nabolaget. Et tilleggsmoment her er at data – altså statistikk om beboersammensetningen – så langt har vært lettere å få tak i enn data om øvrige nabolagstrekk.

Brattbakk (2014) har sett nærmere på sammenhengen mellom utdanning og nabolagets størrelse i Oslo. Han finner sammenheng mellom ungdommenes framtidige utdanningsnivå og beboersammensetningen både etter de nærmeste kvartalene, skolekretsen og bydelen. Sammenhengen var sterkest for bydelsnivået. Han peker på dette som et overraskende resultat, blant annet fordi tilsvarende utenlandske studier viser at det er det nærmeste nabolaget som har mest å si. Han tolker dette som et resultat av tre mekanismer som virker sammen: 14–18-åringenes aksjonsradius som beveger seg utover det nære nabolaget, forskjeller i institusjonelle ressurser (særlig skoler) og stigmatisering av områder (som i større grad rammer større byområder).

En undersøkelse basert på norske data over tre tiår ser på hvor store effekter skole og nabolag har på barn og deres utdanning og inntekt som voksne. Den finner at den sosioøkonomiske sammensetningen av elever ved skolene forklarer rundt 2 prosent av den gjennomsnittlige variasjonen i utdanningslengde for alle barn samlet og rundt 1 prosent av inntektene de får som voksne. Forskerne finner at nabolaget har noe mindre effekt enn det skolen har. Undersøkelsen konkluderer med at i norsk velferdsstatlig kontekst har ikke skolen og nabolaget vesentlig effekt på barns senere utdanning og inntekt (Hermansen mfl. 2020).

Fra Sverige finner forskere nabolagseffekter på utdanning, både i studier som ser på hele Sverige (Andersson og Subramanian 2006, referert i Hyggen mfl. 2018) og utvalgte byer. Disse ser også på effekter på sysselsetting (Andersson 2004, referert i Hyggen mfl. 2018). Hedman og medforfattere (2015) finner at dersom man har vokst opp i lavinntektsnabolag, påvirker dette den senere inntekten negativt.

Fra Danmark har man sett at å vokse opp i henholdsvis en drabantby eller et velstående nabolag får effekter. Unge voksne fra drabantbyer ble i større grad rammet av kortvarig arbeidsledighet sammenliknet med det unge voksne fra velstående områder gjorde. Det var derimot bare ubetydelige forskjeller på langtidsledigheten (Lander mfl. 2012, referert i Hyggen mfl. 2018).

10.1.4 Effekter av å vokse opp i ulike typer nabolag

Flere nordiske studier viser at fattige nabolag kan påvirke unges sosiale mobilitet negativt, mens velstående nabolag og «sosialt blandede nabolag» kan påvirke sosial mobilitet positivt.

Toft og Ljunggren (2016) ser på hvordan det går med dem som vokser opp i velstående nabolag. De finner at jo høyere andel velstående naboer (som her betyr personer med yrker som direktør, finansmegler, professor, lege, advokat m.m.) i nabolaget, jo mer sannsynlig er det at ungdommene selv tar høy utdanning. Sammenhengen mellom nabolag og ungdommenes situasjon som voksne var litt sterkere for ungdom fra lavinntektsfamilier enn for ungdommer fra mer velstående familier.

Markussen og Røed (2018) finner at ungdom som vokser opp i det de omtaler som middelklassenabolag, oppnår de beste skoleresultatene fra grunnskolen målt som grunnskolepoeng. Effektene er varige og gjenspeiles i utdanningsnivå og inntekt i alle fall til de er 28–31 år. Tilsvarende effekter finner de verken for ungdom som vokser opp i utsatte nabolag eller i velstående nabolag. Det er barn av middelklasseforeldre som påvirkes i sterkest grad av oppvekststedet sitt. Forskerne påviser videre at å flytte fra et utsatt nabolag til et middelklassenabolag gir betydelige positive effekter. Dette tolker de blant annet som et resultat av at de som flytter da «sosialiseres» med personer som har en høy grad av humankapital og familiestøtte, og videre som et resultat av å bli eksponert for rollemodeller som har høy utdanning og er i arbeid. Markussen og Røed hevder funnene de har gjort, tyder på at det er misforstått at det beste for barn er å vokse opp i velstående nabolag. Tvert imot kan det være uheldig for de unge.

En svensk studie utført av Bergsten (2010, referert i Hyggen mfl. 2018) finner at sosialt blandede nabolag har særlig positive effekter på skoleresultater og tendensen til å ta høyere utdanning.

Pettersen og Sletten (2018) har, med utgangspunkt i ungdomsskoleelevers svar på Ung i Oslo-undersøkelsen fra 2015, sett på om ungdoms subjektive opplevelse av fattigdom preges av nabolaget der de bor. De finner at ungdom som vokser opp i familier med begrensede økonomiske ressurser, opplever fattigdommen sterkere i velstående nabolag enn i fattige nabolag. Når den relative økonomiske avstanden til jevnaldrende flest er stor, er det større sjanse for at ungdommene opplever at familien har dårlig råd. Undersøkelsen viser at barn og unge med innvandrerbakgrunn i lavinntektsfamilier opplever fattigdom sterkere når de vokser opp i rike nabolag, men at de likevel gjør det i mindre grad enn andre. Forskerne mener at dette kanskje kan forstås ut fra teorien om doble referanserammer. Innvandrere vurderer mulighetene sine og situasjonen sin ikke bare med utgangspunkt i en norsk kontekst, men også i lys av situasjonen i sitt eller foreldrenes opprinnelsesland. De kan dermed være mer tilbøyelige til å akseptere dårligere arbeids- og boforhold enn andre.

10.2 Nabolagseffekter på helse og voksnes sysselsetting

10.2.1 Konsekvenser for helse

En kunnskapsoversikt fra Folkehelseinstituttet gjennomgår studier av hvilke helseeffekter det gir å bo i områder med materielle og sosiale mangler (Munthe‐Kaas mfl. 2017). Utrederne presenterer studier som har sett på hvilke utslag slike nabolag har for den fysiske og psykiske helsen. Ingen av studiene så bare på effekten av å bo i et nabolag med en høy andel beboere med innvandrerbakgrunn. Fire oversiktsstudier har vurdert effekten på fysiske helserelaterte utfall. To av dem omhandlet barn og unge, én omhandlet mødre og barn og den siste eldre voksne. Dette er noen av funnene fra studiene: Den sosiale kapitalen i et nabolag påvirker muligens helsen hos barn og unge, nabolagseffekter kan forverre risikoen for ulike utfall på helsen (for eksempel lav fødselsvekt og andre helseutfall for barn), og å bo i et dårlig stilt nabolag kan føre til lav fødselsvekt, for tidlig fødsel og dødfødsel.

To kunnskapsoversikter undersøker hvilke effekter nabolaget har på psykisk helse hos barn og unge (Curtis mfl. 2013, Richardson mfl. 2015). Den første oversikten konkluderte med at det ser ut til å være en sammenheng mellom problemer i nabolaget (fattigdom, dårlige livsforhold og vold) og problemer med psykisk helse blant ungdom (Curtis mfl. 2013). Den andre oversikten fant sprikende forskningsresultater og kunne ikke slå fast at det finnes en sammenheng mellom sosioøkonomisk status i et nabolag og depresjon blant ungdom (Richardson mfl. 2015).

Studier fra «Moving to Opportunity»-forsøket i USA fant at å flytte til et boligområde med lav fattigdomsrate førte til bedre psykisk og fysisk helse og bedre trivsel og trygghet (Katz mfl. 2001).

10.2.2 Effekter på sysselsetting blant voksne

Studier av hvilke effekter nabolaget har på de voksnes sysselsetting, har gitt sprikende resultater. I studiene som finner effekter, karakteriseres effektene i hovedsak som svake. Fra USA fant forskerne at det å flytte til et mer velstående nabolag ikke hadde noen effekt på voksnes og eldre unges inntekt og sysselsetting senere i livet (Katz mfl. 2001, Kling mfl. 2007, Clampet-Lundquist og Massey 2008 og Ludwig mfl. 2013). Fra Danmark finner Damm (2014) at innvandrernes sosiale nettverk har en positiv effekt på sysselsetting, men hun finner ikke en tilsvarende effekt av selve bostedet.

