Del 6
Økonomiske og administrative konsekvenser

31 Økonomiske og administrative konsekvenser

31.1 Innledning

Av mandatet går det fram at de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag skal klargjøres, og at forslag til endringer skal ta utgangspunkt i en samfunnsøkonomisk analyse. Videre er det presisert at «minst ett av utvalgets forslag skal innebære at statens samlede utgifter til rettshjelp holdes om lag på dagens nivå».

Utvalget har valgt å ikke kvantifisere nyttevirkningene av de foreslåtte endringene i rettshjelpsordningen, men å estimere endringer i statens utgifter i forholdsvis stor detalj. En viktig grunn til dette valget er de betydelige usikkerhetene knyttet til kvantifisering av nytteeffektene av rettshjelp. En annen grunn er mandatets tydelige fokus på utgiftssiden. Utredningens øvrige kapitler har stor vekt på nytteeffektene av rettshjelp og viktigheten av en god rettshjelpsordning. Prioriteringene som er gjort underveis i utredningen, bygger på en kvalitativ vurdering av nytteverdien av ulike tiltak vurdert opp mot hverandre, kombinert med kvantitative estimater på tilhørende kostnader. Dette kapittelet tar for seg endringer i statens utgifter som følge av de prioriteringene utvalget har gjort.

Utvalget har valgt å komme med to alternative forslag til reform. Det er utarbeidet estimater på økonomiske og administrative konsekvenser av begge disse. Det alternativet som utvalget anbefaler, er et alternativ hvor statens samlede utgifter til rettshjelp går opp med omtrent 22 prosent. I tillegg til dette alternativet er det også utarbeidet et alternativ hvor statens samlede utgifter holdes omtrent på dagens nivå, det såkalte nullalternativet. Forskjellen på de to alternativene er omtalt i punkt 22.4.3.

Tabell 31.1 viser estimater for kostnadsendringer ved de ulike alternativene. Estimatene er basert på metoden og forutsetningene skissert i dette kapittelet og i statistisk vedlegg.

Estimatene nedenfor gjelder alle kostnader direkte knyttet til endringer i rettshjelpsordningen. Det vil si alle kostnader knyttet til endringer i saksomfang og tidsbruk i hver enkelt sak for alle involverte parter som får sine utgifter dekket av det offentlige. Dette inkluderer også det offentliges advokat i saker hvor staten eller kommunen er part, samt endringer i kostnader til drift av domstoler og domstolslignende organer. Sekundæreffekter, for eksempel økt skatteinngang fra personer som får forbedret sin situasjon takket være rettshjelp, eller økte trygdeytelser til personer som får de ytelsene de har krav på, er ikke inkludert.

Estimatene er basert på endringer i forhold til en situasjon uten reform av rettshjelpsordningen. Det vil si at referansesituasjonen er en situasjon hvor like mange som i dag kvalifiserer til rettshjelp, og hvor disse må betale samme egenandeler som i dag. Det er med andre ord ikke brukt en referansesituasjon hvor stadig færre kvalifiserer til rettshjelp.1 Resten av dette kapittelet gir et overblikk over bakgrunnen for disse estimatene. Lesere som ønsker en mer detaljert og teknisk gjennomgang av metoden, henvises til statistisk vedlegg.

31.2 Endringer i antall personer som benytter seg av rettshjelp

31.2.1 Innledning

Det største usikkerhetselementet i kostnadsestimatene er knyttet til endringen i antall personer som benytter seg av rettshjelp. For ikke-behovsprøvde saker er det stort sett tatt utgangspunkt i dagens saksomfang, idet de foreslåtte endringene i liten grad vil påvirke insentivene for å gå til advokat i slike saker. Omfanget av saker hvor personer mottar rettshjelp etter behovsprøving, derimot, er i stor grad avhengig av hvilke valg folk tar innenfor den nye insentivstrukturen. I slike saker er det derfor benyttet en kalibrert etterspørselsfunksjon for å forutsi befolkningens valg under den nye ordningen.

31.2.2 Ikke-behovsprøvde saker

For saker som handler om tvangsinngrep fra det offentlige er det tatt utgangspunkt i saksmengden fra 2018. Saksmengden i 2018 er noe lavere enn snittet de siste fem årene, men omtrent på nivå med snittet for de siste ti årene. Videre er saksmengden inne i en nedadgående trend. Det er derfor ansett som sannsynlig at saksmengden vil holde seg omtrent på dagens nivå i tiden framover, uavhengig av reformforslagene.

