Del 2
Tiltak utenfor lovverket

14 Førstelinjetjeneste

Flere ganger tidligere, blant annet i forbindelse med den forrige stortingsmeldingen om fri rettshjelp,1 har det vært foreslått å opprette en førstelinjetjeneste. Lett tilgjengelig rettshjelp av begrenset omfang vil kunne løse mange saker som ellers ikke ville blitt løst.

Begrepet førstelinje kan i rettshjelpssammenheng beskrive en rekke ulike ordninger. I det følgende drøfter vi opprettelse av en ordning som gir alle rett til å møte opp i nærheten av der de bor, og få enkel juridisk rådgivning fra advokat i alle eller de fleste typer saker. Rådgivningen gis gratis eller til lavere pris enn markedspris.

En ordning med førstelinjerettshjelp ble prøvd ut som en del av oppfølgingen av den forrige stortingsmeldingen om fri rettshjelp.2 40 kommuner deltok i pilotprosjektet og tilbød gratis juridisk rådgivning i inntil én time til innbyggerne i kommunen. Det ble prøvd ut to varianter av ordningen. Den ene varianten omfattet førstelinje ved offentlige servicekontorer (OSK-modellen). Modellen gikk ut på at kommunen inngikk avtale med én eller flere advokater, som var tilgjengelige på et offentlig servicesenter på fastsatte tidspunkter. Den andre varianten, advokatkontormodellen, gikk ut på at kommunen inngikk avtale med ett eller flere advokatkontorer som innbyggerne kunne oppsøke for gratis førstelinjerettshjelp.

Pilotprosjektet pågikk i 2011 og 2012 og ble evaluert i en rapport av Oxford Research i april 2013. Rapporten konkluderte med at brukerne var svært fornøyd med tilbudet, og at de fleste sakene ble helt eller delvis løst.3 Brukerne representerte omtrent et gjennomsnitt av befolkningen hva gjelder inntekt, utdanning og alder, og ønsket oftest rådgivning i saker om arv, fast eiendom, bolig, husleie og familierett.4 Rapporten estimerte også kostnaden ved å innføre en landsdekkende førstelinjetjeneste etter modellene i pilotprosjektene. OSK-modellen ble i disse estimatene vurdert som dyrere enn advokatkontormodellen, blant annet på grunn av advokatenes reisekostnader. De totale kostnadene for en landsdekkende ordning vil også avhenge av en rekke andre faktorer, blant annet brukerfrekvensen, men et middelalternativ ble anslått å koste omtrent 100 millioner kroner.5

Opprettelse av en førstelinjetjeneste vil ha mange fordeler. En førstelinjetjeneste vil kunne sikre at mange enkle juridiske problemer blir løst, og dermed dekke udekkede rettshjelpsbehov i befolkningen. I evalueringen av pilotprosjektet oppga mange av brukerne og advokatene at tjenesten løste saker som ellers ville ha medført en stor belastning for både den enkelte og samfunnet som helhet.6 Dersom førstelinjerettshjelpen gjøres obligatorisk for videre rettshjelp, kan det også spare noe utgifter til rettshjelp etter loven.

Utvalget foreslår likevel ikke at det opprettes en førstelinjetjeneste. Det er svært store svakheter ved dagens rettshjelpsordning. Utvalgets forslag til reform bør derfor gjennomføres raskt, og de begrensede rettshjelpsmidlene bør prioriteres til dette.

15 Rettshjelpstiltakene

15.1 Rettshjelpstiltakenes rolle

Uttrykket rettshjelpsbehov brukes gjerne om enhver situasjon hvor rettslig bistand kan føre til en positiv endring i den enkeltes situasjon.7 Rettshjelpsordningen er ikke ment å dekke ethvert rettshjelpsbehov. Som beskrevet i kapittel 10 er de offentlige ressursene som kan brukes på rettshjelp, begrensede. Rettshjelpsmidlene bør derfor bare brukes på saker som er viktige for mottakerne. For å få rettshjelp etter loven bør sakene være så viktige for mottakerne at de er villige til å oppsøke advokat og betale en egenandel. De fleste må antas å være villige til dette om behovet for bistand er stort nok.

Noen grupper i samfunnet kan ha svært store rettshjelpsbehov uten at de oppsøker advokat. Dette kan for eksempel gjelde rusmisbrukere, barn, eldre, funksjonshemmede, innsatte i fengsler, mennesker som er utsatt for tvang eller sterk sosial kontroll, osv. Disse gruppene vil dermed ha vanskelig for å nyttiggjøre seg av rettighetene etter rettshjelpsloven.8 For å sikre den grunnleggende rettssikkerheten til slike særlig utsatte grupper er det nødvendig med oppsøkende rettshjelp og rettshjelp i andre former enn bistanden som gis etter rettshjelpsloven.

Utvalget anbefaler at det gis tilskudd til rettshjelpstiltak som dekker behovet for oppsøkende og spesialtilpasset rettshjelp.

Rettshjelpstiltakene bør også få tilskudd til å dekke andre typer rettshjelpsbehov av stor betydning som faller utenfor loven. Rettshjelpsloven, som en rettighetsbasert lov med klare regler, vil ikke kunne dekke alle typer rettshjelpsbehov. Loven vil også være mindre dynamisk enn rettshjelpstiltakene. Rettshjelpstiltakene kan dermed spille en rolle i å fylle hullene som rettshjelpsloven etterlater seg.

Utvalget mener videre at rettshjelpstiltakene bør ha mulighet til å drive rettspolitisk virksomhet, slik de har i dag. Tiltakene får god kunnskap om problemene til gruppene de bistår, og bør, i tillegg til å hjelpe enkeltpersoner i konkrete saker, kunne bruke ressurser på å foreslå regelendringer og andre strukturelle endringer som kan løse utbredte problemer.

Det er viktig å poengtere at støtte til rettshjelpstiltak bare er et supplement til rettshjelp etter loven og bare bør brukes til å dekke behov som vanskelig kan dekkes gjennom rettighetsbasert lovgivning. Rettshjelpsloven er en viktig velferdsordning. Rettssikkerheten til borgerne bør i størst mulig grad sikres gjennom rettigheter. Økt støtte til spesielle rettshjelpstiltak bør derfor ikke brukes som begrunnelse for å uthule rettigheter etter loven.

15.2 Utvikling i tildelingen til spesielle rettshjelpstiltak og tildeling i 2019

Bevilgningene til spesielle rettshjelpstiltak har økt betraktelig de siste tiårene, se figur 15.1. I statsbudsjettet for 2020 er det bevilget 58 millioner kroner til spesielle rettshjelpstiltak.9 Dette er over halvparten så mye som bevilgningene til fritt rettsråd i 2018.

I statsbudsjettet for 2019, som er det siste året det ble gitt øremerkede tilskudd til tiltakene, ble det bevilget 56,4 millioner kroner til spesielle rettshjelpstiltak.10 Fordelingen er vist i tabell 15.1.

15.3 System for tildeling

Fram til 2019 har tilskuddene til rettshjelpstiltakene vært øremerket ulike organisasjoner i statsbudsjettet. Statens sivilrettsforvaltning utarbeidet et forslag til fordeling, som etter en politisk vurdering resulterte i den endelige fordelingen.

Ordningen ble endret fra og med statsbudsjettet for 2020.11 Det settes nå av en samlet bevilgning i statsbudsjettet, og ordningen er åpen for at alle aktuelle tiltak kan søke om tilskudd. Statens sivilrettsforvaltning fordeler posten etter søknad fra organisasjonene.

Etter utvalgets syn har Stortingets beslutning om å endre prosedyrene for tildeling av midler gode grunner for seg. En åpen, søknadsbasert ordning gir en mer faglig tilskuddsforvaltning.

Et problem med en søknadsbasert tilskuddsordning kan likevel være at det krever store ressurser hos rettshjelpstiltakene å skrive gode søknader. Arbeidet til de ulike tiltakene som i dag mottar støtte, er svært diversifisert og lite kvantifiserbart. Tiltakene tar saker med ulikt omfang og hjelper grupper det kan være vanskeligere eller enklere å nå. Det vil kreve fyldige søknader å forklare hvorfor det enkelte tiltak gir god og kostnadseffektiv bistand til gruppene de hjelper, og hvorfor akkurat dette tiltaket fortjener tilskudd. Dersom tiltakene må søke hvert år, er det fare for at søknadsarbeidet tar unødvendig store ressurser fra rettshjelpsaktiviteten. Utvalget anbefaler derfor at tilskuddene gis for flere år av gangen. Flerårige tildelinger vil også sikre større forutsigbarhet for rettshjelpstiltakene.