Fra Sverige er det en rekke studier som tar opp forholdet mellom arbeidsmarkedet og segregering. Bergsten (2010) og Urban (2009) viser at innbyggere i områder med høy arbeidsledighet og fattigdom har større sannsynlig for selv å bli arbeidsledige. Edin og medforfattere (2003) og Andersson og Musterd (2014) finner at høy sysselsetting i en innvandrergruppe påvirker sysselsettingen for andre med samme innvandrerbakgrunn i positiv retning. Det motsatte, altså at sysselsettingen er lav i gruppa, kan føre til dårligere insentiver for å søke arbeid. Mood (2010) viser at dersom man bor i et område med stor andel personer som får stønad til livsopphold, «försörjningsstöd»8, øker risikoen for at man selv får slik stønad.

I norsk sammenheng er nabolagseffekter på arbeid lite undersøkt. Nabolagseffekter av uføretrygd er det imidlertid gjort studier av. Bor man i nærheten av noen som blir uføretrygdet, øker sjansen for at en selv blir uføretrygdet (Rege mfl. 2012).

Noen studier ser på om individuelle egenskaper påvirker både hvor man bor, og om man er sysselsatt. Resultatene er sprikende. Musterd og Andersson (2006) påviser at nabolaget har en selvstendig effekt på arbeidsledigheten, mens Brännström (2004) finner at selve nabolaget har kun svak effekt eller ingen effekter på arbeidsmarkedstilknytningen.

10.3 Konsekvenser av segregering i skoler

Når elever som er like hverandre, samles i enkelte skolekretser, kan det skape forskjeller mellom skolene i hvordan elevene presterer og utvikler seg faglig. Sosiale utfordringer ved skolene påvirker skole-, lærings- og klasseromsmiljøet. Barn er på skolen store deler av dagen, og et dårlig skolemiljø kan påvirke om de trives på skolen. Dette kan i sin tur ha konsekvenser for læringsresultater og ønsker om å ta videregående opplæring (Lunde 2012).

Nabolag hvor levekårsutfordringer har hopet seg opp, og særlig nabolag med mange leieboliger, kan være preget av mye inn- og utflytting. Det kan igjen påvirke skolene i områdene. Når mange flytter på seg, fører det til at mange elever skiftes ut. Dermed kan skole- og læringsmiljøet bli ustabilt. Dette kan påvirke elevenes resultater (von Simson og Umblijs 2020) og trivsel og gjøre det utfordrende for skoler og lærere å gi elevene kvalitativt god opplæring.

I klasser hvor andelen elever med svake norskkunnskaper er høy, vil det kunne påvirke elevenes læring negativt. Når skolen er det eneste norske språkmiljøet til elevene og flertallet av elevene har dårlige norskferdigheter, utvikles ferdighetene i norsk saktere.9 Utfordringene blir større jo lenger i skoleløpet man kommer, når tekstmengden og kravene til å forstå fagstoffet blir større. Samtidig trekker ulike studier fram at elever med innvandrerbakgrunn ser ut til å ha en bedre prestasjonsutvikling enn andre elever når alt annet er likt (Kindt 2017, Grøgaard 2012). Dette kan trolig forklares mest med at mange foreldre med innvandrerbakgrunn motiverer barna sine i skolearbeidet og til å ta høyere utdanning.

Så lenge det har vært gjennomført PISA-undersøkelser10, har Finland vært det landet som har minst variasjon i resultater mellom skoler (Sahlberg 2015, referert i Østerud 2016). En case-studie av ulike skoler i en norsk og en finsk kommune viser at skolene i alle områder i den finske kommunen har stor oppmerksomhet på læring av fag (Rapp 2018). I den norske kommunen, derimot, er det stor forskjell på hva skolene legger vekt på, avhengig av hva slags områder de ligger i. Ved skolene i «høystatusområder» står det faglige i sentrum, både hos lærere, elever, rektor og foreldre, og det er et betydelig press på at elevene presterer. I «lavstatusområder» legger skolene mest vekt på det sosiale og mindre på det faglige. Studien viser også til at det i Finland ofte settes inn ressurser med en gang de oppdager at et barn har behov for ekstra oppfølging. I Norge er hjelpeapparatet ofte fragmentert, dårlig koordinert, byråkratisk og langsomt. Det tar lang tid før barna får den hjelpen de trenger.

10.3.1 Skolesegregeringens konsekvenser for skoleresultater, prestasjonsutvikling og frafall i videregående skole

Andelen med innvandrerbakgrunn på skolen ser ut til å bety svært lite for elevenes prestasjoner, både på ungdomsskolen og i videregående (Birkelund mfl. 2010). Foreldrenes utdanningsnivå har mer å si for elevenes karakterer i grunnskolen enn elevsammensetningen ved skolen de går på. Skoler hvor andelen elever med innvandrerbakgrunn er høy, har også en høy andel elever med lavt utdannede foreldre. Selv om gjennomsnittskarakterene er lavere ved disse skolene, har andelen med innvandrerbakgrunn ingen signifikant betydning for elevenes karakterer når det tas hensyn til elevenes familiebakgrunn (Birkelund mfl. 2010, Grøgaard 2012).

Også i en studie fra Sverige ser det ut til at elevenes karakterer etter avsluttet ungdomsskole er relativt upåvirket av andelen medelever med innvandrerbakgrunn (Brandén mfl. 2016). Andelen har imidlertid en liten negativ effekt på resultatene til de aller svakeste elevene, både dem med og uten innvandrerbakgrunn. Innvandreres skoleresultater påvirkes svakt positivt av andelen jevnaldrende med den samme nasjonale bakgrunnen som dem selv. En studie fra Nederland viser at ungdommer som selv har innvandrerbakgrunn, og som bor i nabolag med en høy andel innvandrere, har bedre skoleresultater enn ungdommer som bor i nabolag med en lavere andel innvandrere (Nieuwenhuis mfl. 2017).

En studie fra NTNU undersøker hvordan sammensetningen av elevgruppa i klassen påvirker resultatene på nasjonale prøver i matematikk for femteklassinger (Green og Iversen 2020). Studien viser at andelen elever med flyktningbakgrunn i klassen har klart negativ effekt på resultater til elever uten innvandrerbakgrunn. Den negative påvirkningen stammer fra spesifikke grupper av flyktninger som selv har stor sannsynlighet for å underprestere. Det er først og fremst gutter og elever av foreldre uten høyere utdanning som påvirkes negativt. Studien finner ingen negativ effekt på resultatene av at en høy andel av elevene har en annen innvandrerbakgrunn. Resultatene gjelder alle de undersøkte kommunene, men i storbyene er ikke effektene statistisk signifikante.

Studien setter ellers søkelys på hvor variert både gruppa av innvandrerelever og gruppa av elever med flyktningbakgrunn er. Forskerne konkluderer med at skolene ikke har tilstrekkelige kompensatoriske verktøy til å motvirke slike negative effekter (ibid.).

Skolenes elevsammensetning har lite å si for avgangskarakterer og frafall i videregående skole (Birkelund 2010). Ved skoler med mange elever med innvandrerbakgrunn fullfører elevene videregående opplæring i noe høyere grad, målt når elevene er tidlig i tjueårene (Hermansen og Birkelund 2015). Effektene er omtrent tre ganger sterkere blant elever som selv har innvandrerbakgrunn, enn blant øvrige elever. Videre varierer effektene etter hvor elevene med innvandrerbakgrunn kommer fra.

Flere studier har sett på om det finnes såkalte terskeleffekter, altså om andelen elever med innvandrerbakgrunn over et visst nivå betyr mer, eventuelt mindre, for skoleresultater eller frafall (for eksempel Grøgaard 2012, Birkelund mfl. 2010, Næss 2011). Om, og eventuelt på hvilket nivå, man finner signifikante terskeleffekter, varierer. Noe av grunnen til de ulike funnene kan være at terskeleffektene inndeles på ulike måter (Andresen 2014).

