Del 4
Strategier og tiltak

12 Arbeid, likeverdige tjenester og kommunenes økonomi

Arbeidsinntekt er den viktigste inntektskilden for de fleste husholdninger i Norge, og høy sysselsetting er grunnleggende for den norske velferdsstaten. En rekke politikkområder virker inn på sysselsettingen. By- og levekårsutvalget behandler særskilt temaer som handler om å utjevne geografiske levekårsforskjeller og målrettet innsats innenfor utsatte byområder. Den statlige sysselsettings- og næringspolitikken faller i hovedsak utenfor denne temaavgrensningen, men prioriteringer innenfor disse politikkområdene vil kunne påvirke levekårene i utsatte områder.

Norske kommuner har stor grad av selvstyre og har viktige roller i å forebygge og kompensere for levekårsutfordringer. Kommunenes økonomi og hvordan inntektsfordelingen skal sette kommunene i stand til å tilby likeverdige tjenester, er vesentlig for utviklingen i utsatte byområder.

12.1 Arbeidslivs- og velferdsmodellen i Norge

12.1.1 Sentrale kjennetegn ved den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen

De nordiske velferdsstatene er omfattende, og finansieringen av dem hviler på at sysselsettingen er høy (NOU 2011: 7). I Norge er og har det vært en tverrpolitisk oppslutning om velferdsstatens grunnstruktur. Noe av forklaringen er at den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen er forankret i institusjonelle ordninger, har legitimitet og bred representasjon, er støttet av organisasjonene i arbeidslivet og sivilsamfunnet og har over lengre tid levert gode resultater (NOU 2011: 7 og NOU 2017: 2).

Den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen kjennetegnes blant annet av

• høy yrkesdeltakelse

• et velregulert arbeidsliv og samarbeid mellom myndighetene og sterke arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner

• et i hovedsak skattefinansiert offentlig velferdstilbud av høy kvalitet, som har en høy grad av rettighetsfesting, og som benyttes av de fleste

• et godt utbygd og universelt velferdssystem med relativt sjenerøse overføringer ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet og alderdom

• en inntektsfordeling som i internasjonal sammenheng er jevn

• en omfattende familiepolitikk som fremmer likestilling mellom kjønnene

• høy tillit

  (NOU 2011: 7)

Visse forutsetninger må være på plass for å kunne oppnå høy sysselsetting. Blant disse er et velfungerende og innovativt næringsliv, en velfungerende offentlig sektor, solide offentlige finanser, en økonomisk politikk rettet mot et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel og oppdatert kompetanse i arbeidslivet (NOU 2019: 7).

Skattesystemet skal medvirke til å finansiere offentlige oppgaver og til å utnytte ressurser effektivt. Samtidig bidrar skattesystemet til å omfordele gjennom skatt på inntekter og formuer og ved å finansiere offentlige ytelser og tjenester. Inntektssikringsordninger skal sørge for økonomisk trygghet og velferd i befolkningen og være med på å jevne ut økonomiske forskjeller mellom arbeidstakere og dem som står utenfor arbeidslivet. Inntektssikringsordningene skal samtidig balansere mellom hensynet til økonomisk trygghet og økonomiske insentiver til å jobbe (NOU 2017: 2, NOU 2019: 7).

Norge har et relativt sett høyt nivå på ytelsene og et lett tilgjengelig inntektssikringssystem sammenliknet med en rekke andre europeiske land. Det gjelder særlig de helserelaterte ytelsene. Den norske arbeidsledighetstrygden og sosialhjelpen er i hovedsak ikke spesielt sjenerøse sett opp mot sammenliknbare land. Inntektssikringsordninger og arbeidsmarkedstiltak ses mer i sammenheng nå enn tidligere både i Norge og andre nordeuropeiske land ved at det blir stilt flere krav til arbeidsrettet aktivitet (Pedersen mfl. 2019).

Arbeidsmarkedet i Norge har ifølge OECD et middels sterkt stillingsvern, der arbeidstid og arbeidsvilkår er regulert slik at det blant annet skal ta hensyn til arbeidstakernes helse, miljø og sikkerhet (Venn 2009).

Flere offentlige utvalg har analysert sentrale trekk ved den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen og kommet med forslag til endrede strategier og nye tiltak. Dette gjelder blant annet Produktivitetskommisjonens to rapporter (NOU 2015: 1 og NOU 2016: 3) og de to Brochmann-utvalgene (NOU 2011: 7 og NOU 2017: 2). Brochmann-utvalgene analyserte sammenhengene mellom innvandring, arbeidsmarked og velferdsstat. De la blant annet vekt på å aktivisere og kvalifisere innvandrere for å øke arbeidsdeltakelsen. Sysselsettingsutvalget skal analysere utviklingen i sysselsettingen i Norge, utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser og foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid. Sysselsettingsutvalgets arbeid er delt i to faser. Etter første fase la en ekspertgruppe fram sine anbefalinger (NOU 2019: 7). Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) analyserte lønnsdannelsen blant annet i lys av økt migrasjon.

12.1.2 Universelle og målrettede virkemidler

Noen av de viktigste velferdsordningene i Norge er universelle, det vil si at de gir alle like rettigheter til godene som ytes. Inntektssikrings- og velferdsordningene legger til rette for at alle har en levestandard på et visst nivå. Universelle velferdsordninger kan treffe innbyggerne ulikt, eller de klarer ikke å dekke behovene. De blir derfor i mange tilfeller benyttet sammen med mer målrettede ordninger, eller de er delvis målrettet mot individer og grupper med størst behov (differensiert universalisme).

Argumenter for universelle ordninger er at de kan gi alle tilgang på tjenester av samme kvalitet, gi effektiv administrasjon, forebygge levekårsproblemer og opprettholde insentivene til å komme ut av en vanskelig situasjon. Argumenter for mer målrettede ordninger er at de treffer bedre og er kostnadseffektive (Dahl mfl. 2014).

De fleste målrettede ordninger er rettet inn mot individer eller grupper med særskilte behov, men det finnes også ordninger som retter seg mot geografiske områder. I Norge er geografisk innrettede virkemidler i hovedsak utformet ut fra distriktshensyn, men den målrettede innsatsen rettes også mot levekårsutsatte byområder. Dette kan være både ekstra innsats rettet mot utsatte byområder og forsøk som blir gjennomført i slike områder. Et eksempel på sistnevnte er forsøket med gratis kjernetid i barnehage i områder i Oslo, Drammen og Bergen. Formålet var å få flere barn til å begynne i barnehage og gjøre dem bedre forberedt til å begynne på skolen. Områdene ble valgt fordi det bodde mange minoritetsspråklige barn der, deltakelsen i barnehage var relativt lav og behovet for språkstimulering var stort (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 2011). Forsøket inkluderte alle barna som bodde i områdene, og var sånn sett et universelt tiltak i et avgrenset geografisk område.

12.2 Arbeidsinkludering og næringsutvikling i utsatte byområder

12.2.1 Tiltak for arbeid og kvalifisering

12.2.1.1 Arbeidsmarkedstiltak og andre arbeidsrettede tiltak

Arbeids- og velferdsetaten (NAV) tilbyr veiledning og hjelp til å søke jobb. I tillegg tilbyr etaten kompetansetiltak, som opplæring, kurs og støtte til utdanning, og tiltak på arbeidsplasser, for eksempel arbeidstrening, lønnstilskudd. Alle som henvender seg til NAV, har rett til å få vurdert behovet for bistand til å skaffe seg en jobb. Ungdom, innvandrere fra land utenfor EØS-området og personer som har vært ledige lenge, skal prioriteres ved inntak til arbeidsrettede tiltak. En betydelig andel av tiltaksdeltakerne har nedsatt arbeidsevne.

Både norske og internasjonale studier viser at arbeidsmarkedstiltak gjør det mer sannsynlig å komme i jobb. Effekten varierer mellom ulike tiltak og etter ulike egenskaper ved deltakerne, og arbeidsmarkedstiltak kan også føre til lengre periode med arbeidsledighet, såkalt innlåsningseffekt. Individuell tilpasning og god oppfølging har trolig noe å si for resultatet. Arbeidsmarkedstiltak kan imidlertid ha negative effekter for andre arbeidssøkere hvis deltakere på arbeidsmarkedstiltak får jobber som ellers ville gått til ordinære jobbsøkere (von Simson 2019).

Flere studier finner at innvandrere har godt utbytte av en del arbeidsmarkedstiltak sammenliknet med andre arbeidssøkere. Det gjelder blant annet for arbeidstrening, som gir svake resultater for mange arbeidssøkere. Ungdom har generelt sett lavere utbytte av arbeidsmarkedstiltak enn eldre (ibid.).

Kommunene skal gi råd og veiledning som kan bidra til å løse sosiale problemer. Kommunene har også plikt til å tilby kvalifiseringsprogram til personer som oppfyller vilkårene for å delta. Kvalifiseringsprogrammet retter seg mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne som har behov for tett oppfølging. Hensikten er å styrke vedkommendes mulighet til å delta i arbeidslivet.1 Programmet skal gi individuelt tilpasset, tett og koordinert bistand som skal styrke deltakerens mulighet til å komme i jobb. En evaluering av kvalifiseringsprogrammet indikerte at programmet økte sysselsettingen med nesten 20 prosent for den aktuelle mottakergruppa (Markussen og Røed 2014).

Flere offentlige utvalg har lagt vekt på behovet for gode ordninger for kvalifisering og aktivitet. Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe (NOU 2019: 7) mente det er behov for økte ressurser til NAV for å kunne følge opp arbeidstakerne tettere og sikre at arbeidsmarkedstiltakene er effektive og har god kvalitet. Ekspertgruppa anbefalte også at kvalifiseringsprogrammet burde brukes i større grad. De pekte på flere mulige årsaker til at programmet ikke blir brukt mer enn det gjør, blant annet at programmet er ressurskrevende for kommunene, og at det kan trekke i retning av at brukere blir ledet inn mot statlige ordninger som arbeidsavklaringspenger eller statlige arbeidsmarkedstiltak. Ekspertgruppa mente at det kan være behov for å se på ansvarsforholdet mellom stat og kommune for å øke insentivene til å benytte kvalifiseringsprogrammet.

12.2.1.2 Kvalifiseringstiltak for flyktninger og nyankomne innvandrere

Fra 1. januar 2021 er det lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) som regulerer blant annet introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Integreringsloven erstatter introduksjonsloven.

Kommunene skal tilby opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap til nyankomne innvandrere. Mange innvandrere har rett og plikt til å gjennomføre opplæringen, og de får den gratis. Arbeidsinnvandrere mellom 18 og 67 år som er fra land utenfor EØS-/EFTA-regelverket og familiegjenforente til disse, har plikt, men ikke rett til opplæring. Disse må betale opplæringen selv.

Nyankomne flyktninger og deres familiegjenforente deltar i introduksjonsprogram i kommunen de er bosatt i. Det gis også tilskudd til kommuner til andre kvalifiseringstiltak for innvandrere, for eksempel til Jobbsjansen (se Boks 12.2).

Introduksjonsprogrammet og/eller ordningen med norskopplæring er evaluert flere ganger (se blant annet Djuve mfl. 2017, Djuve og Kavli 2015, Kavli mfl. 2007, Rambøll 2007, Skutlaberg mfl. 2014 og Tronstad 2015). I den siste evalueringen fra 2017 dokumenterer forskerne at det er store kommunale variasjoner i hvordan ordningene organiseres og implementeres, og at noen av variasjonene påvirker deltakernes resultater (Djuve mfl. 2017). Et annet sentralt funn er at introduksjonsprogrammet i for liten grad inneholder reelt kvalifiserende virkemidler for deltakerne. Tiltakene er ikke «utformet og dimensjonert slik at de fyller gapet mellom hva slags kompetanse deltakerne har i utgangspunktet, og hva som kreves i det norske arbeidsmarkedet» (ibid.:22).

12.2.1.3 Tiltak for å senke tersklene i arbeidslivet

NAV tilbyr ulike tiltak rettet mot arbeidsgivere slik at det skal være lettere å ansette personer med nedsatt arbeidsevne og lav produktivitet. NAV kan tilby lønnstilskudd for å bidra til at personer blir fast ansatt i ordinære virksomheter og hindre at folk faller ut av arbeidslivet. NAV kan også støtte opp om virksomheter hvor arbeidstakere har behov for særskilt tilrettelegging. Dette gjøres ved at NAV følger opp tett, eller ved at NAV støtter oppfølgingen på arbeidsplassen i arbeidsgivers regi. Et eksempel på det siste er mentortilskuddet som er frikjøp av kolleger til individuell oppfølging/opplæring på arbeidsplassen.

Tidligere har flere arbeidsmarkedstiltak vært rettet inn mot skjermet arbeid, arbeidstrening på en skjermet arena eller opplæring først, med sikte på deltakelse i ordinært arbeidsliv etter hvert.2 Over tid har bruken av arbeidsmarkedstiltak i form av opptrening og oppfølging gjennom ordinært arbeidsliv gått opp. Det vil si at jobbsøkeren så raskt som mulig kommer ut i vanlig arbeid på en ordinær arbeidsplass med tett oppfølging.3 Sistnevnte metodikk innebærer at det søkes målrettet etter arbeidsplasser som kan gi brukeren lønnet arbeid på kort eller lang sikt.

Undersøkelser tyder på at det fortsatt ligger et uutnyttet inkluderingspotensial i å benytte det ordinære arbeidsmarkedet som inkluderingsarena (Spjelkavik 2016). En gjennomgang av internasjonale effektevalueringer tyder samtidig på at opplæring først gjennom «train-then-place» generelt gir mer positive resultater enn «place-then-train» for ordinære arbeidssøkere, særlig for innvandrere (von Simson 2019).

I tillegg til NAVs virkemidler skal lovverket bidra til å senke tersklene i arbeidslivet. Forbud mot å diskriminere ved ansettelser og i arbeidsforhold er regulert i likestillings- og diskrimineringsloven. Dette er blant annet viktig for at innvandrere skal ha mulighet til å få jobb og få varig tilknytning til arbeidslivet (Elgvin og Svalund 2020).

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe (NOU 2019: 7) mente at arbeidsmarkedspolitikken har lagt for lite vekt på arbeidsgiversiden. Mens en rekke tiltak retter seg mot å øke kvalifiseringen av arbeidstakere, mente de at det er få effektive tiltak for å få arbeidsgivere til å i større grad ville ansette arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne og lav produktivitet. Ekspertgruppa drøftet flere virkemidler for å gi lettere innpass i arbeidslivet.

Norge har relativt få jobber i yrker med ingen eller lave krav til utdanning sammenliknet med andre land. Skandinavia har også lavere lønnsspredning, og forskjellen i sysselsetting mellom innvandrere født utenfor EØS-området og resten av befolkningen er lavere enn i andre europeiske land. Ekspertgruppa mente likevel, i likhet med Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15), at generelt å redusere lønnsnivået i lavtlønnsyrker ikke er en farbar vei for å øke jobbmulighetene for blant annet flyktninger. Lavere lønninger vil gjøre det mindre lønnsomt å jobbe og øke risikoen for at flere blir stående varig utenfor arbeidslivet.

Både Cappelen-utvalget og Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe framhevet derimot ulike former for tilpassede eller subsidierte lønninger som virkemidler det var aktuelt å videreutvikle. Det er ordninger som å redusere lønn ved helseutfordringer eller i en opplæringsperiode og lønnstilskudd. Resultater fra flere studier, både fra Norge og internasjonalt, viser at bruk av lønnstilskudd har positiv effekt på jobbmulighetene til dem som deltar og dermed bidrar til høyere sysselsetting (von Simson 2019). De positive resultatene av lønnstilskudd har trolig sammenheng med at deltakere blir ansatt i virksomheten når de starter i tiltaket. Ekspertgruppa foreslo å øke bruken av lønnstilskudd betydelig. Samtidig framhevet de at lønnstilskuddet må være et målrettet virkemiddel mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet, og være tidsavgrenset, for å motvirke at tiltaket fortrenger jobbmulighetene for andre.

Ekspertgruppa pekte videre på at kvalifikasjonsprinsippet4 i offentlig sektor kan være til hinder for slike virkemidler, og mente det bør kunne avvikes fra dette prinsippet i noen stillinger for å ansette personer med nedsatt arbeidsevne. Ansettelsesprosessene i staten er lovregulert, i motsetning til i arbeidslivet ellers. Kvalifikasjonsprinsippet er lovfestet, men det er mulig å avvike fra prinsippet av hensyn til positiv særbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven (Prop. 94 L (2016–2017)). Reglene for ansettelser i staten er nylig justert, slik at det i noe større grad gis anledning til en moderat kvotering. Hensynet til mangfold og inkludering kommer også fram av statens personalpolitiske føringer. I tildelingsbrevene til statlige virksomheter er det stilt krav om at virksomhetene skal arbeide systematisk for å realisere regjeringens inkluderingsdugnad.5 Trainee-programmet i staten er også en del av statens satsing for å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne og hull i CV-en i arbeidsmarkedet. Statlige virksomheter får støtte gjennom programmet, og trainee-ene får arbeidserfaring og følger et medarbeiderutviklingsprogram.

Ansettelser i staten skal som hovedregel være faste. Det var tidligere større adgang til å inngå midlertidige arbeidsavtaler i staten enn i kommunal og privat sektor. I 2015 var om lag 17 prosent av de ansatte i staten midlertidig ansatt, mens andelen i arbeidslivet samlet var på 8 prosent. Adgangen til midlertidige ansettelser i staten ble strammet noe inn (Prop. 94 L (2016–2017)), mens adgangen til midlertidig ansettelse for arbeidslivet generelt ble noe utvidet i 2015. Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe drøftet midlertidige ansettelser som et virkemiddel for å senke terskelen for å komme inn i arbeidsmarkedet. De mente at midlertidige ansettelser kan fungere som et springbrett for noen, men at det også kan føre til at arbeidstakere får langvarig svak og ustabil tilknytning til arbeidslivet. De mente derfor at omfanget av midlertidige ansettelser ikke bør bli for stort. Et alternativ kunne være å gjøre arbeidstakernes prøvetid til en mer reell utprøving før fast ansettelse.

I en undersøkelse av motivasjon og hindre for å inkludere flyktninger oppgir intervjuede kommunale arbeidsgivere at de er opptatt av at deres enheter skal speile mangfoldet i befolkningen. Enkelte av informantene gir samtidig uttrykk for at regler om fast ansettelse og konkurranse om stillinger kan være til hinder for arbeidsinkludering (Bjerck mfl. 2018).

12.2.2 Lokal næringsutvikling

Statens næringspolitikk skal bidra til størst mulig verdiskapning innenfor bærekraftige rammer. Næringslivet omstiller seg gjennom endringer innad i bedriftene, men teknologi, kapitaltilgang, innovasjonsgrad, infrastruktur og annet påvirker mulighetene til å omstille. Offentlige støtteordninger i næringspolitikken skal korrigere for svikt i markedene og blant annet bidra til innovasjon og teknologiutvikling. Deler av næringspolitikken er rettet mot grønn omstilling i næringslivet, som forskning og utvikling av mer miljøvennlig produksjon og energibruk.

Innovasjon Norge er statens og fylkeskommunenes virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling. Blant annet skal Innovasjon Norge fremme flere gode gründere og flere vekstkraftige bedrifter. Det er også flere andre offentlige instanser som gir støtte til forskning og innovasjon, blant annet Siva og Forskningsrådet. Siva (Selskapet for industrivekst) er et statlig foretak som skal bidra til en nasjonal infrastruktur for innovasjon og næringsutvikling, slik som kontorplasser, kurs, nettverksarenaer osv. Siva investerer også i næringseiendommer og drifter og utvikler en eiendomsportefølje på over 100 eiendommer over hele landet. Fylkeskommunene har i tillegg mer avgrensede ordninger rettet mot innvandrere, som tilskudd til etablereropplæring og en mentor- og traineeordning. De offentlige instansene bidrar med rådgivnings- og kompetansetjenester til et bredt spekter av virksomheter. Finansieringstjenestene er mer avgrensede og for det meste rettet mot virksomheter med et stort vekstpotensial.

Levekårsutsatte områder i byer er ikke prioritert i næringspolitikken, men deler av de næringspolitiske virkemidlene er geografisk avgrenset ved at de er rettet mot distriktskommuner. Enkelte støtteordninger, som distriktsrettet investeringsstøtte, kan kun gis til kommuner med særskilte distriktsutfordringer (det distriktspolitiske virkeområdet). Et eksempel på den distriktsrettede næringspolitikken er Merkur-programmet. Merkur-programmet er en statlig finansiert ordning som skal bidra til å sikre folk i distriktene en dagligvarebutikk med god kvalitet. Å utvikle nærbutikkene som en sosial arena og som et servicesenter i kommunen er også en del av satsingen i programmet. Programmet tilbyr blant annet kurs, veiledning, nettverksbygging og investeringsstøtte. En evaluering av ordningen fant at både kompetanseprogrammet og investeringsstøtten bedret vilkårene for butikkdrift (Halvorsen og Båtevik 2014).

Kommuner og fylkeskommuner har også et ansvar for å legge til rette for lokal og regional samfunnsutvikling, og samfunns- og næringsutvikling virker inn på hverandre: Å ha attraktive lokalsentre kan styrke kundegrunnlaget for næringsdrivende, og næringsvirksomhet kan påvirke hvor attraktive områdene er. Gjennom blant annet Distriktssentret skal statlige virkemidler bidra til å heve kompetansen og gi økonomisk støtte til å utvikle lokalsamfunn i distriktskommuner, mens statlig innsats gjennom områdesatsinger skal bidra i utsatte byområder.

Lokal samfunnsutvikling vil i mange sammenhenger handle om samarbeid mellom ulike aktører, både private og offentlige. Hensikten er å finne løsninger hvor både private og offentlige aktører kan bidra og dra nytte av innsatsen. Det finnes mange gode eksempler på samarbeid mellom det offentlige og private om lokal samfunnsutvikling. Samtidig er det hindre mot å få til slike vinn-vinn-løsninger.

For eksempel ble det etablert en rekke lokale handelssentre i nærheten av kollektivknutepunkt i Groruddalen da disse drabantbyene ble bygd ut. Informanter fra bydelene viste til den historiske rollen disse sentrene har hatt, og at det er problematisk når sentrene har mange tomme lokaler og er dårlig vedlikeholdt. Det gjør at lokalbefolkningen mangler nærbutikker. I tillegg kan sentrene oppleves som utrygge og være et vitnesbyrd på forfall og liten interesse for området. Ved å gi sentrene nytt innhold, for eksempel gjennom kunst og kultur, mente informanter at sentrene kan bli gode møteplasser med historisk forankring. Gjennom den første Groruddalssatsingen ble det forsøkt å få til et bedre samarbeid mellom offentlig og privat sektor om å ruste opp lokale butikksentre. Ifølge informanter var det vanskelig å få til i praksis. Det er ikke nødvendigvis slik at nabolagenes ønsker om en møteplass sammenfaller med sentereiernes vilje til å investere. Midlene fra satsingen var begrensede og utløste i liten grad private investeringer i lokalsentrene (Gabrielsen 2014).

En del næringsaktører omtales som sosiale entreprenører. Dette er aktører og virksomheter som skal fylle et udekket velferdsbehov og bidra med nyskapende løsninger på sosiale problemer, samtidig som de har en ordinær forretningsdrift. En undersøkelse blant sosiale entreprenører i 2017 viste at om lag 30 prosent av disse hadde mottatt støtte fra Innovasjon Norge og rundt 20 prosent fra fylkeskommunen. Nær halvparten hadde fått støtte fra private aktører som stiftelser eller liknende. I sum pekte undersøkelsen på at det var en rekke virkemidler og rådgivningstjenester som de sosiale entreprenørene kunne benytte seg av, selv om de færreste var særskilt tilrettelagt for dem, og til tross for at ordningene var forvaltet av en rekke ulike offentlige og private aktører. Undersøkelsen så på hva som hindret sosiale entreprenører i å etablere seg og vokse. Informanter blant de sosiale entreprenørene opplevde at samfunnsbidraget som kom fra dem, ikke ble tilstrekkelig verdsatt, og mente at manglende fleksibilitet i offentlige regelverk kunne hindre innovasjon. Undersøkelsen viste også at en del ansatte i det offentlige tjenesteapparatet mente at sosiale entreprenører til dels tilbyr lettvinte løsninger på kompliserte samfunnsspørsmål (Kobro mfl. 2017).

12.3 Levekårsutfordringer og kommunenes økonomi

12.3.1 Kommunenes ansvar og inntekter

Sentrale prinsipper i norsk offentlig forvaltning er at oppgaver skal legges på lavest mulig effektive nivå, og at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn nødvendig for å oppnå nasjonale mål. Det er videre et prinsipp for offentlig styring at forvaltningsnivået som har ansvaret for en oppgave, også skal finansiere utgiftene (det finansielle ansvarsprinsipp). Det nordiske systemet for oppgavefordeling er relativt desentralisert sammenliknet med i andre europeiske land. Norske kommuner har høy grad av selvstyre og et bredt myndighetsansvar.6

Kommunesektorens inntekter er satt sammen av bundne og frie inntekter. De bundne inntektene består hovedsakelig av øremerkede tilskudd, gebyrer og egenbetalinger som er knyttet til spesifikke kommunale tjenester. De frie inntektene er inntekter kommuner og fylkeskommuner kan benytte fritt, uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler. De frie inntektene består av rammetilskudd og skatteinntekter. Rammetilskuddet er den delen av de frie inntektene som ikke fordeles på grunnlag av kommunens skatteinntekter. Det fordeles hovedsakelig på bakgrunn av antall innbyggere (innbyggertilskudd). En liten del av rammetilskuddet fordeles på bakgrunn av særskilte regionalpolitiske hensyn (regionalpolitiske tilskudd). Rammetilskuddet utgjør om lag 32 prosent og skatteinntektene 40 prosent av kommunesektorens inntekter, mens øremerkede tilskudd, brukerbetalinger og gebyrer utgjør samlet om lag 20 prosent.

Innbyggertilskuddet blir omfordelt ut fra anslåtte forskjeller i kommunenes utgiftsbehov, det vil si forskjeller i utgifter som skyldes forhold kommunene selv ikke kan påvirke (utgiftsutjevning). Tilskuddet skal bidra til at kommunene kan gi likeverdige tjenestetilbud. Utgiftsutjevningen beregnes ut fra kommunenes utgifter til velferdstjenester av nasjonal karakter og tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer til. Kriteriene for utgiftsutjevningen kan i grove trekk deles i tre: alderskriterier, sosiale kriterier og strukturelle kriterier. Mange barn i skolealder, mange eldre som trenger omsorgstjenester, lange reiseavstander og/eller spredt bosetting er forhold som anses å ufrivillig øke kommunenes utgifter.

Regjeringen nedsatte i mai 2020 et utvalg som skal gå gjennom inntektssystemet til kommunene og komme med forslag til endringer.7 Utvalget skal levere sin rapport i juni 2022.

12.3.2 Kompensasjon for levekårsforskjeller i kommunenes inntektssystem

Ulike demografiske og sosioøkonomiske trekk ved befolkningen påvirker utgiftsnivået i velferdssektorer som skole, barnehage og sosiale tjenester. Enslige forsørgere, utdanningsnivå, innvandrerandel og lavinntektsandel er noen av faktorene som kan påvirke utgiftene i velferdssektorene, og som utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal korrigere for. Ifølge en undersøkelse av de store byenes utgiftsnivå ser det ut til at utgiftsutjevningen korrigerer for slike utgiftsforskjeller mellom de største byene og andre kommuner innenfor sentrale velferdssektorer som skole og barnehage. Store kommuner har lavere driftsutgifter til skole og noe høyere driftsutgifter til barnehage enn små kommuner (Brattbakk mfl. 2016)

Store byer har høyere utgifter til sosialhjelp enn små kommuner, og det ser ut til at de største byene bare delvis blir kompensert for de høye sosialhjelpsutgiftene gjennom utgiftsutjevningen (ibid.). Høye sosialhjelpsutgifter kan være en indikasjon på at en større andel av befolkningen i de store byene har alvorlige levekårsutfordringer, blant annet rus og psykiske lidelser, bostedsløshet, vansker på arbeidsmarkedet og økonomiske problemer, kombinert med høye boligpriser. Diagnoser innen rus og psykiatri er framhevet som viktige drivere for sosialhjelpsutgifter, men det er krevende å finne kriterier som fanger opp utgiftsforskjellene (Melberg mfl. 2003, NOU 2005: 18, Løyland mfl. 2012, Halvorsen mfl. 2015). Det er også et spørsmål om ulike levekårsutfordringer virker sammen og forsterker hverandre, enten på individnivå eller i områder. Noen studier har funnet at utgiftene blir høyere ved at individer har flere levekårsproblemer samtidig (Dølvik mfl. 2008, Løyland mfl. 2012). Det er mer sprikende resultater på spørsmålet om geografisk opphoping av levekårsproblemer gir økte utgifter. Enkelte undersøkelser finner en sammenheng mellom segregering og utgifter til sosialhjelp (PwC 2008, omtalt i Brattbakk mfl. 2016), mens andre ikke finner en tydelig sammenheng (Dølvik mfl. 2008, Løyland mfl. 2012).

I flere av de store byene og deres omegn er boutgiftene høyere og behovet for en boligsosial innsats større enn i andre kommuner. Høye boligpriser kan gi større behov for økonomisk sosialhjelp. Tidligere undersøkelser viser at andelen husstander med lav inntekt i Oslo øker med flere prosentpoeng dersom den ses i sammenheng med det regionale prisnivået på boliger (Langørgen mfl. 2003, Mogstad 2005). Det er benyttet regionspesifikke lavinntektsgrenser i beregningen av kommunenes utgiftsbehov for å ta hensyn til forskjeller i boligpriser mellom ulike deler av landet. Andre boligsosiale utgifter, som utgifter til kommunale boliger, kommunal bostøtte og etablering i eid bolig, inngår ikke i utgiftsutjevningen. Dette er i liten grad offentlige støtteordninger med sterke og standardiserte nasjonale føringer. Høyere utgifter til boligsosialt arbeid kompenseres dels gjennom høyere inntekter gjennom husleier og boligsalg. Det er samtidig forskjeller mellom storbykommunene. Blant annet har Oslo høye boligsosiale utgifter også når det korrigeres for brukerbetaling som husleie (Brattbakk mfl. 2016). I Oslo kommunes høringssvar til nytt inntektssystem for kommunene står det at tilgangen til en god og egnet bolig er en grunnleggende del av sosialarbeidet i kommunen.8 Kommunen bemerker at utgifter til kommunale boliger, bidrag til å etablere seg i egen bolig, i tillegg til arbeidsrettede tiltak i kommunal regi ikke inngår i beregningene av utgiftsbehov for sosialhjelp.

Alle de fire største byene får samlet sett redusert innbyggertilskuddet gjennom utgiftsutjevningen. Samtidig har også alle disse byene høyere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet. Deler av skatteinntektene blir omfordelt til kommuner med lavere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet. Tabell 12.1 viser nivået på kommunenes frie inntekter når de er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

I 2011 ble det innført et eget storbytilskudd for å kompensere for særlige utfordringer som storbyene kan stå overfor, og som ikke fanges godt nok opp gjennom utgiftsutjevningen. Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Drammen mottar storbytilskudd. Det er usikkert om storbytilskuddet kompenserer for ekstrautgiftene som disse kommunene har til å forebygge og kompensere for levekårsutgifter, sammenliknet med kommuner med relativt sett få levekårsutfordringer (Brattbakk mfl. 2016, Iversen mfl. 2020).

12.3.3 Ressursbruk i områder med levekårsutfordringer

Kommunenes inntekter fordeles videre innad i kommunene. Når kommunene kompenseres for utgifter som følge av levekårsutfordringer, er det relevant å undersøke i hvilken grad det gir høyere ressursbruk i områder med mange levekårsutfordringer. Senter for økonomisk forskning ved NTNU Samfunnsforskning har på vegne av By- og levekårsutvalget gjennomført en analyse av ressursbruken innad i de fire storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Utrederne har sett på forskjeller i ressursbruken mellom kommunene som helhet og et utvalg analyseområder som skårer dårlig på levekårsindikatorer.

Samlet sett tyder analysen på at utgiftene innenfor flere sektorer er høyere i utsatte områder. Undersøkelsen finner særlig høye utgifter i områder som skårer dårlig på flere levekårsindikatorer. Det kan tyde på at utgiftene øker særskilt når levekårsutfordringene blir store og sammensatte.

De fire storbykommunene har alle egne ressursfordelingsmodeller innenfor flere sektorer der de bruker sosioøkonomiske kriterier for å fordele budsjettmidler. Denne ressursfordelingen gjør det mulig å bruke mer ressurser i områder med levekårsutfordringer. Disse systemene betyr mye innenfor enkelte sektorer. Et eksempel er utdanning, hvor forskjellene i ressursbruk mellom analyseområdene og andre områder er størst. Fordelingen ser ut til å gi noe høyere ressursbruk til årstimer i skolene. Samtidig ser det ut til at en høyere andel av årstimene på skoler i utsatte områder går til andre formål enn ordinær undervisning, og andelen lærere med godkjent utdanning er noe lavere enn andre steder.

En del andre sektorer, som kultursektoren, har tilsynelatende ikke like tydelige systemer for å tildele ressurser etter sosioøkonomiske kriterier. En analyse av bydelene i Oslo tyder likevel på at kommunenes ressursbruk til fritids- og aktivitetstilbud er høyere i utsatte områder enn andre steder, selv om inntrykket fra intervjuer med offentlige ansatte er at tilbudene i de utsatte områdene ikke skiller seg vesentlig fra det som er i andre områder. Dette kan henge sammen med at det må til mer ressurser for å organisere aktiviteter og for å mobilisere folk til å bli med enn i andre områder. I tillegg vil trolig flere betale reduserte priser for aktivitetene når flere har lave inntekter (Iversen mfl. 2020).

12.4 Nordiske strategier mot segregering og utsatte byområder

12.4.1 Sveriges strategi mot segregering

Svenske myndigheter la fram en strategi mot segregering i 2018, kalt «Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation». Den bygger på et reformprogram mot segregering som regjeringen presenterte i 2016. Strategien løfter fram hvordan myndighetene vil innrette arbeidet på lang sikt. De overgripende målene er å redusere segregering, å utjevne forskjeller i oppvekstvilkår og levekår og å gi alle muligheter til et godt liv.

Strategien har fem innsatsområder, og hvert av innsatsområdene har et delmål.

• Boende: Minskad bosendesegregation, bra bostäder för alla och stärkt samhällsservice

• Utbildning: Skolsegregationen och sambandet mellan elevarnas socioekonomiska bakgrund och kunskapsresultat ska minska

• Arbetsmarknad: Ökad sysselsättning och lägre långtidsarbetslöshet i områden med socioeconomiska utmaningar

• Demokrati och civilsamhälle: Högt deltagande i allmänna val och i demokratiska processer mellan valen samt förbättrade villkor för civilsamhället i områden med socioeconomiska utmaningar

• Brottslighet: Ökad trygghet och minskad brottslighet i områden med socioekonomiska utmaningar

I strategien viser svenske myndigheter til tidligere erfaringer med å redusere segregeringen og forbedre levekårene i utsatte områder. De mener det er mye å lære av tidligere erfaringer. Arbeidet skal være langsiktig, og myndighetene mener at det kan framstå paradoksalt hvis langsiktig utviklingsarbeid er basert på kortsiktige prosjekter.

Strategien tar utgangspunkt i at segregering er et relasjonelt fenomen, og at utfordringene i de utsatte områdene ikke kan behandles isolert. Det innebærer at segregeringen defineres av forholdet mellom ulike boligområder, og at utviklingen i boligområdene påvirker hverandre. De svenske myndighetene mener at områdebasert innsats har begrenset mulighet til å påvirke prosessene som skaper og opprettholder segregering. Samtidig sier de det er viktig at lokal innsats er basert på lokal kunnskap og forankring.

Arbeidet skal være sektorovergripende og skal involvere relevante aktører på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå samt næringsliv og frivillig sektor. Strategien skal bidra til at statens rolle i arbeid mot segregering blir tydeligere. Videre skal den bidra til gode forutsetninger for kommuner, fylker og andre aktører i arbeidet mot segregering. Strategien beskriver tre satsinger som skal støtte kommuner og fylker i arbeidet mot segregering:

• tiårig satsing med økonomisk støtte til kommuner og områder med sosioøkonomiske utfordringer. Hensikten er å styrke kommunenes langsiktige utviklingsarbeid. Kommunene avgjør selv innretningen på innsatsen.

• økonomisk støtte til kommuner og fylker for å øke den lokale samordningen og for å drive kunnskaps- og metodeutvikling

• vurdering av om lover og regelverk skal endres for å lette arbeidet mot segregering

Den svenske strategien legger først og fremst vekt på sosioøkonomisk segregering som regjeringen mener forklarer segregeringsmønstrene i Sverige best. Strategien behandler også segregering etter innvandrerbakgrunn, men da primært basert på sosioøkonomiske faktorer og ikke på segregering etter innvandrerbakgrunn.

Det er ingen konkret liste over områder med levekårsutfordringer i strategien, noe som begrunnes med at det ikke finnes områdespesifikke data som kan sammenliknes på nasjonalt nivå. Statistiska centralbyrån (SCB) har imidlertid utviklet en database med områdespesifikke levekårsdata. Denne dekker 38 områder som tidligere har vært gjenstand for områdestrategier.

Politiet i Sverige har også lagd en liste over utsatte byområder. Der har de definert områdene ut fra i hvor stor grad kriminelle aktører påvirker områdene. Den inneholder til sammen 60 utsatte områder. Disse overlapper ikke helt med de 38 områdene som SCB har med i sin database (Staver mfl. 2019).

12.4.2 Den danske gettoplanen

I mars 2018 la den forrige danske regjeringen fram strategien «Ét Danmark uden parallelsamfund. Ingen ghettoer i 2030»». Siden 2010 har Danmark hatt offisielle lister over boligområder bestående av «almene» boliger hvor mange har levekårsutfordringer. De benytter tre ulike kriteriesett for å definere hvilke områder som er særskilt utsatte, og omtaler disse som «utsatte boligområder», «gettoer» og «harde gettoer».

Den første gettostrategien i Danmark ble lagt fram i 2004. I den andre strategien fra 2010 opereres det med 29 gettoer. I strategien fra 2018 er det navngitt 57 utsatte boligområder, hvorav 25 gettoer og 16 harde gettoer. I desember i 2018 la den danske regjeringen fram nye kriterier for utsatte områder og gettoer (listene oppdateres årlig). I den siste listen fra desember 2020 er det 25 utsatte boligområder. 15 av disse områdene er karakterisert som gettoer, og av disse igjen er 13 harde gettoer.

Ifølge strategien har det oppstått parallellsamfunn blant personer med innvandrerbakgrunn:

Mange lever i større eller mindre isolerede enklaver. Her tager en alt for stor del av borgerne ikke tilstrækkeligt ansvar. De deltager ikke aktivt i det danske samfund og på arbejdsmarkedet. Vi har fået en gruppe borgere, som ikke tager danske normer og værdier til sig. […] Regjeringen ønsker at forebygge og nedbryde parallelsamfund. Vi vil sætte en stopper for den udvikling, hvor de, der lever i paralellsamfund ikke møder det almindelige Danmark. Og hvor vi nogle steder ser en adfærd, der er i strid med de rettigheder, forpliktelser og demokratiske, liberale frihedsværdier, som vores samfund bygger på.

I strategien framhever den daværende danske regjeringen tre årsaker til at de mener det har oppstått parallellsamfunn.

Hvad er gået galt? I hvert fald tre ting. For det første: Den enkelte indvandrer har selv det største ansvar. For at lære dansk. For at få job og blive en del af lokalsamfundet. For at blive integreret i sit nye hjemland. Alt for få har grebet de muligheder, som Danmark tilbyder. […] For det andre: Vi har som samfund i alt for mange år ikke stillet de nødvendige krav […] For det tredje: Vi har i årtier lukket for mange flyktninge og familiesammenførte ind i Danmark, som ikke er blevet integreret i det danske samfund. Og de har fået lov til at klumpe sig sammen i ghettoområder uden kontakt til det omkringliggende samfund.

Strategien består av flere innsatsområder:

• (1) «Fysisk nedrivning og omdannelse af udsatte boligområder»

• (2) «Mere håndfast styring af hvem der kan bo i udsatte områder»

• (3) «Styrket politiindsats og højere straffe skal bekæmpe kriminalitet og skabe mere tryghed»

• (4) «En god start på livet for alle børn og unge»

De statlige myndighetene skal bidra med støtte til å bygge om og ruste opp utsatte boligområder, dette skal skje i samarbeid med Landsbyggefonden9. Boligområder som har vært karakterisert som gettoer i fire år, må ha en plan for å redusere andelen «almene» familieboliger til maksimalt 40 prosent for å kunne motta støtte.

Strategien inneholder også flere forslag for å styre sterkere hvem som kan flytte inn i de aktuelle områdene. Det inkluderer blant annet begrenset rett for kommunene til å tildele bolig i utsatte områder til personer som mottar offentlige overføringer, og at personer som flytter til de harde gettoene kan få redusert ytelsene fra det offentlige.

Forslagene til en styrket politiinnsats inkluderer blant annet mer politi i gatene, at politiet i visse tilfeller får mulighet til å skjerpe straffen for kriminelle handlinger begått i utsatte byområder (skjerpet straffesone), og at kriminelle skal kunne nektes bolig i et utsatt område.

Forslagene rettet mot barn og unge inkluderer blant annet et krav om obligatorisk barnehage for barn i utsatte områder, utsatt skolestart for barn med svake danskkunnskaper i utsatte områder og en begrensning på andelen barn i barnehager fra utsatte områder.

12.4.3 Likheter og forskjeller i strategiene

En sammenliknende studie av den svenske og danske strategien peker på at det er likhetstrekk i problembeskrivelsen i de to strategiene. Begge strategiene legger vekt på at noen områder skiller seg ut ved å skåre dårlig på sosioøkonomiske levekårsindikatorer som inntekt, arbeidsdeltakelse og utdanning.

Samtidig er det forskjeller i hvordan de to strategiene definerer problemene og årsakene til problemene. Den danske legger vekt på innvandring og innvandreres atferd, mens den svenske strategien legger vekt på sosioøkonomisk ulikhet som årsak til segregering. Det er også forskjeller i hvilke tiltak strategiene kommer med. Den danske strategien har først og fremst sanksjoner rettet mot individer, mens den svenske strategien vektlegger tiltak for å styrke individene i møte med strukturelle hindringer. Den danske strategien legger også vekt på å ruste opp boliger og infrastruktur, og på mer kontroll med hvor folk skal bo (Staver mfl. 2019).

12.5 Utvalgets vurderinger

12.5.1 Arbeid er en forutsetning for gode levekår

Mange i utsatte områder har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Utvalget mener at en av de aller viktigste faktorene for å bedre levekårene i de utsatte områdene, er at flere kommer i jobb. Det å jobbe gir inntekter, men kan også øke den enkeltes kompetanse, tilhørighet og trivsel og gi bedre sosiale nettverk og helse. Det kan ha positive effekter for lokalsamfunnene. De overordnede rammevilkårene for arbeidsmarkedet bør legge til rette for et velfungerende næringsliv slik at folk kan ha mulighet til å skaffe seg en jobb. I tillegg må insentivene til å jobbe være til stede. Det bør lønne seg å jobbe, og utvalget støtter at offentlige myndigheter stiller krav til at folk er i aktivitet når de har helsemessige forutsetninger for det. Utvalget mener også at det er viktig å gi folk reell tilgang til arbeidslivet. Hvis noen grupper av innbyggere opplever å bli diskriminert, kan det svekke innbyggernes tilhørighet til fellesskapet og føre til lavere tillit både til samfunnet og til andre mennesker.

Samtidig er det viktig at jobbene har gode lønns- og arbeidsvilkår. Dårlig betalte jobber, og jobber som er usikre eller fysisk og psykisk belastende, kan gi økonomiske problemer, helseproblemer og andre utfordringer for arbeidstakerne. Det kan gå utover familiene og lokalsamfunnene. Det er viktig å forhindre at arbeidstakere har helseskadelig arbeidsbelastning eller andre ulovlige eller uverdige arbeidsbetingelser, for eksempel lønn, arbeidstid eller boforhold. Dårlige lønns- og arbeidsvilkår, kombinert med et høyt nivå på offentlige ytelser, kan gjøre arbeidstakerne mindre motivert for å jobbe og gjøre at flere søker om offentlige ytelser.

Utvalget mener at det er avgjørende at staten og kommunene videreutvikler arbeidsmarkedspolitikken for å kunne lykkes med å bedre levekårene i utsatte områder. Utvalget har likevel i hovedsak ansett den generelle nasjonale og kommunale arbeidsmarkedspolitikken som utenfor mandatet. For å kunne vurdere gode tiltak innenfor dette politikkfeltet er det nødvendig å gå detaljert inn i dagens rammebetingelser og effektevalueringer. Flere andre utvalg har gått grundig inn i disse problemstillingene, og utvalget mener det er viktig at staten videreutvikler arbeidsmarkedspolitikken på grunnlag av blant annet Brochmann-utvalgene og Sysselsettingsutvalget. Disse utvalgene tar opp en rekke temaer og foreslår å utvikle politikken innenfor felt som er viktige for levekårsutsatte områder. Utvalget går ikke inn i alle disse temaene, men vil likevel peke på noen spørsmål innenfor arbeidsmarkedspolitikken som utvalget ser som særlig relevante.

Utvalgets mandat legger vekt på geografiske områder hvor mange beboere har sammensatte levekårsutfordringer. I mange av områdene står en relativt høy andel utenfor arbeid, og mange har utfordringer på arbeidsmarkedet i kombinasjon med blant annet helseproblemer. Svake norskkunnskaper og lite kunnskap om norsk arbeids- og samfunnsliv kan svekke mulighetene til å komme i jobb. Mange har ikke de kvalifikasjonene som arbeidslivet etterspør. Mer effektive arbeidsmarkedstiltak rettet mot folk som står langt fra arbeidslivet vil være positivt for de levekårsutsatte områdene. Utvalget viser til at flere utvalg har pekt på kvalifisering som et hovedgrep for å øke arbeidsdeltakelsen blant utsatte grupper. Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe anbefaler å øke ressursene til NAV, slik at NAV kan tilby gode og tilpassede kvalifiseringstiltak. Arbeidsrettede tiltak kan ha god effekt også for arbeidstakere langt fra arbeidslivet, men det kan være nødvendig med tett oppfølging og ulike former for bistand og kompetanseheving tilpasset den enkelte. Det må legges til rette for en mangfoldig brukergruppe, og tiltakene må også ivareta personer med svake norskkunnskaper, liten kunnskap om norsk arbeids- og samfunnsliv eller andre behov for kompetanse utover ren arbeidslivskompetanse. Kommunene har hovedansvaret for å tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men utvalget mener at det er viktig at også statlige arbeidsmarkedstiltak støtter godt opp under kommunenes arbeid. Kommunene trenger også gode rammer for å kunne tilby arbeidsrettede tiltak i kommunal regi.

Utvalget mener det kan være grunn til å vurdere om tiltak for arbeid og kvalifisering kan innrettes på en måte som er mer effektiv for områder hvor mange trenger bistand. Erfaringene fra blant annet Drammen viser at det å tilby tiltak lokalt kan senke terskelen for å delta og gjøre at tilbudene blir mer tilpasset målgruppa. Det kan kanskje også styrke lokalsamfunnene ved at flere får et lokalt nettverk og arbeidstrening på lokale arbeidsplasser. Tjenester som er tett på der folk bor, kan også benyttes til å styrke den grunnleggende kompetansen til beboerne og til å håndtere hverdagen og styrke forbindelsen mellom beboerne og det ordinære tjenestetilbudet. Å tilby tiltak lokalt betyr imidlertid at innbyggere i enkelte lokalmiljøer kan få en enklere og bedre tilgang på tilpassede tiltak enn arbeidssøkere andre steder, og de blir sånn sett favorisert. Utvalget mener likevel at det kan forsvares å tilby mer lokalt tilpassede tiltak i områder med mange arbeidssøkere langt fra arbeidslivet.

Mange levekårsutsatte områder har beboere med innvandrerbakgrunn som ikke har sammensatte levekårsproblemer, men som likevel kan ha problemer med å skaffe seg en jobb tilpasset deres kvalifikasjoner. Innvandrere har generelt større terskler for å komme inn i arbeidsmarkedet, større risiko for å miste jobben og færre muligheter for karriereutvikling enn andre. Det kan skyldes blant annet diskriminering og forskjellsbehandling i arbeidslivet, manglende nettverk, mangelfulle norskkunnskaper eller problemer med å få godkjent utenlandsk utdanning. Utdanning øker sannsynligheten for at alle grupper får sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet. Likevel har for eksempel høyt utdannede innvandrede kvinner lavere sysselsetting enn norskfødte kvinner. Innvandrede kvinner arbeider ofte deltid og i bransjer og i yrker som er følsomme for konjunkturendringer. Det er viktig for de levekårsutsatte områdene at det også er mulig for personer i en slik situasjon å utnytte ressursene sine i arbeidslivet.

Svart arbeid har negative konsekvenser for samfunnet, men også for den enkelte arbeidstaker. De som arbeider svart, har høyere risiko for å ha dårlige arbeidsvilkår, for å miste pensjonsopptjening og rettigheter ved arbeidsledighet og sykdom. Det finnes relativt lite kunnskap om svart arbeid for enkelte utsatte grupper, for eksempel hvor stort omfanget er og hva slags arbeid det dreier seg om.

Utvalget mener derimot at det allerede er mye kunnskap om hvordan innvandrere kan komme i arbeid, om hva som kjennetegner innvandrere utenfor arbeidsmarkedet, og om kjennetegn ved arbeidsmarkedet og arbeidsgivere. På tross av at det jobbes mye med kvalifisering av arbeidssøkere, og at mange arbeidsgivere trolig er positivt innstilt til å la folk prøve seg i arbeidslivet, er det ikke lett å finne den rette matchen mellom arbeidsgiver og arbeidssøker. Utvalget mener det kan være nyttig å finne ut hvordan slike prosesser med å kople arbeidsgiver og arbeidssøker kan gjøres på en effektiv og god måte.

For å lykkes med å inkludere flere arbeidstakere bedre, er det avgjørende at private og offentlige arbeidsgivere gjør en innsats og gir folk mulighet til å prøve seg. Utvalget viser til at Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe har flere forslag til hvordan tiltak rettet mot arbeidsgiversiden kan videreutvikles. Det er viktig å sikre at arbeidsgivere, herunder offentlige arbeidsgivere, både har mulighet til og insentiver til å bidra til arbeidsinkludering. Utvalget vil særlig peke på ansvaret som offentlige arbeidsgivere har for å bidra til arbeidsinkludering.

12.5.2 Lokale butikker og bedrifter kan styrke lokalsamfunnene

Et velfungerende nærsenter kan gi flere møteplasser og mer velholdte nabolag. Det er også mulig at det lokale næringslivet kan bidra til både arbeidstrening og arbeidsplasser for personer som står langt fra arbeidsmarkedet, og på andre måter bidra positivt i lokalsamfunnet. En del drabantbyer er bygd opp rundt lokale butikksentre. På samme vis som for andre deler av landet forsvinner kundegrunnlaget fra en del av nærsentrene. Stedsanalyser fra levekårsutsatte områder viser at en del nærsentre er preget av tomme lokaler og manglende vedlikehold. Det kan påvirke folks opplevelse av stedet og muligheten til å knytte kontakter i nabolaget. Tilgang på relativt rimelige lokaler gjør det på den andre siden enklere å starte opp bedrifter. Samlet sett er dette gode grunner til å støtte næringslivet i levekårsutsatte områder. Kommunene kan være med på å styrke nærsentrene gjennom ulike former for samarbeid. Slike former for lokalt utviklingsarbeid kan være en del av det kommunale ansvaret for lokalsamfunnsutvikling. Statlige midler til områdesatsinger har også gått til å utvikle nærsentrene. Det har imidlertid vært vanskelig å lykkes i en del tilfeller.

Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig å støtte næringsutviklingen i levekårsutsatte områder, men vil samtidig presisere at en eventuell støtte må tilpasses om det er behov for det i det enkelte området. De levekårsutsatte områdene, og næringsstrukturen i dem, er ulike. Noen er små og tett koplet til resten av kommunen, mens andre er noe lenger fra både arbeidsplasser og butikksentre. I hovedsak er likevel de utsatte områdene nært koplet sammen med resten av kommunen gjennom korte avstander og gode transportforbindelser. Utvalget mener derfor at det ikke alltid er hensiktsmessig å støtte næringsutviklingen innenfor de levekårsutsatte områdene, verken av hensyn til arbeidsplasser eller handels- og servicetilbud. Det kan også være en fordel om folk beveger seg til andre deler av byen for å jobbe og handle.

Noen av de levekårsutsatte områdene preges av næringsvirksomhet som forurensende industri, plasskrevende lagervirksomhet og annet som kan være en ulempe for nærmiljøet. En grønn omstilling i næringslivet kan også endre næringsstrukturen i levekårsutsatte områder, ha positive effekter for nærmiljøene og tiltrekke seg folk fra andre steder. Utvalget mener at gode og framtidsrettede arbeidsplasser bør lokaliseres i eller i nærheten av levekårsutsatte områder.

Støtte til gründere kan bidra til at grupper som kan ha problemer med å komme inn på det ordinære arbeidsmarkedet, kommer i jobb. Det kan blant annet gjelde for innvandrere. I enkelte innvandrergrupper er det tradisjon for å drive egen virksomhet. Bistand til å starte opp virksomhet gir jobb for den enkelte, i neste omgang kanskje også for andre, og bidrar til å øke verdiskapningen i samfunnet. En del bedrifter har særskilte sosiale formål som å bedre levekårene til utsatte grupper eller fremme sosial kontakt. Slike sosialt innrettede bedrifter, entreprenører og nabolagsinkubatorer kan bidra positivt i nabolagene, selv om effekten vil avhenge av det enkelte prosjektet. Mange sosiale entreprenører og bedrifter får også støtte fra offentlige ordninger. Videre kan samarbeid mellom slike bedrifter og kommuner eller andre offentlige velferdsaktører være positivt.

12.5.3 Alle innbyggere skal tilbys likeverdige tjenester

Utvalget vil understreke at det er et overordnet mål at alle skal få likeverdige tjenester tilpasset sine behov, uavhengig av hvor de bor. Nabolagsstudier understreker den store betydningen ulike tjenester har i utsatte nabolag. Offentlige tjenester er en del av nærmiljøenes kollektive ressurser som kan tenkes å være viktigere for eksempel for barn og unge som vokser opp i familier med ulike utfordringer.

Utvalget mener at det i utsatte områder trengs en bred forebyggende og helsefremmende innsats for å bedre innbyggernes livskvalitet, trivsel og muligheter til å mestre utfordringer og belastninger de er utsatt for. Innsatsen må rette seg mot både enkeltpersoner og utsatte grupper og legge til rette for at den enkelte selv kan gripe fatt i eget liv, egen mestring og selvstendighet. Å prioritere tid til å møte den enkelte og dens familie og nettverk der de er, er avgjørende i arbeidet. En slik bruker- og ressursorientert tilnærming må være lederforankret. Ledere må vise tydelig retning for tjenestene på området.

Lærere, helsesykepleiere eller ansatte på helsestasjon, i familieverntjenesten, i barnevern, i forebyggende politi eller i Utekontakten kan på ulike måter kompensere for individuelle og familierelaterte utfordringer. For å kunne gjøre det må de være lett tilgjengelige for brukerne, både når det gjelder hvilken hjelp de kan få, og hvor tjenestene er lokalisert. Utvalget mener at det er spesielt viktig med tverretatlig og tverrsektorielt samarbeid mellom tjenestene i utsatte nabolag fordi hjelpen som trengs, ofte er av sammensatt karakter. Skal man lykkes med å tilby koordinerte og helhetlige tilbud, må ledere og ansatte i tjenestene ha god samhandlingskompetanse.

Kommunene har en nøkkelrolle i de utsatte områdene fordi de har hovedansvaret for de fleste tjenestene. Utvalget mener at statlige aktører gjennom ansvarsområdene sine bør være særlig bevisste på hvordan de kan legge til rette for at kommuner med opphoping av levekårsutfordringer kan blir bedre i stand til å håndtere disse. Ikke minst må kvaliteten i tjenestene og kompetansen blant de ansatte bygges gjennom gode utdannings- og etterutdanningstilbud ved universiteter og høyskoler. Ulike velferdsutdanninger bør gi solid kunnskap om det tverretatlige samarbeidet og legge vekt på kunnskap om relasjoner og mangfold. Det vil kunne fremme anerkjennelsen og implementering av strategier for mer mangfoldige og inkluderende organisasjoner og institusjoner samt tydeliggjøre at komplekse problemer krever komplekse løsninger. Gjennom utdanningene må framtidige ansatte i velferdstjenestene bli i stand til å møte og kommunisere godt med en mangfoldig befolkning med varierte utfordringer og til å jobbe helhetlig og forebyggende i uvante og ukjente situasjoner og kontekster. Utvalget mener at behovet for denne kompetansen bør komme tydelig fram i beskrivelsene av læringsutbytte i alle velferdsutdanninger.

Fra kommunens side må det legges vekt på ledelse, organisering, arbeidsmiljø og ansattes holdninger. Det går etter utvalgets oppfatning først og fremst ut på å styrke de ordinære tjenestene, blant annet med mer kvalitet og kompetanseheving på alle nivåer innen tjenestene. Det vil utgjøre en forskjell for beboerne i områdene.

12.5.4 Likeverdighet innebærer å styrke tjenestene i utsatte områder

Utvalget vil understreke at kommunenes inntektssystem er den viktigste faktoren som påvirker kommunenes ressurssituasjon og mulighet til å løse sine særskilte utfordringer og levere gode tjenester til innbyggerne. For å sikre likeverdighet i tjenestetilbudet mener utvalget det er behov å styrke de ordinære tjenestene og tilbudene i utsatte områder økonomisk. Det er ikke minst behov for kompetente ansatte og ledere i offentlige tjenester i utsatte byområder.

Utvalget mener at det er grunn til å anta at en del store byer ikke blir tilstrekkelig kompensert for utgiftene ved opphoping av levekårsutfordringer. Utvalget vil trekke fram utdanningssektoren, deler av de sosiale tjenestene, ikke minst boligsosialt arbeid, og andre forebyggende tjenester.

En tidligere undersøkelse av storbyenes utgiftsnivå fant på generelt grunnlag at utgiftsutjevningen tar høyde for utgiftsforskjeller mellom storbyene og andre kommuner i skole- og barnehagesektoren. Utvalgets undersøkelser tyder også på at de største byene tildeler mer ressurser til levekårsutsatte områder enn til andre områder gjennom kommunenes budsjettfordelingssystemer. De levekårsutsatte områdene blir dermed delvis kompensert for høyere utgifter. Samtidig brukes ressursene annerledes i områder med levekårsutfordringer. For eksempel bruker skolene i slike områder en høyere andel av årstimene til assistenter enn skoler i andre områder, og en større andel av ressursene går til andre deler enn den ordinære undervisningen, som spesialundervisning og særskilt norskopplæring. I tillegg til høyere ressursbruk ser kvaliteten i skolen ut til å være lavere ved at andelen lærere med godkjent utdanning er mindre enn andre steder. Når det gjelder ressursbruken i barnehager tyder utvalgets undersøkelser på at barnehager i levekårsutsatte områder, i hvert fall delvis, får kompensert for høyere utgifter ved at voksentettheten i barnehagen er høyere. Samtidig har barnehager i levekårsutsatte områder i Oslo høyere enhetskostnader og en betydelig høyere andel barn som får ekstra ressurser til et tilrettelagt barnehagetilbud. Selv om barnehagene har ekstra bemanning, sier ikke undersøkelsen noe om hvorvidt tilbudet står i forhold til behovet barna har.

Samlet sett mener utvalget det er grunn til å anta at skoler med betydelige levekårsutfordringer ikke blir kompensert fullt ut for merutgiftene ved å sikre et likeverdig skoletilbud. Utvalget mener videre det kan være grunn til å stille spørsmål ved om inntektssystemet kompenserer godt nok for utgifter som følger av behovet for ekstrainnsats ved disse skolene.

Utvalget mener også det er grunn til å vurdere om kommunene og de levekårsutsatte områdene blir tilstrekkelig kompensert innenfor deler av de sosiale tjenestene, særlig boligsosialt arbeid. De boligsosiale utgiftene inngår bare delvis i kriteriene for utgiftsutjevningen. Kommuner med høye boligpriser har høyere boligsosiale utgifter, men dette motsvares delvis av økte inntekter. Undersøkelser fra de største byene indikerer imidlertid at de ikke blir fullt ut kompensert for disse kostnadene. Det kan også være grunn til å vurdere om inntektssystemet bør ta høyde for utgifter til arbeidsrettede tiltak i kommunal regi gjennom utgiftsutjevningen for sosiale tjenester. Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi kan være et viktig supplement til de statlige tiltakene, blant annet for personer som trenger å styrke grunnleggende ferdigheter innen språk, arbeids- og samfunnsliv. Gode kommunale arbeidsmarkedstiltak i områder hvor mange står langt fra arbeidslivet, er ressurskrevende.

Utvalget vil også framheve at det er viktig at kommunene blir kompensert for utgifter relatert til god forebygging av rusproblemer og psykiske lidelser og god oppfølging av personer som sliter med slike utfordringer. Det gjelder ikke minst arbeidet rettet mot barn og unge. De kommunale enhetene må ha god kompetanse og tilstrekkelig med ressurser til å kunne rette en koordinert innsats mot barn og unge som sliter med rus og psykiske lidelser.

12.5.5 Å forebygge er avgjørende, også i krisetider

I den perioden utvalget har arbeidet, har situasjonen i Norge og verden endret seg dramatisk gjennom covid-19-pandemien. Samfunnsutviklingen det siste året har uten tvil påvirket levekårene til mange. Dessverre ser vi tegn til at koronakrisen forsterker de forskjellene som allerede eksisterer, ved at flere av dem som mister jobben i kjølvannet av pandemien, i utgangspunktet var i de mest utsatte og lavest lønnede jobbene. Lav utdanning har også økt risikoen for å miste jobben. Små boliger og dårlig tilgang på utearealer har blitt en tilleggsbelastning under pandemien, særlig for mange barn.

Krisen påvirker også offentlige budsjetter. Skatteinntektene har gått ned, og utgiftene til næringsstøtte, overføringer fra NAV, sosialhjelp, smitteverntiltak og annet har gått opp. Når budsjettene blir strammere, må lovfestede oppgaver prioriteres. Mange av oppgavene som omtales i denne rapporten, er ikke lovfestede, men handler om å forebygge levekårsutfordringer og bygge lokalsamfunn. Utvalget er bekymret for at slike oppgaver gjerne blir nedprioritert i en krisetid. Det er klart at krisetider gjør at prioriteringene må bli tøffere, men konsekvensene av å nedprioritere forebygging kan bli dyre på sikt.

Utvalget vil i denne situasjonen særlig framheve at det er viktig å forebygge levekårsutfordringer hos barn og unge. Krisen kan gjøre at mange barn og unge havner i en ekstra utsatt posisjon. Da er støtteapparatet rundt dem viktig, slik som gode skoler, barnehager og kompetente hjelpetjenester for dem som har behov for det. Utvalget vil også understreke at det i denne situasjonen er viktig å jobbe langsiktig med omstilling av næringslivet mot et bærekraftig samfunn og med kvalifisering av arbeidstakere for framtidsrettede jobber.

12.5.6 De nordiske landene kan dra nytte av hverandres erfaringer

Både Sverige og Danmark har nylig utarbeidet strategier mot segregering. Foreløpig er ikke effektene av disse strategiene kjent. Utvalget kan derfor ikke vurdere effektene av de nye strategiene. Flere av tiltakene og den foreslåtte innsatsen bygger imidlertid på tidligere erfaringer.

Norge har mange av de samme utfordringene som Sverige og Danmark, og det er mye å lære av hvordan andre tenker, og av hvilke erfaringer de har gjort. Både Norge, Sverige og Danmark har tiltak rettet mot ulike sektorer som skal styrke levekårsutsatte områder. Det er samtidig også forskjeller som gjør at erfaringene ikke alltid er relevante for oss. Både Sverige og Danmark har for eksempel store sosiale utleiesektorer og boligområder som er sterkere atskilt fra resten av byen enn boligområder i Norge. Det gjør både situasjonen, utfordringene og mulige tiltak er annerledes enn i nabolandene.

Utvalget mener at for å løse fastlåste og alvorlige problemer er det nødvendig å finne en balansegang mellom å jobbe langsiktig og helhetlig og å bidra konkret og intensivt. Det er viktig å se på bakenforliggende årsaker til utfordringene utover atferden til personene som bor i de utsatte områdene. Dette er også framhevet i den svenske strategien. Utvalget mener også at det er viktig at de lokale myndighetene får handlingsrom til å utforme politikken på lokalt nivå, og at statlige myndigheter ser på om det er regelverk eller andre statlige rammebetingelser som hindrer kommunenes arbeid. Dette er også framhevet i den svenske strategien.

Samtidig kan det være tiltak i den danske strategien som Norge kan lære av. Danske myndigheter setter av betydelige ressurser til å ruste opp boligområder og få til en større blanding av ulike typer boliger. Utvalget er enig i at bystrukturen bør legge til rette for at ulike folk kan bo i samme nabolag.

