Del 3
Saksbehandling og rammeverk

19 Informasjon, søknad og innvilgelse

19.1 Dagens ordning

19.1.1 Informasjon om rettshjelpsordningen

Advokater spiller en sentral rolle ved formidlingen av innholdet i rettshjelpsordningen og vilkårene for ytelsen. Etter rettshjelpsloven § 2 andre ledd har advokater «plikt til å orientere klientene om muligheten for å søke fri rettshjelp i tilfelle hvor de kan tenkes å ha rett til slik bistand». En del personer mottar også informasjon om ordningen fra organisasjoner, rettshjelpstiltakene eller offentlige instanser som for eksempel domstolene.

I en undersøkelse utført av Advokatforeningen på vegne av utvalget, svarte advokatene i snitt at under to tredjedeler av klientene som kvalifiserte for fri rettshjelp virket å ha vært klar over rettshjelpsordningen før de kontaktet advokat.1

Søk etter «fri rettshjelp» på Google gir treff hos ulike private og offentlige aktører. Flere advokatkontorer annonserer med oppfordring om å ta kontakt for å få avklart om man kvalifiserer for rettshjelp. Av treff som ikke er annonser, er det øverste treffet et privat nettsted med lenker til ulike advokatkontorer og generell informasjon om rettshjelpsordningen.

Søket resulterer også i treff hos offentlige aktører. På nettstedene fylkesmannen.no og sivilrett.no finnes det informasjon om rettshjelpsordningen med lenker til blant annet regelverk og søknadsskjemaer. Søket gir også treff på informasjonssidene til Advokatforeningens nettsted advokatenhjelperdeg.no.

Til sammenligning er det øverste treffet ved søk på «fastlege» det offentlige nettstedet helsenorge.no. På nettstedet gis det nærmere informasjon om blant annet rett til fastlege, egenandel og bytte av fastlege. Nettstedet driftes av Direktoratet for e-helse.

Lov om fri rettshjelp, rettshjelpsforskriften og rundskrivet til Statens sivilrettsforvaltning inneholder detaljert informasjon om rettshjelpsordningen. Regelverket er imidlertid omfattende og vanskelig å forstå for det alminnelige rettssøkende publikum.

Som påpekt under punkt 5.3 er ytelsene etter rettshjelpsloven bare en del av det samlede rettshjelpstilbudet i Norge. Så vidt utvalget er kjent med, finnes det i dag ingen offentlig tilgjengelig oversikt som beskriver de mange ulike tilbud og ordninger som vil kunne være aktuelle for personer som har behov for juridisk rådgivning.

19.1.2 Søknad og innvilgelse

Fri rettshjelp er en offentlig ytelse som innvilges etter søknad. Som hovedregel fremmer rettshjelpsmottakeren, gjennom sin advokat, en fysisk eller elektronisk søknad med tilhørende dokumentasjon på at vilkårene for fri rettshjelp er oppfylt. I en del av sakene hvor rettshjelp gis uten økonomiske vilkår, og hvor partene uansett har krav på gratis bistand, er det likevel ikke vanlig å fremme noen formell søknad.

På rettsrådsstadiet er hovedregelen at søknaden innvilges av advokatene innenfor de prioriterte saksområdene. Innvilgelsen er begrenset til en flat stykkpris som omtales i utredningens punkt 20.1. Fylkesmannen kontrollerer advokatenes innvilgelse, og sørger for at nødvendig dokumentasjon foreligger. Fylkesmannen har mulighet til å omgjøre advokatens innvilgelse ved den etterfølgende behandlingen av advokatens salærkrav, men dette gjøres relativt sjelden. I 2018 og 2019 omgjorde Fylkesmannen i Oslo og Akershus rundt 0,5 prosent av de egeninnvilgelsene som ble sendt inn.2 Utenfor de prioriterte områdene – og i saker hvor søknaden gjelder mer enn advokathjelp – er det fylkesmannen som behandler søknader om fritt rettsråd.

På saksførselsstadiet innvilges søknader om rettshjelp innenfor de prioriterte saksområdene av den instansen som ellers behandler saken. I domstolene vil innvilgelsen normalt framgå av et brev retten sender til den aktuelle advokaten med oppnevnelse som prosessfullmektig etter reglene om fri rettshjelp.3 Ved innvilgelsen skal retten vurdere om saken faller innenfor et prioritert saksområde, og om de økonomiske vilkårene er oppfylt, eller om det eventuelt kan gjøres unntak fra disse. I de behovsprøvde sakene skal retten også vurdere om det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden, se rettshjelpsloven § 16 siste ledd. På tidspunktet for innvilgelsen tar retten derimot ikke stilling til hvor mye rettshjelp som kan gis. Dette er et spørsmål som utstår til den senere salærfastsettelsen, som behandles i utredningens punkt 20.1. Fylkesmannen behandler søknader om fri sakførsel utenfor de prioriterte områdene.

Eventuelle avslag på søknad om fri rettshjelp anses som enkeltvedtak og kan påklages. De fleste klager behandles i forvaltningen, av Statens sivilrettsforvaltning. Noen avslag treffes imidlertid også av domstolene, og i disse tilfellene overprøves avslaget av overordnet domstol.

En søknad om fri rettshjelp skal i utgangspunktet fremmes før rettshjelpen gis, men rettshjelpsloven § 6 åpner også for etterbevilling av rettshjelp som allerede er gitt. Regelen om etterbevilling har vært i rettshjelpsloven siden den ble vedtatt, og bestemmelsen ble den gang ansett som en kodifisering av «nåværende praksis om at det også er anledning til å søke om fri rettshjelp etter rettshjelpen er gitt».4 Det har i ulike rundskriv blitt gitt ulike føringer om hvilket tidspunkt behovsprøvingen skal relateres til dersom søknaden om rettshjelp kommer inn etter at bistanden er ytt. Etter någjeldende rundskriv er det tidspunktet for bistanden som skal anses avgjørende.5

Rettshjelpslovens bestemmelser om etterbevilling utgjør en sentral del av begrunnelsen for dagens regler om såkalt betinget fri sakførsel. Etter gjeldende rett kan søknader om fri sakførsel gjøres betinget av at søkeren ikke tilkjennes sakskostnader. Ved innvilgelse av betinget fri sakførsel vil advokatens salær dermed avhenge av om rettshjelpsmottakeren vinner fram med sitt krav og blir tilkjent sakskostnader. Dersom rettshjelpsmottakeren ikke blir tilkjent sakskostnader, krever advokaten salær fra det offentlige etter reglene for fri sakførsel. Timeprisen vil da være offentlig rettshjelpssats. Dersom motparten blir pålagt å betale rettshjelpsmottakerens sakskostnader, vil advokaten i stedet kreve salær etter den timeprisen advokaten setter. Dette sikrer advokaten mulighet for høyere salær så lenge det er motparten som må betale. Avgjørelsen til Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 1989 side 1037 er en sentral kilde for reglene om betinget fri sakførsel. Kjæremålsutvalget uttaler her:

«Utvalget må – slik også lagmannsrettens avgjørelse tyder på – erkjenne at slike betingede søknader kan skape komplikasjoner i den praktiske rettergang, men man kan ikke se at loven setter et stengsel for en slik betinget søknad. Etter loven er det også adgang til i etterhånd å søke om fri rettshjelp.»

Reglene om betinget fri sakførsel anses følgelig som en nødvendig konsekvens av at rettshjelpsmottakeren uansett har mulighet til å vente med å søke om fri rettshjelp til det er avklart om motparten blir dømt til å betale sakskostnader.

19.2 Utvalgets forslag

19.2.1 Innledning

Spørsmålet om hvem som skal behandle søknader om fri rettshjelp, stod sentralt ved rettshjelpslovens vedtakelse og har siden vært gjenstand for flere endringsforslag og utredninger.6 Ønsket om en enkel og effektiv ordning har blitt trukket fram som et argument for at rettshjelp bør innvilges av noen som allerede kjenner saken – det vil si av advokater eller av den domstolen som ellers har saken til behandling. Kontrollhensyn og ønsket om å unngå at retten inhabiliseres gjennom å ta stilling til prosedabiliteten av et krav, har på motsatt side blitt trukket fram som argument for at rettshjelp bør innvilges av forvaltningen. Avveiningen av disse ulike hensynene har resultert i dagens ordning – som i grove trekk går ut på at advokater og domstolene innvilger rettshjelp innenfor de saksområdene som allerede er prioritert i loven, mens forvaltningen vurderer søknader om rettshjelp utenfor de prioriterte områdene.

Utvalget mener utgangspunktet i den nye rettshjelpsloven bør være at støtte til rettshjelp innvilges av forvaltningen, på samme måte som forvaltningen innvilger andre offentlige velferdsytelser. Forvaltningen er gjennom sin struktur og sine saksbehandlingssystemer godt egnet til å møte behovet for kontroll, oversikt og enhetlig praksis. Domstolene, som har dømmende virksomhet og konfliktløsning som sine hovedoppgaver, er mindre egnet til å utøve denne formen for forvaltningsmyndighet. Anbefalingen om å samle flere oppgaver i forvaltningen må for øvrig ses i sammenheng med utvalgets forslag i kapittel 13 om å opprette én samlet rettshjelpsforvaltning.

Dagens digitale utvikling gjør det mindre betenkelig at søknader om støtte til rettshjelp behandles av noen andre enn de som for øvrig behandler saken. Så lenge det er enkelt for søkeren å forstå hvordan man søker, og søknadsbehandlingen i forvaltningen er rask, vil en overføring av innvilgelseskompetanse fra domstolen til forvaltningen ikke trenge å bety forsinkelser i behandlingen av saken. Utvalget mener likevel at hensynet til en effektiv administrasjon av ordningen tilsier at dommere og advokater fortsatt bør kunne innvilge rettshjelp i kurante tilfeller. Den nærmere ansvarsfordelingen er omtalt i punkt 19.2.6 nedenfor.

En ordning som forvaltes av mange aktører, stiller høye krav til gode og effektive systemer for enhetlig informasjon, behandling og kontroll. Utvalget vil i det følgende også komme med noen anbefalinger som vil kunne bidra til dette.

19.2.2 Det offentlige må forenkle, forbedre og i større grad ta eierskap over informasjonen om rettshjelpsordningen

Som nevnt under punkt 19.1.1 spiller advokatene en viktig rolle i formidlingen av informasjon om rettshjelpsordningen. Mange blir først klar over at de kan søke om fri rettshjelp, etter at de har henvendt seg til en advokat med et konkret problem. Det er grunn til å tro at advokater også framover vil spille denne sentrale rollen, og utvalget mener derfor at advokatenes lovpålagte plikt til å informere om muligheten for å søke om rettshjelp bør videreføres i den nye loven.

Selv om utvalget anerkjenner advokatenes betydning for informasjon om rettshjelpsordningen, vil det likevel være betenkelig å overlate hovedansvaret for informasjon til advokater alene. Mange personer har høy terskel for å kontakte advokat. Advokatkonkurranselovutvalget la til grunn at det var en

«utbredt oppfatning blant folk flest at det skal en del til før man oppsøker advokat. Det å kvie seg for å søke advokatbistand selv om man har et legitimt behov, betegnes gjerne som en ‘advokatterskel’. Årsakene til at mange opplever en slik terskel, kan være at de har en oppfatning av at advokater er vanskelig tilgjengelige. Det kan skyldes at de for eksempel antar at advokatbistand er dyrt, at problemet ikke er alvorlig nok eller andre sosiale, faktiske eller formelle forhold».7

Enkel og tydelig informasjon fra det offentlige om hvilke rettigheter rettshjelpsloven gir, vil kunne bidra til å senke folks terskel for å oppsøke advokat. I tillegg vil god offentlig kommunikasjon om ytelsen tydeliggjøre det frie advokatvalget som ordningen er tuftet på. Tanken om at alle selv skal kunne velge en uavhengig advokat, utgjør en sentral del av begrunnelsen for utvalgets anbefaling i kapittel 12 om å videreføre dagens ordning, hvor rettshjelp hovedsakelig ytes av privatpraktiserende advokater. En del av den reelle valgfriheten forsvinner imidlertid dersom folk først må oppsøke advokat for å finne ut om de kvalifiserer for rettshjelp.

Det rettshjelpssøkende publikums behov for enkel og tydelig informasjon kan ikke først og fremst møtes med en enklere lov. Behovet må møtes med forståelige tolkninger av regelverket og systemer for informasjonsinnhenting som gjør det enkelt for brukerne selv å finne svar på om de kvalifiserer for ytelsen. I kapittel 13 har utvalget foreslått at det opprettes én samlet rettshjelpsforvaltning. Formidling av informasjon om rettshjelpsytelsen vil etter forslaget være en sentral oppgave for dette organet. Utvalget finner det ikke naturlig å gå inn i noen nærmere beskrivelse av hvordan informasjonen best bør formidles, men nevner at det finnes flere gode eksempler på nettsteder med offentlig informasjon knyttet til tjenester som utføres av private, som for eksempel helsenorge.no. NAVs nye nettjeneste for foreldrepenger er et annet eksempel på hvordan komplisert regelverk kan formidles til brukerne på en enkel måte.

19.2.3 Saksbehandlingen må digitaliseres

Regjeringen og KS la 11. juni 2019 fram en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor.8 Strategien definerer seks felles mål og innsatsområder for digitaliseringsarbeidet fram mot 2025. Tre av målene er:

• «– flere oppgaver løses digitalt, og som sammenhengende tjenester

• – alle innbyggere […] som har evne til det, kommuniserer digitalt med offentlig sektor

• – offentlig sektor utnytter potensialet i deling og bruk av data til å lage brukervennlige tjenester»

Rettshjelpsordningen vil utvilsomt kunne høste gevinster dersom saksbehandlingssystemene innrettes med sikte på å nå disse målene. Mottakerne av rettshjelp vil kunne oppnå viktige avklaringer på en enkel og kostnadsfri måte dersom de gjennom elektroniske søk og sammenstilling av offentlig lagrede opplysninger kan finne ut om de kvalifiserer for rettshjelp, og hvilken egenandel de eventuelt må betale dersom de oppsøker advokat. Slik vil automatisert saksbehandling bidra til at rettshjelpsordningen treffer de delene av befolkningen den er ment å treffe. Dersom rettshjelpsmottakerne på forhånd kan vurdere om de fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, vil dette også frigjøre tid hos advokatene.