10.4 Tillit, deltakelse og samhold

I utvalgets mandat er det vist til NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit, der det er pekt på at det norske samfunnet må lykkes bedre med integrering av innvandrere og flyktninger fra land utenfor Europa for å ivareta samhørighet, tillit og samfunnsmodellens legitimitet.

Et sentralt element i et demokratisk samfunn er at folket deltar. Samfunnsengasjement blant ulike grupper i befolkningen er med på å gi legitimitet til dem som styrer. Samfunnsengasjementet er også med på å informere dem som styrer om hva som rører seg i samfunnet, slik at de kan ta informerte beslutninger (Eimhjellen mfl. 2020).

10.4.1 Tillit i den norske samfunnsmodellen

Sosiale rettigheter, økonomisk omfordeling og demokratisk representasjon er grunnpilarer i det norske velferdssystemet. Rettighetene har bidratt til utjevning mellom ulike grupper i befolkningen og til deltakelse på ulike arenaer i samfunnet. Dette har skapt grunnlag for sosial kohesjon, forstått som samhold, samhørighet og samfunnsmessig solidaritet som gjerne knyttes til brede felles verdier og målsettinger i et samfunn – selv om samfunnet består av mennesker med ulik bakgrunn. Kohesjon og tillit er beslektede begreper, men mens tillit også kan eksistere mellom mennesker mer direkte, er kohesjon et begrep som mest brukes på samfunnsnivået (NOU 2017:2).

Man antar at tillit er koplet til mange positive utfall for samfunnet (Newton 2007), og at høye nivåer av tillit er bygd inn i de nordiske samfunnsmodellene (Rothstein og Stolle 2003, NOU 2017: 2). Den norske velferdsstaten baserer seg på to former for tillit. Den ene formen for tillit handler om tilliten til samfunnsinstitusjoner, også kalt vertikal tillit. Borgerne stoler på at offentlig forvaltning stort sett fungerer, at myndighetene er upartiske, effektive, og at beslutninger som tas, skal baseres på informasjon som er etterprøvbar (ibid.). Uten tilliten til at staten og det offentlige mer generelt forvalter samfunnets ressurser på en fornuftig måte, vil den enkelte neppe være like villig til å betale skatt eller la offentlige instanser stå for store deler av omfordelingen i samfunnet. Høy tillit til politiske institusjoner blir gjerne sett på som nødvendig for at et demokrati skal fungere godt. Rothstein og Stolle (2003) hevder at økonomisk likhet tenderer til å øke den sosiale kapitalen i samfunnet, slik som for eksempel generalisert tillit.

Den andre sentrale formen for tillit handler om tillit borgerne imellom og er kalt horisontal tillit. Horisontal tillit deles ofte inn i partikulær tillit til dem man kjenner, og generalisert tillit til folk flest. Denne troen på andre, det vil si den generaliserte tilliten til andre, er høy i Norge (Wollebæk og Seegård 2011). I befolkningen mener to av tre at man «kan stole på de fleste» (Brekke mfl. 2020).

Selv om befolkningen i Norge har høy tillit generelt, er gradene av tillit ulikt fordelt i ulike grupper i befolkningen. For eksempel er tillitsnivåer til andre mennesker signifikant lavere i flere innvandrergrupper enn i den øvrige befolkningen. Levekårsundersøkelsen blant innvandrere fra 2016 viser at én av fem innvandrere (22 prosent) har liten tillit til sine medmennesker, mens det samme bare gjelder 6 prosent i befolkningen generelt. På den annen side har innvandrere mer tro på det politiske systemet enn den øvrige befolkningen. Arbeidsledighet, dårlig råd og diskriminering reduserer tilliten til det politiske systemet (Støren 2019). En studie av sivilsamfunnsdeltakelse blant innvandrere i Norge (Eimhjellen mfl. 2020), som blant annet analyserer data fra levekårsundersøkelsen blant innvandrere fra 2016, undersøker om tillit hos innvandrere øker med botid i Norge. Det er først og fremst i gruppa av innvandrere som har bodd i Norge i ti år eller lenger, at de ser en økning i grader av tillit. Men innvandrerne når aldri helt opp på tillitsnivået til den øvrige befolkningen. De som har bodd i Norge i mer enn 20 år, skårer 6,3 på tillitsskalaen, mot 7,2 i den øvrige befolkningen (ibid.).

Levekårsdata fra SSB viser at om lag én av fire innvandrere oppgir at de ikke har en eneste venn uten innvandrerbakgrunn (Sandnes 2017). Ut fra dette kan man forvente at mennesker som først og fremst er sammen med andre med samme språkbakgrunn, religion, kultur eller landbakgrunn, vil ha færre sosiale bånd til mennesker med annen bakgrunn og mindre tillit til mennesker med andre kjennetegn.

10.4.2 Teorier om hvordan tillit utvikles

Å delta i (lokale) aktiviteter bidrar til at folk utvikler tillit og opparbeider sosial kapital (Putnam 2000). Putnam definerer sosial kapital som summen av normer, tillit og nettverk (ibid.). Særlig sentralt er forholdet mellom sammenbindende (bonding) og brobyggende (bridging) sosial kapital (ibid.). Et sammenbindende nettverk kopler sammen individer som deler viktige kjennetegn, for eksempel språk, religion og kulturell tilhørighet, og gjør at deltakerne føler tilhørighet og identifiserer seg med gruppa. Brobyggende nettverk er med på å kople enkeltindivider sammen på tvers av slike forskjeller. Begge formene for sosial kapital anses som viktige, og de blir ikke bare sett på som et gode for enkeltindivider, men også for samfunnet som helhet. En viktig innsikt er at disse to formene for sosial kapital ikke trenger å stå i motstrid til hverandre, men at sammenbindende sosial kapital ofte er en forutsetning for den brobyggende. Mange trenger en trygg tilhørighet blant likesinnede før man orienterer seg mot dem som oppleves som mer ulike seg selv. Samtidig påpekes det at den brobyggende sosiale kapitalen ofte ikke kommer av seg selv (Ødegård mfl. 2014), men er mer krevende «å få til».

Det er flere teorier om hvordan tillit utvikles gitt ulike omstendigheter. I det som blir kalt kontaktteorien (Allport 1958, Pettigrew mfl. 2011), forklarer man at tillit utvikles, og at fordommer reduseres ved at mennesker bygger relasjoner til hverandre gjennom ansikt-til-ansikt-kontakt. Kontaktteorien utfordres av konfliktteorien. I konfliktteorien blir det hevdet at jo mer man blir eksponert for folk med ulik bakgrunn, og dermed for konfliktfylte situasjoner, jo mer vil man holde seg til og stole på «sine egne». En tredje retning er det Putnam har kalt «constrict theory» (Putnam 2007). Ifølge denne retningen er det ikke slik at man enten stoler på sine egne eller på andre grupper. Man stoler mindre både på sine egne og på andre fordi man trekker seg tilbake fra samfunnslivet og de arenaene som ellers kunne skapt tillit.

I flere internasjonale studier finner man en negativ sammenheng mellom segregering etter innvandrerbakgrunn og tillit (Delhey og Newton 2005, Uslaner 2012). Også i studier fra Skandinavia finnes holdepunkter for det som er kalt konfliktteorien. Flere studier finner at innslag av innvandrere i befolkningen (egentlig «etnisk mangfold») påvirker tillit. I en studie av 61 kommuner og bydeler i de største byene i Norge finner Fladmoe og Steen-Johansen (2018) at innslag av innvandrere i lokalsamfunnet svekker tilliten mellom folk lokalt, men ikke den generaliserte tilliten. Det samme finner man i Danmark (Dinesen og Sønderskov 2015). Fra Sverige finner man at både den lokale og den generaliserte tilliten er svekket av innslag av innvandrere i befolkningen (Wollebæk 2013, referert i NOU 2017: 2:164). Hva som er årsaken til lavere nivåer av tillit i nabolag og lokalsamfunn med mange innvandrere, gis det ikke klare svar på i disse studiene. Blant de mulige forklaringene forskerne peker på, er dette en: Fordi det bor mange innvandrere i et område, og det er slik at innvandrere generelt har lavere nivåer av tillit enn den øvrige befolkningen, så kan det være slik at man måler et lavere nivå av tillit hos innvandrere.