Den danske strategien har også flere tiltak rettet mot å kontrollere hvem som skal bo i de utsatte områdene. Flere av disse tiltakene er mindre aktuelle i Norge, hvor boligområdene ikke består av sosiale utleieboliger. Utvalget mener også at vi ikke skal ha overdreven tro på effekten av å flytte på folk. Det er viktig å motvirke at det utvikler seg segregerte byer og alvorlige nabolagsproblemer. Levekårsutfordringene forsvinner imidlertid ikke ved at folk flytter til andre boligområder. Utvalget mener likevel at tiltak for å påvirke hvor folk bosetter seg, er relevant. For eksempel er å spre kommunale boliger i ulike boområder og å ha kriterier for bosetting av flyktninger relevante tiltak (se kapittel 17). Norge har også gjennom mange år i sterkere grad styrt hvor flyktninger kan bosette seg, enn de har gjort i Sverige.

Samlet sett mener imidlertid utvalget at den danske strategien i for stor grad legger vekt på å endre atferden til beboere i de utsatte områdene gjennom sanksjoner, framfor å se på hva som hindrer dem i å forbedre livene sine. Den danske strategien inkluderer for øvrig ikke arbeidsmarkedstiltak, som er et politikkområde hvor det å veie myndighetskrav og bistand kanskje er særlig relevant. Tiltak rettet særskilt inn mot beboere i utsatte områder, som obligatorisk barnehage og utsatt skolestart for barn med svake danskkunnskaper i disse områdene, er etter utvalgets vurdering ikke i tråd med prinsipper om likebehandling. Strategien kan dessuten gjøre at andre får et mer negativt inntrykk av de utsatte områdene, noe som kan gjøre det vanskeligere å få til en positiv utvikling.

12.6 Utvalgets forslag til tiltak

12.6.1 Gode vilkår for arbeidsinkludering i offentlig sektor

Utvalget mener at staten bør se på om det er hindre i arbeidslivsreguleringer som gjør det vanskelig for offentlige arbeidsgivere å gi folk en mulighet til å prøve seg i arbeidslivet, eller vanskelig å etablere effektive arbeidsmarkedstiltak. Utvalget vil blant annet framheve at det er anledning til å avvike fra kvalifikasjonsprinsippet i staten av hensyn til positiv særbehandling, og mener det er viktig at denne regelen fungerer på en hensiktsmessig måte blant annet for personer som kan bli utsatt for diskriminering ut fra sin innvandrerbakgrunn.

Utvalget mener også at midlertidige stillinger, traineeprogrammer og hospiteringsordninger i offentlig sektor i en del tilfeller vil kunne være et viktig skritt for at personer som mangler relevant arbeidserfaring, kan inkluderes i arbeidslivet. Det kan være aktuelt for personer som av ulike grunner har problemer med å få jobb som svarer til kvalifikasjonene de har. Utvalget er samtidig enig med Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe i at omfanget av midlertidige stillinger ikke bør bli for stort, og at det kan være en fare for at det gir svakere arbeidsmarkedstilknytning for en del arbeidstakere. Det er avgjørende å legge til rette for arbeidsinkludering gjennom varige, faste stillinger så langt som mulig. Samtidig er det viktig å fullt ut utnytte potensialet for arbeidsinkludering som ligger i offentlig sektor. Utvalget viser videre til ekspertgruppas vurderinger om blant annet tilpassede lønninger og lønnstilskudd og mener det er behov for å se på hvordan slike ordninger kan styrkes og være gode, målrettede virkemidler.

Kommunene har arbeidsgiveransvar for en høy andel av arbeidstakerne og har et bredt spekter av arbeidsoppgaver. Kommunene spiller derfor en viktig rolle for å kunne inkludere folk i arbeidslivet, og dette er noe kommunesektoren bør prioritere. Utvalget har merket seg at kommunale arbeidsgivere har rapportert om at eksisterende regler kan skape vanskeligheter for arbeidsinkludering. Utvalget mener det er verdt å se nærmere på om staten bedre kan støtte opp om kommunenes arbeid på dette feltet. For eksempel bør staten undersøke kommunenes hindringer nærmere, vurdere tiltak for å bygge opp kommunenes kunnskap og muligheter til erfaringsutveksling og eventuelt vurdere tydeligere statlige føringer for at kommunesektoren skal prioritere arbeidsinkludering høyere.

12.6.2 Lokalt tilpassede arbeidsmarkedstiltak i utsatte områder

Tett oppfølging av arbeidssøkere og tilpassede arbeidsmarkedstiltak er ressurskrevende. Utvalget mener at i en del levekårsutsatte områder kan det være effektfullt, men ressurskrevende, å tilby arbeidsmarkedstiltak som er fysisk plassert i lokalsamfunnene. Det er viktig at ressursfordelingen tar hensyn til at en del arbeidssøkere trenger tett og individuell oppfølging, og at spesialtilpassede og eventuelt lokalt forankrede tiltak kan gi god effekt. Utvalget har ikke grunnlag for å mene at dagens ressursfordelingsmodell for arbeidsmarkedstiltak tar for lite hensyn til dette, men anbefaler at det undersøkes nærmere.

12.6.3 Koordinert innsats for næringsutvikling i utsatte områder

Utvalget mener at flere statlige næringspolitiske virkemidler kan ha potensial til å virke positivt i levekårsutsatte områder. Det er samtidig viktig at statlige virkemidler trekker i samme retning som den fylkeskommunale, kommunale og private innsatsen for næringsutvikling i de utsatte områdene. Utvalget foreslår at staten undersøker om det finnes gode eksempler på slik innsats som andre kan lære av, og om det er mulig at statlige virkemidler i større grad kan inngå i en koordinert innsats for lokal næringsutvikling i de utsatte områdene.

Utvalget mener også at staten bør vurdere om de næringspolitiske virkemidlene kan innrettes bedre mot behovene i levekårsutsatte områder. Det kan være verdt å se nærmere på om enkelte metoder eller virkemidler i næringspolitikken kan benyttes mer aktivt i utsatte byområder, for eksempel metodene i det distriktsrettede Merkur-programmet. Dette programmet bidrar til kompetanseheving og erfaringsoverføring om hvordan nærbutikker i distriktene kan styrke og videreutvikle seg. Tilsvarende løsninger kan være relevante for nærsentre og nærbutikker i levekårsutsatte områder. Utvalget mener dessuten at staten kan ta hensyn til behovet for gode og framtidsrettede arbeidsplasser i levekårsutsatte områder gjennom næringspolitikken, for eksempel når Siva investerer i næringseiendommer.

Utvalget mener videre at støtteordninger for gründere kan være et positivt bidrag til utviklingen i levekårsutsatte områder, gitt at de treffer folk som ønsker å etablere bedrifter i disse områdene. Det gjelder både støtte til ordinære bedrifter og støtte til sosialt innrettede bedrifter, entreprenører og nabolagsinkubatorer. Utvalget har merket seg forslaget fra Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe om å vurdere å øke bruken av etablererstøtte til arbeidsledige gjennom å kombinere støtte fra Innovasjon Norge og NAV. Utvalget mener det kan være aktuelt å teste ut en slik ordning for arbeidssøkere som bor og vil etablere en bedrift i levekårsutsatte områder.

12.6.4 Kompensere for høye utgifter i utsatte byområder gjennom inntektssystemet

Utvalget mener at det er behov for en ekstra gjennomgang av kommunenes inntektssystem med vekt på konsentrasjon av levekårsutfordringer og opphoping av individuelle levekårsutfordringer i utsatte byområder i de store byene og deres omegn. Regjeringen har nedsatt et eget utvalg som skal gå gjennom kommunenes inntektssystem. Utvalget anbefaler at dette utvalget – Inntektssystemutvalget – vurderer om kommunene er godt nok kompensert for å kunne tilby likeverdige tjenester i levekårsutsatte byområder. Inntektssystemutvalget kan gis et tilleggsmandat for å sikre at de prioriterer og har tilstrekkelig med tid til disse spørsmålene. Staten kan også bidra til å øke kunnskapen om de reelle utgiftene ved forebyggende og kompenserende arbeid i områder med sammensatte levekårsutfordringer. Det kan gjøre at staten kan ta bedre hensyn til disse utgiftene i inntektssystemet.

Det er mulig at kriteriene i kommunenes inntektssystem kan utvikles slik at disse tar bedre hensyn til utgifter ved levekårsutfordringer. Selv om kriteriene i inntektssystemet videreutvikles, vil det fortsatt være utgifter som ikke fanges opp av kriteriene. Mye av den forebyggende og kompenserende innsatsen som trengs i levekårsutsatte områder, er ikke nødvendigvis forankret i velferdstjenester av nasjonal karakter. Det er heller ikke knyttet sterke nasjonale føringer til den. Utvalget anbefaler blant annet av den grunn at staten fortsatt tildeler tilskuddsmidler til områdesatsinger, som omtalt i kapittel 15. Utvalget mener at det også kan være aktuelt å tildele ekstra midler basert på skjønn, slik som gjennom inntektssystemets storbytilskudd. Det er i så fall viktig å vurdere om storbytilskuddet bør omfatte flere kommuner med dokumenterte særskilte utfordringer med opphoping av levekårsproblemer. Hvis storbytilskuddet skal kompensere for utgiftene ved levekårsutfordringer, er det viktig å se på hvordan tildelingen og utmålingen av tilskuddet i større grad kan basere seg på kunnskap om kommunenes reelle utgifter på dette feltet.

Det hjelper imidlertid ikke om staten tildeler ekstra midler til kommuner med levekårsutfordringer hvis ikke kommunene videretildeler midlene til områdene med behov. Derfor må også kommunene videreutvikle ressursfordelingssystemene sine slik at disse tar tilstrekkelig hensyn til merutgiftene ved levekårsopphoping. Utvalget vil særlig peke på at kommunene bør vurdere ressursfordelingen til utdanningssektoren, i tillegg til de sosiale tjenestene og forebyggende tiltak, slik som for den statlige ressursfordelingen.

12.6.5 Levekårsdata og indikatorer på områdenivå

Utvalget mener at det er behov for mer systematisk kunnskap om hvilke områder som er levekårsutsatte, og hvilke utfordringer som preger ulike områder. Det gjør det enklere for offentlige myndigheter å rette innsatsen både mot områder hvor behovet er størst, og å fordele ordinære midler mellom områder. Det er også behov for kunnskap som gjør at kommunene vet mer om hvilke områder som står i fare for å bli utsatte, og om hvor kommunen kan sette inn forebyggende tiltak.

Utvalget mener at kommuner bør få enklere, raskere og rimeligere tilgang til levekårsdata på områdenivå. Allerede i dag leverer SSB mikrodata til kommunene relativt raskt og billig. Utvalget mener likevel at bedre datatilgang på områdenivå vil kunne være et nyttig supplement for kommunene. Det vil gjøre det enklere å ha oversikt over levekårsutviklingen i ulike boområder. Noen større bykommuner har i dag god oversikt over levekårsforskjeller i kommunen, men en del har det ikke. Utvalget antar at enklere tilgang til slike levekårsdata kan gjøre at flere kommuner vil følge med på geografiske forskjeller i levekår. Det vil gjøre det enklere for kommunene å følge opp det ansvaret de har etter folkehelseloven om å ha nødvendig oversikt over faktorer i nærmiljøet som kan virke inn på befolkningens helsetilstand.

Kunnskap om levekårsutviklingen i ulike boområder kan være nyttig for å prioritere ressursbruken innenfor ulike sektorer som utdanning, helse, fritidstilbud, bolig, politi og annet. Det kan også være nyttig for å vurdere behovet for særskilte områdesatsinger.

I tillegg til å tilby data på områdenivå foreslår utvalget at SSB eller en annen statlig institusjon tilbyr kommunene et analyseopplegg for dataene. Det kreves god kompetanse i kommunene å finne ut hva som er nyttige indikatorer, og hvordan disse skal analyseres. Videre kan det være en fordel om data analyseres likt i kommunene. Ved å tilby et felles analyseopplegg kan staten senke både den økonomiske og praktiske terskelen for kommunene og bidra til at det er enklere å sammenlikne på tvers av kommuner. Utvalget vil også presisere at data lett kan mistolkes eller overfortolkes slik at de tillegges for stor vekt i en situasjonsbeskrivelse. Dette er spesielt viktig når det er snakk om data om folks nære boligområder. Det kan derfor være nyttig at kommunene får bistand til å se hvordan dataene kan analyseres og ses i sammenheng med annen kunnskap om lokalområdene.

Videre foreslår utvalget at staten utvikler et fast indikatorsett basert på levekårsdataene. Dette indikatorsettet skal samlet sett si noe om situasjonen i ulike nabolag og gi en mer enhetlig analyse av levekårsutfordringene i alle kommunene. Utvalget viser til arbeidet den svenske institusjonen Delmos gjennomfører, hvor de utvikler et indikatorsett som skal gi et mer enhetlig bilde av segregeringen i landet. Utvalget er kjent med at SSBs levekårsindeks ble avviklet, men mener det kan være hensiktsmessig å utvikle et sett med flere levekårsindikatorer framfor én samleindeks. Det må samtidig legges til rette for at indikatorene kan analyseres på en god måte.

Utvalget viser for øvrig til at rapporten inneholder flere forslag til tiltak om å analysere segregering, levekårsutfordringer og tiltak, for eksempel bedre effektstudier av områdesatsinger (se kapittel 15) og en mer koordinert innsats for analyser av effekter av lokalsamfunnsarbeid (se kapittel 16).

12.6.6 Koordinerende statlig enhet

Både svenske og danske myndigheter har utarbeidet en egen plan eller strategi mot segregering og utsatte byområder. Utvalget ser at en slik strategi kan ha fordeler ved at det løfter fram viktige virkemidler og innsatser i arbeidet. Utvalget har likevel ikke foreslått en egen strategi for norske myndigheter. Mange sentrale virkemidler, tiltak og strategier som kan dempe segregering, framgår av andre dokumenter og planer, for eksempel innenfor de store velferdssektorene som arbeid og utdanning.

Utvalget ser samtidig at det kan være en fordel om en statlig enhet har et særskilt ansvar for å analysere segregeringen og koordinere virkemidler som kan dempe segregeringen. Statlige myndigheter har organisert seg for å koordinere innsatsen innenfor områdesatsinger. Men de har ingen innsats rettet mot å analysere og dempe segregering generelt. Utvalget foreslår at én statlig enhet får et tydeligere samordnings- og koordineringsansvar i arbeidet mot segregering. Det kan innebære å ha ansvar for forskning, analyser og datatilgang om segregering og utsatte byområder, for eksempel for å få utviklet og finanisert levekårsdata på områdenivå. I tillegg kan enheten ha ansvar for å vurdere hvordan statlige virkemidler påvirker utviklingen, og kommunisere med sektormyndigheter om eventuelle endringer i virkemidlene.

13 Barnehage, skole og andre tjenester til barn og unge

Fra de er veldig små møter alle barn ulike tilbud og tjenester som har og vil få mye å si for hvordan de har det og hvilke muligheter de får senere i livet. Særlig skal barnehagen og skolen legge til rette for at barna får lære, leke, utvikle seg og mestre. Barnehager og skoler skal være trygge oppvekstarenaer som også bidrar til å gi barn og unge likeverdige muligheter og livssjanser. Også en rekke andre forebyggende tjenester retter seg mot barn og familiene deres og har ulik betydning og rolle i forskjellige livsfaser og i ulike situasjoner.

13.1 Barnehage, skole og skolefritidsordning

Utdanning er blant de beste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Et viktig prinsipp i utdanningspolitikken er tidlig innsats i barnehagen og skolen.

13.1.1 Barnehagen som del av utdanningsløpet

Barnehagen regnes som en frivillig del av utdanningssystemet. Et uttalt mål er at barnehagen skal være tilgjengelig for alle barn. Ifølge lov om barnehager skal barnehager i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Kommunene har plikt til å tilby plass i barnehage til barn i førskolealder, og barna har rett til barnehageplass.10

Barnehager er finansiert gjennom kommunens frie inntekter og med egenbetaling fra foreldre. Private barnehager får tilskudd fra kommunen. I tillegg er det over Kunnskapsdepartementets budsjett tilskudd til å øke deltakelsen i barnehage for minoritetsspråklige barn og til tiltak for å styrke den norskspråklige utviklingen til minoritetsspråklige barn i barnehage.

Betydningen barnehagen har for barns utvikling og læring, er godt dokumentert i internasjonal og norsk forskning.

Flere funn viser at barnehager med høy kvalitet betyr spesielt mye for barn fra vanskeligstilte familier, sårbare barn og barn med særlige behov (Brandlistuen mfl. 2015, Elango mfl. 2015, Chambers mfl. 2015, referert i Meld. St. 19 (2015–2016)). Allerede ved tre års alder er språkutviklingen hos barn av mødre med høyere utdanning vesentlig bedre enn hos barn av mødre med lav utdanning (Schølberg mfl. 2008). En studie identifiserer tydelige positive virkninger på matte- og språkferdigheter hos seks- og sjuåringer som følge av å ha gått i barnehage som ett- og toåringer sammenliknet med barn som har fått annen omsorg (Drange og Havnes 2019). Virkningene er sterkest for barna som i utgangspunktet har de største læringsutfordringene. Forskjeller allerede i tidlig barnehagealder vil forplante seg videre i skole­ og utdanningsløpet. Derfor er det så viktig å sette inn tiltak tidlig (Heckman 2008).

Det er sosioøkonomiske forskjeller i bruken av barnehage. I hovedsak handler det om at barn i lavinntektsfamilier og barn med innvandrerbakgrunn starter senere og dermed får færre år i barnehagen før skolestart (Moafi 2017, Drange og Telle 2020). Dette kan ha betydning for barnas språkutvikling, som igjen vil påvirke skoleresultater.

13.1.2 Krav til personalet i barnehagene og arbeidet med språk

Barnehagene skal gi omsorg og arbeide med danning, lek, læring, sosial kompetanse, kommunikasjon og språk. Av rammeplan for barnehagen framgår det at dette arbeidet skal ses i sammenheng og samlet bidra til barns allsidige utvikling. Alle barn skal få god språkstimulering gjennom barnehagehverdagen, og de skal få delta i aktiviteter som fremmer kommunikasjon og en helhetlig språkutvikling.

Kompetansen til de ansatte er avgjørende for et kvalitativt godt tilbud. I barnehager med mange minoritetsspråklige barn er det særlig viktig at personalet er gode språkmodeller for barna. For å bli ansatt i barnehage er det en lovpålagt hovedregel at man må oppfylle et krav om norskferdigheter. Barnehagen skal ha en daglig leder (styrer) som har utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. De som har stillingen pedagogisk leder, må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Det er også lovpålagte krav til grunnbemanningen i barnehagene. Barnehagen skal minst ha én ansatt per tre barn når barna er under tre år, og minst én ansatt per seks barn når barna er over tre år. Det er i tillegg en pedagognorm som følger av forskrift. Barnehagen skal ha minimum én pedagogisk leder per syv barn under tre år, og minimum én pedagogisk leder per 14 barn for barn over tre år.

Selv om det er krav til norskferdigheter for å bli ansatt i barnehage, brukes barnehager til arbeidstrening og praksisplass særlig for kvinner med innvandrerbakgrunn. Dette innebærer at det i noen barnehager kan være midlertidig personale med svake norskkunnskaper.

13.1.3 Forskjeller i bemanning mellom barnehager

I analysen utvalget har bestilt om ressursbruk i levekårsutsatte områder, finner forskerne at barnehager i analyseområder i Oslo har høyere enhetskostnader og en betydelig høyere andel barn (i gjennomsnitt 40 prosentpoeng høyere) som får ekstra ressurser til et tilrettelagt barnehagetilbud (Iversen mfl. 2020). Forskerne finner også, basert på funn for alle de fire kommunene i studien,11 noen tegn til at voksentettheten er høyere i barnehager som ligger i analyseområdene. Den ekstra bemanningen ser imidlertid ut til å bestå av ansatte med annen kompetanse enn den barnehagelærere eller pedagogiske ledere har. Samtidig finner de at barnehagene i analyseområdene ser ut til å oppfylle pedagognormen i større grad enn barnehager utenfor analyseområdene.

Betydningen av bemanningen i barnehage og deres kompetanse er også behandlet i en studie fra Oslo (Bråten mfl. 2014) og i en senere studie fra delvis de samme forskerne og med flere mål på barnehagekvalitet (Drange og Telle 2020). Bråten og kolleger (2014) undersøker om barnehager med mange minoritetsspråklige barn har et pedagogisk språkopplegg som er så godt at det kompenserer for det at de minoritetsspråklige barna omgis av få eller ingen norskspråklige barn. De kommer fram til at barnehagene ikke klarer dette. I barnehager med mange barn med innvandrerbakgrunn er det også mange ansatte med innvandrerbakgrunn. Jo høyere andel ansatte med innvandrerbakgrunn, jo større andel av barna skårer bekymringsfullt på prøven i lesing når de begynner på skolen. I tillegg finner forskerne at jo høyere andel barn med innvandrerbakgrunn i barnehagen, jo flere skårer bekymringsfullt på prøven (ibid.). Drange og Telle (2020) finner at barnehager i Oslo med en høy andel barn med innvandrerbakgrunn skårer dårligere på det de omtaler som strukturell kvalitet (ibid.). Deres mål på barnehagekvalitet12 er forskjellige fra de som er brukt i Iversen mfl. (2020). Blant annet fanger målene til Drange og Telle opp ansattes kunnskaper i norsk, noe Iversen og kolleger ikke gjør. Drange og Telle presiserer derimot at funnene deres ikke er entydige.

13.1.4 SFO som fritidstilbud og læringsstøtte

Alle kommuner skal ha et tilbud om skolefritidsordning (SFO) før og etter skoletid for elever på første til fjerde årstrinn og for barn med særskilte behov på første til sjuende årstrinn. I noen kommuner kalles tilbudet Aktivitetsskolen. Kommunenes plikt til å ha skolefritidsordning er hjemlet i opplæringsloven. SFO skal legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter og gi barna omsorg og tilsyn. Loven gir ikke elevene rett til plass i SFO, og tilbudet er frivillig. Kommunene kan kreve at kostnadene til SFO-tilbudet dekkes gjennom foreldrebetaling. Det er i dag ingen nasjonale rammer for innholdet i SFO, men det utvikles i dag en nasjonal rammeplan som skal tas i bruk fra høsten 2021.

En nasjonal evaluering av SFO viser at det er stor variasjon i tilbudet mellom kommunene (Wendelborg mfl. 2018). Det er forskjeller i hvordan kommunene prioriterer, hvordan SFO-ene er organisert, hva slags innhold de har, hva slags kompetanse de ansatte har, hvordan ulike grupper barn inkluderes, og hva foreldrene må betale for tilbudet. Fordi det mangler nasjonale rammer, har SFO-ledere og ansatte få verktøy for arbeidet. En del SFO-er har klare pedagogiske planer og fyller ordningen med godt innhold for barna. Andre steder har tilbudet preg av å være et sted der barna får tilsyn. Mange SFO-er er for dårlige til å tilpasse tilbudet for barn med behov for særskilt tilrettelegging (ibid.).

Oslo er eksempel på en kommune som har en rammeplan for Aktivitetsskolen (AKS). Rammeplanen regulerer blant annet roller og ansvar og inneholder krav til at barna skal inspireres til å medvirke i utformingen av tilbudene på AKS, og krav til pedagogiske prinsipper, arbeid med språk og hvilke grunnleggende ferdigheter elevene skal tilegne seg.

Staten finansierte i perioden 2016–2020 et forsøk med gratis deltidsplass i SFO. Formålet var å øke deltakelsen blant elever fra familier med lav inntekt. Forsøket ble gjennomført ved noen skoler i Drammen, Oslo, Stavanger og Trondheim. I forslaget til statsbudsjett for 2021 er det foreslått midler til gratis SFO for familier med lav inntekt i utvalgte kommuner, med oppstart høsten 2021. Hvis forsøket blir gjennomført som foreslått, vil flere kommuner med levekårsutfordringer kunne søke, ikke bare de store kommunene.

Enkelte kommuner setter av egne midler til gratis tilbud i SFO. Oslo og Stavanger er eksempler på kommuner som har gjort det.

Det første forsøket med gratis deltids-SFO ble satt i gang ved Mortensrud skole i Bydel Søndre Nordstrand i Oslo ved oppstarten av skoleåret 2013–2014. Forsøket gikk over fire år. Deltakelsen i SFO gikk opp fra 30 prosent fra året før forsøket startet, til om lag 90 prosent. Forsøket er evaluert (Proba 2017). I en spørreundersøkelse svarte mange av foreldrene at gratistilbudet var avgjørende for at de valgte å bruke tilbudet. Andre foreldre ville ha prioritert at barna skulle gå på SFO uansett. Skolens resultater ble imidlertid ikke bedre som følge av forsøket. Sammenliknet med andre skoler i området hadde ikke resultatene på nasjonale prøver i lesing og regning bedret seg for elevene på Mortensrud. I noen tilfeller var resultatene dårligere. Ifølge evalueringen er resultatene usikre. En mulig forklaring på resultatene er at en stor andel av elevmassen er skiftet ut (ibid.). I evalueringen av SFO fra 2018 oppsummerer forskerne at det finnes lite systematisk kunnskap om hvilken effekt SFO har på minoritetsspråklige elevers språkkunnskaper og læring. De finner derimot indikasjoner på at å få flere barn med minoritetsspråklig bakgrunn i SFO vil kunne ha positive effekter for barna (Wendelborg mfl. 2018).

13.1.5 Grunnskole og videregående opplæring

Viktige prinsipper i skolen er å sikre hjelp til elever som har behov for det, likeverdig og tilpasset opplæring for alle og opplæring med høy kvalitet. Opplæringen skal gi alle elever ferdigheter, kunnskaper og verdier som gjør dem i stand til å mestre eget liv, delta i arbeids- og samfunnslivet og ta vare på seg selv og andre i samfunnet. Skolen skal hjelpe den enkelte til å strekke seg lengst mulig for å realisere potensialet sitt, uavhengig av bosted og sosial bakgrunn. Skolene skal gi elevene tilpasset opplæring slik at de får best mulig utbytte av den ordinære opplæringen.

Kommunene har ansvaret for opplæringstilbudet på grunnskolenivå, mens fylkeskommunene har tilsvarende ansvar for videregående opplæring. Opplæringsloven regulerer opplæringen og gjelder for grunnskoleopplæring og videregående opplæring i offentlige skoler og i lærebedrifter.

Opplæringen i grunnskolen og videregående skole er i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene og fylkeskommunene, det vil si rammetilskudd og skatteinntekter. Kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for å budsjettere midler til grunnopplæringen etter lokale behov.

Det har de senere årene vært innsats blant annet for å heve kompetansen til lærere, å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter, å bedre læringsmiljøet, å forebygge og hindre mobbing, å øke lærertettheten fra første til tiende trinn (lærernormen), å styrke yrkesfagene og å forebygge frafall i videregående opplæring.

13.1.6 Relevante utredninger om grunnskolen og videregående opplæring

Flere offentlige utvalg har i løpet av de to siste årene levert utredninger om temaer som gjelder opplæring i grunnskolen og videregående skole og foreslått nye strategier og tiltak. Deres forslag har relevans for all opplæring, også i levekårsutsatte områder.

Opplæringslovutvalget (NOU 2019: 23) foreslår ny opplæringslov og overordnete prinsipper for regelstyring på grunnskolens og den videregående opplæringens område. Et viktig mål i arbeidet har vært å sikre at kommuner og fylkeskommuner har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutviklingen i skolen.

Stoltenbergutvalget (NOU 2019: 3) har sett på årsaker og konsekvenser av kjønnsforskjeller i skolen og foreslår flere tiltak, blant annet for å gi alle barn en like god start på skolegangen uavhengig av kjønn og sosial bakgrunn, og for å gjøre skolen mer rettferdig og interessant for både gutter og jenter. Videre foreslår utvalget tiltak for å gjøre det enklere å få kunnskap om hvordan ulike faktorer påvirker hvordan det går med barn og unge i opplæringsløpet, og for å forbedre overgangene i utdanningssystemet og kjønnsbalansen i høyere utdanning.

Mange elever starter i videregående opplæring med et svakt faglig grunnlag, og de står i fare for ikke å gjennomføre opplæringen. Liedutvalget har levert to rapporter og foreslår flere tiltak som skal hjelpe elevene til å mestre opplæringen slik at de blir kvalifisert for videre utdanning, arbeidslivet og aktiv deltakelse i samfunnet. Utvalgets første delinnstilling (NOU 2018: 15) beskriver styrker og svakheter ved dagens videregående opplæring, mens hovedinnstillingen (NOU 2019: 25) foreslår flere tiltak. Liedutvalget foreslår blant annet å innføre en rett til å fullføre videregående med studie- eller yrkeskompetanse. Videre foreslår utvalget at opplæringen skal tilrettelegges slik at elevene ikke lenger må gå i takt, og at opplæringen i yrkesfagene må innrettes med utgangspunkt i yrkesfagenes egenart. Elevene og lærlingene må få mer støtte, slik at flest mulig kan få en yrkesfaglig kompetanse. Organiseringen må gjøres mer fleksibel, blant annet med bedre muligheter for fordypning, færre fag om gangen, ved at skoleår deles i terminer og ved å ha muligheter for omvalg underveis. Videre foreslår utvalget at de som avbryter videregående opplæring før de har gjennomført med full sluttkompetanse, må oppnå delkompetanse og få delkompetansebevis. Det må tilbys obligatorisk innføringsfag i norsk, matematikk og engelsk for de som trenger det, og det må legges bedre til rette for voksne som deltar i videregående opplæring slik at den svarer bedre på arbeidslivets behov for kompetanse.

13.1.7 Sosiale forskjeller i skolen

Både norsk og internasjonal forskning dokumenterer at det er en sterk sammenheng mellom elevers sosiale bakgrunn og skoleresultater, selv om forskjellene i Norge er mye mindre enn i mange andre land. Videre er det store forskjeller i elevsammensetningen skolene imellom. Sammensetningen er bestemt av prosesser i samfunnet og ikke av skolens ressurser og pedagogiske innretning. Slik er sammensetningen en rammebetingelse som blant annet skolens lærere og ledelse må forholde seg til (Grøgaard 2012). Dersom skolen skal bidra til sosial mobilitet, må det dermed skje på skolenivå (Civita 2016b).

Forhold ved den enkelte skole, som læringsmiljø, skoleledelse, hvordan lærerne arbeider og samarbeider, og lærernes kompetanse, kan være viktige for å kompensere for sosiale forskjeller i skolen (Civita 2016b). Den internasjonale skoleundersøkelsen TIMSS13 viser at lærere med høy kompetanse (det vil si trygghet i fag og metode, høyt utdanningsnivå og relevant fagspesialisering) kan bidra til å redusere betydningen sosial bakgrunn har for elevenes faglige prestasjoner (Bergem mfl. 2016).

Markussen og Grøgaard (2020) har undersøkt hvilke forhold som påvirker elevenes resultater. Analysen viser at individvariabler (for eksempel foreldres utdanning, elevenes kjønn, bosituasjon og skoleengasjement) betyr mer enn kontekstvariabler. Svært lite av prestasjonsforskjellene blant elevene i tiende klasse kan forklares av forhold på skolenivå. I studien har de imidlertid ikke hatt data på lærer- og klasseromsnivå, og de utelukker ikke at det som skjer i klasserommet, kan påvirke noe.

En tidligere studie av Grøgaard (2012) viser til at andelen lærere med godkjent lærerutdanning og lærertetthet på skolen ikke har statistisk pålitelig effekt på om skoler kan klassifiseres som det han omtaler som «gode» eller «svake» skoler. Studien viser likevel til at et skolemiljø som kjennetegnes ved punktlighet, gjensidig respekt og arbeidsro, noe som statistisk sett er sterkt assosiert med trivsel, fravær av mobbing, faglig og sosial støtte og positive lærer–elev- og elev–elev–relasjoner, har positiv effekt på prestasjonsnivå og prestasjonsutvikling for alle elevgrupper. Det er likevel ifølge Grøgaard (2012) få empiriske bevis på at norsk skole klarer å kompensere for de sosiale forskjellene blant elevene. Det er heller en tendens til at den sosiale ulikheten øker steg for steg gjennom hele grunnskolen.

Det har lenge vært debattert hva lærertetthet betyr for elevenes læringsutbytte (Sandsør mfl. 2019). På den ene siden kan økt lærertetthet påvirke elevenes læring ved at læreren får mer tid til hver elev, noe som både gir en undervisningspraksis som gjør større læringsutbytte mulig, og som kan føre til færre forstyrrelser i undervisningen. Samtidig er det krevende å beregne årsakssammenhengen mellom lærertetthet og elevenes læringsutbytte. Det finnes mye litteratur som undersøker årsakssammenhengen, men det er liten konsensus i litteraturen. Resultatene varierer mellom trinn, elevgrupper, land og etter hvor stor forskjell i klassestørrelse man studerer. I flertallet av både norske og internasjonale studier finnes det ingen eller liten effekt. Men det er noen unntak. Ett av dem er at økte lærerressurser har større effekt for barn av foreldre med lavere sosioøkonomisk bakgrunn (ibid.)

For å si noe om hvor mye skoler bidrar til elevers læring, må man ta hensyn til skolenes elevsammensetning. At en skole har et svakt gjennomsnittsresultat, betyr ikke nødvendigvis at skolen har bidratt lite til elevenes læring. Både SSB og NIFU Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning har utviklet skolebidragsindikatorer (grunnskoler og videregående skoler) for å belyse hvor mye skoler bidrar i elevers læring. En skolebidragsindikator kan tolkes som det resultatet en skole ville ha fått dersom elevgrunnlaget var gjennomsnittlig. Indikatoren kan derfor brukes til å sammenlikne skoler med ulik elevsammensetning.

En ekspertgruppe har sett nærmere på skolebidragsindikatorene og blant annet vurdert hvordan skoler og skoleeiere kan bli bedre til å løfte kvaliteten på opplæringen for elevene og øke læringsutbyttet de får (Ekspertgruppe for skolebidrag 2020). Gruppa har sett spesielt på skoler som lykkes, og på hvordan skoler med lavt bidrag over tid kan løfte kvaliteten på opplæringen. Rapporten beskriver kjennetegn ved både skoleeiere, skoleledere og ved kvalitetssystemer som lykkes i å løfte skolers bidrag til elevenes læring. Gruppa framhever samtidig at «best practise» som baserer seg på funn fra skoler som presterer høyt, ikke nødvendigvis er til nytte for skoler som presterer lavt. Utfordringene kan være svært forskjellige. Å vurdere og utvikle skolers kvalitet må skje med utgangspunkt i den enkelte skoles lokale kontekst og utfordringer.

13.1.8 Lærernormen og lærerressurser ved skoler i utsatte områder

Å fordele lærerressurser mellom grunnskoler har i utgangspunktet vært et kommunalt ansvar. Med lærernormen som ble innført høsten 2018, stiller staten krav til kommunene om både hvor mye lærerressurser som trengs i skolen, og om hvordan lærerressursene skal fordeles. Målet med normen var at det fra høsten 2019 skulle være en gruppestørrelse på 15 elever per lærer på 1.–4. trinn og en gruppestørrelse på 20 elever per lærer på 5.–10. trinn. Normen styrer hvor høy lærertettheten skal være på hovedtrinnene, det vil si 1.–4. trinn sett under ett, 5.–7. trinn sett under ett og 8.–10. trinn sett under ett. Antallet elever per lærer gjelder ordinær undervisning. Ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk regnes ikke med. Utover dette tar ikke normen hensyn til elevsammensetningen ved skolene. Normen regulerer den samlede lærertettheten for første til fjerde trinn og femte til tiende trinn på hver skole, ikke gruppestørrelsen i hver enkelt klasse eller hver enkelt time.

NIFU evaluerer lærernormen, og den skal være ferdig i 2022. Det er dermed for tidlig å si noe sikkert om hvordan den har slått ut i kommunene, men noen undersøkelser er gjort. I et notat ser Utdanningsdirektoratet på hvordan lærernormen har påvirket ressurssituasjonen i grunnskolen.14 Ved å sammenlikne situasjonen skoleåret 2018–2019 med året før, kommer det fram at antallet elever per lærer har gått betydelig ned. Særlig gjelder dette i de største kommunene og på de laveste trinnene. Lærertettheten har økt uten at bruken av ukvalifisert personale har økt markant. Samtidig viser direktoratets beregninger at kommunene fremdeles er et stykke unna å oppfylle normkravene på alle skoler.

Da reformen ble innført, viste Kristiansand kommune til at kommunen i verste fall måtte flytte lærerkreftene de allerede hadde satt inn ved skoler i utsatte områder, til skoler i områder med høy sosioøkonomisk status og hvor behovet er mindre.15 Sandsør og medforfattere (2020) ved NIFU har, gjennom en spørreundersøkelse til skolene og kommunene, kartlagt hvordan lærernormen har fungert så langt. Særlig store kommuner og skoler – og særlig skoler i Oslo og Akershus – gir uttrykk for at normen er utformet på en måte som reduserer kommunenes og skolenes handlingsrom. De blir bundet til å fordele ressurser på en måte de ellers ikke ville gjort. Et stort flertall av kommunene med over 20 000 innbyggere sier de har måttet overføre lærerressurser fra noen trinn til andre for å oppfylle normen om lærertetthet. Skoleeiere og skoleledere sier også at de i mindre grad kan bruke andre yrkesgrupper i skolen.

Opplæringslovutvalget (NOU 2019: 23) foreslår å avvikle lærernormen. Utvalget mener at normen binder opp betydelige midler i en ordning som er lite fleksibel for kommunene. Videre mener utvalget at innretningen tar lite hensyn til at elever har ulike behov, og at risikoen for at det settes inn færre lærere med en slik norm enn dersom kommunen selv kunne vurdert hva som er forsvarlig i hvert enkelt tilfelle.

Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU Samfunnsforskning har på oppdrag fra utvalget vurdert ressursbruken i levekårsutsatte områder i Oslo, Trondheim, Stavanger og Bergen. Studien viser at skoler i områder med mange enslige forsørgere, høy innvandrerandel, lavt utdanningsnivå og mange lavinntektshusholdninger er kjennetegnet ved en høyere og annerledes ressursbruk. En større andel av ressursene går til andre deler enn den ordinære undervisningen. I tillegg er lærerkvaliteten i områdene lavere (ibid.). Lærerkvaliteten er i denne sammenheng målt med andelen lærere som har godkjent kompetanse. Skoler med en mer «gunstig» elevsammensetning har lavere ressursbruk, lavere andel til annet enn ordinær undervisning og bedre lærerkvalitet.

SØF har videre vurdert om det er behov for å fastsette sosioøkonomiske kriterier i lærernormen (Iversen mfl. 2020). Deres analyser tyder på at elevgruppene per lærer er blitt mindre som et resultat av lærernormen. Analysene viser imidlertid at gruppestørrelsen er redusert mer ved skoler som ligger i områder med gunstige levekår enn ved skoler i utvalgte analyseområder med dårlige levekår. At kommunene i mindre grad har handlingsrom til å fordele ressurser mellom skoler etter at lærernormen er innført, har altså kommet skolene med de beste levekårene til gode. Analysen bekrefter dermed at levekår i mindre grad påvirker gruppestørrelsen etter at lærernormen ble innført enn den gjorde tidligere. SØF-forskerne viser til at analysen ikke gir et tilfredsstillende svar på om lærernormen treffer godt nok, men peker på at det kan være tilfellet. Den trekker også fram at det er behov for å vurdere om det bør innføres kriterier for å kunne kompensere skoler med svake skoleresultater, men peker på at dette må utredes nærmere.

SØF viser til at noen kommuner har modeller for å fordele ressurser mellom skolene på en rettferdig måte, se for eksempel boks 13.6. Lærernormen har endret denne ressursfordelingen. Det gjør den ved at skoler som i mindre grad har levekårsutfordringer, og derfor ikke er blitt tilført ekstra ressurser for å kompensere for slike tidligere, nå blir tildelt ekstra lærerårsverk for å nå normgrensen. Kommunene kan fortsatt fordele ressurser ulikt mellom skoler etter behov, men de må forholde seg til den minstestandarden lærernormen gir (Iversen mfl. 2020).

13.1.9 Skolens samarbeid med foreldre

Skolen skal ta initiativ til og legge til rette for samarbeid mellom skolen og hjemmet. Opplæringsloven slår fast at opplæringens formål skal oppfylles «i samarbeid og forståing med heimen». Lovens forskrift presiserer at skolen skal holde kontakten med foreldrene, avholde foreldremøter, invitere til samtale med kontaktlærer og for øvrig sørge for informasjon og varsling om forhold som gjelder eleven.

Opplæringslovutvalget (NOU 2019: 23) diskuterer om det bør være regler for hvordan foreldrene som gruppe skal medvirke i skolen. Utvalget foreslår at dagens krav til foreldresamarbeid, foreldreråd mv. erstattes. Kommunene skal heller ha plikt til å sørge for at foreldrene både får være med å planlegge, gjennomføre og vurdere skolevirksomheten, og at foreldrene skal delta i styringen av skolen. Lovutvalget foreslår dermed at kravene bør bli mindre detaljerte enn i dag. Utvalget konkluderer med at å regulere skole–hjem-samarbeidet mer overordnet blant annet kan bidra til at det lokalt reflekteres over hvordan en oppgave best kan løses, og til at det blir mer fleksibelt for skolene hvordan de vil løse oppgaver. En mer overordnet regulering vil ifølge lovutvalget også harmonere bedre med retningslinjene for statlig styring av kommunen og ta hensyn til at kommunenes størrelse og skolenes struktur varierer.

Flere undersøkelser peker på at samarbeid mellom skole og hjem er viktig for barns skolehverdag og senere muligheter. Undersøkelsene viser også at foreldres skoleengasjement påvirker barnas motivasjon og læring (Drugli og Nordahl 2016, Hattie 2009). Samarbeidet mellom skole og hjem fungerer i mange sammenhenger dårligst for de elevene som trenger det mest. Erfaringer fra områder med mange sosiale utfordringer er at det kan være hardt arbeid å engasjere foreldre.

13.1.10 Virkemidler mot frafall i videregående opplæring

Norske myndigheter har over lang tid og på alle nivåer satt inn ekstra innsats og tiltak for å forebygge frafall i videregående skole. I Ny GIV-satsingen (2010–2014) ble det satt i gang både nasjonale og lokale tiltak for å gi elever tettere oppfølging. Den påfølgende satsingen, Program for bedre gjennomføring, besto av et fylkeskommunalt nettverk for erfaringsdeling og en systematisk utprøving av fire konkrete tiltak gjennom effektevalueringer.

0–24-samarbeidet bygger både på Ny GIV og Program for bedre gjennomføring. Aktører på nasjonalt nivå skal samordne og samarbeide for å legge bedre til rette for at utsatte barn og unge under 24 år og familien deres skal få tilpasset, tidlig og helhetlig hjelp i kommunene.

Liedutvalget har levert to rapporter og har undersøkt styrker og svakheter ved videregående opplæring. Utvalget har foreslått flere tiltak som skal hjelpe elevene til å mestre opplæringen slik at de blir kvalifisert for videre utdanning, arbeidslivet og aktiv deltakelse i samfunnet (NOU 2018: 15, NOU 2019: 25).

Regjeringen vil legge frem en melding til Stortinget om fornyelse av videregående opplæring i 2021.

Evalueringer framholder at tett oppfølging av elever som er i faresonen for å falle ut, gir positive resultater. Foreløpige resultater fra en studie fra Statped tyder på at å gi elever med høyt fravær i grunnskolen tett oppfølging fra rådgiver det første året i videregående skole kan redusere fravær.16

Frafall i videregående opplæring kan skyldes både individuelle faktorer som familiefaktorer, individuelle ressurser og motivasjon og strukturelle faktorer i opplæringsinstitusjonen eller systemet. Ungdoms livssituasjon og om de deltar både i og utenfor skolen, kan påvirke om de klarer å gjennomføre videregående opplæring. Noen forskere peker på at det i debatten om frafall er for ensidig oppmerksomhet på satsing på fag, lærerkompetanse og ekstraundervisning. Forskerne viser til at komplekse årsaksforhold ligger bak den enkeltes frafall. De etterlyser derfor mer innsats for å fange opp og gjøre noe med problemene elevene opplever utenfor skolen (Moshuus og Bunting 2017).

I Norge gir opplæringsloven kommuner og fylkeskommuner anledning til å tilby ungdom mer grunnskoleopplæring dersom de har behov for det for å kunne følge undervisningen i og fullføre videregående opplæring. Loven gir tillatelse, men pålegger ingen plikt om å gi tilbud. Eleven må ha et behov for slik opplæring, og det er dermed ikke et tilbud som er åpent for alle. Målgruppa er ikke definert utover at tilbudet bør gis til elever som har nytte av det, men minoritetsspråklige elever med kort botid er nevnt særskilt.

Danmark har lenge hatt et tilbud om et frivillig ekstra skoleår mellom grunnskolen og videregående skole (Nordahl mfl. 2011). 50 prosent av elevene velger tilbudet. Halvparten av skoletiden brukes til å få bedre kunnskap i de sentrale fagene (dansk, matematikk og engelsk). Resten av tiden bruker ungdommene på valgfrie undervisningsopplegg innen sine interesseområder. Tilbudet er dermed ikke en forlengelse av ungdomsskolen, men en egen skole med nye lærere og med et miljøskifte som er positivt for mange. En evaluering av tilbudet viser at elevene som går et ekstra skoleår, gjør det bedre på alle områder sammenliknet med elever som ikke deltar i tilbudet, og som er på samme faglige nivå. De har også fått klart høyere motivasjon og arbeidsinnsats, og omfanget av atferdsproblemer er tydelig redusert (ibid.).

Stoltenbergutvalget (NOU 2019: 3) foreslår å utvikle og effektevaluere et tilbud om et utforskende skoleår etter ungdomsskolen. I tillegg til at elevene skal kunne forbedre karakterer i kjernefagene, skal de få utforske valgfag og ulike yrker. Utvalget mener tilbudet må utformes for ungdom som står i fare for ikke å fullføre videregående opplæring. Stoltenbergutvalget viser til at evalueringer av den danske ordningen gir grunn til å tro at et utforskende skoleår vil føre til at elevene presterer bedre faglig og får større motivasjon. Det vil igjen kunne føre til at flere fullfører videregående opplæring. Utvalget understreker at det er behov for bedre kunnskap om hvilke effekter slike tilbud har for elevenes læring og utvikling, og foreslår derfor at tilbudet utvikles på en måte som lar seg effektevaluere. Basert på resultater fra evalueringen kan det besluttes om tilbudet skal utvides til en rettighet eller avvikles. Utvalget presiserer at det utforskende skoleåret ikke bør innføres på bekostning av innsats tidligere i opplæringsløpet.

13.1.11 Nærskoleprinsippet og skolesegregering

Alle elever i grunnskolen har rett til å gå på nærskolen (nærskoleprinsippet). Kommunen kan avgjøre hva som er nærskolen i en forskrift om skolekretsgrenser.17 Dersom kommunen kan dokumentere at en skole er full, kan kommunen fordele elever på andre skoler på en forsvarlig og likeverdig måte, enten ved forskriftsregulering eller ved enkeltsaksbehandling.

Elever kan søke om å få gå på en annen skole enn den de sokner til. Hvis det er flere elever som søker om plass enn det er ledige plasser på skolen, må skolen prioritere hvilke elever som skal få plass. Da kan momenter som avstand til skolen fra elevens bosted, søsken ved skolen, trafikk- og sikkerhetsmessige forhold og sosiale eller medisinske forhold mv. spille inn.

Det er høy oppslutning om nærskolene i Norge. I Oslo går for eksempel 94 prosent av elevene på nærskolen sin (Abildsnes 2020). Skolesegregering henger nøye sammen med boligsegregering (Brattbakk og Wessel 2009). Når de fleste barn bor og går på skole i ett og samme område, vil man kunne se tendenser til skolesegregering i alle byer som er økonomisk og sosialt delt.

13.1.11.1 Fritt skolevalg i svenske grunnskoler

I Sverige ble reformen om fritt skolevalg i grunnskolen innført i begynnelsen av 1990-årene. Formålet var at foreldre skulle kunne velge den skolen som passet best for barnet deres både med hensyn til lokalisering, fasiliteter og vekt på fag. Finansieringen av skoleplassen følger eleven (stykkprisfinansiering). Reformen er omdiskutert. Skoleforskere slår fast at bostedssegregering er den viktigste årsaken til segregering i skolen (Holmlund mfl. 2019, Ambrose 2016). Men både skolemyndighetene og skoleforskere har pekt på at reformen har svært uheldige konsekvenser ved å øke skolesegregeringen og bidra til å øke resultatforskjellene mellom skoler (Skoleverket 2018, Trumberg og Urban 2020, Holmlund mfl. 2019, Fejes og Dahlstedt 2018, Ambrose 2016).

Oppsummert viser de ulike studiene at det først og fremst er de mest informerte foreldrene som bruker det frie skolevalget, og som velger de såkalte «friskolene»18 og de beste kommunale skolene. Det skjer en sortering ved at elevene med de beste forutsetningene for å lykkes går på de kvalitativt beste skolene, ofte friskoler. De med de svakeste karakterene går på skoler som i mindre grad klarer å løfte elevene. Skolen er sjeldnere enn tidligere en møteplass mellom barn med svensk bakgrunn og innvandrerbakgrunn.

Forskerne peker også på at for å kunne tilby et godt læringsmiljø, og for å få mest mulig ut av undervisningen og best mulige nasjonale resultater, er det viktig at elevene har ulike erfaringer og bakgrunn. Også på systemnivå er det dermed problematisk at like elever samles på de samme skolene. De minst attraktive skolene ligger i de mest utsatte områdene, og når de mister elever, mister de også finansiering. Samtidig tiltrekker skolene med de mest skoleflinke elevene seg de beste lærerne. Det øker kvalitetsforskjellene i skolen.

I et bilag til den svenske Långtidsutredningen 2019 vurderes det i hvilken grad elever har like muligheter i den svenske skolen (Holmlund mfl. 2019). Studien bekrefter at skolen i Sverige er blitt mer segregert de siste tiårene, både med hensyn til elevenes sosiale bakgrunn og landbakgrunn. Det skyldes blant annet at bostedssegregeringen har økt, og at det har blitt en høyere andel barn som enten snakker lite svensk når de begynner på skolen, eller som kommer inn underveis i skoleløpet. Videre peker utredningen på fritt skolevalg og at flere elever går i friskoler. Det varierer om skolene klarer å løfte elever og gi alle et likeverdig opplæringstilbud. Friskolene klarer det best. Kommunale skoler med elever med de beste forutsetningene bidrar mer enn kommunale skoler hvor elevene har dårligere forutsetninger. Studien konkluderer med at selv om den svenske skolen har mange styrker, gjør kvalitetsforskjellene mellom skoler at ikke alle barn har den samme tilgangen til bra skoler. Dermed gir ikke skolen elevene de samme mulighetene. De mest skolesvake går på skoler som i mindre grad klarer å løfte elevene.

OECD (2011a) har tidligere konkludert med at fritt skolevalg er en av faktorene som er skyld i skolesegregeringen i Sverige. En annen OECD-studie (2015) viser at de svenske PISA-resultatene gikk drastisk ned etter skolereformen, fra nær OECD-gjennomsnittet i 2000 til betydelig under gjennomsnittet i 2012. I perioden hadde ingen andre land som deltok i PISA, en kraftigere nedgang enn Sverige. Svenske myndigheter satte i gang flere tiltak, og den negative trenden så ut til å bevege seg gradvis i positiv retning. OECD bemerker likevel at det kreves en mer konsistent og sammenhengende innsats nasjonalt og lokalt for å legge til rette for bedre resultater for alle skoler og elever. OECD foreslo en rekke tiltak. Blant dem var å revidere ordningen med fritt skolevalg for å sikre at skolene både tilbyr kvalitet og like muligheter for elevene. I tillegg foreslo OECD å «kontrollere» skolevalgsordningen for å sikre at skolene generelt får en mer mangfoldig elevgruppe, og for å gi vanskeligstilte familier informasjon om skoler og støtte dem i å ta informerte valg.

13.1.12 Inntak til videregående opplæring

I dag er det opp til fylkeskommunene å bestemme hvilket inntakssystem til videregående opplæring de vil ha.19 Praksisen varierer mellom fylkeskommuner, men flere praktiserer enten karakterbasert opptak (fritt skolevalg) eller inntak etter nærskoleprinsippet.

Regjeringen vil innføre fritt skolevalg i videregående opplæring i alle fylker. Fylkeskommunene kan fastsette egne inntaksområder, men de kan ikke lenger ha inntak etter nærskoleprinsippet. Regjeringens begrunnelse for tiltaket er at elever i større grad skal kunne velge hvilken skole de vil gå på. Utdanningsdirektoratet får i oppdrag å lage den nye modellen i tett dialog med KS og fylkeskommunene.

Flere norske studier viser at ordningen med fritt skolevalg i videregående opplæring bidrar til segregering etter sosioøkonomisk bakgrunn, kjønn og innvandrerbakgrunn (Helland og Serediak 2020, Haugen 2019, Sandsør 2020, Bjordal 2016).

Forskere ved OsloMet har på oppdrag fra det kommunale Inntaksutvalget i Oslo kommune sammenliknet ulike inntaksmodeller til videregående opplæring ved skoler med studiespesialisering (Helland og Serediak 2020). De slår fast at karakterbasert inntak uten sammenlikning er den løsningen som gir størst segregering: Elever med de laveste karakterene blir konsentrert i noen skoler i Oslo øst, mens de med høyest karaktersnitt blir konsentrert ved noen sentrumsskoler eller på byens vestkant. Av de andre inntaksmodellene som er vurdert, er det ingen som utpeker seg som det beste alternativet for inntak i Oslos offentlige skoler.

En studie fra lærerutdanningen ved NTNU peker både på styringssystemet i Osloskolen og fritt skolevalg som årsak til at det blir større konkurranse om elevene (Haugen 2019). Den kvalitative studien finner at skolene utvikler strategier for å unngå de mest ressurskrevende elevene. Dette fører til segregering etter kjønn, sosioøkonomisk bakgrunn og innvandrerbakgrunn. Studien viser at det foregår en skjult seleksjon av elever: Skolene prioriterer de sterkeste elevene, men prøver å unngå de mest ressurskrevende elevene. Denne skjulte seleksjonen skjer også ved de «marginaliserte» skolene. Fritt skolevalg bidrar videre til segregering i lokalmiljøet ved at skoler som ligger svært nær hverandre, kan ha helt ulik sammensetning av elever. Studien peker på at også kjønnsbalansen endres. Gutter utgjør mer enn 70 prosent av elevene ved de minst attraktive skolene, mens jenter er i like stort flertall ved de mest populære skolene.

Sandsør (2020) går gjennom ulike studier om fritt skolevalg og ser på konsekvenser for elevenes prestasjoner, gjennomføring av videregående opplæring og skolesegregering. Basert på litteraturgjennomgangen mener hun at de negative effektene fritt skolevalg har på segregeringen mellom skoler, er tydelig. Studier fra Hordaland viser at elevsammensetningen endret seg som følge av at fylkeskommunen i 2005 gikk over til fritt skolevalg i videregående skole (Haraldsvik 2014, Andersland 2017). Sentrumselever med lavere karakterer ble utkonkurrert ved sentrumsskoler i Bergen. Endringene i elevsammensetningen ga imidlertid bedre resultater i grunnskolen. Dette koples til at elever i ungdomsskolen ved fritt skolevalg får flere valgmuligheter, og det gjør at karakterer betyr mer ved inntaket. En tilsvarende studie fra Trondheim ser på effekten på grunnskoleresultatene etter at det der ble innført en kombinasjonsmodell med fritt skolevalg innenfor en radius på seks kilometer (Haraldsvik 2014). Effekten på grunnskolekarakterene var der negativ, men ikke statistisk signifikant. Studier som ser på hvilke effekter fritt skolevalg har på karakterer og gjennomføring i videregående opplæring, viser ulike resultater.

Stoltenbergutvalget (NOU 2019: 3) foreslår å utrede om fylkeskommunene bør kunne basere inntaket på karakterprogresjon i stedet for karakterer, i tillegg til ordinært karakterbasert inntak og geografisk bestemt inntak. Med «karakterprogresjon» mener utvalget hvor mye eleven har løftet seg i prestasjoner gjennom ungdomsskolen. Videre foreslår utvalget at regelverket bør åpne for at fylkeskommuner selv kan velge hvilke utdanningsprogrammer som skal kombinere karakterbasert opptak med opptak basert på dokumentasjon av ferdighet i form av en enkeltkarakter, inntaksprøve eller intervju.

13.2 Tjenester til familier og barn

Offentlige tjenester tilbys på ulike forvaltningsnivåer, men kommunene er den viktigste tilbyderen. I tillegg til barnehage og skole kan dette være ulike helsetjenester som helse- og omsorgstilbud, helsestasjon og skolehelsetjenester samt sosiale tjenester. Utvalget har valgt å legge vekt på noen tjenester som særlig retter seg mot familier og deres barn i utsatte situasjoner.

13.2.1 Ulike tjenester til barn og unge og familiene deres

Barn og familier i utsatte situasjoner kan ha behov for ulike tjenester og ofte flere samtidig. Ulike tjenester dekker ulike behov. Noen er mest forebyggende, andre er både forebyggende og reparerende.

Familievernkontorene gir tilbud om behandling og rådgivning ved vansker, kriser og konflikter i familier. Tilbudet er gratis, alle kan ta kontakt, og det er ikke behov for henvisning. Kjerneoppgavene er å behandle og å gi råd til familier som har det vanskelig, som er i konflikt eller i kriser, og å mekle ved samlivsbrudd hvis paret har felles barn under 16 år. Familievernkontorer kan være enten statlige eller kirkelige, men drives etter samme regler.

Skolehelsetjenesten skal bidra til god helse blant barn og ungdom slik at de opplever mestring, trivsel og struktur i skolehverdagen.20 Skolehelsetjenesten gir råd og veiledning for å fremme barn og ungdoms psykiske og fysiske helse og for å forebygge sykdom og skader. Skolens helsesykepleiere snakker med alle om vold, omsorgssvikt og rusmiddelbruk.

Helsestasjon for barn mellom null og fem år er et gratis tilbud for barn og foreldre fra barna er født, og til de begynner på skolen.21 I tillegg til tilbudet om faste konsultasjoner er det et ønske at ansatte ved helsestasjonen kan støtte foreldre, gjøre dem trygge i foreldrerollen og bidra til at barn får en trygg og god oppvekst. Helsesykepleiere gir foreldreveiledning og snakker med alle om blant annet betydningen av samspill, ernæring, søvn og om rusmiddelbruk, vold og omsorgssvikt.

Barnevernet møter de mest sårbare barna og skal gi barn, unge og familier hjelp og støtte når det er vanskelig hjemme, eller når barnet av andre grunner har behov for hjelp (Bufdir 2015). Hvis foreldrene sliter eller har det vanskelig, skal barnevernet hjelpe til slik at barn og unge får den omsorgen de trenger. Barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade helsen eller utviklingen deres, får hjelp og omsorg til rett tid. Videre skal barnevernet sørge for at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. For barn under den kriminelle lavalder som begår kriminalitet, er det barnevernet som kan sette inn konkrete tiltak.

13.2.2 Vurderinger av tjenester til barn og unge og deres familier

Familievernutvalget (NOU 2019: 20) har gjennomgått familieverntjenesten og anbefaler tiltak som har til formål å styrke tjenesten. Utvalget peker på at familieverntjenesten i dag mangler kapasitet til å utføre de oppgavene de har. Tjenesten har altfor mange oppgaver, noe som fører til for liten tid til å følge opp både mekling og kliniske saker. Familievernutvalget anbefaler blant annet at familievernet skal være et tilbud for vanlige folk med vanlige problemer, og at tjenesten derfor ikke skal prioritere saker som krever spesialisering og kompleks behandling, for eksempel tyngre voldssaker (ibid.).

En gjennomgang av barnevernssaker fra Helsetilsynet i 2019 viste at barneverntjenestene snakket med barna i alle faser av arbeidet, men at det barna fortalte, ofte ikke ble tatt hensyn til eller brukt i vurderinger og som argumentasjon i viktige beslutninger. At barn ikke ble snakket med eller ikke ble snakket med på en god måte, gikk igjen som en svikt i sakene som Barnevoldsutvalget gikk gjennom for få år siden (NOU 2017: 12). Utvalget fant dårlig kvalitet i arbeidet med barn som var utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, og det var store variasjoner fra kommune til kommune.

Barnevernet forvalter noen av samfunnets mest inngripende tiltak overfor enkeltpersoner og har brede fullmakter til å utøve myndighet. Feilvurderinger kan få fatale konsekvenser. En rekke utredninger og meldinger har gjennom flere tiår pekt på at barnevernet trenger et kraftig kompetanseløft. For eksempel har Barnevoldsutvalget (NOU 2017: 12) framhevet manglende kompetanse i barnevernet som en medvirkende årsak til svikt i tilbudet til utsatte barn. I rapporten Utredning av kompetansehevingstiltak i barnevernet (2019) fra Bufdir slås følgende fast:

Utdanningene er underfinansierte og for korte, kompetansekravene er utilstrekkelige og de ansatte mottar ikke veiledning eller andre tiltak for å takle en følelsesmessig krevende jobb. Rammene for å sikre kompetanse i barnevernet er langt mindre utviklet enn i skole- og helsesektoren, i politiet og i rettsvesenet for øvrig. I tillegg har vi Nordens korteste utdanning for arbeid i barnevernet, og stiller i flere tilfeller lavere kompetansekrav enn de andre nordiske landene. Etter vårt syn tyder dette på at alvoret og kompleksiteten i barnevernets arbeid ikke har vært tilstrekkelig anerkjent i Norge (ibid.:4).

Bufdir peker videre på at mange ansatte i barnevernet slutter og går over i andre jobber ganske raskt. I det kommunale barnevernet har for eksempel hele 40 prosent av de ansatte tre års arbeidserfaring eller mindre (Bufdir 2019).

Folkehelseinstituttet har gått gjennom åtte systematiske kunnskapsoversikter over tiltak for barn og unge med atferdsvansker eller som har begått kriminelle handlinger (Berg 2020). Oppsummeringen viser at det finnes tiltak som ser ut til å kunne redusere atferdsvansker, men at det er usikkert hvor stor effekten er. Det finnes best dokumentasjon på at tiltak som er familiebasert, og særlig tiltak som inneholder foreldreveiledning, reduserer atferdsvansker hos barn og unge. Størst effekt har tiltakene hvis de retter seg mot høyrisikogrupper. Tiltakene har trolig effekt fordi foreldrene blir bedre til å veilede barna til å endre atferd og ved å bedre samspillet mellom foreldre og barn.

13.2.3 Samarbeid mellom tjenester rettet mot barn og unge og deres familie

Ulike lover pålegger både kommunale og statlige tjenester å samarbeide når det er behov for å imøtekomme behov en bruker har. Dette kan være vanskelig å få til fordi tjenestene er underlagt ulike lov- og avtaleverk.

En undersøkelse som ser på hva som er typisk for kommuner som gir gode og effektive tjenester til utsatte barn og unge, peker på flere kjennetegn ved kommunene (Kaurstad mfl. 2015). De har blant annet en robust samhandlingskultur og felles verdier, de har sterk lederforankring på alle nivåer, de gir overgripende mål og felles retning i alle strategi- og plandokumenter, de har kunnskapsbasert tjenesteutvikling som ledestjerne, og de satser på å bygge kompetanse på alle nivåer. Videre satser de gjennomgående på tidlig innsats.

Det kan være spesielt vanskelig å få samarbeid til å fungere når ingen av tjenestene har et overordnet samordningsansvar. Barn som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har rett til individuell plan etter blant annet helselovgivningen og barnevernloven. Hensikten med en individuell plan er å sikre at det alltid er en tjeneste som har hovedansvaret for å følge opp barnet. Både barneverntjenesten og helse- og omsorgssektoren har en selvstendig plikt til å vurdere om barnet har behov for individuell plan. Hvis barnet ikke allerede har en plan og tjenesten vurderer at barnet har behov for det, har tjenesten som har gjort vurderingen, et ansvar for å ta initiativ til arbeidet med en plan. De har også ansvar for å involvere andre tjenester. Det er sektorlover som regulerer individuell plan. Innenfor helse- og omsorgssektoren er det for eksempel en koordinerende enhet som har ansvaret for individuell plan, men ikke innenfor arbeids- og velferdssektoren (NAV). At det mangler en koordinerende enhet, kan bidra til at samarbeidet mellom deler av tjenesteapparatet om planen ikke fungerer godt nok.

En arbeidsgruppe i 0–24-samarbeidet har kartlagt hvordan gjeldende regelverk forstås og etterleves, og hva tjenestene anser som gråsoner og samarbeidsområder for sektorene.22 Arbeidsgruppa dokumenterer at ikke alle barn får et helhetlig og koordinert tilbud når de trenger det, og at en viktig årsak til det er at velferdssektorene ikke samarbeider godt nok. Det samarbeides ikke i tilstrekkelig grad eller med tilstrekkelig kvalitet. Arbeidsgruppa dokumenterer hull og svakheter i sektorregelverkene, men konkluderer samtidig med at å «tette hull» eller endre regler i enkelte særlover uansett ikke vil kunne bidra til at 0–24-samarbeidets mål nås fullt ut. Arbeidsgruppa foreslår derfor at nye bestemmelser om samarbeid på tvers samles i en ny samarbeidslov. Der foreslås det blant annet at kommunen skal ha en samarbeidsenhet for barn og unge som skal ha ansvaret for samarbeidstiltak.

Taushetsplikten påvirker samarbeidet mellom ulike instanser i enkeltsaker ved at den begrenser hvilke opplysninger som kan deles. Ansatte i velferdstjenestene har taushetsplikt, men noen lover, for eksempel helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og barnevernloven, har noe strengere regler enn de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Samtykke fra brukeren kan frita fra taushetsplikten, og arbeidsgruppa i 0–24-samarbeidet peker på at reglene kan være vanskelige å forstå.