I en spørreundersøkelse utført av Advokatforeningen på vegne av utvalget, svarte advokatene at de i snitt brukte rundt én time på innhenting og innsending av dokumentasjon av klientens inntekt og formue per rettshjelpssak. 95 prosent av advokatene mente at denne tiden gikk på bekostning av tid som ellers kunne ha blitt brukt på å gi rettshjelp til klientene.9

Sammenhengende digitaliserte og automatiserte løsninger – som baseres på data som allerede er innhentet – vil i tillegg spare mye administrasjon hos myndighetene som forvalter rettshjelpsordningen. Dagens systemer for søknad og innvilgelse er bare delvis digitaliserte. Rettsrad.no åpner for digital innsending av søknader om fritt rettsråd, men ordningen er ikke obligatorisk og fordrer fortsatt en individuell vurdering av de økonomiske vilkårene hos rettshjelpsmottakeren eller dennes advokat i forkant. På domstolsstadiet har opprettelsen av Aktørportalen gitt mulighet for digital innsending av søknader om fri sakførsel til domstolene. Utover innsendingen, hvor dokumentasjon på inntekt og formue legges ved som PDF, er det imidlertid lite som er digitalisert ved behandlingen av rettshjelpssaker i domstolene. Eksempelvis må den enkelte dommer fortsatt foreta manuelle utregninger av hva som utgjør egenandelen minus merverdiavgift i den enkelte sak når sakskostnader dels skal tilkjennes rettshjelpsmottakeren (egenandel) og dels det offentlige (som har betalt for den overskytende rettshjelpen). Det vil også være store gevinster å høste på å bedre de digitale overgangene mellom de ulike offentlige instansene som har befatning med rettshjelpssaker. Eksempelvis bruker fylkesnemndene i dag en del ressurser på å avklare status i Direktoratet for økonomistyring (DFØ) på salærer som har blitt godkjent i nemnda, men som ikke har blitt utbetalt til advokaten. Siden opplysningene er taushetsbelagte, og systemene til DFØ og fylkesnemnda ikke er samordnet, tar det tid å foreta denne typen statusavklaringer.10

En digital søknadsbehandling vil gi rom for raskere søknadsbehandling. I de tilfellene hvor søknadsbehandlingen skjer automatisk, vil avgjørelsen kunne treffes umiddelbart. Men også søknader som ikke skal behandles automatisk, vil kunne behandles hurtigere ved bruk av digitale systemer. Både rettshjelpsmottakerne, advokatene og domstolene vil normalt ha behov for å få rask klarhet i om en søknad om rettshjelp vil bli innvilget. Etter utvalgets syn må det kunne forventes at en søknad som ikke behandles automatisk og umiddelbart, likevel vil bli avgjort av rettshjelpsforvaltningen i løpet av få dager.

I tillegg til at digitaliserte løsninger vil spare tid og ressurser hos både rettshjelpsmottakerne, advokatene og det offentlige, vil en økt grad av digitalisering også gi økt likebehandling og bedre kontroll. Avgjørelser som ikke innebærer skjønn, vil kunne automatiseres. På den måten vil man kunne hindre at lovbestemte vilkår overses eller misforstås, eller at faktiske opplysninger vurderes feil opp mot disse vilkårene. Ved automatisert saksbehandling kan regelverket – for eksempel bestemmelsene om behovsprøving – også gjøres mer finmasket og rettferdig. Videre vil digitale løsninger kunne bidra til at avgjørelser som innebærer skjønn, fattes på et mer fullstendig faktisk grunnlag. Eksempelvis vil det i vurderingen av om noen skal innvilges rettshjelp, kunne være relevant å se hen til om søkeren har fått innvilget rettshjelp tidligere, og om forfalte krav om egenandel i så fall er betalt. På tilsvarende måte vil tidligere ytt rettshjelp være relevant ved fastsettelsen av hvor mange timer rettshjelp som skal gis på senere stadier i en sak. En digital saksbehandling gir bedre muligheter for lagring og senere bruk av denne type opplysninger, noe som igjen vil kunne bidra til riktigere vedtak.

Rettshjelpsutvalget er ikke sammensatt med sikte på å foreslå detaljerte digitale løsninger for saksbehandlingen. Utvalget har imidlertid enkelte synspunkter på hvilke funksjoner et automatisert saksbehandlingssystem må kunne ivareta. Disse synspunktene er fulgt opp med bestemmelser i lovforslaget som vil være nødvendige for å sikre denne ønskede funksjonaliteten.

For det første mener utvalget at alle søknader om rettshjelp bør kunne fremmes gjennom samme nettportal. Utvalget foreslår derfor at lovens endres slik at alle søknader om støtte til rettshjelp inngis til rettshjelpsforvaltningen, enten digitalt ved bruk av ID-porten (MinID, BankID osv.) eller på papir. Gjennom digitale overganger til andre systemer vil det være mulig for forvaltningen raskt å videreformidle søknaden til den domstolen eller den advokaten som eventuelt skal behandle den i etterkant. Gjennom innlogging i nettportalen bør det også være mulig å få svar på om man fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, og hvilken egenandel man i så fall må betale.

For det andre mener utvalget at prøvingen av vilkårene for rettshjelp i stor grad bør kunne automatiseres. Det finnes i dag flere eksempler på helautomatiserte søknadssystemer for behovsprøvde offentlige ytelser. Husbankens søknadssystem for bostøtte er ett eksempel. Utvalget kan ikke se at det er noe til hinder for at vurderingen av de økonomiske vilkårene for støtte til rettshjelp også kan skje helt automatisk i kurante saker. En automatisk behandling forutsetter imidlertid at rettshjelpsforvaltningen har adgang til å innhente nødvendige opplysninger om søkerens inntekt, formuesforhold, sivilstand og forsørgerbyrde fra blant annet skatteetaten, a-ordningen og folkeregisteret. Utvalget har derfor foreslått en lovhjemmel som gir rettshjelpsforvaltningen adgang til å innhente den informasjonen som er nødvendig for vurderingen av de økonomiske vilkårene i loven, fra andre offentlige myndigheter.

Slik utvalget vurderer det, må det i framtiden fortsatt gjøres en manuell vurdering av om saken faller innenfor et av lovens prioriterte saksområder, om saken har tilstrekkelig tilknytting til riket, og om støtte til rettshjelp for øvrig er nødvendig. Innenfor de prioriterte saksområdene foreslår utvalget at denne prøvingen – som i dag – foretas av advokaten i saker utenfor domstolene og av retten i saker for domstolene.

For det tredje mener utvalget at den videre behandlingen av en innvilget søknad bør kunne digitaliseres og automatiseres i langt større grad enn i dag. Dette vil kunne gi store effektivitetsgevinster og bedre kontrollen med utbetalinger av salær og innkreving av egenandel. I digitale systemer vil advokatens salærkrav, som igjen er styrende for klientens egenandel, kunne gjøres tilgjengelig for rettshjelpsmottakeren på en enkel måte. Beregning av egenandelen vil kunne skje automatisk, med digital videreformidling av kravet til systemene i Statens innkrevingssentral. Ved utarbeidelsen av digitale systemer er det viktig å ta høyde for gode overganger til de regnskaps- og faktureringssystemene som advokatene benytter.

19.2.4 Retten til bistand i fortrolighet

Befolkningen er gjennom EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 gitt rett til respekt for familieliv og privatliv, hjem og kommunikasjon. Når det gjelder kommunikasjon mellom en klient og en advokat, har EMD lagt til grunn at denne nyter et særlig sterkt vern etter EMK artikkel 8.11 Dette henger sammen med at rettsstaten forutsetter at folk skal kunne søke rettslig bistand i fortrolighet.

På rettshjelpsområdet er alle opplysninger som røper noe om kontakten mellom en klient og en advokat, i utgangspunktet taushetsbelagte. Konfidensialitet i forholdet mellom advokat og klient er viktig for at advokaten skal kunne gi riktige råd. I HR-2010-2212 uttaler Høyesterett i avsnitt 33:

«Begrunnelsen for taushetsplikten i § 119 er at folk skal kunne søke profesjonell behandling, hjelp eller råd fra yrkesutøvere som omfattes av bestemmelsen, uten at opplysninger de i den forbindelse gir, skal komme ut eller bli gitt videre […]. Advokaters taushetsplikt skal altså verne fortroligheten mellom klient og advokat. Dette vil bidra til at man får materielt riktige avgjørelser og er dermed en viktig rettssikkerhetsgaranti.»

En ordning med offentlig rettshjelp må ivareta innbyggernes rett til respekt for privatliv og kommunikasjon etter EMK artikkel 8. Personer som oppfyller vilkårene for rettshjelp må ikke stilles dårligere enn personer som kan betale for den rettslige bistanden selv. Saker med rettshjelp skiller seg fra vanlige advokatoppdrag ved at det offentlige innvilger rettshjelpen og betaler for de juridiske tjenestene. I denne forbindelsen har det offentlige et visst behov for kunnskap om saken.

For å oppfylle forpliktelsene i EMK artikkel 8, kan ikke søkeren pålegges å framlegge mer informasjon enn det som er strengt nødvendig for å kunne ta stilling til en søknad om rettshjelp, jf. artikkelens nummer 2. Hvis søkeren avkreves for mye informasjon kan dette påvirke motivasjonen til å oppsøke rettshjelp. Søkerens manglende motivasjon kan være godt begrunnet. Han kan for det første ha det offentlige som motpart i saken, og for det andre er ikke forvaltningens taushetsplikt like sterk som advokatenes taushetsplikt.

Informasjon om objektive forhold ved søkeren, som f.eks. økonomi, vil ikke vedrøre innholdet i saken det søkes rettshjelp i, og er ikke betenkelig å kreve informasjon om. Informasjon om sakens innhold, dens juridiske spørsmål og detaljer vil det derimot raskt knytte seg betenkeligheter til å kreve. EMK artikkel 8 nummer 2 oppstiller et nødvendighetskriterium som setter grenser for hva som kan kreves. Etter dette må søkeren bare pålegges å gi den minimumsinformasjon som er nødvendig for å ta stilling til om vilkårene for rettshjelpen er oppfylt.

19.2.5 Personvern, lagring og utveksling av opplysninger

Gevinstene ved en digitalisert og automatisert saksbehandling må veies opp mot ulempene som følger med den tilknyttede lagringen og utvekslingen av personopplysninger.

For å få innvilget rettshjelp må det i søknaden likevel gis tilstrekkelige opplysninger om behovet for bistand til at offentlige myndigheter kan prøve om vilkårene for ytelsen er oppfylt. Flere advokater har gitt uttrykk for frustrasjon over at en stor mengde saksopplysninger i dag må utleveres i forbindelse med en søknad om fri rettshjelp. Dersom advokaten gir ut opplysningene på egen hånd, kan dette reise vanskelige problemstillinger knyttet til advokatens taushetsplikt, se punkt 19.2.4.

En digitalisert søknadsbehandling hvor klienten selv må sende inn søknaden, vil kunne bidra til å tydeliggjøre klientens eget samtykke til at opplysningene gis ut. Men selv om advokaten ikke står i fare for å bryte sin taushetsplikt, er det like fullt viktig at søknadsprosessen innrettes slik at rettshjelpsmottakerens personvern og behov for fortrolig rådgivning ivaretas i så stor grad som mulig.

Rettshjelpsforvaltningens adgang til å hente inn opplysninger fra andre offentlige organer bør etter utvalgets syn begrenses til opplysninger som handler om de økonomiske vilkårene for rettshjelp. Opplysninger som det er aktuelt for forvaltningen å lagre, vil typisk kunne handle om når rettshjelpen ble ytt, av hvilken advokat, i hvor mange timer og innenfor hvilket saksområde. Gevinstene knyttet til lagring av denne typen «ytre opplysninger» er etter utvalgets syn så store at de i de aller fleste tilfellene vil veie opp for ulempene ved inngrepet i personvernet.

Ved søknader om støtte til rettshjelp utenfor de prioriterte saksområdene vil det kunne være nødvendig for søkeren å gi ut mer informasjon om det konkrete saksforholdet som er bakgrunnen for søknaden. Mangelfull informasjon vil nødvendigvis kunne føre til at søknaden ikke innvilges, og avveiningen av hvor mye informasjon som skal gis ut vil derfor i hovedsak måtte gjøres av søkeren selv. Utvalget vil likevel presisere viktigheten av at forvaltningen ikke etterspør flere opplysninger enn det som er strengt nødvendig for å vurdere søknaden om rettshjelp. Denne type opplysninger vil det som klar hovedregel heller ikke være behov for å lagre etter at søknaden er ferdigbehandlet.

19.2.6 Skjønnsmessige vurderinger bør i så stor grad som mulig legges til rettshjelpsforvaltningen

Dagens rettshjelplov med tilhørende rundskriv forutsetter at den som innvilger rettshjelp, tar stilling til mange spørsmål av skjønnsmessig karakter. En del av disse vurderingene er allerede lagt til forvaltningen, for eksempel spørsmålet om hvorvidt det skal gis rettshjelp utenfor de prioriterte områdene. Etter utvalgets syn bør ordningen fortsatt være at forvaltningen tar stilling til om det skal innvilges rettshjelp utenfor de prioriterte saksområdene.

Innenfor de prioriterte saksområdene kan det imidlertid også oppstå vanskelige spørsmål og grensedragninger. Disse kan handle om praktiseringen av de økonomiske vilkårene, om hvordan saksområdene skal avgrenses, om hvordan subsidiaritetsprinsippet skal forstås, og om praktiseringen av lovens urimelighetsbestemmelse. Dette er problemstillinger som i dag er forutsatt håndtert av advokatene og fylkesmennene på rettsrådsstadiet og av domstolene på sakførselsstadiet. Hvordan problemstillingene håndteres, har man imidlertid begrenset kunnskap om, særlig i domstolene. Som nevnt under punkt 13.1 blir domstolenes innvilgelser av fri sakførsel ikke oversendt forvaltningen, og de blir sjelden publisert. Fylkesmannen kan etterprøve advokatenes innvilgelser av fritt rettsråd, men i praksis er det svært få innvilgelser som gjøres om. Etter utvalgets syn er denne mangelen på oversikt over hvordan regelverket praktiseres, uheldig av flere grunner. For det første er det grunn til å frykte at advokater og dommere kan anvende regelverket feil, uten at dette fanges opp. For det andre er det grunn til å tro at ulike advokater og ulike dommere har ulik innvilgelsespraksis. For det tredje innebærer mangelen på oversikt at forvaltningen ikke har full forståelse for hvor skoen trykker i praksis når regelverket skal videreutvikles.