I en undersøkelse av holdninger til innvandring, integrering og mangfold i Norge (Brekke mfl. 2020) framkommer det at selv om det er en høy andel i Norge som mener at man kan stole på de fleste, er det blant dem som svarer ja på dette spørsmålet, en betydelig andel som er mer lunkne når de får spørsmål om tillit til innvandrergrupper. Blant dem som svarte ja på spørsmålet om man kan stole på de fleste, var det om lag 80 prosent som mener at de stoler ganske mye eller helt og holdent på dem som i undersøkelsen er kalt «etniske nordmenn flest». Videre svarte om lag 50 prosent at de stoler på innvandrere fra land i Asia, Afrika, mv. flest, og 40 prosent at de stoler på østeuropeiske innvandrere flest. Dette tyder på at selv blant dem som uttrykker høy generell tillit, omfatter ikke denne tilliten nødvendigvis alle grupper av mennesker.

Fra tidligere studier av utsatte områder blant annet i Nederland og Danmark har flere forskere funnet tegn til at folk trekker seg tilbake fra samfunnslivet (Andersen 2003). Dette gir støtte til Putnams «constrict theory», som innebærer at man trekker seg tilbake fra de arenaene som ellers kunne skapt tillit (Putnam 2007).

At innbyggerne i et samfunn opplever fellesskap og tilhørighet til hverandre og til samfunnets institusjoner, og der den opplevde avstanden mellom ulike grupper er liten, påvirker sosial kapital (Rothstein og Stolle 2003) og kan sies å virke som et «lim» i samfunnet .

10.4.3 Sosial kapital, kollektiv handlekraft, deltakelse og samhold

Formelle og uformelle sosiale bånd mellom innbyggere i et område kan kalles sosial sammenhengskraft, eller kohesjon (social cohesion). Sosial kohesjon kan beskrives som et lim som holder samfunnet sammen, både det nære lokalsamfunnet og samfunnet i bredt. Innbyggere om trives på stedet de bor, oppsøker trolig naboer og arenaer i lokalmiljøet, som igjen vil påvirke den sosiale kohesjonen i et område (Christensen mfl. 2019b). Folk utvikler tillit og opparbeider sosial kapital ved å delta i lokale aktiviteter (Putnam 2000). Deltakelse er dermed viktig for limet i et lokalsamfunn. I lokalsamfunn er det sivilsamfunnet som står for mange av aktivitetene. At folk bor stabilt i et område, bidrar ikke automatisk til høy sosial sammenhengskraft i et område. Men det er et premiss for at en slik kraft kan oppstå (Christensen mfl. 2019b).

Forskningslitteraturen peker på «kollektiv handlekraft» som et uttrykk for evnen i befolkningen til å organisere seg i sammenslutninger om et felles mål. Kollektiv handlekraft innebærer at folk gjennom å organisere seg i ulike sammenslutninger bruker demokratiske påvirkningskanaler eller positiv sosial kontroll til å reagere på normbrudd eller trusler i nærmiljøet og gjennom handlinger gjør felles positive normer gjeldende (Christensen mfl. 2019b).

At innbyggerne deltar i forenings- og kulturlivet og i frivillig arbeid, er kjennetegn på at det er ressurser i nærmiljøet og lokalsamfunnet som kan mobiliseres til kollektiv handlekraft. Om en kollektiv handlekraft blir mobilisert i praksis, kan oppdages ved å se på den kollektive reaksjonen på konkrete hendelser som naboene opplever at kan redusere kvaliteten ved området de bor, for eksempel bygging av store veier. Hvis folk protesterer, kan det være et tegn på kollektiv handlekraft i området. Og motsatt, hvis det ikke er protester, kan det være et tegn på lav grad av kollektiv handlekraft i området (Christensen mfl. 2019b).

Studier har vist at sivilsamfunnet er svekket i noen utsatte områder (Ødegård mfl. 2014). Det innebærer at arenaer der det utvikles interessebaserte relasjoner på tvers av ulike grupper, blir færre. Andre steder er det et problem at innvandrerbefolkningen og den øvrige befolkningen har sine nettverk og foreninger side om side, men med få relasjoner på tvers.

Når folk ikke møtes, utvikles det heller ikke noen felles lokalsamfunnsidentitet. Selle og Wollebæk (2015) beskriver frivilligheten som en infrastruktur som gjør kollektiv handling mulig. Ødegård og medforfattere (2014) beskriver hvor mye det har å si at det er fellesskapsarenaer i flerkulturelle lokalsamfunn, hvor individer er ulike når det gjelder viktige kjennetegn som landbakgrunn, språk, religion og ideologisk tilhørighet. Der grupper med forskjellig kulturell og religiøs bakgrunn og/eller landbakgrunn ikke har felles møteplasser, bidrar det til å svekke innbyggernes tilhørighet til lokalsamfunnet. De siste tiårene har det vokst fram et foreningsliv hvor rekrutteringsgrunnlaget baseres på felles landbakgrunn eller religiøs og kulturell tilhørighet (ibid.). Dette er en viktig arena for sammenbindende kapital, men dersom det er begrenset kontakt mellom det tradisjonelle og innvandrerorienterte foreningslivet, blir da heller ikke frivilligheten en plattform for felles, kollektiv handling.

I tillegg til at samfunnsengasjementet utgjør forbindelser mellom befolkningen og dem som styrer, kan samfunnsengasjement også være til nytte for de personene som deltar. For eksempel kan de gjennom å engasjere seg bygge opp personlige og sosiale ressurser som kunnskap, ferdigheter, ansvar, nettverk og tillit (Eimhjellen mfl. 2020).

I undersøkelser gjort i hele befolkningen ser ikke organisasjonstilknytning ut til å påvirke, eller bare ha liten betydning, på sosial kapital (her forstått som nettverk og tillit) (se blant annet Wollebæk og Selle 2007). Selv om man ikke ser slike sammenhenger i befolkningen som helhet, har man i studier av innvandrere sett at frivillig arbeid samvarierer med tillit (se for eksempel Segaard 2011). Eimhjellen og medforfattere (2020) viser at innvandrere som jobber frivillig, har større tillit til andre mennesker enn innvandrere som ikke er med på frivillig arbeid. Forskerne har undersøkt om det er det frivillige arbeidet som gjør innvandrere tillitsfulle, eller om det er de tillitsfulle som søker seg til frivillig arbeid. Andre studier har ikke avklart om økt deltakelse fører til økt tillit, eller om det er omvendt. Eimhjellen og kolleger oppfatter det slik at tillit mer er en forutsetning for frivillig arbeid blant innvandrere, heller enn at det frivillige arbeidet bidrar til det (ibid.).

10.5 Forståelsen av parallellsamfunn og hvordan de utvikler seg

Begrepet «parallellsamfunn» blir brukt for å beskrive mange virkeligheter og forstås på ulike måter. Egge og Solhjell (2018) har tatt for seg ulike måter begrepet forstås på i akademia, av politiet og i det offentlige ordskiftet. Forskerne viser til at begrepet er tett koplet til migrasjonsfeltet, og at synet på hvordan det skal forstås er relativt polarisert. Det ene perspektivet legger vekt på minoritetsgrupper som er skeptiske til samfunnets verdier og institusjoner. Det andre legger vekt på at stat og storsamfunn mangler vilje og evne til å inkludere minoritetsgrupper. Det at det utvikles parallellsamfunn kan ikke forklares med valgene til enkelte grupper eller miljøer alene. Det handler om et samspill mellom majoritetssamfunnet og ulike minoriteter.