I 2015 evaluerte Oxford Research ordningen med spesielle rettshjelpstiltak på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. Ni tilskuddsmottakere var del av evalueringen.

Evalueringen konkluderte med at departementet på overordnet nivå oppnår «det de har til hensikt gjennom tilskuddene til spesielle rettshjelptiltak» og at «[o]rdningen har stor samfunnsmessig betydning, og bidrar til å gi rettshjelp til personer i en spesielt vanskelig situasjon eller en gruppe som anses som særlig utsatt».12

Rapporten peker imidlertid på ulik grad av måloppnåelse hos tilskuddsmottakerne og skisserer to mulige grep for å oppnå bedre samlet måloppnåelse: omfordeling av ressursene og tilstramming i praktiseringen av tildelingskriteriene.

Utvalget mener tildelingen bør ta utgangspunkt i åpne og faglige kriterier, men hvor det likevel er rom for skjønn. Som nevnt er rettshjelpstiltakenes arbeid lite kvantifiserbart, slik at nøyaktige kriterier ikke vil bidra til god fordeling. En av fordelene med rettshjelpstiltakene er dessuten at de er tilpasningsdyktige og dermed kan sette inn ressursene der behovet til enhver tid er størst. Dette er viktig å bevare. Det bør derfor vises forsiktighet med å legge klare føringer for tiltakenes arbeid. Forvaltningen bør med jevne mellomrom evaluere om tildelingskriteriene virker etter hensikten.

16 Særlig om rettshjelp til barn

I Barneombudets brev til utvalget av 08.02.19 er det uttalt:

«Slik vi ser det, er rettshjelpsbehovet til barn i stor grad udekket. Nær sagt ingen av sakene vi får inn kvalifiserer til fri rettshjelp. Det fremstår som tilfeldig om de møter saksbehandlere som kan hjelpe dem, og forvaltningen ser ikke ut til å kunne ivareta barns behov. Mange saker handler dessuten om at barn trenger hjelp for å ivareta rettighetene sine overfor forvaltningen, for eksempel å finne frem til de rette instansene og fremme søknader og klager. Vi hos Barneombudet har ikke kapasitet til å gi mer enn generell veiledning, selv om vi ser at de som kontakter oss ofte trenger mer hjelp. Det eneste tilbudet vi kjenner som vi kan henvise til, er Barnas Jurist. Dette er derfor et veldig viktig tilbud. Dessverre er tilbudet ikke landsdekkende. Mange har behov for personlig kontakt og noe som er stedsnært for å få utbytte av hjelpen. De som kontakter oss utgjør dessuten bare en liten del av de barna som trenger hjelp. Vår bekymring er at de fleste ikke vet hvor de kan henvende seg for å få hjelp.»

Utvalget har flere forslag som vil gi barn krav på rettshjelp. Barn som er utsatt for tvangsbruk på barnevernsinstitusjon eller omsorgssenter for mindreårige, skal etter utvalgets forslag ha rett til advokatbistand uten egenbetaling ved klage på slike tiltak etter rettighetsforskriften § 27, se punkt 28.6. Utvalget foreslår dessuten å videreføre adgangen til å oppnevne advokat for barn som er part i en barnevernssak etter barnevernloven § 6-3, og for barn som får oppnevnt advokat etter barneloven § 61 første ledd nr. 5 i forbindelse med en foreldretvist. Den offentlige nettportalen med tilhørende chattetjeneste som foreslås opprettet, kan også benyttes av barn – og vurderes som særlig egnet i så måte, ettersom barn nok har en høyere terskel for å personlig henvende seg til offentlige kontor mv. En typisk oppgave for denne tjenesten er å videreformidle til riktig instans og å veilede om søknads- og klageadgang. Dette er trukket fram som en særlig mangel i brevet fra Barneombudet gjengitt ovenfor. De særlige rettshjelpstiltakene rettet mot barn, som Barnas Jurist, spiller også en viktig rolle, og utvalget legger opp til å videreføre tiltakenes rolle. De særlige rettshjelpstiltakene vil også kunne drive oppsøkende virksomhet, noe som vurderes som spesielt viktig for denne gruppen. Videre vil utvalgets forslag om styrket rettshjelpsdekning i andre saker, både hva gjelder hvem som omfattes, og hvilke saker, også kunne innebære gevinster for barna, for eksempel ved at foreldrene får viktige økonomiske ytelser.

Etter utvalgets oppfatning vil likevel andre ordninger enn rettshjelp og advokatbistand være bedre egnet til å sikre barns rettigheter på en del områder. Representasjon av barn i rettslige prosesser, herunder rettshjelp til barn, reiser også særlige problemstillinger som bør utredes på et mer generelt plan. I saker hvor det er interessekonflikt mellom foreldre og barn, må det sikres at barnets representant er uavhengig av foreldrene og fremmer barnets interesser. Ettersom barn ikke er prosessdyktige, se tvisteloven § 2-2, kan barn i utgangspunktet ikke innvilges rettshjelp for domstolene med mindre vergen er enig i søksmålet. I saker med behovsprøvd rettshjelp oppstår det også spørsmål om hvorvidt behovsprøvingen skal ta utgangspunkt i barnets eller foreldrenes økonomi. Det er videre slik at deltakelse i prosess kan innebære uforholdsmessige belastninger for barnet, herunder deltakelse i rettsmøter og innsyn i opplysninger som er vanskelig å håndtere. Det kan være behov for spesialtilpassede prosessuelle regler for å kunne begrense disse belastningene for barnet.

Som følge av de særlige problemstillingene som gjør seg gjeldende når det gjelder barns medvirkning og representasjon av barn i rettslige prosesser, vil utvalget slutte seg til anbefalingen fra Særdomstolsutvalget om en nærmere utredning om høring av barn:13

«Etter utvalgets syn bør det foretas en nærmere utredning om høring av barn på ulike fagfelt, med oppmerksomhet særlig om hvordan høringen bør gjennomføres, om betydningen og virkningen av at barn høres flere ganger, hvordan barnets uttalelse skal sikres (notoritet), og hvilken kompetanse som trengs for å høre barn på en god måte. En del problemstillinger er felles, uavhengig av hvilket fagfelt det dreier seg om. Eksempelvis gjelder dette spørsmål om faren for påvirkning, faren for feiltolkning og misforståelser, og belastningen ved å måtte forklare seg på nytt om de samme temaene. Videre kan et barn være involvert i flere ulike forvaltnings- og rettsprosesser. Et barn som er utsatt for vold eller overgrep, kan for eksempel være involvert både i en straffesak og i en sak om tvang etter barnevernloven. Dette tilsier en mer helhetlig tilnærming til spørsmålet om høring av barn. Etter utvalgets syn fremstår dagens regelverk og praksis for høring av barn som fragmentert. En nærmere utredning kan være nyttig for å se sammenhenger, og å sørge for at gode løsninger kan komme til nytte på flere områder.»

En eventuell utredning om høring av barn bør etter utvalgets syn også omfatte representasjon av barn i rettslige prosesser og eventuell rettshjelpsdekning i forlengelsen av dette. Disse temaene fortjener en grundig utredning og en helhetlig tilnærming. Som del av en slik utredning kan det blant annet være naturlig å drøfte hvorvidt det skal opprettes et spesielt og landsdekkende rettshjelpstiltak for barn.

17 Rettshjelpsforskning

Utvalget mener det er et stort behov for økt satsing på rettshjelpsforskning. Som beskrevet i punkt 13.3 mangler det kunnskap om sentrale sider ved rettshjelpsbehovet i Norge og virkningen av dagens ordning. Framover vil økt forskning være avgjørende for å følge med på hvem som har nytte av rettshjelpsstøtten, og for å evaluere virkningene av endringene utvalget foreslår.