Det kan også reises mer prinsipielle innvendinger mot at domstolen skal ha som oppgave å tildele offentlige ytelser. Disse innvendingene gjør seg sterkere gjeldende jo mer skjønnspreget tildelingen er. Etter den tradisjonelle ansvarsfordelingen mellom den utøvende og den dømmende makt skal vedtak om offentlige ytelser treffes av forvaltningen, med adgang til etterfølgende domstolskontroll. Tilliten til domstolene tilsier at denne ansvarsfordelingen ikke bør fravikes med mindre gode grunner tilsier det.

Utvalget foreslår at forvaltningen alltid skal ta stilling til om de økonomiske vilkårene for støtte er oppfylt. Som nevnt i punkt 19.2.3 er den økonomiske behovsprøvingen i utgangspunktet godt egnet for rask og automatisk saksbehandling. Vurderingen av de økonomiske vilkårene for rettshjelp vil derfor i de fleste saker kunne gjøres automatisk av forvaltningen med én gang. Også innenfor et finmasket behovsprøvingssystem vil det imidlertid kunne være behov for en manuell behandling av enkelte søknader, for eksempel i saker hvor personer som bor sammen, ikke ønsker felles behovsprøving fordi de er i konflikt med hverandre. Rettshjelpsforvaltningen vil kunne utvikle digitale løsninger som sikrer at denne type saker skilles ut til manuell behandling, og at de behandles på en rask og ensartet måte.

De saklige vilkårene for rettshjelp vurderes i dag av advokatene og domstolene innenfor de prioriterte saksområdene. Utvalget har vært i tvil om hvorvidt denne kompetansen i sin helhet bør overføres til forvaltningen. En slik fullstendig overføring vil imidlertid også innebære ekstra administrasjon, fordi forvaltningen vil måtte sette seg inn i tvistetemaet i hver enkelt sak for å vurdere om den faller innenfor et prioritert område. Utvalget har derfor kommet til at advokatene og domstolene fortsatt bør kunne innvilge støtte til personer som fyller de økonomiske vilkårene, dersom det er klart at saken faller innenfor et prioritert saksområde, og at de øvrige saklige vilkårene for støtte er oppfylt. Dersom søknaden reiser vanskelige eller skjønnsmessige vurderinger – for eksempel om hvorvidt en sak kan sies å falle innenfor et angitt saksområde –, bør ordningen likevel være at saken overføres til rettshjelpsforvaltningen. Utvalget foreslår en lovhjemmel for å gi forskrift om saksbehandlingen og den nærmere oppgavefordelingen mellom rettshjelpsforvaltningen, domstolene og advokatene. I en slik forskrift vil det blant annet kunne være naturlig å gi bestemmelser om at rettshjelpsforvaltningen behandler saken dersom søkeren har fått innvilget rettshjelp i forbindelse med en annen sak i løpet av de siste 12 månedene før ny søknad inngis.

Når saker som kan by på tvil, behandles av rettshjelpsforvaltningen, sikrer man kontroll, oversikt og enhetlig praktisering av de saklige vilkårene for støtte. Siden alle avslag fra domstolene og advokatene kan bringes videre til rettshjelpsforvaltningen, har søkeren heller ikke noe behov for å anke avgjørelsen til overordnet domstol. Utvalget foreslår derfor at avslag på søknad om rettshjelp ikke skal kunne ankes, men at saken i stedet bringes over i forvaltningssporet gjennom en overføring av søknaden til rettshjelpsforvaltningen.

19.2.7 Adgangen til etterbevilling og betinget fri sakførsel bør falle bort

Utvalget foreslår at dagens regler om etterbevilling av fri rettshjelp fjernes. Søknader om etterbevilling kompliserer behovsprøvingen, og etterbevilling er vanskelig å forene med det foreslåtte systemet med forhåndsfastsatte tak for rettshjelpen.12 Etter dagens lovgivning har advokater en plikt til å informere sine klienter om rettshjelpsordningen, og denne plikten er foreslått videreført i den nye loven. Det må derfor forutsettes at personer som kvalifiserer for støtte til rettshjelp, også vil bli gjort kjent med muligheten for å søke om dette før de eventuelt velger å gi advokaten et oppdrag utenfor ordningen.

Som nevnt under punkt 19.1.2 er dagens rett til etterbevilling en sentral del av begrunnelsen for at domstolene aksepterer at advokatene opererer med ulike timesatser for arbeidet, avhengig av om rettshjelpsmottakeren vinner fram med sitt krav eller ikke. Ordningen med betinget fri sakførsel er basert på et prinsipp om «no cure, less pay», og siden rettshjelpsmottakeren uansett ikke skal betale mer enn en eventuell egenandel, er det først og fremst advokaten som drar fordel av en slik ordning. Kostnaden ved ordningen bæres av rettshjelpsmottakerens motpart.

Selv om utvalget ikke ser det som noe problem at advokater kan få bedre betalt i markedet enn etter dagens rettshjelpssats, er det – på samme måte som i «no cure, no pay»-saker – problematisk at timeprisen som advokaten krever fra rettshjelpsmottakerens motpart, ikke er satt på noen naturlig måte. Partene som mottar betinget fri sakførsel, har ingen interesse i at advokaten tar en lav timepris så lenge de ikke skal betale, og advokatens timepris gjenspeiler derfor ikke en reell betalingsvilje hos noen person.

I forarbeidene til tvisteloven er det en lengre drøftelse av forholdet mellom rettshjelpsreglene og reglene om betinget salær. Tvistemålsutvalget uttaler i den sammenheng:13

«Det er også grunn til å minne om at systemet med betinget salær har sine klare prinsipielle betenkeligheter ved den egeninteressen advokaten får i utfallet. Dette bør mane til stor forsiktighet med å la en ordning med fri sakførsel, helt eller delvis, erstattes av systemer med betinget salær – conditional fee.»

Ved å fjerne adgangen til etterbevilling av rettshjelp fjernes også muligheten for betinget fri sakførsel. En mulig konsekvens av dette kan være at advokater som tidligere var villig til å påta seg rettshjelpsoppdrag fordi utsiktene til høyere timepris enn rettshjelpssatsen var gode, ikke lenger vil gjøre dette. Etter utvalgets syn må denne typen konsekvenser løses gjennom en regulering av den offentlige rettshjelpssatsen og ikke gjennom å opprettholde løsninger hvor advokatens betaling avhenger av utfallet i saken.

I lovforslaget er det presisert at søknaden må inngis før rettshjelpen gis. Det må inngis ny søknad for hver instans. Med en automatisk prøving av de økonomiske vilkårene vil advokaten i kurante tilfeller kunne innvilge en søknad om støtte i saker utenfor domstolene rett etter at den er sendt.

19.2.8 Kontrollreglene bør bli enklere

Et gjennomgående problem med dagens rettshjelpsordning er at den forutsetter mange vurderinger og kontroller, både ved innvilgelsen og den senere oppfølgingen av en rettshjelpssak, som vi i liten grad vet om følges opp. Flere av utvalgets forslag handler derfor om å forbedre og forenkle saksbehandlingen og kontrollen. Gjennom å automatisere behovsprøvingen og legge vurderingen av skjønnspregede avgjørelser til rettshjelpsforvaltningen vil man få bedre kontroll med at de som innvilges støtte, oppfyller vilkårene for dette. Egenandeler som er proporsjonale med kostnadene, vil bidra til at klienten fører bedre kontroll med advokatens tidsbruk. Advokatens tidsbruk vil også bli bedre kontrollert gjennom systemene med forhåndsfastsatte tak for antall rettshjelpstimer.

Selv om utvalgets forslag til endringer i saksbehandlingen skulle bli gjennomført, vil det fortsatt være rom for at ordningen kan misbrukes. Som i dag vil støtte fortsatt kunne innvilges av både forvaltningen, domstolene og den enkelte advokat. Etter utvalgets syn er faren for misbruk likevel ikke så stor at man bør gå bort fra et system som er basert på tillit mellom staten og advokatene. Samfunnet har tiltrodd advokater ansvar på en rekke områder, blant annet knyttet til håndtering av fortrolig informasjon og betrodde midler. Advokatene forutsettes å opptre med lojalitet til både klienten og rettssamfunnet. Advokatlovutvalget påpeker i sin utredning at advokatens lojalitet til rettssamfunnet «innebærer at advokaten gjennom sitt arbeid skal hegne om rettssamfunnet og blant annet følge de reglene som er satt som rammer for bistanden til klienten».14

Gjennom regelverket for advokatvirksomhet er det etablert tilsyns- og disiplinærsystemer som skal sikre at advokater opptrer med den forutsatte graden av lojalitet. Tilsynsrådet for advokatvirksomhet fører kontroll med at advokatenes virksomhet «drives i samsvar med lovgivningen». For å kontrollere dette kan Tilsynsrådet be om å få utlevert nødvendige opplysninger fra advokaten, også opplysninger som er undergitt taushetsplikt.15 Tilsynsrådet kontrollerer en rekke sider ved advokatenes virksomhet. Advokatenes behandling av betrodde midler er et viktig område for kontrollvirksomheten, men i den senere tid har det også vært økende oppmerksomhet på advokatenes etterlevelse av reglene om tiltak mot blant annet hvitvasking. Etter utvalgets syn vil det være naturlig at advokatenes etterlevelse av reglene i rettshjelpsloven også inngår i Tilsynsrådets kontrollvirksomhet. Ansvaret for kontroll vil også kunne legges til eventuelle nye tilsyns- og disiplinærsystemer som måtte bli etablert som del av oppfølgingen av Advokatlovutvalgets utredning. Det bør reageres strengt dersom det avdekkes brudd på den tilliten som advokatenes forvaltning av rettshjelpsordningen er basert på. I tillegg til reaksjoner innenfor advokatenes disiplinærsystemer vil det på vanlig måte kunne være aktuelt å straffeforfølge tilfeller av bedrageri. Utvalget foreslår også lovbestemmelser som gjør det klart at salær kan tilbakeholdes eller kreves tilbakebetalt dersom en advokat har innvilget støtte til rettshjelp til tross for at vilkårene ikke var oppfylt.

For å forenkle regelverket og kontrollen går utvalget inn for å fjerne bestemmelsen i dagens rettshjelpslov om at det offentlige kan kreve refusjon av rettshjelpen dersom noen får sin økonomiske stilling vesentlig bedret gjennom bistanden, eller dersom den økonomiske rettshjelpen er vesentlig bedret før rettshjelpen er avsluttet. Utvalgets inntrykk er at bestemmelsen sjelden anvendes i praksis. Dette kan dels skyldes at de færreste rettshjelpsmottakere er involvert i saker hvor de får sin økonomiske stilling vesentlig bedret, dels kan det skyldes at de som eventuelt får sin stilling vesentlig bedret, ofte også blir tilkjent sakskostnader (herunder til det offentlige), og dels kan det skyldes at de relevante instansene uansett ikke får kunnskap om det dersom noen skulle få endret sin økonomiske situasjon. Effektiv kontroll forutsetter enkle regler og en klar ansvarsfordeling. Sett i lys av at den foreslåtte rettshjelpsordningen uansett ikke vil være noen veldig lukrativ ordning, mener utvalget at de fleste grunner taler for å fjerne disse bestemmelsene, som i praksis uansett ser ut til å bli anvendt sjelden.

Dersom forslaget til ny rettshjelpslov vedtas, vil det måtte gjøres flere endringer i de forskriftene som i dag regulerer betalingen til advokater som yter rettshjelp. Hvilke krav som etter ny lov skal stilles til advokatens dokumentasjon av det arbeidet som er utført, vil kunne avhenge av hvordan de digitale saksbehandlingssystemene blir utformet. I og med at det uansett ikke er nødvendig å lovregulere detaljene i disse prosessene, foreslår utvalget en generell forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om saksbehandlingen.

20 Hvor mange rettshjelpstimer kan gis i hver sak?

20.1 Dagens ordning

20.1.1 Nødvendighetsvilkåret

Rettshjelpsloven § 1 slår fast at formålet med rettshjelp er å sikre «nødvendig» juridisk bistand til parter som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning. Nødvendighetsvilkåret er gjentatt ved beskrivelsen i § 14 av hva fritt rettsråd kan omfatte – «nødvendige utgifter til rådgivning og bistand» –, og vilkåret er også implisitt forutsatt i reglene om fri sakførsel gjennom henvisningen til at sakførselen omfatter «hel eller delvis dekning av salær til prosessfullmektig».

Spørsmålet om hvor mange timer rettshjelp som bør innvilges i en sak, har en klar sammenheng med nødvendighetsvilkåret. Problemstillingen er også aktuell utenfor de områdene som handler om offentlig finansiert rettshjelp. I alle sivile saker som verserer for domstolene, er tvistelovens utgangspunkt at den parten som vinner fram, har krav på full erstatning for sine sakskostnader fra motparten. I § 20-5 (1) står det mer om hva dette utgangspunktet innebærer:

«Full erstatning for sakskostnader skal dekke alle partens nødvendige kostnader ved saken som ikke særlige regler gir grunnlag for å unnta.»

Selv om det er mange likhetstrekk mellom vurderingen av nødvendighet i rettshjelpssaker og i andre sivile saker som verserer for domstolene, er det også en del ulikheter. Ulikhetene handler særlig om prosedyrene for fastsettelsen av det nødvendige antall timer. I saker hvor partene betaler sine egne advokatutgifter, er det flere mekanismer som begrenser tidsbruken. Den ene begrensningen ligger hos parten selv, som normalt vil måtte veie kostnaden ved en ekstra time opp mot nytten. Den andre begrensningen ligger hos motparten, som risikerer å sitte igjen med regningen dersom saken tapes. Ved framleggelsen av partenes sakskostnadsoppgaver i en sivil sak i retten vil det ofte kunne oppstå diskusjon om nødvendigheten av det advokatarbeidet som har blitt utført på begge sider. Dette gir dommeren bedre grunnlag for den etterfølgende fastsettelsen av salæret. I mange rettshjelpssaker – blant annet barnevernssaker – finner denne type diskusjoner aldri sted fordi det ikke legges fram noen sakskostnadsoppgaver ved hovedforhandlingens slutt. Spørsmålet om hvilket arbeid som skal anses nødvendig, vil derfor utelukkende være en problemstilling mellom dommeren/fylkesnemndslederen og den enkelte advokat i etterkant av saken.