13.2.4 Tjenestenes møte med en mangfoldig befolkning

«Mangfold» er et bredt begrep som favner forskjellighet, variasjon, kompleksitet og diversitet og inkluderer synlige og usynlige faktorer (Røthing 2020). Drange (2014) definerer mangfold som «grupper som består av personer med ulike individuelle kjennetegn som kjønn, alder, funksjonsnedsettelse eller kulturell bakgrunn, men det brukes også om forskjeller i perspektiv, atferd og identitet» (ibid.: vi).

For å kunne tilby likeverdige tjenester til en mangfoldig befolkning trengs bred kunnskap og kompetanse i tjenestene. Innenfor skoleverket og i forbindelse med innføring av ny læreplan argumenterer Røthing (2020) for at man trenger økt mangfoldskompetanse i skolen og i lærerutdanningen.

Mangfoldskompetanse forstår Røthing som kunnskap om teoretiske perspektiver, bevisstgjøring, kritisk tenkning om makt, maktforhold og relasjoner mellom mennesker og grupper av mennesker samt bevissthet rundt privilegier. Røthing (2020) påpeker at innenfor skoleverket er det nødvendig med relevant kunnskap, og ønsker med forslagene sine om mangfoldskompetanse å bidra til kritiske refleksjoner omkring maktforhold, privilegier og forståelsesmåter som reproduserer stereotypier. Kunnskap vil hjelpe og gi et trygt grunnlag for å arbeide med temaer, problemstillinger og situasjoner som kan oppleves som vanskelige og kontroversielle, på en god måte.

13.2.5 Pågående prosesser

Regjeringen sendte i juni 2020 et forslag om å styrke oppfølgingen av utsatte barn og unge og deres familier på høring. Målet er at ulike tjenester skal samarbeide tettere og hjelpe hverandre til å gi gode tilbud til utsatte barn og unge. Regjeringen foreslår å innføre felles regler om individuell plan som gjelder alle tjenester som har plikt til å utarbeide slike planer. Individuell plan i barnevernet foreslås lovfestet slik at det blir en rettighet, som individuell plan er i andre lover. For å harmonisere ulike regelverk foreslås det dermed endringer i en rekke velferdslover. Det er også foreslått en felles forskrift om individuell plan. I tillegg foreslår regjeringen å innføre en plikt for kommunen til å samordne samarbeidet mellom de ulike velferdstjenestene.

Det er flere større prosesser og prosjekter på gang på barnevernsfeltet. Stortinget vedtok i 2017 barnevernsreformen, en kvalitets- og strukturreform hvor kommunene gis et større ansvar for barnevernet. Målet er å gi tidlig og mer tilpasset hjelp til utsatte barn og familier.

Barne- og familiedepartementets kompetansestrategi for det kommunale barnevernet (2018–2024) skal gi et kompetanseløft i barnevernet. Tiltakene i strategien skal øke de ansattes kompetanse i å utrede barns behov og sette inn riktig hjelp.

Barnevernslovutvalget (NOU 2016: 16) har gjennomgått barnevernloven og foreslått flere endringer. Barne- og familiedepartementet sendte forslag til ny barnevernslov på høring i april 2019. Den er fortsatt til behandling i departementet.

I Barne- og familiedepartementets høringsnotat om barnevernloven er det gjort framlegg om en overordnet bestemmelse som tydeliggjør at barnevernet skal ta hensyn til barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Målet med forslaget er å bidra til at tjenestene blir mer bevisste på dette i arbeidet sitt, og til bedre barnevernsfaglig arbeid og riktigere avgjørelse til barnets beste.

Justis- og beredskapsdepartementet bestilte i 2018 en utredning om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett innenfor det offentlige. Denne skal være utgangspunkt for arbeidet med en veileder om hvordan regelverket skal forstås og praktiseres på tvers av sektorer. Et forslag om å endre forvaltningsloven for å gi utvidet adgang til å dele taushetsbelagt opplysninger mellom ulike forvaltningsorganer, har vært på høring høsten 2020.23

13.3 Utvalgets vurderinger

13.3.1 Barnehagen skal være tilgjengelig for alle barn

Utvalget viser til at barnehagens betydning for barns utvikling og læring er godt dokumentert i internasjonal og norsk forskning. Barnehagen er sammen med skolen de viktigste arenaene for barns utvikling utenfor familien.

Selv om barnehagedeltakelsen i Norge er svært høy, er det fortsatt noen barn som ikke har gått i barnehagen når de begynner på skolen. Andre har startet senere i barnehagen enn det som er vanlig. Erfaringer fra levekårsutsatte områder viser at noen av de barna som trenger det mest, ikke går i barnehage eller begynner senere. De barna som ikke omgås med norskspråklige barn, får derfor for liten tid i barnehagen til at de utvikler språket godt nok før skolestart. Barns språkferdigheter har også stor betydning for barnas trivsel og følelse av mestring i hverdagen.

Barnehagen er i dag det eneste tilbudet i opplæringsløpet som ikke er gratis. Dersom deler av dagens barnehagetilbud var et obligatorisk opplæringstilbud på linje med grunnskolen, ville det ikke være aktuelt å kreve egenbetaling. Utvalget mener at i et tidlig innsats-perspektiv er det uheldig at betalingsevne eller -vilje skal begrense barns tilgang på en viktig pedagogisk og sosial arena. Vi vet at tidlig innsats i barnehagen og de første skoleårene er samfunnsøkonomisk lønnsomt framfor innsats senere i utdanningsløpet. Egenbetalinger rammer også de barna som trenger barnehagetilbudet mest.

Utvalget har vurdert en rekke tiltak for å redusere foreldrebetalingen for at barnehagen skal bli mer tilgjengelig. Dette er tiltak rettet mot alle barn (universelle tiltak), tiltak som er målrettet mot barn i lavinntektsfamilier, og tiltak som kun skal gjelde i noen geografiske områder. Universelle tiltak rettet mot alle barn gjør at alle kan delta uavhengig av økonomi. Dette er viktig i et tidlig innsats-perspektiv, særlig når barnehagen faktisk regnes som en del av utdanningsløpet. Samtidig er gratistilbud rettet mot alle barn i barnehagealder svært kostnadskrevende å innføre og krever at det settes av midler over statsbudsjettet både til å kompensere for bortfall av foreldrebetalingen og til å etablere flere barnehageplasser. Moderasjonsordninger og gratistilbud i barnehager rettet mot lavinntektsfamilier er slik sett mer målrettet mot de barna som trenger det mest, og mindre kostnadskrevende for staten. Samtidig kan moderasjonsordninger og gratistilbud basert på inntektsgrenser gi noen uheldige insentiver til at foreldre tilpasser inntekten sin, for eksempel ved å redusere stillingsprosenten, for å bli omfattet av ordningene. Dette mener utvalget er uheldig.

I tillegg til universelle og målrettede tiltak for å redusere foreldrebetalingen i barnehagen har utvalget vurdert tiltak som er avgrenset til levekårsutsatte områder. Subsidierte tilbud eller gratistilbud i barnehage for barn som bor i områder med levekårsutfordringer, gir åpenbare fordeler for barna som bor der dette tilbys. Samtidig mener utvalget at områderettede tiltak kan være urettferdige overfor andre barn med vanskelige levekår, men som ikke bor i levekårsutsatte områder. Gratis barnehage i utsatte områder kan også skape uheldige insentiver. For eksempel kan kanskje familier med levekårsutfordringer flytte til utsatte områder for å få en gratis tjeneste eller unngå å flytte fra utsatte områder for ikke å miste en gratis tjeneste. Dette kan i sin tur bidra til innlåsningseffekter og en enda større opphoping av levekårsproblemer. Utvalget vektlegger også at områderettede tiltak innebærer at familier med god økonomi som bor i utsatte områder, vil få et gratis tilbud som de strengt tatt kan betale for selv.

Etter en helhetsvurdering mener utvalget at tiltak for å redusere foreldrebetalingen ytterligere eller gi gratistilbud i barnehagen bør rette seg mot enten alle barn i avgrensede aldersgrupper eller barn i familier med lav inntekt uavhengig av hvor de bor. Gratistilbud rettet mot alle barn er ideelt sett et godt tiltak. Samtidig er barnehage en tjeneste innbyggerne er villige til å betale for. Tiltak for å redusere foreldrebetalingen for familier med lavest betalingsevne kan slik sett være mer målrettet. Ordninger som skal stimulere til at flere bruker barnehage, men også SFO, bør, etter utvalgets mening, ta hensyn til den totale økonomien til familiene.

Selv om utvalget i utgangspunktet ikke anbefaler områdebaserte tiltak, vil utvalget likevel understreke at utsatte byområder kan egne seg som piloter for å teste ut gratistilbud eller moderasjonsordninger i barnehage, eventuelt også i SFO. I tillegg mener utvalget at levekårsutsatte områder bør prioriteres først i en eventuell oppbyggingsperiode av slike tiltak, slik det tidligere ble gjort i forsøket med gratis kjernetid i barnehage, og som for eksempel Oslo har gjort med gratis deltidstilbud i SFO.

For øvrig er flertallet i utvalget opptatt av at kontantstøtten ikke skal være et hinder for at barn begynner i barnehage. Slik kontantstøtten er utformet i dag, mener flertallet den er et slikt hinder, selv om denne effekten er redusert de senere årene siden kontantstøtten nå kun gis for barn mellom ett og to år.

13.3.2 Barnehagetilbudet skal ha god kvalitet

Basert på undersøkelser som utvalget har fått gjennomført, har utvalget merket seg at barnehager i analyseområder i Oslo har en betydelig høyere andel barn som får ekstra ressurser til et tilrettelagt barnehagetilbud. Samtidig er det tegn til at barnehager i levekårsutsatte områder både har høyere voksentetthet og større sannsynlighet for å oppfylle pedagognormen. At voksentettheten er høyere, er naturlig sett i lys av barnas behov for ekstra tilrettelegging. Analysen som er utført sier ikke noe om hvorvidt den ekstra bemanningen i barnehagene står i forhold til behovet som barna har, og den sier heller ikke noe om de barnehageansattes språkkunnskaper i norsk. Annen forskning fra Oslo peker i retning av at barnehager med en høy andel minoritetsspråklige barn kan ha dårligere kvalitet, men funnene er ikke entydige. Uansett vil utvalget understreke betydningen av at barnehager i levekårsutsatte områder har like god kompetanse i personalet som barnehager andre steder. I områder med mange tospråklige barn er det videre helt nødvendig for ansatte og ledere å ha mangfoldskompetanse generelt og kompetanse om tospråklig utvikling spesielt. Personalets kompetanse er blant de aller viktigste innsatsfaktorene for å få et tilbud av god kvalitet.

Utvalget viser til dokumentasjon på at selv om barn går i barnehagen, får ikke alle barn utviklet det norske språket godt nok før skolestart. Én grunn kan være at mange minoritetsspråklige barn samles i noen barnehager der de i liten grad omgås norskspråklige barn. Andelen barn fra lavinntektsfamilier og/eller med innvandrerbakgrunn ser også ut til å være særlig høy i visse barnehager. Studier viser at denne skjevfordelingen først og fremst skyldes at foreldre med og uten innvandrerbakgrunn velger ulike typer barnehager for barna sine når de søker barnehageplass. Utvalget mener det er viktig at kommunene gir god informasjon til søkere om hvilke tilbud ulike barnehager har, for å gi foreldre et godt grunnlag for å velge barnehager når de skal søke om plass. Utvalget mener at det i tillegg kan være hensiktsmessig å gi kommunene en større mulighet til å styre sammensetningen av barn i barnehagene for å motvirke tendenser til segregering av barn mellom barnehager.

Det er viktig og nødvendig at ansatte i barnehager har gode norskkunnskaper. Derfor er det innført både kommunale og statlige språkkrav ved ansettelser. Barnehager brukes i dag som praksisarena for personer som skal lære norsk og få arbeidserfaring, både som språktreningsplasser i den kommunale voksenopplæringen og som praksisplasser i regi av NAV. Det er dilemmaer i dette. Dersom mange voksne i barnehagen har svake norskkunnskaper, kan det påvirke barnas språkutvikling negativt. Samtidig kan det være positivt både for barn og foresatte å ha nærhet til voksne som kjenner «deres eget språk», for den voksne som trenger språktrening og kvalifisering, og ut fra samfunnets behov for arbeidskraft på sikt. Utvalget mener at personer i slik praksis kan være et positivt supplement til den ordinære staben, gitt at bemanningen for øvrig er høy og har gode norskkunnskaper.

13.3.3 SFO skal støtte læring og være et fritidstilbud

Utvalget framhever at skolefritidsordningen, i tillegg til å være et tilbud om tilsyn etter skoletid, må være et godt kvalitativt tilbud som skal støtte barnas mestringsfølelse og læring. Dessuten er SFO et viktig fritidstilbud. Utvalget mener at alle som ønsker, skal ha mulighet til å gå på SFO. Utvalget har notert seg at det fra høsten 2020 er innført en nasjonal inntektsgradert moderasjonsordning for elever på første og andre trinn og gratis SFO for elever på femte til sjuende trinn med særskilte behov. Videre har utvalget notert at det i forslaget til statsbudsjettet for 2021 er foreslått å utvide moderasjonsordningen til tredje og fjerde trinn. Det er positivt at de økonomiske barrierene for å delta i SFO er, eller er i ferd med å bli, redusert. Utvalget mener likevel at det kan være grunn til å vurdere tiltak som retter seg mot barnefamiliers samlede økonomi når de har barn i SFO og barnehage samtidig.

13.3.4 Skolen skal gi alle barn like muligheter

Utvalget vil understreke at barn kommer inn i skolen med ulik bagasje og med ulike ressurser hjemmefra. Skolen må gi alle barn like muligheter og på den måten legge til rette for sosial mobilitet. Det må skje gjennom et godt skole- og læringsmiljø som gir likeverdig og tilpasset opplæring av høy kvalitet, og som løfter alle elever. Det er et mål for skolen å hjelpe den enkelte elev til å strekke seg lengst mulig for å realisere potensialet sitt, uavhengig av sosial bakgrunn og av hvilken skole eleven går på.

Det er de generelle og rettighetsbaserte ordningene i utdanningssektoren som har aller mest å si for skoler og elever i utsatte byområder. Utvalget går ikke systematisk og bredt inn i utdanningspolitikken, men vil vise til at blant annet Opplæringslovutvalget, Liedutvalget og Stoltenbergutvalget har gitt brede innspill til politikkutviklingen på feltet. Disse utvalgene tar opp en rekke temaer og foreslår politikk innenfor felt som er viktige for levekårsutsatte områder. Utvalget vil først og fremst trekke fram deler av politikken som anses som særlig relevant i utsatte områder.

Kvaliteten i norsk skole holder generelt et høyt nivå. Det gjelder også skoler i utsatte områder. Likevel tyder flere studier på at skolen i for liten grad greier å kompensere for sosiale forskjeller og legge til rette for sosial mobilitet. Ulike faktorer bidrar til at skolene sliter med å tilby elevene godt nok tilpasset opplæring.

Utvalget mener at alle barn skal ha en skole med høy nok kvalitet. Men i nabolag med opphoping av levekårsproblemer vil skolen ha en ekstra sterk kompenserende rolle og gi utsatte barn mulighet til å utvikle seg. Barnehage og skole må ved hjelp av tidlig innsats legge et godt grunnlag for elevenes læring og videre skolegang. Det utgjør en forskjell for det enkelte barnet, og det er i tillegg samfunnsøkonomisk lønnsomt. Derfor er det grunn til bekymring når en undersøkelse utvalget har bestilt, viser at ved skoler i utsatte områder går en større andel av ressursene til andre formål enn ordinær undervisning. Samtidig er lærerkvaliteten i områdene lavere. Fra kvalitative studier kommer det fram at ansatte ved flere skoler mener det er behov for flere lærerressurser.

Ved enkelte av skolene i utsatte områder utmerker situasjonen seg som særlig urovekkende ved at de har store sosiale utfordringer med uro, vold og rus som påvirker skolen og læringsmiljøet negativt. Lærere ved skolene rapporterer om at det har utviklet seg en bekymringsfull fryktkultur ved skolen deres. Å melde fra til voksne («snitching») om uheldige forhold kan bli grovt sanksjonert av andre elever. I en fellesskole som skal være et trygt og godt oppholdssted for barn og unge, mener utvalget at dette er uheldig og uholdbart.

Lærerne bør få bruke mer av tiden sin på å ivareta det pedagogiske ansvaret for læring og mindre på å håndtere ulike sosiale utfordringer blant elevene. Samtidig må barn som sliter, bli ivaretatt av fagpersonale med rett kompetanse.

Utvalget vil understreke at skoler med store sosiale utfordringer bør kunne få støtte av skoleeier til å håndtere en del av de særskilte utfordringene de står overfor. I tillegg til at skolene må styrkes med lærerressurser, mener utvalget at en rekke andre støttende og supplerende oppgaver bør overlates til andre faggrupper. Utvalgets undersøkelser viser at sammensetningen av voksenpersonell allerede er annerledes ved skolene i utsatte områder enn i andre områder. Det er for eksempel flere assistenter og sosialpedagogiske rådgivere. Samtidig viser flere studier utvalget har sett på at skolene har behov for flere ansatte som har annen kompetanse og mulighet til å tilby supplerende tjenester ved skolene. Det kan handle både om veiledning og ekstra ressursinnsats fra miljøarbeidere, barnevernspedagoger, psykologer, skolehelsetjenesten eller andre.

En større bredde i fagpersonalet i skolene vil gi flere voksenkontakter. Det kan trygge skole- og nærmiljøet og kompensere for fravær av trygge voksne i en del familier som sliter, og der barna er spesielt sårbare. Det er kommunenes (skoleeiers) ansvar å sette inn ekstra ressurser til andre yrkesgrupper enn lærere. Utvalget mener at kommunenes ressursfordelingsmodeller for grunnskolen i større grad bør tilgodese skoler med særskilte behov.

Utvalget vil slå fast at en god skole trenger en god skoleledelse i tillegg til høyt kompetente lærere. Det er særdeles viktig at skoleeier rekrutterer og jobber aktivt for å beholde dyktige skoleledere ved skoler i utsatte områder. Undersøkelser viser at det noen ganger er vanskelig å rekruttere og beholde dyktige skoleledere, og at noen lærere opplever jobben som utfordrende.

Et kvalitativt godt, tilpasset og inkluderende tilbud i skolen forutsetter at ulike aktører samarbeider på tvers. Å satse ekstra på skoleledelse er en viktig del av dette. Når det tverrfaglige samarbeidet skal styrkes, bør man rette seg etter prinsippene som er førende for moderne skoleledelse og bygge videre på dem. Dette skal sørge for at kommunale ledere snakker samme språk og legger samme verdi og kunnskapsgrunnlag til grunn for utøvelsen av ledelse.

Overgangene i utdanningssystemet er kritiske faser for mange barn og unge, for eksempel fra ungdomsskole til videregående opplæring. Noen elever har så svake karakterer etter tiende trinn at de står i fare for å falle ut av videregående skole. Studier dokumenterer at blant ungdomsskoleelevene som har under tre i snittkarakter, vil halvparten ikke klare å henge med på videregående skole. Mange av dem har behov for mer grunnskoleopplæring selv om grunnskolen formelt er fullført. Utvalget ser med bekymring på at en høy andel ungdommer i enkelte områder ikke gjennomfører videregående opplæring innen fem år. Å gjennomføre videregående er selve nøkkelen til elevenes framtidige livsutfall og muligheter. Mye av grunnlaget for å gjennomføre ligger i grunnskolen, og den største innsatsen for å forebygge må derfor settes inn tidlig i skoleløpet. Men utvalget mener det også er viktig å legge ned en ekstra innsats i overgangen mellom ungdomsskole og videregående skole, og i videregående opplæring.

I Norge går de aller fleste barn i grunnskolen på nærskolen sin. Når barn går på skolen der de bor, og når bostedssegregeringen er sterk, så oppstår også skolesegregering. Tendensen til skolesegregering blir forsterket av at noen familier velger å flytte fra skolekretser som ikke anses å ha et skoletilbud av god nok kvalitet. Segregeringen kan gi store forskjeller i skoleresultater mellom skoler og gi barn og unge ulikt utgangspunkt for videre opplæring og sosial mobilitet.

En variert sammensetning av elever i klassene er viktig for elevenes resultater. Elever lærer av hverandre og mest av dem som ligger på et faglig noe høyere nivå enn dem selv. Utvalget mener derfor det er svært uheldig dersom skoler får en ensidig elevgruppe fordi skolefaglig svake eller sterke elever fordeler seg ulikt mellom skolene.

Utvalget mener at ordningen med karakterbasert opptak i videregående opplæring forsterker skolesegregeringen. Segregeringen skjer etter sosial bakgrunn, innvandrerbakgrunn og kjønn. Noen videregående skoler som oppnår dårlige resultater, har sosiale problemer og høyt fravær blant elevene. Også nærskoleprinsippet vil kunne forsterke skolesegregeringen i byer som har sterk bostedssegregering ved at elever må velge videregående i området der de bor.

Utvalget mener skolesegregering er uheldig og bør motvirkes.

13.3.5 Foreldre og nærmiljøet er ressurser som må brukes

Utvalget vil understreke hvor viktig det er at skolen legger til rette for et godt samarbeid med foreldre for at de skal kunne engasjere seg i elevenes skolearbeid og skolehverdag. Forskning viser at et godt samarbeid mellom hjem og skole kan påvirke barnas trivsel, læringsutbytte, fravær, relasjoner til medelever og lærere, arbeidsvaner, holdning til skolen og utdanningsambisjoner positivt. Foreldrene er en ressurs for skolen, og samarbeidet er like nødvendig for foreldrene fordi de får viktig informasjon om undervisningen, de blir kjent med læreren og blir informert om hvordan det går med eget barn i skolen. Men også på dette området er det sosiale forskjeller. Foreldrene til barna som trenger det mest, engasjerer seg minst. I utsatte områder kan det være ekstra vanskelig å engasjere foreldre, også fordi en del foreldre har svake ferdigheter i norsk. Derfor mener utvalget at skole–hjem-samarbeidet i utsatte områder bør styrkes.

Utvalget mener at skoler som opplever at det er vanskelig å nå ut til foreldre, bør ta ekstra ansvar for og initiativ til å samarbeid. Utvalget oppfordrer skolene til å legge barnets første utviklingssamtale til barnets hjem. Dette er det anledning til i dag, men det er ukjent i hvilken utstrekning muligheten brukes. Hjemmeforhold, som at de bor trangt, at familien er stor, og at det er mye uro, kan påvirke barns skoleinnsats og skoleresultater. Samtaler i hjemmet kan gi lærerne bedre kjennskap til barnas hjemmesituasjon og til faktorer som påvirker barnas læring. Slike samtaler kan også gi foreldrene tryggere rammer rundt utviklingssamtalen ved at de er på hjemmebane.

Overgangene mellom barnehage og skole og mellom barneskole og ungdomsskole kan være særlig krevende for noen. Da er det viktig at lærere er tett på. Utvalget anbefaler at utviklingssamtaler i hjemmet som et minimum gjennomføres i de sårbare overgangene ved skolestart og når eleven starter på ungdomsskolen.

De fleste barn går på nærskolen i nabolaget sitt, og i mange lokalsamfunn er skolen en sentral møteplass der det kan dannes vennskap og nettverk. Utvalget vil understreke hvor viktig det er å styrke skolen som møteplass og nabolagsarena. I utsatte områder som kanskje mangler andre allment tilgjengelige møteplasser, kan nettopp skolen som nærmiljøsenter legge til rette for å styrke det lokale fritidstilbudet og tilbudene fra frivillige organisasjoner i områdene.

Hvis mange velger bort nærskolen for barna sine, kan den miste mye av rollen sin som møteplass. Beboerne går glipp av et møtepunkt på tvers av for eksempel sosial bakgrunn, landbakgrunn, religion og språk. Utvalget vil framheve at dersom flere foreldre ved disse skolene velger nærskolen for barna, vil det styrke skolen som en arena for hele nabolaget.

Utvalget vil videre understreke at det bør være et mål å beholde barnefamilier og personer og ildsjeler som kan være positive aktører både i samarbeidet mellom skolen og foreldre og foreldre imellom. Å beholde familiene i områdene krever innsats i skolene, men også på flere andre områder, for eksempel for å bedre boliger, bomiljøet og nærmiljøets kvaliteter generelt.

13.3.6 Tjenester i utsatte områder må legge vekt på hele familien

Utvalget vil løfte fram familien som den viktigste rammen rundt barns liv og utvikling. Innsatsen rettet mot barn og unge i utsatte områder må følgelig ha et helhetlig familieperspektiv som i tillegg til å ivareta barn og unge også ivaretar foreldrenes behov for støtte.

Utvalget vil understreke hvor viktig de lokale tilbudene ved helsestasjoner og i skolehelsetjenesten er fordi de når ut til alle familier og barn i områdene. Helsestasjonen driver helsefremmende og forebyggende arbeid. På helsestasjonen har de ansatte en unik mulighet til å oppdage, gi veiledning og råd og følge opp barn og unge og deres foreldre. Tjenesten har et tett tverrfaglig samarbeid med andre kommunale tjenester og spesialisthelsetjenesten og henviser videre til det øvrige tjenesteapparatet hvis det er behov.

Alle foreldre møter dilemmaer, vanskeligheter og små og store kriser i hverdagen, og det er helt naturlig å føle at man ikke strekker til som forelder. For noen er situasjonen mer alvorlig, for eksempel for familier som har barn med store atferdsproblemer. Utvalget mener at flere familier må få støtte og hjelp tidlig, sånn at små utfordringer ikke utvikler seg til store problemer. Tilbud om foreldrestøtte kan forebygge at barna blir utsatt for vold og omsorgssvikt, og hjelpe barna ut av uheldig atferd. Slike tilbud bør tilbys som et bredt lavterskeltilbud som retter seg mot familier generelt og familier med barn med store atferdsproblemer spesielt.

Utvalget er bekymret over at det i noen områder rapporteres om at en del barn og unge opplever vold i hjemmet, og at unge sliter psykisk. I noen områder rapporteres det i tillegg om rusbruk og kjøp og salg av narkotika i enkelte nabolag. Ungdommer som sliter, har ofte dårlig psykisk helse, de unndrar seg foreldres uformelle sosiale kontroll, og de trives dårlig på skolen. Blant de mest marginaliserte ungdommene har mange psykiske og emosjonelle utfordringer de ikke har fått hjelp med. De bruker rus som selvmedisinering, og de har gjentatte, negative erfaringer med tiltaksapparatet og politiet. Disse faktorene kan forsterke hverandre, og noen ungdommer befinner seg i en ond sirkel det er vanskelig å komme ut av. Utvalget vil understreke at det i utsatte områder må legges vekt på arbeid med barn og unges psykiske helse. Det trengs mer kunnskap om effekter av eksisterende tiltak for å forebygge psykiske lidelser og for å fremme psykisk helse hos barn og unge generelt, spesielt i utsatte områder. Dette må gjøres for å identifisere tiltak som virker. Som i øvrige tjenester må det legges vekt på mangfoldskompetanse og samarbeid på tvers. Videre mener utvalget at relevante velferdsutdanninger (for eksempel barnevern, førskole og lærerutdanningene) må være forpliktet til å tilegne seg kunnskap om barn, unge, rus og psykiske lidelser.

Utvalget har registrert at en relativt stor andel av foreldre i noen utsatte områder har kontakt med og får hjelp av barnevernet. Utvalget vil understreke at barnevernet i utsatte områder hver dag står i krevende møter med barn og foreldre i svært vanskelige situasjoner. Det gjøres mye godt arbeid av mange ansatte med lang erfaring og høy kompetanse. Målet må være at barnevernet skal komme tidlig inn med hjelp til familier som sliter, unngå unødvendige omsorgsovertakelser og foreta omsorgsovertakelser når det er nødvendig.

Utvalget støtter seg til nasjonale undersøkelser som viser at det ikke er samsvar mellom utfordringene barnevernet står i, den inngripende myndigheten barnevernet har, og kompetansen til de ansatte. I mange utsatte områder møter barnevernet barn og familier i svært marginaliserte situasjoner. Videre møter de nye utfordringer som at barne- og ungdomskulturen endrer seg, og de møter nye brukergrupper for eksempel fordi andelen med ulik innvandrerbakgrunn øker i områdene. Det er kanskje barnevernet i utsatte områder som møter slike endringer først, og som møter dem med størst omfang. Det stiller høye krav til de ansattes kunnskap og handlingskompetanse.

Utvalget understreker at den nasjonale innsatsen for å løfte kompetansen i barnevernet vil kunne være svært positiv i utsatte områder. At barnevernet har legitimitet og blir møtt med tillit, forutsetter tilstrekkelig kompetanse hos ansatte. Utvalget mener det er behov for innsats for å bygge tillit mellom barnevernet og familier, og kanskje spesielt gjelder dette familier med innvandrerbakgrunn hvor tilliten er særlig lav. Utvalget vil videre understreke at for å kunne gi familier og barn i utsatte områder likeverdige tjenester, må bemanningen i barnevernet være tilstrekkelig. I utsatte områder med lav bemanning og ofte stor utskiftning i personalet blir arbeidsbelastningen stor på hver enkelt ansatt. Det kan føre til at bekymringsmeldinger ikke følges godt nok opp, at det ikke gripes raskt nok inn i situasjonen til barn med svært vanskelige hjemmesituasjoner, og at samarbeidet med andre relevante instanser ikke følges godt nok opp.

Det er en sammenheng mellom store barnekull i familier og andel barn som vokser opp i familier med lav inntekt. Utvalget mener at veiledning i familieplanlegging er en viktig oppgave for relevante tjenester, for eksempel fastleger og helsestasjoner.

13.3.7 Samarbeid på tvers er særlig viktig for utsatte barn

Utvalget er opptatt av at samarbeid er avgjørende for at barn og unge med behov for tjenester skal få nødvendig hjelp til rett tid. Når nødvendige tiltak settes i verk tidlig, øker sannsynligheten for at de virker. Dette er viktig for barn med store og sammensatte behov som ofte trenger hjelp fra flere instanser samtidig.

Rapporter dokumenterer at det samarbeides mye både på individ- og systemnivå i og mellom ulike tjenester. Men det samarbeides ikke nok, og samarbeidet er utfordrende og kvaliteten ikke alltid god nok. Ulike instansers utfordringer med å samarbeide og samordne seg ser ut til å være et vedvarende problem mellom ulike forvaltningsnivåer og på tvers av sektorer, men også innenfor enkelte sektorer. Det kan bidra til at det tar tid å sette i gang tiltak.

Utvalget mener det kan ligge et uforløst potensial i å bedre samarbeidet mellom tjenesteytere som retter seg mot utsatte barn og unge. Ulike rapporter og undersøkelser bekrefter det. Barn og unge får i dag ikke alltid rett hjelp til rett tid fordi ulike aktører og tjenesteytere ikke klarer å samarbeide og samordne tjenestene sine godt nok. For å gi gode tjenester må mange forutsetninger være på plass. Det forutsetter at kommunene har en solid kultur for å samhandle, en sterk lederforankring på alle nivåer, et ønske og en vilje til å bygge kompetanse og en målrettet, kunnskapsbasert utvikling av tjenestene. Kommunene må gi overgripende mål og felles retning i alle strategi- og plandokumenter. Og de må ikke minst satse gjennomgående på tidlig innsats. Noen kommuner samarbeider og samordner bedre enn andre, og på dette området kan kommuner lære av hverandre.

Plikten til å samarbeide ligger i dag i gjeldende regelverk, og det finnes en rekke veiledere og samarbeidsavtaler som burde være et solid grunnlag for å samarbeide godt. For at målrettede tiltak til barn og unge som trenger det skal settes i gang raskt og følges opp, er det vesentlig at ansvaret er klart plassert, og at noen tar styringen. Utvalget støtter derfor regjeringens forslag som nå er ute på høring, om å harmonisere og styrke velferdstjenestenes plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester om utsatte barn. Å pålegge en slik plikt er ikke minst viktig for utsatte barn i utsatte områder som kanskje ikke har foreldre som evner eller makter å presse på for at barna deres skal få den hjelpen de trenger.

Utvalget har registrert at det ofte rapporteres et ønske om og behov for å samarbeide mer med barnevernet, for eksempel fra en del skoler. I noen sammenhenger rapporteres det også om at det er utfordrende å samarbeide med barnevernet. Utfordringer i samarbeidet mellom politi og barnevern er også trukket fram. Dette er tjenester som begge har en stor rolle i å hindre at barn og unge med atferdsvansker og i vanskelige livssituasjoner havner på feil spor. De to aktørene kan ha svært ulik tilnærming til konkrete saker, og det gjør det nødvendig å samarbeide tett og godt for å sette inn rett innsats tidlig. Til tross for at det finnes veiledere for samarbeid mellom politi og barnevern, fortsetter altså denne samarbeidsutfordringen.

Utvalget vil understreke at kommuner i tillegg til å legge til rette for samarbeid mellom ulike tjenester og offentlige aktører må ta sitt ansvar for å legge til rette for å samarbeide med frivilligheten og engasjerte beboere. Det er avgjørende for å skape robuste og levende nærmiljøer, bygge fellesskap og få et «sosialt lim» i utsatte områder.

13.4 Utvalgets forslag til tiltak

13.4.1 Ingen skal betale mer enn en viss andel av inntekten sin til barnehage og SFO

Utvalget foreslår at moderasjonsordninger i barnehage og SFO samordnes. Intensjonen med forslaget er at ingen skal betale mer enn en viss andel av husholdningsinntekten til barnehage og SFO samlet sett. Dette vil bidra til å lette økonomien for lavinntektsfamilier med barn i barnehage og SFO. I dag finnes moderasjonsordninger for familier med lav inntekt som har barn i barnehage og SFO. I tillegg finnes det ordninger med søskenmoderasjon. Disse moderasjonsordningene ses derimot ikke i sammenheng på tvers av barnehage og SFO, og i SFO er det heller ikke lovpålagt med søskenmoderasjon selv om mange kommuner likevel praktiserer det. Utvalget mener at ordninger som skal stimulere til at flere bruker barnehage og SFO, bør ta hensyn til den totale økonomien til familiene. Utvalget mener at kostnadene ved tiltaket ikke skal legges på andre barnefamilier gjennom å øke maksimalprisen for en barnehageplass eller øke betalingen i SFO vesentlig.

Utvalget er klar over at en slik ordning vil bli komplisert. Det må utredes nærmere hvordan ordningen kan innrettes.

13.4.2 Gratis heltidstilbud i barnehage for alle fire- og femåringer

Et flertall i utvalget foreslår i tillegg at barnehagen gjøres gratis for alle barn i alderen fire til fem år, det vil si de to siste barnehageårene før skolestart. Flertallet vil understreke at tidlig innsats i barnehage er viktig for barnas utvikling og læring, og at det derfor er nødvendig å prioritere et gratistilbud for alle barn de siste to årene før skolestart.

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Jenssen, Sandvik og Aarland støtter ikke forslaget.

13.4.3 Avvikle kontantstøtten helt eller omgjøre den til ventestøtte

Et flertall i utvalget foreslår tiltak for å redusere bruken av kontantstøtte. Flertallet mener at noen av de barna som trenger barnehage mest, er barn som i dag ikke går i barnehage, for eksempel fordi foreldrene velger kontantstøtte i stedet. Utvalgets flertall mener at en politikk som gir insentiver til at barn går i barnehage, særlig vil komme barn fra levekårsutsatte områder til gode. Flertallet erkjenner imidlertid at tiltaket kan innebære at noen mister inntekter uten at de kommer seg ut i arbeid.

Et flertall i utvalget foreslår å avvikle kontantstøtten helt.

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Jaber, Jenssen, Presterud og Aarland støtter ikke forslaget om å avvikle kontantstøtten helt.

Et annet flertall i utvalget foreslår å omgjøre kontantstøtten til en ventestøtte på barnehage, i tråd med det Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe har foreslått (NOU 2019: 7). Konkret innebærer forslaget at kontantstøtten avgrenses til å gjelde i perioden hvor det er gitt avslag på søknad om barnehageplass for barn som har fylt ett år, fram til de får rett til barnehageplass. Flertallet mener at å avkorte tiden man får kontantstøtte, vil bidra til at flere barn begynner tidligere i barnehage.

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Bisal og Jaber støtter ikke forslaget om å gjøre om kontantstøtten til en ventestøtte på barnehage.

13.4.4 Endre opptaksregler til barnehage

For å legge til rette for at barnehager får en mer variert barnegruppe, anbefaler utvalget at kommuner i noe større grad enn i dag kan styre sammensetningen av barn gjennom å endre opptaksreglene for barnehager. Ett av formålene med tiltaket er å styrke språkstimuleringen av barn. Utvalget foreslår å endre forskriften om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage. Kommunene bør der gis adgang til å se bort fra foreldrenes førsteønske i tilfeller der det vil bidra til å gi en særlig skjev fordeling av barn med og uten minoritetsspråklig bakgrunn og/eller barn med ulik sosioøkonomisk bakgrunn. Dette vil først og fremst gjelde når barnehagene ligger nær hverandre. Ordningen bør omfatte både kommunale, private og ideelle barnehager. Når kommunene skal vurdere om de skal tildele plass i en annen barnehage enn den som er foreldrenes førstevalg, må de ta hensyn til foreldrenes øvrige valg i søknaden, om barnet allerede har søsken i barnehagen og eventuelle andre relevante forhold. Det bør være en forutsetning at reiseveien mellom hjemmet og barnehagen ikke må bli uforholdsmessig lang. En ulempe med forslaget kan være at foreldre som ikke må bruke barnehage, velger å holde barna hjemme fordi terskelen for å sende barna i barnehagen blir for høy, for eksempel på grunn av lengre reisevei.

13.4.5 Øke grunnbemanningen og pedagogtettheten i barnehager i levekårsutsatte områder

For å gi barn et likeverdig barnehagetilbud mener flertallet i utvalget at barnehager i utsatte byområder trenger høyere tetthet av pedagoger og ekstra bemanning enn barnehager i andre områder. En studie som utvalget har fått gjennomført, viser at barnehager i analyseområder i Oslo har en betydelig høyere andel barn som har behov for et tilrettelagt tilbud. I tråd med kunnskap om tidlig innsats og grunnlaget for språkutvikling og kognitiv utvikling som legges i barnehagen, mener flertallet i utvalget at både grunnbemanningen og pedagogtettheten må styrkes i barnehager i områder med sosioøkonomiske utfordringer. Økt grunnbemanning og pedagogtetthet er viktige faktorer for å styrke kvaliteten.

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Jenssen og Sandvik støtter ikke forslaget.

13.4.6 Forsøk med obligatorisk, gratis heldagsskole

Utvalget viser til at tidlig innsats i utdanningsløpet er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Å styrke elevenes læring og dempe effekten sosial ulikhet har på resultater mener utvalget bør være første prioritet. Utvalget mener skolemyndighetene på sikt bør innføre obligatorisk heldagsskole, og foreslår et forsøk for å teste dette ut. Dette forslaget er tidligere foreslått av Stoltenbergutvalget, men da for første til fjerde trinn. Et tilbud om heldagsskole vil trolig komme barn fra familier med lav inntekt særskilt til gode ettersom de vil kunne få mer støtte i sin faglige og sosiale utvikling i en viktig fase av grunnskolen.

Å utvide skoledagen er en omfattende reform av skolen. Utvalget anbefaler derfor at det først settes i gang forsøk med heldagsskole for å vurdere resultater mot ressursbruken. Ved valg av forsøksskoler bør skoler i levekårsutsatte områder prioriteres.

I likhet med Stoltenbergutvalget mener utvalget at innholdet i tilbudet med heldagsskole bør utformes som et tilbud som angir rammer for fysisk aktivitet, ulike fritidsaktiviteter, leksehjelp og fordypning i læringsaktiviteter. Det bør også gi betydelig rom for frilek i de timene som ikke går med til undervisning i fag. Tilbudet vil innebære at det ikke lenger vil være behov for SFO. Å utvide skoledagen og å inkludere frilek, fysisk aktivitet og fritidsaktiviteter vil også bidra til at barna får en felles arena på ettermiddagen, og til at alle får være med på slike aktiviteter. En ulempe med forslaget er at foreldre ikke blir engasjert i barnas fritidsaktiviteter ved at de er lagt til skolen, og det kan ha negative effekter for frivillig sektor.

Som et alternativ til heldagsskole har utvalget vurdert å styrke SFO som læringsstøttende arena. Utvalget har registrert at det høsten 2021 vil bli innført en nasjonal rammeplan for SFO for å styrke innholdet i tilbudet. Utvalget er likevel skeptisk til om en ny rammeplan vil være tilstrekkelig for å få jevn og god nok kvalitet i SFO. Dette fordi det ikke er varslet mer penger til kommunene. Utvalget mener at et mål om et SFO-tilbud med bedre kvalitet bør følges av økonomisk kompensasjon til kommunene.

Fram til det eventuelt blir aktuelt med heldagsskole, mener imidlertid utvalget at det er viktig at kvaliteten på tilbudet i SFO er god og jevn, og at alle kommuner tilbyr en SFO-ordning med et pedagogisk innhold som støtter barnas mestringsfølelse og læring, og som tilbyr varierte aktiviteter.

13.4.7 Fastsette sosioøkonomiske kriterier for lærernormen

Dagens lærernorm er lik for alle skoler uavhengig av elevsammensetningen og av om de har gode eller svake resultater. Analyser viser at måten normen er utformet på, gjør at den reduserer kommunenes og skolenes handlingsrom og binder dem til en ressursfordeling som ikke nødvendigvis er den beste sett ut fra elevenes behov. Særlig store kommuner rapporterer at normen bidrar til at de må fordele ressurser mellom skoler på en måte som kommunen ellers ikke ville gjort. Skoler med gunstigst levekår kommer best ut ved at gruppestørrelsen der er redusert mest etter at normen ble innført.

For å gi elever et likeverdig opplæringstilbud mener utvalget at skoler i utsatte områder trenger høyere lærertetthet enn skoler i andre områder. Utvalget er kritisk til dagens lærernorm for grunnskolen fordi den detaljstyrer kommunene og skolene. Slik lærernormen er i dag, kan den gjøre det vanskeligere for kommunene å sette inn ekstra lærerkrefter ved skoler i utsatte områder. De kan bli tvunget til å flytte lærerkreftene fra skoler som trenger det mest, til skoler som trenger det mindre. Utvalget mener derfor lærernormen må justeres for å fange opp sosioøkonomiske forhold, slik at kommunene i større grad må prioritere skoler i områder med sosioøkonomiske utfordringer. Tiltaket gir etter utvalgets vurdering skolene som trenger det mest, mer fleksibilitet til å organisere skolehverdagen på en hensiktsmessig måte og tilby alle elever en opplæring av god kvalitet.

13.4.8 Utrede konsekvenser av nærskoleprinsippet

Utvalget har vist at segregeringen i grunnskolen uten tvil er størst i Oslo, og at det er en viss tendens til segregering i grunnskolen i noen andre store og mellomstore byer i Norge. Skolesegregering oppstår i byer med sterk bostedssegregering hvor de fleste går på nærskolen. Forskning fra blant annet Sverige viser imidlertid at skolesegregeringen også kan være sterk i et system der skolevalget er mer frikoplet fra bosted, og der ulike former for privatskoler er mer utbredt. Selv om skolesegregeringen ser ut til å være relativt lav i mange av de største byene i Norge, kan tendensene bli tydeligere på sikt.

Tendensen til skolesegregering blir forsterket av at noen familier velger å flytte fra skolekretser som ikke anses å ha en skole med et godt nok skole- og læringsmiljø. Studier fra flere land viser at hvordan foreldre vurderer skolekvaliteten, er viktig for flytteatferd og valg av nabolag i byområder der nærskoleprinsippet står sterkt. Skolene som foreldrene oftest velger bort, har en høyere andel minoritetsspråklige elever, en høyere andel elever med særskilt norskopplæring og et lavere utdanningsnivå blant foreldrene.

Skolesegregering kan påvirke læring og skoleresultater negativt ved enkelte skoler. Utvalget mener dette er uheldig og bør motvirkes. Utvalget mener at nærskoleprinsippet fortsatt bør ligge til grunn for inntak til grunnskoler, men at det er behov for mer kunnskap om hvilke fordeler og ulemper nærskoleprinsippet har i storbyer i Norge. Det bør utredes nærmere hvordan nærskoleprinsippet og muligheten for å søke skolebytte praktiseres i ulike byer. Utredningen bør videre undersøke i hvilken grad prinsippet bidrar til segregering i skoler og nabolag, og peke på mulige løsninger for å redusere skolesegregering og bidra til at alle elever får like betingelser for god læring.

Utvalget mener det er særlig viktig å vurdere i hvilken grad prinsippet bidrar til barnefamiliers flytteatferd, og se det i sammenheng med øvrige politikkfelt som påvirker segregeringen, for eksempel boligpolitikk og byplanlegging.

13.4.9 Innføre et tilbud om et ekstra skoleår etter grunnskolen

Utvalgets flertall foreslår at elever som ønsker et ekstra år etter ungdomsskolen, kan tilbys dette. Som Stoltenbergutvalget foreslår, bør tilbudet være frivillig og særlig tilpasset elever med svake karakterer. Det vil gi elevene mer tid til å utvikle seg faglig og til å bli mer modne for videre opplæring.

Tilbudet bør gi elever mulighet til å forbedre karakterene fra grunnskolen og utforske valgfag og ulike yrker. Hensikten er å gjøre dem bedre rustet til å bestå og fullføre videregående skole. Elevene kan gjennom miljøskifte og nye undervisningsopplegg oppleve å mestre og få økt selvtillit etter eventuelle nederlag i grunnskolen.

Tilbudet gis som et nasjonalt tilbud og bør være åpent for alle. Det vil trolig gi en mer variert sammensetning av elever i tilbudet, noe som i evalueringer av et tilsvarende tilbud i Danmark er trukket fram som en suksessfaktor. Utvalgets flertall mener at et slikt tilbud vil ha særlig positiv effekt i utsatte områder hvor frafallet fra videregående opplæring er høyt.

Utvalget ser at det kan være utfordrende å sikre tilbud som ivaretar alle behov i en elevgruppe med ulike utfordringer. Behovene kan variere mye innenfor grupper som i utgangspunktet ser ut til å ha samme utfordringer. Tilbud som gis etter grunnskolen, må by på et spekter av valgmuligheter til ungdommene som i størst mulig grad kan ivareta ulike behov.

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Sandvik, Jaber, Ødegård og Arntzen støtter ikke forslaget.

13.4.10 Videreføre fylkeskommunenes mulighet til å velge inntaksmodell til videregående opplæring

Forskning fra flere land viser at det er sammenheng mellom karakterbasert inntak til videregående opplæring og segregering etter sosioøkonomisk bakgrunn, innvandrerbakgrunn og kjønn. Utvalget mener at fylkeskommunene er best i stand til å vurdere hvilke inntaksmodeller for videregående opplæring som er tilpasset lokale utfordringer. Disse utfordringene varierer sterkt mellom fylkeskommuner. For de store byene gir det fylkeskommunene mulighet til å velge modeller som reduserer konsekvensene av segregering.

Utvalget ser at dersom flere fylkeskommuner velger bort karakterbasert inntak, vil færre elever få mulighet til å velge hvilken skole de vil gå på. Det vil i mindre grad lønne seg for elever å jobbe hardt for å få gode karakterer dersom målet er å komme inn på en konkret skole. Samlet sett mener likevel utvalget at ved å frata fylkeskommunene muligheten til å velge en annen inntaksmodell enn karakterbasert opptak fratas de samtidig muligheten til å gripe fatt i en viktig årsak til skolesegregering.

13.4.11 Utrede inntaksmodeller for videregående opplæring

Utvalget mener at karakterbasert inntak i videregående opplæring forsterker skolesegregeringen i enkelte byer. Nærskoleprinsippet kan gjøre det samme. Stoltenbergutvalget og Inntaksutvalget i Oslo kommune foreslår å utrede alternative inntaksmodeller.

Det er behov for mer kunnskap om hvilke inntaksmodeller som kan motvirke skolesegregering og bidra til at videregående skoler får en bredere elevsammensetning etter både sosial bakgrunn, innvandrerbakgrunn og kjønn. Utvalget ser med interesse på andre utredningers forslag til alternative modeller og mener de gir grunnlag for å utrede inntaksmodeller som kombinerer ulike forhold som karakterprogresjon, grunnskolepoeng, bosted, enkeltkarakterer, intervjuer og opptaksprøver. Utvalget vil imidlertid understreke at det også bør utredes modeller som tar hensyn til elevenes bosted kombinert med grunnskolepoeng.

Ved å få fram kunnskap om inntaksmodeller som kan forebygge skolesegregering, gis fylkeskommuner som har slike utfordringer, større mulighet til å velge en modell som er tilpasset utfordringene lokalt.

13.4.12 Styrke familievernkontorer

Familien, og særlig foreldrene, er de viktigste omsorgsgiverne i barns liv. Familiene er de beste til å ivareta følelsesmessige behov samt utvikle barn og unges ferdigheter i å bygge relasjoner. Familievernets samfunnsmandat er å forebygge og avhjelpe relasjonelle vansker i familien og å styrke gode familierelasjoner og barns oppvekstvilkår. Utvalget mener at familieverntjenestene bør styrkes som et bredt lavterskeltilbud tilpasset en mangfoldig befolkning med ulike behov. Dette er ikke et tilbud i lokalmiljøene, men gis i enheter som ofte har et mer regionalt ansvar. Utvalget mener likevel tilbudet er svært viktig for at flere familier skal få støtte og hjelp tidlig. Det bør tilbys både individuell oppfølging og veiledning i grupper. Erfaring viser at gruppetilbud til foreldre med felles erfaringer og like utfordringer gir gode resultater. Familievernkontorene bør komme enda tydeligere fram som de gode aktørene de kan være for befolkningen i utsatte områder. For mange kan familievernkontoret oppleves mer nøytralt, ufarlig og mindre stigmatiserende enn for eksempel barnevernet.

Utvalget mener kapasiteten ved familievernkontorene må styrkes slik at de kan drive mer generelt forebyggende arbeid. Dette er i tråd med forslag fra Familievernutvalget som anbefaler tiltak som har til formål å styrke tjenesten. Familievernutvalget peker på at familieverntjenesten i dag mangler kapasitet til å utføre oppgavene sine godt nok.

14 Byutvikling og bolig

Areal- og transportplanlegging legger rammene for byenes fysiske utforming og er et viktig grunnlag for hvordan segregeringsmønstrene utvikler seg. Også boligpolitikken virker inn på hvem som kan bosette seg hvor, og dermed på byenes segregeringsmønstre. Tiltak innenfor byutvikling og boligpolitikk er slik sentrale virkemidler for å motvirke at økonomisk ulikhet gir segregering. Samtidig skal nybygging og utbedring av boområder, og boligsosiale virkemidler, bidra til bedre levekår for dem som trenger det, og dermed forebygge eller kompensere for levekårsutfordringer.

Kommunene har både et betydelig ansvar og en rekke virkemidler innenfor areal- og transportplanlegging og boligpolitikk. Statlige rammebetingelser virker inn på kommunenes ansvar for og muligheter til å påvirke den geografiske fordelingen av levekår.

14.1 Levekårsutjevning gjennom areal- og transportutvikling

14.1.1 Statlige rammer for kommunal planlegging

Når kommunene lager planer, må de følge målene og retningslinjene som statlige organer og fylkeskommuner gir for planprosessen. Plan- og bygningsloven fastsetter prosess og rammer for den kommunale planleggingen. Planleggingen skal samordnes med en rekke sektorlover.

14.1.1.1 Sosial bærekraft i planleggingen

Plan- og bygningsloven skal fremme bærekraftig utvikling. Begrepet «bærekraft» blir ofte delt i tre: sosial, miljømessig og økonomisk bærekraft. Loven omtaler flere steder hensyn som er sentrale for sosial bærekraft. I lovens formålsparagraf står det at hensynet til barn og unges oppvekstvilkår skal ivaretas i planlegging (§ 1-1). Areal- og samfunnsplanleggingen skal også legge til rette for gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet. Videre skal planleggingen motvirke sosiale helseforskjeller og bidra til å forebygge kriminalitet (§ 31).

Folkehelseloven pålegger kommunene å ta hensyn til sosiale helseforskjeller i planleggingen. I henhold til loven skal kommunene bidra til å utjevne sosiale helseforskjeller, og de skal fremme folkehelse blant annet gjennom lokal utvikling og planlegging (§ 4). Kommunene skal også ha oversikt over helsetilstanden til befolkningen og positive og negative faktorer som kan påvirke denne (§ 5). Boligen og kvaliteten på det sosiale og fysiske miljøet i lokalsamfunnet er regnet som noen av de sentrale faktorene som påvirker folkehelsen (Hofstad 2018b).

Dokumentet «Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging» omtaler nasjonal prioritert politikk som kommuner og fylkeskommuner skal legge til grunn for planleggingen sin. I de gjeldende nasjonale forventningene (2019–2023) er «å skape et sosialt bærekraftig samfunn» og «å skape et trygt samfunn for alle» løftet fram som to av fire store utfordringer.

I dokumentet står det følgende om levekårsopphoping:

Det er viktig at kommunene i sin planlegging motvirker og forebygger opphopning av levekårsutfordringer, og arbeider aktivt med tiltak for å styrke tjenester og iverksette nærmiljøtiltak i levekårsutsatte områder. I enkelte bydeler i noen av de større bykommunene har det utviklet seg konsentrasjoner av innbyggere med til dels store og sammensatte levekårsproblemer. Her kreves at de generelle velferdsordningene fungerer godt og møter utfordringene og samordnes med innsats fra mange instanser og aktører, både statlige, kommunale, private og frivillige for å få gode resultater. Gjennom de statlige områdesatsingene arbeides det godt på tvers av sektorer for å forbedre tjenester og nærmiljøkvaliteter der behovene er størst.

Videre står det at regjeringen forventer at «[k]ommunene planlegger aktivt for å motvirke og forebygge levekårsutfordringer og bidrar til utjevning av sosiale forskjeller». Flere av regjeringens forventninger handler om kvalitet i bomiljøene, for eksempel at kommunene skal vektlegge arkitektur og kvalitet i de bygde omgivelsene, legge til rette for fysisk aktivitet og naturopplevelser for alle og sikre trygge og helsefremmende bo- og oppvekstmiljøer.

14.1.1.2 Kompakt byutvikling og sosiale hensyn

Ifølge «Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging» skal utbyggingsmønstre og transportsystemer fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder og redusere transportbehovet. I storbyområdene skal veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykkel og gange (nullvekstmålet). I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter bør planene legge særlig vekt på høy arealutnyttelse og fortetting.

Et mer miljøvennlig transportsystem er også en del av målsettingene for den statlige transportpolitikken. Ett av delmålene for transportpolitikken er å bidra til at Norges klima- og miljømål oppfylles, mens de andre delmålene handler om en enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet, mer for pengene, effektiv bruk av ny teknologi og nullvisjon for drepte og hardt skadede.

I de største byområdene benytter staten, fylkeskommunen og kommunene byvekstavtaler for å koordinere areal- og transportplanleggingen. Avtalene er et verktøy for å forhandle om og samordne statlige og kommunale transportinvesteringer og den kommunale arealplanleggingen. Avtalene forankrer framtidige transportinvesteringer i byområdene og skal blant annet bidra til måloppnåelsen på nullvekstmålet.

Samtidig som kompakt byutvikling er framhevet i de statlige føringene og målene, tilsier de statlige planretningslinjene at planer om å fortette bør legge vekt på hensynet til gode uteområder, lysforhold og miljøkvalitet. I «Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging» står det at sosiale og helsemessige utfordringer knyttet til fortetting kan løses gjennom god planlegging.

14.1.2 Levekår i kommunal planlegging

14.1.2.1 Kommunenes arbeid med levekår i planlegging

Kommunenes planlegging skal ivareta mange samfunnshensyn. I en evaluering av plan- og bygningsloven svarer kommunale plansjefer at det varierer sterkt i hvilken grad disse hensynene faktisk blir ivaretatt. 16 prosent mener at hensynet til å motvirke sosiale helseforskjeller ivaretas i stor grad i den kommunale planleggingen, og 14 prosent mener det samme om kriminalitetsforebygging. Dette skiller seg fra hensynene til å sikre jordressurser og verdiskapning og næringsutvikling, som over 60 prosent mener ivaretas i stor grad. Gode oppvekst- og levekår, gode bomiljøer og å fremme folkehelsen mener henholdsvis 56 prosent, 52 prosent og 45 prosent at ivaretas i stor grad. Det kan være ulike grunner til disse forskjellene. Det kan handle om at noen hensyn oppfattes som enklere å oppnå i planleggingen, om hensynene er overordnede eller smale, og om hva det er tradisjon for å ivareta i planlegging (Hofstad 2018a). Representanter for kommunene mener også at plan- og bygningsloven er mindre egnet til å ta hensyn til sosial bærekraft enn til miljømessig og økonomisk bærekraft (Nordahl 2018).

Nasjonale myndigheter har utviklet flere verktøy som kommunene kan bruke i arbeidet mot sosiale helseforskjeller. Flere kommuner har over tid utarbeidet oversikt over helsetilstand og faktorer som påvirker helsen, siden folkehelseloven trådte i kraft i 2012. Flere kommuner har også over tid benyttet resultater fra oversikten i planleggingen sin (Hofstad 2018b). Samtidig etterspør kommuner fortsatt konkrete råd om virksomme tiltak for å få ned de sosiale helseforskjellene (Helsedirektoratet 2018).

Stavanger blir i evalueringen av plan- og bygningsloven trukket fram som en kommune som har jobbet med å integrere folkehelse og sosiale helseforskjeller i planleggingen. Kommunen har over lengre tid jobbet med levekårsundersøkelser. Med utgangspunkt i resultatene fra undersøkelsene har kommunen kanalisert ekstra ressurser til fysiske omgivelser, tjenestetilbud og til den sosiale utviklingen i geografiske områder med spesielle utfordringer. Informanter i kommunen forteller også at levekårsundersøkelsen har gjort dem bevisste på måten boligstørrelser, utearealer, skoler og barnehager kan påvirke befolkningssammensetningen (Hofstad 2018b).

14.1.2.2 Fortetting og målkonflikter

I planleggingen vil det oppstå målkonflikter, og ett og samme tiltak kan også ha både positive og negative effekter. For eksempel kan fortetting ha både positive og negative effekter for folkehelse (Hofstad 2018b) og kan også ha både positive og negative effekter for nærmiljøet. En gjennomgang av internasjonale undersøkelser indikerer at fortetting kan gi bedre tilgang til tjenester og bidra til at forfalne områder blir oppgradert. Samtidig kan det føre til færre grøntområder, trangere boforhold og redusert stabilitet, trygghetsfølelse og samhandling i nærmiljøet. Fortetting kan dermed gjøre områder både mer og mindre attraktive (Millstein og Hofstad 2017). Det er grunn til å anta at fortetting i ulike deler av byen kan gi større utjevning i opplevde områdekvaliteter enn dersom fortettingen samles i nærheten av utsatte områder (Kvinge mfl. 2012).

Beboere er heller ikke alltid enige med fagfolk om hva som tilfører gode kvaliteter til et område. Intervjuede beboere i Groruddalen gir for eksempel uttrykk for at de liker drabantbyenes åpne struktur og ikke ønsker at områdene skal få bypreg (Norconsult og Citiplan 2019, Ruud 2019a).

14.1.2.3 Medvirkning for barn og unge

Kommunene har et ansvar for å sikre medvirkning fra grupper som krever særlig tilrettelegging, som barn og unge. Likevel veier ikke alltid barn og unges interesser tungt når det må prioriteres mellom ulike hensyn, for eksempel ved at lekeplasser i fortettingsområder får lite lys (Hanssen 2018). Ifølge evalueringen av plan- og bygningsloven er det også potensial for å få til et bedre samarbeid mellom skolesektoren og plansektoren om hensynet til barn og unge i planleggingen. Evalueringen framhever at barns medvirkning i planprosesser kan være et virkemiddel for å bygge demokratisk kompetanse (ibid.).

De fleste store kommuner oppgir at de har ordninger som systematisk sikrer hensynet til barn og unges oppvekstvilkår i planleggingen (96 prosent av kommunene over 20 000 innbyggere). Det er imidlertid ulikt hvilke ordninger kommunene benytter.

Rundt 5 prosent av kommunene ser ut til å benytte metoden barnetråkk, hvor barn dokumenterer blant annet hvilke områder de bruker, og hvilke områder de synes er skumle (ibid.). Bergen kommune har benyttet barnetråkkregistreringer i forbindelse med områdesatsinger. Kommunen har erfart at metoden har hatt stor verdi, og at informasjonen også kan være nyttig når man skal prioritere mellom drifts- og vedlikeholdstiltak innenfor det kommunale tjenestetilbudet. Bruk av barnetråkkregistreringer er samtidig ressurskrevende for kommunene (Bergen kommune 2015).

14.1.3 Fra plan til utbygging

Kommunenes arealplan skal ha bestemmelser om blant annet hvor det kan bygges, om det skal bygges boliger, næringsbygg e.l. og arealer til samferdsel og friarealer (plan- og bygningsloven § 11-7). Videre kan kommunen blant annet ha bestemmelser om hvor mye det kan bygges på tomtene, estetiske kvaliteter, om ute- og lekearealer og om trafikkregulerende tiltak (§ 11-9 og § 12-7).

Kommunene kan også legge føringer om rekkefølge på utbyggingen, bygningers utforming og finansiering i nye boområder gjennom rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler (§ 11-9 og § 17-3). Utbyggingsavtaler kan regulere utbyggers bidrag til å finansiere teknisk infrastruktur som er nødvendig for byggeprosjektet, men kan ikke be om finansieringsbidrag til sosial infrastruktur.24 Utbyggeres finansieringsbidrag kan framskynde utbygging av offentlig infrastruktur som kommunene ikke kan prioritere i budsjettene sine, men slike krav kan også forsinke byggeprosessen (Samfunnsøkonomisk analyse 2018b).

Selv om kommunene kan fastsette planer for hvordan områdene skal utvikles, kan de ikke sikre at planene blir gjennomført. Kombinasjoner av lave boligpriser og høye kostnader ved å klargjøre tomtene for bygging, eller høy risiko i prosjektet, kan hindre grunneiere og utbyggere i å bygge ut (Barlindhaug og Nordahl 2011). Det kan gjøre det vanskelig for kommunene å få til utviklingen de ønsker i utsatte områder. Flertallet av store kommuner og kommuner med høy befolkningsvekst kjenner til utbyggingsprosjekter som har stoppet opp fordi utbygger mangler gjennomføringsevne. Andre årsaker til at boligprosjekter stopper opp, er blant annet manglende enighet mellom grunneiere, naboprotester og problemer med vei- eller skolekapasitet (Barlindhaug mfl. 2014b). Kommuner og utbyggere kan også ha ulike syn på hvilke områder som bør bygges på først. Alle storbykommunene har opplevd at det kan være krevende å balansere mellom hensynet til å få bygd ut områder i tråd med de overordnede arealplanstrategiene, og hensynet til utbyggere og grunneiere som ønsker å få bygd ut sine prioriterte områder (Barlindhaug mfl. 2014a). Forventning om stigende boligpriser vil dessuten kunne dempe utbyggingsviljen. Hvis noen eier en stor del av tomtene i et område kan de også porsjonere ut bygging og salg av boliger, siden et stort tilbud av boliger vil kunne senke prisen (Barlindhaug og Nordahl 2011). Konkurransen blant boligutviklere i de største byene ser ut til å være begrenset, og eierskapet til tomter er konsentrert hos få aktører. De fleste boligutviklere mener at de har behov for store tomtereserver for å sikre en forutsigbar og kontinuerlig drift, og de kjøper derfor tomter lenge før de bygges ut (Konkurransetilsynet 2015).

Utbyggere kjøper i utgangspunktet tomter til en pris som gjør prosjektene lønnsomme ut fra forventede kostnader og sluttpris (Barlindhaug og Nordahl 2011). Hvis tomteprisene stiger, kan det skyldes forhold som gir en økt forventet avkastning ved utbygging og salg. En slik prisstigning kan henge sammen med forhold som grunneier ikke styrer over direkte, slik som endret reguleringsplan, utbygging av offentlig infrastruktur eller økt etterspørsel etter boliger (Oxley 2004). Hvis kommunens krav til kvalitet eller finansieringsbidrag er kjent før tomtesalg eller relatert til en økt forventet avkastning25, bør kravene i utgangspunktet ikke hindre prosjekter i å være lønnsomme, så lenge andre forutsetninger er tilstede, slik som at tomten ikke er mer lønnsom til andre formål. I praksis kan det være vanskelig. Det kan være vanskelig å finne gode metoder for å tilpasse skatter, avgifter eller finansieringsbidrag til den økte forventede avkastningen som følger av reguleringsendringer, infrastrukturinvesteringer eller liknende (Crook mfl. 2016). Hvis uforutsette kostnadsøkninger må tas av bedrifter uten høy inntjening, kan det redusere mulighetene de har til å bygge.26

Mange av de store vekstkommunene forsøker å få i gang privat boligbygging gjennom ulike investeringer som øker områdets attraktivitet. Dette kan være å investere i kommunale bygg, møteplasser og grøntområder (Barlindhaug mfl. 2014b). Forutsigbare reguleringsprosesser og jevnt tilfang av byggegrunn er andre aktuelle strategier kommunene kan bruke for å dempe utbyggernes risiko (Barlindhaug og Nordahl 2011).