Norge var på 1970- og 1980-tallet et foregangsland i Norden på rettshjelpsforskning, samtidig som det foregikk en oppblomstring av alternative rettshjelpstiltak. I senere år har det ikke vært gjennomført større forskningsprosjekter på rettshjelp. En av årsakene har vært at Justisdepartementet i begrenset grad har bidratt med forskningsmidler ut over forskning i tilknytning til sine egne institusjoner (Politihøgskolen og Kriminalomsorgens utdanningssenter). De fleste undersøkelsene i de senere årene har vært gjennomført av medarbeidere og tidligere medarbeidere i Jussbuss, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og de andre studentrettshjelpstiltakene. Universitetsforskere, særlig Jon T. Johnsen og Kristian Andenæs, har bidratt som prosjektledere og veiledere på mange av prosjektene.

Det grunnleggende prosjektet, Ståle Eskeland og Just Finne, Rettshjelp, Oslo 1973, har vært en veiviser for mye av den senere rettshjelpsforskningen. I motsetning til senere prosjekter analyserte man i dette prosjektet også resultatene av rettshjelpen. Eskeland og Finne dokumenterte først og fremst at det var et stort udekket rettshjelpsbehov blant ressurssvake grupper, og at det i stor grad var nødvendig med oppsøkende virksomhet for å nå disse gruppene. Rettshjelpen ga også betydelige resultater av til dels stor velferdsmessig betydning, blant annet innvilgelse av sosialhjelp og trygdeytelser.

Jon T. Johnsens doktoravhandling Retten til juridisk bistand: en rettspolitisk studie, Oslo 1987, bygger på studier av rettshjelp i Norge og andre land, blant annet Johnsens egne prosjekter og prosjekter i regi av Jussbuss. Inkludert i framstillingen var Johnsens bredt anlagte undersøkelse av rettshjelpsbehovet i områder med spredt bosetting (Tromsundersøkelsen). Avhandlingen avdekket et stort udekket rettshjelpsbehov ikke bare i ressurssvake grupper, men også i andre deler av befolkningen. Johnsen har senere gjennomført en evaluering av et nå nedlagt rettshjelpstiltak med den samiske befolkningen som sentral målgruppe, Samisk rettshjelp: en analyse av rettshjelpskontoret i Indre Finnmark, Oslo 1997. Undersøkelsen både bekreftet tidligere innsikter og supplerte med nye innsikter om språkproblemer og ulike kulturers betydning for rettshjelpsbehovet. I tillegg har Johnsen fram til det siste bidratt med en lang rekke artikler og mindre undersøkelser i norske og utenlandske bøker og tidsskrifter. Johnsen er den som i særlig grad har bidratt med kunnskap om rettshjelp i andre land, blant annet Finland, Storbritannia og USA. Hans bidrag til kunnskap om rettshjelpen i Finland, med offentlige rettshjelpskontorer, har gitt verdifulle impulser til diskusjonen om organiseringen av rettshjelp i Norge. Johnsen var prosjektleder for Jussbuss i perioden 1978–1989.

Kristian Andenæs etterfulgte Johnsen som prosjektleder for Jussbuss i 1989 og fungerte som leder fram til 2009. Han var medforfatter i en av de første bøkene om rettshjelp i Norge.14 I denne boka var det blant annet kapitler om rettshjelpsbehovet til innvandrere, herbergister og sigøynere (romfolk), det siste skrevet av Andenæs. Senere har Andenæs blant annet ledet evalueringen av Senter mot etnisk diskriminering, som hadde som en av sine hovedoppgaver å gi rettshjelp i diskrimineringssaker, og på grunnlag av erfaringene fra rettshjelpen skulle det drives påvirkningsarbeid. Prosjektet var en såkalt prosessevaluering, som fulgte senteret gjennom mer enn to og et halvt år, og fikk dermed også fanget opp resultater av senterets arbeid. Rapporten ble publisert i 2003.15 Senere ledet Andenæs en evaluering av Kontoret for fri rettshjelp i Oslo sammen med medarbeidere fra Jussbuss.16 Fra 2006 til 2010 ledet Andenæs forskningsprosjektet Retten som velferdspolitisk styringsinstrument (Rettsliggjøringsprosjektet). Her inngikk Camilla Lieds doktoravhandling Irriterende til stede: om gatejurister i Oslo og København.17 Avhandlingen analyserte virksomheten i gatejuristprosjektene i Oslo og København og fokuserte på de spesielle utfordringene med å yte rettshjelp til marginaliserte grupper. Det ble blant annet pekt på nødvendigheten av å drive oppsøkende virksomhet, og på at det ofte er nødvendig og naturlig å gå ut over rammene for tradisjonell rettshjelp, slik at rettshjelpen også får preg av sosialt arbeid.

Selv om omfanget av forskningen er begrenset, og det er begrensninger i hvilke temaer det er forsket på, har vi tross alt en del kunnskap om hvordan rettshjelpen fungerer, takket være norsk og internasjonal forskning.

For det første er det helt klart at det er et stort udekket rettshjelpsbehov i marginaliserte og ressurssvake grupper, og data fra de særskilte rettshjelpstiltakene, inkludert Kontoret for fri rettshjelp i Oslo, viser at denne rettshjelpen i overveiende grad når disse målgruppene. For noen av målgruppene er det nødvendig med oppsøkende tilbud. I noen grad har forskningen gitt svar på effekter av rettshjelpen. Som nevnt kunne pionerprosjektet til Eskeland/Finne konkludere med at rettshjelpen ga betydelige effekter, blant annet i form av innvilgelse av omfattende velferdsgoder.

For det andre er det åpenbart at samfunnsutviklingen, med rettsliggjøring, stor økning i omfanget på lovgivningen og økt kompleksitet i lovgivningen, har økt rettshjelpsbehovet. Stadige revisjoner og tillegg i eksisterende lovgivning gjør ordninger som tidligere har vært rimelig oversiktlige, vanskelige å forstå, selv for dem som skal praktisere reglene. Et godt eksempel er utviklingen i NAV-systemet. Se også framstillingen i kapittel 4.

For det tredje skaper dette i sin tur en offentlig forvaltning og offentlige hjelpetilbud som bidrar til at det ofte er vanskelig for befolkningen å bli kjent med sine rettigheter og i neste omgang nyttiggjøre seg dem. Deler av befolkningen oppfatter offentlig forvaltning som lite serviceinnstilt og med restriktive holdninger til hvordan regelverket skal praktiseres. En stor del av klagene som kommer til Pasient- og brukerombudet i Oslo og andre ombud dreier seg om dårlig behandling og i mindre grad om avslag eller nivået på ytelser. Det samme framgår av mange av rettshjelpsundersøkelsene. Dette skaper behov for rettshjelp og andre former for bistand. Tilsvarende problemer opplever befolkningen med private motparter.

Mye av kunnskapen vi har i dag, blir raskt foreldet. Det skaper behov for forskning som med jevne mellomrom oppdaterer kunnskapen. I tillegg er det viktige sider ved rettshjelpen som vi har lite eller ingen systematisk kunnskap om. Dette er i særlig grad knyttet til rettshjelpen som gis etter rettshjelpsloven. Det foreligger ikke systematiske undersøkelser om hvem det er som nyter godt av denne rettshjelpen og effektene av den: Er det de med vedvarende svak økonomi som nyter godt av rettshjelpsordningen, eller er det først og fremst personer som er i en midlertidig vanskelig økonomisk situasjon, som benytter ordningen? Og benyttes rettshjelpen i stor grad av personer med høy utdanning og midlertidig lav inntekt, eller tilfaller den først og fremst personer uten utdanning og fast arbeid? Kunnskap om hvorvidt ordningen først og fremst treffer familier med vedvarende lav inntekt, eller først og fremst når ressurssterke grupper med midlertidig inntektssvikt, for eksempel studenter, ville kunne ha stor innvirkning på hvordan ordningen innrettes. På samme måte vil kunnskap om rettshjelpens geografiske fordeling kunne påvirke vurderingen av hvordan rettshjelpstilbudet organiseres.

I tillegg til at vi vet lite om kjennetegn ved de gruppene som benytter rettshjelpen, er det begrenset med empiriske studier av effekter av rettshjelpen på mottakernes livssituasjon. I hvilken grad opplever mottakerne at rettshjelpen løser deres juridiske utfordringer, og påvirker rettshjelpen deres evne til å stå på egne ben i privatlivet og arbeidslivet? For å nevne noen eksempler finnes det ingen studier av rettshjelpens betydning for barnas helse eller skoleprestasjoner i foreldretvister, ei heller av om rettshjelp kan bidra til å forebygge tvungen gjeldsordning. Rettshjelpens effekt på senere mottak av velferdsytelser som sosialhjelp, dagpenger under arbeidsledighet, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd finnes det heller ingen studier av. Dermed er det ikke mulig å vurdere de samfunnsøkonomiske virkningene av rettshjelp, og utvalget har ikke hatt kunnskapsgrunnlag til å si noe om hvorvidt endringer i rettshjelpens innretning eller omfang vil bidra til å svekke eller styrke offentlige finanser.