For å forstå parallellsamfunn brukes begrepene «samfunnskontrakt» og «sosial kapital». Samfunnskontrakten beskrives som et bånd mellom stat og borgere, som en symbolsk kontrakt eller enighet om hva slags samfunn man er en del av, og om hva slags lover og regler som gjelder. Sosial kapital handler om sivilsamfunnets evne til å utvikle tillitsfulle relasjoner mellom borgerne. Forskerne legger særlig vekt på den tillitsbyggingen som skjer i offentlige institusjonene ved at de leverer kvalitet og likebehandling. Er tilliten til systemet stabil og høy, påvirker det tilliten mellom borgerne. Statens legitimitet påvirker innbyggernes lojalitet, både til systemet og til hverandre.

Oppsummert forstås begrepet parallellsamfunn som et todelt begrep. Det beskriver på den ene siden en samfunnsstruktur der det både er lav politisk vilje og/eller kapasitet til å sikre alle borgere grunnleggende tjenester og rettigheter. På den andre siden beskriver begrepet at det finnes en tilsvarende motstand fra innvandrergrupper om å slutte seg til majoritetssamfunnet. Forskerne mener det er misvisende å bruke betegnelsen parallellsamfunn på situasjonen i Norge. De slår imidlertid fast at det finnes utfordringer både knyttet til tillit og lojalitet på den ene siden og utestenging og diskriminering på den andre. I ulik grad vil det derfor danne seg nye former for subkulturer og utenforskap.

Den danske strategien Ét Danmark uden parallelsamfund definerer ikke begrepet parallellsamfunn, men i omtalen vises det til at mange barn, unge og voksne med innvandrerbakgrunn lever i isolerte enklaver i Danmark. De beskrives å være reelt uten kontakt med det danske samfunnet, og de har ikke tatt til seg danske normer og verdier. Parallellsamfunn forstås dermed som et resultat av valg enkelte grupper eller miljøer tar. Det har likhetstrekk med begrepet «getto» som i den internasjonale forskningslitteraturen ofte blir brukt om utsatte, urbane boområder (Strand og Kindt 2019). Begrepet getto kan forstås som at innbyggerne i områdene lever mer isolert og har lagd egne institusjoner eller parallellsamfunn innad i byområdet. Videre innebærer begrepet at disse innbyggerne i liten grad beveger seg utenfor det utsatte området. Høy arbeidsledighet, levekårsproblemer og fattigdom kan forsterke effekten av at folk holder seg i nabolaget sitt. Med en slik forståelse av begrepet kan det ifølge Strand og Kindt ikke sies at det finnes gettoer i Norge.

11 Utvalgets vurderinger av bokonsentrasjon – årsaker, konsekvenser og situasjonen i Norge

11.1 Økonomisk ulikhet og byenes utforming legger grunnlag for segregering

Utvalget mener det er sannsynlig at økt økonomisk ulikhet gir økt segregering, men hvor raskt det skjer, og hvor sterk effekten er, vil kunne variere. Flere forhold kan påvirke hvor sterkt økonomisk ulikhet gir seg utslag i segregering. Gode og varierte boligområder kan dempe segregeringen. Hvis boligområdene generelt har gode kvaliteter, vil det dempe mekanismene som fører til segregering. Ulike boligtyper innad i boligområdene kan gi prisforskjeller og valgmuligheter og også føre til at befolkningen blir mer sammensatt.

Utvalget mener likevel at det er usikkert om offentlige myndigheter på lang sikt kan hindre at økonomisk ulikhet øker segregeringen. Økonomisk ulikhet kan bidra til at forskjellene i boligprisene øker, og at folk med lave inntekter har begrensede valgmuligheter på boligmarkedet. Da kan det være vanskelig å motvirke at de som har råd til det, i økende grad bosetter seg i de samme områdene, mens noen områder over tid får en sterk konsentrasjon av levekårsutfordringer.

I Norge er velstandsnivået og sysselsettingsgraden høyere og den økonomiske ulikheten lavere enn i mange land det er naturlig å sammenlikne seg med. Norge har heller ikke store, isolerte områder med boliger av gjennomgående lav kvalitet. Boligområdene er generelt velholdte og godt planlagt, med gode transportforbindelser og større variasjon i boligtyper enn i mange andre land. Kommunene bruker mye ressurser på å vedlikeholde og ruste opp skoler, grøntområder og fritidsanlegg. Utvalget mener at dette er sentrale årsaker til at segregeringen er lavere i norske byer enn i mange tilsvarende vesteuropeiske byer.

Avbrutt skolegang blant unge voksne, svak tilknytning til arbeidslivet i deler av befolkningen og økende inntekts- og formuesforskjeller innad i byene er imidlertid bekymringsfulle trekk. I løpet av de siste tiårene har andelen lavinntektsfamilier i norske byer økt sterkt. Det kan forsterke segregeringen også i Norge.

Utvalget ser også noen uheldige trekk ved byutviklingen i Norge. Noen områder er preget av støy og luftforurensning, mangel på vedlikehold og andre kvalitetsutfordringer. Økende befolkningsvekst og etterspørsel etter boliger i byene betyr at det blir større press på friområdene, at flere grønne områder blir bygd ut, at folk må bo trangere, og at støy og luftforurensning øker. Når transportbehovet øker, går mer areal med til infrastruktur. Det kan binde områder sammen, men også gi større barrierer mellom områdene. Det er en fare for at høy etterspørsel og boligprisvekst presser lavinntektshusstander ut av byene eller inn i dårligere boforhold, og det er en fare for at høy utbyggingstakt og fortetting forsterker kvalitetsforskjellene mellom områder.

11.2 Selektiv flytting forsterker bokonsentrasjon

Flytting inn og ut av nabolag og byer påvirker hvordan et område utvikler seg over tid. Flytting kan forsterke segregering etter både inntekt, innvandrerbakgrunn og andre sosiale kjennetegn.

En høy andel innbyggere med innvandrerbakgrunn i et boligområde kan føre til at andelen fortsetter å stige. Mekanismene bak dette er selektiv flytting, altså flyttemønstre både i befolkningen med og uten innvandrerbakgrunn som påvirker hvor høy andelen med innvandrerbakgrunn i områdene blir. I Norge er det ikke gjennomført store undersøkelser av selektiv flytting etter innvandrerbakgrunn, men i studier fra Sverige og Danmark er det dokumentert at slik selektiv flytting skjer. Segregeringen etter innvandrerbakgrunn påvirkes særlig av at den øvrige befolkningen unngår å flytte til, eller flytter fra, områder med mange innvandrere. Utvalget mener det er god grunn til å tro at slike mekanismer også gjelder i Norge.

Når andelen innbyggere med innvandrerbakgrunn øker i enkelte områder, skyldes det flere forhold. Mange innvandrere har lavere inntekt og formue enn gjennomsnittet i befolkningen, og forskjeller i boligpriser vil derfor påvirke hvor innvandrere bosetter seg. I tillegg er det slik at folk som flytter gjerne søker seg til nabolag der befolkningen likner dem selv. Både innbyggere med og uten innvandrerbakgrunn kan ønske å bosette seg i nærheten av egen familie, eget nettverk eller folk de oppfatter at likner seg selv. Videre mener utvalget at det er grunn til å tro at en del velger seg vekk fra områder med mange med innvandrerbakgrunn ut fra andre årsaker. Det kan være omdømme, skoler med krevende læringsmiljøer og dårlige skoleresultater eller antakelser om at det er slik.

Selektiv flytting forsterker segregeringen i byene og bidrar til en utvikling der noen nabolag får en opphoping av levekårsutfordringer. Utvalget mener utviklingen gir grunn til bekymring. Svært mange av familiene med lavinntekt i de områdene utvalget har studert, har innvandrerbakgrunn, og de kan ha flere andre typer utfordringer enn bare de økonomiske.

11.3 At flere eier bolig, kan stabilisere levekårsutsatte områder

Utvalget mener at det at mange eier boligen sin, kan ha stabiliserende effekter for levekårsutsatte områder. Boligeie kan være positivt for bostabilitet, noe som kan styrke fellesskapet i nabolagene og være viktig for barnas hverdag og skolene. Boligeie kan også fremme vedlikehold og velstandsutvikling og dermed slå ut positivt for nærmiljøkvalitetene.