En annen sentral forskjell mellom salærfastsettelsen i henholdsvis rettshjelpssaker og andre sivile saker handler om hvem som bærer kostnaden ved en eventuell reduksjon av salæret. I saker hvor partene selv betaler advokatutgiftene, vil en reduksjon av salæret i de tilkjente sakskostnadene normalt bety at parten selv må betale det overskytende. I rettshjelpssaker vil en reduksjon av salæret bety at advokaten ikke får betalt for deler av det arbeidet som er utført. Advokaten må altså veie risikoen for en reduksjon opp mot klientens ønsker og behov, mens klienten ikke har noen insentiver for å begrense tidsbruken med tanke på å holde kostnadene nede.

De beskrevne særtrekkene ved salærfastsettelsen i rettshjelpssaker har ført til en nærmere offentlig regulering av hva som skal anses som nødvendig antall timer i en rettshjelpssak. Reguleringen er ulik for ulike stadier av en rettshjelpssak og følger dels av salærforskriften,16 dels av stykkprisforskriften.17

20.1.2 Medgått tid og ulike varianter av stykkpris

Medgått tid

I alle saker for de alminnelige domstolene, Trygderetten og kontrollkommisjonen fastsettes salæret med utgangspunkt i medgått tid. I fylkesnemnda utbetales salær etter medgått tid i klagesaker, samtalemøter og i saker som behandles etter forenklet skriftlig behandling, men ellers etter multiplikator-stykkpris (se nedenfor). Når rettshjelp ytes utenfor disse organene – på rådgivningsstadiet –, er utgangspunktet alltid at salærfastsettelsen skal skje etter flat stykkpris og ikke etter medgått tid.

Salærfastsettelse etter medgått tid tar utgangspunkt i advokatens arbeidsoppgave med opplysninger om hvilken tid som har gått med til saksforberedelse, rettsmøter og etterarbeid. Nærmere bestemmelser om fastsettelsen er gitt i salærforskriften. I tillegg til i rettshjelpssaker kommer denne forskriften til anvendelse ved fastsettelsen av salær til advokater i straffesaker og til en del andre aktører innenfor rettspleien. Salærforskriften kvantifiserer ikke hvor mange timers arbeid som kan anses nødvendig i den enkelte rettshjelpssak, men åpner for at salæret kan settes ned dersom det er benyttet lengre tid enn «hva som er rimelig og nødvendig». Salærforskriften har for øvrig bestemmelser om hvordan en del særlige former for tidsbruk skal vurderes:

• Av §§ 8 og 9 går det fram at en advokat har krav på halv rettshjelpssats for reisetid og annet fravær. Tidsbruk knyttet til reiser utenfor rettskretsen honoreres ikke, med mindre advokaten har fått opphevet bostedsforbeholdet.

• I § 10 er det gitt bestemmelser om at nødvendig etterarbeid honoreres med inntil to timer.

• I § 11 er det gitt bestemmelser om hvilket honorar advokaten har krav på ved bortfall eller utsettelse av et rettsmøte.

• I § 12 er det gitt bestemmelser om skjønnsmessig avkortning i salæret ved skifte av advokat underveis i prosessen.

Flere av de nevnte bestemmelsene i salærforskriften kommer også til anvendelse i saker hvor advokatens arbeid honoreres med multiplikator-stykkpris.

Multiplikator-stykkpris

I fylkesnemndene faktureres saker med personlig oppmøte i forhandlingsmøter med stykkpris. Utgangspunktet for stykkprisen er varigheten av nemndas forhandlingsmøte. Denne tiden multipliseres med en nærmere angitt sats. For å skille denne formen for stykkpris fra den flate stykkprisen som benyttes på rådgivningsstadiet, vil stykkprisen ved forhandlingsmøte i fylkesnemnda heretter bli omtalt som multiplikator-stykkpris.

Multiplikator-stykkprisen skal kompensere for alt arbeid som advokaten har utført i en sak, herunder forberedelser, arbeid i rettsmøte og etterarbeid. Etter § 6 i stykkprisforskriften skal det utbetales 2,75 ganger den offentlige rettshjelpssats for hver time som går med de to første dagene av et forhandlingsmøte, og 2,4 ganger den offentlige rettshjelpssats for hver time følgende dager.

Stykkprissystemet er basert på en tankegang om at advokatene i noen saker vil få betalt for mer arbeid enn det som faktisk er nedlagt, og at de i andre saker vil få mindre betalt. Dersom multiplikatoren reflekterer arbeidsmengden i en gjennomsnittlig sak, vil advokatene – dersom de har en viss mengde stykkprissaker – samlet sett få en noenlunde riktig betaling. I stykkprissaker er det derfor ikke adgang til å betale ut et lavere salær enn stykkprisen selv om det er på det rene at advokaten har lagt ned lite arbeid i saken. I utgangspunktet er det heller ikke adgang til å betale ut et høyere salær, men stykkprisforskriften § 11 åpner for at salæret kan fastsettes etter medgått tid dersom faktisk samlet timeforbruk overstiger fastsatt multiplikator-stykkpris med mer enn 50 prosent, og det godtgjøres at det foreligger særlige omstendigheter ved oppdraget som begrunner en slik timebruk.

Flat stykkpris

Stykkpris anvendes også på rådgivningsstadiet i det som i dag betegnes som rettrådssaker. Siden rettshjelpen på rådgivningsstadiet normalt ikke er knyttet opp mot noe bestemt forhandlingsmøte, er stykkprisen forhåndsfastsatt og lik for alle saker innen samme sakskategori. For å skille denne stykkprisen fra multiplikator-stykkprisen vil stykkprisen på rådgivningsstadiet i det følgende bli omtalt som flat stykkpris.

I likhet med multiplikator-stykkprisen er den flate stykkprisen i utgangspunktet også basert på en tanke om at advokaten skal få betalt for det arbeidet som anses nødvendig i en tenkt gjennomsnittlig sak på det aktuelle saksområdet. Heller ikke her er det derfor adgang til å betale ut et lavere salær enn stykkprisen under henvisning til faktisk medgått tid. Advokaten får heller ikke betalt for arbeid som overstiger stykkprisen, med mindre timeforbruket er mer enn dobbelt så høyt som det timeforbruket som er grunnlag for stykkprissatsen, og det i tillegg godtgjøres at det foreligger særlige omstendigheter ved oppdraget som begrunner en slik timebruk.

All rettshjelp på rådgivningsstadiet honoreres i utgangspunktet med flat stykkpris. De nærmere stykkprissatsene er inntatt i stykkprisforskriften § 5. Her går det fram at all rettshjelp på under to timer honoreres med en stykkprissats på 1,5 ganger den offentlige rettshjelpssatsen. Dersom rettshjelpen er på over to timer, vil stykkprisen avhenge av hvilket saksområde bistanden er gitt på. Den laveste stykkprisen er på to ganger den offentlige rettshjelpssatsen, og denne stykkprisen anvendes i asylsaker som behandles etter Dublin-forordningen. Den høyeste stykkprisen er på tolv ganger rettshjelpssatsen og anvendes blant annet på saker som omfatter både en foreldretvist og et økonomisk oppgjør etter oppløsning av husstandsfellesskap.

20.1.3 Fastsettelsen

Som nevnt i punkt 19.2.7 skal det normalt inngis ny søknad om rettshjelp for alle stadier av en sak, det vil si én søknad for rettsrådsstadiet og én søknad for hver instans innen rettssystemet. Fastsettelsen av det nødvendige antallet rettshjelpstimer gjøres også for hvert enkelt stadium. Slik systemene er innrettet, har hvert nivå normalt ikke enkel tilgang til opplysninger om hvorvidt rettshjelp har blitt innvilget på tidligere nivåer, og i så fall hvor mye. En lagmannsrettsdommer vil ved fastsettelsen av salæret i en barnevernssak derfor normalt ikke ha kjennskap til hvilket salær som ble utbetalt i samme sak i fylkesnemnda og tingretten.

De nærmere prosedyrene for fastsettelsen av antall timer avhenger av om salæret utbetales som stykkpris eller etter medgått tid. Dersom sakstypen omfattes av stykkprisforskriften – og advokaten også ber om å få utbetalt stykkpris –, vil det ikke skje noen egentlig fastsettelse av salæret. Salærberegningen vil i disse tilfellene følge direkte av det timetallet som er angitt for den aktuelle sakstypen ved flat stykkpris og av lengden på nemndsmøtet ved multiplikator-stykkpris. Dersom advokaten derimot søker om å få utbetalt salær etter medgått tid i en sak som i utgangspunktet kvalifiserer for stykkpris, vil prosedyrene for fastsettelsen av salæret være de samme som i andre saker hvor fastsettelsen skjer etter medgått tid.

I 2018 gjennomførte Menon Economics en analyse av systemene med stykkpris og medgått tid på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet.18 Av rapporten går det fram at salær etter medgått tid ble innvilget av fylkesmannen i rundt 7 prosent av rettsrådssakene som i utgangspunktet kvalifiserte for stykkpris. I fylkesnemnda utgjorde utbetalinger av salær etter medgått tid rundt 19 prosent av de totale utbetalingene i saker som i utgangspunktet kvalifiserte for multiplikator-stykkpris i 2018.19

Domstolenes fastsettelse av nødvendig antall timer i en rettshjelpssak skjer alltid med utgangspunkt i medgått tid. Når saken er avsluttet i én instans, sender advokaten inn et salærkrav hvor det framgår hvor mange timer som har gått med til saksforberedelse, rettsmøter og eventuelt etterarbeid. Dommeren skal vurdere om advokatens oppgitte tidsbruk har vært rimelig og nødvendig. Dersom tidsbruken har vært unødvendig høy, skal salæret settes ned, se salærforskriften § 7:

«Finner den salærfastsettende myndighet at det er benyttet lengre tid enn hva som er rimelig og nødvendig, skal salæret settes ned. I straffesaker og i saker etter lov om fri rettshjelp kap. III skal vedkommende som har innlevert arbeidsoppgaven, gis mulighet til å uttale seg før salæret settes ned. […]

Når den salærfastsettende myndighet setter ned salæret, skal det gis en kort begrunnelse.»

Også utenfor domstolene er regelen at det nødvendige antallet rettshjelpstimer fastsettes av det organet som har hatt saken til behandling. Klager over Trygderettens fastsettelser kan ankes inn til Borgarting lagmannsrett.20 For øvrig er det Statens sivilrettsforvaltning som er klageinstans for alle salærfastsettelser utenfor de ordinære domstolene.

20.1.4 Hvordan fastsettes antall rettshjelpstimer og advokatenes salær i andre nordiske land?

Sverige21

I Sverige får advokatene betalt for rimelig tidsbruk.22 Salæret beregnes etter en offentlig rettshjelpssats, den såkalte timkostnadsnormen, som i 2019 var 1380 svenske kroner.23 Bistanden kan i utgangspunktet ikke overstige 100 timer.24 I saker for domstolene er det retten som vurderer om tidsbruken i saken var rimelig, mens det i saker utenfor domstolene er Rättshjälpsmyndigheten som tar stilling til spørsmålet.25 Hvilken tidsbruk som regnes som rimelig i ulike sakstyper, er mer standardisert enn i Norge.

Rettshjelpsmottakeren betaler en egenandel som er proporsjonal med advokatkostnadene.26 Dermed har rettshjelpsmottakeren selv insentiver til å begrense tidsbruken.

Danmark27

I Danmark betales advokatene vanligvis salær etter fastsatte takster. Rettshjelp på rådgivningsstadiet er delt inn i tre trinn. På første trinn, som omfatter helt grunnleggende muntlig rådgivning, gir advokatvakter og rettshjelpskontorer gratis rettshjelp.28 På andre trinn, som omfatter rådgivning utover helt grunnleggende muntlig rådgivning, betales advokatene et indeksregulert vederlag, som i 2020 er 1140 danske kroner inkludert merverdiavgift.29 Rettshjelpsmottakeren betaler en egenandel på 25 prosent, mens staten betaler resten. På tredje trinn, som omfatter rettshjelp i forbindelse med forliksforhandlinger, betales advokatene et indeksregulert vederlag, som i 2020 er 2600 danske kroner inkludert merverdiavgift. Rettshjelpsmottakeren betaler en egenandel på 50 prosent, mens staten betaler resten.

Ved rettshjelp for domstolene og domstolslignende organer fastsettes salærene vanligvis konkret i den enkelte sak, men på bakgrunn av veiledende takster. I saker av økonomisk verdi er det fastsatt veiledende salærintervaller for erstatning av motpartens sakskostnader.30 Disse er også gitt anvendelse for utmåling av advokatenes salær i rettshjelpssaker. Videre er det gitt veiledende takster for salær til advokater som yter rettshjelp i en del andre typer saker, blant annet barnevernssaker, ekteskapssaker og foreldretvister.31

Finland32

I Finland ytes i utgangspunktet all rettshjelp på rådgivningsstadiet, og deler av rettshjelpen i saker for domstolene, av de offentlige rettshjelpskontorene.33 Advokatene ved disse kontorene er ansatt med fastlønn og får ikke utbetalt salær for bistand i den enkelte sak. Omfanget av bistanden i den enkelte sak avgjøres av sakens betydning og kompleksitet og hvor mye bistand rettshjelpsmottakere som betaler egenandel, er villig til å betale for. Enslige rettshjelpsmottakere som har månedlig disponibel inntekt over 600 euro, og par som har månedlig disponibel inntekt over 550 euro per person, betaler en egenandel som er proporsjonal med rettshjelpskostnadene.34

I saker hvor privatpraktiserende advokater yter rettshjelp, får advokatene salær for rimelig tidsbruk.35 Hvilken tidsbruk som godkjennes i ulike typer saker, er mer standardisert enn i Norge. Rettshjelpskontorene vurderer tidsbruken i saker utenfor domstolene, mens tidsbruken i saker som behandles av domstolene, vurderes av retten i forbindelse med avslutningen av saken.36

20.2 Svakheter ved dagens ulike ordninger

20.2.1 Salærfastsettelse i etterkant gir liten forutsigbarhet for advokatene

En advokat som påtar seg oppdrag for domstolene etter rettshjelpsloven, arbeider under forutsetning av at domstolen i etterkant vurderer det utførte arbeidet som «rimelig og nødvendig». Hvis dommeren mener advokaten har lagt ned for mye arbeid i saken, og setter salæret ned, er konsekvensen for advokaten at deler av arbeidet som er utført, ikke blir betalt. På samme måte vil en advokat som har påtatt seg et stykkprisoppdrag som krever langt mer arbeid enn satsen, være avhengig av at fastsettende myndighet er enig i at det foreligger «særlige omstendigheter» som tilsier at rettshjelpsoppdraget i stedet skal honoreres etter medgått tid. Systemene er i begge tilfeller lagt opp slik at nødvendighetsvurderingen gjøres etter at arbeidet er utført, etter svært skjønnsmessige kriterier.