Eiendomsutvikling er en kapitalintensiv næring som kan gi høy avkastning.27 Det bidrar til at markedet tiltrekker seg aktører fra andre næringer, blant annet kapitalsterke næringer som shipping (Barlindhaug og Nordahl 2011). Det ser også ut til at eiendomsinvesteringer er attraktivt for hvitvasking av penger (NTAES 2020). En del aktører spesialiserer seg på høyrisikoprosjekter, hvor de aktivt går inn for å påvirke reguleringen av områdene, som bygningstype og utnyttelsesgrad. Enkelte boligutviklere har uttalt at det er usikkert om økt tilgang på boligtomter vil redusere tomteprisene, fordi økt tilbud vil tiltrekke seg flere finansielle aktører (Barlindhaug og Nordahl 2011).

Undersøkelser fra Sverige tyder også på at selv om myndighetene regulerer for ulike boliger, vil ofte nybygging likne på den eksisterende bebyggelsen i nærheten (Bergsten og Holmquist 2013).

14.1.4 Transportinvesteringer gjennom områdesatsinger

Transportsystemet kan virke både positivt og negativt på bokvalitetene i et område og tilknytning til nærområder og resten av byen. Flere utsatte områder er i praksis isolert fra nærområdene på grunn av hovedveier og jernbanelinjer. Luftkvalitet og problemer med trafikksikkerhet reduserer bokvalitetene. Samtidig kan også mangel på transportforbindelser gjøre at boligområder blir mer avstengt. Transportinvesteringer kan benyttes til å binde områder sammen og gi bedre nærmiljøkvaliteter. Et eksempel på sistnevnte er de endringene som skjedde med hensyn til luftkvalitet og nærmiljø i Oslo indre øst da Bjørvikatunnelen ble bygd ut (Barstad mfl. 2006).

Ulemper som følge av transportsystemet var en del av utfordringsbildet da staten og Oslo kommune inngikk en avtale om en Groruddalssatsing i 2006. Støy, dårlig luftkvalitet og veier og jernbanelinjer gir utfordringer i enkelte nabolag. For den første Groruddalssatsingen (2007–2016) var det et delmål at miljøet langs veinettet skulle bedres. Det var også opprinnelig et delmål at godsterminalen på Alnabru skulle effektiviseres og bli mer miljøvennlig. Målet om Alnabru ble fjernet i 2012 (Agenda Kaupang mfl. 2016). Ifølge en utredning om segregering og mulige utbyggingsplaner for Oslo ville store infrastrukturgrep være en forutsetning for å kunne gjøre en del områder attraktive for boligbygging. Det ville imidlertid kreve store økonomiske ressurser (Kvinge mfl. 2012).

Transportprogrammet innenfor Groruddalssatsingen fikk tildelt 10–12 millioner kroner i årlige ekstraordinære midler, og Groruddalen skulle ha prioritet innenfor kommunens ordinære budsjetter og de statlige handlingsprogrammene innenfor Nasjonal transportplan. Ifølge evalueringen av programmet var dette en for løs forpliktelse for de ordinære budsjettene og førte ikke til at Groruddalen ble prioritert særskilt. De store transportutfordringene og transportprosjektene i området ble ikke prioritert i satsingsperioden, og evalueringen konkluderte dermed med at de nevnte delmålene ikke kunne nås. Erfaringene fra prosjektet var at det kan være tungt å få til et felles løft innenfor de ordinære budsjettene til statlige og kommunale etater uten at disse er sterkere forankret i ledelse og felles plandokumenter. En forklaring på det er at etatene kan ha forskjellige overordnede målsettinger. Evalueringen pekte samtidig på at transportprogrammet i Groruddalssatsingen påvirket hvordan ordinære midler til mindre prosjekter ble prioritert (Civitas 2016). Blant de involverte informantene var det nettopp samferdsel som ble framhevet som den delen av statens virksomhet som var vanskeligst å samkjøre med Groruddalssatsingen. De statlige aktørene hadde lite midler til satsingen, og den overordnede transportinfrastrukturen var underlagt nasjonale hensyn og planer (Reinvang mfl. 2015).

14.1.5 Statlig lokaliseringspolitikk

Statlige virksomheter representerer cirka 10 prosent av den norske arbeidsstyrken og inkluderer mange publikumsrettede funksjoner (Tennøy mfl. 2017). Sektorenes behov relatert til tidsbruk, kostnader og fagmiljøer ser ut til å være viktige når statlige virksomheter tar beslutninger om lokalisering. Beslutningstakerne vektlegger i varierende grad lokale planer og andre samfunnsmessige mål, slik som samordnet areal- og transportplanlegging. Det varierer også i hvilken grad andre instansers utgifter, slik som behovet for nye samferdselsinvesteringer, inkluderes i beslutningsgrunnlaget (Millstein mfl. 2016, Tennøy mfl. 2017).

De statlige «Retningslinjene for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon» legger føringer for hvilke hensyn statlige instanser skal ta når de skal etablerer seg. I retningslinjene står det:

Nye statlege verksemder skal som hovudregel ikkje lokaliserast i Oslo eller sentrale kommunar i Oslo-området. Unntak frå dette skal vere særleg grunna. Dersom særlege grunnar tilseier lokalisering i desse områda, skal verksemda søkast lokalisert i Groruddalen eller i tilsvarande område der verksemda vil gi størst bidrag til utviklinga i Oslo og sentrale kommunar i Oslo-området. Dette gjeld også når det er aktuelt å etablere nye arbeidsoppgåver og einingar på område der det allereie finst verksemder i desse områda.

Retningslinjene viser også til at «Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging» gjelder for den konkrete plasseringen i et senterområde og for leie av bygg.

14.2 Sosiale hensyn i boligplanlegging og boligutvikling

14.2.1 Statlige føringer for sosiale hensyn i boligplanlegging

I «Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging» er det flere forventninger som omhandler sosiale hensyn i kommunal boligplanlegging:

Kommunenes boligpolitikk og boligplanlegging […] legger til rette for en variert befolkningsstruktur gjennom god tilgang på boligtomter som grunnlag for tilstrekkelig, variert og sosial boligbygging. […] Kommunene tar boligsosiale hensyn i areal- og samfunnsplanleggingen gjennom krav til boligstørrelse og nærområder, og ved å regulere nok boligtomter. […] Kommunene legger til rette for leie-til-eie løsninger for vanskeligstilte i boligmarkedet.

14.2.2 Virkemidler for å påvirke boligsammensetning

I arealplanleggingen kan kommunene fastsette bestemmelser om antall boliger og største og minste boligstørrelse (§ 12-7). Kommunene kan blant annet planlegge for andre boligtyper i nærheten av utsatte områder, for eksempel småhus i nærheten av blokker. Kommunene kan også regulere til tettere bebyggelse og med flere mindre leiligheter i områder som domineres av store eneboliger.

Kommunenes mulighet til å påvirke sammensetningen av boliger gjennom arealplanleggingen er i hovedsak begrenset til boligenes fysiske utforming. Alle storbykommunene benytter seg av reguleringsbestemmelser for å bidra til at befolkningssammensetningen blir mer variert. Kommunene rapporterer samtidig om at utbyggere mener at bestemmelsene kan gjøre prosjekter mindre lønnsomme. Flere av kommunene forteller også at bestemmelser om boligtype (enebolig, rekkehus og blokk) og boligstørrelse ikke er tilstrekkelig til å sikre at nybyggingen virker utjevnende mot tendensene til segregering (Barlindhaug mfl. 2014a).

Kommunen kan ikke gjennom arealplaner fastsette bestemmelser om boligenes eierskap og disposisjonsform, som om boligene skal være eie- eller leieboliger, organisert som borettslag eller sameier, eller om det skal være kommunale boliger eller studentboliger. Regulering av drift, virksomhet og personkrets/brukere og eierforhold regnes ikke som innenfor hjemmelsgrunnlaget for loven.28

Hvis kommunene selv eier tomtene, kan de ved salg kreve at det skal legges en klausul på tomten om at boligene for eksempel skal være utleieboliger, eventuelt nærmere spesifisert for grupper som studenter, unge eller eldre. Dette er et virkemiddel kommunene bruker i liten grad, men som det kan være potensial for å benytte mer (Bing Hodneland 2017). Blant store kommuner og kommuner med høy befolkningsvekst rapporterer rundt halvparten at de selger tomter til boligformål for å sikre et jevnt nivå på boligbyggingen. Enkelte av kommunene ønsker å benytte salgsprosessen til å påvirke sammensetningen av beboere og sikre bestemte kvaliteter. Rundt halvparten av kommunene rapporterer at de kjøper tomter som skal brukes til boligformål, mens den andre halvparten ikke ønsker dette (Barlindhaug mfl. 2014b). Kommunale kjøp og salg av tomter innebærer at kommunene binder opp administrative ressurser og kapital, og ikke alle kommuner er interessert i det. Det kan også bety en økonomisk risiko. Mange kommuner eide betydelige tomtereserver tidligere og gikk på store tap. En del kommuner rapporterer dessuten om at det er vanskelig å få innpass i tomtemarkedet. Tidligere hadde kommunene forkjøpsrett til LNF-områder29 før disse eventuelt ble omregulert til bolig/næring (Barlindhaug mfl. 2014a).

Kommunene, fylkeskommuner, stat og andre offentlig eide eller kontrollerte selskaper/stiftelser kan kjøpe inntil 10 prosent av boligene i borettslag, selv om hovedregelen i borettslag er at det kun er fysiske personer som kan eie boliger (burettslagslova § 4-2). I tillegg kan kommunene og andre eie inntil 20 prosent hvis det følger av vedtektene i borettslaget (burettslagslova § 4-3). Kommunene eier om lag 3 prosent av alle borettsandeler i Norge, men det er store forskjeller mellom kommunene (NOU 2011: 15).

I eierseksjonssameier gjelder det i utgangspunktet ingen begrensning for hvem som kan eie boligene. Det er likevel adgang til å vedtektsfeste begrensninger. Selv om det er innført vedtekter som begrenser adgangen juridiske personer har til å kjøpe boliger, har kommunen og visse andre organisasjoner likevel rett til å eie inntil 10 prosent av boligene i et sameie (eierseksjonsloven § 24).

Kommunene kan også gjennom en utbyggingsavtale sikre seg fortrinnsrett til å kjøpe en andel av nybygde boliger til markedspris (plan- og bygningsloven § 17-3). Rundt halvparten av storby- og vekstkommunene bruker ofte eller en sjelden gang forkjøpsretten i utbyggingsavtaler for å sikre boliger til økonomisk vanskeligstilte. Samtidig rapporterer 5 prosent av kommunene at kravet om å kjøpe boliger til markedspris ofte skaper utfordringer i å realisere boligpolitikken, og 21 prosent at dette er tilfelle en sjelden gang. 10 prosent opplever at kravet om forholdsmessighet i utbyggingsavtaler skaper utfordringer i å realisere boligpolitikken, og 31 prosent opplever dette en sjelden gang (Barlindhaug mfl. 2014b).

Flere andre nordeuropeiske land benytter sterkere virkemidler enn Norge for å påvirke andelen prisregulerte sosiale utleieboliger. I Danmark kan planmyndighetene fastsette at inntil 25 prosent av boligene i et nybyggingsprosjekt skal være «almene boliger». I Sverige bruker storbykommunene i større grad kommunalt tomteeierskap som et virkemiddel for å styre andelen prisregulerte boliger. Flere byer i Tyskland eier også betydelige tomtearealer og kan gjennom eierskapet sikre klausulering av boliger til regulerte priser. Lokale myndigheter andre steder i Tyskland og i England benytter utbyggingsavtaler til å sikre en andel prisregulerte boliger (Nordahl 2018).

14.2.3 Boligselskapenes organisering kan påvirke utleieandel

Om boligselskaper er organisert som borettslag eller eierseksjoner, kan påvirke andelen utleieboliger. En vesentlig forskjell på borettslagsboliger og eierseksjonsboliger er mulighetene til å leie ut boligen. Borettslagsmodellen bygger på et grunnleggende prinsipp om at andelseieren selv skal bo i boligen (brukereieprinsippet). Andelseieren kan som hovedregel ikke overlate bruksretten til andre uten samtykke fra styret (burettslagslova § 5-3). I eierseksjonsloven er hovedregelen full eierrådighet. Det er derfor i utgangspunktet opp til eieren om han eller hun ønsker å leie ut en eierseksjonsbolig (eierseksjonsloven § 24). Som hovedregel kan man imidlertid ikke kjøpe mer enn to boligseksjoner i ett og samme eierseksjonssameie (ibid. § 23).

En seksjonseier kan leie ut boligen til en ordinær husstand, et bokollektiv eller til personer som disponerer hver sin hybel i boligen. For å gi kommuner og seksjonseiere flere muligheter til å motvirke uønsket oppdeling av boliger til hybler har Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendt på høring et forslag til endringer i eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven.30

14.2.4 Tilskudd til bomiljøtiltak i eksisterende boligselskaper

Gjennom områdesatsingene har offentlige myndigheter gitt tilskudd til private aktører, for eksempel borettslag og velforeninger. Utrederne som evaluerte den første Groruddalssatsingen, mente at bomiljøtilskuddet bidro til gode prosesser for å ruste opp uteområder og fellesrom. Det er en del tegn på at bomiljøtilskuddet har bidratt positivt til at uteområdene er blitt mer attraktive og mer brukt, men det er vanskelig å slå dette fast. Mange av informantene i bydelene mente at bomiljøtilskuddene var svært viktige. Samtidig krevde bomiljøtilskuddet en innsats fra bydelene. Det varierte i hvilken grad boligselskapene ønsket å bruke tilskuddet. Blant annet kan det være vanskelig å mobilisere til at uteområder blir rustet opp i boligselskaper med mye utleie (Proba 2016). Mange leietakere er heller ikke kjent med bomiljøtilskuddet (Bratseth 2019).

14.3 Levekårsutjevning gjennom boligsosiale virkemidler

Det er store forskjeller på boforholdene mellom ulike levekårsutsatte områder. En del områder har generelt sett gode boliger og boforhold, mens andre områder har en høy andel boligsosiale utfordringer. Trekk ved boligmarkedene i utsatte byområder kan både forsterke og dempe boligsosiale utfordringer. Lavere boligpriser gir lavere bokostnader. Små boliger, dårlig boligkvalitet og høy utleieandel kan bety at flere likevel har boligproblemer i en del levekårsutsatte områder. Leietakere som må flytte ofte, og familier som bor trangt, kan være utfordrende for den enkelte husstand og skape utfordringer i nærmiljøene. Mange av dem som flytter ofte, bor i private eller kommunale utleieboliger.

14.3.1 Kommunens boligsosiale medvirkningsansvar

Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte som ikke selv kan ivareta interessene sine på boligmarkedet (sosialtjenesteloven § 15). Kommunene kan gi råd og veiledning til boligsøkere som sliter med å finne seg en bolig. I tillegg kan de bruke ulike økonomiske støtteordninger, både egenfinansierte og finansierte av Husbanken. Ifølge «Rundskriv til Lov om sosiale tjenester i NAV» skal kommunen blant annet«tilby tjenestemottaker råd og veiledning for å bidra til å sikre en tilfredsstillende bosituasjon. Dette kan være i form av økonomisk rådgivning, informasjon om økonomisk bistand, informasjon om kommunale og statlige låne- og støtteordninger, og hjelp til søknad om kommunal bolig og andre ordninger for etablering i bolig» og «bistå tjenestemottaker med å skaffe bolig når det er nødvendig, for eksempel ved å hjelpe tjenestemottaker med å finne leiligheter som er til leie, ringe for å avtale visning, og eventuelt bli med på visning, eller på annen måte tilrettelegge for å skaffe varig bolig».

14.3.2 Kommunale utleieboliger

14.3.2.1 Standard, egnethet og kontraktslengde

Kommunene kan eie eller inngå avtale om disposisjonsrett for boliger utleid til personer som sliter med å skaffe seg egen bolig. I Norge er om lag 4 prosent av boligene disponert av kommunene, mens andelen offentlige/»almene» boliger i Sverige og Danmark til sammenlikning er på 15–20 prosent (Noro og Lahtinen 2014). Kommunale boliger har vært bygd eller kjøpt inn til ulike tider og for å dekke ulike behov. Tidligere ble mange kommunale boliger tilbudt personer med lave og stabile trygde- eller arbeidsinntekter. Boligene ble ofte samlet i fellesbygg eller i samme deler av kommunen. Boligtildelingen har i økende grad blitt målrettet mot personer med sosiale eller helsemessige utfordringer, herunder rus og psykiske lidelser. I tillegg blir mange nyankomne flyktninger bosatt i kommunale boliger, deriblant mange barnefamilier. Kombinasjonen av lite tilpassede boliger, mange boliger samlet i ett boområde og beboere med ulike utfordringer kan skape krevende bomiljøer (Stefansen og Skevik 2006, NOU 2011:15, Grødem og Sandbæk 2013, Brattbakk mfl. 2015, Elvegård og Michelsen 2015).

Flere kommuner oppgir at de mangler egnede utleieboliger, og flere forteller at de har boliger som er lite tilpasset beboerne. Det er særlig utfordrende for kommunene å skaffe egnede boliger til personer med rusutfordringer og/eller psykiske helseutfordringer og til store flyktningfamilier (Rambøll 2019).

Mange kommunale boliger mangler vedlikehold. I en spørreundersøkelse oppga 35 av 37 kommuner at de har etterslep på vedlikeholdet. Dårlig kvalitet på kommunale boliger skyldes både hard og feil bruk av boligene fra beboernes side og manglende vedlikehold fra kommunene. Det kan likevel synes som om en del kommuner har forbedret standarden på de kommunale boligene de siste årene. Mange barnefamilier i kommunale boliger er fornøyde med standarden, men beboere med barn trekker fram at det å bo trangt og problemer i bomiljøet er utfordrende (Elvegård og Svendsen 2017). Studier fra enkelte norske byer fant likevel at beboerne i de undersøkte kommunale boligene generelt sett opplevde bomiljøet som trygt. Også en del beboere som hadde opplevd negative hendelser oppga at de følte seg trygge. Utrederne fant samtidig at en del beboere risikerte å havne i utrygge bomiljøer, og at noen barnefamilier i kommunale boliger bodde i uakseptable bomiljøer (Elvegård og Michelsen 2015, Elvegård 2016). En annen studie fant at barn i kommunale boliger var redde for narkomane og psykisk syke beboere. Gårdene manglet lekeplasser, eller foreldre var redde for at lekeplassene ville bli okkupert av sprøytenarkomane (Oslo kommune 2009).

Kommunene må balansere flere hensyn ved de kommunale boligene. På den ene siden er mange kommuner opptatt av at barnefamilier skal sikres stabile boforhold. På den annen side er de opptatt av at beboere skal flytte videre når de kan. Slik kan de som trenger det mest, få tilbud om bolig. Mange kommuner benytter treårskontrakter i kommunale boliger, som er minstetiden i husleieloven. Da kan de gjøre en ny vurdering av beboernes behov for bolig etter tre år. Enkelte kommuner benytter også femårskontrakter for barnefamilier eller lengre kontrakter for familier med særskilte behov. Intervjuede familier i kommunale boliger gir uttrykk for at bostabilitet og mulighet til å bli boende i samme bolig over tid er viktig for dem (Elvegård og Svendsen 2017).

14.3.2.2 Kommunenes arbeid med å spre kommunale boliger

Ifølge «Rundskriv til Lov om sosiale tjenester i NAV» har kommunen et ansvar for å motvirke geografisk konsentrasjon av boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet: «Bomiljø og beliggenhet har betydning for sosial inkludering. Konsentrasjon av boliger til vanskeligstilte kan bidra til å forsterke sosiale problemer, og NAV-kontoret bør så langt som mulig medvirke til å unngå dette».

I en undersøkelse av 24 kommuner oppgir alle at de har strategier for å spre de kommunale boligene mer i kommunen. Kommunene framhever at dette er viktig for å hindre at sosiale utfordringer hoper seg opp i enkelte områder (Rambøll 2019).

Flere stedsanalyser og lokale rapporter fra utsatte områder har pekt på at en høy konsentrasjon av kommunale boliger, og en høy andel beboere med rusproblemer og psykiske lidelser i boligene, kan skape utfordringer og utrygghet i nabolagene. Beboere i kommunale boliger flytter også oftere enn beboere i eide boliger, og ifølge enkelte informanter kan det gjøre det vanskeligere å få til samarbeid om fellesprosjekter i nærmiljøet (Gabrielsen 2014, Ruud mfl. 2016, Ruud mfl. 2018).

Kommuner kan søke Husbanken om tilskudd til å bygge, kjøpe og bygge om boliger til kommunale utleieboliger. Selskaper og andre som har som formål å leie ut boliger til vanskeligstilte, kan også søke om tilskudd. Tilskuddet utmåles etter faste satser per kvadratmeter og etter geografisk inndeling, og det gis tilskudd per kvadratmeter opp til en øvre grense for boligens størrelse. Tilskuddet avskrives over 30 år. Ved salg av bolig som har fått tilskudd, skal tilskudd som ikke er avskrevet betales tilbake. Det gis ikke tilskudd til boliger som får «et institusjonsliknende preg». Boligene som får tilskudd, skal spres i vanlige og gode boligmiljøer.31 Kommunene står fritt i å benytte egne midler til å kjøpe større og dyrere boliger, og kommunene i undersøkelsen mener at de skaffer seg de boligene de trenger ut fra behovene de har. Samtidig kan tilskuddet isolert sett gi insentiver til å kjøpe små og rimelige boliger i deler av kommunen der prisen er moderat. Flere kommuner mener at det på sikt kan bli krevende å spre den kommunale boligmassen. Særlig gjelder dette for kommuner med store prisforskjeller (Rambøll 2019).

14.3.3 Støtte til å kjøpe egen bolig

14.3.3.1 Startlån og etableringstilskudd

Startlån skal gå til personer som har langvarige problemer med å finansiere egen bolig.32 Som hovedregel skal startlånsmottakere først benytte de mulighetene de har til å spare opp egenkapital før de får lån. Det betyr for eksempel at unge i etableringsfasen som ved hjelp av noen års sparing kan få lån i en privat bank, ikke kan få startlån. Det kan gjøres unntak fra regelen for barnefamilier som trenger en bedre bosituasjon på kort sikt. Det kan blant annet være barnefamilier som sliter med å skaffe seg en god leiebolig eller trenger en større bolig. Barnefamilier har de siste årene lånt over halvparten av startlånsmidlene (Husbankens årsrapport 2019).

Startlån skal gå til personer som har mulighet til å betjene lånet, men samtidig ikke kan få lån i en ordinær bank. Kommunene kan gi etableringstilskudd sammen med startlån, slik at flere med lave inntekter kan kjøpe bolig. Etableringstilskudd ble tidligere finansiert av midler fra Husbanken, men tilskuddet er fra 2020 innlemmet i kommunenes rammetilskudd og hjemlet i bustøttelova.33

Kommunene har også mulighet til å bistå med kjøp av bolig på andre måter, slik som å inngå avtaler om leie til eie. En del kommuner tilbyr beboerne å kjøpe den kommunale utleieboligen de bor i (gjennom ordningen leie til eie). Det kan bidra til en større blanding av eide boliger og kommunale boliger. I tillegg kan det gi økt forutsigbarhet og forenkle prosessen med å kjøpe bolig for beboeren (Barlinghaug og Astrup 2009, Johannesen mfl. 2013). En undersøkelse fra Trondheim tyder på at både beboere og kommunalt ansatte har gode erfaringer med leie-til-eie-ordningen (Molden og Røe 2019). Flere andre land tilbyr ulike former for delt eierskap mellom beboer og det offentlige som en vei inn i boligeie. Delt eierskap kan blant annet finansieres gjennom rente- og avdragsfrie lån først, hvor det eventuelt deretter må betales renter og avdrag slik at beboerens eierandel øker (Barlindhaug og Astrup 2009).

Det å ta opp lån for å kjøpe bolig gir høye boutgifter i de første årene, men kan være lønnsomt på sikt. Internasjonalt finnes det en rekke ulike ordninger som skal bidra til at lavinntektsfamilier kan kjøpe seg en bolig ved å utsette utgiftsbyrden. En undersøkelse av ulike nederlandske ordninger viser at hvordan subsidien og lånevilkårene innrettes, betyr mye for både utgiftsbyrden, risikoen og mulighetene til å opparbeide seg en boligformue. Både markedsutviklingen og den økonomiske situasjonen til husholdningene kan påvirke hvilke lånevilkår og støtteordninger som lønner seg. I en av de nederlandske ordningene skal økonomien til låntakeren undersøkes hvert tredje år for å vurdere om han/hun kan betale renter og avdrag (Elsinga mfl. 2015).

En del personer ønsker ikke å ta opp boliglån av religiøse grunner. Det ser ikke ut til å være et utbredt fenomen, men kan være det i enkelte miljøer. Internasjonalt er det utviklet flere alternative finansieringsmodeller for personer som ikke ønsker å ta opp boliglån. Det er få slike finansieringstilbud i Norge. Det kan ha flere grunner. For det første kan det skyldes at kundegrunnlaget blir for tynt til at bankene vurderer det som lønnsomt å utvikle et tilbud. For det andre kan det skyldes at lover og regler ikke er tilpasset, og at det gjør det vanskeligere å utvikle slike tilbud (Civita 2016a).

14.3.3.2 Geografisk konsentrasjon av startlånsmottakere

Velferdsetaten i Oslo kommune har analysert hvor mottakerne av startlån bosetter seg. I 2016 kjøpte 70 prosent av startlånsmottakerne bolig i Groruddalen eller Søndre Nordstrand. 3,5 prosent bosatte seg i de vestlige bydelene (Johannesen mfl. 2017). Boligpriser, nærhet til slekt og venner og nærhet til tidligere bosted er blant årsakene til at startlånsmottakere søker seg til disse delene av byen (Ruud 2019a).

Blant annet kjøper en høy andel startlånsmottakere bolig i enkelte boligområder hvor det er relativt sett små boliger og lave boligpriser. En del startlånsmottakere har utfordringer med rus og psykiske lidelser, og informanter fra velferdstjenestene rapporterer om at en del trenger hjelp til å bo (Ruud mfl. 2018, Proba 2020).

14.3.4 Bostøtte og sosialhjelp

Bostøtte er en behovsprøvd statlig støtteordning for dem med lave inntekter og høye boutgifter. Bostøtten er differensiert etter kommunegrupper for å ta hensyn til forskjeller i boligpriser og etter husstandsstørrelse for å ta hensyn til behovet for større boliger. Leieprisstatistikk fra Oslo, Bergen og mindre tettsteder indikerer likevel at beboere i storbyene i mindre grad blir kompensert for sine boutgifter enn det beboere på mindre tettsteder blir, og at dette særlig gjelder for familier. Nesten 80 prosent av bostøttemottakere har høyere boutgifter enn det bostøtten kompenserer for (Husbankens årsrapport 2019).

Undersøkelser fra Oslo viser et tydelig øst–vest-skille hvor det er flest bostøttemottakere i Oslo øst. Mange bostøttemottakere bor i kommunale boliger, men undersøkelsen viser at bostøttemottakerne likevel bor noe mer spredt enn beboere i kommunale boliger (Johannesen mfl. 2017). I de største byene ser det ut til å være en høyere andel familier som mottar bostøtte i utsatte områder enn det er i andre områder, ifølge data fra utvalgets analyseområder.34

Kommunene kan supplere den statlige bostøtten med kommunale bostøtteordninger. Flere kommuner har innført kommunal bostøtte i forbindelse med at de har avviklet ordninger som subsidierer husleiene i kommunale boliger på generell basis (Østerby 2007). De kommunale bostøtteordningene er ulikt innrettet. Det er ikke uvanlig at ordningene kun retter seg mot beboere i kommunale boliger. For eksempel er den mest omfattende kommunale bostøtteordningen i Oslo og kommunal bostøtte i Bergen ment særskilt for beboere i kommunale boliger (Brattbakk mfl. 2016).

Kommunene kan benytte økonomisk sosialhjelp som et supplerende virkemiddel for dem som ikke får eller får lite bostøtte. Sosialhjelpsutgiftene i de store byene har økt, noe som trolig henger sammen med at det er større behov for bistand til høye boutgifter (Brattbakk mfl. 2016). Sosialhjelp ser i stor grad ut til å være et supplement for mottakere av statlig bostøtte framfor et alternativ for dem som faller ut av bostøtteordningen (Nordvik og Astrup 2020). Bostøtte kan virke mindre stigmatiserende og bidra til bedre bostabilitet enn sosialhjelp. Det er mer usikkert om bostøtten har positive effekter på boligkvalitet, da det vil avhenge av at mottakeren flytter eller utbedrer boligen (Oslo Economics 2018). Tidligere undersøkelser har imidlertid funnet at bostøttemottakere hadde bedre boforhold enn sosialhjelpsmottakere (Stamsø og Østerby 2000). Stabiliteten som følger av en trygg bosituasjon, kan ha positive effekter på andre områder som arbeidsdeltakelse. Samtidig utløser sosialhjelp en tettere oppfølging og aktivitetskrav fra NAV som bostøtten ikke gjør (Brattbakk mfl. 2016).

14.4 Boligmarked og boligtilbud

Tilstrekkelig antall boliger, akseptable priser og gode kontraktsvilkår gjør det enklere for kommunene å utføre det boligsosiale arbeidet i utsatte byområder og kan gjøre det enklere å unngå geografisk konsentrasjon av levekårsutfordringer.

14.4.1 Rammebetingelser, markedseffekter og virkemidler

Nybygging, sammen med rente, arbeidsledighet, befolkningsvekst og husholdningenes inntekter og formue, er noen av de viktigste faktorene som forklarer hvordan boligprisene utvikler seg. Faktorer som inntektsvekst, lav rente, gunstig boligbeskatning og god tilgang til kreditt kan gi insentiver og økte muligheter til å investere i boliger og boligtomter. Sammen med preferanser for å bo sentralt kan det gi høy etterspørsel etter boliger og tomter i byene. Hvis etterspørselen gir høye priser, kan det igjen gi bedre tilgang på kreditt (Jacobsen og Naug 2004, Anundsen og Jansen 2013, Ryan-Collins 2019, Samfunnsøkonomisk analyse 2020). Naturlige begrensninger som fjell og sjø, kommunens planlegging, konkurranse og kapasitet i byggenæringen, og grunneieres og utbyggeres strategier, kan påvirke hvordan etterspørselen etter boliger motsvares av nybygging (Saiz 2010, Barlindhaug og Nordahl 2011, Astveit mfl. 2019). Økt tilgang på regulerte tomter, økt utnyttelsesgrad på tomtene og reduserte byggekostnader kan senke tersklene for nybygging. Samtidig kan tomte- og byggekostnader i prinsippet påvirke hverandre gjensidig i pressede boligmarkeder (NOU 2015:1). Hvordan boligprisene utvikler seg i byer, henger dessuten sammen med utbyggingsmønsteret. Hvis byene vokser, kan det øke boligprisene i sentrum, mens bedre transportforbindelser kan redusere prisene (Kvinge mfl. 2012).

Boligmarkedene i byer fungerer ulikt i økonomiske oppgangs- og nedgangstider. Siden boliger er bygd for lang tid, kan ikke boligtilbudet tilpasses like raskt til nedgang i etterspørsel som til oppgang. Effekten på boligprisene kan dermed bli sterkere i nedgangstider (Glaeser og Gyorko 2005).

Det finnes ulike forslag om å utvikle en boligsektor som er mer regulert enn det private boligmarkedet, men samtidig mindre offentlig styrt enn de kommunale boligene35. Noen forslag handler om å støtte en prisregulert leiesektor. Det vil si at det gis noe offentlig støtte mot at husleien reguleres, og at det eventuelt stilles andre krav til boligene, tildelingskriterier og leiekontrakter. Finansieringsbidrag fra utbyggere og grunneiere kan også redusere husleienivået.36 Andre forslag handler om å støtte prisregulerte eieboliger hvor prisen subsidieres og endres i takt med en indeksregulering.37

Boligbyggelag har tidligere uttalt at det er behov for solide tilskudd for at de skal være villige til å bygge utleieboliger med sosiale formål. Flere informanter i en intervjuundersøkelse mente at tilskudd til slike boliger bør være over 30 prosent av prosjektkostnaden. I tillegg til solide tilskudd mente de at det bør tilbys subsidierte tomter og momsfritak (Medby mfl. 2012).

De seneste årene har flere private aktører etablert både utleieboliger med tilpasningsavtaler som er lånefinansiert av Husbanken og ulike kjøpsmodeller som skal senke tersklene for å skaffe en bolig. Regjeringen har varslet at den ønsker å gå sammen med private og offentlige aktører og beskrive, videreutvikle, evaluere og dele erfaringer fra kjøpsmodeller og leie-til-eie-initiativ med sikte på oppskalering.38

Boligsosiale virkemidler kan påvirke den generelle boligbyggingen og boligprisnivået indirekte. Å bygge kommunale boliger ser ut til å bidra til flere boliger samlet sett, men økningen er mindre enn antall nye kommunale boliger. Det vil si at bygging av kommunale boliger kan gå på bekostning av bygging av andre boliger (Nordvik og Medby 2007, Astrup, Barlindhaug og Medby 2015). Hvis de kommunale boligene tildeles folk som ellers ikke hadde klart å skaffe seg en bolig, blir fortrengningseffekten trolig mindre enn hvis kommunale boliger tildeles folk som ellers bor i en privat bolig. Siden de kommunale boligene over tid har blitt mer målrettet mot dem som trenger det mest, ser det ut til at fortrengningseffekten har blitt lavere. Startlån ser ut til å ha bidratt til at flere har skaffet seg en eid bolig. Denne effekten kan skyldes at utleieboliger blir omgjort til eierboliger. Det ser ut til at startlånet kan ha bidratt til boligprisøkning uten at det har kommet flere boliger, og at startlånet dermed kan ha hjulpet noen på bekostning av andre. Funnene er imidlertid usikre, og en innstramming i målgruppen for startlånsordningen etter at disse beregningene ble gjort kan ha redusert en eventuell effekt av startlånet på boligprisene. Analysen fant ikke effekter av den statlige bostøtten på boligprisene (Astrup, Barlindhaug og Medby 2015).

14.4.2 Rammebetingelser og virkemidler på leiemarkedet

14.4.2.1 Lover og regler som påvirker tilbudet av utleieboliger

Lover og regler for leiemarkedet må balansere hensynet til gode og trygge boforhold for leietakere mot hensynet til at utleiere skal ha sterke nok insentiver til å leie ut (Sandlie og Sørvoll 2014). Husleieloven regulerer rettighetene og pliktene til leietakere og utleiere, blant annet adgangen til oppsigelse, leieprisfastsettelse og leiekontraktens varighet. Som hovedregel skal en tidsbestemt leiekontrakt gjelde for minimum tre år (§ 9-3). En boligeier kan som hovedregel leie ut deler eller hele boligen sin, så lenge arealet som leies ut, er godkjent boligareal. Å for eksempel bruke eller leie ut en bod som et soverom er ulovlig bruk etter plan- og bygningsloven. Disse lovene skal dermed bidra til at leietakere sikres akseptable boforhold, samtidig som de skal ivareta insentivene til å leie ut. Kommunene kan føre tilsyn med leiemarkedet for å avdekke ulovlige utleieforhold.

Tilbudet av utleieboliger i Norge er preget av at det å eie egen bolig er skattemessig gunstig. Sammenliknet med for eksempel bankinnskudd skattlegges bolig og fritidseiendom gunstig både i inntekts- og formuesbeskatningen. Dokumentavgift og kommunal eiendomsskatt trekker i motsatt retning. Netto skatteutgifter for bolig- og fritidseiendom er i 2020 beregnet til 14,1 milliarder kroner.39 Manglende skatt på fordelen av å bo i egen bolig og rabatt i formuesskatten for egen bolig er sentrale deler av denne skatteutgiften. I tillegg er utleieinntekt fra egen bolig skattefri dersom eieren bruker minst halvparten av boligen selv. I formuesskatten har primærboliger en rabatt på 75 prosent sammenliknet med beregnet markedsverdi. Regjeringen har foreslått å redusere verdsettelsesrabatten for primærboliger fra 75 prosent til 50 prosent for den delen av verdien som overstiger 15 millioner kroner fra 2021.

Utleieinntekt fra sekundærboliger er fullt ut skattepliktig med fradrag for kostnader, og formuesskatten på sekundærboliger er skjerpet de siste årene. Sekundærboliger har i 2020 en rabatt i formuesskatten på 10 prosent av beregnet markedsverdi. Boligutleie av fem utleieenheter eller mer regnes som næringsvirksomhet. Det er ordinær skatt på leieinntektene fra slike utleieboliger. Næringseiendom, aksjer og driftsmidler har i 2020 en verdsettelsesrabatt på 35 prosent i formuesskatten og behandles dermed gunstigere enn sekundærboliger. Verdsettelsesrabatten er foreslått økt til 45 prosent fra 2021.

Det norske leiemarkedet består i stor grad av småskalautleiere som leier ut en sokkelbolig eller ekstrabolig. Det er i liten grad utleiere som har boligutleie som sin næringsvirksomhet. Det har vært argumentert med at den høye andelen småskalautleiere gjør det vanskeligere å regulere leietakernes rettigheter fordi disse utleierne raskere trekker boligene ut av leiemarkedet enn næringsdrivende boligutleiere (Sandlie og Sørvoll 2014).

Sammenlikninger av skatt på bolig i ulike europeiske land viser at det er betydelige forskjeller. I Tyskland er andelen boligeiere lav sammenliknet med en rekke europeiske land, og det kan ha sammenheng med at utleie er mer skattemessig gunstig sett opp mot boligeie enn i andre land (Voigtländer 2009). Også i Tyskland har utleiere i hovedsak vært småskalautleiere, men mange utleiere har hatt et langsiktig perspektiv på virksomheten. Dette kan blant annet ha sammenheng med insentiver i skattesystemet (Kemp og Kofner 2010). Tyskland har et sterkere leievern enn for eksempel Storbritannia og Australia, og likevel er utleiesektoren betydelig større enn i disse landene (Kemp og Kofner 2010, Easthope 2014). Det er imidlertid indikasjoner på at leietakere sliter med å skaffe seg ordnede boforhold også i Tyskland, blant annet i møte med globale investeringsselskaper som utleiere. Når globale investorer er eiere av utleieboliger, kan det være vanskeligere å forfølge ulovligheter (Fields og Uffer 2016).

En høyere andel utleieboliger betyr at flere kan leie bolig, og det gir et større tilbud av boliger til folk som ikke har råd til å kjøpe en bolig. Samtidig kan det bety at færre får muligheten til å kjøpe seg en bolig. Det er usikkert hvilken effekt flere utleieboliger vil ha for lavinntektshusstander. Undersøkelser fra Oslo tyder på at ledige utleieboliger i stor grad blir utleid til unge som flytter hjemmefra. De gir i mindre grad vanskeligstilte på boligmarkedet muligheter til å flytte (Turner og Wessel 2019).

14.4.2.2 Lån til utleieboliger med tilvisningsavtaler

Husbanken gir lån til utleieboliger til vanskeligstilte på boligmarkedet. En av modellene som får lånefinansiering, er private utleieboliger med tilvisningsavtale. Utbyggere kan få lån fra Husbanken hvis de inngår avtale om tilvisningsrett med kommunen for en periode på 20 år.40 Tilvisningsretten innebærer at 40 prosent av boligene er forbeholdt personer som er økonomisk vanskeligstilt på boligmarkedet. Utleieforholdet skal baseres på balanserte kontrakter etter husleielovens bestemmelser. Leietakere som ikke får tilvist bolig fra kommunen, skal tilbys en leiekontrakt på minimum fem år, det vil si to år mer enn husleielovens minimumsbestemmelse. Det er for å ta hensyn til bostabilitet, spesielt for barnefamilier.

I tilvisningsavtaler er ikke kommunen part i leieforholdet, og det reduserer kommunens økonomiske og juridiske ansvar. Hvis kommunen ikke har behov for alle de avtalte utleieboligene, kan de leies ut på vanlige markedsvilkår. Intensjonen er at tilvisningsavtaler skal gi fleksibilitet til både kommune og utbygger og bidra til at utleieboliger for økonomisk vanskeligstilte blir spredt i ordinære og gode bomiljøer.41

Muligheten for å inngå tilvisningsavtale med kommunen kan gjøre det mer attraktivt å investere i utleieboliger, og kommunen kan på den måten fremme investeringer blant seriøse utleiere. Samtidig viser også informanter i storbyene til noen utfordringer med modellen. Det kan være vanskelig for kommunene å finne utleiere som ønsker å drive etter disse vilkårene. Videre kan det å binde seg til en avtale på 20 år redusere kommunens muligheter til å endre boligtilbudet hvis behovet endrer seg. Enkelte er også bekymret for at de mest velfungerende leietakerne får tilbud om bolig med tilvisningsavtale, og at det kan gjøre at bomiljøet i de kommunalt eide eller disponerte boligene blir enda mer utfordrende (Brattbakk mfl. 2016).

14.5 Utvalgets vurderinger

14.5.1 Byutviklingen må bidra til å fordele goder og byrder

Utvalget mener at segregeringen ikke bør motvirkes kun gjennom tiltak i de utsatte områdene. Byutviklingen må bidra til å fordele goder og byrder mellom alle områder i kommunene. Goder kan blant annet være kultur- og fritidstilbud, grøntområder, tunneler og gode transportforbindelser, og byrder kan være blant annet arealkrevende og forurensende infrastruktur og lager- og industrivirksomhet. Utvalget antar samtidig at det er lite realistisk å få helt bukt med trangboddhet og dårlige boforhold i levekårsutsatte områder. Derfor er gode offentlige utearealer og møteplasser ekstra viktige i de utsatte områdene og må etter utvalgets syn prioriteres særskilt høyt. Gode offentlige uteområder er ikke minst betydningsfullt å ha for barn og ungdom. Hvis barn og unge bor i små boliger uten egne utearealer, kan offentlige uteområder spille en større rolle enn det gjør for dem som bor i boliger med egne hager. Gode uteområder kan også redusere hærverk ved at områdene er mer i bruk.

Kommunene kan gjennom både planlegging, investeringer i infrastruktur og lokalisering av egne tjenester forsøke å bedre nærmiljøkvaliteten i utsatte områder og gjøre forskjellen i attraktivitet mellom områder mindre. Kommunene kan øke attraktiviteten i utsatte områder ved å investere i infrastruktur som grøntområder, lekeplasser, støyskjerming, kollektivtransport og gang- og sykkelveier. Å ruste opp offentlige uteområder kan stimulere private til å oppgradere, for eksempel butikksentre og boliger. Videre kan fortetting gi gode kvaliteter i nabolagene til utsatte boområder gjennom butikker, kafeer, møteplasser og annet. En del av dem som sliter med levekårsutfordringer, har heller ikke tilgang til bil, og de vil ha fordel av å bo nær et godt kollektivtilbud. Fortetting kan også føre til en større variasjon i boligtyper og befolkning.

Mange kommuner jobber aktivt med å sikre god kvalitet på nærmiljøanlegg og gjennomfører en rekke tiltak for å utjevne forskjeller i nabolagskvaliteter. Forskjellene mellom boområdene er likevel betydelige mange steder. Det er også forskjeller i hvor systematisk kommunene jobber med geografisk ulikhet i helse og levekår. Det kan være flere grunner til dette. Det er dyrt for kommunene å investere i infrastruktur og tomter, og det er ikke sikkert at tiltakene når de målgruppene de ønsker å nå, eller gir den ønskede befolkningsutviklingen. Hvis mange områder blir rustet opp og bolig- og leieprisene øker, kan det ha uønskede effekter for beboere med lave inntekter. Leietakere kan se seg nødt til å flytte til rimeligere områder, og det kan bli vanskeligere å kjøpe bolig når familiene trenger større plass eller unge skal etablere seg på egen hånd. Blir alle områder dyre og attraktive, kan det bety at lavinntektsgrupper i større grad må flytte ut av byen. På denne måten kan ulikheten innad i byene bli mindre, mens forskjellene mellom byen og omegnskommuner kan bli større.

Boligbygging kan dempe segregering, men sammenhengene er heller ikke helt enkle. Hvis det bygges færre boliger enn det etterspørres, kan det gå utover dem med de laveste inntektene: De får færre valgmuligheter på boligmarkedet, og flere må flytte ut av byene. På den annen side kan også høy boligbygging forsterke segregeringen. Selv om fortetting kan styrke nærmiljøkvalitetene, mener utvalget at fortetting i byene også reiser noen dilemmaer. Å bruke arealer til boliger fører til tap av grøntområder. Skal det bygges mye og raskt, kan det gå utover kvaliteten. Områder som har vært bygd i perioder med høy utbyggingstakt, kan over tid bli lite attraktive. For tett bebyggelse med dårlige boligkvaliteter kan bli resultatet, og det er da fare for at nye områder over tid blir levekårsutsatte.

Det er også en fare for at fortetting forsterker den eksisterende segregeringen hvis ikke kommunen aktivt motvirker dette. Det kan være negativt for utsatte områder hvis det i nærområdene bygges boliger med lav kvalitet og liten variasjon i størrelse. Mulighetene til å få til utbyggingsprosjekter med god kvalitet kan hindres av at grunneiere og utbyggere ikke ser seg tjent med å realisere planene. For kommunene kan det være et dilemma hvis de må velge mellom utbygging med lav kvalitet, ingen utbygging eller selv ta en stor del av kostnadene til infrastruktur og fellesarealer. I dyrere områder vil høyere kjøpekraft, og kanskje mer kraftfulle naboprotester, kunne gi bedre kvaliteter på byggeprosjektene og i større grad verne friområdene. Det vil i så fall forsterke forskjellene mellom ulike boligområder. Det er med andre ord behov for både tilstrekkelig boligbygging og at alle boligområder bygges med god kvalitet.

Utvalget tror det i mange tilfeller er rom for å få til gode utbyggingsprosjekter i utsatte områder gjennom at kommune og utbygger samarbeider. Det er viktig at kommunene forstår utbyggernes situasjon, og at tomtemarkedene fungerer godt. Ved høye tomtekostnader er det vanskeligere for kommunene å stille kostnadskrevende betingelser til byggeprosjektene. Utvalget mener at det kan være verdt å se nærmere på markedet for tomtesalg og boligutvikling i utsatte byområder for å øke kunnskapen om hvordan prissettingen i markedet fungerer, og hva som eventuelt hindrer realiseringen av gode byggeprosjekter. Utvalget mener også at staten bør vurdere å gi kommunene sterkere verktøy for å kunne få i gang utbygging i prioriterte områder. Ett eksempel kan være å gi kommunene mulighet til å legge inn planbestemmelser om kommunal forkjøpsrett til tomter i nærmere definerte utviklingsområder. Det kan gi kommunen større mulighet til å påvirke kvaliteten på utbyggingen og eventuelt også bidra til at byggeprosjektene kommer i gang. Samtidig er kommunal forkjøpsrett et inngripende virkemiddel. Det kan redusere grunneiers fortjeneste og også føre til at grunneiere ikke ønsker å selge tomtene.

Utvalget mener dessuten at det kan være verdt å se nærmere på hvordan utbyggingsavtaler påvirker hvilke tomter som bygges ut, og til hvilken kvalitet. Utbyggere kan være særskilt villige til å bidra til kommunale infrastrukturinvesteringer på tomter med antatt god avkastning. Det kan forsterke kvalitetsforskjeller mellom områder ved at kvaliteten på blant annet parker og møteplasser blir ulik i ulike byggeprosjekter. Det er uheldig hvis finansieringsbidrag fra utbyggere forsterker skjevheter i byutviklingen, og det kan stilles spørsmål ved om kommunen bør ha større frihet i å benytte finansieringsbidragene der de mener det er størst behov.

Veier og jernbanelinjer kan isolere områder og føre til støy og annen forurensning. Samtidig kan mangel på veier, og ikke minst dårlig kollektivdekning, gjøre områder isolert. Utvalget mener at for en del levekårsutsatte områder kan investeringer i transportsystemet være avgjørende for å snu en negativ utvikling. Investeringer i transport er kostbart, og en rekke ulike hensyn skal avveies når beslutninger skal tas. Utvalget mener at det likevel er et spørsmål om hensynet til utsatte boområder får tilstrekkelig vekt i slike beslutninger. Det kan for eksempel spørres om ikke sosiale hensyn, som behovet for levekårsutjevning og en sosialt balansert byutvikling, bør framkomme tydeligere av målene for den nasjonale transportpolitikken.

Utvalget mener at det må jobbes mer aktivt for å sikre medvirkning i planprosesser i utsatte områder. Plan- og bygningsloven krever at det legges spesielt til rette for medvirkning for særskilte grupper. For å involvere flere i slike prosesser kan det være nyttig å bruke ulike metoder som senker terskelen for å delta. Å legge til rette for gode medvirkningsprosesser kan bidra til å øke innbyggernes samfunnsengasjement og tilliten til storsamfunnet. Utvalget viser blant annet til at evalueringen av plan- og bygningsloven framhevet bedre samarbeid med skolene om medvirkning i planleggingen som en mulig demokratiseringsarena for barn og unge.

14.5.2 Færre boligsosiale problemer vil styrke de utsatte områdene

Mange sliter med å skaffe seg en god bolig i de store byområdene, selv om kommunene har en aktiv boligsosial politikk. Det svekker nabolagene og gir utfordringer i de utsatte områdene. Utvalget mener at det er behov for en bedre innsats for å redusere boligsosiale problemer i utsatte områder.

Norge har en lav andel utleieboliger, og en del utleiere tilbyr dårlige og dyre leieboliger til personer med få andre muligheter. Utvalget mener at det ikke er et mål i seg selv å øke andelen private utleieboliger på bekostning av at folk kan eie bolig. Eierlinja i den norske boligpolitikken har mange fordeler og har sannsynligvis virket dempende på segregeringen, om man sammenlikner med flere andre land. Samtidig kan også segregeringen øke når mange eier bolig og forskjellene i boligmarkedet øker. Utvalget mener at det er viktig å legge til rette for at eide og leide boliger er blandet i boligområdene, legge bedre til rette for at de som leier, kan skaffe seg en god bolig, og at leie kan være et reelt alternativ til eie. Boligeiere nyter godt av store skattefordeler som leietakere ikke får. Det gir en uheldig fordelingseffekt for mange av dem som sliter mest på boligmarkedet. Det er også uheldig hvis rammebetingelsene i Norge ikke legger til rette for langsiktige investeringer i utleieboliger som næringsvirksomhet.

Utvalget mener at det kan være behov for bedre rammevilkår for utleiere som ønsker å drive boligutleie som seriøs og langsiktig næringsvirksomhet. Det er blant annet behov for flere stabile utleiefirmaer som kommunene kan inngå avtaler med. Hvis de økonomiske vilkårene for å drive langsiktig og seriøs boligutleie er bedre, kan det også være enklere å sikre leietakerne gode rettigheter og et godt vern mot dårlige boforhold. Verdien på næringsbygg kan avskrives årlig, men disse reglene gjelder ikke for boligutleie som næringsvirksomhet. En årsak til det er at det ikke er påvist betydelige verdifall på boliger hvis boligene vedlikeholdes tilstrekkelig. Utvalget mener at staten bør vurdere å åpne for at verdien på utleieboliger kan avskrives tilsvarende som for næringseiendommer. Det kan være grunn til å anta at slitasjen på mange utleieboliger er relativt stor, blant annet fordi mange bor trangt og det er mye inn- og utflytting. Det kan i alle fall være behov for å analysere verdifallet på utleieboliger nærmere. Hvis utleieboliger kan avskrives, vil det kunne bedre de økonomiske insentivene for å drive boligutleie som næringsvirksomhet.

Utvalget vil samtidig presisere at mange av dem som bor dårlig og dyrt på leiemarkedet, kunne fått en bedre bosituasjon hvis de kunne kjøpe en bolig. Særlig for familier som sliter med å finne en god privat leiebolig, er det viktig at kommunen vurderer alternative løsninger. Det kan være ved at kommunene kjøper boliger i ordinære bomiljøer og inngår en leie-til-eie-avtale med beboeren. Startlån, eventuelt kombinert med etableringstilskudd, kan også hjelpe familier med lave, men stabile inntekter med å kjøpe seg en bolig. Det er viktig at kommunene jobber godt med familiene og bruker de mulighetene de har gjennom lånevilkår og tilskudd, sammen med tett oppfølging, til å hjelpe folk med å kjøpe bolig. Det er også mulig at Norge har noe å lære av finansieringsmodeller i andre land, som kombinerer lånevilkår og subsidier på andre måter enn de norske ordningene. Utvalget vil for eksempel vise til en nederlandsk støtteordning hvor låntakerens mulighet til å betale renter og avdrag sjekkes hvert tredje år.

Noen ønsker ikke å ta opp boliglån av religiøse grunner. Dette er sannsynligvis ikke et utbredt fenomen, men i noen tilfeller kan det være en utfordring som bidrar til at en del familier blir boende i dårlige og ustabile leieforhold. Utvalget mener at offentlige myndigheter bør se på muligheter for å stimulere bedre til å utvikle alternative finansieringstilbud for dem som ikke vil ta boliglån.

14.5.3 Boligpolitiske virkemidler bør bidra til en variert befolkningssammensetning

Ulike boligstørrelser og boligkvaliteter innad i boligområdene kan gi prisforskjeller og valgmuligheter og gjøre at folk med ulik økonomi og behov kan bo i de samme områdene. Ulike boligstørrelser kan også gjøre det lettere for beboere å bli boende i området når familiestørrelsen endres. Kommunene kan til en viss grad planlegge for slike forskjeller i dag, men utvalget mener at kommunene bør få et større handlingsrom og slik kunne planlegge bedre for at ulike grupper kan bosette seg i de samme områdene. Samtidig kan for mange krav og kompliserte prosesser i arealplanleggingen redusere utbyggernes lønnsomhet og takten i boligbyggingen. Det er viktig at kommunene benytter virkemidlene de har til rådighet, på en balansert måte.

Utvalget mener det er uheldig hvis mange av de kommunale boligene er samlet i levekårsutsatte områder. Kommunale boliger bør være spredt i ulike nabolag fordi dette kan bidra til en mer sosioøkonomisk blandet befolkning i kommunene. Det kan være ønskelig for kommunale beboere å bo i ulike nabolag, og ulike hensyn vil ha ulik vekt for de forskjellige beboerne. For eksempel kan trygge omgivelser, andre barn, gode lekeområder og høy bostabilitet i nabolaget være noen av hensynene som er viktige for barnefamilier. Det kan også være en fordel å bo i et område hvor familiene på sikt kan skaffe seg en god bolig på egen hånd.

Hvis mange kommunale boliger er samlet på ett sted, og disse samtidig har mange beboere med levekårsutfordringer, kan det bidra til å øke utryggheten og konfliktnivået i nabolag. Dette kan forsterke utfordringene som allerede finnes i områdene. Kommunene bør i slike tilfeller vurdere om de kan selge noen av boligene og kjøpe boliger i andre områder. Kommunale boliger kan være både utdaterte og nedslitte, og i en del tilfeller kan det være hensiktsmessig å ta bygningsmessige grep for å endre bystrukturen eller befolkningssammensetningen. Kommunene bør i så fall vurdere å gjøre større endringer i bygningsmassen, som å bygge om og slå sammen leiligheter eller å rive og bygge nytt. I tillegg til slike større grep bør kommunene også vurdere andre tiltak for å få gode bomiljøer i kommunale boliger. En gjennomtenkt tildelingspraksis med hensyn til hvem som blir tilbudt hvilke boliger, og oppfølgingstjenester og tilrettelagte botilbud for beboere med særskilte behov (for eksempel forsterkede, skjermede boliger og/eller boliger med bemanning) kan bety mye for bomiljøet i utsatte blokker og boområder. Videre er det viktig at kommunene jobber godt med vedlikehold og bomiljøtiltak i de kommunale boligene.

Selv om mange kommuner er bevisste på behovet for å spre de kommunale boligene, kan det likevel være vanskelig å få til. I bykommuner med store interne forskjeller i boligprisene blir dilemmaene store. Hvis kommunen kjøper eller leier boliger i dyre områder, kan den skaffe færre kommunale boliger enn hvis boligene ligger i rimeligere områder. Det er uheldig om kommuner som mangler kommunale boliger, må redusere antallet boliger for å få til en mer spredt boligmasse. Kommunene bør i så fall vurdere om de kan kjøpe boliger i andre områder uten at de må finansieres ved å selge eksisterende kommunale boliger som de har bruk for, og hvor bomiljøet er godt eller kan bedres gjennom andre tiltak enn salg.

Utvalget mener det er positivt hvis Husbankens låne- og tilskuddsordninger kan benyttes til å øke miksen av boligtyper i nybyggingsprosjekter. Hvis studentboliger, omsorgsboliger og kommunale utleieboliger kan inngå i ordinære utbyggingsprosjekter sammen med andre boliger og næringslokaler, kan det være med på å gi en variert bolig- og beboersammensetning. Tilvisningsavtaler kan også bidra til å få flere utleieboliger for økonomisk vanskeligstilte inn i ordinære bomiljøer og kan derfor være et virkemiddel for en mer variert beboersammensetning. Samtidig mener utvalget at det kan være en fare for at store utleieprosjekter, med 40 prosent boliger med tilvisningsavtaler, også kan gi bomiljøutfordringer. Utvalget mener det er viktig å prioritere god kvalitet på slike prosjekter og at også boliger med tilvisningsavtaler bør plasseres og utformes slik at de bidrar til å redusere opphoping av levekårsutfordringer.

Det er dessuten en fordel om boligkjøpere med lave inntekter kan bosette seg i ulike områder. Det er først og fremst boligtilbudet som kan bidra til dette, men kommunene kan også benytte tilskudd eller lånevilkår som gjør det mulig å kjøpe bolig til høyere pris.

Hvis mange i et område har lave inntekter eller boligprisutviklingen er svak, kan det føre til at boligeiere i liten grad vedlikeholder og oppgraderer boligene sine. Utvalget mener at dette ikke er en stor utfordring i Norge. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at en slik underinvestering kan forekomme. Hvis boligene ikke vedlikeholdes eller oppgraderes, kan det påvirke områdene negativt. Slik kan boligprisene bli enda lavere og færre ønsker å bo der. Utvalget mener derfor at offentlige myndigheter bør holde øye med slike utviklingstrekk, og at staten kan vurdere om lån fra Husbanken skal kunne benyttes til ordinært vedlikehold eller oppussing av boliger i områder med vedlikeholdsetterslep på boligene.

I enkelte levekårsutsatte områder har det vært en relativt sterk tendens til å dele opp boenheter i boligsameier og småhus og leie disse ut som hybler. En slik utvikling kan svekke stabiliteten i utsatte områder og føre til at barnefamilier og andre som ønsker et stabilt bomiljø, flytter vekk. Det er uheldig, og det er viktig at kommunene har virkemidler for å hindre en slik utvikling. Det er nylig foreslått innstramminger i lovverket som skal styrke kommunenes styringsmuligheter. Utvalget mener det er viktig å følge med på utviklingen og eventuelt vurdere ytterligere tiltak.

14.6 Utvalgets forslag til tiltak

14.6.1 Føringer for en sosialt balansert byutvikling

Utvalget anbefaler at staten gir tydeligere føringer til kommunene om å ta hensyn til en sosialt balansert byutvikling i arealplanleggingen sin, gjennom blant annet å planlegge for en god fordeling av goder og byrder. Føringene kan forankres i «Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging». Det vil gi kommunene et sterkere verktøy i dialogen med private aktører som utbyggere, grunneiere og naboer og med offentlige myndigheter som skal ta beslutninger om lokalisering av arbeidsplasser, infrastruktur mv. Det kan for eksempel være vanskelig for kommunene å få utbyggere til å bygge med kvalitet i utsatte områder, og det kan være vanskelig å få gjennomslag for å bygge tett i eneboligområder.

«Retningsliner for lokalisering av statlege arbeidsplassar og tenesteproduksjon» har en spesifikk henvisning til at virksomheter skal plasseres i Groruddalen eller tilsvarende områder hvis de skal lokaliseres i Oslo. Det er ikke gitt at det er ønskelig at de aktuelle virksomhetene flyttes til disse områdene. Det kan også være ønskelig for lokale myndigheter å forsøke å få statlige virksomheter til å flytte ut av utsatte områder. Formuleringen i retningslinjene gjelder kun for Oslo, mens tilsvarende problemstillinger også kan være aktuelle for andre kommuner. Utvalget anbefaler at retningslinjene justeres slik at de på mer generelt grunnlag viser til at statlige myndigheter må inkludere hensyn til lokale mål for levekårsutsatte områder når de beslutter hvor statlige arbeidsplasser skal lokaliseres.

Dokumentet «Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging» peker på behovet for forsterkede tjenester og nærmiljøtiltak i de utsatte områdene. Utvalget foreslår at staten i neste revisjon av dette dokumentet vurderer å framheve behovet for en sosialt balansert byutvikling gjennom å fordele goder og byrder.

Utvalget mener også at staten bør bidra med bedre veiledning og flere konkrete råd og eksempler på hvordan kommunene kan utjevne levekårsforskjeller gjennom byutvikling. For eksempel kan man få evaluert ulike kommuners strategier, slik at andre kommuner kan lære av dette.

14.6.2 Mulighet til å stille krav om boligens disposisjonsform i arealplaner

I Norge kan kommunene bare påvirke den fysiske utformingen av boliger gjennom planbestemmelser og utbyggingsavtaler. I en rekke andre land har kommunene større mulighet til å styre om boligene for eksempel skal være sosiale utleieboliger.

Utvalget foreslår at plan- og bygningsloven endres slik at kommunene gis større anledning til å fastsette planbestemmelser om disposisjonsform. Det finnes flere kategorier av bestemmelser som kan være aktuelle. For levekårsutsatte områder vil det særlig kunne ha en betydning om kommunene får mulighet til å styre om nye boliger skal organiseres som borettslag eller boligsameier. Det vil kunne påvirke boligenes disposisjonsform, siden det er mindre muligheter for å leie ut borettslagsboliger enn selveierboliger. I en del levekårsutsatte områder har en høy andel boligsameier ført til at det er mange utleieboliger. Utvalget mener at flere borettslagsboliger i slike områder kan ha en positiv effekt på nabolaget. Det kan redusere flyttehyppigheten, noe som igjen vil bidra positivt til å bygge relasjoner i nærmiljøet for barn og unge generelt og virke positivt for skole- og læringsmiljøet ved skolene i området. Det kan også gjøre det enklere å få til fellesprosjekter som opprusting av områdene og sosiale arrangementer. Videre kan det gjøre det lettere for familier å få kjøpt en bolig i området hvor de leier.

Bestemmelser som påvirker boligenes disposisjonsform mer direkte, kan være å angi at en andel av boligene skal være utleieboliger. Kommunen kan for eksempel regulere til utleieboliger i områder med høye boligpriser og hvor mange eier egen bolig. Det kan bety at personer med for lave inntekter til å kjøpe bolig kan ha større muligheter til å bosette seg i ulike områder. Utvalget mener også det bør vurderes om kommunene skal kunne angi at en andel boliger skal være kommunale boliger eller boliger med kommunal tilvisningsrett. Det vil kunne gi kommunene større mulighet til å spre de kommunale boligene.

Det er videre mulig å se for seg bestemmelser om boliger for særskilte grupper, slik som boliger for unge i etableringsfasen, studenter eller eldre. Dessuten kan det være aktuelt med bestemmelser for eventuelle nye organisasjonsformer for bolig, slik som boliger omtalt som «ikke-kommersielle utleieboliger» eller «tredje boligsektor». Utvalget tar ikke stilling til konkrete modeller eller om det bør utvikles nye, offentlig regulerte boligmodeller, men vil framheve at også slike boliger må bygges med kvalitet og bør spres i ordinære bomiljøer dersom de blir etablert.

14.6.3 Redusere kostnadene ved å kjøpe kommunale boliger i områder med høye boligpriser

Kommunene har flere virkemidler som kan benyttes til å skaffe kommunale boliger. De kan motta tilskudd fra Husbanken. De kan også benytte forkjøpsretten sin til boliger gjennom utbyggingsavtaler. Lovverket sikrer i tillegg kommunene rett til å kjøpe seg inn i borettslag og sameier (10-prosentsregelen). For kommuner med høye boligpriser kan det likevel være krevende å kjøpe kommunale boliger. Er boligprisforskjellene store, reiser det vanskelige dilemmaer for kommunene hvis de skal kjøpe eller leie bolig i områder med høye boligpriser. Utvalget mener at 10-prosentsregelen er et nyttig verktøy for å kunne spre de kommunale boligene, og kommunene bør benytte denne muligheten til å kjøpe seg inn i ordinære boligbygg. Regelen løser imidlertid ikke utfordringen med at det er kostnadskrevende for kommunene å kjøpe boliger i områder med høye boligpriser.

Utvalget mener at staten bør vurdere å gi kommunene anledning til å inngå utbyggingsavtale om kjøp eller leie av kommunale boliger under markedspris. Det kan være en generell regel som åpner for å kjøpe eller leie kommunale boliger rimeligere. Alternativt foreslår utvalget at staten utreder mulighetene for en avgrenset regel, for eksempel at kommunene gis anledning til å inngå utbyggingsavtale om å kjøpe eller leie kommunale boliger under markedspris i boligområder med særskilt høye boligpriser. Lavere pris på de kommunale boligene vil kunne gi kommunene bedre muligheter til å kjøpe boliger i områder med høye priser og boliger integrert i nye, ordinære boligprosjekter. Det kan redusere andelen kommunale boliger i utsatte områder. Samtidig vil det kunne svekke utbyggernes lønnsomhet og virke dempende på boligbyggingen.