Når store deler av Norges befolkning eier sin egen bolig, er det med på å jevne ut de økonomiske ulikhetene sammenliknet med når flere leier bolig. Sånn sett bør en høy andel boligeiere ha en dempende effekt på segregering. Utvalget mener at det likevel er vanskelig å slå fast at boligeie er en viktig årsak til den relativt lave segregeringen i norske byer. De viktigste landene Norge kan sammenlikne seg med, har en høy andel sosiale utleieboliger konsentrert i enkelte byområder. I praksis ser det ut til at sosiale utleieboliger ofte blir konsentrert i enkelte deler av byen, og at dette i seg selv kan bidra til høyere segregering enn det vi har i Norge. Dette gjelder imidlertid ikke for alle byer. Det er også eksempler på at sosiale utleieboliger blir spredt og er en integrert del av ordinære bomiljøer, og at segregeringen der også er på samme nivå eller lavere enn i Norge. Det er i tillegg eksempler på vesteuropeiske byer med en høy boligeierandel som er betydelig mer segregert enn byer i Norge.

Utvalget mener dessuten at det i det norske boligsystemet kan være noen faresignaler med hensyn til segregering. En høy andel boligeiere betyr at offentlige myndigheter ikke har samme mulighet til å gripe inn og påvirke segregeringen som myndighetene i land med en stor offentlig utleiesektor. Selv om en høy andel boligeiere gir en jevnere velstandsvekst enn en lav andel boligeiere, vil økende forskjeller i boligpriser øke de økonomiske ulikhetene. Hvis boligmarkedene i levekårsutsatte områder stagnerer, eller hvis boligprisutviklingen er betydelig lavere enn i andre deler av byen, vil det kunne gjøre det vanskeligere å flytte videre fra disse områdene. Sterk prisvekst i andre deler av byen vil innskrenke valgmulighetene for lavinntektshusstander og dermed kunne øke segregeringen.

I tillegg er det i Norge tendenser til konsentrasjon av levekårsutfordringer i områder med mange utleieboliger. Selv om de fleste boliger er godt vedlikeholdt, er det også eksempler på manglende vedlikehold. Det gjelder både for eide og leide boliger, men er nok særlig utpreget i boområder med en høy andel utleieboliger. Utvalget mener at det er bekymringsfullt at en del boligsameier får en høy andel utleieboliger med mange beboere med levekårsutfordringer. En del leietakere har få muligheter på boligmarkedet. Det gjør at utleiere kan spekulere i å tilby dårlige boliger til høye husleier, og at leietakere kan synes det er vanskelig å ta opp mangler med utleieren. Det er en del eksempler på at boområder med mange utleieboliger har høy flyttehyppighet, svake sosiale nettverk og manglende vedlikehold. Utvalget mener at det er en fare for økende levekårsopphoping i slike områder.

11.4 En variert befolkning kan styrke nabolag

Utvalget mener at en sosioøkonomisk variert befolkning i nabolagene er positivt. Folk treffes i nabolaget blant annet gjennom skoler og barnehager, og gjennom lokale aktiviteter i idrettslag og lokale foreninger. Når folk med ulik bakgrunn bor i samme område, kan det bidra til å styrke relasjoner på tvers av ulike grupper. Utvalget vil særlig framheve at det er viktig for alle lokalsamfunn å ha engasjerte beboere som bryr seg om nabolaget, og som er villige til å bidra i idrettslag og andre lokale foreninger. Fellesskapet i nærmiljøet og kommunikasjonen mellom beboere med ulik bakgrunn, er med på å skape normer og felles forståelse for hva som er akseptabel atferd. Det skaper sosialt lim og kollektiv handlekraft. Gjennom slike fellesskap og sosiale bånd blir det også lettere å samarbeide om å løse utfordringer i nabolagene.

Utvalget mener samtidig at det å bo i områder med små sosiale forskjeller kan ha sine fordeler. Mange liker å bo nær folk som likner dem selv, og det kan gi lokalsamfunn med sterkere samhold. Flere undersøkelser har også pekt på at naboer med ulik sosial bakgrunn ikke nødvendigvis omgås. I land hvor mange barn går på private skoler, vil det kunne bety at barn med ulik sosial bakgrunn ikke leker sammen, selv om de bor i samme nabolag. I Norge går barn stort sett på den lokale skolen, og i varierte nabolag vil det derfor være større sjanse for at barn med ulik sosial bakgrunn leker med hverandre. Det kan dessuten være fordeler av å ha varierte nabolag selv om folk ikke har så mye sosial kontakt. Folk med høyere inntekt og utdanning kan for eksempel ha større påvirkningskraft på offentlige beslutninger som angår nabolaget, noe som kommer hele nabolaget til gode. Selv om det er mange fordeler med samhold i nabolagene, er det ikke nødvendigvis bare fordeler. Det kan skape engasjement rundt fellesskapet, men også føre til et sosialt press mot folk som oppfører seg annerledes.

Det kan likevel være grunn til å spørre om det er vanskeligere å få varierte lokalsamfunn til å fungere hvis de økonomiske ulikhetene i samfunnet generelt og innad i lokalmiljøene blir for store. Det vil si at det kan være vanskeligere å bygge fellesarenaer, nettverk, tillit og deltakelse på tvers i slike lokalsamfunn. En blandet befolkning sikrer heller ikke i seg selv gode oppvekstforhold for levekårsutsatte barn og unge. Det kan for eksempel være ekstra vanskelig for barn i familier med lave inntekter å bo i områder hvor andre har god råd.

Mange nabolag har en variert befolkning. I tillegg er de økonomiske forskjellene i Norge små sammenliknet med andre land, og forskjellene innad i nabolagene blir dermed også mindre. Folk er også stort sett tilfredse med nabolaget sitt. Men segregeringen i Norge har økt, og i byer som Oslo ser vi ikke minst en høy bokonsentrasjon blant folk med høye inntekter og formuer.

11.5 Mangel på deltakelse svekker tilliten og samholdet

Utvalget legger vekt på at engasjement og deltakelse er grunnsteiner i et demokrati. For demokratiske prosesser er det derfor en utfordring at ulike sosiale grupper engasjerer seg og deltar i ulik grad, slik vi ser internasjonalt og i Norge. Hvis mange innbyggere i et område engasjerer seg mindre eller ikke deltar i nær- og oppvekstmiljøet til barna, kan det gjøre det vanskeligere for dem å bli inkludert.

Det er ikke nødvendigvis slik at lokale tilbud i seg selv bidrar til nettverk og tillit mellom folk lokalt. Folk er mobile og kan like gjerne benytte tilbud andre steder i byen enn i sitt eget nærmiljø. Sosiale bånd i lokalsamfunn utvikles gjerne mellom mennesker som har noe til felles. I områder der det bor mange barnefamilier, vil for eksempel aktiviteter for barn danne felles arenaer der barn, unge og familier kan møtes.

I enkelte utsatte områder kan det være færre som deltar på lokale arenaer. Det kan for eksempel være få møteplasser eller at de som er, brukes for lite. Andre steder er det et problem at innvandrerbefolkningen og øvrig befolkning har sine nettverk og foreninger side om side, men med lite samhandling på tvers.

Utvalget registrerer at personer fra levekårsutsatte områder er svakt representert i politiske organer. Det er et demokratisk problem hvis kunnskapen om og erfaringer fra levekårsutsatte områder er svakt representert på Stortinget og i kommunepolitikken. Kunnskapen om eget nærmiljø vil ofte være større enn kunnskapen om andres nærmiljø. Utvalget mener derfor at det er viktig å følge med på den politiske representasjonen fra levekårsutsatte områder.

Studier har vist at sivilsamfunnet er svekket i noen utsatte områder. Frivilligheten blir ikke en plattform for felles, kollektiv handling. At ulike grupper i befolkningen har sine nettverk ved siden av hverandre, innebærer at arenaer der det kan utvikles interessebaserte relasjoner på tvers av ulike grupper, blir færre. Det kan gjøre at folk i lokalsamfunn deltar mindre, folk møtes sjeldnere, og det utvikles heller ikke en felles identitet i lokalsamfunnet. Et svekket sivilsamfunn kan redusere evnen til å skape positivt engasjement i nærmiljøet og til at barn og unge i mindre grad blir sosialisert til å bli aktive samfunnsmedlemmer. Fellesskapet i nærmiljøet og kommunikasjonen mellom beboere er med på å skape normer og felles forståelse for hva som er akseptabel atferd. Det skaper sosialt lim og kollektiv handlekraft. Gjennom slike fellesskap og sosiale bånd blir det også lettere å samarbeide om å løse utfordringer i nabolagene.