En advokat som mottar varsel om mulig nedsettelse av salæret – eller som skal søke om å få stykkprisen omgjort til medgått tid –, må begrunne nødvendigheten av det utførte arbeidet. Denne type begrunnelser kan være vanskelig å gi, ettersom advokater har taushetsplikt. Klientkontakten kan ha handlet om forhold som angår saken, men som likevel ikke kan videreformidles til de salærfastsettende myndighetene. I tillegg er det arbeidskrevende å forfølge et salærkrav, og denne typen merarbeid blir normalt ikke honorert av det offentlige selv om kravet til slutt tas til følge. Mange advokater vegrer seg derfor for å stille seg i en situasjon hvor de kan forventes å måtte bruke tid på å begrunne nødvendigheten av det arbeidet de har utført. Dette har igjen ringvirkninger for klientene, som risikerer at advokaten ikke tar seg tid til oppgaver som er nødvendige for at saken skal bli forsvarlig behandlet.

Menon Economics konkluderer i sin analysemed at domstolenes kontroll av salærene som utbetales på grunnlag av medgått tid, fungerer dårlig.37 Konklusjonen er basert på både spørreundersøkelser og dybdeintervjuer blant aktører som har befatning med håndteringen av salær i domstolene. Halvparten av de spurte advokatene svarte at de opplever «stor» eller «svært stor» grad av ulik praksis blant salærfastsettende myndigheter (dommere og fylkesmenn) med hensyn til hvor ofte salæret settes ned.

Utvalget har forsøkt å kvantifisere denne ulikheten i praksis og fant stor variasjon i utbetalte salær mellom individuelle tingrettsdommere. Blant de elleve dommerne som hadde mer enn 30 barnevernssaker i løpet av de siste ni årene, fant vi at tre av dommerne godkjente salæroppgaver med i snitt ti timer mindre utbetalt per advokat enn de gjennomsnittlige utbetalingene i alle barnevernssaker. Dette funnet stod seg også da vi justerte for en mengde egenskaper ved saken som dommeren i liten grad kan påvirke selv, se figur 20.1. Dette, kombinert med det faktum at tildeling av saker til dommere skal skje tilfeldig, anser vi som en indikasjon på at advokatene peker på en reell problemstilling i sine svar. Utvalget anser det med andre ord sannsynlig at enkelte dommere har en vesentlig strengere praksis enn resten når det gjelder nedsettelse av salær.

For saker med mer enn to timer hovedforhandling. Mørk rødfarge signaliserer at dommerens praksis er minst 95 prosent sannsynlig å fravike snittet for alle dommere, justert for egenskaper ved saken. For mer om utregningene, se statistisk vedlegg punkt 3.2.4.8.

20.2.2 Det er vanskelig og tidkrevende for fastsettende myndighet å vurdere hvor mye rettshjelp som har vært nødvendig

Etter dagens ordning er det mange ulike personer som fra tid til annen tar stilling til om det advokatarbeidet som er utført i en rettshjelpssak, er rimelig og nødvendig. Landets over 700 dommere og dommerfullmektiger vurderer salærkrav i saker hvor det er innvilget fri sakførsel, og rundt 75 fylkesnemndsledere foretar samme vurdering for de salærkravene som blir inngitt utenfor ordningen med multiplikator-stykkpris. I tillegg kommer dommere i Trygderetten, lederne av landets kontrollkommisjoner og ulike saksbehandlere i landets fylkesmannsembeter. Ved den skjønnsmessige fastsettelsen av antall timer har disse personene lite annet å navigere etter enn egen erfaring fra andre saker og eventuelle synspunkter fra kolleger.

Det følger av salærforskriften § 7 at det er eventuelle nedsettelser av salæret som må varsles og begrunnes. Nedsettelsen kan ankes til overordnet domstol etter rettshjelpsloven § 27 og salærforskriften § 13. Dersom en arbeidsoppgave godtas, behøver ikke domstolen å gi noen begrunnelse for dette, og ved godkjennelse foretas det heller ingen revisjon eller annen form for kontroll av dommerens vurdering av nødvendighetsvilkåret i etterkant.

I Menons undersøkelse av ordningen med stykkpris og medgått tid svarte 45 prosent av de spurte dommerne at de opplevde at det er stort, eller svært stort, rom for skjønn fra den enkelte advokat med hensyn til hvor mye arbeid som skal utføres i hver sak. 47 prosent svarte at det er noe rom for skjønn. Både advokatene og dommerne som deltok i undersøkelsen, var enige om at advokatenes salærkrav sjelden blir satt ned.

Dommerne i Menons undersøkelse ble også bedt om å svare på hvorvidt de var enige i at salæroppgavene ikke blir kontrollert, med bakgrunn i ulike årsaker. Nesten seks av ti dommere sa seg enig i at salæroppgaver ikke blir kontrollert på grunn av tidspress hos dommeren, og fem av ti sa seg enig i at det er krevende å kontrollere dem. Færre, men likevel mer enn én av tre dommere, sa seg enig i at salæroppgaver ikke blir kontrollert fordi dommerne og domstolene har svake insentiver til å gjøre det.

Menon gjennomførte også dybdeintervjuer med enkelte dommere for å få nærmere klarhet i hva som kan være årsaken til at dommerne finner det vanskelig å kontrollere salæroppgavene:38

«I intervjuene fremkommer det at dommerne opplever at kontrollen med salæroppgavene tar særlig lang tid der de må innhente tilleggsopplysninger fra advokaten. Dommerne opplever videre at de i liten grad har forutsetninger for å vurdere salæroppgavene, herunder at de mangler verktøy og informasjon for å vurdere tidsbrukens rimelighet og nødvendighet. Konkrete verktøy vi har identifisert at dommerne ville kunne ha nytte av i salærfastsettelsen er:

• 1) Verktøy som tillater dem å sammenligne søkerens tidsbruk i denne saken på tvers mot andre lignende saker, både ved egen og andre domstoler, og

• 2) Verktøy som tillater dem å se hvor mye tid søkeren har brukt på denne saken (og med denne klienten/fornærmede også i andre saker) i tidligere instanser (herunder i fylkesnemndene i barnevernssaker i tingretten)»

Etter utvalgets syn peker Menon på problemer ved salærfastsettelsen i domstolene som mest sannsynlig også har gyldighet for andre fastsettende myndigheter.

20.2.3 Tiden oppleves ikke som en begrenset ressurs for rettshjelpsmottakeren

Uavhengig av om det nødvendige antallet rettshjelpstimer fastsettes etter medgått tid eller etter stykkpris, er det i dag advokaten – og ikke klienten – som bærer kostnaden dersom det legges ned mer arbeid i saken enn det som blir honorert. Mekanismene som skal regulere tidsbruken i den enkelte sak, er i liten grad rettet mot rettshjelpsmottakeren selv. Rettshjelpssaker har gjennomgående stor betydning for dem det gjelder, og rettshjelpsmottakeren har derfor sterke insentiver til å sørge for at advokaten gjør en så grundig jobb som mulig. Derimot har rettshjelpsmottakeren få insentiver til å legge til rette for at advokatens tidsbruk blir så effektiv som mulig.

Klienter har som regel store muligheter til å påvirke hvor mye arbeid det er nødvendig for advokaten å legge ned i en sak. Skriftlige oppstillinger over sakshistorikken og ordnede dokumenter kan spare mye tid. På samme måte vil advokaten spare tid dersom klienten samler opp sine ulike spørsmål og henvendelser til klientkonferansen og møter forberedt til denne. Selv om det vil kunne variere i hvor stor grad den enkelte rettshjelpsmottaker vil være i stand til å framstille sin sak ryddig og konsentrert, er det grunn til å tro at rettshjelpsadvokatene vil kunne spare tid dersom klientene i større grad enn i dag opplever at advokatens tid er en begrenset ressurs. En klient som selv kjenner på kostnaden ved advokatens tidsbruk, vil også vegre seg for å velge en advokat som bor langt unna, eller for å bytte ut den advokaten som allerede har satt seg inn i saken.

I tillegg til at dagens ordninger gir rettshjelpsmottakeren få insentiver til å begrense bruken av egen advokat, gir ordningene heller ikke rettshjelpsmottakeren noe insentiv til å kontrollere advokatens salærkrav. Egenbetalende klienter kan påklage salæret gjennom advokatenes disiplinærsystem. Det følger av reglene for god advokatskikk at salæret skal stå i rimelig forhold til selve oppdraget og det arbeid som er utført. Dette innebærer blant annet at tidsforbruket må vurderes helhetlig i det konkrete tilfellet, slik at oppdraget totalt sett ikke blir overfakturert. Klienter som mottar rettshjelp, vil ikke ha samme insentiv eller mulighet til å kontrollere rettshjelpsadvokatens oppgitte timeforbruk. Som nevnt under punkt 20.1.3 er rettshjelpsadvokatens salær i mange tilfeller ikke tema for andre enn den fastsettende myndighet og advokaten selv. Dersom klienten i større grad enn i dag kjenner på kostnadene ved advokatens tidsbruk, er det grunn til å tro at klienten også vil utøve større kontroll med advokatens timeføring. Dette vil igjen redusere behovet for at det offentlige kontrollerer at den reelle og den innrapporterte tidsbruken samsvarer.

20.2.4 Stykkprisordningen er ikke forenlig med proporsjonale egenandeler

Både multiplikator-stykkprisen og den flate stykkprisen er som nevnt basert på en gjennomsnittstankegang hvor advokaten i noen saker vil få bedre betalt enn den faktiske tidsbruken og i andre saker vil få dårligere betalt. Så lenge stykkprisen reflekterer gjennomsnittlig tidsbruk for den aktuelle sakstypen, vil advokater som påtar seg et visst antall saker, bli riktig honorert for det arbeidet som legges ned samlet sett.

Som det vil framgå av kapittel 22, går utvalget inn for en ordning hvor rettshjelpsmottakerne skal betale egenandeler som øker proporsjonalt med advokatens tidsbruk. Overfor den enkelte rettshjelpsmottaker er det imidlertid ikke mulig å operere med den formen for gjennomsnittsbetraktninger som stykkprissystemet er basert på. Ingen kan pålegges å betale egenandeler for arbeid som ikke er utført i deres egen sak.

Så sant utvalgets forslag om proporsjonale egenandeler blir gjennomført, kan dagens ulike stykkprisordninger ikke videreføres på de områdene som fortsatt skal være del av rettshjelpsloven. På de områdene hvor det ikke skal betales egenandel – det vil si de saksområdene utvalget foreslår å ta ut av rettshjelpsloven –, gjør denne motforestillingen seg derimot ikke gjeldende.

20.2.5 Stykkprisordningen gjør det lite lønnsomt å påta seg saker hvor rettshjelpsbehovet er stort

Innenfor et saksområde vil det fortsatt variere fra sak til sak hvor mye arbeid advokaten må legge ned for å utføre oppdraget forsvarlig. Innenfor én og samme sak kan også rettshjelpsbehovet variere mellom ulike parter som mottar rettshjelp. I en barnevernssak vil det for eksempel være mer langt mer arbeidskrevende å representere den forelderen som skal fratas omsorgen for barnet, enn det vil være å representere en forelder som «bare» skal få fastsatt samvær, og som i tillegg kanskje er enig med barneverntjenesten i hvor omfattende dette samværet bør være. Begge advokater vil imidlertid etter dagens ordning ha krav på samme multiplikator-stykkpris i fylkesnemnda. Advokatforeningen har i sin rapport om rettshjelpsordningen pekt på at det er lite hensiktsmessig at stykkprisen i fylkesnemnda er den samme i alle barnevernssaker, uavhengig av sakstype og hvilken part advokaten representerer.39

Dagens ulike stykkprisordninger innebærer en standardisering av salærfastsettelsen som utvalget ser mange fordeler ved. Etter utvalgets syn er det likevel en svakhet ved stykkprisordningen at systemet – sett fra rene lønnsomhetsperspektiver – straffer de advokatene som påtar seg oppdrag hvor klientens rettshjelpsbehov er stort. Innvendingen gjør seg spesielt sterkt gjeldende på saksområder som ikke preges av noen få, spesialiserte advokater, med mange rettshjelpsoppdrag. Advokater som i dag påtar seg denne typen krevende oppdrag på stykkpris, opplever ofte at de står overfor et valg mellom å jobbe mindre enn det saken krever, eller å jobbe mye gratis.

20.2.6 Multiplikator-stykkpris med utgangspunkt i rettsmøtetid gir ikke insentiver til effektive og konsentrerte rettsmøter

Når en sak står for domstolene, er det dommeren som har hovedansvaret for at rettsmøtene gjennomføres så effektivt og konsentrert som mulig. I tvisteloven § 9-13 andre ledd står det:

«Retten skal sørge for at hovedforhandlingen skjer konsentrert og forsvarlig uten unødig tidsspille for retten, parter, vitner og sakkyndige. Forhandlinger om forhold som er uten betydning for saken, skal nektes. Det samme gjelder unødige gjentakelser, unødig omfattende behandling og ellers for spørsmål som er tilstrekkelig drøftet. Hvis det er avtalt eller fastsatt tidsrammer for innlegg eller bevisføring, påser retten at disse holdes og kan foreta nødvendige avskjæringer.»