For utlendingssaker er det tatt utgangspunkt i UDIs planleggingstall for asylankomster i 2020. Planleggingstallet er noe lavere enn tilsvarende tall for 2018. Det er derfor antatt en tilsvarende liten saksnedgang på alle saksfelt innen utlendingsfeltet. Dette innebærer at økningen i utgiftene til utlendingssakene får noe lavere vekt i kostnadsestimatene enn de ville ha gjort om vi hadde antatt uendret saksinngang. Nedgangen i saksinngangen i seg selv er ikke regnet som en besparelse, da den også inngår i referansesituasjonen uten reform av ordningen.

For innføringen av rettshjelp ved utvisning på grunn av straffbare forhold er det tatt utgangspunkt i antall slike utvisningsvedtak behandlet av UDI i 2018.2 Her er det ikke antatt en nedgang grunnet lavere ankomsttall. Det er antatt at alle forsøkt utviste personer med opphold i Norge vil benytte seg av advokat. Andelen som benytter seg av advokat blant personer uten opphold, er antatt å være lik tilsvarende andel for utvisninger på grunn av brudd på utlendingsloven.

For rettshjelp til barnevernsbarn som klager til fylkesmannen over tvangsvedtak på institusjon, er det tatt utgangspunkt i dagens klageomfang. Det er antatt at 72 prosent av klagerne vil benytte seg av advokat, basert på erfaringene ved å innføre tilsvarende rettigheter ved klage til fylkesmannen over behandling uten samtykke etter psykisk helsevernloven § 4-4.

For rettshjelp til innsatte i fengsler det tatt utgangspunkt i de 6 millionene som er foreslått satt av til bruk på egne tiltak. Det samme gjelder rettshjelp til prinsipielle utlendingssaker hvor det er foreslått satt av 4 millioner kroner.

For saksområder som tas ut av de prioriterte områdene, antas det at alle rettshjelpskostnader forbundet med sakene faller bort. Noen av disse sakene antas å fortsatt få rettshjelp etter skjønnsbestemmelsen, men disse kostnadene inngår i de generelle estimatene for økt bruk av skjønnsbestemmelsen.

For mer om kostnadsestimatene for ikke-behovsprøvde saker, se statistisk vedlegg.

31.2.3 Behovsprøvde saker

For å finne hvor mange som vil benytte seg av rettshjelp etter det nye systemet for behovsprøving, er det estimert en etterspørselsfunksjon basert på foreldretvister. Foreldretvister er brukt fordi dette er det største behovsprøvde saksfeltet i dagens rettshjelpsordning. Videre er det et saksområde som er relevant for alle samfunnslag. Etterspørselsfunksjonen for foreldretvister er antatt å være representativ også for andre saksfelt. Det vil si at forholdet mellom økningen i enslige forsørgere som kvalifiserer for rettshjelp, og økningen i foreldretvister, er antatt å være likt forholdet mellom økningen i andre relevante grupper som kvalifiserer for rettshjelp, og økningen i tilhørende saksfelt.

For å estimere advokatbruk gitt de foreslåtte inntektsgrensene og egenandelene er det estimert en etterspørselsfunksjon på følgende form:

hvor x er sannsynligheten for å benytte seg av advokat, p er pris, i er bruttoinntekt og

og c er parametere – henholdsvis priselastisitet, inntektselastisitet og konstantledd. Funksjonen er kalibrert for å treffe andelen som benytter seg av advokat blant befolkningen som kvalifiserer til rettshjelp med egenandel, og blant befolkningen som ikke kvalifiserer til rettshjelp. Det er brukt tall fra 2017, da dette er det siste året hvor det tilgjengelige datamaterialet antas å være fullstendig. Siden prisen for dem som kvalifiserer for rettshjelp uten egenandel, er null, lar ikke modellen seg kalibrere med hensyn på denne gruppen. Modellen har med andre ord én frihetsgrad og trenger en ytterligere betingelse for å kalibreres.

Enkelte studier har forsøkt å estimere etterspørselskurver for advokatbruk. En studie fra år 2000 basert på aggregerte data for Japan finner en priselastisitet på –0,44 for juridiske tjenester.3 Samme studie fant en inntektselastisitet på 1,2. En tilsvarende studie fra USA fra 1997 fant en inntektselastisitet på mellom 1,5 og 2.4 Disse studiene tar i liten grad hensyn til sakstyper og faktisk behov for advokattjenester og vil derfor kunne overestimere inntektseffekten, da personer med høyere inntekt gjerne har flere juridiske tvister. Studiene er også over 20 år gamle, og fra andre land. Like fullt er det de beste studiene utvalget har funnet, og det er derfor valgt å ta utgangspunkt i elastisitetene fra Japan i kalibreringen.