Tillit er en viktig forutsetning for den norske velferds- og samfunnsmodellen. Det er blant annet beskrevet av Brochmann-utvalgene. Tillit er både vertikal tillit, det vil si tillit til dem som styrer, og generalisert tillit mellom innbyggere. Utvalget viser til at innvandrere har høyere tillit til politiske institusjoner enn den øvrige befolkningen, selv om innvandrerbefolkningen i snitt har dårligere levekår. Selv om dårligere levekår hos innvandrere ikke nødvendigvis henger sammen med lavere grad av tillit til dem som styrer, viser utvalget til at arbeidsledighet og ikke minst opplevd diskriminering kan være skadelig for tilliten og for deltakelsen i bredt.

For barn og unge er det av stor betydning hvordan utdanningssystemet påvirker livssjansene deres. Utvalget mener det er viktig at målet om at barn og unge skal ha like muligheter, holdes høyt. Om alle i realiteten gis like muligheter, vil påvirke tilliten til samfunnsinstitusjonene.

I tillegg til den vertikale tilliten til dem som styrer, er generalisert tillit en viktig forutsetning i den norske velferds- og samfunnsmodellen. Den generaliserte tilliten lener seg på forståelsen av et fellesskap og bidrar til å gjøre samhandlingen mellom mennesker smidig og effektiv. Hvordan den generaliserte tilliten utvikles i hverdagen og i levd liv, er det lite dokumentasjon på fra forskningen. Men man kan anta at oppfatninger om likhet, relasjoner basert på noe som forener, og å ha felles interesser og opplevelser bidrar til bedre generalisert tillit.

Utvalget tror at levende og gode lokalsamfunn med mange møteplasser og arenaer for å delta og samhandle kan ha positive effekter for tilliten og den opplevde tilhørigheten til stedet folk bor, men også til storsamfunnet på lang sikt. Tilliten mellom folk og tilliten til myndighetene er høy i Norge. Erfaringer fra andre land viser imidlertid at hvis tilliten og tilhørigheten i samfunnet svekkes, vil det kunne ha negative konsekvenser for folks livskvalitet og trygghet. Ettersom tillit er en form for lim i samfunnet i stort, vil minkende tillit kunne ha negative effekter for økonomien og den generelle velstandsutviklingen.

11.6 Opphoping av levekårsutfordringer kan virke negativt for nabolagene

En del internasjonale studier utvalget har gått gjennom viser eksempler på at ulike nabolagsproblemer, både sosiale problemer og fysisk forfall, kan forsterke hverandre. I andre studier er det mer usikkert om ulike problemer faktisk forsterker hverandre eller bare opptrer samtidig.

Selv om årsakssammenhengene ikke alltid er helt klare, mener utvalget at det er grunn til å slå fast at sterk konsentrasjon av levekårsutfordringer kan virke negativt på beboere. Det kan også øke risikoen for sosiale problemer i nabolagene. Utvalget vil samtidig presisere at selv om den gjennomsnittlige inntekten og utdanningsnivået i et nabolag er lavt, betyr det ikke nødvendigvis at risikoen for sosiale problemer er høy.

Generelt ser det ikke ut til at levekårsutsatte områder har hatt en sterk negativ utvikling de siste ti årene. Den store majoriteten av beboere trives i nabolagene sine, boligområdene er velholdte, og det er få rapporter om alvorlig konfliktfylte nabolag. Det er likevel en svært sammensatt utvikling i levekårsutsatte områder, med både positive trekk og med noen klare faresignaler. En del områder er det viktig å følge ekstra nøye med på. Situasjonen er særlig utfordrende i et fåtall områder. Dette er områder med store levekårsutfordringer på mange ulike felt og som har hatt en tydelig negativ utvikling de siste ti årene. Utvalget er spesielt bekymret for det økende tallet på områder hvor svært mange barnefamilier har lave inntekter, og hvor mange har store levekårsutfordringer. Det kan gi svært vanskelige oppvekstforhold.

En del områder, særlig sentrumsområder, har store interne levekårsforskjeller. Der bor folk med de aller laveste inntektene og størst levekårsutfordringer vegg i vegg med grupper med høy utdanning og inntekt. Flere slike områder er preget av mye inn- og utflytting, trangboddhet og mangel på rekreasjons- og grøntområder. I kombinasjon med høy kriminalitet noen steder gir dette særskilte utfordringer for barn og unges oppvekstmiljø.

11.7 Å bo i utsatte områder kan påvirke barns utdanning negativt

Nabolaget barn vokser opp i, ser ut til å ha effekter på utdanningen deres senere i livet. Studier fra flere land viser at det å vokse opp i et utsatt nabolag har negativ effekt på barnas utdanning når de er unge voksne. Både beboersammensetningen og andre trekk ved nabolaget kan påvirke, for eksempel skolenes kvalitet, fritidstilbudene, uteområdene og det sosiale miljøet. Skolene ser ut til å påvirke mest.

Selv om det generelle bildet ved skolene i utsatte byområder er at barn trives på skolen, og at læringsmiljøet og det sosiale miljøet er godt, ser utvalget at det er store forskjeller mellom skolene i de utsatte områdene. Forskjellene kan være svært store også mellom skoler som ligger nær hverandre. At foreldre velger enten å flytte til en annen skolekrets eller å sende barna sine til skoler som de anser å ha bedre kvalitet, kan bidra til å forsterke tendensene til skolesegregering.

Enkelte skoler får et uforholdsmessig stort omfang av utfordringer. De får flere elever med særlige behov, for eksempel behov for særskilt opplæring i norsk eller spesialundervisning, og elever som sliter med ulike sosiale utfordringer. En del av elevene har kanskje ikke den samme støtten hjemme som mange andre elever. Videre kan mange elever som flytter underveis i skoleløpet, gi et ustabilt skole- og læringsmiljø. At nyankomne elever som ikke snakker norsk, kommer inn underveis i skoleløpet, kan være ekstra utfordrende ved skoler som allerede sliter med å gi elevene tilpasset opplæring. Ved noen få skoler er bråk, uro, mobbing og vold mot lærere og andre elever et betydelig problem. Noen ungdomsskoler rapporterer om at en relativt høy andel av de eldste elevene er involvert i rus og kriminalitet. Rektorer rapporterer at mange elever ikke har tro på egen framtid. Samlet sett påvirker dette elevenes trivsel og trygghet som igjen påvirker læring. Lærerne må bruke mye av tiden sin på å håndtere sosiale utfordringer og drive med brannslukking, og de får slik mindre tid til å undervise i fag. Det ser ut til at omfanget av skoler som har særdeles store sosiale utfordringer, ikke er så stort, men at problemene oppleves som svært vanskelige å håndtere ved skolene det gjelder.

Utvalget mener det kan være grunn til å tro at skolesegregeringen forsterker sosiale forskjeller mellom elever. De elevene som sliter mest, blir også belemret med de fleste ulempene. Å redusere sosiale forskjeller i skoleprestasjoner er vesentlig for å legge til rette for sosial mobilitet.

Utvalget er bekymret over at andelen unge som ikke gjennomfører videregående opplæring, er høy i enkelte områder. Selv om andelen som ikke fullfører videregående skole har gått ned for både jenter og gutter i utsatte byområder over tid, er andelen i noen få områder svært høy. Å gjennomføre videregående skole anses ofte å være den viktigste faktoren for å oppnå stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Det har positive effekter på senere inntekt, familiedannelse og helse, og det forebygger kriminalitet.