Husbankens tilskudd til kommunale utleieboliger gir heller ikke insentiver til kommunene for å kjøpe boliger i områder med høye boligpriser. Utvalget mener at det er usikkert om tilskuddsordningen påvirker kommunenes strategier, men mener det kan være hensiktsmessig å vurdere å tilpasse tilskuddet for å legge bedre til rette for at kommunale boliger kan spres.

14.6.4 Bedre muligheter for boligeie for lavinntektsfamilier i ulike deler av byen

Ved å kjøpe kommunale boliger i ulike boligområder kan kommunene hjelpe lavinntektsfamilier til å kjøpe seg inn i ulike områder gjennom leie-til-eie-avtaler. Utvalget mener at staten bør vurdere å gi kommunene sterkere insentiver til å inngå leie-til-eie-avtaler, da det kan bidra til at lavinntektsfamilier får større mulighet til å bo i egen eid bolig i ulike boområder. Ett mulig insentiv er å la beboer eller kommune beholde tilskudd til utleieboliger hvis en kommunal bolig selges til beboeren. Tilskudd til utleieboliger avskrives over tid, men kommuner som selger kommunale utleieboliger, skal betale tilbake det eventuelt resterende tilskuddet de har fått fra staten. Det gir en tydelig tilskuddsforvaltning, hvor tilskuddet kun benyttes til det opprinnelige formålet. Kommunene kan søke om nye tilskudd hvis de vil skaffe nye utleieboliger, og tildele etableringstilskudd for at lavinntektsfamilier skal kunne kjøpe boligen sin. Samtidig vil kommunene kunne få sterkere insentiver til å inngå leie-til-eie-avtaler hvis de ikke må betale tilbake tilskuddet. Tilskuddet kan da inngå som en subsidie til beboeren i en leie-til-eie-avtale, noe som kan gjøre det enklere for kommunen og beboeren å inngå en forutsigbar avtale. Tilskuddet bør fortsatt avskrives over tid, og tilbakebetales hvis beboeren flytter før avskrivningsperioden er over. Alternativt kan tilskuddet brukes til å kjøpe nye kommunale boliger, slik at kostnadene blir mindre for kommunen.

Utvalget mener at det også kan vurderes om boutgiftstakene i bostøtten bør differensieres etter boligpriser innad i de største byene. Boligprisene varierer betydelig, ikke minst i Oslo. Hvis for eksempel boutgiftstaket i Oslo deles i to kategorier, vil det kunne gjøre det enklere for lavinntektsfamilier å kjøpe eller leie bolig der hvor prisene er over middels. Det er mulig at det også gjør det enklere for kommunen å kjøpe kommunal bolig der hvor prisene er høyere, da mer av leieutgiftene blir kompensert fra staten. Det vil samtidig bety at beboere i levekårsutsatte områder kan motta lavere bostøtte enn beboere i andre områder av byene.

14.6.5 Kvalitetssjekk av utleieforhold med husleiestøtte

Det er sannsynlig at mange av dem som bor i utleieboliger med dårlig kvalitet, får støtte til boutgiftene gjennom offentlige støtteordninger som bostøtte og sosialhjelp. Utvalget mener det er uheldig hvis offentlig husleiestøtte går til boliger med uakseptabel dårlig standard og eventuelt ulovlige utleieforhold. Det kan være boenheter som ikke er godkjent etter plan- og bygningsloven, eller som bryter kontraktsforholdene i husleieloven. Utvalget mener også at kommunene så langt det er mulig, kun bør godta kontrakter på minimum fem år for barnefamilier.

Utvalget mener det viktig at kommunene har klare rutiner for å sjekke at boliger er lovlige før de godkjenner bruk av NAV-garanti eller sosialhjelp til depositum eller sosialhjelp til husleie. Offentlig husleiestøtte bør ikke gå til ulovlige utleieforhold. Utvalget anbefaler at kommunene får tydeligere føringer om at de må gjøre en sjekk av om utleieforholdene er lovlige. Slike føringer kan framkomme av «Rundskriv om Lov om sosiale tjenester i NAV».

Hvis utleiere vet at kommunen sjekker om utleieforholdene er lovlige, kan det også påvirke hvordan de utbedrer boligene, og hvilke kontraktsforhold de tilbyr. Hvilke effekter det vil gi for leietakere, er usikkert. For noen kan det gi bedre bolig- og kontraktsforhold. Samtidig kan det også bli vanskeligere å finne en bolig å leie. På kort sikt kan en strammere kommunal praksis føre til at utleieboliger trekkes fra markedet. På lang sikt antar utvalget at en slik praksis kan gi et mer oversiktlig utleiemarked med bedre kontraktsforhold. Samtidig kan det også på sikt utvikle seg et skyggemarked med ulovlige utleieboliger rettet mot leietakere som ikke oppfyller kravene til offentlig husleiestøtte.

Utvalget mener at staten kan bidra til å lette kommunenes arbeid ved å tilby kommunene noen verktøy til å gjennomføre en kvalitetssjekk. Staten kan bidra med en veileder over hvilke forhold kommunene bør undersøke. Staten kan også opprette en frivillig sertifiseringsordning for utleiere som gjør en forhåndssjekk av om utleier følger lover og regler, har mange klagesaker, mv. En sertifiseringsordning vil trolig primært være attraktivt for utleiere som tilbyr gode utleieforhold, og lite attraktivt for useriøse utleiere. Hvis kommunen signaliserer at de kun godtar sertifiserte utleiere, kan det kanskje likevel gi enkelte utleiere insentiver til å bedre leieforholdene eller eventuelt bli presset ut av markedet. Videre kan staten støtte arbeidet med å utvikle og få tatt i bruk en «Boindeks» som kan måle beboernes opplevelse av boligstandard og bomiljø i utleieboligene.

14.6.6 Utrede bostøtten til barnefamilier i storbyene

Utvalget har vurdert om styrket bostøtte til barnefamilier i storbyene kan være et egnet virkemiddel for å bedre levekår og boforhold for denne målgruppa. Utvalget har særlig vurdert om styrket bostøtte kan være et kompenserende tiltak for lavinntektsfamilier ved en eventuell avvikling av kontantstøtten. Det er forholdsmessig flere bostøttemottakere i levekårsutsatte områder i storbyene enn i andre områder. Økt bostøtte til barnefamilier i storbyene kan sånn sett sies å være et tiltak som er relativt målrettet mot å styrke levekårene til lavinntektsfamilier i utsatte områder.

Mange bostøttemottakere har høyere boutgifter enn det som inngår i beregningen av bostøtten, og mange får ekstra økonomisk bistand gjennom sosialhjelp og kommunale bostøtteordninger. Det gjelder særlig barnefamilier i storbyene. Økte satser for bostøtte kan redusere bokostnadene for målgruppa og redusere mottakernes avhengighet av økonomisk sosialhjelp. Økt statlig bostøtte kan også gjøre beboere i kommunale boliger mindre avhengig av kommunal bostøtte. Kommunal bostøtte er gjerne særskilt innrettet mot beboere i kommunale boliger. Det gjør at husstandene mister inntekt hvis de flytter fra kommunal til privat bolig, og det kan redusere insentivene til å flytte fra den kommunale boligen. Statlig bostøtte er en rettighetsbasert ordning. Dette betyr at den er forutsigbar, transparent og administrativt enkel. En mer stabil og forutsigbar inntekt kan dessuten bidra til at flere får en stabil bosituasjon, noe som kan ha positive effekter på arbeidsdeltakelse og utdanningsmuligheter.

Samtidig kan økt bostøtte ha negative effekter på insentivene til å jobbe, og barnefamilier i storbyene er den målgruppa som allerede har de høyeste satsene for bostøtte. Risikoen for at bostøtten reduserer insentivene til å arbeide, er dermed særskilt relevante for denne gruppa. Ved tildeling av økonomisk sosialhjelp får mottakerne tettere oppfølging og det stilles krav til aktivitet, noe som kan ha positive effekter for arbeidsdeltakelse. Utvalget er bekymret for de negative effektene en styrket bostøtte for barnefamilier i storbyene kan ha for arbeidsdeltakelse.

Utvalget viser til at regjeringen har nedsatt et ekspertutvalg som skal gå gjennom bostøtteordningen. Utvalget vil framheve at høye boutgifter er en stor utfordring for mange lavinntektsfamilier i storbyene. Å få flere i arbeid er den viktigste strategien for å styrke økonomien til lavinntektsfamilier, men det er viktig at også familier med svak tilknytning til arbeidslivet har en boutgiftsbelastning de kan leve med. Utvalget anbefaler at ekspertutvalget særskilt utreder hvordan bostøtten, eller eventuelt andre støtteordninger som ekspertutvalget foreslår å utvikle, kan benyttes til å bedre den økonomiske situasjonen til familier med svært lave inntekter i storbyene. Ekspertutvalget bør vurdere hvordan støtten kan innrettes slik at den både ivaretar hensynene til en forutsigbar økonomisk situasjon og akseptabel boutgiftsbelastning for lavinntektsfamilier og støtter godt opp under arbeidslinja.

14.6.7 Utvide bomiljøtilskuddet til andre levekårsutsatte områder

Utvalget mener at bomiljøtilskuddet som tildeles private aktører gjennom områdesatsinger, kan gi nyttige bidrag til å bedre trivsel og sosiale forhold i levekårsutsatte områder. I områder hvor mange bor trangt, er gode uteområder og sosiale arrangementer ekstra viktige. Bomiljøtilskuddene er små og kan ikke forventes å gjøre store utslag på beboernes levekår, men de kan likevel spille en rolle for folks livskvalitet.

Utvalget anbefaler at bomiljøtilskuddet opprettes som en separat statlig tilskuddsordning uavhengig av tilskudd til områdesatsinger og utvides til andre områder enn der hvor det er inngått avtale om områdesatsing. Andre områder kan ha like stort behov for tilskudd. Tilskuddet kan også i større grad virke forebyggende og motvirke en negativ utvikling av sosiale og fysiske forhold. Utvalget anbefaler at bomiljøtilskuddet kan benyttes i flere levekårsutsatte områder, for eksempel

• områder hvor boligprisene er lave eller synkende, og som mangler vedlikehold eller trenger opprusting

• områder med manglende sosiale nettverk og aktiviteter i nabolaget

• områder med behov for flere fellesarealer grunnet høy trangboddhet

Tilskuddet bidrar til å mobilisere private krefter i nabolagene og virker direkte inn på fysiske og sosiale forhold som beboerne er opptatt av. Det kan bidra til å øke trivsel og aktivitet, til å styrke sosiale nettverk og til å dempe negative trender med at boliger ikke vedlikeholdes godt nok.

Å gi bomiljøtilskudd kan i utgangspunktet sies å være en kommunal oppgave. Det kan samtidig være mer naturlig at staten tildeler tilskudd til private aktører enn til kommunen. Tilskuddet kan også bidra til å utvikle kommunenes samarbeid med boligselskaper, velforeninger og andre.

15 Områdesatsing

Områdesatsinger er en tverrsektoriell innsats innenfor et område med levekårsutfordringer. Slike satsinger har vært benyttet gjennom flere tiår både i Norge og en rekke andre land. Det varierer hvordan satsingene utformes mellom land og over tid. En del kjennetegn går likevel igjen, både med hensyn til mål, strategier og tiltak. Noen former for tiltak blir brukt i de fleste satsingene, slik som fysisk opprusting av nedslitte områder, men mange typer tiltak gjennomføres både innenfor og utenfor en områdesatsing.

Staten har vært involvert i flere store områdesatsinger de siste tiårene, både gjennom finansiering og styring av satsingene. Den største norske områdesatsingen er i Groruddalen, men staten samarbeider med kommunene om satsinger i flere deler av Oslo og i andre store byer.

15.1 Hovedtrekk ved områdesatsinger

Det viktigste kjennetegnet ved områdesatsinger er at de er geografisk avgrensede og har tiltak innenfor flere sektorer. Innsatsen skjer ofte i form av både fysisk oppgradering av boområder og tiltak for å bedre sosiale eller individuelle levekårsutfordringer hos beboerne.

15.1.1 Begrunnelser for områdesatsinger

15.1.1.1 Opphoping av levekårsproblemer som grunnlag for satsinger

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) beskriver områdesatsing på denne måten på sine nettsider: «Områdesatsing er et virkemiddel for å bedre miljø, boforhold og levekår i et avgrenset geografisk avgrenset byområde med store levekårsutfordringer.»

I Norge har opphoping av levekårsproblemer vært et viktig utgangspunkt for områdesatsingene i flere tiår. I den politiske plattformen til den tiårige områdesatsingen Handlingsprogrammet Oslo indre øst (1997–2006) sto det: «Det er bred politisk enighet om at opphopingen av levekårsproblemer i Oslo indre øst er uakseptabel. Regjeringen, Stortinget og Oslo kommune ønsker en forenet innsats for bedre levekår i Oslo indre øst.» (Barstad mfl. 2006).

Storbymeldingen (St.meld. nr. 31 (2002–2003)) som kom i forkant av områdesatsingen i Groruddalen fra 2007, framhevet også opphoping av levekårsproblemer:

Det er kommunenes oppgave å se byutvikling og sosial utvikling i lokalsamfunnet i sammenheng og møte disse utfordringene. For regjeringen er det et mål å unngå opphopning av levekårsproblemer i områder med dårlig bymiljø. Regjeringen vil støtte utviklingen av områderettet politikk i storbyene.

Også i den første intensjonsavtalen mellom staten og Oslo kommune om Groruddalen fra 2007 ble levekår framhevet, men da sammen med miljøproblemer: «Det er bred politisk enighet om at det trengs et felles løft for å bedre miljø- og leveforholdene i Groruddalen.»

15.1.1.2 Samspill mellom ulike aktører

Det å få til bedre samspill og nye måter å jobbe på blir ofte i seg selv sett på som en viktig begrunnelse for områdesatsingene. KMD beskriver det slik: «En områdesatsing er et samarbeid mellom stat og kommune som ser flere virkemidler i sammenheng og medvirker til å skape økt nytte gjennom felles bruk av statlige og kommunale midler.»

Groruddalssatsingen er et eksempel på en satsing som legger sterk vekt på samarbeid og samspill og på at ulike instanser skal kunne løse oppgavene sine på en bedre måte. Det står for eksempel følgende om behovet for samspill i evalueringen av den første Groruddalssatsingen (Agenda Kaupang mfl. 2016):

Utfordringene i Groruddalen er sammensatte og har karakter som gjør det nærliggende å bringe inn begrepet «wicked problems» – eller samfunnsfloke, som er den norske oversettelsen. Utgangspunktet er en opplevelse av at mange samfunnsutfordringer har en svært sammensatt karakter og utfordrer den tradisjonelle sektormodellen som ligger til grunn for offentlig oppgaveløsning. I forsøk på å løse disse sammensatte problemene opplever en at sektorens avgrensede perspektiv ikke gir rom for å finne gode løsninger. Det er nødvendig å finne måter å jobbe på tvers av sektorer og nivåer for å finne gode løsninger.

Også internasjonalt er samspill mellom ulike sektorer en viktig begrunnelse for områdesatsinger. Blant europeiske politikere og byråkrater er ønske om å «develop integrated policies» løftet fram som en sentral begrunnelse for områderettede innsatser (Andersson og Musterd 2005a).

15.1.2 Innretning av områdesatsingene

Mange områdesatsinger har et mål om å bedre levekårene, men det varierer hvor overordnede eller konkrete målene er. Noen mål er relatert til individuelle levekår, slik som «økt sysselsetting», mens andre mål handler mer om områdekvaliteter, slik som «gode og trygge steder å bo og vokse opp». Det er også forskjeller i hvordan områdesatsingene utformes, både hvor mange aktører, sektorer og forvaltningsnivåer som er involvert, og hva slags type tiltak satsingene omfatter. For eksempel involverer områdesatsingene i Oslo flere titalls offentlige aktører fra stat og kommune. Andre områdesatsinger er først og fremst et samarbeid mellom kommunale og private aktører i det aktuelle området.

«Områdeløft» er en mer avgrenset og lokalt basert satsing som gjerne har blitt gjennomført innenfor større områdesatsinger. Områdeløftene ble utviklet av Husbanken og Oslo kommune i den første Groruddalssatsingen. Områdeløft er et rammeverk for hvordan kommuner kan skape gode nærmiljøer i utsatte byområder, i samarbeid med seg selv, innbyggere og andre lokale aktører. Denne type satsinger kan bestå av både fysiske og sosiale tiltak, slik som (Oslo kommune 2016):

• å ruste opp offentlige utearealer og offentlige bygg som bibliotek og skoler

• å stimulere private aktører til å ruste opp boliger, lokalsentre mv.

• å legge til rette for sosiale møteplasser, organisasjonsliv og sosiale aktiviteter

• å tilpasse tjenestene bedre til beboernes behov og mobilisere beboere til å benytte tjenestene

Fysisk oppgradering og sosiale tiltak kan sies å utgjøre en kjerne i områdesatsinger. I tillegg har mange områdesatsinger tiltak rettet mot levekårsutsatte individer, slik som kvalifisering og opplæring. Nybyggingsprosjekter kan også inngå i eller være relatert til områdesatsinger.

I det statlig-kommunale samarbeidet om områdesatsinger er det et sentralt premiss at satsingene skal bidra til noe mer eller annet enn den ordinære virksomheten. Innsatsen deles gjerne i to hovedkategorier: for det første å gjennomføre investeringer det ikke har vært rom for i ordinære budsjetter, for det andre å bidra til å utvikle nye virkemidler og nye måter å jobbe på (Oslo kommune 2014). Det tildeles ekstraordinære midler, blant annet gjennom statlige tilskudd, men det å bruke ordinære midler på nye måter kan også være en del av en områdesatsing (Oslo kommune 2016).

Selv om områdesatsinger er tidsavgrensede, er det lagt vekt på at innsatsen må ha et visst omfang i tid og penger. Områdesatsingene er forankret i flerårige intensjonsavtaler mellom stat og kommune for å sørge for en forutsigbarhet.

Flere land har hatt satsinger som har likhetstrekk med de norske, men som også har trekk som er relativt ukjente i norsk sammenheng. I flere europeiske land har områdesatsinger hatt relativt tydelige mål om å skifte ut deler av befolkningen i levekårsutsatte områder. Det kan henge sammen med at flere land har store områder med offentlig eide boliger og dermed sterkere styringsmuligheter i boligsektoren. Tiltak som å rive, bygge om og selge offentlige boliger har derfor vært sentrale deler av områdesatsinger i land som Danmark og Nederland (Ruud mfl. 2019b).

15.1.3 Fagdiskusjoner om områdesatsing

15.1.3.1 Diskusjoner om hva områdesatsinger skal løse

Områdesatsinger benyttes i områder med levekårsutfordringer. Samtidig finnes det en rekke velferdsordninger som skal forebygge, løse og kompensere for nettopp levekårsutfordringer, og det er ulike synspunkter på hvilken rolle områdesatsinger skal fylle.

Opphoping av levekårsutfordringer kan gi negative ringvirkninger for barns utvikling og sosiale mobilitet, dels også for voksne. Slike nabolagseffekter er omtalt i kapittel 10. Tiltak som kan påvirke den sosioøkonomiske sammensetningen i nabolag, kan fra dette utgangspunktet ha positive effekter på beboernes levekår. Noen forskere mener at nabolagseffekter kan være en underliggende forestilling som danner grunnlaget for en områdesatsing, selv om de ikke har funnet belegg for at beslutningstakere ser på nabolagseffekter som en sentral begrunnelse (Andersson og Musterd 2005a). Forskere som anser nabolagseffektene som små, vil dermed kunne argumentere for at begrunnelsen for områdesatsinger er svak (Musterd og Ostendorf 2008, van Gent mfl. 2009).

Noen er opptatt av at områdesatsinger skal bidra til at områder ikke forfaller. Konsentrasjon av levekårsproblemer kan føre til selvforsterkende negative prosesser som økt fysisk forfall, nedleggelse av butikker, økt utrygghet, redusert samhold og dårligere omdømme. Det kan gjøre at folk som har økonomi til det flytter ut, og at konsentrasjonen av levekårsproblemer blir ytterligere forsterket. Områdesatsinger kan ut fra dette perspektivet komme inn for å dempe slike negative spiraler og kompensere for svikt i private investeringer. Å øke bostabiliteten og legge til rette for at folk blir boende i områdene hvis inntektene deres øker, kan da være en viktig intensjon med områdesatsingene (Andersen og Kielgast 2003). Områdesatsinger er dermed ikke nødvendigvis et virkemiddel for å bedre folks sosioøkonomiske (Andersen 2003) levekår, men for å sikre at områder ikke forfaller. Ut fra en slik tankegang kan det være riktigere å bruke velferdspolitiske tiltak for levekårsutfordringer som skyldes større strukturelle problemer som lønnsdannelse, helse og fattigdom. (Samfunnsøkonomisk analyse 2017a).

Et annet argument for områdesatsinger er at lokalområdet kan være en egnet arena for enkelte typer tjenester, særlig for personer som står langt fra både arbeid, utdanning og fritids-/foreningsliv. Tjenester som er tett på der folk bor, kan benyttes til å styrke den grunnleggende kompetansen til å håndtere hverdagen og gjøre forbindelsen mellom beboerne og det ordinære velferdstilbudet sterkere (Christensen mfl. 2018a, Rambøll 2020).

Samtidig fremhever noen at nabolaget som en lite egnet ramme for å bekjempe sosial eksklusjon og fattigdom (van Gent mfl. 2009). Enkelte argumenterer med at områdesatsinger kan gi et skjevt bilde av årsakene til utfordringene i utsatte byområder. Det kan gi et overdrevent inntrykk av at utfordringene skyldes forhold internt i de utsatte områdene framfor at de er resultat av økonomisk ulikhet og segregering (SOU 2005:29). Slike programmer kan da bli en måte for politikere å synliggjøre at de ønsker å gjøre en innsats, men uten at de griper fatt i de underliggende problemene på strukturelt nivå (Andersson og Musterd 2005a). Gjennom medvirkning og involvering av lokalbefolkningen mener noen at områdesatsinger også kan sende feil signaler. Det kan skape forventninger om at beboere skal ta ansvar for utfordringer de ikke har forutsetninger for å løse (SOU 2005:29). Det er heller ikke alltid enighet om hva som er årsakene til utfordringene. En undersøkelse fra Groruddalen indikerer at offentlig ansatte som jobber i de levekårsutsatte områdene, har en tendens til å mene at utfordringene skyldes forhold utenfor områdene, mens offentlig ansatte som jobber sentralt i kommunen eller i staten, i større grad mener at utfordringene skyldes lokale forhold (Gabrielsen 2014).

Områdesatsinger blir også begrunnet ut fra at det er behov for samordning og innovasjon (Andersson og Musterd 2005a). Det vil si at satsingene ikke nødvendigvis skal løse andre utfordringer enn det ordinær virksomhet skal, men at måloppnåelsen kan bli høyere gjennom å koordinere innsatsen bedre, å involvere lokalbefolkningen og ved å legge til rette for innovasjon.

Det er imidlertid ikke alle som er enige i at områdesatsinger er en egnet organisasjonsform for å påvirke levekårsutfordringer. Prosjektfinansiering betyr ofte at det er usikkert hvor lenge prosjektet kan vare, og om det blir innlemmet i ordinær virksomhet. Da kan det være enklere å prioritere tiltak med kortsiktig effekt foran tiltak med mulig langsiktig effekt. Det kan dessuten oppfattes uheldig hvis myndighetene tildeler kortsiktige prosjektmidler innenfor velferdssektorer, for eksempel skolen, mens de samtidig kutter i de generelle budsjettene (SOU 2005:29). Samordning gjennom områdesatsinger kan også bli en normativ forventning innad i den offentlige forvaltningen. Det kan gjøre at det blir skapt en forestilling om at å samordne er den beste metoden også når det ikke er det (Bohman mfl. 2016 i Roelofs og Salonen 2019).

15.1.3.2 Diskusjoner om hvordan områdesatsingene bør utformes

Det er en lang tradisjon for å rehabilitere boliger og uteområder gjennom områdesatsinger. Enkelte mener at områdesatsinger med vekt på å oppgradere områder fysisk er basert på en innebygd og overdreven tro på at en slik innsats skal bidra til å løse sosiale problemer (Musterd og Ostendorf 2005). Fysisk utbedring har ført til at opprinnelige beboere må flytte ut av området, enten som følge av salg av offentlige boliger eller fordi bolig- og leieprisene øker. En slik utvikling kan være både intendert og ikke intendert, men har blitt kritisert for at folk da må flytte videre med sine levekårsutfordringer og eventuelt bosette seg i andre områder med opphoping av levekårsutfordringer (Musterd og Ostendorf 2005, Posthumus mfl. 2013). Det kan dessuten være vanskelig å stanse utviklingen når nærmiljøet har en sosioøkonomisk blandet befolkning. Områdesatsing kan også forsterke eksisterende gentrifiseringsprosesser. Det gjelder særlig i byer med sterk boligetterspørsel (Bergsten og Holmquist 2013, Jepsen og Nielsen 2018).

Sosiale og individrettede tiltak kom særlig inn i programmene fra 1990-årene, dels som en reaksjon på erfaringer med rene fysiske oppgraderingsprosjekter (De Decker mfl. 2003, Brofoss og Barstad 2006). Programmer som vektlegger sosiale og individrettede levekårstiltak har imidlertid også blitt møtt med kritikk. Individrettede tiltak som kvalifisering og opplæring kan føre til at flere kommer i jobb. Det kan bety at beboere flytter ut av området når inntektene deres øker, mens området i seg selv forblir uendret. Ustabiliteten som følger av stadige inn- og utflyttinger, kan ha negative effekter på beboerne som fortsatt bor i området. Samtidig hevder også enkelte at det aldri kan betraktes som negativt om et individ utvikler seg og flytter videre (SOU 2005:29). Bruken av velferdstiltak i områdesatsinger er også kritisert fordi det er å forskjellsbehandle folk med utgangspunkt i hvor man bor. Beboerne i områdene får bistand som andre med tilsvarende utfordringer i andre områder ikke nødvendigvis får (Andersson og Musterd 2005, van Gent mfl. 2009).

Enkelte mener at tiltak for å bedre områdekvalitetene dessuten har en tendens til å vektlegges for sterkt i områdesatsinger, på tross av at levekårsutfordringer ofte er hovedbegrunnelsen for at det rettes innsats mot områdene. I en gjennomgang av Storstadssatsningen, New Deal for Communities og den nederlandske Storbysatsingen mente forskerne at det var et misforhold der innsatsen i alle tre la uforholdsmessig stor vekt på områdekvaliteter, samtidig som problembeskrivelsen la vekt på sosioøkonomiske levekårsproblemer (van Gent mfl. 2009).

Store områdesatsingsprogrammer gjennomføres fortsatt i en rekke land. Noen forskere mener imidlertid at områdesatsinger «has been losing its momentum». Forskerne mener at det har skjedd en bevegelse bort fra dyre investeringsprogrammer, som områdesatsingene er. De mener å se en tendens til at man oftere tyr til ekskluderende virkemidler, for eksempel å nekte arbeidsledige å bosette seg i enkelte områder (van Gent mfl. 2018). Slike ekskluderende virkemidler blir også møtt med kritikk. I en dansk undersøkelse konkluderer utrederne med at det ikke finnes bevis for at ufrivillige fraflyttinger fra utsatte områder løser disse områdenes problemer (Jepsen og Nielsen 2018).

15.2 Områdesatsinger i Norge

Handlingsprogrammet Oslo indre øst (1997–2006) var det første store samarbeidsprogrammet mellom stat og kommune som skulle bidra til bedre levekår i utsatte byområder. Men også tidligere prosjekter og støtteordninger har i ulik grad trekk fra områdesatsinger. Det gjelder blant annet flere støtteordninger for å oppgradere bygninger og utearealer og programmer som «Nærmiljø i by» og «Miljøbyprogrammet» i 1990-årene.

I 2007 startet et samarbeid mellom staten og Oslo kommune om en områdesatsing i Groruddalen. Etter hvert er områdesatsingene utvidet til flere bydeler i Oslo og flere kommuner. Staten er, eller har nylig vært, involvert i områdesatsinger i Stavanger, Bergen, Trondheim, Drammen og Oslo.

15.2.1 Mål for områdesatsinger

Oslo

Groruddalssatsingen var i første omgang tiårig (2007–2016), men en ny avtale er undertegnet for ytterligere ti år (2017–2026). I den første Groruddalssatsingen (2007–2016) var målet

en bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprusting, bedre livskvalitet og samlet sett bedre levekår i Groruddalen. Det utvikles et lokalt og inkluderende samarbeid med beboere, organisasjoner, borettslag, næringsliv, bydeler og offentlige institusjoner. Groruddalens identitet og stolthet skal styrkes.

Satsingen besto av fire programområder med hver sine delmål: 1) miljøvennlig transport, 2) Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø 3) bolig-, by- og stedsutvikling og 4) oppvekst, utdanning, levekår, kulturaktiviteter og inkludering.

I 2007 startet Oslo kommune og staten et samarbeid om områdesatsing i Oslo sør. Over tid ble samarbeidet utvidet til å gjelde flere områder i Oslo indre øst. Samarbeidet for Oslo sør og Oslo indre øst ble forlenget gjennom intensjonsavtaler mellom staten og Oslo kommune for perioden 2019–2026. Områdesatsingene i Oslo (2017–2026) har fått følgende målsetting: «varige forbedringer av tjenester og nærmiljøkvaliteter i områder […] der behovene er størst, slik at flere beboere i disse områdene blir økonomisk selvstendige og aktivt deltakende i lokalsamfunn og storsamfunn.»

Oslo kommune har vedtatt en egen områdepolitikk som gjelder hele byen, ikke bare områder med konkrete satsinger. Målet for denne politikken er at «alle lokalområder i Oslo oppleves som gode og trygge steder å bo og vokse opp». Områdepolitikken har tre hovedstrategier:

• etablere et system for å følge med på utviklingen i alle lokalområder i Oslo

• gjennomføre helhetlige og koordinerte innsatser i særlig utsatte lokalområder

• motvirke en framtidig negativ utvikling i andre etablerte eller nye boligområder

Drammen

Hovedmålet for områdesatsingen på Fjell i Drammen var «[ø]kt sysselsetting og færre på lavinntekt i 2020 sammenliknet med 2010». Satsingen Fjell 2020 ble avsluttet ved utgangen av året 2019. Områdesatsingen hadde tre strategi-områder:

• tjenesteutvikling – gode offentlige tjenester som gir kvalifisering og arbeid

• områdeutvikling – områdeutvikling som gir godt bomiljø, gode møteplasser, aktivitetstilbud og et variert boligtilbud

• ressursmobilisering – gjennom samarbeid med beboere, borettslag, private, frivillige organisasjoner og statlige myndigheter

Drammen kommunestyre vedtok i 2020 å prioritere en områdesatsing i kommunedel 7, som omfatter Strømsø nord, Grønland, Marienlyst, Brandengen og Tangen. Satsingen, som har navnet Strømsø 2030, vil strekke seg over en tiårs periode og har til hensikt å forbedre «Strømsøs» fysiske og sosiale forhold. Stat og kommune undertegnet en intensjonsavtale i oktober 2020. Hovedmålet med områdesatsingen er at flere beboere i området skal få styrket sine levekår gjennom varig forbedring av tjenester og nærmiljøkvaliteter. Satsingen bygger på fire velferdspilarer: arbeid, utdanning, bolig og helse.

Stavanger

I 2017 inngikk staten og Stavanger kommune en intensjonsavtale om en områdesatsing i Storhaug bydel. Programmet legger opp til innsatser innenfor følgende områder:

• inkludering gjennom tidlig innsats i oppveksttjenestene

• gode bo- og nærmiljøer

• sosialt entreprenørskap

Bergen

Bergen kommune har områdeprogrammer med tilskudd fra Husbanken i bydelene Årstad, Indre Laksevåg og Ytre Arna.

Staten og Bergen kommune undertegnet høsten 2019 en intensjonsavtale om områdesatsing i Loddefjord og Olsvik. Hovedmålet for satsingen er å forbedre fysiske og sosiale forhold og bidra til å motvirke sosial ulikhet når områdene fortettes og videreutvikles. Programarbeidet er delt inn i tre delprogram; nærmiljø, oppvekst og utdanning og byutvikling for infrastruktur.

Trondheim

Trondheim kommune har et områdeprogram for perioden 2013–2020 for bydelene Saupstad og Kolstad. Kommunen har mottatt tilskudd fra Husbanken. Områdeløftet på Saupstad–Kolstad har fire målområder:

• Bydelen skal fremme livskvalitet og helse.

• Barn og unge skal ha kompetanse som styrker dem i møte med framtiden.

• Bydelen skal bli en bærekraftig bydel med variert boligsammensetning og høy kvalitet på infrastruktur og offentlige rom.

• Bydelen skal bli en inkluderende bydel med gode møteplasser og muligheter for deltakelse.

15.2.2 Statlige midler til områdesatsinger

Staten tildeler midler til områdesatsinger fra ulike sektorers budsjetter. Midlene er hovedsakelig tilskudd til de aktuelle kommunene, men enkelte tilskudd blir også tildelt private aktører eller ulike statlige instanser får ekstrabevilgninger som de selv benytter i de utsatte områdene. Se boks 15.2 for nærmere omtale.

De statlige tilskuddsmidlene til kommunene skal gå til å utvikle nye arbeidsmetoder eller til å investere i fellesarealer i nærmiljøene. Staten tildeler ikke tilskudd til ordinære driftsoppgaver eller til å vedlikeholde eiendommer. Tilskuddene skal gi kommunene større økonomisk rom til å utvikle tjenestene og gjennomføre investeringer. På sikt skal det bidra til mer effektive og varige tjenester i de aktuelle områdene. Vellykkede prosjekter kan videreføres i ordinær drift i kommunene.

I 2017 gikk en ekspertgruppe (Andreassen-utvalget) gjennom alle de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren og foreslo endringer.42 Ekspertgruppa viste blant annet til åtte øremerkede tilskuddsordninger til områdesatsinger innenfor områder som helse, sysselsetting, barnehage og bomiljø. Gruppa mente at tilskuddene i hovedsak går til tiltak som kommunene har et klart definert ansvar for, og at tilskuddene primært burde innlemmes i rammetilskuddet. Videre var ekspertgruppa av den oppfatning at det ellers burde vurderes og begrunnes spesielt hvorfor rammetilskudd ikke er et egnet virkemiddel, og viste til at det allerede eksisterer et storbytilskudd innenfor inntektssystemet. Anbefalingen fra gruppa var at tilskuddene til områdesatsinger i alle fall burde samles i en eller flere felles tilskuddsordninger.

15.2.3 Statens rolle og ansvar i områdesatsinger

Ulike offentlige myndigheter har ansvar og roller som kan virke inn på situasjonen i levekårsutsatte områder. Kommunene har ansvaret for sentrale velferdsoppgaver. Det gjelder ikke minst oppgaver innenfor sektorer som barnehager, grunnskoler, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester. Andre kommunale oppgaver inkluderer arealplanlegging, kommunale veier, biblioteker og ulike kultur- og fritidstiltak. Kommuner og fylkeskommuner har også et ansvar for å bidra til samfunnsutvikling, blant annet forankret i plan- og bygningsloven. Fylkeskommunene har ansvaret for videregående skoler, fylkesveier og kollektivtransport. I tillegg har fylkeskommunene blant annet ansvaret for en del kulturtiltak, en del regionale næringstiltak og regional planlegging.

Staten styrer kommunene og fylkeskommunene primært gjennom lover. I tillegg stimulerer staten kommunene og fylkeskommunene til å ta på seg en rekke oppgaver som ikke er lovpålagt gjennom øremerkede tilskuddsordninger og retningslinjer mv. Statlige organer, som direktorater, har også en faglig rolle som utvikler, forvalter og formidler av kunnskap innenfor sitt fagområde. Statlige ansvarsområder innenfor blant annet skatte- og avgiftspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, inntektssikring, samferdsel, helsesektor og politi vil også på ulike måter kunne virke inn på utviklingen i levekårsutsatte områder.

Samordning og samarbeid kan skje på ulike nivå og gjennom ulike prosesser. Det kan handle om samordning av ulike tjenester slik at mottakerne møter et koordinert tjenesteapparat. Det kan også dreie seg om å samordne beslutningsprosesser mellom ulike forvaltningsnivåer, sektorer og aktører. I hvilken grad og på hvilken måte statlige myndigheter involverer seg varierer mellom områdesatsinger, og staten er særlig sterkt involvert i Oslo.

Hvordan statlig-kommunale samarbeid om områdesatsinger oppstår og forankres, blir beskrevet på følgende måte på Kommunal- og moderniseringsdepartementets nettside:

Noen kommuner har byområder med så store levekårsutfordringer at de ønsker statlig bistand. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer i samarbeid med relevante departementer om det er behov for en ekstraordinær statlig innsats. Samarbeidet forankres i en intensjonsavtale om langsiktig satsing.

Intensjonsavtalen utarbeides i samarbeid mellom stat og kommune. Den redegjør for hvilke utfordringer området har og hvordan stat og kommune skal bidra.

I intensjonsavtalen mellom staten og Oslo kommune fra 2007 var ansvarsdelingen mellom stat og kommune beskrevet på følgende måte: «Oslo kommune har ansvaret for den helhetlige utviklingen i Groruddalen. […] Regjeringen vil styrke Groruddalen ut fra sitt ansvar for den nasjonale infrastrukturen, statlige eiendommer og virksomheter som er lokalisert der og ut fra et overordnet ansvar.» Arbeids- og ansvarsfordelingen i den første Groruddalssatsingen var ikke fullt ut klarlagt da denne satsingen startet, men utviklet seg underveis. Statens rolle var primært å finansiere tiltak initiert lokalt, men de statlige virksomhetene arbeidet også strategisk med utviklingen av satsingen (Reinvang mfl. 2015).

I intensjonsavtalene for de pågående områdesatsingene i Oslo er det lagt vekt på å styre gjennom samordning. Ifølge disse avtalene skal staten og Oslo kommune sammen utvikle og prøve ut nye virkemidler og arbeidsformer for å bedre koordineringen av statlige og kommunale virkemidler. I programbeskrivelsen til Groruddalssatsingen 2017–2026 står det blant annet:

Organisering av satsingen må legge til rette for effektiv styring på tvers av de vertikale nivåene i satsingen, fra politisk ledelse på statlig og kommunal side og ned til de enkelte prosjektansvarlig bydeler og etater. Disse styringslinjene må samtidig tilpasses styringssystemene som ligger i den ordinære linjestrukturen på statlig og kommunal side.

Dagens områdesatsinger i Oslo har tre delprogrammer: «Oppvekst og utdanning», «Sysselsetting» og «Nærmiljø». Hvert av delprogrammene ledes at et programstyre med representanter fra stat (direktorater og departementer) og kommune. Programstyrene har ansvaret for å følge opp arbeidet med å implementere tiltak, utvikle årlige handlingsprogrammer, budsjett og årsrapport. Programeiergruppa (byrådsavdelinger i Oslo kommune og sju departementer) gir føringer og styringssignaler for arbeidet innenfor de enkelte delprogrammene, behandler årlige handlingsprogrammer med forslag til tiltak og tildeler midler til de ulike delprogrammene. Programeiergruppa rapporterer til politisk ledelse gjennom en årsmelding.

Erfaringene med og synspunktene på områdesatsingene som styringsform er delte blant aktører som er involvert i satsingene. Noen mener at nettverksstyring gir gode synergieffekter, mens andre mener at linjeorganisasjonene kan håndtere dette minst like godt. Enkelte kommunale aktører mener at måten statlige organer involverer seg på, begrenser handlingsrommet de har. De fleste av de kommunalt ansatte informantene ga uttrykk for at tidsbruken sto i et akseptabelt forhold til nytten ved organiseringen, basert på erfaringer fra tre ulike områdesatsinger.43 Kunnskapsutveksling og økt forståelse på tvers av offentlige sektorer er momenter som informantene trekker fram som positive effekter av organiseringen. At det ble brukt programgrupper i Groruddalen, førte til at de lærte av hverandre på tvers av forvaltningsnivåer innenfor ett og samme fagområde. Det var vanskeligere å få til kunnskapsutveksling på tvers av sektorer (ibid.). Også årsrapportene til områdesatsingene i Oslo viser at det er delte erfaringer og også utfordringer med samordningsmodellen. Blant annet blir det trukket fram at det kan være vanskelig å definere rollen til de statlige aktørene, og at mange beslutninger tas i den ordinære linjeorganisasjonen heller enn innad i prosjektene.44

15.3 Erfaringer med områdesatsinger

Det er gjennomført en rekke evalueringer og studier av områdesatsinger, både i Norge og internasjonalt. Resultatene fra studiene avhenger både av hvordan satsingene er innrettet, og av hvilke mål de har, av den lokale situasjonen og av studienes metoder. Resultatene er derfor dels motstridende og ikke nødvendigvis relevante for andre satsinger. Det er gjennomført få effektevalueringer (Andersen og Brattbakk 2020). En rekke metodiske utfordringer gjør det også vanskelig å måle effektene av slike satsinger (se f.eks. Brofoss og Barstad 2006). Nedenfor følger likevel noen utdrag fra resultater og diskusjoner om områdesatsingenes effekter.

15.3.1 Erfaringer fra norske områdesatsinger

15.3.1.1 Den første Groruddalssatsingen

Den første Groruddalssatsingen hadde flere overordnede hovedmål og var delt inn i fire programområder med egne delmål. Evalueringen av satsingen var konsentrert om effektene innenfor de fire programområdene (Agenda Kaupang mfl. 2016).

Samlet sett mente utrederne at satsingen særlig hadde lyktes med å ruste opp det fysiske miljøet. Rundt 70 prosent av beboerne i områder som fikk tilskudd til områdeløft, mente at Groruddalen hadde fått bedre parker og turområder, mer attraktive boområder og generelt blitt et bedre sted å bo. Effekten på levekår var ikke like tydelig. Utrederne fant heller ikke at innbyggernes trivsel og tilknytning til boområdet har endret seg systematisk for Groruddalen generelt.

Utrederne pekte samtidig på at midlene i Groruddalssatsingen var små sammenliknet med øvrig ressursbruk i dalen. De viste til at Oslo kommune brukte cirka 5 milliarder kroner årlig på tjenesteproduksjon i bydelene og skrev: «Mens områdeløftet på Romsås har hatt budsjett på ca. 50 millioner kroner, har borettslagene på Romsås samtidig pusset opp for over 1 milliard kroner.» (ibid.) Enkelte offentlig ansatte mente at midlene i Groruddalssatsingen ble utjevnet ved at kriteriene for Oslo kommunes inntektsfordeling ble endret på samme tid, og at de ordinære midlene til Groruddalen da ble redusert (Gabrielsen 2014).

Opprinnelig var det en intensjon at Groruddalssatsingen skulle jobbe for å påvirke store statlige infrastrukturprosjekter i Groruddalen. Denne strategien ble endret underveis. Evalueringen konkluderte med at satsingen i liten grad lyktes i å påvirke de store infrastrukturprosessene, men lyktes i å gjennomføre mindre prosjekter basert på lokale behov som trafikksikkerhet, støyskjermer mv. Målene for uteområder og kulturmiljø anså utrederne som nådd som en følge av de mange fysiske tiltakene som ble gjennomført. Utrederne mente at det åpenbart hadde blitt bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett. De kunne samtidig ikke svare tydelig på om de beste tiltakene var blitt prioritert. For bolig- og stedsutvikling mente de at det ble gjort mye godt arbeid, men at målene kan ha vært for ambisiøse. Erfaringer fra denne delen av programmet er også omtalt i kapittel 14.

Selv om det ble gjennomført en rekke fysiske tiltak, var boligprisveksten i Groruddalen lavere enn gjennomsnittet i Oslo (ibid.). Det kan være en indikasjon på at satsingen ikke endret Groruddalens omdømme vesentlig. En undersøkelse av boligprisendringer i de fire områdene med områdeløft fant imidlertid at prisene økte i to av disse sammenliknet med prisnivået i andre deler av Groruddalen. I ett av områdene var det en tydelig negativ utvikling i prisforskjellen, mens prisforskjellen var tilnærmet uendret i det siste av områdene (Aarland mfl. 2017). Det kan indikere at områdeløft virker positivt for attraktiviteten og omdømmet.

I evalueringen av Groruddalssatsingen mente utrederne at målene på utdanningsfeltet i noen grad var nådd, mens de på sysselsetting ikke var nådd. De viste til at det ble brukt betydelige midler til skole og barnehage, men lite til sysselsetting, helse, ungdomstilbud og kultur- og foreningsliv. Fram til 2014 ble 79 prosent av samlet ramme for delprogrammet om oppvekst, kultur og inkludering brukt på skole og barnehage. Over halvparten av midlene ble brukt på gratis kjernetid i barnehage. Utrederne fant positive resultater i elevenes leseferdigheter i løpet av satsingsperioden. De mente at det kunne tilskrives positive effekter av tiltakene i Groruddalssatsingen, men kunne ikke dra sikre slutninger om årsakene til utviklingen. Utrederne pekte på at innsatsen på sysselsetting og kvalifisering var begrenset (50 millioner kroner på ti år) og i hovedsak rettet mot utsatte og små grupper. De mente også at det var utfordrende å finne effekter på sysselsettingen selv om innsatsen kan ha gitt resultater for deltakerne innenfor de enkelte prosjektene (Agenda Kaupang mfl. 2016).

Utrederne var også av den oppfatningen at Groruddalssatsingen på visse måter bidro til innovasjon. Gratis kjernetid i barnehage og Alnaskolen var noen av eksemplene de trakk fram. Samtidig mente de at deler av satsingen i bunn og grunn hadde form av konvensjonelle tiltak som løsning på kjente problemer. De viste også til at gratis kjernetid i barnehage ikke var noe nytt i Groruddalssatsingen, men hadde vært prøvd i andre bydeler. Nyvinningen handlet derfor primært om at prosjektperioden var lengre enn tilsvarende forsøk hadde vært tidligere.

Utrederne omtalte flere eksempler på tiltak hvor ulike delmål ble sett i sammenheng. Et eksempel på dette var at fysisk opprusting av uteområder kunne støtte opp om mål om folkehelse og deltakelse. Det mente utrederne viste at det var samspill mellom programområdene som sannsynligvis ga satsingen en merverdi. Utrederne viste videre til at det over tid utviklet seg en rollefordeling mellom bydelene og kommunens etater som opplevdes som en nyvinning av de involverte aktørene. De mente at det ga medvirkningsprosesser som sikret bedre forankring i lokale behov og ønsker (ibid.). Flere informanter ga uttrykk for at satsingen hadde gitt bydelene et større spillerom og muligheter til å påvirke kommunens planprosesser. Samtidig fortalte informanter i bydelene også at det var utfordrende å koordinere tiltak. En utfordring var at sosiale tiltak kan ta lengre tid å iverksette, gjennomføre og evaluere enn fysiske tiltak. Videre opplevde noen at tiltakene innenfor satsingen ikke var godt nok koordinert med det eksisterende bydelsarbeidet (Gabrielsen 2014).

Det ble også sett på som en utfordring at mange av temaene folk var opptatt av, ikke var en del av Groruddalssatsingen, slik som miljøproblemer som kom av motorveier og logistikkterminal, og at sykehuset skulle flyttes. I flere medvirkningsprosesser kom det opp forslag og ønsker som myndighetene ikke kunne følge opp.

Et sentralt premiss i Groruddalssatsingen var at midlene ikke skulle gå til drift av ordinær virksomhet. Samtidig var ikke skillet mellom investerings- og driftsmidler entydig, og informanter ga uttrykk for at det var uenighet om hva som kunne kategoriseres som investeringsmidler. Informanter fra bydelene mente det var vanskeligere å innpasse sosiale tiltak enn fysiske tiltak i kravet om å ikke benytte driftsmidler. Alle bydelene hadde jobbet lenge med forebyggende arbeid, og det var utfordrende å finne ut hvordan midlene fra Groruddalssatsingen skulle innpasses i dette arbeidet (ibid.).

I evalueringen av Groruddalssatsingen mente utrederne at det var sannsynlig at Groruddalssatsingen ville ha varige virkninger. De mente at de fysiske tiltakene vil ha varig virkning uansett, men større effekt hvis de ble driftet og godt vedlikeholdt. Det ble gjennomført en rekke fysiske tiltak under Groruddalssatsingen som ville trenge vedlikehold, og driftsansvaret har ikke alltid vært avklart. Drift og vedlikehold vil for øvrig være avhengig av å bli prioritert på kommunale budsjetter. For andre typer tiltak mente utrederne at sannsynligheten for om de ble videreført på ordinære kommunale budsjetter, hang sammen med hvor effektive de viste seg å være (Agenda Kaupang mfl. 2016). Blant de involverte aktørene var det imidlertid flere som hadde lave forventninger til at tiltakene ville bli videreført etter prosjektperioden. Det kan være et omfattende arbeid å sikre videreføring av prosjekter og kan inkludere spørsmål om finansieringskilder, samarbeidspartnere og forankring av tiltaket (Gabrielsen 2014).

15.3.1.2 Oslo sør

I Bydel Søndre Nordstrand ble det gjennomført en områdesatsing mellom 2007 og 2018. Satsingen skilte seg fra Groruddalssatsingen ved at midlene i hovedsak ble tildelt beboere og frivillige organisasjoner etter søknad. Evalueringen av satsingen tyder på at denne innretningen kan ha bidratt til å imøtekomme lokale ønsker. Beboerne var i stor grad opptatt av å få flere sosiale møteplasser. Tiltak ble gjennomført i ulike befolkningsgrupper og spredt utover bydelen. Det var også økt oppslutning om arrangementer gjennomført av frivillige organisasjoner. Samtidig viste evalueringen at ulike tiltak ble rettet mot de samme gruppene og geografiske stedene, og at det kunne vært behov for noe mer koordinert innsats (Ruud og Vestby 2018).

15.3.1.3 Fjell 2020

Evalueringen av områdesatsingen på Fjell i Drammen tar ikke tydelig stilling til i hvilken grad hovedmålet om å øke sysselsettingen og å få færre på lavinntekt ble nådd. Utrederne mente det var vanskelig å si om hovedmålet er nådd, fordi de manglet statistikk. Utrederne antok imidlertid at målet delvis ble nådd gjennom kvalifiserings- og sysselsettingstiltakene i satsingen. De mente at en viktig suksessfaktor er at NAV-tiltakene er lokalisert på Fjell, slik at det var kjente omgivelser og kort vei mellom tiltaket og hjemmet for deltakerne. Satsingen hadde også mange tiltak som la til rette for fritidsaktiviteter for barn og unge. Samlet sett vurderte utrederne at Fjell 2020 hadde vært en svært vellykket satsing. De mente at områdesatsingen hadde gode og viktige tiltak som hadde hatt stor betydning for befolkningen på Fjell. Flere intervjuobjekter mente også at folks syn på bydelen hadde utviklet seg i klar positiv retning, og utrederne ga uttrykk for at det var sannsynlig at Fjell 2020 hadde påvirket omdømmet positivt (Rambøll 2020).

15.3.1.4 Handlingsprogrammet Oslo indre øst

Handlingsprogrammet for Oslo indre øst (1997–2006) var en felles satsing mellom stat og kommune for å bedre levekårene. Målområdene var flere: bedre oppvekstforhold, boforhold, helsefremmende tiltak, arbeidsmarkedstiltak og nærmiljø.

En undersøkelse av levekår og flytting viste blant annet at arbeidsledigheten gikk ned, færre mottok sosialhjelp og andelen med høyere utdanning økte i perioden undersøkelsen målte. Beboerne fikk bedre tilgang til sosiale og kulturelle møteplasser, og utrederne mente at handlingsprogrammet bidro til å styrke skolene. Samtidig var kriminaliteten og folks opplevelse av utrygghet stabil, og trafikkstøyen fra veiene endret seg lite. Bomiljøet i de kommunale gårdene så også ut til å utvikle seg i feil retning. Undersøkelsen konkluderte med at flyttemønstre åpenbart påvirket levekårene positivt, men at handlingsprogrammet sannsynligvis også hadde bidratt til den positive utviklingen. Undersøkelsen pekte i tillegg på at annen politikk hadde hatt stor betydning. De viste blant annet til at investeringene i Bjørvikatunnelen var flere ganger så stor som samlet ramme for handlingsprogrammet. Dette var en endring som var forventet å bety mye for områdene (Barstad mfl. 2006).

Evalueringen drøftet i hvilken grad handlingsprogrammet ville gi varige endringer. Den viste til at involverte informanter var bekymret for om tiltakene ville bli opprettholdt etter at handlingsprogrammet var ferdig. Samtidig viste den til informanter som var positive til at programmet hadde gjort det mulig å utvikle nye metoder.

Evalueringen omtalte også programmets mål og mente det ikke kom helt klart fram om målet var å «bedre levekårene til de personer som opprinnelig bodde der (f.eks. per 1997)», eller om det var «å bedre levekårene til de personer som bor der til enhver tid». Samtidig mente enkelte informanter at satsingen på oppvekst i handlingsprogrammet var viktig i alle tilfeller. Den kunne gi positive effekter for barn og unge senere i livet, selv om de flyttet ut av bydelene (ibid.).

Ifølge en evaluering av organiseringen av handlingsprogrammet ble innbyggerne i lokalsamfunnet involvert gjennom brukermedvirkning på prosjektnivå. Sivilsamfunnsaktører lokalt, slik som frivillige organisasjoner, foreninger og næringslivsaktører, ble i mindre grad involvert. Utrederne mente at det sannsynligvis lå et ubrukt potensial i denne typen involvering, og at bredere og dypere deltakelse fra lokalsamfunnet kunne utløst mer egendrevet utvikling og styrket måloppnåelsen (Hanssen og Klausen 2006).

15.3.1.5 Tidlige områderettede tiltak

I 1980- og 1990-årene hadde flere norske kommuner støtteordninger for å oppgradere boliger og uteområder. Husbanken bidro med tilskudd til byfornyelse. Da Husbankens byfornyelsestilskudd for perioden 1994–1999 ble evaluert, anslo utrederne at tilskuddet bidro til å øke private og kommunale investeringer i bolig- og områdefornyelse. Nesten alle midlene gikk til Oslo, Bergen og Trondheim. Utrederne registrerte at boligpriser i områder med høy byfornyelsesaktivitet steg. De konkluderte med at den økte attraktiviteten for en stor del var et resultat av byfornyelsen (Nordvik 2001). I en undersøkelse av utvalgte byfornyelsesgårder i Oslo fra 1998–2000 fant utrederne at 70 prosent av beboerne hadde flyttet i løpet av rehabiliteringsperioden. Over halvparten sa at de ikke lenger hadde råd til å bo der (Brattbakk og Dyb 2001).

I tillegg til byfornyelsen har det eksistert flere ordninger med tilskudd til områderettede tiltak siden 1970-årene (Brofoss og Barstad 2006). Ordningene har dreid seg om både fysisk opprusting og om sosiale tiltak som å styrke lokaldemokrati og deltakelse. For eksempel var Nærmiljø i by-prosjektene i 1990-årene rettet mot blant annet trygghetsskapende tiltak og barn og unges oppvekstmiljø i drabantbyer i Oslo og Bergen. Evalueringen fra Loddefjord-prosjektet i Bergen konkluderte med at det skjedde positive endringer i området. Nærmiljøprosjektet bidro til dette, men andre forhold var vel så viktige for utviklingen (Unstad og Ytrehus 2004, omtalt i Brofoss og Barstad 2006).

Miljøbyprogrammet var et samarbeidsprogram mellom staten og utvalgte kommuner i perioden 1993–2000.45 Hovedmålet med prosjektet var å utvikle byene i en mer miljøvennlig retning, men Miljøbyen Gamle Oslo hadde også et mål om å bedre levekårene til dem med dårlige levekår (Hovedrapport 2000).

I sluttrapporten for Miljøbyen Gamle Oslo står det blant annet følgende under spørsmålet om levekårene er blitt bedre:

Med utgangspunkt i Oslo kommunes levekårsstatistikk, har Miljøbyen Gamle Oslo sannsynligvis ikke bidratt til å bedre levekårene i Gamle Oslo. Dette skyldes i hovedsak at indikatorene som benyttes er lite egnet til å måle effekter av de tiltakene Miljøbyen arbeidet med. Det eneste som sannsynligvis ville endret Gamle Oslos bunnplassering på kommunens levekårsstatistikk, var en utflytting av innbyggere med karakteriska som slår dårligst ut på statistikken, noe Miljøbyen ikke har jobbet med. […] Det er ikke nødvendigvis samsvar mellom det bildet som levekårsstatistikkene gir og hvordan befolkningen selv opplever sine levekår og sine omgivelser. […] I en bypolitisk sammenheng er det behov for å vurdere levekårene også i forhold til områdekvaliteter som ikke så lett fanges opp i registeropplysninger om individene.

15.3.2 Evalueringer fra andre nordeuropeiske land

15.3.2.1 Storstadssatsningen i Sverige

I Sverige var segregering i storbyene i 1990-årene en drivkraft bak lanseringen av «Storstadssatsningen». Satsingen hadde som mål å bryte den sosiale, etniske og diskriminerende segregeringen. Sju kommuner, med til sammen 24 boligområder, ble inkludert i satsingen.

Det ble gjennomført en rekke evalueringer fra de involverte byområdene. Resultatene fra evalueringene ble sammenfattet i en offentlig utredning, SOU 2005:29 Storstad i rörelse. Evalueringene ga ulike resultater, men noen temaer var gjennomgående. En generell konklusjon var at det var et tydelig gap mellom mål og innsats, og at det overgripende målet om å bryte segregeringen var urealistisk. En av vurderingene var at

om man studerar det utsatta området utan att placera in det som en del av det omgivande samhället, skapas endast en partiell förståelse för sammanhangen. Risken är stor att fokus förflyttas från segregationsproblematikens djupt liggande mönster, till en tolkning som är mer politiskt handterbar.

Samtidig konkluderte utredningen med at

[ä]ven om målet att bryta social, etnisk og diskriminerande segregation endast i begränsad mening kan hanteras på kommunalt nivå, innebär inte detta att alla aspekter av segregationsproblematiken bör förläggas bortom det lokala. Ett områdesbaserat välfärdsarbete har vuxit fram med ambitioner om underifrånperspektiv och samverkan.

Flere av evalueringene av Storstadssatsningen fant at sysselsettingen økte og bruken av sosialhjelp gikk ned i satsingsområdene, men at det var vanskelig å skille utviklingen i disse områdene fra andre områder. Det var derfor vanskelig å konkludere med om sysselsettingstiltakene i satsingen hadde god effekt. Ett spørsmål som ble reist, var om boligområdene var for små geografiske enheter til å fungere som ramme for sysselsettingstiltakene. Det ble også sett på som en utfordring at folk som fikk arbeid, flyttet ut av områdene, mens arbeidsledige flyttet inn. I de fleste områdene var andelen langtidsmottakere av sosialhjelp større blant innflyttere enn blant utflyttere (SOU 2005:29). En undersøkelse så på trekk ved dem som flyttet inn og ut av utsatte områder i Stockholm i 1990-årene. Undersøkelsen viste en tydelig tendens til at innflytterne hadde svakere tilknytning til arbeidslivet, lavere inntekter og kortere botid i Sverige enn utflytterne. Forskerne konkluderte med at områdesatsingene ikke kunne endre de utsatte områdenes sosioøkonomiske posisjon, og at denne posisjonen ofte blir reprodusert gjennom flyttestrømmene (Andersson og Bråmå 2004).

Storstadssatsningen skulle også bidra til å øke den demokratiske deltakelsen og medvirkningen i de utsatte områdene. Flere av evalueringene pekte på at det var vanskelig både å definere og følge opp dette målet. Det ble lagt stor vekt på å involvere beboere, men satsingen bidro i liten grad til å bygge opp varige demokratiske strukturer som ga beboerne reell innflytelse. Samtidig la noen forskere vekt på at nærområdene til bostedet kan være en god arena for å la folk få erfaring med medvirkning, ved at tersklene for å delta kanskje er lavere i lokalmiljøet. Det kan også være viktig å bidra til trygghet og sosiale fellesskap i nærområdene (SOU 2005:29).

Evalueringene refererte også til mange tiltak som sannsynligvis har gitt verdifulle erfaringer (ibid.). Ifølge evalueringen fra Stockholm hadde tiltakene gitt lokalt ansatte i offentlige virksomheter en mer åpen og positiv holdning til innbyggerne. Utrederen mente også at skoletilbudet var blitt bedre ved at skolene ble tilført ekstra ressurser. Det gjorde det mulig for lærerne og andre ansatte ved skolene å heve kompetansen sin og prøve ut nye måter å jobbe på (Bunar 2004).

Flere av utredningene pekte på at fysisk oppgradering hadde positiv effekt på boligområdene. I utredningen fra Göteborg ble det konkludert med at enkelte av områdene var blitt mye bedre steder å bo – både penere, tryggere og med et bedre tjenestetilbud (Törnquist 2005). I en annen utredning fra Göteborg ble det framholdt at fysisk opprusting kan bidra til økt trygghet og trivsel og kompensere for noen av feilene som ble gjort da boligområdene ble bygd. Utrederne mente samtidig at det var vanskelig å vurdere de konkrete effektene av den fysiske opprustingen, og at det også er et langsiktig arbeid (Schulz mfl. 2004). Fysisk opprusting var for øvrig i mindre grad en del av Storstadssatsningen sammenliknet med områdesatsinger i flere andre land. Utfordringene i områdene ble sett på mer som et resultat av sosial ekskludering enn av den fysiske attraktiviteten (Andersson mfl. 2010).

Innsatsen ble dels organisert som egne prosjekter, dels integrert i kommunenes ordinære virksomhet. Utredningene viste at organiseringen hadde betydning for hvordan innsatsen ble utformet. Mulighetene for innovasjon så ut til å være større i prosjekter utenfor ordinær virksomhet, men det var en tendens til at disse prosjektene var mer marginale, ble oppfattet som mindre betydningsfulle og hadde mindre sjanse for å bli en del av og påvirke den ordinære virksomheten enn tiltak som ble gjennomført innenfor ordinær virksomhet. Utrederne mente også at det er behov for å kompensere tjenesteapparatet for de ekstrautgiftene som følger av levekårsutfordringer, for å sikre god nok standard på tjenestene. De stilte spørsmål ved om prosjektinnsats kan ivareta et slikt formål. Utrederne mente det var behov for å styrke de ordinære tjenestene (SOU 2005:29).

Ifølge utredningene var det ulike erfaringer med samarbeid mellom organisasjoner. Det var noen positive erfaringer med samarbeid, blant annet innenfor sysselsettingsfeltet og kriminalitetsforebyggende arbeid. I andre tilfeller mente utrederne at samordning mer framsto som en tvungen organisering og et retorisk grep, framfor at det var en effektiv løsning (ibid.).

15.3.2.2 Byfornyelse og boligsosiale innsatser i Danmark

Danmark har en relativt lang tradisjon for byfornyelse i form av fysisk oppgradering, men har siden midten av 1990-årene også hatt områdesatsinger som kombinerer fysiske og sosiale tiltak. I tillegg har organisasjonen for de allmenne boligforeningene, Landsbyggefonden, midler som benyttes til oppgradering og boligsosiale prosjekter i allmenne boligområder.

Evalueringer av de to områdesatsingene Byutvalgsinitiativet og Kvarterløft fant både positive og negative effekter for sosialt miljø og attraktivitet i områdene. Effektene på den sosioøkonomiske utviklingen i områdene så likevel ut til å være begrenset. Byutvalgsinitiativet var en områdesatsing som ble gjennomført i perioden 1994–1998. Cirka 500 boligorganisasjoner som eier og forvalter boliger innenfor den allmenne boligsektoren, fikk tildelt midler til å oppgradere boliger og boområder, til sosiale tiltak og til husleiereduksjoner. Innsatsen ble evaluert gjennom blant annet spørreundersøkelser. Undersøkelsen indikerte at sosiale problemer ble redusert i 30 prosent av de områdene som hadde store problemer, og økte i 10 prosent av områdene (Andersen 2003). Utviklingen i de aktuelle boligorganisasjonene er også sammenliknet med en kontrollgruppe av boligorganisasjoner som fikk avslag på støtte. Ifølge evalueringen bidro ikke områdesatsingen til en mer sosioøkonomisk blandet befolkning. Andelen beboere utenfor arbeid ble større i innsatsperioden, og utreder antok at det hadde sammenheng med at beboere som flyttet inn, hadde lavere inntekt, utdanning og sysselsetting enn dem som flyttet ut. Samtidig fant evalueringen at områdesatsingen bidro til at flere kom seg i jobb. Satsingen var ikke direkte rettet mot å skape flere jobber, men utreder antydet at tiltakene kan ha økt beboernes nettverk og kompetanse om arbeidsmarkedet (Christensen 2013).

I perioden 1997–2008 ble det gjennomført områdesatsinger i tolv områder, kalt Kvarterløft. Hensikten med satsingen var å snu negative utviklingsspiraler i områdene gjennom en helhetlig innsats og bruk av lokale krefter i bydelene. I første omgang ble det valgt ut sju områder til satsingen. Ifølge evalueringen utviklet områdene seg ulikt, men samlet sett bidro innsatsen til å gjøre områdene mer attraktive og beboerne mer positive. Et av de overordnede målene med områdesatsingen var å forbedre områdenes omdømme og stedsidentiteten hos beboerne, for på den måten å påvirke områdene i positiv retning. Ifølge evalueringen gikk flyttehyppigheten ned og færre ønsket å flytte fra de fleste av innsatsområdene. Bedre felleslokaler og møteplasser så også ut til å ha hatt en positiv effekt på det sosiale livet. Beboerne følte seg tryggere, og i enkelte områder ble synlig kriminalitet vesentlig redusert (Andersen og Kielgast 2003). I de fem siste kvarterløftene ble over 80 prosent av midlene brukt til fysisk opprusting. Enkelte av områdene fikk en positiv levekårsutvikling, og utrederne antok at det hadde sammenheng med generelle tendenser til gentrifisering i områdene. I andre områder ble målet om å endre beboersammensetningen gitt opp, da det viste seg at en stor del av dem som fikk arbeid, flyttet og ble erstattet av andre som ikke var i arbeid (Andersen mfl. 2009).