Tilsvarende har nemndsleder etter barnevernloven § 7-3 et ansvar for at fylkesnemndas møter gjennomføres på en måte som er «betryggende, rask og tillitsskapende», og som er «tilpasset tiltaket og sakens art, omfang og vanskelighetsgrad».

Selv om hovedansvaret for saksframdriften ligger hos dommeren eller nemndslederen, er det liten tvil om at lengden på rettsmøtene er resultatet av et samspill mellom alle de involverte aktørene. Partene og deres prosessfullmektiger vil normalt påvirke tidsbruken gjennom antall vitner og andre bevis som påberopes, gjennom tiden som brukes på utspørring og forklaringer, og gjennom tiden som brukes på rettslig argumentasjon.

Rettsmøtene i sivile saker i Norge tar lengre tid enn i andre land vi normalt sammenligner oss med. I punkt 27.5.7 er denne forskjellen i tidsbruk tallfestet for saker som handler om barnevern. Tendensen er imidlertid den samme på de fleste sivile saksområder. Rask og effektiv behandling av rettstvister er et sentralt formål med tvisteloven, og ved lovens ikrafttredelse i 2008 ble det skissert flere konkrete målsettinger, blant annet om at rettsmøtetiden skulle reduseres med 30 prosent. Disse målsettingene ble evaluert i en rapport som ble ferdigstilt i 2013.40 På side 13 i rapporten framgår blant annet følgende:

«Departementet ser at de nye reglene om hoved- og ankebehandling representerer en kulturendring som krever ytterligere tid, og at behandlingen av de sivile tvistene derfor ikke har blitt så effektiv som ønskelig når det gjelder antall rettsmøtetimer. Målet om 30 % reduksjon i hoved- og ankeforhandlingstimene er antakelig satt noe høyt, men departementet vil likevel vurdere om det er behov for regelendringer for å effektivisere hoved- og ankeforhandlinger ytterligere.»

En reduksjon av rettsmøtetiden i sivile saker er følgelig fortsatt et sentralt mål. Reglene for fastsettelsen av antall rettshjelpstimer bør utformes slik at de gir insentiver som bidrar til å nå dette målet. Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å gå bort fra utgangspunktet om at den tiden som brukes i retten i en rettshjelpssak, fortsatt skal anses som nødvendig tidsbruk. Derimot er det uheldig at den faktiske rettsmøtetiden også fungerer som multiplikator for hvilken saksforberedelse som skal honoreres. Sakens omfang – og ikke faktisk tidsbruk i rettsmøtet – bør etter utvalgets syn være styrende for fastsettelsen av hvor mange timer som kan legges ned i forberedelsen av en sak.

20.2.7 Systemet inviterer til videre prosess

Flertallet av rettshjelpssakene som ender i retten, har også en forhistorie med rettshjelp utenfor domstolene. Eksempelvis har parter som mottar rettshjelp i en foreldretvist for retten, også vært berettiget til rettshjelp på rådgivningsstadiet. Utenfor domstolene er denne rettshjelpen begrenset av en flat stykkpris på sju timer. På domstolstadiet fastsettes timetallet med utgangspunkt i medgått tid. Som figur 20.2 viser, var omfanget av den gjennomsnittlige rettshjelpen som ble gitt i foreldretvister i 2018, langt større etter at saken kom inn for retten, enn den var på rådgivningsstadiet.

¹ Flertallet av foreldretvistene løses ved mekling i tingretten uten at hovedforhandling holdes. Dette er snittet for saker hvor minst én rettsmøtetime er registrert, men hvor hovedforhandling ikke er gjennomført.

Kilde: regnskap og saksstatistikk fra Domstoladministrasjonen, bearbeidet av utvalget. For mer om produksjon av statistikken, se statistisk vedlegg.

I 2018 ble det registrert 2028 rettsråd i foreldretvister. I domstolene ble det samme år registrert 1707 parter med rettshjelp i foreldretvister. Selv om tilgjengelige data ikke gjør det mulig å spore sakene mellom rådgivningsstadiet og domstolsstadiet, er det grunn til å tro at de aller fleste som mottar rettshjelp for domstolene, først har benyttet seg av muligheten for fritt rettsråd. I så fall viser tallene at rundt 84 prosent av foreldretvistene med rettshjelp utenfor domstolene bringes videre inn for retten.

Advokatforeningen skriver følgende i sin rapport om framtidens fri rettshjelpsordning under punktet «Urealistiske og prosessdrivende stykkprissatser»:41

«På enkelte rettsområder har man krav på fritt rettsråd utenfor domstolen, og deretter på fri sakførsel dersom saken går til retten. Problemet oppstår der hvor stykkprisen er satt vesentlig lavere enn tiden det er mulig å løse saken på. En lav stykkpris i rettrådssakene kan medføre at saken havner i domstolene til tross for at advokaten med litt mer tid til rådighet, hadde kunnet løse saken.»

Også i barnevernssaker skjer det en endring i systemet for fastsettelse av antall rettshjelpstimer mellom de ulike stadiene av en sak. Alle barnevernssaker som kommer inn for domstolene, har først vært behandlet av fylkesnemnda. Flertallet av disse har i nemnda vært honorert med multiplikator-stykkpris, mens de honoreres med utgangspunkt i medgått tid i retten. Som figur 20.3 viser, var omfanget av den gjennomsnittlige rettshjelpen som ble gitt i barnevernssaker i 2018, høyere i tingretten enn den var i fylkesnemnda.

Kilde: regnskap og saksstatistikk fra Domstoladministrasjonen og Sentralenheten for fylkesnemndene, bearbeidet av utvalget. For mer om produksjon av statistikken, se statistisk vedlegg.

Sett i et nødvendighetsperspektiv er det vanskelig å forklare at en sak skulle kreve mer forberedelse når den behandles for andre eller tredje gang enn ved første gangs behandling. Økningen i gjennomsnittlig tidsbruk mellom fylkesnemnda og tingretten kan etter utvalgets syn heller ikke forklares med hvilken saksforberedelse som faktisk er nødvendig på disse ulike stadiene. Snarere må økningen ses som et resultat av hvilken tidsbruk de ulike stadiene tillater. Slik systemene praktiseres i dag, gir de ulike variantene av stykkpris mindre rom for tidsbruk enn fastsettelse etter medgått tid. Dette innebærer igjen at noen saker kan havne i domstolen fordi det først er i domstolen at advokaten får betalt for det arbeidet advokaten og/eller klienten mener er nødvendig.

Mange har tatt til orde for at hverken den flate stykkprisen eller multiplikator-stykkprisen reflekterer det arbeidet som er nødvendig i mange sakstyper. Utvalget er langt på vei enig i dette. I punkt 20.3.4 vil vi komme tilbake til spørsmålet om hvor mange rettshjelpstimer det skal være mulig å få når saken ennå ikke er brakt inn for domstolene. Uavhengig av hvilket antall timer som skal godtas, er det imidlertid også viktig at ikke systemene i seg selv inviterer til videre prosess. Et av hovedproblemene med dagens rettshjelpsordning er at den ikke gir gode nok insentiver til å løse konflikter tidlig. Utvalget mener derfor at dagens ordning med ulike fastsettelsessystemer for ulike stadier av en sak –hvor det i praksis innvilges mer rettshjelp jo lenger man kjører saken – må endres.

20.3 Utvalgets forslag

20.3.1 Innledning

I dagens rettshjelpsordning er stykkpris og salærfastsettelse etter medgått tid de viktigste mekanismene som skal sikre at det offentlige ikke utbetaler mer støtte til rettshjelp i den enkelte sak enn det som er nødvendig. Som det framgår av punkt 20.2, er det flere svakheter ved begge disse kontrollmekanismene.

Det overordnede målet ved utarbeidelsen av et nytt system for fastsettelse av antall rettshjelpstimer må være å sikre at rettshjelpsmottakeren mottar så mye støtte som er nødvendig for at advokaten kan gjøre en forsvarlig vurdering av saken uten å måtte arbeide gratis. For å nå dette målet mener utvalget det gjennomgående må gis større rom for tidsbruk i saker som ikke er brakt inn for domstolene.

Innføring av proporsjonale egenandeler, slik utvalget foreslår i kapittel 22, vil gi rettshjelpmottakeren insentiver til å begrense advokatens arbeid med saken til det som er nødvendig. På denne måten reduseres behovet for offentlig kontroll med tidsbruken noe. Med begrensede rettshjelpsmidler er det likevel behov for ytterligere mekanismer som sikrer at det ikke legges ned mer tid enn nødvendig i den enkelte sak. Disse mekanismene vil ha enda større betydning i saker hvor det gis rettshjelp uten behovsprøving, hvor egenandelen ikke kommer inn som et begrensende faktor.

Ved utarbeidelsen av forslaget til nye mekanismer for nødvendighetskontroll har utvalget forsøkt å bøte på de nevnte svakhetene ved dagens ordninger. Kort oppsummert innebærer dette at utvalget har vært opptatt av å etablere en ordning hvor

• fastsettelsen av antall timer primært er rettet mot klienten og ikke advokaten

• systemet for fastsettelse av antall timer er det samme på alle stadier av en sak

• fastsettelsen skjer på bakgrunn av generelle føringer om normal forventet tidsbruk og særlige omstendigheter i den enkelte saken

• fastsettelsen tar høyde for den rettshjelpen som allerede har blitt gitt

• så mye som mulig av fastsettelsen finner sted før arbeidet utføres, likevel slik at

• advokatens salær ikke kan være høyere enn det arbeidet som faktisk er utført i saken

Utvalget mener ordningen må ta høyde for at et stort antall mennesker fortsatt vil ha befatning med fastsettelsen av hvor mye rettshjelp som skal gis i ulike saker. For å sikre likebehandling og kontroll mener utvalget at fastsettelse som ikke kan finne sted innenfor relativt standardiserte rammer, bør legges til rettshjelpsforvaltningen.42

20.3.2 Ny ordning med forhåndsfastsatte tak til rådgivning og saksforberedelse

Utvalget foreslår at dagens systemer med salærfastsettelse etter medgått tid og ulike varianter av stykkpris erstattes med et nytt system hvor det på forhånd fastsettes et tak for antall timer rettshjelpsmottakeren har til rådighet for rådgivning og saksforberedelse. Tid som går med til eventuelle rettsmøter, kommer i tillegg til dette taket.

Fastsettelsen av taket skal skje etter mer standardiserte prosedyrer enn det som i dag er situasjonen ved salærfastsettelse etter medgått tid. Når fastsettelsen gjøres mer standardisert – og i tillegg skjer før arbeidet utføres –, avhjelpes de viktigste innvendingene mot dagens system for salærfastsettelse i domstolene. Samtidig vil fastsettelsen bli mer tilpasset den enkelte sak enn stykkprisordningene, blant annet fordi taket bare setter den øvre rammen for tidsbruken og ikke angir salæret ut fra en gjennomsnittstankegang. På denne måten vil også de viktigste innvendingene mot stykkprisordningene bli hensyntatt.

Taket skal rette seg mot den enkelte rettshjelpsmottaker. Forslagene i punkt 19.2.3 om en automatisert søknadsprosess innebærer at det opprettes elektroniske systemer som også vil gjøre det mulig å registrere hvilket tak som er satt for hver enkelt rettshjelpsmottaker, og hvor mange timer som så langt er benyttet. Dersom rettshjelpsmottakeren velger å bytte advokat underveis i prosessen, vil den nye advokaten måtte forholde seg til det antallet timer som fortsatt står til disposisjon innenfor det fastsatte taket.

Innenfor det fastsatte taket er utgangspunktet at klienten vil bli godskrevet støtte til rettshjelp i det antallet timer advokaten arbeider med saken. Rettshjelpsmottakeren og advokaten må kunne legge til grunn at det arbeidet som utføres innenfor taket, som klar hovedregel vil bli ansett rimelig og nødvendig.

Det fastsatte taket skal ikke kunne påklages eller overskrides. Dersom det foreligger særlige forhold som tilsier at det er nødvendig med flere timer – enten fordi den opprinnelige fastsettelsen var for lav, eller fordi det har inntrådt uforutsette omstendigheter underveis –, kan rettshjelpsmottakeren søke om å få fastsatt et nytt tak. For å sikre likebehandling bør denne type søknader behandles av rettshjelpsforvaltningen.

20.3.3 Taket settes for hvert stadium av en sak, men fastsettelsen må ta høyde for den rettshjelpen som allerede har blitt gitt

I punkt 19.2.7 har utvalget anbefalt at søknad om rettshjelp skal sendes inn for hvert nye stadium av en sak (rådgivningsstadiet, tingrettsstadiet, lagmannsrettsstadiet mv.). Hver nye søknad vil foranledige en fastsettelse av et tak for antall timer som kan benyttes på det aktuelle stadiet.

I noen tilfeller vil det kunne være aktuelt å fastsette tak for ulike stadier av en sak innenfor én og samme instans. Dersom for eksempel en arbeidsrettssak skal rettsmekles, og arbeidstakeren mottar støtte til rettshjelp, vil det være naturlig at det først settes et tak for antall timer som kan brukes på saken fram til mekling. Dersom enighet ikke oppnås, og saken går videre til hovedforhandling, vil det måtte settes et nytt tak for hvor mange timer som i tillegg skal kunne brukes på å forberede denne. Det samme vil kunne være aktuelt i foreldretvister som først behandles av domstolene i meklingssporet og deretter i hovedforhandlingssporet, eller i barnevernssaker i fylkesnemnda som først behandles etter reglene om samtaleprosess.

Ved fastsettelsen må det tas hensyn til hvor mange timer rettshjelp som tidligere har vært gitt i saken. Taket på senere stadier skal anses som et påslag til den rettshjelpen som allerede har blitt gitt. Det tar kortere tid å forberede en sak for domstolene dersom advokaten allerede har satt seg inn i saken. Dersom domstolen får en sak til behandling hvor det ikke tidligere har vært gitt støtte til rettshjelp, bør taket derfor settes høyere enn i en sak hvor det også har vært gitt støtte på rådgivningsstadiet.