Det er kalibrert fire modeller. Først er det kalibrert en modell med inntektselastisitet på 1,2, deretter en modell med priselastisitet på –0,44. Videre er det kalibrert to modeller med henholdsvis pris- og inntektselastisitet lik snittet av de to første modellene. Forskjellen på disse fire modellene gir svært moderate utslag på kostnadsestimatene og bidrar i liten grad til usikkerheten som er rapportert for de endelige kostnadsestimatene.

Etterspørselsfunksjonen er kalibrert for foreldretvister i tingretten. Sannsynligheten for å gå til sak for dem som kvalifiserer til rettshjelp med egenandel, er definert som antall rettshjelpsmottakere som betaler egenandel i foreldretvister i tingretten, delt på antall enslige forsørgere som oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp med egenandel.5 Tilsvarende er gjort for sannsynligheten for å gå til sak for dem som i dag kvalifiserer for rettshjelp uten egenandel, og for dem som ikke kvalifiserer til rettshjelp. Prisen er normalisert til 1 for parter uten rettshjelp og satt til gjennomsnittlig betalt egenandel av en 20 prosent lavere pris for parter som betaler egenandel. Hva som er gjennomsnittlig betalt egenandel er imidlertid noe det er knyttet stor usikkerhet til, da advokatene oppgir at halvparten av egenandelene aldri blir betalt. Usikkerheten rundt forholdet mellom betalt egenandel og prisen parter uten rettshjelp betaler, danner grunnlaget for den oppgitte usikkerheten i kostnadsestimatene. For mer om dette, se statistisk vedlegg punkt 4.

Antall foreldretvister, gitt de foreslåtte endringene i egenandel, blir estimert ved hjelp av den kalibrerte etterspørselsfunksjonen. En persons egenandel og beregningsgrunnlag gir ved hjelp av etterspørselsfunksjonen sannsynligheten for at personen går til sak i en foreldretvist.6 Samlet gir dette et estimat på hvor mange som vil gå til sak med den nye rettshjelpsordningen, samt hvilken egenandel de vil betale. Resultatet er en estimert økning i antall foreldretvister for retten på 30 prosent. Figur 31.1 viser den estimerte sannsynligheten for å benytte seg av advokat i foreldretvister for aleneforsørgere.

For øvrige sakstyper er det tatt utgangspunkt i endringen i foreldretvister per enslig forsørger som kvalifiserer til rettshjelp, og antatt at endringen i advokatbruk per kvalifiserte person er prosentvis like stor for andre befolkningsgrupper og tilhørende sakstyper. Dette gjøres også på rådgivningsstadiet.

For nye saksområder som gjøres prioriterte, er det vanskeligere å estimere endringen i antall saker. For husleiesaker og arbeidstvister er det derfor antatt en økning på 50 prosent grunnet utvidelsen av disse saksområdene. For økt bruk av skjønnsbestemmelsen er det antatt en dobling av uklassifiserte saker.7 Begge disse økningene er gitt dagens behovsprøving. Den totale estimerte økningen i antall saker er dermed høyere fordi flere kvalifiserer til rettshjelp.

For innføringen av rettshjelp i klage over vedtak i sosialsaker er det tatt utgangspunkt i antall klager til Fylkesmannen i Oslo og Akershus i 2018, oppskalert nasjonalt ved hjelp av andelen av landets sosialhjelpsmottakere som bodde i fylkene.

For øvrige endringer i behovsprøvde saker, se statistisk vedlegg.

31.3 Endringer i tidsbruk

En sentral forutsetning for kostnadsestimatene er at tidsbruken for advokater i retten og fylkesnemndene reduseres. Det er tatt utgangspunkt i føringene foreslått i punkt 20.3.5, 27.6.3 og 27.6.4 og forutsatt at tidsbruken reduseres tilsvarende. Dette gjelder både tid brukt i retten og advokatenes forberedelser. Forutsetningene på tidsbruk er gjengitt i tabell 4.1 i statistisk vedlegg.

På rådgivningsstadiet er det tatt utgangspunkt i dagens tidsbruk for saksområder som går etter stykkpris, og hvor det ikke er foreslått endringer i stykkprisen. For saksområder hvor endringer er foreslått, er økningen i stykkprisen lagt til dagens tidsbruk. Det vil si at det ikke er antatt hverken en nedgang eller en oppgang i ekstra tidsbruk etter søknad om medgått tid.

For rådgivning i behovsprøvde saker er det antatt at gjennomsnittlig tidsbruk går opp fra 7,5 timer til 11 timer per sak. Her er det knyttet stor usikkerhet til hva utfallet av egenandelsordningen vil bli, noe som bidrar til økt usikkerhet i det endelige kostnadsestimatet.

Alle endringer i advokatenes tidsbruk er verdsatt til rettshjelpssatsen, fratrukket gjennomsnittlig betalt egenandel.