Andre danske undersøkelser har også funnet positive effekter på sosialt miljø og attraktivitet av fysisk opprusting. En undersøkelse av et utvalg utbedringsprosjekter tydet på at fysisk opprusting kan ha en positiv effekt på beboernes tilfredshet med boligområdet, ønske om å bli boende og ønske om å bidra til å utbedre bolig og uteområder. Evalueringen fant imidlertid ikke disse positive resultatene for områder som hadde fått store bevilgninger. Utreder antok at det kan skyldes at problemene var mer komplisert i slike områder, og at fysisk innsats der ikke var tilstrekkelig til å påvirke beboertilfredsheten (Christensen 2013).

Enkelte satsinger legger stor vekt på sosiale og individrettede tiltak for beboerne. Allmenne boligforeninger i utsatte områder kan søke om støtte fra offentlige myndigheter og Landsbyggefonden for prosjekter som skal bedre levekårene («boligsociale indsatser»). En evaluering av boligområdene som fikk støtte i perioden 2006–2010, tydet på at innsatsen bidro til at noe større andeler av beboerne var i jobb, men effektene var usikre. De fant ikke effekter på inntektsnivået og sannsynligheten for at unge begikk kriminalitet (Jakobsen mfl. 2016). Evalueringer av Landsbyggefondens midler for perioden 2011–2014 tilsa samtidig at flere prosjekter sannsynligvis hadde positive effekter. Det kan henge sammen med at midlene ble brukt til tiltak som var mer forebyggende og tettere på beboerne enn ordinære velferdstjenester. Blant annet indikerte evalueringene at det var positive effekter på ungdoms kriminelle aktivitet, motivasjon for utdanning og arbeidsdeltakelse (Christensen mfl. 2018b, 2018c, 2019a).

Danske kommuner har et ansvar for å stimulere til utvikling i problemrammede boligområder. Kommunenes innsats skal gjøre områdene attraktive for bosetting og styrke grunnlaget for private investeringer. Flere undersøkelser har anslått at kommunenes investeringer gjennom områdefornyelse har økt den private investeringsviljen. En utredning anslo at 1 krone i offentlig støtte i gjennomsnitt utløste 3,5 kroner i private boliginvesteringer i utsatte byområder (Jensen mfl. 2015). I en tidligere utredning av slike områdefornyelser fant utrederne samtidig at antall personer i områdene som mottok sosialhjelp, hadde steget (Ærø mfl. 2008).

15.3.2.3 New Deal for Communities i Storbritannia

Storbritannia har hatt en rekke støtteordninger og satsingsprogrammer for å stimulere til utvikling i utsatte byområder. I 1998 etablerte de programmet New Deal for Communities hvor det ble satset relativt intensivt og langvarig på et begrenset utvalg områder. Satsingen varte i ti år. 39 innsatsområder ble valgt ut. Målet var å «close the gaps between the 39 areas and the rest of the country». Gjennom å satse intensivt og langvarig ønsket myndighetene å unngå feilene de mente var gjort i tidligere områdesatsinger hvor midlene var smurt tynt utover (Batty mfl. 2010).

Prosjektet ble evaluert med utgangspunkt i 36 indikatorer. Ifølge evalueringen ble det målt en forbedring på 32 av 36 indikatorer. På flertallet av indikatorene var utviklingen mer positiv enn nasjonalgjennomsnittet og snittet for andre sammenliknbare områder. Utviklingen var særlig positiv på indikatoren som målte beboernes opplevelse av at området hadde blitt forbedret siste to år, og om de var tilfredse med området. Også på indikatorer som kriminalitet var utviklingen gjennomsnittlig mer positiv enn for sammenliknbare områder (ibid.).

Evalueringen pekte mot at det var en relativt sett større positiv endring på områderettede46 enn på individrettede47 resultatindikatorer. Dette forklarte de blant annet med at en høy andel av beboerne kan ha utbytte av områderettede tiltak. Dette var brede og synlige tiltak i lokalsamfunnet. Individrettede tiltak, som arbeidsmarkedstiltak og helsefremmende tiltak, traff et smalere segment av beboerne, og tiden før tiltakene eventuelt har effekt, kan være lang. En undersøkelse på individnivå indikerte samtidig at tiltak innenfor utdanning, arbeidsliv og samfunnsdeltakelse ga positive resultater for personer som deltok i prosjektene (Foden mfl. 2010). En mulig effekt av positive resultater på sysselsettingstiltak var at folk flyttet fra området. Evalueringen kunne ikke påvise at folk som oppnådde positive resultater etter å ha deltatt i programtiltakene, flyttet som følge av dette, men den ville samtidig ikke utelukke det (Batty mfl. 2010).

Medvirkning og involvering av sivilsamfunnet var sentrale i programmet. Konklusjonen på evalueringen var at det hadde vært riktig tilnærming, men at det også var en del utfordringer. 40 prosent av beboerne som ble boende gjennom programperioden. var involvert i prosjektene, men de færreste ble involvert i formelle beslutningsprosesser.

Utrederne konkluderte med at den samfunnsøkonomiske nytten oversteg tre–fem ganger kostnadene for programmet. De viste samtidig til at fordelene i hovedsak kom fra at verdiene på beboeres tilfredshet med området og psykisk helse økte, ikke på alle målområdene. De viste også til at selv om programmet hadde en betydelig økonomisk ramme, var per capita-kostnaden liten sammenliknet med annen tjenesteyting (cirka 500 pund årlig). Utrederne mente at det var nyttig å ha en helhetlig tilnærming hvor ulike programområder ble sett i sammenheng. De mente at investeringer i fysisk miljø hadde gitt positive resultater som redusert kriminalitet og arbeidsledighet (ibid.).

På tross av innsatsen og flere positive resultater viste en studie at de fleste satsingsområdene fortsatt var blant Storbritannias mest utsatte i 2005, målt etter en rangering av andelen arbeidsledige i alle områder i England og Wales (Tunstall 2016).

15.3.2.4 Gjennomgang av effektevalueringer

Danske forskere har gjennomgått effektevalueringer av områdesatsinger fra flere nordeuropeiske land. Ingen av de elleve nordeuropeiske undersøkelsene vurderte effekter for eksisterende beboere på individuelle levekårsfaktorer som arbeidsledighet og inntektsnivå. To av undersøkelsene så på individuelle effekter som trygghet og stolthet for området og fant positive effekter. I seks av områdene ble det undersøkt om arbeidsledigheten på områdenivå gikk ned som en følge av innsatsen, og det ble funnet positive effekter i fire av disse områdene (Akademisk Arkitektforening og København kommune 2014).

I undersøkelsen er det også skilt mellom ikke-strukturelle og strukturelle fysiske opprustingsprosjekter. Sistnevnte er større endringer i bygningsmasse og trafikksystem som at hus og veier blir revet og bygd. Ifølge undersøkelsen fører strukturelle fysiske prosjekter i større grad enn ikke-strukturelle til positiv utvikling på levekårsindikatorer som arbeid og utdanning. Det kan skyldes at endret arealbruk og bygningsstruktur fører til at befolkningen skiftes ut i større grad enn for eksempel ved å oppgradere uterom.

15.3.3 Oppsummering av effekter på levekår, områdekvaliteter og arbeidsmetoder

15.3.3.1 Sosioøkonomiske levekårsforbedringer

Flere av evalueringene fra både Norge og andre nordeuropeiske land peker mot en positiv, men relativt sett svak effekt på levekårsforbedringer som sysselsetting, utdanning og inntekt (f.eks. Barstad mfl. 2006, Batty mfl. 2010, Christensen 2013, Akademisk Arkitektforening og København kommune 2014, Jacobsen mfl. 2016). I andre tilfeller har ikke evalueringene analysert effekter på overordnede mål som å øke sysselsettingen, noe som kan henge sammen med at det mangler data, eller at det ikke er forventet å finne effekter på aggregert nivå (f.eks. Agenda Kaupang mfl. 2016, Rambøll 2020). En rekke utredninger konkluderer samtidig med at det er mange effektfulle enkelttiltak som kan bety mye for livskvaliteten til dem de treffer (f.eks. SOU 2005:29, Foden mfl. 2010, Agenda Kaupang mfl. 2016, Christensen mfl. 2018).

Selv om enkeltprosjekter er vellykkede, er det ikke sikkert det er realistisk å se effekter i levekårsstatistikken. For det første involverer enkeltprosjekter ofte en liten andel av den samlede befolkningen, og resultater på sysselsetting kan komme flere år senere. For det andre er det en tendens at folk som får økt inntekt, flytter fra de utsatte områdene. Hvis levekårsstatistikken i utsatte områder forbedres, skyldes det gjerne at området er blitt mer populært, og at folk med høyere inntekter flytter inn (Barstad mfl. 2006, Andersen mfl. 2009, Batty mfl. 2010).

De økonomiske bidragene fra områdesatsinger utgjør ofte en relativt liten del av kommunens eller bydelenes samlede budsjetter. Flere utredere mener derfor at ambisjonene heller ikke skal være for høye. Samferdselsinvesteringer og det generelle velferdsbudsjettet er betydelig større enn bidragene fra områdesatsingene og må derfor forventes å bety mer for utviklingen. Også den økonomiske konjunkturutviklingen og utviklingen på boligmarkedet blir ofte pekt på som mer vesentlig enn områdesatsingene (Barstad mfl. 2006, Batty mfl. 2010, Agenda Kaupang mfl. 2016, Andersen mfl. 2009, Christensen 2013). Noen forskere legger vekt på at levekårsutfordringer i stor grad er et resultat av den generelle ulikheten i samfunnet, og at det derfor ikke er naturlig å finne sterke resultater av områderettet innsats (Andersson og Musterd 2005a).

15.3.3.2 Sosioøkonomisk blandet befolkning

At befolkningen i de utsatte områdene skiftes ut, kan være både en ønsket og en uønsket effekt av områdesatsinger. I Norge er det i liten grad lagt vekt på økt sosial miks som et selvstendig hensyn i områdesatsinger, mens i andre land er dette et til dels eksplisitt mål. Det er likevel noen undersøkelser som ser på endringer i flyttemønstre, boligpriser mv. av norske områdesatsinger, og som tyder på at områdesatsinger i enkelte tilfeller kan påvirke befolkningssammensetning og attraktivitet (Barstad mfl. 2006, Aarland mfl. 2017).

Internasjonale undersøkelser viser varierende resultater med hensyn til om områdesatsinger kan påvirke den sosioøkonomiske sammensetningen. Både svenske og danske undersøkelser har funnet at områdene kan bli ytterligere levekårsutsatte i løpet av innsatsperioden som følge av at flere av innflytterne er utenfor arbeid enn det utflytterne er (Christensen 2013, SOU 2005:29, Anderson og Bråmå 2004). En britisk undersøkelse fant at områdesatsingen ikke endret områdenes relative posisjon med hensyn til andelen arbeidsledige i løpet av en tiårig satsingsperiode (Tunstall 2016).

Det er samtidig en del tilfeller hvor befolkningen har blitt mer sosioøkonomisk blandet i løpet av prosjektperioden. Flere undersøkelser peker på endringer i boligmarkedet og folks boligønsker som en viktig forklaring på om områdesatsingene kan påvirke den sosioøkonomiske sammensetningen. Det vil si at hvis det er generelle tendenser til gentrifisering, kan en områdesatsing forsterke denne tendensen (f.eks. Andersen 2009). En annen forskjell mellom ulike områdesatsinger kan være hvor inngripende fysiske tiltak er og om boligene for eksempel omgjøres fra offentlige utleieboliger til eierboliger (Akademisk Arkitektforening og København kommune 2014). En undersøkelse av større rivnings- og ombyggingsprosjekter i Nederlands 31 største byer i perioden 1999–2013 tydet på at prosjektene førte til en mer sosioøkonomisk sammensatt befolkning i det ombygde området. Undersøkelsen fant ikke effekter på nabolaget utover det ombygde området (Zwiers mfl. 2018b).

15.3.3.3 Sosiale forhold og trivsel

Flere undersøkelser viser positive resultater av områdesatsinger på sosiale forhold som beboertilfredshet, trygghet og sosial kontakt (Andersen 2003, Batty mfl. 2010, Christensen 2013, Christensen mfl. 2019b). Resultatene er likevel ikke entydige. For eksempel fant utrederne enkelte positive resultater på sosiale forhold etter den første Groruddalssatsingen, men fant likevel ikke at trivsel og tilhørighet til området systematisk hadde endret seg (Agenda Kaupang mfl. 2016). Det er heller ikke entydige resultater med hensyn til om områdesatsinger kan dempe kriminaliteten og konfliktnivået. Enkelte undersøkelser finner at satsingene følges av redusert kriminalitet og færre sosiale konflikter, mens dette ikke er tilfellet i andre områder (Barstad mfl. 2006, Andersen 2003, Andersen og Kielgast 2003, Batty mfl. 2010, Christensen mfl. 2019a).

15.3.3.4 Investeringer og omdømme

Enkelte områdesatsinger ser ut til å ha bidratt til å redusere hærverk (Andersen 2003) og til å øke private investeringer i boliger (Jensen mfl. 2015). Både fysiske og sosiale forbedringer kan ha positive effekter for områdenes attraktivitet og omdømme blant folk som bor andre steder. Samtidig er flere bekymret for at områdesatsinger kan føre til en ytterligere stigmatisering av områder, særlig hvis områdesatsingene ikke gir positive effekter (Andersen 2003, SOU 2005:29). Det er heller ikke enkelt å måle om områdesatsinger har påvirket omdømmet. Endrede flyttemønstre og økte boligpriser kan henge sammen med at områdets omdømme er blitt bedre. Spørreundersøkelser indikerer samtidig at folk fra andre nabolag kan få et mer positivt bilde av området uten at det nødvendigvis gir store endringer i befolkning og boligpriser (f.eks. Rambøll 2020). Effektene på omdømmet kan også være sammensatte, for eksempel ved at omdømmet bedres blant folk i nærområdene, mens det fortsatt er uendret blant folk som bor andre steder (Ruud mfl. 2019a).

15.3.3.5 Samarbeid, metodeutvikling og medvirkning

Det er flere eksempler på at offentlige instanser har utviklet kompetansen sin og nye måter å jobbe på ut fra midler fra områdesatsingene, og at områdesatsingene har vært en ramme for samarbeid mellom offentlige instanser. Områdesatsingene har også vært benyttet som ramme for å teste ut nye tiltak (SOU 2005:29, Agenda Kaupang mfl. 2016). Samtidig er det flere eksempler på at områdesatsingene ikke har fungert godt som en ramme for samarbeid og metodeutvikling. Resultater fra den svenske Storstadssatsningen tyder på at prosjektorganisering kan legge bedre til rette for innovasjon i tjenestene, men gjør samtidig at prosjektene blir mindre betydningsfulle enn om de organiseres i den ordinære virksomheten (SOU 2005:29).

Det er videre eksempler på at områdesatsingene har vært benyttet til å prøve ut nye metoder for å involvere lokalbefolkningen. Nærområdene kan være en god arena for å styrke folks kompetanse på medvirkning (SOU 2005:29, Agenda Kaupang mfl. 2016). Samtidig er det eksempler på at medvirkningsprosesser gjennom områdesatsinger kun gir dem som medvirker, innflytelse over små og perifere prosjekter. Medvirkning kan dessuten skape store forventninger blant lokalbefolkningen til hva de kan påvirke (SOU 2005:29, Batty mfl. 2010, Gabrielsen 2014).

15.4 Utvalgets vurderinger

15.4.1 Komplisert målstruktur og mye prosjektfinansiering

Den statlige finansieringen av områdesatsinger består av en rekke sektorbaserte tilskuddsordninger med egne sektormål. Samlet sett har tilskuddsordningene omfattende og sammensatte mål. Tilskuddsordningene legger også føringer på områdesatsingene ved at de i stor grad er rettet inn mot innovasjon og metodeutvikling i de kommunale tjenestene i tillegg til fysiske investeringer i nærmiljøene. Utvalget ser at det kan være gode grunner til å ha denne modellen for statlige finansieringsbidrag til områdesatsinger: Hver sektormyndighet bidrar med tilskudd innenfor sitt område og sikrer på den måten at tilskuddet brukes i tråd med sektorens generelle mål og prioriteringer. Staten vil ikke støtte ordinær kommunal drift, men vil bidra til en ekstraordinær innsats. Ekstraordinær innsats kan ha en langsiktig effekt ved å bidra til bedre tjenester og tilbud. Innovasjon og metodeutvikling i tjenestene er nødvendig, og det er et stort behov for å teste ut nye måter å jobbe og samarbeide på.

Utvalget mener likevel at finansieringsmodellen kan hindre at midlene blir brukt på best mulig måte. De statlige tilskuddene gir mange føringer på hvilke typer tiltak kommunene skal prioritere. Det kan gjøre det vanskelig for kommunene å få til en helhetlig og lokalt tilpasset satsing. De utsatte områdene står overfor ulike utfordringer, og det er ikke gitt at føringene gir tiltak som svarer best på de lokale utfordringene. Prosjektfinansiering kan føre til at investeringer som raskt blir synlige, prioriteres framfor prosjekter hvor det tar tid før resultatene kan måles. Hvis det er gjort investeringer i anlegg som krever betydelig drifts- og vedlikeholdsmidler, og som kommunene ikke kan eller vil prioritere, kan det i verste fall gjøre at områdene forfaller på sikt.

Den omfattende bruken av statlige tilskudd til prosjekter kan også gjøre at innsatsen blir fragmentert og ustabil. Prosjektfinansiering kan føre til stadig nye prosjekter framfor stabil innsats. Det kan være vanskelig å få videreført prosjektene i ordinær drift selv om de er vellykkede. Stadig nye tiltak som etableres og avvikles er uheldig for beboerne, ikke minst for barn og unge. Å søke på, rapportere og følge opp prosjekter er dessuten ressurskrevende.

Det er heller ikke gitt at dagens finansieringsmodell gir det beste grunnlaget for å få fram gode innovasjonsprosjekter. Det kan være vanskelig å utvikle gode innovasjonsprosjekter hvis de geografiske områdene er små og tilskuddsordningene setter mange begrensninger på typer tiltak.

15.4.2 Områdesatsinger kan bidra til trygge og gode bo- og oppvekstmiljøer eller innovasjon og metodeutvikling

Norske og internasjonale evalueringer av områdesatsinger viser mange eksempler på enkelttiltak som trolig har hatt god effekt for mottakerne. Samtidig er det ofte vanskelig å se at områdesatsingene har nådd hovedmålene som er satt.

Utvalget mener det er viktig at områdesatsinger har få og tydelige mål, med en klar sammenheng mellom mål, strategier og tiltak. Målene bør være basert på eksisterende kunnskap om når slik tids- og stedsavgrenset innsats er effektivt. For mange samtidige mål eller for brede mål gjør det vanskeligere å innrette strategiene slik at de skal nå målene, og det gjør det vanskeligere å måle effekten av tiltakene. Det er også større fare for målkonflikter innad i satsingene og uklarheter om hvilke mål som skal prioriteres.

Utvalget mener at «gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer» er et realistisk mål for områdesatsinger. En områdesatsing kan være et godt virkemiddel for å gjennomføre koordinerte lokale tiltak som bidrar til fysisk opprusting og bedre sosiale forhold. Det kan være gode grunner til å se fysiske og sosiale tiltak i sammenheng. Felles innsats for å ruste opp nærmiljøene kan øke den sosiale kontakten og bedre naboskapet mellom beboere. Bedre offentlige uteområder og lokaler for fritids- og aktivitetstilbud kan være viktig for å kompensere for levekårsutfordringer som trangboddhet og lav inntekt. Det er ikke minst viktig for barn og unge som trenger steder å være og noe å finne på. Sosiale tiltak kan bidra til å styrke de lokale nettverkene, beboernes deltakelse i lokalsamfunnet og kontakten med de ordinære tjenestene. Sosial kontakt og tillit mellom beboerne kan gjøre det lettere å kontakte hverandre hvis det er behov for å ta tak i utfordringer i nærmiljøene.

Utvalget mener at et ekstraordinært løft for å bedre fysiske og sosiale forhold ikke nødvendigvis forutsetter innovasjon og metodeutvikling. Det kan godt være at velprøvde metoder er best egnet til å få de ønskede resultatene. Kommuner og bydeler har gjennom flere år prøvd ut en rekke ulike metoder og tiltak, og de vet ofte hva som virker. De må kunne velge velprøvde metoder hvis de mener disse er best i stand til å løse de lokale utfordringene.

Utvalget mener samtidig at områdesatsinger i noen tilfeller kan være et godt verktøy for innovasjon og metodeutvikling i offentlig forvaltning. Områdesatsinger kan benyttes til å utvikle nye og bedre samarbeidsformer mellom offentlige instanser og til å utvikle bedre metoder for medvirkning og mobilisering av lokale krefter. Sammensatte levekårsutfordringer stiller tjenesteapparatet overfor kompliserte oppgaver, og dagens arbeidsmetoder er kanskje ikke tilstrekkelige. Derfor er det viktig å gi rom for å utvikle tjenestene nettopp i disse områdene.

En viktig suksessfaktor for områdesatsinger er at lokalbefolkningen blir involvert i å utforme og gjennomføre tiltakene. Ikke minst er det viktig å involvere beboere, men også andre lokale aktører som butikker, næringsliv, frivillige organisasjoner, velforeninger og boligorganisasjoner. Hvis tiltak for å bedre bomiljøet skal ha langvarig effekt, bør beboerne ønske dem og eventuelt ta del i drift og vedlikehold. Samtidig vil utvalget presisere at medvirkning gjennom områdesatsinger kan innebære noen fallgruver. Ved å involvere lokalbefolkningen i prosjekter og avgrensede områdesatsinger kan folk få urealistiske forhåpninger til hvilke beslutninger de kan påvirke. Det er viktig at medvirkning ikke begrenser seg til lokale prosjekter, men at kommunene gjør en innsats for å involvere folk i ordinære kommunale beslutningsprosesser.

15.4.3 Områdesatsinger kan ikke løse strukturelle utfordringer i byutvikling eller levekår

Utvalget mener at områdesatsinger kan bidra til at områdene blir mindre levekårsutsatte. Gjennom å skape trygge og gode bomiljøer kan områdesatsing indirekte gi positive effekter på individers utdanning og arbeidsdeltakelse. Det kan også være at økt engasjement og deltakelse i lokalsamfunnet kan gi et større nettverk, og dermed ha positive effekter på arbeidsdeltakelse. Innovasjon kan gjøre offentlige tjenester mer tilpasset brukernes behov. Gjennom å mobilisere og involvere lokale krefter i områdesatsingene kan satsingene fungere som en læringsarena for deltakelse i storsamfunnet.

Utvalget mener likevel at områdesatsinger ikke bør ha «forbedrede levekår», «økt sysselsetting» eller «deltakelse i storsamfunn» som hovedmål. Erfaringer tilsier at effektene av områdesatsing på sysselsetting og deltakelse i storsamfunn trolig ikke er store nok sett opp mot ressursinnsatsen til at dette bør være hovedmål. Det er uheldig å sette urealistiske mål for områdesatsinger. Det kan skape forventninger som ikke kan innfris om at staten har en strategi for å løse utfordringene.

Utvalget vil slå fast at det å få folk i jobb er noe av det aller viktigste for å redusere levekårsutfordringer. Utvalget mener i den sammenheng at strukturelle forhold innenfor blant annet arbeidsmarked i hovedsak påvirkes gjennom ordinære og varige ordninger og tjenester. Hvis målet først og fremst skal være å få flere i de levekårsutsatte områdene i arbeid, blir effektene trolig større hvis midlene brukes til kvalifiserings- og sysselsettingstiltak, framfor et bredt spekter av fysiske og sosiale tiltak i områdesatsinger. Utvalget mener også at det er et tilstrekkelig ambisiøst mål å øke beboernes livskvalitet gjennom å skape trygge og gode bomiljøer. Bomiljøet skal ikke bare være et virkemiddel for å få folk ut i arbeid.

Selv om utvalget ikke anbefaler «forbedrede levekår» som hovedmål, kan det likevel være aktuelt å inkludere individrettede tiltak i områdesatsingene. Slike tiltak, for eksempel opplæringstiltak eller språktrening, kan ha svært positiv effekt for dem som deltar.

Områdesatsingene kan være en arena for dialog mellom lokale aktører og sentrale myndigheter. Dialog gjennom områdesatsinger er likevel trolig en lite effektiv arena for å påvirke overordnede areal- og investeringsplaner. Områdesatsinger har derfor trolig små effekter på strukturelle utfordringer i byutviklingen.

Det vil dessuten kunne være ønskelig å knytte utsatte områder tettere sammen med resten av kommunen. Det kan for eksempel være nye transportforbindelser som korter ned reisetiden til andre områder. Det kan også være arbeidsmarkedstiltak og jobbtilbud i andre deler av byen som bidrar til at beboerne beveger seg mer på tvers av områdene. Den geografiske avgrensningen i områdesatsinger gjør at denne formen for endringer gjerne faller utenfor satsingene.

Områdesatsinger kan antakelig gjøre utsatte områder mer attraktive, og i visse tilfeller kan de føre til at flere med gode levekår blir boende eller flytter til området. Det kan lede til at levekårene i området forbedres i statistikken. Utvalget mener at en mer blandet befolkning ikke bør være et hovedmål med områdesatsinger, selv om det i en del tilfeller kan være en forventet, ønsket og viktig bieffekt. En mer sosioøkonomisk blandet befolkning kan i noen tilfeller være nødvendig for å unngå en nedadgående trend hvor attraktiviteten og investeringsviljen går ned. Det kan også være positivt for det sosiale miljøet. Det er samtidig viktig at det er en uttrykt holdning i områdesatsingene til hvor stor befolkningsendring som er ønskelig og akseptabel. Hvis områdene blir mer attraktive, kan det øke boligprisene slik at eksisterende beboere ikke lenger har råd til å leie eller kjøpe ny bolig. Selv om det kan være positivt med en mer sosioøkonomisk blandet befolkning, er det ikke nødvendigvis ønskelig at eksisterende beboere må flytte. Ved å kombinere fysisk opprusting med tiltak som bidrar til at folk kommer i arbeid, kan det være mulig å forbedre inntekten til eksisterende beboere og unngå at de må flytte hvis området blir mer attraktivt. Utvalget mener at en slik strategi kan fungere for en del personer, men at det likevel må forventes at en del eksisterende beboere må flytte hvis områdene blir betydelig mer attraktive.

15.4.4 Områdesatsinger kan være samfunnsøkonomisk lønnsomme

Utvalget mener at områdesatsinger kan være samfunnsøkonomisk lønnsomme hvis de er utformet på en god måte og svarer på lokale utfordringer. Beregninger fra Storbritannia tyder på at områdesatsinger kan gi gevinster for blant annet mental helse og trivsel som er flere ganger høyere enn kostnadene. Det er ikke gitt at det offentlige skal finansiere denne typen tiltak, men utvalget mener at områdesatsinger i visse tilfeller kompenserer for mangler i det generelle velferdssystemet. Når velferdsordningene ikke sikrer at barn og unge kan vokse opp i en god bolig og et godt bomiljø, kan områdesatsingene kompensere for dette ved å bedre kvaliteten på offentlige uteområder og styrke lokalsamfunnene. Gitt de lokale utfordringene og tiltakene kan områdesatsinger være et relativt målrettet, og trolig kostnadseffektivt, virkemiddel.

Utvalget mener at de samfunnsøkonomiske kostnadene av å vokse opp i utsatte nabolag kan være store, for eksempel hvis ungdom faller ut av skolen, får alvorlige helseproblemer eller begår kriminalitet. Selv om slike utfordringer først og fremst må forebygges i ordinære tjenester, for eksempel skoler og helsetjenester, kan også innsatsen i områdesatsinger bidra. Hvis innsatsen påvirker utdannings- og arbeidsmarkedsutfallene for bare et fåtall personer, vil det kunne gi signifikante gevinster. Områdesatsinger kan også gi gevinster for samfunnet hvis det hindrer at boligområdene forfaller gjennom hærverk og manglende investeringer.

Utvalget mener at områdesatsingene trolig ikke alltid har vært kostnadseffektivt innrettet. Det kan være vanskelig å påvise at merverdien ved samordning er høyere enn de administrative kostnadene ved en omfattende organisering. Det er også vanskelig å vurdere om tiltakene innenfor områdesatsingene har vært de mest egnede tiltakene. Det er mulig at rammene for de statlige tilskuddsordningene legger føringer som hindrer best mulig bruk av midlene. I alle tilfelle mener utvalget at det er viktig at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten vurderes i hver enkelt områdesatsing. Kostnadene ved å organisere arbeidet som en områdesatsing bør vurderes opp mot alternative organiseringsformer, og tiltakene bør vurderes opp mot alternative tiltak for å nå målene.

15.4.5 Staten bør fortsatt tildele tilskudd til levekårsutsatte områder

Gjennom inntektssystemet skal kommunene kompenseres for vesentlige utgifter som følger av levekårsutfordringer. Det er derfor betimelig å spørre om det er nødvendig med øremerkede tilskudd til områdesatsinger, slik Andreassen-utvalget spør om. De statlige tilskuddene til områdesatsinger går i stor grad til tiltak som kommunene har et klart definert ansvar for, som kommunalt utviklingsarbeid og nærmiljøprosjekter.

Utvalget mener deler av dagens tilskudd til områdesatsinger bør innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Den omfattende tilskuddsbruken kan innebære at kortsiktige prosjekter prioriteres for høyt, og at det å styrke ordinære tjenester prioriteres for lavt. En del av utfordringene i levekårsutsatte områder blir best ivaretatt gjennom å fordele ordinære budsjettmidler mellom kommunene og innad i kommunene. Levekårsutfordringer er ofte langvarige, både for individer og for områder. Langvarige og forutsigbare kriterier for tildeling av budsjettmidler er best egnet til å motvirke alvorlige og sammensatte levekårsutfordringer. Områdesatsinger kan dessuten gjøre at områdenes utfordringer blir overeksponert for resten av samfunnet, og at det igjen svekker områdenes omdømme. Ved å benytte varige midler og ordinære fordelingssystemer for tildeling av midlene vil den negative oppmerksomheten mot områdene kanskje bli mindre.

Samtidig er det en fare for at midlene ikke lenger tildeles kommunene med opphoping av levekårsutfordringer, og ikke blir benyttet i de utsatte områdene, hvis de innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Det statlige inntektssystemet bør ideelt sett ta tilstrekkelig hensyn til levekårsforskjeller gjennom kommunenes rammetilskudd, og kommunene bør følge opp dette ved å ta tilstrekkelig hensyn til levekårsforskjeller i videretildelingen av ressurser innad i kommunene. I praksis kan dette være vanskelig å få til. Det er strenge krav til kriteriene i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Kriteriene skal være basert på ufrivillige forskjeller i utgifter til sentrale velferdstjenester. Ikke alle utgifter relatert til levekårsutfordringer blir tatt hensyn til i utgiftsutjevningen. Storbytilskuddet skal kompensere for mangler i kriteriene i inntektssystemet, men tilskuddet tildeles ikke alle byer eller byområder med levekårsopphoping, og det er usikkert i hvilken grad tilskuddet kompenserer for utgiftsforskjeller. Utvalget mener at det er behov for å vurdere endringer i utgiftsutjevningen og/eller storbytilskuddet slik at disse bedre fanger opp utgiftene ved opphoping av levekårsutgifter. Utvalget anbefaler at det regjeringsoppnevnte utvalget som skal gjennomgå inntektssystemet, også vurderer dette. Det er nærmere omtalt i kapittel 12. Slike endringer i rammetilskuddet vil kunne gi bedre forutsetninger for at områdesatsingsmidlene ved en innlemming går til bykommuner med levekårsutfordringer.

En annen mulighet er å innlemme deler av tilskuddsmidlene i skjønnstilskuddet som fylkesmannen tildeler til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. En stor andel av tilskuddsmidlene innenfor områdesatsingene går til kommunalt utviklingsarbeid. Hvis det er ønskelig å støtte tidsavgrensede kommunale innovasjonsprosjekter i utsatte byområder, er det mulig å benytte skjønnstilskudd. Utvalget anbefaler imidlertid ikke denne løsningen, da det i for liten grad sikrer at midlene tildeles de kommunene som har de største levekårsutfordringene.

Utvalget mener at heller ikke endringer i rammetilskuddet i tilstrekkelig grad sikrer en ekstrainnsats i levekårsutsatte områder. Selv om bykommunene med levekårsutfordringer får ekstra midler gjennom rammetilskuddet, er det ikke gitt at disse i tilstrekkelig grad går til å dekke utgiftsbehovene for å forebygge og kompensere for levekårsutfordringer i de levekårsutsatte områdene. Utvalget mener det er viktig at kommunene videreutvikler sine ressursfordelingssystemer for å kompensere for utgifter ved opphoping av levekårsutfordringer. Det kan likevel være vanskelig å finne rom i de kommunale budsjettene til å finansiere store, midlertidige budsjettløft til et levekårsutsatt område, og vanskelig å sikre at utsatte områder får dekket ekstra utgiftsbehov for forebyggende og kompenserende levekårsarbeid. Det kan for eksempel være utgifter til ekstra gode offentlige utearealer, møtesteder og aktivitetstilbud og utgifter for å styrke sosiale nettverk og øke deltakelsen i lokalsamfunnet. Utvalget mener derfor at det fortsatt er behov for øremerkede tilskudd til områdesatsinger. Det er samtidig viktig at staten med jevne mellomrom vurderer om det fortsatt er behov for øremerkede tilskudd, og eventuelt innlemmer større deler i kommunenes rammetilskudd over tid.

15.4.6 Staten bør være mindre involvert i tilskuddsbruken og ha mer etterprøvbare kriterier for tilskudd

Utvalget mener at hvis staten skal bidra med finansiering innenfor det kommunale ansvarsområdet, så bør staten være mindre direkte involvert i bruken av tilskuddsmidlene enn i dag. Tilskuddene bør ikke ha sektorbaserte mål, og de bør gis for flerårige og helhetlige satsinger innenfor et geografisk område. Kriteriene for hva tilskuddene kan gå til, bør være tydeligere, men etter tildeling av tilskudd bør kommunene ha handlingsrom til å håndtere de lokale utfordringene. Staten bør ikke være involvert i godkjenningen av delprosjekter innenfor satsingen og heller ikke i kommunenes utviklingsarbeid med mindre kommunene selv ønsker for eksempel økt kunnskap om regelverk eller erfaringer fra andre kommuner. Tilskuddene bør også ha klare, forhåndsdefinerte rapporteringskrav som staten benytter til å kontrollere at tilskuddsbruken er i tråd med formålet.

I dagens områdesatsinger er det inngått avtaler mellom stat og kommune, og den statlige og kommunale innsatsen er et resultat av forhandlinger. Utvalget mener at det er uheldig at tilskudd ikke tildeles etter mer objektive og etterprøvbare kriterier. Det kan gi ineffektive tilskuddstildelinger og et uoversiktlig system for kommunene. Utvalget mener det er vanskelig å vurdere om dagens tildeling av tilskudd samsvarer godt med de faktiske utfordringene med levekårsopphoping. I dag er det få kommuner som mottar tilskudd, og det er store forskjeller i tilskuddsutmåling mellom dem. Analysene som utvalget har fått gjennomført, viser at utfordringene kan være minst like store i andre kommuner. Oslo skiller seg imidlertid ut, både med større levekårsutfordringer og med større tilskudd enn andre kommuner. Utvalget har likevel ikke grunnlag for å si at dagens tildeling og utmåling av tilskudd til områdesatsinger står i riktig forhold til de lokale utfordringene.

På den annen side ser utvalget at forhandlinger og initiativer fra kommunene har fordeler. Det gjør at kommunene må vise hva de vil gjennomføre, og hvor høyt de ønsker å prioritere innsatsen for å få tildelt statlige midler. Utvalget mener at kommunalt initiativ og engasjement er avgjørende for å lykkes med områdesatsinger. Utvalget mener likevel at statlige tilskudd til områdesatsinger bør baseres på mer objektive levekårskriterier enn i dag.

15.4.7 Statlige sektormyndigheter bør ha tydeligere ansvar og mer forpliktende bidrag når de er involvert

Statlige beslutninger og innsats kan påvirke lokalsamfunn gjennom blant annet investering i infrastruktur, statlige tjenesteutøvere som arbeidsformidling og politi og lokalisering av statlige virksomheter. Det har flere ganger vist seg vanskelig å tilpasse statlige beslutninger og prioriteringer til lokale ønsker i områdesatsinger. Mange statlige virkemidler er generelle, og det er lite rom for å prioritere enkeltområder. Utvalget mener at det i mange sammenhenger ikke vil være realistisk eller rasjonelt å kunne påvirke store statlige beslutningsprosesser ut fra lokale behov i enkeltområder.

De statlige etatene som i dag er involvert i områdesatsingene, har fagkompetansen på sitt felt. Tett kontakt mellom statlige og kommunale aktører kan bidra til økt kunnskap og kompetanse om hverandres fagområder og perspektiver. Samtidig er det ikke alltid ønskelig at statlige aktører har uforholdsmessig tett kontakt med enkelte lokale aktører. Statlige myndigheter bør ha en bred kontaktflate som bidrar til likebehandling og til at mange stemmer blir hørt.

Det finnes også en rekke ulike arenaer for samordning. Områdesatsing er ett av flere virkemidler som benyttes for å øke samordningen i offentlig sektor og mellom offentlig og privat sektor. Enkelte av områdesatsingene involverer et relativt stort antall aktører med tilhørende undergrupper, mye møtevirksomhet og mange dokumenter. Det finnes eksempler på at samarbeid i områdesatsinger har hatt positive effekter på enkelttiltak. Samtidig består områdesatsinger av en rekke prosjekter hvor det kan være vanskelig å påvise at samarbeidsrutinene har hatt stor betydning på utfallet.

Det er viktig å vurdere når områdesatsing er egnet som samordningsarena, og når samordningen fungerer bedre innenfor andre arenaer. Utvalget mener at områdesatsing egner seg best til å koordinere lokale tiltak og i mindre grad til å koordinere store sektorinteresser. Det kan for eksempel stilles spørsmål ved hvor egnet områdesatsinger er til å få til bedre samordning innenfor de store velferdssektorene som arbeid, utdanning og helse.

Staten har i noen tilfeller gjennomført egne forsøksprosjekter innenfor rammen av områdesatsinger. Utvalget ser at det kan være nyttig å gjennomføre slike forsøk i områder hvor mange har levekårsutfordringer. Men det er ikke alltid en fordel å gjennomføre slike forsøk innenfor rammen av områdesatsinger. Det viktigste er at de gjennomføres på en måte som gjør det mulig å måle effekten. Da kan det være uhensiktsmessig at det pågår mange andre tiltak samtidig.

Utvalget mener at statlige sektormyndigheter i hovedsak ikke trenger å være direkte involvert i områdesatsinger. Samtidig er det viktig at de statlige organene spiller på lag med kommunene i det lokale utviklingsarbeidet. Trolig kan områdesatsing i noen sammenhenger være en egnet arena for slik samordning. Tverrsektorielt samarbeid kan bidra til at alle må tenke mer på helheten, ikke kun på sin egen sektor. Det kan gi bedre løsninger.

Det kan imidlertid være vanskelig å få tatt beslutninger innenfor sektorene hvis organisasjonenes ansvar ikke er definert og arbeidet ikke er godt forankret i linjeorganisasjonene. Det gjelder ikke minst for store statlige organisasjoner med kompliserte beslutningsprosesser. Hvis statlige sektormyndigheter skal være involvert i områdesatsingene, bør det være tydelig hva de ulike instansene er forpliktet til å bidra med. Utvalget foreslår to mulige grep som kan bidra til et tydeligere ansvar og mer forpliktende bidrag hvis statlige sektormyndigheter er involvert i områdesatsinger.

15.4.7.1 Ad hoc samordningsgrupper på ledernivå

Hvilke statlige aktører som er relevante å samarbeide med, vil variere i ulike situasjoner. Én statlig aktør kan derfor få ansvaret for å legge til rette for samordningsprosesser mellom kommunen og relevante statlige aktører der det er behov for det. En slik rolle kan for eksempel tillegges fylkesmannen. Fylkesmannen har allerede en rekke oppgaver med å koordinere statlige aktører og legge til rette for statlig-kommunalt samarbeid.

Prosessene kunne vært mer avgrenset i tid og involvert færre parter enn dagens områdesatsinger i Oslo. Avgrensede prosesser kan gjøre det enklere å få ledere til å delta. Slike ad hoc samordningsgrupper kunne dermed erstattet dagens prosjektgrupper innenfor områdesatsingen med statlige og kommunale aktører, slik at kommunale aktører alene tok ansvar for styring av midlene innenfor det kommunale ansvarsområdet.

Gjennom en slik modell blir den statlige involveringen i utsatte områder mer direkte relatert til aktuelle samarbeidsutfordringer. Å involvere ledernivået kan øke sjansen for at samarbeidet påvirker beslutningsprosessene. Kommunene får økt beslutningsmyndighet over lokale prosjekter.

15.4.7.2 Avtaler som involverer ordinære beslutningsprosesser

Intensjonsavtalene om områdesatsinger mellom staten og kommunene har i liten grad forpliktelser om at staten skal ta hensyn til områdesatsingene i de ordinære beslutningsprosessene sine. Slike forpliktelser kan bli ansett som for ambisiøse. Det kan likevel være grunn til å spørre om ikke staten bør forplikte seg noe mer på egne vegne hvis statlige myndigheter skal være involvert i områdesatsinger. Avtalene kan gi tydeligere uttrykk for statens ansvar for å følge opp kommunenes planer for innenfor egen sektors beslutninger. Det kan øke bevisstheten hos statlige myndigheter og gi kommunene et ekstra verktøy i dialogen med staten.

En annen mulighet er at lokale planer for utsatte områder i større grad integreres i overordnede byutviklingsavtaler mellom stat og kommuner, slik som byvekstavtalene. Da kan hensynet til utsatte områder i større grad integreres i det helhetlige samarbeidet mellom stat og kommune om infrastrukturinvesteringer og arealplanlegging.

15.4.8 Staten kan bidra med kompetanseheving og erfaringsoverføring

Mange kommuner har områder med opphoping av levekårsutfordringer. Noen kommuner har jobbet mye med å motvirke og kompensere for levekårsopphoping, andre kommuner har ikke det. Kommunene kan ha nytte av å lære av hverandres erfaringer. Det kan blant annet være lærdommer om muligheter og fallgruver ved fysisk opprusting, ulike strategier for bred medvirkning og beboerinvolvering i tillegg til sosiale tiltak som kan bygge lokalsamfunnene. Utvalget mener at staten kan bidra til å samle og spre kunnskap og erfaringer mellom kommunene. Staten kan for eksempel i samarbeid med KS arrangere nettverkssamlinger og andre arenaer hvor kommunene kan utveksle erfaringer. Staten kan også bidra med et bedre kunnskapsgrunnlag for kommunene, gjennom bedre datamateriale, bedre og flere analyser og enklere tilgang til analyser. Det er gjennomført mange utredninger om områdesatsinger. Ved å samle alle analyser og utredninger på ett nettsted kunne staten bidra til mer informasjonsspredning. For eksempel kunne det være en søkbar database for kommunene, med informasjon om prosjekt og resultater. Staten kan bidra til at evalueringene av tiltak blir systematiske og grundige. Slik kan de ha større læringsverdi. For den enkelte kommune kan det være vanskelig å legge vekt på det som har vært mislykket. Evalueringen bør få fram både det som har lykkes, og det som har mislykkes.

15.5 Utvalgets forslag til tiltak

15.5.1 Opprette to nye tilskuddsordninger og avvikle de eksisterende

Utvalget foreslår å avvikle dagens sektorbaserte statlige tilskudd til områdesatsinger og opprette to nye tilskuddsordninger. De to tilskuddsordningene bør være tilpasset de to formålene utvalget ser som hensiktsmessige for områdesatsinger. Det vil si at det opprettes ett tilskudd til gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer og ett tilskudd til innovasjon og metodeutvikling. Disse tilskuddene kan opprettes ved å overføre midler fra de eksisterende tilskuddene til områdesatsinger.

Utvalget mener at hovedmålet med en tilskuddsordning enten bør være «gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer» eller «innovasjon og metodeutvikling». Disse målene er ikke gjensidig utelukkende. Innovasjon i tjenestene kan bidra til bedre bomiljøer og også være en sentral forutsetning for lokalsamfunnenes utvikling. Tilskuddsordningene bør likevel utformes forskjellig ut fra om de primært skal bidra til å løfte bomiljøet eller utvikle nye arbeidsmetoder.

De to nye tilskuddsordningene bør dermed ha mer avgrensede formål enn de samlede formålene i dagens tilskuddsordninger, men innenfor tilskuddsordningene bør kommunene ha større handlingsrom. Utvalget mener samtidig det kan være hensiktsmessig å innlemme deler av tilskuddene til områdesatsinger i kommunenes rammetilskudd. Det vil si at ikke alle midlene som inngår i dagens områdesatsinger, skal benyttes til de to tilskuddsordningene. Andre deler av midlene til områdesatsinger er ekstrabevilgning til statlige myndigheter som politiet eller tilskudd til private aktører som bomiljøtilskudd. Utvalget anbefaler at ekstrabevilgninger til statlige myndigheter opprettholdes, og at bomiljøtilskuddet opprettes som en separat statlig tilskuddsordning uavhengig av tilskudd til områdesatsinger.

15.5.1.1 Tilskudd til gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer

Utvalget foreslår å opprette et tilskudd til gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer. Hensikten er å legge til rette for et ekstraordinært løft for å forebygge levekårsutfordringer og få til omstilling i levekårsutsatte områder. Tilskuddet bør gå til fysisk opprusting og sosiale tiltak innenfor et geografisk avgrenset levekårsutsatt område. Selv om områdesatsingen skal ha en klar geografisk avgrensning, mener utvalget at det kan være aktuelt med tiltak som knytter beboere i det aktuelle områder tettere sammen med beboere i andre områder.

Det bør ikke være krav til at tiltakene skal prøve ut nye metoder, men det er viktig at prosjektet har en god plan for oppfølging etter prosjektperioden. Offentlige myndigheter bør over tid kunne redusere innsatsen sin uten at effekten av innsatsen dermed forvitrer, eller at det skaper stadige og uhensiktsmessige endringer i støtteapparatet rundt beboerne. Tiltak som krever at offentlige myndigheter er involvert i lang tid, bør ikke inngå i en områdesatsing med mindre det er en plan for å videreføre tiltaket i ordinær drift. Noen typer tiltak kan det være aktuelt at lokale aktører etter en stund tar fullt ansvar for, slik at det offentlige engasjementet i tiltaket på den måten gradvis kan avvikles.

Sosiale tiltak bør primært handle om å styrke beboernes kompetanse, nettverk og arenaer, slik at det blant annet kan bli enklere å involvere seg og ta vare på lokalmiljøet. Det kan for eksempel gjøres gjennom å støtte lokale foreninger og organisasjoner eller å styrke kontakten mellom beboere og det ordinære tjenesteapparatet. Områdesatsingene kan også inneholde andre tiltak, herunder mer individrettede tiltak, men det bør ikke skape ustabilitet rundt mottakerne. Fysiske tiltak bør utformes slik at det er realistisk at kommunen eller andre lokale aktører kan drifte og vedlikeholde områdene. Det er også viktig å vurdere om det er tendenser til gentrifisering i området. Hvis en områdesatsing bidrar til å forsterke gentrifiseringen, kan det gi en uønsket sterk vekst i boligpriser og gjøre det vanskelig for eksisterende beboere å bli boende over tid. Områdesatsinger forutsetter derfor god lokalkunnskap.

Øremerkede tilskudd kan begrunnes ut fra kommunale tjenester som bare er aktuelle i avgrensede geografiske områder, og utvalget mener det er en relevant begrunnelse for dette tilskuddet. Andreassen-utvalget anbefaler at slike tilskudd innlemmes i rammetilskuddet etter fem år med mindre en evaluering tilsier noe annet. Utvalget mener at tilskuddsordningen bør vare lenger, men at det enkelte området kan tildeles tilskudd for fem år, med mulighet til forlengelse med fem år ved dokumentert behov. Prosjektperioden bør være lang nok til at det gir en forutsigbarhet, og at tiltakene kan utvikles og få en effekt. Innenfor prosjektperioden på fem år og tilskuddets rammer bør kommunene kunne disponere midlene, uten at detaljerte prosjektsøknader og rapporteringer må avklares med statlige myndigheter. Staten bør ikke være involvert i prosjektstyringen med mindre kommunene ønsker det. Hvis det er behov for mer konkret styring av tilskuddsbruken, kan staten utarbeide retningslinjer og veileder for tilskuddsordningen.

Tildelingen av tilskuddet bør baseres på objektive kriterier, kombinert med en søknad fra kommunen. Det vil si at trekk ved områdene definerer hvilke områder som kan være aktuelle, og at søknaden behandles ut fra gitte kriterier for prosjektutforming. Trekkene ved områdene bør dels være levekårsindikatorer som sysselsetting, inntekt og utdanning. Slike levekårsindikatorer kan øke risikoen for utfordringer i nabolaget, som manglende sosialt fellesskap og deltakelse, økt konfliktnivå og utrygghet og mangel på vedlikehold og investeringer. Det er likevel ingen automatikk i at områder som skårer lavt på viktige levekårsindikatorer, også har utfordringer i nabolaget. Kriteriene for å velge ut områder bør derfor også se på forhold som fellesskap, konflikter og vedlikehold. Boforholdene er også betydningsfulle, da behovet for gode fellesarealer er særlig viktig der hvor folk bor i dårlige og trange boliger. Høy flyttehyppighet og en økende andel personer med levekårsutfordringer kan være andre viktige indikatorer. Andelen barn og unge kan også være et mulig kriterium. Gode nabolagskvaliteter er særlig viktig for barn og unges livskvalitet og utviklingsmuligheter.

Utvalgets forslag har mange likhetstrekk med «områdeløft», som har vært gjennomført som en del av områdesatsingene. Utvalget legger imidlertid vekt på at tiltakene i denne ordningen ikke nødvendigvis må baseres på innovasjon og metodeutvikling, i tillegg til at staten ikke trenger å være direkte involvert i bruken av tilskuddsmidlene.

15.5.1.2 Tilskudd til innovasjon og metodeutvikling

Utvalget foreslår også å opprette et tilskudd til innovasjon og metodeutvikling i levekårsutsatte områder. Hensikten er å utvikle gode arbeids- og samarbeidsmetoder for offentlige og private aktører tilpasset områdenes sammensatte levekårsutfordringer. Private aktører kan være både beboere, næringsdrivende og ideelle og frivillige organisasjoner og foreninger. Øremerkede tilskudd kan være hensiktsmessig for tidsavgrensede forsøk eller prosjekter i enkelte kommuner. Dette bør imidlertid være mindre tilskudd for en mer avgrenset periode enn tilskudd til gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer. For eksempel kan de ha en tidsramme på tre år, med mulighet til forlengelse til fem år. Tilskuddet bør kun tildeles prosjekter med en klar plan for å teste ut nye arbeids- eller samarbeidsmetoder og med en realistisk plan for evaluering og innfasing i ordinær drift hvis forsøket er vellykket.

Utvalget mener at det er usikkert hvor lenge det er hensiktsmessig å ha en tilskuddsordning til innovasjon og metodeutvikling. Over tid kan det være at kommunene har fått mye erfaring med samarbeid og medvirkning i levekårsutsatte områder, og at behovet for tilskudd til ny metodeutvikling blir da mindre.

15.5.2 Bedre effektstudier av områdesatsinger

Det er brukt mye ressurser på områdesatsinger både i Norge og andre land. Likevel er det få studier som kan vise gode og langsiktige effekter på de overordnede målene for satsingene. Det kan være flere grunner til dette. En grunn kan være at målene er for ambisiøse. En annen grunn kan være at få studier er metodisk egnet til å avdekke effektene av områdesatsinger på levekår. Internasjonalt er det gjennomført enkelte effektstudier som følger individene i levekårsutsatte områder over tid, men dette er ikke gjort i Norge.

Utvalget mener at staten bør finansiere langsiktig forskning som skal undersøke effekter av norske områdesatsinger. Det er behov for større forskningsprogrammer som bygger opp om forskning på tvers av fag og enkeltinstitusjoner.

For å kunne undersøke levekårseffekter av områdesatsinger bør forskningen benytte data som også følger individene som bor i de aktuelle områdene, i tillegg til utviklingen i områdene. Det kan bidra til å identifisere om endringer i levekår skyldes flyttinger eller forbedrede levekår for personer som har vært målgruppe for tiltakene. Effektevalueringer for områdesatsinger bør samtidig være særlig relatert til de valgte hovedmålene. Det vil si at hvis hovedmålene blir som utvalget foreslår, så bør forskningen rettes inn mot å undersøke om satsingene har effekt på forhold som trygghet, trivsel og deltakelse, i tillegg til om satsingene har effekt på innovasjon og merverdi av samarbeid.

Det er viktig å legge til rette for gode evalueringer fra starten av områdesatsinger, gjennom nullpunktsanalyser, spørreundersøkelser underveis og kontrollutvalg fra steder som ikke har tilsvarende satsinger. Det kan også være nyttig å gjennomføre flere internasjonale sammenlikninger basert på likeartede metoder og data, for eksempel mellom områdesatsinger i ulike europeiske land.

16 Fritid, deltakelse og lokalsamfunn

Lokalsamfunnet og nærmiljøet er dagliglivets arenaer. I nærmiljøet omgås folk, og innbyggerne deltar i aktiviteter, fritidstilbud, organisasjoner og i bomiljøet. Tiltak innen lokalsamfunn, nærmiljø og fritid kan bidra til et godt oppvekstmiljø for barn og unge og bedre trivsel og livskvalitet for innbyggerne. Slike tiltak kan også bidra til å skape tilhørighet og samhold i lokalsamfunnene.

I mandatet bes utvalget særskilt om å vurdere hvordan man kan utløse positive krefter i nærmiljøet. Videre er utvalget bedt om å vurdere tiltak som bidrar til felles møteplasser og nettverk mellom ulike grupper.

Kommunene har en rolle som lokalsamfunnsaktør og har virkemidler innenfor kultur- og fritidsfeltet. Statlige virkemidler påvirker kommunenes handlingsrom. Frivillige, lokalt næringsliv, boligselskaper og andre private og ideelle aktører bidrar med innsats i nærmiljøet og med fritidstilbud.

16.1 Fritids- og kulturtilbud og lokale arenaer

Å skape levende lokalmiljøer er viktig for å utløse positive krefter i utsatte nabolag. Det betyr at ulike grupper av innbyggere skal kunne dyrke interessene sine, og at ulike grupper av mennesker bygger interessefellesskap og nettverk seg imellom.

Korte avstander til fritids- og kulturtilbud, møteplasser og andre tilbud i nærmiljøet betyr mye for alle som bor i områdene, men særlig for barn og unge som lever mer lokale liv enn de voksne. Det gjør terskelen for å delta lav. Gjennom aktiviteter og møteplasser kan barn og unge oppleve mestring, få nettverk og føle at de hører til. Å delta i organisasjoner og frivillig innsats kan videre bidra til at barn, unge og voksne blir skolert i demokrati, medvirkning og ytringskultur (Meld. St. 10 (2018–2019)).

16.1.1 Frivillige organisasjoner

I internasjonale sammenlikninger skiller de nordiske landene seg ut med et stort og velutviklet kultur- og fritidsfelt, særlig for barn og unge (Bakken 2019, Arnesen og Sivesind 2020). I lokalsamfunn har de frivillige organisasjonene en rolle som aktør ved å legge til rette for inkluderende tiltak. Denne lokalsamfunnsrollen som frivilligheten har, er viktig i Norge og har styrket seg over tid (Strømsnes 2019). I de fleste lokalsamfunn finnes idrettslag, korps, kor, kulturorganisasjoner, hobby- og fritidsforeninger, velforeninger og andre nærmiljøtiltak. Integreringstiltak for innvandrere, leksehjelpstilbud og besøksvenntilbud er også vanlige. Frivillighetens rolle i lokalsamfunn sørger for at barn, unge og voksne får delta i aktiviteter og dermed bygge sosiale nettverk. Å delta i lokale aktiviteter bidrar til at folk utvikler tillit og opparbeider sosial kapital (Putnam 2000).48 Sosial kapital blir sett på som et gode både for enkeltindivider, lokalsamfunn og for samfunnet som helhet.

I tillegg til rollen som lokalsamfunnsaktør har frivillige organisasjoner det Strømsnes (2019) kaller en politisk rolle. Denne innebærer at frivillige organisasjoner representerer de stemmene som ikke alltid høres andre steder. Frivillige organisasjoner inngår derfor i det som omtales som «den korporative kanalen», som har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei.

Ødegård og medforfattere (2014) beskriver barrierer for å delta i fritidstilbud og på lokale møteplasser. De skiller mellom individuelle, organisatoriske og systemiske barrierer. Den første typen, individuelle barrierer, kan for eksempel være lav inntekt eller dårlig helse. Barn og unge i utsatte områder deltar mindre i fritidstilbud og andre lokale tilbud. Særlig gjelder dette barn i lavinntektsfamilier. Foreldre med innvandrerbakgrunn deltar i mindre grad i foreldrefrivilligheten som fritidstilbud for barn og unge er avhengige av. Det gjør det vanskeligere å drifte idrettslag og andre tilbud for barn og unge. Den andre typen, en organisatorisk barriere, kan være når det lokale foreningslivet mangler mangfoldskompetanse, slik at man ikke inkluderer foreldre med innvandrerbakgrunn i sentrale posisjoner i det lokale foreningslivet. Den tredje typen, systemiske barrierer, kan være at det mangler fysiske møteplasser i lokalsamfunnene. Da har ikke innbyggerne steder å møtes (ibid.). Et trekk ved frivilligheten som kan bidra til å forklare dette, er at innbyggere uten innvandrerbakgrunn er engasjert i fritidsorganisasjoner, mens innbyggere med innvandrerbakgrunn oftere er med i organisasjoner som jobber med velferd, rettigheter og i religiøse organisasjoner (Eimhjellen og Arnesen 2018).

Når folk ikke møtes, utvikles ikke en felles lokalsamfunnsidentitet. Selle og Wollebæk (2015) beskriver frivilligheten som en infrastruktur som gjør kollektiv handling mulig. Ødegård og medforfattere (2014) beskriver den store betydningen fellesskapsarenaer har i flerkulturelle lokalsamfunn, hvor individer er ulike etter viktige kjennetegn som landbakgrunn, språk, religion og kulturell tilhørighet. Er det ingen felles møteplasser mellom grupper med forskjellig kultur-, religions- og/eller landbakgrunn, bidrar det til å svekke innbyggeridentiteten og den tilhørigheten innbyggerne har til lokalsamfunnet. De siste tiårene har det vokst fram et foreningsliv hvor rekrutteringsgrunnlaget baseres på felles landbakgrunn eller religiøs og kulturell tilhørighet. Dette er en viktig arena for sammenbindende kapital. Men dersom det er begrenset kontakt mellom det tradisjonelle og innvandrerorienterte foreningslivet, blir da heller ikke frivilligheten en plattform for kollektiv handling. I en slik kontekst har lokale myndigheter (bydeler/kommuner) en rolle i å knytte ulike nettverk og aktører sammen. Denne rollen omtales som lenkende sosial kapital (Woolcock 1998).

16.1.2 Virkemidler på kultur- og fritidsfeltet

Staten og kommunene har gjennom kulturlova et ansvar for å fremme og legge til rette for et bredt spekter av kulturvirksomhet, slik at alle kan få mulighet til å delta i kulturaktiviteter. Kommunene er forpliktet til å ha bibliotek- og musikk- og kulturskoletilbud til barn og unge. Utover det er de statlige virkemidlene på feltet i hovedsak økonomiske støtteordninger. En rekke tilskuddsordninger er rettet mot kommuner, frivillige organisasjoner og frivilligheten. Det gis tilskudd til aktiviteter og tiltak som skal legge til rette for fritidstilbud, tilbud innen idrett, kultur og nærmiljø, og til drift av lag og frivillige organisasjoner. Det finnes også tilskudd som retter seg særskilt inn mot utsatte barn og unge, og tilskudd til nærmiljøtiltak i utsatte områder (områdesatsinger). Spillemidler fra Norsk Tipping er med på å finansiere innsats og tiltak innen blant annet idrett, kultur og prosjekter som fremmer levekår og sosial deltakelse i regi av frivillige organisasjoner. En grasrotandel gjør det mulig for spillere å gi en andel av spillinnsatsen direkte til et lag eller en forening som driver aktivitet på lokalt nivå.

Også stiftelser, lokalt næringsliv og andre er med på å finansiere aktiviteter og tiltak i lokalsamfunn. For eksempel støtter Sparebankstiftelsen tiltak for barn og unge innen blant annet kultur, friluftsliv, idrett og nærmiljøaktiviteter. Lokalt næringsliv støtter ofte lokale idrettslag, foreninger og aktiviteter i lokalmiljøet.

16.1.3 Kommunal innsats på kultur- og fritidsfeltet

På kultur- og fritidsfeltet står kommunene ganske fritt til å utvikle egen politikk og til å bestemme hvor mye de vil satse på kultur og frivillighet. Frivillighetspolitikk er som oftest i form av tilskudd til frivillige organisasjoner, samvirke med frivilligheten og bygging av infrastruktur som kommer frivilligheten til gode (Trætteberg mfl. 2020). Mange kommuner har ulike tilbud som har som mål å senke terskelen for at barn og unge skal delta i fritidsaktiviteter. Slike tilbud inkluderer utlånssentraler for sports- og friluftsutstyr. En del kommuner gir støtte til at barn og unge kan få delta i opplevelser som kino og bowling, og noen kommuner støtter medlemsavgift i ordinære fritidstilbud. I de fleste kommuner er det frivilligsentraler. Frivilligsentraler skal være lokalt forankret og drives ut fra lokale forutsetninger og behov og blant annet legge til rette for sosiale møteplasser.

Kommunene står også selv for en rekke nærmiljøkvaliteter som parker, grøntområder og leke- og møteplasser samt konkrete fritidstilbud for barn og unge. Eksempler på dette er kommunale fritidsklubber eller ungdomshus.

Hvordan kommunene fordeler midler til kulturen og nærmiljøene innad i byene, varierer. I Oslo fordeles en del midler til bydelene basert på innbyggertall, uten andre sosiale kriterier. Oslos midler til kultur og nærmiljø blir imidlertid primært fordelt sentralt til parker og nærmiljøanlegg og gjennom områdesatsinger.

En analyse utført for utvalget indikerer at ressursbruk til fritids- og aktivitetstilbud er høyere i utsatte områder enn andre steder (Iversen mfl. 2020). Mulige årsaker er at det er mer ressurskrevende å oppsøke grupper i innvandrerbefolkningen og å tilrettelegge for aktivitet. Det gjøres mer oppsøkende aktivitet, det er tilbud av gratisplasser og plasser til redusert pris. Ofte må man inkludere aktiviteter for søsken og eventuelt foreldre på samme tid og sted. På sikt kan imidlertid tillit som er opparbeidet gjennom relasjoner og det at folk har blitt kjent med tilbudene, gjøre det enklere å inkludere innvandrere i området i aktiviteter (ibid.).

Ulike betingelser i nærmiljøene, for eksempel demografi, levekår, historiske røtter og boligstruktur, kan gi områder forskjellige forutsetninger for å danne levende sivilsamfunn (Ødegård mfl. 2014). Brobyggende sosial kapital utvikles ikke av seg selv. Særlig skjer ikke dette i lokalsamfunn hvor de sosiale, økonomiske, religiøse og kulturelle skillelinjene er store. Da er det avgjørende at de lokale myndighetene legger til rette for å knytte sammen ulike nettverk. Erfaringer er at lokale myndigheter ikke alltid tar en slik lenkende eller koordinerende rolle (ibid.).

16.1.4 Økonomiske ordninger for å inkludere barn og unge

Det finnes statlige tilskuddsordninger for å legge til rette for blant annet møteplasser og lavterskeltilbud for barn og unge. De viktigste er tilskudd til barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn og nasjonal tilskuddsordning for å inkludere barn og unge. Ordningene har litt ulike målgrupper, men begge tilskuddene gis til offentlige instanser, frivillige organisasjoner og private aktører for å skape åpne møteplasser, ferie og fritidstilbud, utlånssentraler og kvalifiserende tiltak som sommerjobb og arbeidstrening.

Den nasjonale tilskuddsordningen for å inkludere barn og unge (som den gang het tilskudd mot barnefattigdom) ble evaluert i 2015 (Fløtten og Hansen 2018). Blant funnene er at tiltakene bør ta utgangspunkt i etablerte arenaer og relasjoner, og at foreldrenes og familienes totale situasjon bør adresseres. Tilbudene må være åpne for alle, ha god kvalitet og ikke være stigmatiserende, og det bør være tilgang til utstyr (ibid.).

En ekspertgruppe som har gått gjennom tilskudd til kommuner og fylkeskommuner, anbefalte at flere av tilskuddordningene rettet mot utsatte barn og unge burde bli slått sammen til én ordning. Utvalget anbefalte også å innlemme den nasjonale tilskuddsordningen for å inkludere barn og unge i kommunerammen (Andreassen-utvalget 2017).