Framover vil tilgang til bedre statistikk og forskning være avgjørende for å kunne vurdere justeringer av rettshjelpsordningen slik at den faktisk bidrar til å oppfylle de politiske målene med ordningen. Vi må sikre et kunnskapsgrunnlag som iallfall setter oss i stand til å gjøre mer eller mindre kvalifiserte vurderinger av om vi har en rettshjelp som virker eller ei.

Det kan tenkes flere mulige modeller for gjennomføring av forskningen. Rettshjelpsforvaltningen kan selv sette ut oppdrag og tildele midler til forskning. Videre kan man se for seg at større prosjekter og oppdrag lyses ut i samarbeid med Forskningsrådet eller andre organer.

Det kan også være mulig å søke inspirasjon fra England og Wales, som har drevet omfattende rettshjelpsforskning de siste tiårene. Fra 1996 til 2013 forsket Legal Services Research Centre (LSRC) på rettshjelpsbehovet i befolkningen og på rettshjelpsordningens måloppnåelse. Senteret var forskningsavdelingen av den engelske rettshjelpsforvaltningen, Legal Service Commission (LSC), og ble opprettet for å legge det faglige grunnlaget for utviklingen av rettshjelpssystemet. Virksomheten til LSC og LSRC er blant annet beskrevet i rapporten om engelsk rettshjelp som ble innhentet i forbindelse med stortingsmeldingen fra 2009.18 Etter at LSC i 2013 ble erstattet av Legal Aid Agency i forbindelse med en reform av rettshjelpsordningen, har det blitt gjennomført mindre rettshjelpsforskning i England og Wales, men Legal Services Board, et offentlig organ med ansvar for å evaluere reguleringen av advokater, forsker generelt på advokatmarkedet, behovet for rettslig bistand og andre temaer med relevans for rettshjelpsordningen.

Utvalget har noen tanker om hvilke temaer det bør forskes på. Det har blant annet vært krevende å ta stilling til hvilke saksområder som bør prioriteres i den nye rettshjelpsordningen. Forskning på rettshjelpsbehovet innen ulike saksområder kan være til stor nytte når ordningen evalueres i framtiden. Videre bør det forskes på om rettshjelpsordningen treffer alle grupper den er ment å treffe. For å undersøke hvilket nivå rettshjelpssatsen bør ligge på, og om det bør opprettes advokatlister, obligatoriske kurs eller lignende, bør det forskes på kvaliteten på rettshjelpen som gis. Er det store kvalitetsforskjeller mellom advokatene? Er gode rettshjelpsadvokater tilgjengelig over hele landet? Det bør videre forskes på ulike kanaler for rettslig bistand og på hvilke muligheter ny teknologi gir til å gjøre rettslig bistand enda mer tilgjengelig.

I forbindelse med eventuell vedtakelse av den nye loven bør det også bestemmes at det skal gjennomføres en evaluering etter at loven har virket en tid, se punkt 13.3. En slik evaluering bør gjennomføres som et grundig forskningsprosjekt og ikke som en billig og overfladisk konsulentutredning. Med de store summer som brukes til rettshjelp, vil det være godt anvendte penger å ha god kunnskap om hvordan de brukes.

18 Dissens fra medlemmet Moksness

18.1 Hvorfor dissens?

Dette medlem mener at det trengs et mer variert og effektivt leveringsapparat enn det flertallet foreslår. Forskning og erfaringer fra ulike rettshjelptiltak i Norge og internasjonalt må trekkes inn i vurderingene. Sentrale forslag om slike tiltak fra tidligere utredninger bør utvikles videre.

Dette medlem mener at flertallets forslag vil ha begrenset effekt på det udekkede rettshjelpbehovet, særlig for sårbare grupper. Flertallets perspektiv gir ikke grunnlag for noen samlet vurdering og prioritering av rettshjelpsordningene. I stedet for å trekke opp en overordnet politikk for all ukommersiell rettshjelp, fokuseres det særlig på den «behovsprøvde» rettshjelpen etter rettshjelplovene. En behandler i liten grad de andre ukommersielle ordningene som kan hjelpe folk med å få løst juridiske problemer.

Dermed mister så vel departementet selv som Stortinget og offentligheten mulighetene til å vurdere de ukommersielle rettshjelpsordningene i sammenheng. Det blir umulig å ta standpunkt til om den samlede fordelingen av ressursene er fornuftig, og om det rettsstatlige prinsippet om effektiv beskyttelse og utnyttelse av alle rettsposisjoner blir ivaretatt i praksis.

Dette medlem mener at det bør utarbeides en samlet politikk for

1. den behovsprøvde rettshjelpen som fortsatt skal reguleres i lov om støtte til rettshjelp,

2. rettshjelpen uten behovsprøving som skal reguleres i den materielle lovgivningen om saksfeltet,

3. andre offentlige problemløsningstilbud og andre private, ikke kommersielle rettshjelptilbud som tilbyr gratis rettshjelp eller til en pris som er vesentlig lavere enn markedspris for klientene. Denne typen rettshjelp vil også inkludere frivillig innsats.19

En vesentlig bedre koordinering av disse tre typene av ukommersiell rettshjelp enn i dag er viktig. Jeg vil foreslå tre eksempler på slike typer tiltak: Rettssentre, Jusshus og Rettshjelp til barn og unge.

Rettsentre bør være en sentral instans i rettshjelptilbudet i et område. De kan ha som oppgave å koordinere den advokatbaserte rettshjelpen med ukommersielle rettshjelptiltak, drive egen rettshjelpvirksomhet for å sikre et mest mulig komplett tilbud, for eksempel i form av en førstelinjetjeneste, arbeide med erfaringstilbakeføring og utviklingsprosjekter i samarbeid med forskning.

Jusshus er en ordning for samlokalisering av markedsbasert rettshjelp med rettssentre og andre ukommersielle rettshjeltilbud, mens Rettshjelp til barn og unge er et tilbud spesielt rettet mot en viktig målgruppe for offentlig rettshjelp som er dårlig dekket i dag både av den advokatbaserte rettshjelpen og av tilbudet fra de ukommersielle rettshjelptiltakene.

Dessverre har ikke tiden tillatt meg å utarbeide en nærmere beskrivelse av disse modellene før utvalgsarbeidet måtte avsluttes. Dette vil bli gjort i en særuttalelse til dissensen som vil bli offentliggjort på cathrinemoksness.blogspot.com samtidig med at utredningen overleveres.

I dissensen her må jeg begrense meg til å gi en generell begrunnelse for hvorfor det er nødvendig å arbeide videre med å utvikle andre offentlige rettshjelptilbud enn kjøp av enkelttjenester hos privatpraktiserende advokater.

Flertallets forslag går i begrenset grad utover dagens økonomiske ramme. Dette medlem mener det er behov for en vesentlig bedre ordning for målgruppene, særlig de mest sårbare. Hvis dagens økonomiske ramme er utilstrekkelig for en god ordning, må det synliggjøres. Ellers mangler politikerne grunnlag for å prioritere rettshjelp mot andre rettsikkerhetsmekanismer og mot velferdsytelser utenfor justissektoren. Kostnadsspørsmålet vil også bli tatt opp i særuttalelsen.

18.2 Rettshjelpbehovet og rettshjelpforskning

Det grunnleggende utgangspunktet for planlegging og vurdering av rettshjelpsordninger er forekomsten av juridiske problemer i befolkningen. Hva slags problemer dreier det seg om, hvor stort omfang har de, hvordan fordeler de seg i befolkingen og hva blir løst enten av folk selv eller med profesjonell hjelp?