Det bør settes av mindre tid til saksforberedelse når saken står for lagmannsretten enn når den står for tingretten. Tilsvarende bør det i barnevernssaker settes av mindre tid i tingretten enn i fylkesnemnda. Har taket vært satt riktig i første instans, bør tiden til saksforberedelse i ankeomgangen etter utvalgets syn kunne reduseres sammenlignet med første instans.43

20.3.4 Inntil 15 timer rettshjelp på rådgivningsstadiet

Rettslige konflikter bør løses på et tidligst mulig stadium. Det er derfor viktig at rettshjelpsmottakerne får tilstrekkelig bistand til å løse konfliktene utenfor domstolene. Utvalget mener dagens ordning gjennomgående gir for liten tid til å løse konflikter i tidlige faser, og at dette fører til at det reises unødvendig mange saker for domstolene. Behovet for rettshjelp, og muligheten for utenrettslige løsninger, varierer mye fra sak til sak. Systemet bør derfor legge til rette for at bistanden bedre kan tilpasses behovet i den enkelte sak.

Så lenge en sak ikke er brakt inn for domstolene eller domstolslignende organer, er det ingen myndighet som har naturlig foranledning til å mene noe om sakens omfang og hvor mye rettslig bistand den krever. Utvalget anbefaler derfor at det gis en vid ramme for tidsbruken på rådgivningsstadiet. Tidsbruken innenfor rammen bør styres av klienten, som betaler en egenandel som reflekterer tiden advokaten bruker på saken.

For å sikre effektiv bruk av rettshjelpsmidlene må det likevel settes noen begrensninger på tidsbruken i hver enkelt sak. Utvalget foreslår at taket i prioriterte saker utenfor domstolene settes til 15 timer. Ifølge advokatenes egenrapportering brukes det under 15 timer i 94 prosent av behovsprøvde rettsrådssaker i dag.44 Snittet på tidsbruk er drøye 6 timer for disse, mens snittet er 23 timer for de sakene som går over. Snittet for tidsbruk er under 15 timer for alle sakstyper, men med store variasjoner. Sakstypen med størst andel over 15 timer er saker om erstatning ved personskade, hvor hele 18,5 prosent av sakene går over. I skiftesaker går 10,6 prosent over, mens i øvrige saker ligger andelen som går over, på mellom 1 og 5 prosent. Dersom særlige grunner tilsier at det er nødvendig med mer enn 15 timer rettshjelp i den enkelte sak, kan rettshjelpsforvaltningen innvilge mer støtte etter søknad. Innvilgelse av ytterligere støtte vil for eksempel kunne være aktuelt dersom sannsynligheten er stor for at partene vil kunne komme fram til enighet med noe mer rettslig bistand.

På saksområdene som foreslås tatt ut av loven, betaler ikke rettshjelpsmottakeren noen egenandel. I disse sakene kan man derfor heller ikke forvente at rettshjelpsmottakeren vil utøve noen god kontroll med advokatens tidsbruk på rådgivningsstadiet. Samtidig gjør flere av motforestillingene mot flat stykkpris seg ikke like sterkt gjeldende i disse sakstypene. Utvalget foreslår derfor at flate stykkpriser beholdes på de områdene som tas ut av loven. Utvalget foreslår en del endringer i disse stykkprisene, se utredningens del V.

20.3.5 I retten og fylkesnemnda settes taket individuelt i hver enkelt sak

På domstolsstadiet taler gode grunner for at fastsettelsen av antall timer som kan brukes i en rettshjelpssak, fortsatt bør ligge hos den instans som for øvrig behandler saken. Fastsettelsen av tak står i nær sammenheng med andre spørsmål som retten uansett må ta stilling til under saksforberedelsen, blant annet fastsettelsen av lengden på hovedforhandlingen. En mulig innvending som kan reises mot at taket skal fastsettes av retten, er at beslutningen kan svekke partenes tillit til dommerens videre behandling av saken. Domstolene treffer imidlertid en rekke andre avgjørelser under saksforberedelsen som også kan gå parten imot, uten at dette rokker ved dommerens habilitet. Etter utvalgets forslag er det ingen krav til begrunnelse for fastsettelse av taket, og normalt vil det derfor ikke være nødvendig for dommeren å si noe om hvordan sakens tvistespørsmål vurderes når taket fastsettes.

En ordning hvor taket settes av den instans som behandler saken, innebærer at det også i framtiden vil være mange personer som skal utøve et konkret skjønn over hvor mye arbeid det er nødvendig for en advokat å legge ned i en sak. For å sikre at praktiseringen av nødvendighetsvilkåret er noenlunde lik blant alle disse, mener utvalget – i likhet med Menon45 – at det må gis tydeligere føringer for hva som normalt anses som nødvendig tidsbruk i typiske rettshjelpssaker.

Utvalget foreslår at reglene om individuelt fastsatte tak kommer til anvendelse i alle saker for de alminnelige domstolene, Trygderetten og fylkesnemnda (inkludert smittevernnemnda). Rettshjelp for kontrollkommisjonen gis i dag som fri sakførsel, men utvalget foreslår at fastsettelsen av tidsbruken i disse sakene framover skjer gjennom en flat stykkpris. Dette vil bli nærmere drøftet i kapittel 28.

Når en sak har kommet inn for domstolene, skal det legges en plan for hvordan den skal håndteres videre. Etter tvisteloven § 9-4 skal dommeren «aktivt og planmessig styre saksforberedelsen» og «legge opp en plan for den videre behandlingen etter drøfting med partene og herunder fastsette frister og treffe nødvendige beslutninger». Det avholdes i dag normalt planmøter, hvor dommeren og advokatene drøfter på telefon om saken er egnet for mekling, hvilke bevis som skal føres under hovedforhandlingen, mv. I planmøtet treffer dommeren ulike beslutninger – blant annet om hvor mye tid som skal settes av til hovedforhandlingen. På denne måten har dommeren allerede tidlig i saksforløpet fått en viss oversikt over sakens problemstillinger og omfang. På tidspunktet for planmøtet vil dommeren også være i stand til å mene noe om hvor mye rettshjelp hver part trenger for at saken skal bli forsvarlig behandlet. Fastsettelsen av taket for antall rettshjelpstimer vil derfor naturlig kunne inngå som en av de beslutningene dommeren skal ta stilling til når det legges en plan for saken etter tvisteloven § 9-4. Fylkesnemndene har ingen lovfestet ordning med planmøter, men etter barnevernloven § 7-12 femte ledd kan nemndsleder kalle inn til «saksforberedende møte for blant annet å klarlegge uenigheten mellom partene og drøfte videre behandling av saken». Dersom nemnda holder et slik møte, vil det være naturlig at fastsettelsen av taket også er tema her. Alternativt vil fastsettelsen kunne skje under den skriftlige saksforberedelsen.

Noen saker blir avgjort av retten uten at det først blir avholdt planmøte. Dette kan for eksempel være saker som blir avvist, saker som blir hevet på grunn av manglende aktualitet, eller saker hvor saksøkers krav blir tatt til følge i en fraværsdom. For å ta høyde for at noen rettshjelpssaker kan bli avgjort før retten rekker å sette et individuelt tak, foreslår utvalget at rettshjelpsmottakeren som hovedregel bør kunne forvente å få innvilget rettshjelp i inntil fem timer for de sakene hvor taket ikke er fastsatt individuelt. Sett i lys av at det på tidspunktet for stevning/tilsvar allerede vil ha vært gitt støtte på rådgivningsstadiet i de aller fleste rettshjelpssaker – slik at saken forutsettes kjent for advokaten –, anses fem timer som tilstrekkelig tidsbruk for å bringe en typisk rettshjelpssak inn for retten. På samme måte vil barnevernssaker som bringes inn for tingretten, allerede være kjent for advokaten gjennom behandlingen i fylkesnemnda.

Taket settes skjønnsmessig av retten eller fylkesnemnda ut fra forholdene i den enkelte sak og hos den enkelte part. Dersom en sak involverer flere parter som mottar rettshjelp, er det naturlig at taket settes ulikt for disse dersom de har ulike krav som krever ulik grad av forberedelse. Sakens omfang og kompleksitet, og hvor mye rettshjelp som tidligere er gitt i saken, vil være sentrale momenter ved vurderingen av hvilken tid som må anses nødvendig. I tillegg vil også rimelighetsbetraktninger kunne spille inn. Som det går fram av punkt 11.2, foreslår utvalget at det fortsatt skal være et vilkår for støtte til rettshjelp at slik hjelp er nødvendig. Vilkåret om nødvendighet vil ikke bare kunne spille inn ved vurderingen av om støtte overhodet skal ytes, men vil også kunne spille inn i den samlede vurderingen av hvilket tak som skal settes i alle typer saker hvor det gis støtte til rettshjelp. Eksempelvis bør det ved gjentatte saksanlegg om tilbakeføring/samvær etter barnevernloven være rom for å sette taket relativt lavt. Motsatt bør det kunne gis relativt mye mer rettshjelp ved første gangs prøving av spesielt omfattende saker med komplisert faktum og/eller komplisert juss.

Samtidig som fastsettelsen bør være skjønnsmessig og individuell, er det viktig at det gis tydelige føringer for hva som skal anses som normalt nivå i de mest vanlige rettshjelpssakene for retten og fylkesnemnda. På den måten har partene, advokatene og den enkelte dommer/fylkesnemndsleder noe å navigere etter. Utvalgets forslag til nivå i de mest vanlige sakstypene innenfor de prioriterte saksområdene vil bli drøftet under det enkelte saksområde i del IV og V. På områder hvor det ikke er angitt noe normalnivå i utredningen eller senere forarbeider, vil det fortsatt være mulig å trekke veksler på de saksområdene som har fått angitt et nivå. I saker hvor rettshjelpsmottakeren har fått rettshjelp på rådgivningsstadiet og dermed allerede har hatt tilgang på inntil 15 timers bistand, kan et naturlig utgangspunkt for størrelsen på taket for på rettssaksstadiet ofte være omtrent 15 timer.

Det fastsatte taket vil gjelde for saksforberedelsen og eventuelt etterarbeid, men ikke for tiden som faktisk går med til rettsmøter. Rettsmøtenes varighet vil normalt ikke være problematisk å fastslå, og disse bør derfor fortsatt kunne honoreres etter medgått tid. En ordning med honorering av medgått rettsmøtetid vil også sikre at advokatene ikke risikerer å måtte jobbe gratis fordi rettsmøtene varer lenger enn det som var tenkt på forhånd. Dersom rettsmøtene honoreres for medgått tid, vil det også være mindre problematisk at de forhåndsfastsatte takene til saksforberedelse anses absolutte.

Eventuelt etterarbeid vil også være omfattet av det fastsatte taket. Dersom saken ankes, vil arbeidet med utarbeidelse av anken omfattes av ankeinstansens tak for saksforberedelse og etterarbeid. Dersom ankeinstansen ikke rekker å sette et slik tak før saken blir avgjort – for eksempel fordi saken ikke slipper gjennom til ankebehandling –, bør det også her gjelde en hovedregel om bistand på inntil fem timer.

Innenfor det fastsatte taket er utgangspunktet at klienten vil bli godskrevet støtte til rettshjelp i det antallet timer advokaten arbeider med saken. Rettshjelpsmottakeren og advokaten må kunne legge til grunn at det arbeidet som faktisk utføres innenfor taket, som klar hovedregel vil bli ansett rimelig og nødvendig. Dersom det utførte advokatarbeidet likevel ikke blir ansett nødvendig i andre sammenhenger – for eksempel ved klientens klage på salæret i advokatenes disiplinærsystem eller ved dommerens vurdering av hvilke sakskostnader motparten kan idømmes – vil en nedsettelse av salæret også få betydning for fastsettelsen av antall rettshjelpstimer.

20.3.6 Øvre grense på 50 timer

Utvalget foreslår at den nye loven oppstiller en grense for hvor høyt taket for antall timer til saksforberedelse i én instans kan settes for en part. Både Sverige og Finland har grenser for tidsbruken i den enkelte sak. Grensen i Sverige er 100 timer per sak,46 mens grensen i Finland er 80 timer per sak.47 Utvalget foreslår at grensen settes til 50 timer. I mange tilfeller vil dette gi rom for høyere tidsbruk enn i Sverige og Finland, ettersom grensen på 50 timer gjelder for tidsbruk utenfor rettsmøte i én instans, mens grensene i Sverige og Finland gjelder for all bistand som gis i saken, i alle instanser, inkludert tidsbruk i retten.

Grensen må anses som et uttrykk for hvor mye offentlige rettshjelpsmidler lovgiver mener man kan prioritere å bruke på én part i én instans. For retten og fylkesnemnda vil denne grensen være absolutt. Utvalget foreslår likevel at rettshjelpsforvaltningen skal ha mulighet til å overskride begrensningen på 50 timer i helt spesielle tilfeller.48

20.3.7 Om saksbehandling og muligheten for å få innvilget mer tid enn taket

Fastsettelsen av taket

På rådgivningsstadiet foreslår utvalget i punkt 20.3.4 at taket i loven fastsettes til 15 timer i alle saker. På rettssaksstadiet går forslaget derimot ut på at taket skal forhåndsfastsettes individuelt i hver sak. Selv om denne fastsettelsen også kan anses som en utøvelse av forvaltningsmyndighet, mener utvalget gode grunner taler for at taket fastsettes av det organet som for øvrig behandler saken. Antallet timer med rettshjelp står i klar sammenheng med andre beslutninger som retten treffer under saksforberedelsen, som for eksempel omfanget av bevisførselen og varigheten av hovedforhandlingen.

Som det framgår av punkt 20.3.5, foreslår utvalget at fastsettelsen av taket inngår som en del av de beslutninger som treffes i planmøtet etter tvisteloven § 9-4. Dersom fastsettelsen drøftes i planmøtet, vil også advokatene få anledning til å uttale seg, men det bør etter utvalgets syn ikke være noe absolutt krav om at retten skal høre prosessfullmektigene før taket settes. Fastsettelsen av taket må anses som en skjønnsmessig beslutning som ikke må begrunnes, og som heller ikke kan påklages. Betenkelighetene ved en manglende klageadgang er etter utvalgets syn tilstrekkelig ivaretatt ved at loven åpner for at man etter søknad kan få innvilget mer tid enn det fastsatte taket av rettshjelpsforvaltningen i særlige tilfeller. Denne muligheten er nærmere omtalt nedenfor.