Det finnes en rekke statlige og kommunale tilskudd på kultur-, fritids- og integreringsfeltet som frivillige organisasjoner kan søke på. Tilskuddene kommer fra ulike sektorområder som alle har sine formål, sin logikk og sine kriterier for støtte. Det kan gjøre at de lokale, frivillige aktørene som søker om midler, opplever et sett av kryssende forventninger om hvordan de skal innrette tilbudene (Ødegård mfl. 2014). Særlig er det en tendens at den kommunale støtten retter seg mot fritidsaktivitetenes sosiale effekter, for eksempel at de skal hjelpe utsatt ungdom på rett kjøl. Støtten har langt på vei et individorientert formål heller enn at system og lokalsamfunn er i fokus. I praksis betyr det at lokale aktører må søke tiltaksmidler som ikke har som formål å rekruttere barn og unge til en meningsfull fritid, men å forebygge for eksempel avvikende atferd. Ødegård og medforfattere peker på at når det gis slike sekundære føringer på de økonomiske midlene, er det en reell fare for at arbeidet ikke forankres lokalt. Tilskuddene får en «top-down»- heller enn en «bottom-up»-tilnærming.

16.2 Lokalt frivillig integreringsarbeid

Ordningen til frivillig integreringsarbeid som treffer lokalsamfunn best, er tilskudd til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner. Ordningen forvaltes av IMDi og 20 utvalgte kommuner med mange innbyggere med innvandrerbakgrunn.49 IMDi gir tilskudd til nasjonale prosjekter. Kommunene gir tilskudd til lokale aktiviteter. Målene for ordningen er brede. Det gis støtte til tiltak for å stimulere til fellesskap, tillit og tilhørighet i lokalsamfunn for innvandrere og øvrig befolkning, å øke kunnskapen om det norske samfunnet og styrke kvalifisering for arbeid eller utdanning blant innvandrere og å forebygge negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.

Tilskuddsordningen er evaluert (Skutlaberg mfl. 2018), og utrederne finner at ordningen gir aktivitet og møteplasser i lokalsamfunnene.

Undersøkelser fra både en norsk (Ødegård mfl. 2014) og dansk (Oxford Research 2013) kontekst viser at integreringsarbeidet i utvalgte lokalsamfunn hvor det bor mange med innvandrerbakgrunn, preges av manglende koordinering mellom ulike offentlige, frivillige, ideelle og relevante private aktører. At det ikke er noe institusjonelt samarbeid mellom ulike lokalsamfunnsaktører, bidrar til at nettverkene opererer hver for seg. Og Ødegård og kolleger (2014) viser til at det lokale foreningslivet etterlyser ressurser i form av koordinerende enheter fra lokale myndighetenes side. Et annet problem som Ødegård og kolleger peker på, er at mange innvandrere havner i en hjelpesituasjon i lokalsamfunnene. De skal for eksempel hjelpes til en mer aktiv fritid. Forskerne peker på at innvandrerforeninger i større grad bør brukes som ressurser i lokalt integreringsarbeid, da disse har de nettverksressursene, kulturforståelsen og mangfoldskompetansen som ofte skal til for å bidra i arbeidet med å inkludere grupper i lokalsamfunnet og sørge for at deres stemme blir hørt.

Skutlaberg og medforfattere (2018) mener at støtte til lokale frivillige organisasjoner på integreringsområdet prinsipielt bør finansieres av kommunene. Samtidig mener utrederne at konsekvensene av å avvikle tilskuddet ville kunne være at noen kommuner reduserer sin finansiering til lokalt frivillig integreringsarbeid med mer enn de statlige midlene.

16.3 God praksis for deltakelse og inkludering

Utvalget har i arbeidet sitt fanget opp flere gode eksempler på hvordan kommuner samvirker med frivilligheten og andre aktører for å øke deltakelsen i lokalsamfunn. Noen omtales her.

Suksessfaktorer i slike tilbud er ofte at kommunen eller bydelen driver oppsøkende arbeid, tar en rolle i å koordinere ulike tilbud og tjenester og gir støtte og veiledning.

16.3.1 Skoler med utvidede tilbud

Noen skoler i utsatte områder legger til rette for at barn og unge kan delta i gratis aktiviteter utenom den ordinære skoletiden. Eksempler på dette er åpen idrettshall med tilbud om aktiviteter, matservering og gratis utlån av lokaler til for eksempel bursdagsfeiringer. Utvidede tilbud på skolen brukes noen steder til å inkludere foreldre, særlig foreldre med innvandrerbakgrunn, som ikke er så kjent med norske fritidsaktiviteter.

Skolene kan samarbeide med aktører som PPT, barnevernet, boligforvalter i kommunen og frivillige lag og foreninger. Gjennom å ha utvidede tilbud har skolene fått barna til å delta mer i aktiviteter og klart å nå mer ut til foreldre. Eksempler på skoler med slike tilbud er Ny-Krohnborg i Bergen og Stigeråsen i Skien.

Fra Groruddalen i Oslo har man imidlertid erfart at en modell med utvidede tilbud på én skole også har noen ulemper. Der ble fritidstilbudene lagt til én av skolene i et område. Dette førte til at elever fra de andre skolene ikke kom til aktivitetene fordi de ikke skjedde på «deres» skole.

16.3.2 Bibliotekene som inkluderingsarena

Furuset bibliotek og aktivitetshus (FUBIAK) ligger på Furuset i Groruddalen i Oslo og er bibliotek, frivilligsentral og fritidstilbud for barn og unge samlet under samme tak. Et tverrfaglig team av barne- og ungdomsarbeidere, bibliotekarer, kulturprodusenter, samfunnsvitere og formidlere bidrar til å gi et variert kultur- og fritidstilbud. I aktivitetshuset arrangeres blant annet konserter, familieforestillinger, forfattersamtaler, politiske møter og organisasjoners aktiviteter. Her er fritidstilbud for barn og unge, for eksempel ungdomsklubb, muligheter for å treffe venner og å spise i kafeen. Huset fungerer som en møteplass for bydelens beboere i alle aldre. Tilbudet er et samarbeid mellom Bydel Alna og Deichman bibliotek.

Utenfor betjent åpningstid er huset åpent for brukere. Ved at de oppgraderer lånekortet ved biblioteket til adgangskort, kan alle over 15 år bruke huset fra klokka 7.00 til klokka 23.00 hver dag året rundt. Alle aktivitetene er gratis og åpne for alle i målgruppa.

De som bruker huset, er med på å bestemme deler av husets programinnhold gjennom dialog og ved å selv arrangere aktiviteter og bidra som frivillige verter i huset.50

16.3.3 Leder- og frivillighetstrening for unge

Alnaskolen er et lederkurs og en frivillighetsopplæring for ungdom på Furuset i bydel Alna. Målet er å få fram en ny generasjon frivillige, unge ledertalenter og gode rollemodeller for jevnaldrende ungdom. Alnaskolen er en av Norges største arenaer for å utvikle ung lokal ledelse innen idrett, politikk, samfunnsliv og organisasjonsarbeid. Kurset varer i ett år, og de møtes et par ganger i måneden. Kursdeltakerne drar på ekskursjoner for å lære om demokrati i praksis. De får også kurs i alt fra førstehjelp til gatemegling.

Det er Furuset Idrettsforening som arrangerer tiltaket med støtte fra blant andre Bydel Alna og Groruddalssatsingen. På Tøyen og Holmlia har man kopiert modellen.51

16.3.4 Stikk innom-kontor

Som en del av den første Groruddalssatsingen ble det i 2008 etablert et beboerkontor på Veitvet i Groruddalen, kalt «Stikk innom». Dette kontoret var ment å være et knutepunkt mellom Groruddalssatsingen, lokale myndigheter, beboere, foreningsliv og andre offentlige instanser i lokalsamfunnet. En viktig grunn til at kontoret ble etablert, var behovet Groruddalsatsingen hadde for et uformelt kontaktpunkt for lokalbefolkningen. Stikk innom skulle slik sett være et lavterskeltilbud der beboere kunne få nødvendig informasjon om alt fra offentlige tjenester, kurstilbud til relevante aktiviteter i bydelen og lokalmiljøet. En slik funksjon har vært en suksess både på Veitvet (Ødegård mfl. 2014) og i danske kommuner (Oxford Research 2013). Stikk innom-kontoret på Veitvet drives i dag som en frivilligsentral.

Stikk innom har fungert som et sted der bydelen både har vært tilrettelegger for lokalsamfunnsaktiviteter og bistått uformelle nettverk med å etablere formelle foreninger. Denne formaliseringen har bidratt til at aktivitetene gjøres kjent for flere av beboerne, og de har fått tilgang til å søke tilskudd til aktiviteter og drift. Gjennom arbeidet sitt har bydelen vært med på å styrke innvandrerorganisasjonene og på å lage en infrastruktur der folk kan bli hørt og få innflytelse. Kontoret bidro også til å koordinere samarbeid mellom ulike typer lokalsamfunnsaktører, som skolen, idretten, frivilligheten, næringslivsaktører mv.

16.3.5 Center for boligsocial udvikling i Danmark

I Danmark har man systematisert arbeidet med å se effekter av innsats i lokalsamfunn innenfor ulike samfunnsområder gjennom virksomheten til Center for boligsocial udvikling (CFBU).

Sentret er et nasjonalt kompetansesenter for stat, kommune og andre aktører som driver lokalsamfunnsarbeid. Formålet er å styrke det de omtaler som boligsosial innsats i utsatte områder. Dette gjør sentret ved å samle inn og måle effekter av innsats og gi råd og veiledning om hva som virker.

Sentret i Danmark har et mandat som favner bredere enn boligsosialt arbeid i Norge. Det danske sentret er et kompetansesenter for lokalsamfunnsarbeid mer generelt.

16.4 Utvalgets vurderinger

16.4.1 Fritids- og nærmiljøtilbud kan kompensere for levekårsopphoping og gjøre områder mer attraktive

Frivilligheten, lokale kulturtiltak og møteplasser i lokalsamfunnet gir folk arenaer å møtes på, å være i aktivitet og å lære. Å delta i frivilligheten og på lokale arenaer bidrar til å øke livskvaliteten til den enkelte og er viktig for bygging av tillitsstrukturen i lokalsamfunnet. For barn og unge kan det å være med på fritidsaktiviteter gi dem en meningsfull fritid og arenaer der de kan oppleve mestring. Gjennom aktiviteter samles folk om noe de har til felles, de er med og bidrar til at nettverk dannes og vedlikeholdes, og de kan sterkere identifisere seg med og få en opplevelse av tilhørighet til nabolaget og nærmiljøet. Slik blir det lagd levende nabolag og lokalmiljøer, der mange ulike grupper har mulighet til å dyrke interessene sine. Gjennom aktiviteter blir unge myndiggjort og mektiggjort – de skoleres til å delta, til å uttrykke synspunkter, til å skape nye arenaer for samhandling og til å være med på å påvirke sitt eget nærmiljø. For barn og unge er de styrkene og ressursene de utvikler i et godt lokalsamfunn, noe de tar med seg videre i livet.

Utvalget er av den oppfatning at i områder der mange barn vokser opp i familier med dårlig råd og bor trangt, er det ekstra viktig at arenaer utenfor hjemmet, som nabolag og fritidstilbud, har god kvalitet. Utvalget framhever at barn og unge i henhold til FNs barnekonvensjon § 31 har rett til å delta i fritidsaktiviteter og kulturliv. Utvalget mener derfor det er uheldig at mange barn og unge i utsatte områder i mindre grad deltar i fritidstilbud enn barn og unge andre steder. Å innføre fritidskortet for alle barn, slik at de kan være med på faste, organiserte aktiviteter, mener utvalget kan være et effektivt virkemiddel for at alle barn skal ha mulighet til å delta i fritidstilbud med deltakeravgifter. Barna må kunne være med og bestemme selv hvilke aktiviteter de blir med på.

Utvalget er opptatt av at fritidsarenaene må være inkluderende, og at de må gi barn og unge mulighet til å medvirke i utformingen av tilbudene. For ungdom er det i tillegg viktig med tiltak som er mer direkte kvalifiserende, og som kan gjøre dem bedre i stand til å bidra i nærmiljøet.

I mange utsatte byområder er det behov for flere gode lavterskeltilbud som supplerer kontingentbaserte aktiviteter. Kommuner med områdesatsing har allerede prioritert slike lavterskeltilbud. Utvalget mener det er viktig å fortsette arbeidet med dette. Tilbudene må være åpne for alle, de må være av god kvalitet, det må ikke være stigmatiserende å delta, og det bør være gode og trygge voksne til stede, gjerne med barne- og ungdomsfaglig kompetanse. Det er nødvendig å motvirke at fritidstilbud, og særlig fritidsklubber, får negative virkninger, for eksempel at utsatt ungdom kommer i kontakt med andre ungdommer med utfordringer. At det er trygge voksne til stede og klare rammer for hva som er akseptert, vil bidra til dette. Trygge voksne på fritidsarenaene kan også gi ungdom som trenger det, en opplevelse av å bli sett og anerkjent. De kan også gi råd og veiledning om forhold ungdommene kan streve med i hverdagen, og hjelpe dem til å komme i kontakt med hjelpeapparatet. Rammebetingelsene for ungdomsarbeidere og andre voksne på de bemannede fritidsarenaene må være gode nok for å sikre stabilitet, kontinuitet og god kvalitet i tilbudene. Utvalget mener videre at medbestemmelsesprosesser som sikrer ungdoms innflytelse på fritidsarenaene er viktig for å bygge gode lokalsamfunn for ungdom.

På kultur- og fritidsfeltet og rettet mot utsatte barn og unge finnes det mange tilskuddsordninger med ulike formål og føringer. Utvalget vil understreke at det er viktig at kommuner og andre får større fleksibilitet, slik at de kan lage gode tilbud for barn og unge ut fra lokale behov og i samarbeid med andre lokale aktører og brukerne. Tilskudd bør også være rettet mot lokalsamfunnene. Videre bør de i større grad ha som formål å rekruttere barn og unge til en meningsfull fritid. Utvalget understreker at det at barn og unge deltar, har en egenverdi.

Utvalget mener at gode lokale arenaer og ulike nærmiljøtilbud, som fritids- og kulturtilbud, kan gjøre områdene mer attraktive. Dette kan både kompensere for levekårsulemper i områdene og kan potensielt også påvirke segregeringen ved at flere grupper i befolkningen synes områdene er attraktive og ønsker å bo der.

16.4.2 Lokalsamfunn bygges ovenfra og nedenfra

Lokalsamfunn formes av dem som bor der, av innsatsen de gjør, og av de rammene myndighetene legger. Sånn sett utvikles lokalsamfunn både nedenfra og ovenfra. Aktivitetene til frivillige organisasjoner forener og skaper engasjement blant dem som deltar. Frivillige organisasjoners rolle i lokalsamfunn bidrar til å knytte mennesker sammen og til å skape tillit og sosial kapital.

Utvalget mener det er behov for å styrke relasjonene i lokalsamfunn. Studier har vist at sivilsamfunnet er svekket i noen utsatte områder. Kommuner har i praksis tatt over flere oppgaver, for eksempel fritidstilbud for barn og unge. Det innebærer at det blir færre arenaer der det utvikles interessebaserte relasjoner på tvers av ulike grupper. Andre steder er det et problem at innvandrerbefolkningen og øvrig befolkning har sine nettverk og foreninger side om side, men med få relasjoner på tvers. Utvalget mener at bred og høy deltakelse i frivilligheten, og at sivilsamfunnet er til stede i nærmiljøene, er sentralt for å sikre lokalt engasjement, fellesskap og samhold.

For å bidra til å styrke relasjonene i lokalsamfunn mener utvalget at kommunene bør ha en lokal frivillighetspolitikk. En slik politikk bør inkludere hvordan kommunen kan hjelpe ved å koordinere kultur- og fritidsfeltet og knytte lokale aktører sammen, og hvordan kommunen kan bidra med veiledning og kompetanseheving av lokale frivillige organisasjoner og nettverk. Det er også viktig at kommunen når ut til innbyggere som i mindre grad har verv, eller som sjelden deltar på formelle arenaer i lokalsamfunnet. Kommunens ansatte bør være til stede der folk ferdes, banke på dører eller opprette egne stikk innom-kontorer, for eksempel på Frivilligsentralen, der kommunen eller bydelen kommer i kontakt med innbyggerne. Slik kan kommunen få innspill til hva innbyggerne oppfatter er utfordringer og mangler i nærmiljøene, og hva de ønsker seg. Utvalget mener det er særlig viktig at barn og unge opplever at de blir hørt.

De lokalsamfunnene som ikke allerede har det, bør ha arenaer eller nærmiljøhus som kan være både et sted for aktiviteter, en møteplass og en nabolagsarena. Flere steder fungerer skolene på denne måten. Men også andre arenaer i lokalsamfunnet kan ha slike funksjoner. Et slikt hus med aktiviteter som er en møteplass, vil både styrke det lokale fritidstilbudet og tilbudene fra frivillige organisasjoner og kan trolig også bidra til økt engasjement for nærmiljøet blant beboerne i området.

Utvalget viser til at Danmark har et kompetansesenter for lokalsamfunnsutvikling (Center for boligsocial udvikling). Etter utvalgets oppfatning er kunnskapen i Norge om innsats i lokalsamfunn fragmentarisk. Utvalget mener derfor det kan være behov for å styrke arbeidet med å samle inn og analysere resultater av slik innsats.

16.5 Utvalgets forslag til tiltak

16.5.1 Styrke tilbudet til ungdom – fritidsaktiviteter, møteplasser og deltids- og sommerjobber

Utvalget mener det er uheldig at mange barn og unge i utsatte områder i mindre grad deltar i fritidstilbud enn barn og unge andre steder.

Utvalget foreslår derfor at fritidstilbudet og tilbudet av deltids- og sommerjobber til ungdom i utsatte områder bedres. Statlige virkemidler til dette er tilskudd til aktiviteter og møteplasser for barn og unge innen kultur- og idrettsfeltet og tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner.

Fritidstilbud i utsatte områder bør inneholde både organiserte og uorganiserte fritidstilbud. I utsatte områder, der færre driver med organiserte fritidsaktiviteter, har uorganiserte tilbud i form av uformelle møteplasser og fritidsklubber en særlig betydning. I tillegg er det viktig å åpne opp eksisterende arenaer som haller og baner, også for dem som ikke nødvendigvis driver med organisert idrett fra før. Dette er tiltak som allerede er i bruk, men som med fordel kan etableres flere steder. Biblioteket er en annen arena for inkludering som allerede er i bruk, og som kan styrkes. Enkelte steder har kommuner inngått partnerskapsavtale med idrettslag, biblioteker eller frivillige organisasjoner for at de skal tilby fritidsaktiviteter i et område. Dette er også eksempler til etterfølgelse for andre. Det er viktig at tilbud om aktiviteter og steder å være når ut til målgrupper som i mindre grad deltar i mer organiserte fritidstilbud, for eksempel ungdommer som ellers henger mye ute, og jenter med innvandrerbakgrunn, som i mindre grad deltar på aktiviteter utenfor skolen og hjemmet.

Utvalget foreslår også at det settes av midler til tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner som ønsker å starte foreninger i utsatte områder. Dette kan være et tiltak for å styrke mangfoldet av fritidsaktiviteter i disse områdene samt styrke interessebaserte arenaer. Forskning viser at frivillige organisasjoner, inkludert idretten, fungerer som «skoler i demokrati» – særlig for unge med innvandrerbakgrunn. Dette taler for å styrke frivillige organisasjoner i utsatte områder, også med tanke på å styrke de unges muligheter til å la sin stemme bli hørt.

Videre foreslår utvalget å styrke tilbudene om deltids- og sommerjobber for ungdom i utsatte områder. Staten har virkemidler for dette gjennom den nasjonale tilskuddsordningen for å inkludere barn og unge. På denne måten kan ungdom som vokser opp i lavinntektsfamilier, få arbeidserfaring, referanser og egne penger. I tillegg kan ungdom gjennom å jobbe oppleve at de bidrar i samfunnet. I områder hvor foreldrefrivilligheten i lag og foreninger er lav, kan ungdom for eksempel få opplæring og bli trenere og ledere i fritidstilbud for barn og unge gjennom en betalt jobb. Videre vil utvalget framheve at i tilfeller der familiene har liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet, er det enda viktigere at barna får muligheten til dette. Det har derfor også stor betydning å kunne tilby jobber for eksempel i det private arbeidsmarkedet som kan gi ungdommene relevant kompetanse og styrke mulighetene deres til å få mer faste deltidsjobber, ikke bare kortvarige jobber. Kommuner og bydeler, frivillige organisasjoner, borettslag, lokalt næringsliv og andre private aktører i lokalsamfunn er alle viktige aktører for å gjennomføre tiltak for et bedre fritidstilbud og flere jobbtilbud til ungdom i utsatte områder. Utvalget foreslår pilotprosjekter i noen avgrensede levekårsutsatte områder hvor det koordineres et samarbeid mellom ulike aktører som prøver ut metoder for å inkludere ungdom i arbeid.

16.5.2 Opprette en tilskuddsordning til nærmiljøarenaer i utsatte områder

Utvalget foreslår at det opprettes en statlig tilskuddsordning for å bidra til å finansiere bygging av nærmiljøarenaer/-hus i utsatte områder som mangler felles møteplasser. Nærmiljøarenaen bør være tilrettelagt for bruk på ettermiddags- og kveldstid. Tilskuddet skal også kunne være med på å finansiere rehabilitering og mindre ombygginger av eksisterende bygningsmasse for å tilrettelegge for bruk på ettermiddags- og kveldstid.

En nærmiljøarena kan være et viktig tilbud og utgjøre stor forskjell i utsatte områder som kanskje mangler allment tilgjengelige møteplasser og der det generelt er behov for å styrke relasjonene i lokalsamfunnet. Dette kan legge til rette for å styrke det lokale fritidstilbudet og tilbudene fra frivillige organisasjoner i områdene og være et møtested for barn, unge og voksne i lokalsamfunnet gjennom aktiviteter.

I tilfeller der det er hensiktsmessig, kan en nærmiljøarena lokaliseres til en skole. Skolen er allerede en kjent og viktig møteplass i mange lokalsamfunn der barn, unge og deres foreldre møtes, og der det dannes vennskap og nettverk. Slik sett oppfattes skolen av mange som en trygg arena. For noen foreldre kan det være lettere å sende barna til en aktivitet som foregår på skolen enn på andre fritidsarenaer. Det kan også være ulemper med å legge nærmiljøhuset på én bestemt skole, for eksempel hvis elever fra nærliggende skoler ikke kommer på aktivitetene fordi det ikke er «deres» skole. Utvalget mener derfor at det i tillegg til skoler bør vurderes om nærmiljøarenaen kan legges i andre lokaler som kan fungere som samlende i utsatte områder. Utvalget understreker at det er viktig at nærmiljøarenaene er bemannet med trygge voksne.

Utvalget foreslår også at dersom det opprettes en ny tilskuddsordning til nærmiljøarenaer, bør relevante eksisterende statlige tilskuddsordninger og spillemidlene gjennomgås.

16.5.3 Kunnskap om effekter av lokalsamfunnsarbeid

Utvalget viser til den danske organiseringen av arbeidet med å analysere effekter av lokalsamfunnsarbeid gjennom Center for Boligsocial Udvikling. Utvalget mener det kan være en fordel også i Norge hvis et analysemiljø kan bidra til å analysere og spre erfaringer om effekter av tiltak i lokalsamfunn. Utvalget mener at en statlig enhet bør gis ansvar for å få på plass et slikt analysemiljø.

Utvalget viser i denne sammenheng til utvalgets øvrige forslag om at én statlig enhet får koordineringsansvaret for arbeidet mot segregering, at det utvikles et fast indikatorsett på levekår, at kommuner får enklere tilgang til levekårsdata om sin kommune og at områdesatsinger effektevalueres.

17 Bosetting av flyktninger

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere politikk for bosetting av nyankomne flyktninger. I Norge er bosettingen styrt, og bosetting og integrering av flyktninger er en kommunal oppgave.

17.1 Politikken for bosetting av flyktninger

I regjeringens integreringsstrategi (Kunnskapsdepartementet 2018) sies det blant annet at «[b]osettingspolitikken må forhindre segregering, fremme sysselsetting og i større grad innrettes slik at nyankomne flyktninger kan bo i hele landet» (s. 46). Daværende kunnskaps- og integreringsminister Jan Tore Sanner tok til orde for en politikk som sørger for å bosette flyktninger i «områder hvor det [ikke] er en veldig stor andel [innvandrere] fra før».52 Siden 2019 har det vært en statlig føring om at det som hovedregel ikke skal bosettes flyktninger i områder med særskilt høy andel innvandrerbefolkning.

Den norske politikken for bosetting av flyktninger har lenge vært at bosettingen skal være styrt og spredt og basert på kommunalt selvstyre (Askim og Hernes 2017). I prinsippet kan flyktninger som er økonomisk selvhjulpne bosette seg hvor de vil etter at de har fått oppholdstillatelse i Norge. I praksis bosettes nær sagt alle gjennom bosettingsordningen. Kommunene blir bedt om å bosette flyktninger etter et sett med kriterier som Kunnskapsdepartementet fastsetter. Det er Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som ber den enkelte kommune ta imot et visst antall flyktninger basert på behovet for bosetting.53

Kommunene bestemmer selv om og hvor mange flyktninger de vil bosette, og de fatter vedtak om et bestemt antall som de kan ta imot. IMDi tildeler flyktninger til kommuner som har fattet vedtak, og som har ledig bolig og tjenestekapasitet til å bosette den enkelte flyktning/flyktningfamilie så raskt som mulig. Flyktninger som ikke har fått tildelt bosettingskommune, kan finne bolig selv for så å be kommunen om å bli bosatt. Det er kommunene som avgjør om de kan ta imot flyktningen. Dette kalles avtalt selvbosetting.

Kommuner som bosetter flyktninger, får tilskudd fra staten. Integreringstilskuddet skal dekke gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering av flyktningene. Norsktilskuddet skal gå til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Kommuner som bosetter enslige mindreårige flyktninger, får et særskilt tilskudd i tillegg til integreringstilskuddet. Kommuner som bosetter personer med nedsatt funksjonsevne og/eller atferdsvansker, kan søke IMDi om tilskudd for å dekke ekstraordinære utgifter.

Det er noen førende hensyn for tildelingen av flyktninger til kommunene. En rapport om bosettingskommune og integrering blant voksne flyktninger beskriver disse hensynene (Tønnessen og Andersen 2019):

• Rask bosetting er det viktigste hensynet. Enslige mindreårige flyktninger og barnefamilier skal bli bosatt innen tre måneder fra de får innvilget oppholdstillatelse, mens voksne uten barn skal bosettes innen seks måneder. Overføringsflyktninger skal bosettes innen seks måneder etter at innreisetillatelse er gitt.

• IMDi forsøker å kople «rett flyktning til rett kommune», blant annet ved å ta hensyn til muligheter for arbeid og utdanning. Dette baseres blant annet på informasjon som IMDi har fått fra asylmottakenes bosettingsintervjuer og fra kartlegging av overføringsflyktninger som gjøres av IMDi-representanter før avreise til Norge. 54

• IMDi legger vekt på at hver kommune skal få et noenlunde representativt utvalg av de flyktningene som til enhver tid skal fordeles, og at enkeltkommuner over tid ikke skal få en uforholdsmessig stor eller liten andel av flyktninger med sammensatte utfordringer.

• IMDi tar særlige hensyn når de skal finne kommuner til flyktninger med store helseutfordringer eller flyktninger som trenger livreddende behandling. Videre tas det særlig hensyn til lesbiske, homofile, bifile, trans- intetkjønn-personer og til flyktninger der trusselbildet tilsier at de ikke bør plasseres i bestemte deler av landet. Dette siste kan for eksempel gjelde familievoldssaker.

• Dersom flyktningene allerede har nær familie i Norge, forsøker IMDi å plassere dem i nærheten av disse. Av hensyn til kommunenes praktiske tilrettelegging (for eksempel tolketjenester) forsøker IMDi også å unngå at det bosettes flyktninger fra altfor mange ulike opprinnelsesområder i samme kommune.

• Andre faktorer kan også spille inn, for eksempel kommunenes tilgang på boliger og størrelsen på disse.

• IMDi opplever at både kommunene og flyktningene har ønsker, men understreker at kommunene ikke kan bestemme nasjonalitet eller kjønn på flyktningene. Kommunene skal bosette et representativt utvalg av den gruppa flyktninger som til enhver tid skal bosettes (ibid.).

17.2 Virkninger av bosettingspolitikken

Styrt og spredt bosetting har bidratt til at flyktninger i Norge bor over hele landet. Bosatte flyktninger bor mindre sentralt enn befolkningen generelt (Strøm mfl. 2020). Flyktningene blir også bosatt spredt i storbyene55 (Søholt mfl. 2020). Flyktninger og deres familiemedlemmer i Norge bor mer spredt enn personer med flyktningbakgrunn i de andre skandinaviske landene. Tabell 17.1 viser fordelingen av bosatte flyktninger og deres familiemedlemmer i Norge, Sverige og Danmark etter sentralitet for kohortene 2008–2016. I Norge ble om lag halvparten av flyktningene bosatt i sentrale kommuner og den andre halvparten i mindre sentrale kommuner. Andelen i Danmark som ble bosatt i sentrale kommuner var omtrent som i Norge, mens i Sverige ble nesten tre av fire (72 prosent) bosatt i sentrale strøk. I Norge ble også relativt mange bosatt i de minst sentrale kommunene (25 prosent). I Sverige ble bare om lag 10 prosent av flyktningene bosatt i de minst sentrale kommunene, mens andelen i Danmark var 13 prosent (Hernes mfl. 2019).

Over tid har det variert hvor mange kommuner som har blitt bedt om å bosette, noe som igjen avhenger av hvor mange flyktninger som skal bosettes. I perioder hvor det kommer færre flyktninger, blir færre kommuner forespurt. Tidligere ble ikke de minste kommunene bedt om å bosette. 2014 var det første året noensinne hvor staten ba alle landets kommuner om å bosette flyktninger. I de seneste årene er det igjen færre kommuner som blir spurt.

I en studie av bosettingskommune og integreringsutfall er det gjort empiriske analyser som omfatter flyktninger som ble bosatt med offentlig hjelp i kommunene i perioden fra og med 2002 til og med 2012 (Tønnessen og Andersen 2019). Kommuner som bosetter flyktninger, er plassert i SSBs sentralitetsindeks56, som måler kommuners sentralitet beregnet ut fra avstand til tettsteder og disse tettstedenes størrelse. Studien viser at 57 prosent av flyktningene ble bosatt i de mest sentrale kommunene (nivå 3), hvorav 7 prosent i Oslo. 21 prosent ble bosatt i noe sentrale kommuner (nivå 2), 10 prosent i mindre sentrale kommuner (nivå 1) og 11 prosent i de minst sentrale kommunene (nivå 0).

Hvilke grupper av flyktninger som blir bosatt hvor, er ikke tilfeldig (Tønnessen og Andersen 2019). Det kan påvirke flyktningenes integrering i Norge. For eksempel blir høyt utdannede flyktninger og kvinner oftere bosatt i sentrale, folkerike kommuner med høyt utdannings- og inntektsnivå og en høy andel innvandrere. Barnefamilier og overføringsflyktninger blir i større grad bosatt i mindre sentrale kommuner med lavere folketall og lavere inntekts- og utdanningsnivå. I perioder hvor det kommer mange flyktninger, finner forskerne at det er færre systematiske forskjeller i hvem som bosettes hvor (ibid.).

Det finnes relativt begrenset kunnskap om hva som er den direkte effekten av å bli bosatt i en gitt type kommune. Det samme gjelder for en rekke andre integreringstiltak (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet 2019). Man vet altså lite om hva bosettingskommunen, og implisitt bosettingspolitikken, isolert sett har å si for langsiktig integrering.

Av analysene i Tønnessen og Andersen (2019) framgår det at flyktninger som blir bosatt i mer sentrale kommuner (nivå 2 og 3), i mindre grad er i jobb og i høyere grad er utenfor arbeidsmarkedet. For dem som ble bosatt i Oslo, er det et tilsvarende (om enn enda tydeligere) mønster. De har mindre sannsynlighet både for å være i jobb og for å være registrert ledige og større sannsynlighet for å være utenfor arbeidsmarkedet enn de som ble bosatt i andre kommuner. Disse resultatene støtter bildet fra tidligere norske studier (Lillegård og Seierstad 2013 og Djuve mfl. 2017) som også fant at sannsynligheten for å lykkes på arbeidsmarkedet var høyere for flyktningene som ble bosatt i de minst sentrale kommunene. En studie som sammenlikner integreringsutfall i Norge, Sverige og Danmark, viser imidlertid det motsatte (Hernes mfl. 2019). Den finner at i alle tre land har flyktninger som er bosatt i hovedstedene, høyest sysselsetting. Videre finner den at de som er bosatt i de minst sentrale kommunene i Norge (og Danmark), har lavest sysselsetting. Dette gjelder riktignok bare for menn. For kvinner fant de ingen forskjeller i sysselsettingen i ulike kommuner (ibid.). Årsaker til at funnene spriker kan være at sentralitet er ulikt definert i de to studiene, at rapportene omhandler ulike kohorter av flyktninger og at sekundærflyttingen er redusert over tid, noe som kan ha påvirket om funnene er sammenliknbare.

Det er godt dokumentert at det er mindre sannsynlig at flyktninger kommer i jobb i kommuner med høyere arbeidsledighet (se for eksempel Bevelander og Lundh (2007), Åslund og Rooth (2007) og Åslund, Östh og Zenou (2010) for studier fra Sverige. Se Godøy (2017), Lillegård og Seierstad (2013), Blom og Enes (2015), Tronstad (2015) og Djuve og medforfattere (2017) for studier fra Norge).

Boligmangel er ofte en flaskehals i bosettingsarbeidet (Berg og Svendsen 2018). Få kommuner har utarbeidet planer og rutiner for å skaffe boliger, og mange kommuner har begrenset kunnskap om og hvordan de kan bruke Husbankens boligsosiale virkemidler. I tillegg kan flyktninger ha lite kunnskap om hvordan de kan komme seg videre i boligmarkedet (ibid.).

At flyktninger flytter fra bosettingskommunen. kalles sekundærflytting. Retten (og plikten) til å delta i introduksjonsprogrammet gjelder bare for personer som er bosatt i kommunen etter avtale. Det betyr at flyktninger mister retten til å delta i introduksjonsprogrammet hvis de flytter fra bosettingskommunen før de har fullført programmet. Sekundærflyttingen ble redusert med innføringen av denne regelen og skjer i all hovedsak etter at introduksjonsprogrammet er avsluttet. Den siste undersøkelsen av flyktningers sekundærflytting viser at stadig færre flyktninger flytter fra bosettingskommunen (Strøm mfl. 2020). Samtidig har mange distriktskommuner begrensede muligheter til å tilby høyere utdanning. Ønsket om å ta mer utdanning er derfor en viktig flyttegrunn for en del flyktninger (Svendsen mfl. 2017, referert i Berg og Svendsen 2018).

Flyktninger har et mer sentraliserende flyttemønster enn både andre innvandrergrupper og den øvrige befolkningen (Ordemann 2017, Stambøl 2016, Strøm mfl. 2020). Flyttestrømmene går fra mindre til mer sentrale strøk. Oslo er den kommunen som opplever størst tilflytting. Flyktninger bosatt i Oslo flytter også i mindre grad videre til en ny kommune. Andelen som flytter videre i løpet av de første fem årene, har grovt sett ligget mellom 20 og 40 prosent de siste 20 årene (Tønnessen og Andersen 2019). Fem år etter bosetting er det likevel en mindre andel av personer med flyktningbakgrunn som bor i de mest sentrale kommunene, sammenlignet med hele befolkningen (Strøm mfl. 2020).

Flyttemønsteret til personer med flyktningbakgrunn har altså endret seg over tid. Det sterkt sentraliserende flyttemønsteret har avtatt noe. Flyttingen til Oslo er også redusert med årene (ibid.).

En del studier har sammenliknet overgangen til arbeid blant dem som flytter, og dem som blir boende. Resultatene er sprikende. Djuve og medforfattere (2017) finner at flyktninger som flytter, har høyere overgang til arbeid enn de som ikke flytter, noe som kan tyde på at deltakerne i noen grad flytter til arbeid. På den annen side finner Blom og Enes (2015) at de som flytter, har lavere odds for å være i arbeid eller utdanning sammenliknet med dem som blir boende. Denne sammenhengen ses imidlertid bare blant kvinnene, og forfatterne antyder at dette kan henge sammen med at blant par som flytter, har mannens jobbmuligheter forrang over kvinnens (Tønnessen og Andersen 2019). Også Hernes og medforfattere (2019) finner at de som flytter, har lavere sannsynlighet for å være i jobb enn de som blir.

Den siste undersøkelsen av flyktningers flytting ser på hvordan det økonomisk går med dem som flytter, sammenlignet med dem som blir boende i bosettingskommunen (Strøm mfl. 2020). Det gir et noe blandet bilde. I noen kohorter får de som flytter lavere inntekt over tid. I andre kohorter er det mindre økonomiske forskjeller mellom de som flytter og de som blir. Forskjellene i inntektsutvikling mellom kohorter skyldes trolig ulik demografisk sammensetning. I tillegg kan det være forskjeller i de økonomiske konjunkturene som møter de ulike kohortene (ibid.).

Nettverk er en annen faktor som ofte brukes som forklaring både på at man ønsker å bli i kommunen, og som motiv for å flytte (Svendsen mfl. 2017). Søholt og medforfattere (2012) finner at innvandrere med stort sosialt nettverk, som også inkluderer personer uten innvandrerbakgrunn, er de som trives best på stedet (ibid.).

I storbyene kan det å bosette flyktningene spredt i byen øke sjansen for at flyktningene blir sosialt inkludert i nabolaget og i skole, barnehage og idrettslag (Søholt mfl. 2020).

17.3 Utvalgets vurderinger

17.3.1 Flyktninger bør ikke bosettes i levekårsutsatte områder

I det store og hele oppfatter utvalget prinsippene for fordeling av flyktninger som hensiktsmessige. Målet om at flyktninger skal bo spredt i store deler av landet, ser ut til å nås langt på vei. Dersom flyktningene selv hadde fått velge helt hvor de skulle bo, viser erfaringer fra sekundærflytting i Norge og fra andre land at mange ønsker å bo i byene. Utvalget støtter hovedlinjene i den norske bosettingspolitikken og mener at nyankomne flytninger fortsatt bør bosettes spredt gjennom en styrt ordning. Flyktningers muligheter til å ta utdanning eller få arbeid i regionen er sentrale hensyn når flyktningene skal bosettes, men også viktige for at de skal bli boende. Det er også viktig å se hen til resultater i introduksjonsordningen over tid.

Utvalget har merket seg at en del flyktninger som er bosatt på mindre steder, over tid flytter til byene uten at dette nødvendigvis henger sammen med at de kommer i arbeid eller utdanning. Utvalget viser til at blant flyktninger som flytter, er det en del som ender opp med lavere inntekt enn dem som blir boende i kommunene. Hvis flyktninger ikke kommer i jobb, kan det å flytte til de større byene derfor bidra til å forsterke vanskelige levekår, særlig fordi boligprisene er høyere og flere bor trangt.

Selv om flyktninger i mindre grad i dag enn tidligere flytter til de største byene, bør det tilstrebes innsats for at flere flyktninger kan bli boende i arbeidsmarkedsregionen der de opprinnelig ble bosatt. Unntaket er om de flytter til arbeid eller utdanning. For å lykkes med dette er det viktig med helhetlig innsats for at flyktningene skal bli integrert i lokalsamfunnene og føle at de hører til der de bor.

Utvalget vil samtidig understreke at det kan være positivt hvis flyktninger som ikke er i jobb, flytter til steder der det er jobb eller mulig å ta utdanning. Dette er bra for flyktningene, og det er bra i et samfunnsperspektiv.

Utvalget mener det er viktig å arbeide for at flyktninger og andre innvandrere blir inkludert på arenaer i lokalsamfunnene. På mange steder, også i byer, kan nettverkene være ekskluderende og vanskelige å komme inn i. Innvandrere føler seg gjennomgående mer ensomme sammenliknet med hele befolkningen. Særlig for familier med barn er det viktig at barna får delta i aktiviteter på fritiden, slik at både barna og foreldrene kan komme i kontakt med andre. Innsats for at flyktninger får nettverk og blir inkludert på sentrale arenaer i lokalsamfunnet, mener utvalget også vil være viktig for å forebygge at flyktninger flytter fra kommunen.

At flyktninger bosettes raskt, er en forutsetning for at de tidlig får etablert seg i en kommune. De voksne kan raskt begynne å kvalifisere seg for arbeid, og barna kan begynne på skole og i barnehage i den kommunen de skal bo. Familien kan bli kjent, delta i lokale aktiviteter og få nettverk. For å bosette flyktninger raskt er det, i tillegg til å bruke kommunale utleieboliger, viktig å utnytte det private leiemarkedet for å skaffe boliger. Flere av utvalgets forslag til tiltak på boligområdet, som å redusere kommunenes kostnader ved å spre kommunale boliger og kvalitetssjekk av utleieforhold med husleiestøtte, vil kunne ha effekt.

I perioder hvor mange flyktninger skal bosettes, kan målet om å bosette raskt komme i konflikt med målet om å bosette flyktninger på steder der det er gode muligheter for å få arbeid eller ta videre utdanning etter introduksjonsprogrammet. Svingninger i hvor mange flyktninger som skal bosettes, gjør arbeidet uforutsigbart. Selv om antallet flyktninger til Norge for tiden er lavt, øker antallet flyktninger i verden. Antallet som kommer til Norge, kan igjen øke i framtiden. En mulig strategi for å lette overgangen fra å bosette få til å bosette mange flyktninger kan være at staten opprettholder et visst antall kommuner som bosetter flyktninger også i perioder hvor det kommer få. Slik kan man beholde kompetanse og kapasitet i kommunene.

Mange flyktninger trenger hjelp til å komme seg videre i det lokale boligmarkedet. For å bidra til at flere kan velge å bli boende i kommunen, mener utvalget det er viktig å sørge for at flyktninger får hjelp med dette, særlig hvis de etter hvert har behov for en mer egnet bolig. At flyktninger flytter fra den boligen de fikk tildelt i kommunen da de ble bosatt, kan også bidra til å frigjøre kommunale boliger som kan brukes til andre. På mindre steder er boligprisene også jevnt over lavere enn i byer. Det kan dermed være lettere å etablere seg i en eid bolig eller i en større bolig på mindre steder enn i områder med høyere boligpriser.

Utvalget har ikke gått inn i ordningen med avtalt selvbosetting. Men utvalget mener at resultater fra ordningen bør utredes. Særlig bør man se på om ordningen klarer å spre flyktninger både mellom kommuner og arbeidsmarkedsregioner og internt i byene.

Selv om utvalget støtter hovedlinjene i den norske bosettingspolitikken, mener utvalget at kommunene bør forsøke å unngå å bosette flyktninger i områder hvor det er opphoping av levekårsproblemer.

17.4 Utvalgets forslag til tiltak

17.4.1 Nytt kriterium om at flyktninger ikke bør bosettes i utsatte områder

For å oppnå bedre sosial miks i byene foreslår utvalget å legge til et nytt kriterium om at det som hovedregel ikke skal bosettes flyktninger i områder med opphoping av levekårsutfordringer. Utvalget mener at slike levekårsutsatte områder bør defineres ut fra et sett av indikatorer. Eksempler kan være andel personer eller barn i lavinntektshusholdninger, andel sosialhjelpsmottakere og/eller andel med minst 50 prosent av inntekten fra overføringer. En annen aktuell indikator er andel utenfor arbeid og utdanning.

18 Kriminalitetsforebygging – med vekt på virkemidler i justissektoren

Det å vokse opp i familier med sosiale og økonomiske problemer kan øke sannsynligheten for at barn og unge utvikler problematferd og i ytterste konsekvens begår kriminalitet. Nabolagsstudier fra flere land viser at det er mer sannsynlig at barn som vokser opp i nabolag med store levekårsutfordringer og høy kriminalitet, selv begår kriminalitet. At kriminaliteten blant barn og unge både ser ut til å øke og bli grovere, krever forebyggende innsats.

Den viktigste forebyggende innsatsen skjer på arenaer hvor barn og unge oppholder seg og deltar til daglig. Innsats innen en rekke sektorer som ikke har det å forebygge kriminalitet som sin hovedoppgave, men som likevel virker kriminalitetsforebyggende, er aller viktigst. Slik innsats er omtalt i tidligere kapitler. Men flere aktører i justissektoren har også en forebyggende rolle.

18.1 Bred innsats for å forebygge kriminalitet

Begrepet «kriminalitetsforebygging» brukes om innsats og tiltak der formålet er å være i forkant og forhindre at kriminalitet skjer eller gjentas.

Begrepet kan forstås på ulike måter. En smal forståelse av kriminalitetsforebygging dekker innsats som direkte har som formål å forhindre kriminalitet, for eksempel å installere boligalarmer, overvåkningskameraer eller gjennomføre fartskontroll.

En vid forståelse av begrepet dekker innsats og tiltak rettet mot atferd og risikofaktorer der kriminalitet på sikt er ett av flere mulige utfall. Å forebygge handler i et slikt perspektiv om å legge til rette for et trygt samfunn med gode levekår for alle og om å bygge gode samfunn der menneskene tar ansvar for seg selv og fellesskapet. Innsatsen skal hindre at grupper og individer opplever å bli ekskludert og marginalisert.

Politiet er en viktig aktør, men på langt nær den eneste eller viktigste. Det kreves tidlig innsats på flere områder og fra et bredt sett av aktører. Arbeidet med å forebygge kriminalitet skjer på såkalt byggende arenaer. Dette kan være for eksempel skoler, barnehager og fritidsaktiviteter. Kriminalitetsforebygging handler også om gi gode, rehabiliterende tilbud til lovbrytere for å hindre at de begår kriminalitet på nytt. Alt kriminalitetsforebyggende arbeid krever at aktører i ulike samfunnssektorer samarbeider og samhandler godt på tvers.

Skolen er en viktig arena for å forebygge kriminalitet. En god skolesituasjon kan, sammen med et positivt fritidsmiljø, kompensere for vanskelige hjemmeforhold. Å delta i og fullføre videregående skole ses på som et av de aller viktigste tiltakene for å forebygge kriminalitet (Bertrand mfl. 2019, referert i Strand og Kindt 2019). Dette bekreftes av flere nordiske studier som ser på sammenhengen mellom videregående opplæring og kriminalitet.

Forskningslitteraturen gir ikke alltid klare svar på hvilken effekt konkrete, kriminalitetsforebyggende tiltak og programmer har (Runhovde og Skjevrak 2018). Et eksempel er spørsmålet om fritidsklubber kan forebygge kriminalitet (Strand og Kindt 2019). Enkelte studier tyder på at unge som er med i fritidsklubber, er mer involvert i kriminalitet og hærverk enn andre. Det kan skyldes seleksjon, altså at det ikke er tilfeldig hvem som går på klubbene. Å møte og henge med andre ungdommer med utfordringer kan gjøre det mer sannsynlig å havne i problemer. Men fritidsklubbene kan også fungere positivt og forebyggende for utsatte barn og unge. Fritidsklubber med høy voksentetthet, ansatte med høy faglig kompetanse og personlige egenskaper for å møte barn og unge og strukturerte aktiviteter kan spille en forebyggende rolle i unges liv.

18.2 Politiets virkemidler for å forebygge kriminalitet

Å forebygge kriminalitet er en viktig del av politiets samfunnsoppdrag. Et definert mål med politireformen har vært å få et politi som har kapasitet og kompetanse til å forebygge. Forebygging skal være politiets primærstrategi innenfor alle politiets virkeområder, og politiet skal aktivt søke samarbeid med andre relevante aktører både i offentlig og privat sektor.

18.2.1 Politiets generelle arbeid med å forebygge kriminalitet

Politiets arbeid med å forebygge kriminalitet kan deles i to hovedstrategier (Runhovde og Skjevrak 2018). Den første er det proaktive arbeidet. Dette er generelle forebyggende tiltak som synlig politi, tilstedeværende polititjeneste, holdningsskapende arbeid og sosiale tiltak rettet mot risikoutsatte grupper og enkeltpersoner (forebyggingssporet). Den andre strategien er det reaktive arbeidet med straffesaker og påtale (straffesakssporet).

Politiets kriminalitetsforebyggende arbeid har tradisjonelt foregått overfor barn og unge (POD 2018). Arbeidet overfor disse er høyt prioritert. I henhold til politiforskriften skal politiet samarbeide tett med skoler og ulike kommunale instanser. Politiet skal bidra med å kartlegge enkelte ungdommer og ungdomsmiljøer og melde fra om bekymringsfulle forhold.57 Politiet bruker flere virkemidler overfor ungdom, for eksempel holdningsskapende barne- og ungdomsarbeid i skoler og bekymringssamtaler. Bekymringssamtaler er politiets verktøy for å snakke med unge og deres foresatte om risikoatferd og kriminalitet. Verktøyet brukes både som en reaksjon på uønsket atferd og for å kartlegge og identifisere risiko- og beskyttelsesfaktorer i den unges liv. Gjennom samtalen skal den unge og de foresatte gjøres ansvarlige for å forebygge en framtidig kriminell atferd.58

Arbeid for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme har vært prioritert de siste årene, og ifølge Politidirektoratet (POD) er Norge internasjonalt anerkjent for arbeidet som gjøres på området (POD 2018).

I kriminalitetsforebyggende arbeid samhandler politiet med ulike offentlige og private aktører. SLT-modellen skal samordne rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak for barn og unge. Målet er at barn og unge skal få riktig hjelp til riktig tid av et hjelpeapparat som samarbeider godt på tvers av etater og faggrupper. Modellen skal sørge for å koordinere kunnskap og ressurser mellom politi og relevante kommunale enheter. Også næringsliv og frivillige organisasjoner er med i arbeidet. En SLT-koordinator sikrer at alle som driver med rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid, møtes regelmessig, oppnår en felles problemforståelse og samordner tiltakene sine. I dag bruker om lag 200 kommuner SLT-modellen.59

Politirådet er et forum for samarbeid mellom den øverste ledelsen i kommunen og lokalt politi. Rådet skal være et strategisk organ for det lokale, kriminalitetsforebyggende arbeidet. Det skal sikre at politiet og kommuner deler kunnskap og erfaringer, og at kunnskapen om lokale problemer skal føre til at innsatsen fra politiet og kommunen samordnes. Alle saker som er strategisk viktige for samarbeidet mellom kommune og politi, skal behandles i politirådet. Slike saker kan handle om oppvekst og levekår, barnevern, fritid, organisert kriminalitet, trafikkforhold og samferdsel, narkotikasituasjonen, integreringsspørsmål og store arrangementer der politiet skal involveres. SLT-koordinatoren i kommunen deltar i politirådet.

Alle kommuner skal ha en politikontakt som skal være et fast kontaktpunkt mellom politi, kommunen, næringsliv, frivillige organisasjoner og andre lokale aktører. Politikontakten skal sørge for at kriminalitetsforebyggende strategier blir fulgt opp, og være en pådriver for at politiråd og SLT-samarbeid fungerer i den enkelte kommune. Politikontakten skal være uniformert og til stede i hver kommune en eller flere dager i uka, også i kommuner som ikke har et lensmannskontor eller politistasjon.

Forskningslitteraturen antyder at det mangler kunnskap om det forebyggende arbeidet med barn og unge, særlig om hva som virker og ikke virker (Runhovde og Skjevrak 2018). Blant annet har et velbrukt tiltak som bekymringssamtalen aldri blitt grundig evaluert. Runhovde og Skjevrak peker da også på et dilemma med bekymringssamtalen. Tidlig intervensjon gjennom bekymringssamtalen er i mange tilfeller et sentralt grep for å få ungdommen på riktig spor. Samtidig må politiet være bevisst på hvilke konsekvenser det kan ha for en ungdom at virkemidlet blir brukt. Fra politiets ståsted kan samtalen virke harmløs og framstå som et nødvendig tiltak for å hjelpe. For den enkelte ungdom kan det å bli kalt inn til samtale føles som et belastende inngrep. Ungdommen kan føle seg stemplet som en avviker. Det kan dermed være en fare for at samtalen kan få motsatt effekt av den som er ønsket (ibid.).

Politirådene ble evaluert i 2014 (Rambøll 2014). Evalueringen viser at det er utfordrende å tenke langsiktig og gjøre gode, strategiske beslutninger i politirådet. Det gjør det krevende å koordinere arbeidet på en god måte. Videre peker evalueringen på at arbeidet i politirådet er for overordnet og for lite konkret og operativt. Det er også for svakt knyttet til utfordringene i lokalsamfunn. Dermed er det vanskelig å reagere raskt og sette i verk målrettede tiltak mot konkrete problemer. Evalueringen viser dessuten at rådets arbeid bør forankres bedre i politiets og kommunens øverste ledelse. SLT-koordinatorens rolle blir trukket fram som viktig i forholdet mellom politirådet og SLT-modellen. Koordinatoren er et effektivt bindeledd mellom det strategiske nivået i politirådet og det handlingsorienterte og konkrete arbeidet med å forebygge kriminalitet i kommunen.

En evaluering av SLT-modellen fra 2008 ser på organiseringen av og samarbeidet innenfor modellen, men ikke på om den har den forebyggende effekten den skal ha (Gundhus mfl. 2008). Evalueringen viser til at modellens styrke er at den gjør det mulig å møte en økende grad av fragmentering innenfor det offentlige. Samtidig bidrar den til å opprettholde politiet som en viktig del av lokalsamfunnet og til å ivareta innbyggerne der. Brukerperspektiver og brukermedvirkning er i liten grad ivaretatt i tiltak og i evalueringer (Runhovde og Skjevrak 2018). Et poeng evalueringen tar opp om SLT-modellen, er at ungdom i liten grad deltar og medvirker i arbeidsutvalgene, og at det heller ikke er prosesser som sikrer at deres stemme blir hørt.

18.2.2 Politiets innsats i større byer og utsatte byområder

De siste årene har politiet arbeidet med å forebygge kriminalitet i særlig utsatte områder. Innsatsen skjer i sammenheng med konkrete områdesatsinger. Denne innsatsen skal forebygge kriminalitet og skal særlig følge opp unge i risikosonen og forhindre at unge rekrutteres til kriminelle miljøer.

Siden 2017 er det lagt ned en ekstra innsats for å forebygge kriminalitet i Oslo indre øst. Målet med innsatsen har vært at politiet skal være sterkere til stede i utsatte områder, at de kan følge unge i risikosonen tettere opp, og at de kan samarbeide bedre med andre aktører, for eksempel skolen. Politiinnsatsen i Oslo sør ble styrket i 2018 og senere videreført for å følge opp unge i risikosonen og forhindre at unge blir rekruttert til kriminelle miljøer. I 2019 lanserte regjeringen en ny satsing mot ungdoms- og gjengkriminalitet i noen store byer. Satsingen ble videreført i 2020.

Justis- og beredskapsdepartementet jobber for tiden med en handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet.

Gerell og medforfattere (2020) peker på at det er viktig å styrke den institusjonelle evnen til å stoppe kriminalitet og vold for å skape en grunnleggende trygghet blant innbyggerne. Da skapes samtidig grunnlaget for å utvikle innbyggeres egne evner og kollektive evne til å gripe fatt i uønsket aktivitet i bomiljøet sitt. Når færre er redde og flere har tillit til politiet, våger flere å gripe inn, anmelde og vitne. De viser til politiets rolle i utsatte områder med særlig vekt på «community policing». Det lokale politiarbeidet forsøker å involvere lokalsamfunnet for å identifisere problemene beboerne opplever som viktige. Deretter må politiet og beboerne prøve å løse disse i samarbeid. Det forutsetter at politiet er til stede i områdene. Innretningen på lokalt politiarbeid varierer mellom land, og det gjør også de målte effektene på kriminaliteten. Men studier forteller at tilliten til politiet og politiets legitimitet øker. Gerell mfl. viser for øvrig til at lokalt politiarbeid også blir kritisert. Innsats i utsatte områder kan sette et stempel på områder som allerede har utfordringer. Det er videre en sammenheng mellom innsats og resultat. Når innsatsen er stor, vil flere kriminelle handlinger oppdages og flere kriminelle bli tatt. Kriminalitetsstatistikken vil dermed kunne gi et skjevt inntrykk av at forskjellene mellom områder i byen er større enn de er.

18.2.3 Politiets arbeid mot vold i nære relasjoner

Familievold har over tid vokst fram som et eget fagfelt i politiet. Som en del av politireformen skal alle politidistrikter ha egne fagmiljøer for å håndtere saker om vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep. Det er familievoldskoordinatorer på distriktsnivå og familievoldskontakter på driftsenhetsnivå. Politiet gjennomfører familievoldsanalyser og skal i oppfølgingen av konkrete saker vurdere og håndtere risiko, blant annet ved å sette i verk beskyttelses- og sikkerhetstiltak for å avverge at alvorlig vold gjentar seg. Samarbeid internt i politiet og eksternt med andre tjenester står sentralt i arbeidet. Oppmerksomheten i politiets forebyggingsspor er primært rettet mot partnervold (Bredal 2019). I 2019 ble politiets innsats mot vold og seksuelle overgrep mot barn styrket. Det blir nå lagt særlig vekt på å følge opp saker med tilrettelagte avhør av barn. Kapasiteten og kompetansen ved Statens barnehus har også blitt styrket.

Regjeringen har en opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) som skal hjelpe barn, og Justis- og beredskapsdepartementet jobber for tiden med en handlingsplan om vold i nære relasjoner. Handlingsplanen vil bli lagt fram våren 2021.

18.2.4 Kommunenes innsats for å forebygge kriminalitet

Kommunene har et stort ansvar i arbeidet med å forebygge kriminalitet. Kommunene samarbeider tett med for eksempel politiet i SLT-samarbeidet og politiråd, men har også andre virkemidler.

Flere store byer har uteseksjoner eller utekontakter som driver gatebasert, oppsøkende sosialt og helsefaglig arbeid overfor utsatte personer og grupper, og som gir individuell oppfølging av brukerne i tett samarbeid med ulike hjelpetjenester. Dette er helse- og sosialfaglig arbeid for å forebygge rus og kriminalitet og for å ivareta unge som sliter med rusproblemer eller psykiske problemer. Utekontakter er tilgjengelige på dagtid, kveld og natt. Formålet er å avdekke ungdoms behov for hjelp, å motivere dem til endring og sikre at den enkelte blir fulgt opp i hjelpeapparatet. Utekontakten har ofte en god oversikt over ulike ungdomsmiljøer i byene.60 I en spørreundersøkelse gjennomført av SINTEF oppgir 48 prosent av kommunene at de driver oppsøkende sosialt arbeid rettet mot ungdom, for eksempel med utekontakter, ungdomskontakter eller ungdomsteam (Ose mfl. 2019).

Regjeringen har siden 2007 oppfordret landets kommuner til å utarbeide handlingsplaner for arbeidet med vold i nære relasjoner. En kartlegging av landets 422 kommuner viste at 40 prosent av kommunene hadde handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Om lag halvparten var interkommunale handlingsplaner. Slike handlingsplaner kan være en hjelp for kommunene til å videreutvikle tjenestene sine til mennesker som blir utsatt for familievold, til dem som utøver volden, og til andre som blir berørt. I henhold til norsk lov har voldsutsatte krav om helhetlige og individuelt tilrettelagte hjelpetilbud (Sandmoe og Nymoen 2019).

18.3 Straffereaksjoner rettet mot ungdom

Barn og unge som har begått kriminalitet, har høy risiko for å begå flere lovbrudd. For å forebygge dette og for å stoppe unge lovbrytere som allerede er på vei inn i en kriminell løpebane, er det et mål å gi unge reaksjoner som er tilpasset dem. Det gis ulike former for reaksjoner, men noen er spesielt utformet for ungdom.

18.3.1 Ungdomsoppfølging, ungdomsstraff og ungdomsenheter

De to straffereaksjonene for ungdom mellom 15 og 18 år, ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, ble innført i 2014. Reaksjonene skal kombinere gjenopprettende prosess61 med tverrfaglig forpliktende samarbeid mellom relevante aktører. Ungdom som har begått en eller flere kriminelle handlinger, kan ilegges ungdomsoppfølging. Ungdomsoppfølgingen kan vare i inntil ett år. Ungdomsstraff retter seg mot ungdom som har begått gjentatt eller alvorlig kriminalitet, og er et alternativ til fengselsstraff eller de strengeste samfunnsstraffene. Ungdomsstraffen kan vare i opptil tre år.

Begge reaksjonene forutsetter at ungdommene har behov for å bli fulgt opp. Påtalemyndigheten avgjør om reaksjonsformene er egnede, men ungdommen og verge må samtykke først. Konfliktrådet er ansvarlig for å gjennomføre reaksjonene etter at ungdommen er dømt i retten. Ungdommene må vise at de er motivert til og villige til å ta ansvar for å endre atferd og livsførsel.

De to reaksjonene inneholder tre elementer: ungdomsstormøte, ungdomsplan og oppfølgingsteam. I ungdomsstormøtet møter ungdommen dem som er blitt utsatt for den kriminelle handlingen, og får blant annet høre hvilke konsekvenser lovbruddet har hatt for fornærmede. Det settes opp en ungdomsplan som ungdommen er forpliktet til å følge. Planen tilpasses behovene til ungdommen. Et oppfølgingsteam følger ungdommen gjennom straffegjennomføringsperioden.

Ungdomskoordinatorer har jevnlig kontakt med ungdommene. Dersom kravene i ungdomsplanen ikke følges opp, får det konsekvenser i form av strengere kontroll. Tiltakene i planen kan da bli justert. Ungdommen kan også måtte sone resten av straffen i fengsel.

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ble evaluert i 2019 (Andrews og Eide 2019). Den viser at gjennomsnittlig 66 prosent av ungdommene fullførte straffen i perioden 2014–2018. Fullføringsraten varierte imidlertid mye mellom ulike konfliktråd, fra 32 til 85 prosent.

Evalueringen peker på at tiden mellom lovbruddet og oppfølgingen av ungdommene er lang. Årsaker som nevnes av politi og påtalemyndighet, er at sakene er komplekse, det er lite kontinuitet i oppfølgingen, sakene prioriteres ikke og det er mangel på ressurser. Også konfliktrådene rapporterer om at de mangler ressurser til å følge opp på en hensiktsmessig måte. Et annet viktig poeng i evalueringen er at hjelpetiltakene ungdommene har behov for, og som skal inngå i ungdomsplanen, ikke er tilgjengelige. Det kan skyldes at de ikke finnes i området der ungdommen bor, eller at de unge må stå i kø for å få de aktuelle tiltakene.

Det er et viktig prinsipp i Norge, og i tråd med Barnekonvensjonen, at barn ikke skal sone i fengsel med mindre det er aller siste utvei. Alternative reaksjoner for barn over 15 år skal alltid vurderes først. Barn skal heller ikke gjennomføre straff sammen med voksne. I de tilfellene der det ikke er andre muligheter, har Kriminalomsorgen to ungdomsenheter, en i Bergen og en på Eidsvoll. I tillegg ble det i 2020 opprettet tre nye plasser for ungdom ved Indre Østfold fengsel, avdeling Eidsberg. Barn som sitter i ungdomsenhetene i dag, har begått svært alvorlige lovbrudd.

Ungdomsenhetene har bedre bemanning enn ordinære fengsler. Av de ansatte har halvparten fengselsfaglig bakgrunn og resten annen fagbakgrunn, for eksempel er det sosionomer, vernepleiere, barnevernspedagoger og lærere eller pedagoger som arbeider der. Ungdomsenhetene har i tillegg et tverretatlig team som består av psykolog, barnevernsfaglig rådgiver/koordinator og pedagogisk rådgiver. Teamet skal ivareta ungdommenes behov under straffegjennomføringen og forberede til tiden etter løslatelse. Teamene skal sørge for at barn som gjennomfører straff eller sitter i varetekt i ungdomsenhetene, blir fulgt opp på en god og koordinert måte. De skal også sikre at relevante myndigheter følger opp den innsatte både under og etter straffegjennomføringen.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte høsten 2020 på høring et forslag om å videreutvikle de eksisterende ungdomsreaksjonene og innføre mer effektive virkemidler for å forebygge ny kriminalitet. Forslagene gjelder først og fremst reaksjonene ungdomsoppfølging og ungdomsstraff. Departementet foreslår blant annet å sikre at straffegjennomføringen settes i verk raskere, redusere antall krav om samtykke og innføre en klageadgang og bedre informasjonsflyten mellom aktørene som er involvert i oppfølgingen. Det foreslås å ivareta fornærmede bedre og å bygge bedre relasjoner rundt ungdommen som gjennomfører straff. Videre er det foreslått å gi domstolene større rom for å gjøre individuelle vurderinger, å tydeliggjøre innholdet i ungdomsplanen og å gjøre reglene for brudd og hvordan disse skal håndteres, tydeligere.

Departementet foreslår i tillegg å utvide adgangen til å bruke enkelte tvangsmidler overfor ungdom. Det gjelder blant annet at det gis hjemmel til å fastsette oppholdsforbud for ungdom mellom 15 og 18 år og fastsette tilleggsvilkår om elektroniske og digitale kontrolltiltak for ungdom som gjennomfører ungdomsstraff. Videre foreslås det å gi adgang til å avhente og pågripe ungdom som gjennomfører ungdomsstraff, og tillate bruk av elektronisk kontroll med sporingsteknologi i stedet for varetekt.