Vi bør ikke basere oss på at «rettigheter» og muligheten for å hevde rettighetene i konflikter er den helt sentrale oppgaven for offentlig rettshjelp, men ta utgangspunkt i rettshjelpforskningens fleksible begrep «juridiske posisjoner» for å definere det udekkede rettshjelpbehovet. Alle har et nett av rettigheter, plikter og kompetanser som de kan bruke til å påvirke velferden avhengig av den enkeltes faktiske situasjon. Til sammen bestemmer regelverket og de relevante individuelle omstendighetene den enkeltes rettsstilling – eller de juridiske posisjonene – som varierer fra individ til individ. Den enkeltes juridiske posisjoner er ofte komplekse, og det kan være mange måter å utnytte posisjonene på som er viktige for velferden. Hvis den enkelte ikke er i stand til å identifisere sine juridiske posisjoner tilfredsstillende og utnytte dem på forsvarlig vis, eksisterer det et udekket rettshjelpbehov.

Analyser av rettshjelpehovet må ha som utgangspunkt å hjelpe folk til å utnytte sine juridiske posisjoner mest mulig effektivt uten at de havner i juridiske konflikter hvor de må klage eller gå til domstolene. Juridisk konfliktløsning er tallmessig en mindre restkategori av problemløsningsbehovet og ofte en konsekvens av utilstrekkelig rettshjelptilbud på tidligere stadier av problemløsningsprosessen, hvor en fornuftig løsning kunne vært oppnådd med vesentlig mindre ressurser.

I kap 17 om rettshjelpforskning gir flertallet en samlet oversikt over hovedtrekkene i eksisterende rettshjelpforskning og hva slags spørsmål den har vært opptatt av. I tillegg lister flertallet en rekke problemstillinger som det mener at eksisterende forskning ikke gir svar på, og påpeker dessuten at de empiriske undersøkelsene etter hvert er blitt gamle. Forskning trekkes i liten grad inn i drøftelsene av de konkrete problemstillingene.

Det er naturligvis ønskelig med oppdatert forskning, men det betyr ikke at eksisterende forskning ikke er relevant. Det er heller ikke alltid slik at ny forskning er nødvendig for å svare på spørsmål som reiser seg i rettshjelppolitikken. Analyser av allerede utført forskning kan ikke sjelden gi svar på aktuelle spørsmål vesentlig raskere og billigere enn ved å gjøre nye undersøkelser. Eksisterende forskningsbasert kunnskap så vel fra Norge som fra utlandet kunne vært trukket i tilknytning til en rekke av flertallets forslag, jfr. f.eks. de engelske erfaringene med kjøp av større mengder advokattjenester under ett som nevnes i kap 17. Det ble redegjort for denne ordningen i en utredning innhentet i forbindelse St. meld 26.20

I denne dissensen nøyer jeg meg med å vise til forskning som er relevant for forslagene mine i den varslede særuttalelsen.

I forskningsvedlegget til St.meld. 26 fra 2009 gis det en kortfattet redegjørelse for norsk forskning om det udekkede rettshjelpbehovet siden 1970-tallet og fram til 2008.21 Eksempelvis viser redegjørelsen at det til enhver tid eksisterer en stor mengde uløste problemer i befolkningen. Mye er av stor velferdsmessig betydning. Hovedtyngden av de juridiske problemene ligger innenfor områdene trygde- og sosialrett, fast eiendom og bolig, skattesaker samt arve- og familiesaker. Undersøkelsene forteller også at rettshjelpsbehovet er ulikt sosialt fordelt. Høyinntektsgruppene har færre uløste problemer enn andre inntektsgrupper. Et gjennomsnitt på ett uløst problem eller mer per hushold blant lav- og middelinntektene er ikke noe urimelig anslag på grunnlag av forskningens funn. Problemstrukturen er preget av opphopning. Hvis en først har problemer, er det mer vanlig å ha flere problemer enn bare ett.

Folk feilvurderer også de juridiske komponentene i problemene sine i stor skala. Det er klart mest vanlig å undervurdere de juridiske mulighetene, men overvurdering forekommer også i atskillig utstrekning.

Flertallets forslag om justeringer av den behovsprøvde ordningen med støtte til kjøp av rettshjelp hos privatpraktiserende advokater og salærordningen for slikt arbeid må naturligvis være en nødvendig og viktig del av utvalgets oppdrag. Men mandatet åpner også for en omfattende vurdering av befolkningens udekkede rettshjelpbehov og av nødvendigheten av mer dyptgående endringer i den eksisterende rettshjelpordningen.

Flertallets analyse av om den ordningen det foreslår vil gi en god dekning av de eksisterende rettshjelpbehovene er begrenset. Det drøfter eksempelvis ikke rettshjelpforskningens analyser av alternative modeller til det offentliges kjøp av enkelttjenester hos privatpraktiserende advokater. Det spør ikke om de store udekkede behovene som både forskningen, rettshjelpskontorene i Oslo og i Indre Finnmark (nedlagt), det store forsøksprosjekt med en advokatbasert førstelinje22 og en rekke andre alternative rettshjelptiltak har påvist, fortsatt vil være der etter at de foreslåtte reformene er gjennomført. Ut fra eksisterende forskning virker det svært sannsynlig.

Flertallet foreslår i stedet at reformen skal evalueres etter at den har virket en tid, og at en da kan undersøke en del av de problemstillingene som utvalget mener at eksisterende forskning ikke har besvart (kap 17).

I særuttalelsen vil jeg sette de tre modellene jeg foreslår inn i en ramme for systematisk utprøving av andre måter å dekke rettshjelpbehovet på som kan gi en vesentlig og nødvendig utvidelse av dagens rettshjelpdekning som det ikke er mulig å oppnå gjennom ordningen med kjøp av tjenester hos privatpraktiserende advokat.

Dette medlem mener det er viktig med en samlet vurdering og prioritering av rettshjelpsordningene. Vi må også vurdere de andre ukommersielle ordningene vi har som kan hjelpe folk med å få løst juridiske problemer og hvordan disse kan integreres i en overordnet rettshjelppoltikk. Ellers blir det vanskelig for Stortinget og offentligheten å ta standpunkt til om den samlede fordelingen av ressursene er fornuftig, og om det rettsstatlige prinsippet om effektiv beskyttelse og utnyttelse av alle rettsposisjoner blir ivaretatt i praksis.

Det har ikke vært forsket spesielt på barn og unges behov for rettshjelp, til tross for at dette er en svært sårbar gruppe og at det er godt kjent at de har dårlig rettssikkerhet. Barneombudet har i brev 8.2.19 til utvalget bl.a. uttalt at slik de ser det er rettshjelpbehovet til barn i stor grad udekket. Dette medlem vil i særuttalelsen komme nærmere tilbake til barn og unges behov for rettshjelp, og hva som bør gjøres i denne forbindelse.

18.3 Leveringsapparat

Utredningen inneholder ikke noen grundig analyse av om dagens leveringsapparat har tilstrekkelig kapasitet til å gi en godt tilbud til de som faller inn under de advokatbaserte rettshjelpsordningene. Utredningen fokuserer på kostnader, og mangler statistikk over hvor mange og hvilke typer søknader som innvilges. Slik det påpekes i kap 17 finnes det ikke opplysninger om hvem som får rettshjelpen og hva slags problemer som omfattes eller anslag over hvor stor andel av målgruppen som vil motta rettshjelp. Realistiske anslag over dekningen sett i forhold anslag over problemmengden mangler også. Dette har vært gjort i tidligere utredninger.23

Utredningen analyserer ikke hvilke advokater som deltar i ordningen eller hvor mange og hva slags oppdrag de tar. Den gir ikke informasjon om hvordan de utførte oppdragene over offentlig rettshjelp fordeler seg geografisk, noe som kunne gitt mer presise opplysninger om geografiske skjevheter i tilbudet. Tidligere forskning viser at de privatpraktiserende advokatenes lokalisering er svært ujevn geografisk, tilgangen på bedre betalte private oppdrag likeså.24

Det er opp til den enkelte advokat å vurdere hvilke oppdrag vedkommende vil påta seg. Utredningen etterlyser statistikk som viser hvor mange offentlige rettshjelpsoppdrag som avvises. Rettshjelpforskningen viser at ressurssvake grupper ofte har store vansker med å finne en advokat som er villig til å vurdere saken og eventuelt behandle den over rettshjelpsordningen. Den viser også at søkere resignerer fordi de ikke har tro på at de vi få hjelp.25