Noen skoler har en svært høy andel elever med innvandrerbakgrunn, og det bekymrer både foreldre og en del rektorer og lærere. Samtidig tyder studier utvalget har gått gjennom på at andelen elever med innvandrerbakgrunn på skolene trolig betyr lite for elevenes prestasjoner. Foreldrenes utdanningsnivå har mer å si, og skoler hvor andelen elever med innvandrerbakgrunn er høy, har gjerne også en høy andel elever med lavt utdannede foreldre.

Utvalget ser samtidig at noen skoler har uforholdsmessig mange elever med språklige utfordringer i norsk, og at det kan være uheldig for alle elevene ved skolene. For elever med dårlige norskkunnskaper er skolen trolig det viktigste språkmiljøet de har. Dersom språkmiljøet er svakt, vil ferdighetene i norsk utvikle seg saktere. Dette kan påvirke elevenes læring negativt, og etterslepet blir verre å hente inn igjen jo lenger i skoleløpet de kommer. Elevenes språkutfordringer kan også bidra til å øke konfliktnivået mellom elever i klasserommet og i friminuttet.

Utvalget vil samtidig løfte fram en svært positiv tendens. Studier viser at mange elever med innvandrerbakgrunn har en bedre prestasjonsutvikling enn andre elever. Dette kan trolig forklares med at mange foreldre med innvandrerbakgrunn motiverer barna sine i skolearbeidet og til å ta høyere utdanning, og at de unge får et særlig prestasjonsdriv.

11.8 Flere utsatte unge kan øke kriminaliteten

Kriminaliteten i utsatte byområder i Norge er generelt sett lav, og de fleste som bor i områdene, føler seg i all hovedsak trygge. Kriminalitet er likevel en faktor som kan påvirke beboere sterkt.

Utvalget ser at kriminalitet kan påvirke beboere, først og fremst unge gutter, direkte. Nabolagsstudier fra flere land viser at barn som vokser opp i nabolag med store levekårsutfordringer og høy kriminalitet, i større grad begår kriminalitet selv. Samtidig viser studier at en del utsatte nabolag kan være dårligere rustet til å korrigere og slå ned på uønsket aktivitet og kriminelle handlinger fordi det sosiale limet blant beboerne er svakt. Høy kriminalitet, eller oppfatninger om at kriminaliteten er høy, kan også forklare hvorfor segregering oppstår eller opprettholdes. For eksempel kan den påvirke folks valg om å flytte til eller fra områder. Kriminalitet kan ha selvforsterkende negative effekter i noen utsatte områder som over tid kan gi en negativ utvikling.

Barne- og ungdomskriminaliteten har økt i flere av de største byene de siste årene. Selv om det meste av kriminaliteten skjer i sentrum og i typiske sentrale områder hvor mange mennesker beveger seg inn og ut, har enkelte lokale bomiljøer hatt en høy ungdomskriminalitet over flere år. Den høye ungdomskriminaliteten øker risikoen for at nye ungdommer blir rekruttert til kriminelle nettverk. På østkanten i Oslo har det de siste årene vokst fram flere flyktige nettverk av ungdom som begår ulike typer kriminalitet, både ran, vold og narkotikahandel. Samtidig opplever politiet situasjonen innen og mellom ulike kriminelle nettverk som anspent. Utvalget er bekymret for tendensen til nettverksdannelse og gjengkriminalitet i enkelte utsatte områder og for at omfanget av kjøp, salg og bruk av narkotiske stoffer øker blant ungdommer. Utvalget er videre bekymret over at norskfødte med innvandrerforeldre, særlig gutter, er sterkt overrepresentert på kriminalitetsstatistikken. Trenden er den samme i Sverige og Danmark. Dette er ungdommer som har vokst opp med en rekke økonomiske og sosiale problemer. Sjansene for at barn som vokser opp med svært mange belastninger i livet, får utfordringer, er betydelig større enn at barn som har vokst opp under trygge familieforhold, får det. Barn som sliter, og som i tillegg føler at de ikke fullt ut er akseptert eller ikke hører til, kan være i risikosonen. Utsatte og sårbare barn er enklere for kriminelle aktører å rekruttere. Illegale aktiviteter som salg av hasj og andre rusmidler kan gi rask fortjeneste som gjør det mulig å kjøpe merkeklær og andre statussymboler. Dette kan virke forlokkende, særlig for barn og unge som i liten grad føler seg som en del av eller akseptert av storsamfunnet. Utvalget vil understreke at ungdommer som begår kriminalitet, ofte har mange risikofaktorer og få beskyttelsesfaktorer i livet sitt. Risikofaktorene kan forsterke hverandre og gi en ond sirkel det er vanskelig å komme ut av. Gjennom kriminaliteten søker noen av ungdommene tilhørighet, aksept, status og respekt som de ikke kan finne andre steder.

Barn og unge i utsatte posisjoner og situasjoner er imidlertid en svært mangfoldig gruppe, og mange klarer seg bra. Utvalget vil understreke at selv om barn har vanskelige familieforhold, så er det ikke likegyldig hva som skjer på andre arenaer. En god skolesituasjon, positive fritidsaktiviteter og trygge voksne kan kompensere for vanskelige hjemmeforhold.

I norske medier og politiske debatter vises det ofte til kriminaliteten i utsatte byområder i andre land og den negative utviklingen man har sett i slike områder over flere år. Er det tegn som tyder på at vi kan få den samme utviklingen i Norge?

Utvalget vil vise til at politiet i Sverige peker på at kriminelle strukturer i noen utsatte boområder har utviklet seg og vokst seg sterke over flere år. En rekke tiltak er satt inn, men de har ikke alltid svart godt nok på problemene eller vart lenge nok til å gi effekt. Det har dermed bygd seg opp kriminell kapasitet i noen områder. De kriminelle gjennomsyrer hele lokalmiljøer ved at de bestemmer hvilke regler som gjelder. Det gjør det vanskelig for politiet å finne samarbeidspartnere som er til å stole på.

Utviklingen i kriminaliteten i Sverige forklares på ulike måter. En forklaring er at den sosiale ulikheten øker. En annen forklaring er bosettingsmønstret. Segregeringen i Sverige er sterkere enn i Norge, og opphopingen av levekårsproblemer er betydelig større i enkelte områder. Innvandrere er sterkt overrepresentert i noen av områdene, og disse deltar i langt mindre grad i arbeidslivet og har lavere inntekter enn den øvrige befolkningen.

Ut fra den informasjonen utvalget sitter på i dag, er det ingen klare tegn på at kriminaliteten er i ferd med å utvikle seg på samme måte i Norge som i Sverige. Kriminaliteten er fortsatt relativt lav i de fleste utsatte byområder. Kriminelle aktører har trolig ikke den samme innflytelsen i utsatte områder i Norge som de har i enkelte områder i Sverige. Det er likevel grunn til å tro at utsatte unge kan bli brukt som «redskap» for kriminelle narkotikanettverk også i Norge, og at de kriminelle nettverkene kan få et sterkere grep om lokalmiljøene de opererer i, dersom de ikke brytes opp tidlig.

Det er dermed ikke grunnlag for å si at kriminalitetsutviklingen ikke kan gå i samme retning. Visse tendenser er de samme som i Sverige. De sosiale og økonomiske forskjellene mellom folk øker, og i en del store og mellomstore byer i Norge er det en relativt sterk opphoping av levekårsproblemer. Og selv om den registrerte kriminaliteten generelt går ned, så øker altså barne- og ungdomskriminaliteten, særlig vold, ran og narkotikakriminalitet. Videre vokser problemet med flere flyktige nettverk og kriminelle ungdomsgjenger noen steder, og det er kjent at svært unge barn rekrutteres til kriminelle miljøer.

Under utvalgets tur til Malmö i Sverige ble det sagt at ungdomskriminaliteten i dag er et resultat av det som ikke ble gjort for 15–20 år siden. Utvalget vil understreke at for å motvirke at utviklingen går i feil retning i Norge, må prinsippet om tidlig innsats legges til grunn i all innsats. Å forebygge barne- og ungdomskriminalitet må ta utgangspunkt i et familieperspektiv for å trygge barns oppvekst. De varige effektene får man best ved å sette inn innsats tidlig og ved å jobbe langsiktig.