31.4 Endringer i kostnader utover advokatbruk

I fylkesnemndene er det antatt uforandrede kostnader til sakkyndige, tolker, partsutgifter, reiseutgifter og fraværsgodtgjørelse for advokater m.m. For kommunens advokat i barnevernssaker er det antatt en nedgang i kostnader tilsvarende nedgangen i forhandlingsmøtetid. Kommunens advokat er prissatt til to ganger rettshjelpssatsen for å ta hensyn til en høyere kostnad og noe nedgang i nødvendig forberedelse til hver sak.

I domstolene er det antatt at reiseutgifter og fraværsgodtgjørelse for advokater er uforandret i hver sak, men kostnadene antas redusert med gjennomsnittlig betalt egenandel i saker hvor rettshjelpen gis etter økonomiske vilkår. Utgifter til sakkyndige, tolker, meddommere og lignende antas å øke tilsvarende som økningen i antall saker innenfor hvert saksområde. Det er derimot to unntak fra denne antakelsen: foreldretvister og barnevernssaker.

For foreldretvister er det antatt at kostnader utenom advokat reduseres noe for saker med rettshjelp. Dette er basert på det faktum at saker uten rettshjelp har lavere slike kostnader i dag. Med en reduksjon i rettshjelpsadvokatenes tidsbruk er det ventet at også sidekostnadene vil gå ned. Det er antatt at kostnadene vil gå ned til gjennomsnittet av kostnadene i saker med rettshjelp og kostnadene i saker uten rettshjelp i dag.

For barnevernssaker er det antatt uforandrede sakkyndigkostnader, men øvrige kostnader antas å gå ned med redusert tidsbruk i retten. Denne nedgangen er basert på en regresjonsanalyse som estimerer reduksjonen i slike kostnader per time reduksjon i rettsmøtetid.

Det er lagt til 4 millioner kroner i økte bevilgninger til rettshjelpsforskning.

I tillegg er det naturlig å anta at ordinære driftskostnader vil endres både for domstolene og fylkesnemndene. Domstolene vil få økt saksinngang, kombinert med en nedgang i antall rettsmøtetimer for enkelte sakstyper. Fylkesnemndene vil få en nedgang i forhandlingsmøtetimer, samtidig som nødvendig forberedelsestid per sak vil gå opp. I estimatene er det lagt inn at halvparten av nedgangen i forhandlingsmøtetimer vil gå med til økt tid til forberedelser. Alle disse endringene inngår i kostnadsestimatene og bidrar samlet sett til en økning i kostnadene på 13 millioner kroner årlig. Det er derimot knyttet stor usikkerhet til hvordan dette vil slå ut på faktiske budsjetter, da pågående reformarbeid i domstolene og fylkesnemndene vil ha stor innvirkning på estimatene. Dette gjelder særlig utvidelsen av ordningen med samtaleprosess i fylkesnemnda, som mest sannsynlig vil kreve økte ressurser.

31.5 Endringer i forvaltningen

Utvalgets forslag innebærer til dels store endringer i rettshjelpsforvaltningen. Forslaget innebærer også utvikling av nye digitale plattformer for aktørene.

Utvalget har ikke kommet med konkrete anbefalinger om hvor rettshjelpsforvaltningen skal ligge, eller hvordan den skal organiseres. Det er derfor vanskelig å komme med konkrete kostnadsestimater ved en samlokalisering av fylkesmennenes oppgaver med forvaltning av rettshjelpsordningen. Utvalget har imidlertid bedt om overslag over antall årsverk brukt på administrering av dagens ordning hos fylkesmennene. Svarene er inntatt i tabell 31.3. Dette viser hvilke ressurser som er tilgjengelig uten en kostnadsøkning. En samling til ett organ, kombinert med økt automatisering, vil sannsynligvis kunne gi en del besparelser. Samtidig vil saksinngangen gå opp, og noen nye oppgaver vil tilfalle. Særlig oppgaver knyttet til statistikk og evaluering, samt informasjonsarbeid, vil medføre økt ressursbruk. Det anses derfor som usikkert hva som vil skje med kostnadene på sikt. I forhold til de overordnede kostnadene ved rettshjelpsordningen anses disse kostnadene likevel å være såpass små at de antas å falle innenfor usikkerhetsmarginene i de øvrige kostnadsoverslagene.

Når det gjelder investeringskostnadene ved å utvikle en ny digital plattform, er det grunn til å tro at besparelsene ved digitalisering vil mer enn veie opp for investeringskostnadene på sikt. Så å si alle aktører påpeker at dagens system er tidkrevende og tungvint. Utvalget har derimot ikke estimert størrelsen på denne nettobesparelsen, da den vil avhenge sterkt av den konkrete utformingen som velges.