Rettshjelpforskningen viser også at deler av folk i målgruppene har et avstandspreget forhold til advokater og store vansker med å bedømme om de vil ha nytte av advokathjelp. Frykt for uhåndterbare kostnader er utbredt og kjennskapet til offentlig rettshjelp svakt, og demper etterspørselen i betydelig grad.26

Rettshjelptiltak spesielt innrettet mot de mer ressurssvake deler av befolkningen kan vise til en vesentlig høyere dekningsgrad og lavere kostnader per sak enn den foreslåtte advokatbaserte modellen. Internasjonale erfaringer tilsier også at rettshjelpsordninger med fastlønnede rettshjelpere med en hensiktsmessig organisering vil levere rettshjelp som kvalitetsmessig er fullt på høyde med og ikke sjelden bedre enn privatpraktiserende advokater som betales per oppdrag. En blandingsmodell med offentlig organisert tjenesteyting og offentlig kjøp av enkelttjenester fra privatpraktiserende advokater med en fornuftig arbeidsdeling mellom de to leveringsordningene vil være langt mer kostnadseffektiv, noe erfaringene fra Finland viser.27

Dette medlem mener det er viktig å utvikle andre leveringsmodeller for offentlig rettshjelp enn kjøp av tjenester i enkeltsaker fra privatpraktiserende advokater. Det finnes en rekke eksempler både fra Norge og internasjonalt som er omtalt i eksisterende rettshjelpforskning som kan egne seg som modeller for utvikling. Slike modeller kan brukes på flere måter i utviklingsarbeid. At et rettshjelptiltak er egnet som modell, betyr at man ser etter relevante egenskaper som kan tilpasses norske forhold, ikke at man importerer og tester ut en blåkopi. En kan kombinere egenskaper fra ulike modeller, og kombinere modellegenskaper med eksisterende modeller.

Et eksempel på noen utvalgte modellegenskaper ved et offentlig organiserte innslag i offentlig rettshjelp er de finske advokatbyråene.28 Utvalget gjennomførte et kort besøk i Finland som ledd i utredningsarbeidet. I motsetning til Justisdepartementet i St.meld. 26 fant flertallet ordningen med offentlige advokatbyråer lite interessant for norske forhold.

Dette medlem mener derimot at modellen har mange egenskaper som også er viktige for norsk rettshjelp, og som bør trekkes inn i våre ordninger. I den store sammenliknende undersøkelsen av norsk og finsk rettshjelp fra 2009 ble blant annet følgende egenskaper fremhevet som en viktig grunn til at finsk offentlig rettshjelp framsto som vesentlig bedre enn den norske ordningen:

Faglig kompetanse. Mens de privatpraktiserende advokatene i Norge har et høyt innslag av tilbydere med begrenset erfaring med saker under offentlig rettshjelp, og som i stor utstrekning benytter tilfeldig restkapasitet til disse sakene, har rettshjelpsbyråene i Finland nesten hele sin profesjonelle virksomhet i dette klientsegmentet. De utvikler derfor en spesialkunnskap som er mangelvare på det ordinære rettshjelpmarkedet, De kan også behandle saker som av forskjellige grunner er lite populære blant de privatpraktiserende advokatene og som ofte velges bort.

Rettshjelpsbyråene inngår alle i en felles organisasjon basert på samarbeid, erfaringsutveksling og nasjonalt ansvar for rettshjelpsordningens funksjon. Erfaringsutvekslingen og kompetanseoppbygningen skjer derfor på en vesentlig mer effektiv måte enn blant de privatpraktiserende rettshjelperene, hvor erfaringsutveksling utover det enkelte firma er begrenset og kurstilbudene har hovedfokus på rettshjelpbehovene til betalende klienter.

Kapasitetsutnytting. De finske rettshjelpsbyråene har et lovpålagt ansvar for å dekke etterspørselen i et nærmere angitt geografisk område. Dette legger et betydelig press på byråene til å tilpasse klientinntaket til etterspørselen. Kapasitetsutnyttingen er gjennomgående høy i de fleste byråene, noe som skaper et betydelig effektivitetspress i saksbehandlingen. Når alle søknader behandles av rettshjelpsbyråene, gir pågangen et godt bilde av etterspørselen. Hvis byråene opplever kapasitetsproblemer, løses de gjennom køordninger. En ventetid over to uker blir sett på som problematisk og det blir lagt stor vekt på å holde køtiden lav. Kødannelser er et viktig datum når ressurser skal fordeles mellom rettshjelpsbyråene, og gir det finske justisdepartementet muligheter til å sørge for geografisk utjevning i tilbudet mellom rettshjelpdistriktene.29

Byråene avhjelper mangelen på kjennskap til offentlig finansierte rettshjelptilbud hos målgruppene for offentlig rettshjelp. I likhet med Fri rettshjelp i Oslo er de godt kjent blant klientgruppene og sannsynligvis langt bedre kjent enn de privatpraktiserende advokatene som tar oppdrag over rettshjelplovene. For klienter som er misfornøyd med tjenesteytingen fra private rettshjelpere, kan tilbakemelding til byråene være en alternativ kanal til advokatforeningenes klageordning.

Søknadsbehandling og beslutningsordning. I finsk rettshjelplovgivning er vilkårene for å innvilge offentlig rettshjelp skjønnsbaserte. Alle som går inn under ordningen og har et juridisk problem av velferdsmessig betydning, har som hovedregel krav på rettshjelp.30 Da er det viktig at nødvendighetsvurderingen gjøres samvittighetsfullt, slik at en velger ut de problemene som alt i alt er de alvorligste. Advokatbyråene har derfor ansvaret for å avgjøre alle søknader om rettshjelp etter den finske rettshjelploven – også om sakførsel hos privatpraktiserende advokat.

Advokatbyråene har åpenbart gode faglige forutsetninger for å praktisere en skjønnsmessig regel fornuftig. Siden de selv har ansvaret for å gi rettshjelp utenom domstolene, kan de også begrense ytelsen til det som er faglig nødvendig. De har også godt kjennskap til de privatpraktiserende advokatene i rettshjelpdistriktet. Siden de har ansvaret for tilbudet i hele rettshjelpdistriktet vil de legge større vekt på effektiv ressursutnytting, slik at alle søkere som fyller kravene også får hjelp.

I Norge innvilger de privatpraktiserende advokatene selv storparten av søknadene om fritt rettsråd, men de har ikke noe ansvar for klienter som de avviser. For en privatpraktiserende advokat som ønsker å bruke ledig kapasitet på saker over offentlig rettshjelp, er det gjerne mer motiverende å jobbe grundig med få saker fremfor å hjelpe flere klienter inne samme timeramme.

Hos privatpraktiserende advokater er heller ikke inntjeningsmotivet frikoblet fra søknadsvurderingen, i motsetning til de finske byråadvokatene som er på fast lønn. Flertallet går inn for å utvide advokatenes tildelingskompetanse.

Den finske ordningen kombinerer en tildelingsordning med ressurskontroll basert på et faglig, individuelt skjønn uten å behøve byråkratiske systemer for grovkontroll i form av tak, og saksbegrensninger som fører til at likeverdige rettshjelpbehov i andre sakstyper enn de prioriterte, faller utenfor ordningen. I særuttalelsen foreslår jeg vi prøver ut en tilsvarende beslutningsmodell tilpasset norske forhold, se kap. 18.6.

Distriktsprofil. Finland har i likhet med Norge store områder med spredt befolkning og en svært ujevn advokattetthet. Byråene skal sørge for et tilfredsstillende rettshjelptilbud til målgruppene for offentlig rettshjelp også i tynt befolkede strøk. Dels er dette et viktig hensyn ved lokaliseringen av advokatbyråene. Dels har byråene kontordager på passende steder i distrikter hvor reiseavstandene er størst. De har også muligheter for hjemmebesøk hos klienter som har vansker med å komme til byrået.

De store fylkesvise forskjellene i hvor stor advokatkapasitet som er tilgjengelig for offentlige rettshjelpsoppdrag i Norge, forsvinner ikke med flertallets forslag, men vil snarere forsterke dem. Det kan være både enklere og mer effektivt å utjevne forskjellene ved å opprette offentlige rettssentre enn å utvikle virkemidler overfor de privatpraktiserende advokatene. Jeg vil også foreslå utprøving av en slik beslutningsordning i forslaget om rettssentre i særuttalelsen, se kap. 18.6.