18.3.2 Hjelp til å komme ut av kriminaliteten

Enkelte tilbud har som formål å hjelpe unge lovbrytere som har gjennomført straff ut av kriminelle miljøer og kriminell aktivitet. Det første Exit-programmet i Norge ble startet i 1997 ved Manglerud politistasjon. Programmet hadde som mål å forebygge at ungdom gikk inn i voldelige og rasistiske miljøer, og å hjelpe dem ut av slike miljøer. Målgruppa var unge mellom 12 og 20 år. Arbeidsmetodene bygde på erfaringer med høyreekstreme miljøer i noen kommuner. Tiltakene i prosjektet var rehabiliteringstiltak, etablering av foreldrenettverk, erfaringsutveksling og skolering av fagpersonell (Bjørgo mfl. 2001). I dag finnes en veileder som forebyggende aktører kan bruke i exit-arbeid rettet mot enkeltpersoner som ønsker å bryte med ekstremistiske miljøer. Det finnes ikke exit-programmer på området.

Det ser heller ikke ut til å finnes mange slike tilbud til unge som har gjennomført straff i Norge i dag, men i Danmark tilbyr for eksempel København kommune Exit-program til unge over 18 år som vil ut av en kriminell tilværelse.62 De unge kan få rådgivning og støtte i opptil et år. Tre kommunale kontorer, «Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen», «Børne- og Ungdomsforvaltningen» og «Socialforvaltningen» samarbeider for å tilby de unge gode og koordinerte tjenester.

18.4 Utvalgets vurderinger

18.4.1 Å skape trygge lokalsamfunn med lav kriminalitet er et felles ansvar

Utvalget mener at beboere i utsatte områder, på lik linje med alle andre, skal føle seg trygge der de bor og oppleve nærmiljøet som et godt sted for barn å vokse opp. Det er svært problematisk dersom enkelte boområder er eller oppleves betydelig mer utrygge enn andre.

Å skape trygge bomiljøer handler om mer enn å redusere kriminalitet. Om de som bor der føler seg trygge, kan blant annet henge sammen med livssituasjonen deres og sosiale nettverk, normer og verdier, den sosiale sammenbindingskraften og tilliten mellom beboerne i områdene. Det kan handle om beboernes egne evner og kollektive evne til å handle eller gripe inn i uheldige situasjoner eller hendelser. Videre kan det handle om fysiske omgivelser og uterom.

Det er likevel en åpenbar sammenheng mellom kriminalitet og beboeres opplevelse av trygghet, og utvalget vil understreke at det må jobbes bredt og systematisk for å forebygge, redusere og hindre en negativ kriminalitetsutvikling i utsatte områder. Det må jobbes både på kort og lang sikt. På kort sikt må det settes inn kompenserende tiltak i områder hvor problemene er store, eller mot grupper som er i risiko for å begå kriminalitet. På lang sikt handler det blant annet om innsats for å skape gode oppvekstmiljøer og livsbetingelser for barn og unge i områdene.

Mye av kriminaliteten i de store byene ser ut til å være konsentrert i sentrum og rundt store sentre, selv om ungdomskriminaliteten også ser ut til å ha økt noe i enkelte bydeler. Men det forebyggende arbeidet skjer ute i lokalmiljøene. Kriminalitetsforebygging skjer hver dag på ulike arenaer som har helt andre formål enn å forebygge kriminalitet, for eksempel i barnehagen, på skolen, på helsestasjonen og i ulike fritidsaktiviteter. Å skape trygge lokalsamfunn og forebygge kriminalitet er dermed et felles ansvar for flere aktører på flere nivåer, både i offentlig, privat og frivillig sektor. Å forebygge frafall i videregående opplærnig trekkes ofte fram som et særlig viktig tiltak for å forebygge kriminalitet. Å sikre en god skole i utsatte områder er dermed nødvendig. Men det er også forebyggende å rette innsatsen mot faktorer i barns liv som påvirker mulighetene de har til å fullføre et langt skoleløp. Utvalget er derfor særlig opptatt av at alt arbeid bør ha et uttalt familieperspektiv. For barn som anses å være i risikosonen, må det settes inn målrettede, forebyggende tiltak. Og for å gi barn trygge oppvekstvilkår og på sikt forebygge kriminalitet må det jobbes helhetlig med hele familien, både foreldre og søsken.

Utvalget mener at det må tas kriminalitetsforebyggende hensyn når nye boområder og uteområder planlegges eller oppgraderes. Det gjelder både utforming av bygninger og arkitektur (for eksempel hvordan innganger blir plassert og utformet, at det er vinduer i oppholdsrom, mv). Hvordan uteområder, for eksempel lekeplasser, er plassert eller utformet, har spesielt mye å si. Områdene må gjøres åpne og tilgjengelige for naturlig innsyn. Gangveier må ha belysning, og busker og kratt må fjernes. Generelt blir det ofte vist til at det å vedlikeholde bygg og uterom skaper trygghet for flere, blant annet å legge til rette for at beboerne kan oppholde seg, drive aktiviteter og ferdes der. Dermed kan man også lettere hindre at det skjer uønskede hendelser.

18.4.2 Styrke den forebyggende innsatsen i utsatte områder

Utvalget anbefaler generelt mer forebyggende innsats i utsatte byområder og ønsker flere aktører på banen. Utvalget mener det er helt nødvendig å skape trygge nærmiljøer for barn og unge og vil særlig understreke hvor viktig det er at ungdommer har gode aktivitetstilbud i nærmiljøet sitt. Ikke alle deltar i organiserte fritidstilbud som idrett eller skolekorps, og for disse betyr det mye med aktivitetstilbud der det er lav terskel for å delta. Det kan være tilbud som lederkurs, selvhjelpsgrupper og annet som er prøvd ut ulike steder med stor suksess. Også tilbud som deltids- og sommerjobb for ungdom kan være viktige kriminalitetsforebyggende tiltak.

Flere trygge voksenpersoner ute i gatene og på ulike arenaer hvor særlig barn og unge oppholder seg, kan bidra til at flere føler seg trygge. Utvalget oppfordrer kommuner og bydeler til å prioritere slik lokal innsats, blant annet ved å styrke det oppsøkende arbeidet rettet mot ungdom. For mange utsatte unge og unge voksne kan for eksempel utekontakter og andre aktører som driver sosialt, oppsøkende arbeid rettet mot ungdom, være en viktig inngangsport til hjelpeapparatet. Videre vil utvalget særlig framheve hvor stor forskjell det kan gjøre når beboere selv engasjerer seg i nærmiljøet sitt. Det kan de gjøre både ved å være tilstedeværende voksne for områdets barn og unge, men også ved for eksempel å etablere ravneordninger, «trivselsteam» eller nærmiljøteam. Behovet for flere synlige voksne i områdene er dobbelt begrunnet: I tillegg til å trygge nærmiljøet kan det kompensere for at noen barn har utrygge familieforhold, noe som gjør dem spesielt sårbare. Utvalget vil i den sammenhengen vise til at utvalget har anbefalt at tilskudd til områdesatsinger skal legge særlig vekt på sosiale og fysiske tiltak for å fremme gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer.

Utvalget har merket seg at det i områder som har eller har hatt utfordringer med ungdomskriminalitet, gjenger og åpenlyst narkotikasalg, ofte blir etterlyst mer synlig politi. Det gjelder særlig der ungdommer oppholder seg. En del ønsker at politiet er sterkere til stede ved skoler med utfordringer. Ønsket handler både om å forebygge kriminalitet og om å håndtere akutte situasjoner raskt for igjen å gjøre området og beboerne trygge.

Politiet prioriterer i dag tidlig innsats overfor unge som begår kriminalitet, og driver generelt forebyggende arbeid rettet mot ungdom, både grupper og enkeltindivider. Politiet skal sette inn tiltak i konkrete områder med høy kriminalitet eller potensial for kriminalitet. De er derfor jevnlig til stede på skoler, i ungdomsklubber og andre områder hvor barn og unge oppholder seg. Studier utvalget har tatt for seg, tyder på at politiet generelt sett har ungdommens respekt og tillit i mange utsatte områder. Samtidig har utvalget merket seg at en del ungdommer, særlig ungdommer med innvandrerbakgrunn, har negative erfaringer fra møter med politiet. Det gjør også at det er ulike syn på om politiet bør være mer synlig i områdene. Noen ungdommer rapporterer at mer synlig politi gjør dem mer utrygge, og noen opplever politiets synlige tilstedeværelse som stigmatiserende.

Utvalget anerkjenner at det er ulike syn på dette, og at det kan være grunner til å være skeptisk til at politiet er synlig til stede i områdene. Samlet sett mener likevel utvalget at det er positivt at forebyggende politi er tilgjengelig og synlig særlig i utsatte områder. Det vil kunne gjøre at beboerne føler seg tryggere. Politiet vil komme tettere på og bli bedre kjent med ungdommer og lokalsamfunn. Det vil bygge tillit og legge til rette for å samarbeide med andre aktører i lokalsamfunnene for å forebygge, redusere og hindre at kriminaliteten utvikler seg i negativ retning. I utsatte områder i Sverige har politiet lagt ned mye ressurser i å være til stede i områdene og bygge tillit til beboerne der, et arbeid som meldes å ha gitt positive resultater i flere områder.

De siste årene er politiet styrket i en del store byer og konkrete byområder. Utvalget mener at det er riktig å styrke den forebyggende politiinnsatsen i utsatte områder, men at denne innsatsen bør komme i tillegg til en bred, forebyggende innsats på flere andre områder. Utvalget er svært bekymret over politiets rapporter om at barn ned i barneskolealderen rekrutteres til kriminelle miljøer. Politiet må derfor aktivt forebygge at barn og ungdom rekrutteres til slike miljøer ved å kartlegge tilstanden i utsatte områder, fange opp negative ungdomsmiljøer og ungdommer som sliter, og melde videre til relevante instanser om bekymringsfulle forhold. Politiet bør videre skjerpe sine etterretningsstrategier for å ta bakmenn som rekrutterer barn og unge som løpegutter, og jobbe aktivt for å bekjempe gjengkriminalitet. Det forebyggende arbeidet rettet mot utsatte barn og unge må være basert på dialog, og politiet må samarbeide godt med foreldre, skoler og andre relevante instanser, for eksempel gjennom SLT-modellen.

I Danmark fikk politiet i 2018 tilgang til å innføre skjerpede straffesoner som et tidsavgrenset tiltak i et avgrenset geografisk område for å håndtere en ekstraordinær kriminalitetssituasjon. Utvalget har vurdert at det er uaktuelt å foreslå å gi politiet i Norge en tilsvarende hjemmel i områder med svært høy kriminalitet. Det vil ramme beboerne i nabolagene hardt, selv om hensikten er å gjøre beboerne i området tryggere. Utvalget vurderer det som svært problematisk å innføre en slik hjemmel ut fra likhet-for-loven-prinsippet. Straff skal avskrekke fra og forebygge straffbare handlinger, men skal ikke ramme enkeltpersoner ekstra hardt ut fra hvor kriminaliteten er begått. Videre kan et slikt tiltak virke svært stigmatiserende på et helt område. Det kan videre diskriminere enkeltgrupper dersom mange av lovbryterne tilhører en spesiell gruppe eller et spesielt segment av befolkningen (personer med lav inntekt, innvandrere mv.).

18.4.3 Vold mot barn og vold i nære relasjoner har alvorlige konsekvenser og må reduseres

Utvalget vil understreke at det er en selvfølge at både voksne og barn skal være trygge i sitt eget hjem. Vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner er sterkt koplet til sosiale problemer og dårlige levekår, både som en bakenforliggende årsak og som en konsekvens. Familievold har først og fremst store følger for dem som rammes, men også for lokalsamfunn og storsamfunn.

Kartleggingsundersøkelser viser at omfanget av vold og overgrep er stort, og det antas at mørketallene kan være høye. Den sterke sammenhengen med levekårsutfordringer gir grunn til å tro at problemet kan være større i levekårsutsatte områder enn andre steder, noe enkelte stedsanalyser også tyder på. I lokalmiljøene kan det bety at det trengs ekstra innsats for eksempel til hjelpetiltak og ekstra oppfølging i skolen, barnevern, helsestasjoner og skolehelsetjenesten. Det kan også øke behovet for helsetjenester, polititjenester og sosiale tjenester.

Arbeid for å forebygge og bekjempe vold og overgrep i familier er allerede prioritert høyt innenfor flere sektorer, og arbeidet er blitt styrket over flere år. I politiet har for eksempel alle politidistrikter nå egne fagmiljøer for å håndtere saker om vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep. Til tross for dette mener utvalget at det fortsatt er et stort behov for å forebygge familievold ved å tilby gode tjenester til dem det gjelder. Lokalt er det særlig behov for å etablere bedre modeller og strukturer for samarbeid på tvers, både mellom kommunale tjenester og mellom politi og kommunale tjenester. Det er også potensial for å bedre samarbeidet internt i politiet betydelig.

Utvalget vil understreke at vold og overgrep i barndommen kan ha svært skadelige konsekvenser både på kort og lang sikt, blant annet for barns fysiske og psykiske helse. Et styrket og mer helhetlig tilbud til voldsofre og voldsutøvere kan legge til rette for at flere saker blir anmeldt, fulgt opp og løst. Flere barn som er utsatt for vold, kan fanges opp tidligere og få tidligere hjelp og oppfølging. Det må satses systematisk på å øke kunnskapen om temaet i alle relevante tjenester. Utvalget mener at å styrke innsatsen vil kunne bidra til å redusere barne- og ungdomskriminalitet og på sikt også redusere konsekvensene for barns helse og levekår. Videre vil den legge til rette for at flere tilbud (krisesentre, Statens Barnehus, støttesentre for kriminalitetsutsatte) som delvis har overlappende tilbud, samarbeider bedre og gjør arbeidet mer helhetlig. Til tross for innsats og styrking på feltet gjennom flere år er behovet for satsing på området stort, særlig fordi det fortsatt er grunn til å tro at mørketallene er store. Utvalget mener at utsatte områder hvor omfanget av utfordringer er store, kan egne seg godt for å prøve ut nye modeller for innsats og samarbeid, slik Prosjekt November er et eksempel på. Utvalget vil samtidig understreke at hvis forsøk gir gode erfaringer og positive resultater, bør de på sikt implementeres i de ordinære tjenestene og eventuelt utvides til nye områder.

Utvalget viser til at noen barn og unge lever i krysspress mellom forventninger fra familier og samfunnet for øvrig. De fleste ungdommer håndterer dette godt, men for noen kan presset være så stort at det er belastende. En del utsettes for utilbørlig press fra egen familie eller sitt sosiale miljø gjennom negativ sosial kontroll, æresrelatert vold og tvangsekteskap. Noen familier sender barna sine til utlandet mot deres vilje, noe enkelte foreldre begrunner med at de frykter barnevernet. Utvalget vil understreke at tjenester som møter ungdommene, også politiet, må forstå fenomenene, kompleksiteten og mekanismene og anerkjenne at det trengs tverrfaglig kompetanse til å møte og håndtere dem for å avverge denne typen krenkelser og lovbrudd.

18.4.4 Barn og unge som har begått kriminalitet, skal få tilpassede reaksjoner som gir nye muligheter

Selv om de aller fleste ungdommer er lovlydige, kommer noen barn under 18 år skjevt ut tidlig i livet og begår alvorlige og gjentatte lovbrudd som svært unge. Utvalget viser til at det er en sterk sammenheng mellom vanskelige oppvekstvilkår, dårlige levekår og kriminalitet. Forskning på nabolagseffekter og ulike rapporter fra politiet tyder på at barn og unge i utsatte byområder kan være ekstra utsatt.

Utvalget vil slå fast at ungdomskriminaliteten først og fremst må forebygges gjennom tidlig innsats. Utvalgets viktigste forslag mot ungdomskriminalitet er dermed å styrke barnehage- og skoletilbudet og ulike tjenester og fritidsaktiviteter for barn i utsatte områder. Men når alvorlige lovbrudd har skjedd, må det gis tydelige reaksjoner som er i samsvar med lovbruddets alvorlighetsgrad. Utvalget mener at barn mellom 15 og 18 år må gis reaksjoner som legger til rette for at de kommer på rett spor. Innholdet i reaksjonene må innrettes på en måte som gjør at barna det gjelder, familien deres og apparatet rundt kan gripe fatt i de bakenforliggende årsakene til kriminaliteten. Da må reaksjonene ivareta de unges behov og tilpasses slik at de oppfattes som meningsfulle og gir nye muligheter. Det må legges til rette for at de unge kan gå på skole eller komme i jobb, få helsehjelp og delta i meningsfulle fritidsaktiviteter. Gode, tilpassede reaksjoner vil på sikt kunne gi bedre resultater, mindre frafall underveis og mindre tilbakefall etter at straffen er gjennomført. Utvalget synes det er bekymringsfullt at evalueringen av straffereaksjonene for ungdom viser at de unge ofte ikke får tilgang til de hjelpetiltakene de trenger, enten fordi de ikke finnes i området der ungdommen gjennomfører straffen, eller fordi de må vente i kø.

I dag må mange ungdommer som har begått lovbrudd, vente lenge på å få gjøre opp for seg. Dette er svært belastende for den enkelte. Utvalget vil understreke hvor viktig det er at tiden mellom det straffbare forholdet, straffereaksjonen og fullbyrdelsen av reaksjonen er kort. Det kan ha en forebyggende effekt og være mindre dyrt. I dag begår noen unge nye kriminelle handlinger mens de venter på en reaksjon. Utvalget mener at ventetiden må bli kortere ved at etterforskning og domsavgjørelse skjer raskere. Relevante og tilpassede tiltak, for eksempel i ungdomsplanen, må settes i gang raskt. Utvalget er positiv til forslagene som er ute på høring om å sikre at ungdom kan starte gjennomføringen av straff tidligere, og øvrige grep for å sikre bedre kvalitet i tilbudet som gis til de unge som gjennomfører straff.

I den offentlige debatten etterlyses ofte hardere virkemidler overfor barn som har begått gjentatt og alvorlig kriminalitet. Utvalget mener at barn som søker seg til rus- og kriminalitetsbelastede miljøer, først og fremst trenger hjelp som rehabiliterer. Dette er ofte barn som sliter med sammensatte utfordringer. Å bygge gode relasjoner, tillit og motivasjon i oppfølgingen av dem gir resultater.

Utvalget mener at terskelen for å velge institusjon som løsning for unge lovbrytere fortsatt bør være høy. Samtidig erkjenner utvalget at institusjon i noen sammenhenger er nødvendig og kan være den beste løsningen for unge som begår gjentatt og alvorlig kriminalitet. Det er utfordrende at mange unge lovbrytere er lite motivert for å følge opp krav og forpliktelser i for eksempel ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Utvalget tror likevel gode, individuelt tilpassede tiltak og tett oppfølging fra motiverende hjelpere kan bidra til å øke motivasjonen. De voksne må ha spesialkompetanse og ha mye tid til å følge opp og samtale med hver enkelt for å gi støtte og bygge tillitsfulle relasjoner. Gode relasjoner og samtaler er det viktigste forebyggende momentet i alle tiltak rettet mot denne gruppa.

Utvalget vil understreke prinsippet om at barn ikke skal sone i fengsel med mindre det er aller siste utvei. Alternative reaksjoner for barn over 15 år skal alltid vurderes først. Utvalget er skeptisk til å senke terskelen for å sette barn i fengsel fordi tvang og innesperring i liten grad kan forventes å forebygge kriminalitet blant barn. Ungdomsenhetene bør fortsatt være et alternativ kun for barn som har begått svært alvorlige lovbrudd.

Svært tett oppfølging og tilpassede tjenester bør være malen for all oppfølging av utsatte barn og unge, etter modell fra Kriminalomsorgens to ungdomsenheter. Et skreddersydd tilbud må gis betydelig tidligere enn etter at barna har begått svært alvorlig kriminalitet. Barn og unge i faresonen må fanges opp tidligere, og de må få bedre og tettere oppfølging. Det gagner både barna og samfunnet.

Utvalget mener at ungdommer som har gjennomført straff og dermed har gjort opp for seg, skal få en ny sjanse. Tiden rett etter at straffen er gjennomført, kan være en kritisk og sårbar fase for mange. Overgangen til det «vanlige» livet etter straffegjennomføringen er vanskelig, og tett oppfølging fra dag én kan redusere sannsynligheten for at de unge det gjelder, begår ny kriminalitet. Utvalget anbefaler at det legges ned betydelig innsats for å følge opp ungdommer som ønsker seg ut av kriminelle miljøer. Det kan for eksempel gjøres ved å etablere lokale eller nasjonale programmer for ungdommer som har gjennomført straff, og som vil tilbake til samfunnet. Det kan være erfaringer å hente fra slike programmer både i Norge og andre land.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Gjenstridige problemer i utsatte områder

I de mest utsatte områdene er det jevnt over flere utenfor arbeid og utdanning, flere med lave inntekter og flere som bor trangt. I enkelte områder er det store sosiale utfordringer som særlig berører barn og unge. Kjennetegn ved ungdommene som sliter, kan være at de har dårlig psykisk helse, og at de verken trives eller fungerer godt på skolen.

Innbyggernes levekår og utvikling av lokalsamfunn henger sammen. Lokalsamfunnet og nærmiljøet er dagliglivets arenaer som er viktige for folks livskvalitet, trygghet og muligheter til å utvikle seg. Når levekårsproblemer hoper seg opp i noen områder, kan det prege lokalsamfunnene og beboerne negativt. I noen områder er det få som engasjerer seg i nærmiljøet sitt, det er få felles møteplasser hvor ulike grupper kan møtes, og det er få lokale initiativer og vanskelig å få i gang aktiviteter. Ulike grupper lever sine liv side om side, men uten å samhandle. Når folk ikke møtes eller samhandler, kan det påvirke tilliten mellom dem og det sosiale limet i lokalsamfunnene. Det kan igjen påvirke innbyggernes tilhørighet til stedet de bor på. Svak sosial sammenbindingskraft kan gjøre det vanskeligere å gripe fatt i lokale utfordringer som uro, hærverk og kriminalitet, som i sin tur kan påvirke innbyggeres trygghetsfølelse. Hvis mange sliter med økonomiske og sosiale problemer i et område, er det mer krevende for barnehager, skoler og ulike velferdstjenester å møte lokalbefolkningens behov.

Segregerte byer og levekårsutsatte områder kan dermed rokke ved sentrale samfunnsmål, som at alle skal ha mulighet til å leve gode liv, at folk skal delta i og føle tilhørighet til samfunnet, og at alle skal være del av trygge og inkluderende nærmiljøer.

Å nå utvalgets mål om at alle kan leve i gode lokalsamfunn, krever innsats på flere områder og på flere nivåer samtidig. Et viktig fundament for å forebygge at områder blir levekårsutsatte, er å motvirke at den økonomiske ulikheten i samfunnet øker og sikre grunnleggende velferd for alle. Denne innsatsen bør bygge på hovedtrekkene i den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen. Sentrale virkemidler er gjennom skattepolitikken, sysselsettingspolitikken og inntektssikring, utdanning og helsetjenester. En god sysselsettingspolitikk, slik at flere kommer i jobb, og tidlig innsats for barn og unge, er etter utvalgets syn de viktigste innsatsområdene for å bidra til bedre levekår på kort og lang sikt.

Videre er det viktig å motvirke at økonomisk ulikhet gir segregering og å bidra til at segregerte byer tilbyr likeverdige tjenester. Dette må gjøres gjennom en god fordeling av ressurser til ordinære tjenester, tiltak og investeringer mellom ulike byområder. I tillegg kan det være nødvendig med ekstraordinær innsats i de levekårsutsatte områdene. Det kan være nødvendig blant annet for å sikre at beboerne får like gode tilbud i barnehager og skoler og i andre tjenester som beboere andre steder. Videre er det nødvendig for å bidra til et godt fysisk og sosialt nærmiljø i de utsatte områdene når andre virkemidler ikke er tilstrekkelige.

Figur 19.1 viser bredden i virkemidler og innsats som utvalget mener er relevante for å nå målet om gode lokalsamfunn for alle. Utvalget omtaler alle typer virkemidler i rapporten, men har i arbeidet med tiltak hatt et særskilt blikk på hvordan konkrete virkemidler treffer i utsatte områder. Utvalget har vurdert om de i tilstrekkelig grad ivaretar at levekårsforskjellene og utfordringene varierer mellom geografiske områder i byer. Utvalget foreslår primært tiltak for

• å sørge for en helhetlig byutvikling slik at fysiske kvaliteter blir jevnere fordelt på boligområdene

• å gjøre kommuner i stand til å tilby likeverdige tjenester i utsatte områder

• å yte ekstraordinær innsats i levekårsutsatte områder

Forstørr bilde

Utfordringene i levekårsutsatte områder og segregering i byer kan karakteriseres som gjenstridige problemer. Gjenstridige problemer er komplekse utfordringer hvor årsakene er sammensatte og påvirker hverandre gjensidig. Virkemidler for å løse gjenstridige problemer går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Å løse slike problemer forutsetter at ulike instanser samordner innsatsen sin. Måloppnåelsen og kostnadene innenfor ett politikkområde vil avhenge av innsatsen innenfor et annet politikkområde. Hvis de økonomiske ulikhetene øker, vil det bli dyrere og vanskeligere å hindre segregering gjennom blant annet byutvikling. Segregerte byer kan gjøre det dyrere og vanskeligere å tilby likeverdige tjenester og tilbud. Hvis levekårsutfordringene er store og sammensatte, er behovene for ekstraordinær innsats og behovsprøvde tiltak i områdene sterkere. Lite eller ingen sosial kontakt i lokalsamfunnene, slik at folk i liten grad har sosiale nettverk å støtte seg på, kan øke belastningen på de offentlige institusjonene og tjenestene. Hvis skolene i levekårsutsatte områder ikke kan tilby god nok opplæring, kan det gjøre at flere velger å flytte ut, og at segregeringen blir forsterket.

Utvalgets forslag er rettet mot statlig politikk. Utvalget vil samtidig framheve kommunenes, private og frivillige aktørers innsats som helt avgjørende for å nå målene. Det er de som bor og jobber der, som former gode lokalsamfunn. Om utvalgets forslag når målene som er satt, vil avhenge av den innsatsen som gjøres blant tjenesteutøvere, organisasjoner og beboere i lokalsamfunnene hver dag.

19.2 Samfunnsmessige begrunnelser og konsekvenser

Velferdsperspektivet og effektivitetsperspektivet

Utvalget slår fast at barn og unge i utsatte byområder skal ha de samme mulighetene til å leve gode liv, utvikle seg og oppnå sosial mobilitet som barn som bor andre steder. Barn som vokser opp i familier som sliter sosialt og økonomisk, kan trenge mer støtte utenfra for å få dekket behovene sine. Gode barnehager og skoler kan være spesielt viktige for disse barna. Det samme kan gode og trygge nærmiljøer og fritidstilbud være. Å tilby likeverdige tjenester som har som mål å gi like muligheter til utdanning, arbeid og et godt liv, er viktig i offentlig tjenesteyting. Likeverdige tjenester betyr ikke like tjenester, men at tjenestene skal være tilpasset den enkeltes behov. Utvalget legger til grunn et velferdsperspektiv i arbeidet.

Utvalget mener også at det å fremme barns muligheter i utsatte byområder kan begrunnes ut fra et effektivitetsperspektiv. Det er å sløse med menneskelige ressurser at barn og unge ikke får utnyttet potensialet sitt. Videre er samfunnet tjent med at flere får utnyttet evnene sine og får utdanning og god helse.

Omfang

Utvalgets forslag handler om å bedre forholdene i utsatte områder og om å hindre en negativ utvikling med økt segregering og flere og mer levekårsutsatte områder. Konsekvensene av utvalgets forslag vil avhenge av hvor mange personer som blir påvirket, og i hvor stor grad forslagene virker inn på deres liv.

I de områdene som utvalget valgte å analysere i arbeidet sitt, bor det 633 000 mennesker. Det tilsvarer nesten 12 prosent av Norges befolkning. Flertallet av disse innbyggerne har ikke levekårsproblemer, men også beboere uten levekårsproblemer kan være berørt av utfordringer i nabolaget. Utvalget har identifisert enkelte data som gir noen indikasjoner på omfanget av personer som er berørt av nabolagsutfordringer i Norge i dag:

• I underkant av 250 000 innbyggere bor i områder med store levekårsutfordringer eller i områder hvor det er behov for å følge situasjonen nøye. Om lag en femtedel av disse bor i områder med særlig omfattende levekårsutfordringer

• I 17 områder i store norske kommuner63 bor over 40 prosent av barna i lavinntektsfamilier. I overkant av 15 000 barn bor i områder hvor mer enn 40 prosent av barna lever i lavinntektsfamilier. Om lag 7 000 av barna i disse områdene bor selv i lavinntektsfamilier. Av de 17 områdene er det ni områder som også skårer særskilt dårlig på fire andre levekårsindikatorer.64 I underkant av 10 000 barn bor i disse områdene. Om lag 65 000 barn bor i områder hvor mer enn 25 prosent av barna bor i lavinntektsfamilier.

• I 24 analyseområder innenfor 11 norske bykommuner har under 30 prosent trygg tilgang til rekreasjonsområder, og samtidig skårer områdene relativt lavt på flere sentrale levekårsindikatorer.65 Anslagsvis 25 000 barn bor i disse områdene.

I en del levekårsutsatte områder har en høy andel barn i skolen svake norskkunnskaper og trenger særskilt norskopplæring. Hvordan foreldre vurderer kvaliteten ved skolen i nærområdet, ser ut til å være tett koplet til andel elever med innvandrerbakgrunn og språkmiljøet ved skolen. Dersom de oppfatter kvaliteten ved nærskolen som dårlig, blir de mer tilbøyelige til å flytte eller bytte skole for barna. Vurderinger av skolekvaliteten kan dermed føre til skole- og nabolagssegregering. En høy andel innbyggere med innvandrerbakgrunn kan dermed forsterke tendenser til segregering. Ti områder har mer enn 50 prosent beboere med innvandrerbakgrunn, og fire områder har mer enn 60 prosent. Dette inkluderer norskfødte barn med innvandrerforeldre – mange av disse har ikke behov for særskilt norskopplæring. I sju områder har over 10 prosent bodd i Norge i fem år eller kortere.

Utvalget har ikke anslått hvordan utviklingen vil kunne bli uten utvalgets forslag, og hvor mange som da eventuelt vil bo i utsatte områder. Det er likevel på sin plass å presisere at utvalget er opptatt av å hindre en negativ utvikling. Erfaringer fra flere land viser at hvis problemene i levekårsutsatte områder blir alvorlige, så kan de samfunnsmessige utfordringene bli dype og vanskelige å løse.

Nytte

Utvalgets forslag kan gi en rekke ulike samfunnsøkonomiske nytteeffekter, men utvalget vil særlig trekke fram følgende:

Nabolagseffekter

Studier om nabolagseffekter peker i litt ulike retninger, men en rekke studier tyder på at det å bo i levekårsutsatte nabolag kan ha negative effekter for barn og unges utviklingsmuligheter. De samfunnsøkonomiske kostnadene av at for eksempel ungdom faller ut av videregående opplæring, ikke kommer i jobb, får helseproblemer eller havner i dårlige miljøer, kan være store.

En undersøkelse basert på norske data over tre tiår finner at den sosioøkonomiske sammensetningen av elever ved skolene bare forklarer rundt 2 prosent av den gjennomsnittlige variasjonen i utdanningslengde for alle barn samlet og rundt 1 prosent av inntektene de får som voksne. Nabolaget har mindre effekt enn skolen (Hermansen mfl. 2020). På bakgrunn av dette konkluderer disse forskerne med at effekter av skole og nabolag ikke har en stor betydning i en norsk velferdsstatlig sammenheng.

Annen forskning som er oppsummert i Hyggen og medforfattere (2018) vurderer at selv om effekter for hvert enkelt individ er liten eller moderat, kan samfunnseffekten likevel være betydelig fordi nabolagseffektene omfatter så mange barn og unge).

Samtidig kan det være forskjeller i nabolagseffekter mellom ulike grupper og for ulike områder. Men det er metodisk utfordrende å anslå slike effekter. Utvalget mener det er sannsynlig at problemer i nabolagene kan virke særlig sterkt for barn i lavinntektsfamilier, og at nabolagseffektene er mer framtredende i levekårsutsatte områder. Utvalget kan likevel ikke tallfeste hvor mange eller hvor sannsynlig det er at barn og unge får et dårligere utviklingsløp som følge av at de bor i områder med konsentrasjon av levekårsutfordringer. Det er også vanskelig å slå fast på generelt grunnlag hvilke trekk ved nabolaget som hindrer barnas utvikling. Det kan være mindre tid til undervisning i skolen, manglende støtte i lokalsamfunnet, dårligere mulighet til å delta i ulike former for fritidstilbud, dårlig fysisk kvalitet i uteområder, mangel på rekreasjonsmuligheter, kriminalitet og uro eller andre særtrekk i det enkelte nabolaget, gjerne i kombinasjon. Utvalget mener tross dette at det er god grunn til å anta at tiltak som styrker utsatte områder, gir en samfunnsøkonomisk nettogevinst gjennom bedrede utviklingsmuligheter.

For å illustrere hva det kan koste at barn og unge faller utenfor, har utvalget sett på enkelte studier som beregner slike kostnader.

Mangelfull utdanning i grunnopplæringen for barn med innvandrerbakgrunn er estimert til 2,6 millioner 2015-kroner i gjennomsnitt per barn (Samfunnsøkonomisk analyse 2016b). Mangelfull opplæring av barn og unge som har kommet til Norge som flyktninger eller asylsøkere, er estimert til 3,8 millioner 2015-kroner i gjennomsnitt (Samfunnsøkonomisk analyse 2016a). Kostnadene er relatert til forventede negative effekter som kan følge av å falle utenfor arbeidslivet. For enkeltindividet kan det handle om lav inntekt, dårligere psykisk helse og livskvalitet. For samfunnet kan det blant annet gi økte utgifter til trygder, stønader og helsetjenester.

En dansk studie sammenliknet ungdommer som hadde og ikke hadde begått kriminalitet, og anslo at de mest kriminelt belastede ungdommene kostet samfunnet nær 1 million 2013-kroner mer per ungdom i løpet av en femårsperiode. Ungdom som har begått kriminalitet, er blant annet sjeldnere i jobb, mottar oftere sosiale ytelser og har flere sykehusinnleggelser (Jacobsen 2013).

Når barn blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt eller mishandling, er det anslått å koste samfunnet samlet om lag 75 milliarder kroner over livsløpet. Barnet selv bærer den tyngste kostnaden, mens blant annet tapt arbeidsinnsats, kriminalitet og helseutgifter er kostnader for samfunnet (Rasmussen og Vennemo 2017). Antallet barn 0–17 år som hadde levd eller levde under alvorlig omsorgssvikt per 31.12.2015 ble anslått å være mellom 9000 og 13000.

Psykisk helse og livskvalitet

Flere studier kan fortelle at innsats for å bedre forholdene i utsatte nabolag gir markant positive effekter på psykisk helse, trivsel og andre faktorer som påvirker livskvalitet. For eksempel tydet en britisk undersøkelse på at en områdesatsing hadde gevinster for blant annet psykisk helse og trivsel som var flere ganger høyere enn kostnadene (Batty mfl. 2010). Flere andre undersøkelser viser også at tiltak i lokalsamfunnene kan ha positive effekter på psykisk helse og trivsel. Samtidig er det unntak. Ikke alle undersøkelser viser at områdesatsinger og andre nabolagstiltak har positive effekter for livskvaliteten. Hvilke effekter man får, vil avhenge både av situasjonen i nabolagene og av tiltakene som blir satt i verk.

Det er ikke gitt at det offentlige skal finansiere tiltak for å fremme folks livskvalitet selv om det er samfunnsøkonomisk nyttig. Utvalgets velferdsperspektiv tilsier imidlertid at utrygge og dårlige nabolag kan ses på som en svikt i folks grunnleggende velferd, og at det offentlige har en oppgave i å bidra til at nabolagene ikke har vesentlig negativ effekt på folks fysiske og psykiske helse.

Tillit og samhold

Utvalget tror at levende og gode lokalsamfunn med mange møteplasser og arenaer for å delta og samhandle og relasjoner på tvers av ulike grupper kan ha positive effekter for tilliten og den opplevde tilhørigheten både til stedet folk bor, men også til storsamfunnet på lang sikt. Men det er vanskelig å måle slike effekter. Tillit mellom folk og folks tillit til lokale og nasjonale myndigheter er en forutsetning for velfungerende samfunn. Lavere grad av tillit kan påvirke i hvilken grad folk deltar på ulike arenaer i samfunnet, for eksempel i hvilken grad de påtar seg verv, deltar i organisasjonslivet og stemmer ved valg. Kostnadene av at folk faller utenfor og ikke opplever å være en viktig del av eller å høre til i samfunnet, kan bli høye.

Utvalget tror også at å styrke det «sosiale limet» bedre kan ruste lokalsamfunnene til å mobilisere seg om en sak, ta ansvar og fremme positiv atferd. Et slikt sosialt lim kan bidra til at lokalsamfunnet kan korrigere og gripe inn i uønsket aktivitet og kriminelle handlinger. Sammen med innsats fra kommunen og andre offentlige myndigheter om å fremme gode og trygge nærmiljøer og lokalsamfunn kan dette både øke folks tilhørighet til nærmiljøet og gi høyere tillit og sterkere samhold med andre mennesker. Det gir også mer trygghet i beboernes hverdag.

Tilliten mellom folk og tilliten til myndighetene er høy i Norge. Erfaringer fra andre land viser imidlertid at hvis tilliten og tilhørigheten i samfunnet svekkes, kan det ha negative konsekvenser for folks livskvalitet og trygghet. Ettersom tillit også er en form for lim i samfunnet i stort, vil redusert tillit kunne ha negative effekter for økonomien og den generelle velstandsutviklingen.

Kostnader

De budsjettmessige konsekvensene av utvalgets forslag til tiltak er omtalt i avsnitt 19.3 nedenfor. Enkelte av forslagene har mindre budsjettmessige virkninger, mens andre forslag vil innebære større budsjettmessige satsinger for staten. Nytten av disse forslagene vil favne langt flere enn dem som bor i levekårsutsatte områder. Utvalgets flertall har et innsparingsforslag knyttet til kontantstøtten.

Flere av forslagene innebærer å rokere på midler, til dels ved å øke midler i levekårsutsatte områder på bekostning av andre områder. Utvalget har på den annen side foreslått at deler av dagens tilskudd til områdesatsinger bør innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Det kan innebære at kommunene benytter deler av dagens tilskudd til områdesatsinger andre steder. Samtidig anbefaler utvalget at Inntektssystemutvalget vurderer om dagens inntektssystem kompenserer kommunene godt nok for utgiftsbehovet ved opphoping av levekårsutfordringer. Det kan gi økte ressurser til utsatte områder.

Utvalget vil presisere at nytteeffektene samfunnet vil få av utvalgets foreslåtte tiltak, ikke kan vurderes isolert. De må ses i sammenheng med hele bredden av offentlig og privat innsats fra å motvirke økonomisk ulikhet på den ene siden til å bistå enkeltpersoner med levekårsutfordringer på den andre. Det inkluderer nytteeffektene som følge av fortsatt bruk og videreutvikling av en rekke eksisterende virkemidler og politikkområder, utover der som framkommer av utvalgets forslag. I utvalgets hovedanbefalinger (kapittel 1) og andre vurderinger framkommer også utvalgets syn på strategiske grep og innspill til videreutvikling innenfor relevante politikkområder. Slike strategiske grep er ikke kostnadsberegnet. Kostnadene ved strategiske grep og flere av de foreslåtte tiltakene vil avhenge av hvilket ambisjonsnivå som settes.

Utvalget mener at det er avgjørende å legge til rette for at barn og unge kan ha god livskvalitet og utviklingsmuligheter gjennom gode skoler og barnehager, gode rekreasjonsområder og fritidstilbud, og for at det er trygge, tilgjengelige voksne i lokalsamfunnet. Videre er det viktig å sette inn innsats tidlig gjennom et effektivt og kompetent tjenesteapparat. Det å kunne tilby likeverdige tjenester og drive et godt forebyggende arbeid i levekårsutsatte områder er ressurskrevende, særlig for kommunene. Flere av utvalgets forslag vil kunne bidra til mer likeverdige tjenester og et bedre forebyggende arbeid. Utvalget har imidlertid ikke vurdert hva det samlede utgiftsbehovet bør være for å kunne tilby gode nok tjenester i de utsatte områdene.

19.3 Økonomiske og administrative konsekvenser av enkelttiltak

Arbeidsmarkedstiltak og næringspolitiske virkemidler i utsatte områder

Utvalget har foreslått at det undersøkes nærmere om ressursene til arbeidsmarkedstiltak bør styrkes i utsatte områder, og om statlige næringspolitiske virkemidler kan innrettes bedre mot behovene i de utsatte områdene. Begge disse forslagene innebærer en eventuell styrket statlig innsats i de levekårsutsatte områdene primært innenfor eksisterende virkemidler. Det kan bety redusert innsats rettet mot innbyggere som bor i andre områder.

Vilkår for arbeidsinkludering i offentlig sektor

Utvalget foreslår at staten bør se på om man kan legge bedre til rette for at personer som har liten tilknytning til arbeidslivet eller ikke får jobber de er kvalifisert for, kan prøve seg i arbeidslivet. Lønnstilskudd, positiv særbehandling, ulike former for midlertidige stillinger og programmer og hvordan staten bedre kan støtte opp om kommunenes arbeidsgiveransvar, er nevnt blant flere mulige tiltak. Disse forslagene innebærer primært en eventuell styrket statlig innsats innenfor eksisterende virkemidler, men kan kreve både økonomiske og administrative ressurser avhengig av ambisjonsnivå.

Kompensere for høye utgifter gjennom inntektssystemet

Utvalget anbefaler at Inntektssystemutvalget vurderer om kommunene er godt nok kompensert for å kunne tilby likeverdige tjenester i levekårsutsatte områder. Å fordele budsjettmidler mellom kommunene, og innad i kommunene, annerledes vil kunne bety at utgiftene til gode tjenester i utsatte områder øker, og at det så kan gå på bekostning av innsatsen andre steder.

Levekårsdata og analyser av segregering

Hvis kommunene skal få bedre tilgang til levekårsdata på områdenivå, vil det innebære økte administrative kostnader for staten, særlig i en utviklingsfase. Samtidig kan det gi kommunene et bedre styringsgrunnlag.

Utvalget viser til kostnadsanslagene til det svenske Delmos (Delegationen mot segregation) for å utvikle og drifte en nettbasert database med et fast indikatorsett for segregering og opphoping av levekårsutfordringer. Delmos anslår at utviklingskostnaden er 2,2 millioner svenske kroner, og årlige driftskostnader er 150 000 svenske kroner.

Utvalget har foreslått at en statlig instans skal ha et koordineringsansvar for statlig politikk av betydning for segregering og et ansvar for finansiering av utredninger og analyser av segregeringen. Det vil ha begrensede administrative konsekvenser.

Ingen skal betale mer enn en viss andel av inntekten sin til barnehage og SFO

Utvalget har foreslått at moderasjonsordninger i barnehage og SFO samordnes. Intensjonen med forslaget er at ingen skal betale mer enn en viss andel av husholdningsinntekten til barnehage og SFO samlet sett. Utvalget legger til grunn at kostnadene ved eventuelt å innføre tiltaket ikke skal legges på andre barnefamilier gjennom å øke maksimalprisen for en barnehageplass eller øke betalingen i SFO vesentlig.

Ordningen vil bli komplisert og må utredes nærmere. Staten må kompensere kommunene for bortfall av foreldrebetaling i barnehage og SFO. Videre vil tiltaket sannsynligvis medføre at etterspørselen etter barnehage og SFO vil øke, og kommunene må etablere flere plasser. Det betyr også økte kostnader som staten må kompensere kommunene for. Utvalget har ikke hatt et grunnlag for å beregne de økonomiske konsekvensene av tiltaket.

Gratis heltidstilbud i barnehage for alle fire- og femåringer

Et flertall i utvalget har foreslått at barnehagen gjøres gratis for alle barn i alderen fire og fem år, det vil si de to siste barnehageårene før skolestart.

Forslaget ble beregnet av Kunnskapsdepartementet høsten 2020 i forbindelse med et spørsmål fra Stortinget til statsbudsjett for 2021. Da anslo departementet at tiltaket vil innebære statlige merutgifter til barnehage på i overkant av 4,2 milliarder kroner per år.

Tiltaket innebærer større etterspørsel etter barnehageplasser. Kommuner kan dermed måtte etablere flere plasser i tråd med den økte etterspørselen. Å slippe å kreve inn foreldrebetalingen for de to siste barnehageårene før skolestart kan bety administrative innsparinger for kommunene.

Avvikle kontantstøtten

Et flertall i utvalget foreslår å avvikle kontantstøtten.

Forslaget ble beregnet av Barne- og familiedepartementet og Kunnskapsdepartementet høsten 2020 i forbindelse med et spørsmål fra Stortinget til statsbudsjett for 2021. Da anslo Kunnskapsdepartementet at det må opprettes om lag 3800 flere barnehageplasser dersom kontantstøtten avvikles. Kostnaden til nye barnehageplasser ble beregnet til 977 millioner kroner per år.

Innsparingen på at kontantstøtten utgår, er 1,55 milliarder kroner per år. Barne- og familiedepartementet beregnet at den innsparte nettoeffekten av forslaget om å avvikle kontantstøtten er 573 millioner kroner per år.

Omgjøre kontantstøtten til en ventestøtte på barnehage

Et flertall i utvalget foreslår å omgjøre kontantstøtten til en ventestøtte på barnehage. Konkret innebærer forslaget at kontantstøtten avgrenses til å gjelde perioden hvor det er gitt avslag på søknad om barnehageplass for barn som har fylt ett år, fram til de får rett til barnehageplass.

Forslaget er beregnet av Barne- og familiedepartementet og Kunnskapsdepartementet høsten 2020 i forbindelse med et spørsmål fra Stortinget. I beregningen er det lagt til grunn at det innføres en avgrenset kontantstøtte. Alle barn som er 13 måneder eller eldre, vil få rett til den avgrensede kontantstøtten fram til de får rett til barnehageplass eller faktisk får plass.

Det anslås at det må opprettes om lag 2900 flere barnehageplasser dersom det innføres en avgrenset kontantstøtte. Kostnaden er beregnet til 750 millioner kroner per år. Det er usikkert hvordan en eventuell omlegging av kontantstøtten vil påvirke barnehageetterspørselen, og anslagene er derfor usikre. I beregningen er det ikke tatt høyde for at noen av familiene som ønsker barnehageplass som følge av forslaget, kan ha rett til moderasjon i foreldrebetalingen som følge av lav inntekt.

Innsparingen til kontantstøtte er beregnet til 920 millioner kroner per år. Samtidig forventes det økte midler til barnehageplasser på 750 millioner kroner per år. Nettoeffekten av forslaget om å gjøre om kontantstøtten til en ventestøtte på barnehage blir dermed en innsparing på 170 millioner kroner per år.

Forsøk med obligatorisk, gratis heldagsskole

Utvalget foreslår at det gjennomføres forsøk med obligatorisk gratis heldagsskole på noen skoler i utvalgte kommuner (forsøksskoler). Andre utpekte skoler fungerer som kontrollskoler. Skoler i levekårsutsatte områder bør prioriteres både som forsøksskoler og kontrollskoler. Utvalget anslår at man vil trenge 10-20 forsøksskoler og et tilsvarende antall kontrollskoler for å gjennomføre utprøvingen. Forsøket bør ha en varighet over et visst antall år. Utvalget foreslår at forsøket følgeevalueres. Utvalget har ikke hatt et grunnlag for å beregne de økonomiske konsekvensene av tiltaket.

Utvalget har ikke presisert hvilke trinn en eventuell obligatorisk gratis heldagsskole skal gjelde for. Eventuell innføring av heldagsskole på alle trinn på barneskolen kan gjennomføres på flere måter. En kan for eksempel forlenge skoledagen med to timer per dag for alle elever. Halvparten av timene dekkes av ansatte med lærerlønn og den andre halvparten av timene av ansatte med assistentlønn. Kostnaden ved en uketime på barnetrinnet med lærerlønn med for- og etterarbeid, vil være om lag 241 millioner kroner i helårseffekt. Med assistentlønn er kostnaden om lag 82 millioner kroner i helårseffekt. Med disse forutsetningene vil tiltaket om å utvide skoledagen med to timer for alle elever på barnetrinnet koste om lag 11,3 milliarder kroner per år. Dette inkluderer ikke kostnader til eventuelle ut- og ombygginger av skoler, eller utgifter til for eksempel et varmt måltid, ekskursjoner eller liknende. Utgifter kommuner i dag har til SFO kommer til fradrag.

Tiltaket innebærer også at foreldre får reduksjon i egenbetalingen for SFO, i den grad SFO fortsatt vil være et tilbud. Hvis heldagsskolen blir enda lenger enn to timer og ha samme varighet som SFO har i dag, vil egenbetalingen bortfalle helt.

Øke grunnbemanningen og pedagogtettheten i barnehager i levekårsutsatte områder

Flertallet i utvalget har foreslått å øke grunnbemanningen og pedagogtettheten i barnehager i utsatte områder. Med økt grunnbemanning menes at bemanningen styrkes utover kravene i barnehageloven. Økt pedagogtetthet innebærer å styrke tettheten utover kravene i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager.

Om forslaget gjennomføres, får det økonomiske konsekvenser i form av behov for økte midler i kommunene. Tiltaket kan gjennomføres på flere måter. Nye ansettelser kan for eksempel fordeles likt mellom pedagogiske ledere og assistenter. Gjennomsnittlig kostnad per årsverk er henholdsvis om lag 670 000 kroner for en barnehagelærer og circa 514 000 kroner for en assistent. Hvis alle barnehager i utsatte områder i gjennomsnitt skulle få én ekstra ansatt (enten en barnehagelærer eller en assistent) vil kostnaden til årsverket i snitt være 592 000 kroner. Et regneeksempel viser at dersom alle barnehagene uansett eiertype i bydelene Alna, Bjerke, Gamle Oslo, Grorud, Stovner og Søndre Nordstrand i Oslo (til sammen 247 barnehager) skulle få én ekstra ansatt hver i gjennomsnitt, ville det innebære en merkostnad på om lag 146 millioner kroner per år.

Sosioøkonomiske kriterier for lærernorm

For å styrke utsatte skoler foreslår utvalget å fastsette sosioøkonomiske kriterier for lærernormen. Normen bør i større grad ta hensyn til at elevsammensetningen varierer mye mellom skoler. Forslaget kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. Tiltaket i seg selv betyr at gruppestørrelsene i levekårsutsatte områder vil bli noe mindre. Det vil samtidig gi større grupper i andre områder.

Forslaget innebærer kostnader til å utrede nærmere hvordan lærernormen kan treffe skoler i utsatte byområder bedre, og hvordan kriterier må identifiseres og vektes.

Videre kan det innebærer administrative kostnader hos skoleeiere som skal fordele ressurser mellom skoler.

Innføre et tilbud om et ekstra skoleår

Utvalgets flertall foreslår at elever som ønsker et ekstra år etter ungdomsskolen, kan tilbys dette.

Stoltenbergutvalget som foreslår å utrede et tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen, gir fylkeskommunene ansvaret for tilbudet. Tilbudet skal i utgangspunktet gis til alle elever som ønsker det, men være tilpasset elever som står i fare for å ikke fullføre videregående opplæring. Basert på deres forslag, som legger til grunn at skoleåret skal inneholde interessebaserte valgfag og utprøving av yrker i tillegg til et faglig innhold, vil et tilbud til alle elever med færre enn 35 grunnskolepoeng gi en statlig kostnad på rundt 2,4 milliarder kroner årlig (NOU 2019: 3). Det er da lagt til grunn en gjennomsnittlig kostnad per elev per år på 160 200 kroner og et elevantall på 15 000. Når den gjennomsnittlige kostnaden per elev oppjusteres til 2020-tall, som er 165 100 kroner per elev per år, vil tilbudet gi en statlig kostnad på nær 2,5 milliarder kroner årlig.

Utvalget foreslår at alle som ønsker det, kan få tilbudet. Stoltenbergutvalget beregner også kostnadene dersom 30 prosent av en kohort benytter seg av tilbudet. Basert på det samme regnestykket, og med en oppjustert gjennomsnittlig kostnad per elev per år, vil det tilsvare en statlig kostnad på omtrent 3,3 milliarder kroner årlig. Den samfunnsøkonomiske nytten av å fullføre videregående opplæring er samtidig satt til 1 million kroner per elev. Tiltaket kan dermed være samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom det bidrar til at henholdsvis 2 500 eller 3 300 flere elever fullfører videregående opplæring som resultat av å ha mottatt tiltaket.

Utvalget vurderer at en evaluering av tiltaket kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer.

Ettersom tiltaket ikke har vært prøvd ut tidligere, er kostnadsanslagene usikre.

Inntaksregler barnehage og skole

Barnehage

Utvalget foreslår å endre forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage. Tiltaket innebærer at kommunen gis adgang til å se bort fra foreldrenes førsteønske i tilfeller der det vil gi en særlig skjev fordeling av barn med og uten minoritetsspråklig bakgrunn og barn fra hjem med ulike sosioøkonomiske ressurser mellom barnehager som ligger nært hverandre. Formålet med tiltaket skal først og fremst være å styrke språkstimuleringen av barn.

Regelendringen bør omfatte alle barnehagetyper uansett eierform. Om en kommune kan tildele barnehageplass i en annen barnehage enn den foreldrene har som førstevalg, må veies mot foreldres valg i søknaden, hvorvidt barnet allerede har søsken i barnehagen, og hensynet til at reiseveien fra hjemmet til barnehagen ikke må være uforholdsmessig lang.

Tiltaket vil ha administrative kostnader ved at kommunene kan måtte bruke noe mer tid på saksbehandling av søknader om barnehageplass. For øvrig bør det utredes nærmere hvordan man kan oppnå intensjonen i tiltaket om å redusere segregering mellom barnehager av barn fra hjem med ulike sosioøkonomiske ressurser.

Tiltaket vil ikke ha økonomiske konsekvenser.

Videregående skole

Utvalget foreslår å videreføre dagens ordning med at fylkeskommunene selv velger inntaksmodell til videregående skole. Forslaget vil ikke ha administrative eller økonomiske konsekvenser.

Styrke familievernkontorene

Utvalget foreslår å styrke familievernkontorers evne og kapasitet til å tilby støttende tiltak til foreldre. Tilbudet bør styrkes som et bredt lavterskeltilbud. Familievernutvalget (NOU 2019: 20) foreslår blant annet å etablere nye kontorer og styrke kapasiteten ved eksisterende kontorer for å kunne nå ut til flere. Det vil gi økte årlige kostnader i form av leie og drift av kontorlokaler og tilsetting av ledere, terapeuter og kontorfaglige medarbeidere. Antall terapeuter som tilsettes på kontoret, vil være en viktig faktor. Familievernutvalget anslår kostnaden per terapeutårsverk til noe over 1 million kroner. I tillegg kommer utgifter til systemer og administrativ støtte i Bufdir og Bufetat. Å styrke familievernkontorenes evne til å tilby støttende tiltak kan for eksempel innebære kostnader til kompetansehevning hos ansatte og til å tiltrekke seg ny kompetanse til kontorene. Kostnadene av utvalgets forslag må beregnes nærmere.

Geografisk levekårsutjevning og sosialt balansert byutvikling

Utvalget foreslår flere tiltak som skal bidra til geografisk levekårsutjevning og en mer sosialt balansert byutvikling. Tiltakene handler dels om tydeligere føringer for statlige og kommunale planer og investeringer. I tillegg foreslår utvalget at kommunene får utvidede muligheter til å styre boligsammensetningen ved å kunne stille krav om boligens disposisjonsform i arealplaner og ved å få mulighet til å kjøpe eller leie kommunale boliger under markedspris.

De økonomiske og administrative konsekvensene av disse forslagene vil særlig avhenge av hvordan kommunene utøver sin myndighet, og også av hvordan staten og private aktører følger opp. Kommunene kan gjøre utsatte områder mer attraktive ved å investere i infrastruktur som grøntområder, lekeplasser, støyskjerming, kollektivtransport og gang- og sykkelveier. Det kan bli kostnadskrevende hvis kommunene ønsker å snu utviklingen i levekårsutsatte områder og utjevne forskjeller mellom ulike byområder.

Kommunene kan også benytte planbestemmelser og utbyggingsavtaler for å kreve finansieringsbidrag fra utbyggere og stille krav om kvalitet på utbyggingsprosjekter i levekårsutsatte områder. Det kan innebære at utbyggere må bære deler av kostnadene for en kvalitetsøkning, eller at de reduserer andre kvaliteter i prosjektene. Utvalgets foreslåtte tiltak vil gi kommunene noe større handlingsrom i hvilke krav de kan stille til utbygger. Hvis kommunen stiller strenge krav, er det samtidig en fare for at de private investeringene uteblir.

Utvalgets forslag innebærer også sterkere føringer for statlige investeringer. Hvilke kostnader det innebærer for staten, vil avhenge av hvordan staten etterlever disse føringene. For staten kan det innebære vesentlige kostnader eller omprioriteringer hvis intensjonen er å utjevne forskjeller mellom ulike deler av byene. Det kan ha den følgen at staten bør prioritere midler til infrastrukturinvesteringer i levekårsutsatte områder framfor andre steder. Det kan også innebære at staten bør lokalisere framtidsrettede arbeidsplasser i levekårsutsatte områder og flytte plasskrevende og forurensende virksomheter til andre steder, selv om det gir ekstra kostnader.

Kvalitetssjekk av utleieforhold

Utvalgets forslag om bedre kvalitetssjekk av utleieforhold med husleiestøtte vil kunne innebære administrative kostnader for kommunene. Samtidig foreslår utvalget flere mulige tiltak som kan lette kommunenes arbeid med en kvalitetssjekk, og som dermed kan redusere kommunenes administrasjonskostnader. Det vil også kunne innebære kostnader for utleiere som må utbedre boligene. Hvis tilbudet av utleieboliger på sikt blir bedre, vil det kunne forenkle kommunenes arbeid.

En «Boindeks» krever at det brukes penger til å utvikle metodikken og til å gjennomføre jevnlige målinger av beboernes opplevelser av boligstandard og bomiljø. Det er dessuten nødvendig at en institusjon kan forvalte dataene som innhentes.

En sertifiseringsordning for utleiere kan være offentlig finansiert eller gebyrbelagt, og hvem som bærer kostnadene, vil avhenge av dette. Utvalget har i utgangspunktet lagt opp til at en sertifiseringsordning skal være frivillig. Et ankepunkt mot å ilegge gebyr er at det reduserer insentivene utleierne kan ha til å sertifisere seg. Samtidig er det mulig at insentivene til å bli sertifisert uansett er til stede hvis det å sertifisere seg er en forutsetning for å kunne leie ut til personer med kommunal husleiestøtte. Staten vil i alle tilfeller måtte finansiere en utvikling av sertifiseringsordningen.

Utrede bostøtte for barnefamilier i storbyene

Utvalget har anbefalt at det regjeringsoppnevnte ekspertutvalget som skal gjennomgå bostøtteordningen, særskilt utreder hvordan bostøtten, eller eventuelt andre støtteordninger som ekspertutvalget foreslår å utvikle, kan benyttes til å bedre den økonomiske situasjonen til familier med svært lave inntekter i storbyene. Ekspertutvalget bør vurdere hvordan støtten kan innrettes slik at den både ivaretar hensynene til en forutsigbar økonomisk situasjon og akseptabel boutgiftsbelastning for barnefamilier og støtter godt opp under arbeidslinja.

Anslag basert på dagens bostøtteordning indikerer at en økt bostøttebevilgning på 50 millioner kroner til barnefamilier i de største byene66 ville økt boutgiftstaket med 31 000 kroner årlig. Det vil gi økte utbetalinger til husstander som har boutgifter over tak, og bety at flere har rett på bostøtte. Nær 80 prosent av bostøttemottakerne har boutgifter over tak. Antallet husstander som mottar bostøtte i den omtalte kategorien ville anslagsvis økt fra 3300 til 3700. Anslag fra Oslo tyder på at økt bostøtte til barnefamilier i storbyer ville bety av andelen barnefamilier som er bostøttemottakere øker fra 1,6 prosent til 1,8 prosent i analyseområdene og fra 0,48 prosent til 0,53 prosent i resten av byen (Iversen mfl. 2020).67

Utvide bomiljøtilskudd

Utvalget foreslår å utvide muligheten til å få bomiljøtilskudd til boligselskaper i flere områder. Det kan gjøres gjennom å opprette en separat statlig tilskuddsordning til dette formålet og å omdisponere deler av dagens tilskuddsordning til bolig- og områdeutvikling i byer til denne ordningen, og eventuelt utvide ordningen noe.

Omlegging av tilskudd til områdesatsinger

Utvalget foreslår å avvikle dagens tilskudd til områdesatsinger og opprette to nye tilskuddsposter. De nye tilskuddsordningene kan opprettes ved å overføre midler fra de eksisterende tilskuddene til områdesatsinger. Utvalget anbefaler imidlertid ikke at alle de eksisterende statlige midlene til områdesatsinger kan overføres til de nye tilskuddsordningene. Utvalget anbefaler at dagens ekstrabevilgninger til statlige myndigheter (politiet) opprettholdes, og at bomiljøtilskuddet opprettes som en separat statlig tilskuddsordning uavhengig av tilskudd til områdesatsinger. I tillegg foreslår utvalget at deler av dagens tilskudd går inn i kommunenes rammetilskudd.

I forslaget til statsbudsjett for 2021 er det listet opp statlige tilskudd og støtteordninger til områdesatsinger for om lag 210 millioner kroner. I tillegg bidrar kommunene med egne midler, anslagsvis om lag tilsvarende beløp som staten (Iversen mfl. 2020). Det gir en årlig statlig og kommunal bevilgning på rundt 400 millioner kroner. Hvis deler av de statlige tilskuddene til områdesatsinger innlemmes i rammetilskuddet, kan det være naturlig å anta at den kommunale innsatsen til områdesatsinger reduseres tilsvarende.

Utvalget mener at den foreslåtte omleggingen vil redusere de administrative kostnadene for stat og kommune. Videre mener utvalget at nytten av tilskuddene sannsynligvis vil øke ved at målene for ordningene blir færre og tydeligere, samtidig som kommunene og andre tilskuddsmottakere vil få økt handlingsrom til å utforme prosjekter innenfor rammen.

Utvalget mener også at nytten av midlene blir større ved å få en dreining bort fra kortsiktige prosjektmidler og slik heller styrke de ordinære tjenestene. Hvis for eksempel rammetilskuddet for de tre største byene samlet sett ble økt med 50 millioner kroner og disse midlene ble benyttet til støttepersonell på skoler i utsatte områder, ville det anslagsvis kunne gi 1 ekstra miljøarbeider eller liknende på hver av de om lag 70 barne- og ungdomsskolene i 43 områder med levekårsutfordringer (ibid.).68

Styrke tilbudet til ungdom – fritidsaktiviteter, møteplasser og deltids- og sommerjobber

Utvalget har foreslått at fritidstilbudet og tilbudet av deltids- og sommerjobber til ungdom i levekårsutsatte områder styrkes.

Statlige virkemidler til dette er tilskudd til aktiviteter og møteplasser for barn og unge innen kultur- og idrettsfeltet og tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner. Tiltaket kan gjennomføres ved å omprioritere midler innenfor disse tilskuddsordningene.

Delen av tiltaket som omhandler deltids- og sommerjobber, kan gjennomføres uten direkte utgifter for den som tilbyr jobb. Både offentlige og private arbeidsgivere, boligselskaper, velforeninger, idrettslag og andre kan oppfordres til å tilby deltids- og sommerjobber til ungdom uten at det krever ekstra midler.

Nytt tilskudd til nærmiljøarenaer i utsatte områder

Utvalget har foreslått at det opprettes en statlig tilskuddsordning for å bidra til å finansiere bygging av nærmiljøarenaer/-hus i levekårsutsatte områder som mangler felles møteplasser. Nærmiljøarenaen bør være tilrettelagt for bruk på ettermiddags- og kveldstid. Tilskuddet skal også kunne bidra til å finansiere rehabilitering og mindre ombygginger av eksisterende bygningsmasse slik at innbyggere kan bruke dem på ettermiddags- og kveldstid.

I forbindelse med at det lages en eventuell ny tilskuddsordning til nærmiljøarenaer, bør relevante eksisterende statlige tilskuddsordninger og spillemidlene gjennomgås.

Utvalget anbefaler at det utredes nærmere hvilke behov kommuner kan ha for å få dekket merkostnader til å tilrettelegge for at for eksempel skoler kan utvides til nærmiljøarenaer.

Kunnskap om effekter av lokalsamfunnsarbeid

Utvalget har foreslått at én statlig enhet bør gis ansvar for å få på plass et analysemiljø som kan bidra til å analysere og spre erfaringer om effektene tiltak i lokalsamfunn kan ha.

Forslaget vil kunne innebære økte utgifter for staten, med mindre man omprioriterer oppgaver. Utvalget viser til at det danske Center for Boligsocial Udvikling har et årlig budsjett på 10 millioner danske kroner.

Bosetting av flyktninger – nytt kriterium

Utvalget foreslår et nytt bosettingskriterium som innebærer at flyktninger som hovedregel ikke bør bosettes i områder med opphoping av levekårsutfordringer. For noen store bykommuner innebærer tiltaket økonomiske og administrative kostnader med å skaffe flere boliger til flyktninger i noen deler av kommunen når bosettingen i andre deler av kommunen skal reduseres/unngås.

For øvrig vil tiltaket innebære mindre administrative kostnader for SSB til å tilgjengeliggjøre utvalgte levekårsdata på områdenivå for noen kommuner.