Problemløsningsmodell. Det forliksorienterte rettshjelptilbud som de finske rettshjelpbyråene gir på det førprosessuelle stadiet reduserer sannsynligvis grunnlaget og behovet for mekling senere i konfliktforløpet betydelig. Byråenes konfliktløsningsmodell påvirker trolig også de privatpraktiserende advokatenes arbeid med rettssaker etter rettshjelplovene.

I en finsk evaluering av fri rettshjelp ble de privatpraktiserende advokatene ansett for å være mer prosesslystne enn de offentlige byråene.31 Et utvalg dommere ble spurt om hvor ofte de mente at privatpraktiserende advokater og byråjuristene fremmet grunnløse begjæringer om overprøving av dommernes avgjørelser. Svarene viste en vesentlig mer kritisk holdning til de privatpraktiserende prosessfullmektigenes overprøvingsbegjæringer enn til byråjuristenes. Halvparten av dommerne mente at de privatpraktiserende prosessfullmektigene ofte eller ganske ofte angrep avgjørelser på uholdbart grunnlag, mens bare et par prosent mente byråjuristene gjorde dette ofte eller ganske ofte.32

Kostnadseffektivitet. I 2006 var gjennomsnittskostnadene for sakførselssaker hos byråene bare på litt over halvparten av kostnadene hos de privatpraktiserende advokatene. Selv om det må tas reservasjoner – blant annet fordi advokatenes saker gjennomsnittlig kan være noe mer tidkrevende – fremstår forskjeller i effektivitet som en viktig forklaring.

Noe av forskjellene skyldes nok lavere gjennomsnittlige timekostnader hos advokatbyråene. Men hovedforklaringen ligger neppe der. Stor klientpågang gir de finske byråene et tungt insentiv til å velge de minst tidkrevende rettshjelpstrategiene som kan løse klientens sak. Med monopol på rettsråd og ansvaret for å avgjøre rettshjelpsøknader, kan de selv prøve ut alle relevante muligheter for å løse sakene uten domstolenes hjelp. De kan på faglig grunnlag «sile» sakene som skal føres videre for domstolene, og vurdere hvilke saker som eventuelt vil bli håndtert bedre eller mer effektivt av privatpraktiserende advokater enn av byråene. De kan også selv ta de sakene hvor de frykter at privatpraktiserende advokater vil legge uforholdsmessig mye arbeid i saken.

Dette fører til vesentlig lavere gjennomsnittlig timeforbruk per sak hos byråene enn hos de pratpraktiserende advokatene og betyr i realiteten vesentlig mer rettshjelp per krone.33 Finland oppnår en slik effektivisering av rettshjelpen på en vesentlig smidigere og målrettet måte enn ordningen med ulike tak, klientansvar for ressursbruken gjennom egenandeler og sterk formell prioritering av saksområder som foreslått av flertallet.

Funnene bekreftes av norske erfaringer med offentlige rettshjelpskontorer. Sammenlikninger av utgiftene til fritt rettsråd hos privatpraktiserende advokat med utgiftene ved Fri rettshjelp i Oslo viste at kostnadene per sak lå på rundt en tredjedel av kostnadene hos privatpraktiserende advokat.34

En analyse av Rettshjelpskontoret Indre Finnmark konkluderte med at kostnadene per juristarbeidstime lå på samme nivå som rettsrådsatsen, men da var betydelige reise- og tolkeutgifter inkludert. Analysen konkluderte med at en åpenbart kunne effektivisere fritt rettsråd vesentlig om en erstattet ordningen med rettshjelpskontorer av tilsvarende type i distrikter som ligger til rette for det.35

I særuttalelsen vi jeg foreslå at utprøving av leveringsmodeller også skal omfatte kostnadseffektivitet sammenliknet med kjøp av tjenester hos privatpraktiserende advokater.

18.4 Førstelinje

St.meld. 26 viste til den sammenliknende analysen av norsk kontra finsk rettshjelp og mente at det burde settes i gang et betydelig arbeid med å utvikle det juridiske rådgivningstilbudet i Norge med hovedvekt på enkel, kortvarig hjelp i standardspørsmål (side 34–35). Departementet satte senere i verk en omfattende prøvedrift med en advokatbasert førstelinjetjeneste. Den forskningsbaserte evalueringen, som omtales i kap 14 og 17, gav opplegget en god vurdering,36 men forsøksvirksomheten er ikke fulgt opp senere.

Flertallet mener den testede modellen hadde flere positive sider, men avviser en advokatbasert førstelinjetjeneste som for dyr (kap 14).

Etter dette medlems vurdering vil en god førstelinjetjeneste innebære en vesentlig forbedring og effektivisering av rettshjelpsordningen. Dels viste evalueringen at en riktig organisert førstelinjetjeneste i stor grad vil kunne avhjelpe den betydelige avmakten og kunnskapsmangelen om juridiske spørsmål som eksisterer både blant målgruppene for offentlig rettshjelp og blant folk ellers. Dels viser evalueringen at svært mange av de spørsmålene folk kommer med, er faglig enkle å løse. En tidsramme på 30 minutter var tilstrekkelig for å løse nesten 60 prosent av spørsmålene.37

Ordningen bidrar også til en første diagnostisering av de mer komplekse problemene, med klargjøring av mulige kanaler og framgangsmåter som klienten kan gå videre med, inklusive å søke om offentlig rettshjelp. Ordningen produserer åpenbart vesentlig mer velferdsforbedring per rettshjelpkrone enn de kostbare sakførselsordningene.

Dette medlem mener det er viktig å videreføre arbeidet med å etablere en førstelinjetjeneste. Også rådgivere som ikke har advokatbevilling, som rettshjelpere, rettsmastere, bachelorer i juss, sosialarbeidere, frivillige etc., kan tenkes brukt til mer avgrensede rådgivningsoppgaver – noe som kan redusere kostnadene.

Også private aktører hvor rettshjelp inngår som ledd i annen faglig virksomhet – som økonomiske rådgivere og helsearbeidere – kan tenkes integrert i førstelinjen, for eksempel gjennom henvisnings- og samarbeidsordninger. Å utvikle henvisningsordninger her var et av målene for prøveprosjektet, selv om dette arbeidet ikke kom særlig langt.

Likeledes kan utvalgte ikke-kommersielle rettshjelptiltak utenfor dagens rettshjelplov vurderes integrert i en ny førstelinjetjeneste. I St.meld. 26 var departementet klar over de store utfordringene her og ville komme tilbake til dette når førstelinjen hadde virket en tid (side 81). Det er nå på høy tid at dette utviklingsarbeidet videreføres, og dette medlem vil i særuttalelsen fremme forslag til modeller som kan brukes i slikt utviklings- og integreringsarbeid.

Etter dette medlems syn bør det være en oppgave for førstelinjen å prøve ut flere former for rettshjelp som ikke forutsetter at probleminnehaverne må møte opp på rettshjelperens kontor.

Flertallet går inn for en internettbasert chattetjeneste som det mener kan ivareta mye av behovet for en førstelinje (kap 13.2). Denne tjenesten skal dels være automatisk, dels være betjent av kvalifiserte rådgivere lokalisert på ett sted i landet. Men det legges ikke opp til noen videreføring til personlige møter med rettshjelpere hvor det er behov for det.

Finland utvikler elektroniske rettshjelptjenester hvor alle borgere skal ha enkel tilgang til juridisk rådgivning uten personlig frammøte ved å bygge ut kanaler for fjernkommunikasjon, som ulike former for online rådgivning, elektroniske tjenester og telefon. Formålet er at borgeren skal ha rask og lett tilgang til informasjon tilpasset deres livssituasjon, gitt i et klart, forståelig språk. Informasjonssystemet skal gi fleksibel overføring fra generelle informasjonskilder til mer individuelt tilpassede tjenester inkludert telefonkonsultasjoner og rådgivning ansikt til ansikt.38 Internasjonalt finnes det mange modeller for elektroniske rådgvningssystemer som kan brukes for å utvikle gode ordninger hos oss.

Dette medlem støtter forslaget i utredningen så langt det rekker, men mener at førstelinjen må inneholde et bredere spekter av tilbud. Dataanalfabetisme kan også være et problem for enkelte. Det trengs uansett gode ordninger for å henvise klienter fra chattetjenesten til rettshjelplovgivningens advokatbaserte ordninger for rettshjelp utenfor og for domstolene. Dette medlem viser til sine forslag i særuttalelsen for utdyping.

18.5 Erfaringstilbakeføring og gruppestrategier

Erfaringer fra rettshjelpsforskning og blant annet studentrettshjelp og frivillige rettshjelpstiltak viser at mange av rettshjelpsproblemer til lavinntektsgrupper har fellestrekk som gjør dem egnet for kollektive løsninger. Hvis for eksempel en trygdesak viser at NAV gjennom flere år har praktisert en bestemmelse på en måte som viser seg å være uriktig, kan mange trygdemottakere over hele landet være rammet. Her vil en regel- eller praksisendring med virkning for tidligere avgjørelser være en langt mer kostnadseffektiv måte å løse sakene på enn et stort antall individuelle, men likeartede saker finansiert som offentlig rettshjelp. Riktig drevet kan offentlige lønnede og andre ikke-kommersielle rettshjelptiltak være viktige i slik erfaringstilbakeføring, og dette bør prøves ut.

Rettshjelpsloven hadde i mange år en ordning som gav advokatene adgang til en viss utgiftsdekning for å drive erfaringstilbakeføring i saker de behandlet over offentlig rettshjelp. Ordningen ble nesten ikke benyttet.

Flere av studentrettshjelptiltakene har derimot over mange år utviklet interessante metoder for erfaringstilbakeføring. Det har også de finske advokatbyråene gjort.39

Dette medlem mener at metoder for slik kollektiv eller strukturell rettshjelp bør innarbeides i offentlig rettshjelp for å øke effektiviteten av problemløsningen og redusere kostnadene. Utprøving av slike metoder vil inngå i forslagene i særuttalelsen.

18.6 Beslutningskriterier og faglig ledelse

Flertallet legger opp til et omfattende system med tidskvoter og problemavgrensninger for å hindre overforbruk. Klientene er tiltenkt en viktig rolle som kostnadskontrollører gjennom egenandelssystemet.

Betydningen av et juridisk problem avhenger av faktorer som den juridiske og faktiske kompleksiteten, saksbehandlingsreglene, probleminnehaverens velferdssituasjon, egen kompetanse og motpartens adferd. Både praksis og rettshjelpforskningen viser at individuelle juridiske problemer har stor variasjonsbredde når det gjelder kompleksitet og innhold, som på ingen måte avspeiles tilfredsstillende i de standardiserte ytelsene flertallet legger opp til. En sikker vurdering av den enkeltes rettshjelpsbehov får man først og fremst ved en kompetent, individuell vurdering av saken.

Beslutningskriterier som bare forutsetter en grovsortering av utvalgte problemtyper med en standardisert tidsbruk, kan nok gjøre tildelingsbeslutningen enklere, men vil gjennomgående bli dårligere tilpasset behovet. Bare der beslutningstakeren har god innsikt i problemet og vektlegger kostnadseffektivitet i kombinasjon med kvalitet, kan en unngå prosessdrivende effekter av beslutningssystemet. Ellers må en i tillegg ha et kontrollapparat som sikrer at ordningen ikke brukes urasjonelt.

Hvis tildelingskompetanse kombineres med faglig behandlingsansvar – som i de finske advokat byråene – uten at tildelingsbeslutningen har betydning for rettshjelperens personlige inntekt, kan beslutningen baseres på

1. hva slags rettshjelp som er tilstrekkelig for klienten, tatt i betraktning alle aspekter ved den aktuelle saken. Både karakteren og omfanget av rettshjelpen kan tilpasses det aktuelle rettshjelpsbehovet etter en konkret analyse, uten at det er nødvendig med grovmaskede rasjoneringskort, slik utvalget foreslår

2. at ressursbruken i rettshjelptiltakets ansvarsområde blir fordelt på de eksisterende behovene på en rettferdig måte

3. at tiltaket fungerer som et redskap for rasjonell nasjonal ressursallokering ved at kødannelse og avvisninger gir viktige signaler om hvor godt tiltaket er tilpasset den faktiske etterspørselen

Dersom beslutningsfatteren også har rettshjelperansvar for en klientgruppe avgrenset eksempelvis etter geografi eller sosiale kjennetegn, kan ressursene prioriteres på gruppenivå. På denne måten sikrer en at de individuelle avgjørelsen både tar hensyn til den individuelle velferdsmessige betydningen av saken, dens prinsipielle betydning og vanskelighetsgrad. En vil ikke trenge en omfattende struktur av grovmaskede begrensningsregler som skal sikre mot overforbruk.

I særuttalelsen kommer jeg med forslag til hvordan en slik beslutningsordning kan prøves ut.

Det er behov for å styrke den systematiske utviklingen av rettshjelpsordningen både i Justis- og beredskapsdepartementet, i underliggende organer og ved universitetene. Som nevnt i kap 17 har Universitetet i Oslo hatt to professorer som har vært aktive i rettshjelpsforskning og deltatt i utredning og forskning initiert av departementet, men begge er nå pensjonert. Nyrekrutteringen er begrenset.

Det er viktig at juristene som profesjon tar et større ansvar for å skape gode rettshjelpstilbud også for de fattigere delene av befolkningen og legger større vekt på forskning og utviklingsprosjekter som kan møte behovene bedre.

I særuttalelsen vil jeg også komme med forslag til forskningsmessig evaluering av de leveringsmodellene jeg ønsker utprøvd. Jeg vil også komme med forslag om hvordan evalueringene kan inngå i et forskningsprogram for rettshjelpforskning.

18.7 Kostnader

Internasjonale sammenlikninger gir holdepunkter for at Norge er blant de statene i Europa som bruker mest penger per innbygger på offentlig rettshjelp, men også har de høyeste utgiftene per sak og et relativt lavt antall rettshjelpytelser per innbygger i målgruppene for offentlig rettshjelp.40 Sammenliknet med for eksempel Finland framstår norsk rettshjelp som dyr og med langt større forbruk på fri sakførsel enn på fritt rettsråd – noe som lenge har vært ansett som en svakhet.

Utvalgets flertallet mener det er behov for betydelige oppjusteringer av den offentlige salærsatsen – blant annet fordi forskjellene til salærnivået for betalende klienter ikke skal bli for store (kap 21.2). Det godt mulig at en slik justering er nødvendig på kort sikt. Men med slike justeringer vil en rettshjelpsordning basert på fastlønte advokater etter statens lønnsregulativ ha større kostnadsfordeler enn kjøp av tjenester hos privatpraktiserende advokater enn for noen år siden. En blandingsmodell med offentlig tjenesteyting og offentlig kjøp av tjenester hos privatpraktiserende advokat med en fornuftig arbeidsdeling mellom de to ordningene peker seg ut som et klart mer kostnadseffektivt alternativ enn å forbeholde offentlige rettshjelpsoppdrag for privatpraktiserende advokater, som flertallet går inn for.

Det kan reises tvil om flertallets forslag om å trekke klientene sterkere inn i kostnadskontrollen vil fungere. Målgruppene for offentlig rettshjelp har svært lav advokaterfaring og et avstandspreget forhold til advokater. En kan ikke vente at de vil føle seg i stand til å ha effektive diskusjoner med advokater om ressursbruken. Forslaget om prosentegenandeler uten tak tilpasset klientens økonomi, vil kunne virke avskrekkende og føre til at personer med legitime behov ikke tør å søke.41

En viktig del av rettshjelpspolitikken bør være å utnytte de ressursene som faktisk finnes i form av ikke-kommersiell rettshjelp, langt bedre. St.meld. 26 foreslo enkelte tiltak (side 80–81) og mente det var viktig å videreføre dette arbeidet. Men flertallet har ikke gått inn på dette annet enn ved å fastholde subsidaritetsprinsippet. Dette medlem mener det er viktig å utnytte potensialet for mer rettshjelp som ligger i den ikke-kommersielle rettshjelpen utenom den foreslåtte rettshjelplovgivningen.

Særuttalelsen, som blir lagt ut på cathrinemoksness.blogspot.com, vil som nevnt inneholde aktuelle modeller for slik effektivisering i form av rettssentre, jusshus og rettshjelp til barn og unge. Den vil også inneholde forslag om samordning med annen offentlig rettshjelp – inklusive den advokatbaserte. Disse modellene vil samtidig kunne illustrere mekanismer og organisasjonsmodeller for andre typer ikke-kommersielle rettshjelptiltak utenom rettshjelplovgivningen.