Fastsettelsen av salær innenfor taket

På rådgivningsstadiet vil advokatens tidsbruk innenfor taket først og fremst være en sak mellom klienten – som betaler egenandel – og advokaten. Utvalget legger til grunn at de krav som for øvrig gjelder for advokater om forhåndsopplysning og oppdragsbekreftelse, må gis anvendelse også i de sakene hvor klienten mottar støtte til rettshjelp. Det samme gjelder reglene om klage på advokathonoraret. Dersom klienten får medhold i at advokatens salær skal settes ned, fordi advokaten krever salær for flere timer enn det er grunnlag for, vil dette også få betydning for den støtten som er ytt av det offentlige.

På rettssaksstadiet foreslår utvalget at fastsettelsen av advokatens salær innenfor taket følger salærforskriften. Dette betyr blant annet at advokaten må levere inn en arbeidsoppgave med opplysninger om det arbeidet som er utført utenfor rettsmøter. Selv om salærforskriften gis anvendelse, skal retten og fylkesnemnda likevel være svært tilbakeholdne med å foreta reduksjoner i salæret under henvisning til bestemmelsen i salærforskriften § 7 om at det utførte arbeidet må være «rimelig og nødvendig». Som påpekt under punkt 20.3.5 må rettshjelpsmottakeren og advokaten som klar hovedregel kunne legge til grunn at det arbeidet som faktisk utføres innenfor taket, vil bli ansett rimelig og nødvendig. En nedsettelse vil likevel kunne være aktuelt dersom saken har endret seg etter at taket ble fastsatt, for eksempel dersom den faller bort kort tid etter at taket er satt.

Salærforskriftens øvrige bestemmelser – blant annet om honorering ved advokatskifter og ved utsettelser – vil fortsatt kunne gis anvendelse så sant denne honoreringen ikke innebærer at det fastsatte taket overskrides. Det vil imidlertid måtte gjøres en tilpasning av flere bestemmelser i salærforskriften dersom forslaget til ny lov vedtas. Utvalget har ikke gått inn i detaljene knyttet til dette.

Utvalget foreslår at dagens regler om klage over salærfastsettelse innenfor det fastsatte taket videreføres. Dette betyr at rettens fastsettelser kan påklages til overordnet domstol, mens fylkesnemndas fastsettelser kan påklages til den myndigheten som for øvrig håndterer rettshjelp på barnevernsområdet.

Muligheten for å få innvilget mer tid enn det fastsatte taket

Utvalget foreslår at loven åpner for å innvilge mer tid enn det fastsatte taket i særlige tilfeller. Åpningen bør gjelde både for rådgivnings- og rettssaksstadiet. I særlige tilfeller bør det også være rom for å fravike den øvre grensen på 50 timer.

Hensynet til kontroll og likebehandling tilsier at myndigheten til å fravike taket bør samles hos rettshjelpsforvaltningen. Rettshjelpsforvaltningen vil treffe enkeltvedtak etter søknad, og forvaltningslovens alminnelige bestemmelser om begrunnelse og klageadgang vil her komme til anvendelse. I den grad den domstolen eller fylkesnemnda som opprinnelig fastsatte taket, har synspunkter knyttet til søknaden, bør disse tillegges vekt.

Dersom bestemmelsene om tak for antall timer skal ha den begrensende effekten de er tiltenkt, vil en innvilgelse av ekstra tid ikke alene kunne begrunnes med at saken er arbeidskrevende. Det må i tillegg foreligge særlige omstendigheter som gjør det urimelig å begrense søkerens rettshjelp til det taket som allerede er fastsatt. Disse særlige omstendighetene kan både knytte seg til den opprinnelige fastsettelsen og til forhold som har inntrådt etterpå. Eksempelvis vil et advokatskifte som skyldes sykdom hos den opprinnelige advokaten, kunne anses som en særlig omstendighet, mens et advokatskifte som skyldes rettshjelpsmottakerens egne ønsker, normalt ikke kan anses som en særlig omstendighet som tilsier at det bør innvilges mer tid enn det fastsatte taket.

21 Hvilke typer kostnader omfattes av ordningen?

21.1 Innledning

Etter dagens rettshjelpsordning kan personer som kvalifiserer for fri rettshjelp, også få dekket en del utgifter som ikke er direkte betaling for advokatens rådgivning, men som likevel kan være avgjørende for at oppdraget blir utført på en forsvarlig måte. Utgifter knyttet til advokatens nødvendige reiser og til tolking i konferanser mellom advokaten og klienten er eksempler på dette.

Videre kan rettshjelpen omfatte utgifter som knytter seg til rettens behandling av en sak, som for eksempel honoraret til en rettsoppnevnt sakkyndig. Denne typen utgifter kan dekkes gjennom rettshjelpsordningen dersom utgiftene ellers ville blitt belastet partene. Utgifter som uansett ikke skal dekkes av partene – som for eksempel rettens utgifter til tolk –, skal ikke belastes rettshjelpsbudsjettet. Det er domstolen som har saken til behandling, som også tar stilling til om denne typen utgifter skal omfattes av rettshjelpsbevillingen. Personer som kvalifiserer for rettshjelp, kan også fritas for rettsgebyr etter rettsgebyrloven.

I visse tilfeller kan personer som kvalifiserer for rettshjelp, få dekket idømte sakskostnader til motparten gjennom rettshjelpsordningen. De kan også få dekket egne vesentlige reise- og oppholdsutgifter, men dette innvilges sjelden. Det er fylkesmannen som vurderer søknader om å få dekket denne typen utgifter etter rettshjelpsloven.

Figur 21.1 viser hvordan utgiftene under kapittel 470 fordeler seg på ulike kostnader. Kostnader som ikke er hjemlet i loven, støtte til rettshjelpstiltak, er holdt utenfor.

Merk: Figuren tar utgangspunkt i utgifter som er rapportert på utgiftstype. Alle utgiftene til kontrollkommisjonen og Trygderetten samt noen utgifter utbetalt av fylkesmennene er derfor utelatt. Disse utelatte utgiftene stod for 3 prosent av de totale utgiftene etter loven. I tillegg er tilskuddene til spesielle rettshjelptiltak utelatt. Disse stod for 8 prosent av de totale utgiftene under kapittel 470. For mer om statistikkgrunnlaget, se statistisk vedlegg.

Figuren gir ikke et fullt ut dekkende bilde av hvilke utgifter det offentlige dekker i medhold av rettshjelpsloven. For det første er det en del ytelser som er utelatt fra oversikten fordi de ikke er mulige å spore. Fritak fra rettsgebyr er en manglende inntekt for staten som ikke belastes rettshjelpsbudsjettet. Dekning av motpartens sakskostnader er utelatt fra oversikten fordi statistikken over antall innvilgelser er mangelfull. Begge disse utgiftspostene antas imidlertid å være relativt beskjedne. For det andre er det grunn til å tro at en del av utgiftene som er postert som rettshjelpsutgifter, og som derfor inngår i oversikten, er feilposterte. Dette gjelder særlig utgiftene til sakkyndig, og problemstillingen omtales derfor nærmere under punkt 21.5.

I dette kapittelet vil utvalget drøfte hvordan de ulike kostnadene som i dag belastes rettshjelpsordningen, skal håndteres i forslaget til ny rettshjelpslov. Videre drøftes et sentralt kostnadselement som knytter seg retthjelpsutgiftene i snever forstand, nemlig rettshjelpssatsen. Avslutningsvis i kapittelet drøftes forholdet mellom kostnadene som omfattes av ordningen og rettshjelpsmottakerens egenbetaling.

21.2 Rettshjelpssatsen

Utbetalinger til advokatene som yter rettshjelp, utgjør den klart største delen av statens rettshjelpskostnader. Størrelsen på disse utbetalingene avhenger av flere faktorer, som er grundig omtalt andre steder i utredningen. Spørsmålene om hvilke personer som kvalifiserer for rettshjelp, i hvilke type saker og i hvilket omfang, har alle betydning for de samlede utbetalingene til advokatene. En annen faktor som påvirker kostnadene, er advokatenes timepris. I dagens ordning får advokater som yter fri rettshjelp, samme timepris som forsvarere og bistandsadvokater, en sats som per 1. januar 2020 utgjør 1060 kroner. Denne satsen er også styrende for en del andre utgifter, blant annet utbetalinger til tolker og sakkyndige. Kompensasjon for eventuelt reisefravær hos advokatene blir beregnet med utgangspunkt i samme timepris, men fra og med 2017 har advokater bare fått utbetalt halv sats i fraværsgodtgjørelse.

Utvalget foreslår at advokatenes timebetaling i rettshjelpssaker fortsatt skal knyttes opp mot den samme satsen som forsvarere og bistandsadvokater får. For å tydeliggjøre forbindelsen mellom timeprisen og rettshjelpsordningen vil denne timeprisen bli omtalt som rettshjelpssatsen.

I mandatet er utvalget ikke eksplisitt bedt om å vurdere rettshjelpssatsen. Advokatenes lønns- og arbeidsbetingelser virker imidlertid styrende for hvem som påtar seg oppdrag etter rettshjelpsloven, noe som igjen påvirker kvaliteten på det offentlige rettshjelpstilbudet. Etter utvalgets syn er det derfor naturlig at betalingen til dem som yter rettshjelp, inngår i en samlet utredning av den norske rettshjelpsordningen.

Utvalget mener at dagens rettshjelpssats er for lav. Som figur 21.2 viser, er satsen lavere enn den timeprisen advokater normalt krever av privatpersoner som faller utenfor rettshjelpsordningen. Rettshjelpssatsen er også lavere enn den timeprisen de fleste offentlige rettssubjekter krever når de beregner sine salær i saker for domstolene. I 2019 tok for eksempel Kommuneadvokaten i Oslo en timepris på 1525 kroner timen. Regjeringsadvokaten tok en timepris på 1450 kroner timen.

Kilde: Advokatforeningens firmaundersøkelse fra 2018. Figuren er basert på 72 svar.

Rettshjelpssatsen i Norge er også lavere enn i våre nordiske naboland, se figur 21.3. Til denne sammenligningen kan det innvendes at det gir liten veiledning å vurdere satsene opp mot hverandre når de er løsrevet fra systemene de brukes i. Som det går fram av kapittel 27.5.7, er de samlede salærutbetalingene per barnevernssak i Norge eksempelvis langt høyere enn i våre nordiske naboland fordi både domstolene og advokatene i Norge bruker mye lengre tid per sak. Utvalget foreslår imidlertid tiltak for å redusere disse forskjellene i tidsbruk, og hvis disse forskjellene reduseres, blir en sammenligning av satsen mellom de nordiske landene også mer relevant.

Rettshjelpssatser per 1. januar 2019. Gjennomsnittlige valutakurser for 2018. Kjøpekraftsparitetsjustert for personlig konsum.

Kilde for justeringer: SSB, tabell 10258.

Rettshjelpssatsen har vært gjenstand for nærmest kontinuerlig debatt siden den ble innført. I årene før rettshjelpsloven ble innført i 1980, fikk satsen en realøkning på hele 43 prosent.49 Deretter var realverdien forholdsvis stabil (høy og variabel inflasjon tatt i betraktning) fram til arbeidet med rettshjelpsmeldingen av 1999. I forbindelse med denne meldingen ble det vedtatt en opptrappingsplan for rettshjelpssatsen som innebar en realøkning på 23 prosent over fire år. I årene etter rettshjelpsmeldingen i 2009 fikk satsen igjen en viss realøkning, blant annet som følge av flere advokataksjoner. Denne økningen har imidlertid blitt nedjustert gjennom inflasjon de seneste årene.

Offentlig rettshjelpssats justert med konsumprisindeks, basisår satt til 2019.

Selv om rettshjelpssatsen de siste tiårene har vært forholdsvis stabil dersom man justerer for inflasjon, har den falt dersom man justerer for lønnsøkningen i samfunnet. Av figur 21.5 ser man at oppjusteringen rundt årtusenskiftet gjorde at rettshjelpssatsen vokste mer enn medianlønn i samfunnet et par år, men at den siden den tid har vokst saktere enn lønnen. Rettshjelpssatsen er imidlertid ikke direkte sammenlignbar med lønn. Vi har dessverre ikke historiske data for prisen på juridiske tjenester lenger tilbake enn 2005, men av figur 21.6 ser vi at prisen på juridiske tjenester til private klienter vokste dobbelt så mye som rettshjelpssatsen fra 2005 til 2018. Ser man dette i forhold til kontorleie (som rettshjelpssatsen skal dekke), ser vi at gjennomsnittlig leie har vokst 30 prosent mer enn rettshjelpssatsen siden 2010. Alt tyder med andre ord på at situasjonen har blitt vesentlig forverret siden oppjusteringen rundt årtusenskiftet.

Medianlønn for heltidsansatte fra SSBs lønnsstatistikk. Lønn og rettshjelpssats satt til 100 i 1997.

Pris på juridiske tjenester er en indeks utarbeidet av SSB. Indeksen er basert på spørreundersøkelser til et rullerende utvalg advokatfirmaer som til sammen står for omtrent 25 prosent av omsetningen nasjonalt. Basisår er satt til 2005, også for rettshjelpssatsen.

Gjennomsnittlig kvadratmeterpris for leie av kontorbygg i Norge, indeks utarbeidet av SSB (2010 = 100).

I stortingsmeldingen om rettshjelp fra 1999 uttalte departementet følgende om rettshjelpssatsen:

«Salærsatsen har i noen år ligget tildels betydelig under den timesats advokater ellers opererer med. Dette er uheldig. Stort misforhold mellom markedspris og den offentlige prisingen av advokattjenester kan føre til at det er de mindre dyktige advokatene som tar saker mot betaling fra det offentlige. De mest ressurssvake klientene kan bli sittende igjen med en advokat fra ‘B-laget’ hvor motparten møter med en fra ‘A-laget’. Dette utgjør i så fall et betydelig rettssikkerhetsproblem. For å motvirke dette har departementet vedtatt en opptrappingsplan for den offentlige salærsatsen. […]

Hevingen vil stimulere advokater til å ta oppdrag etter den offentlige timesatsen og dermed gjøre det lettere for svake grupper å skaffe kvalifisert juridisk bistand.»50

En del av saksområdene som er prioritert for rettshjelp handler om konflikter mellom privatpersoner og det offentlige. Styrkeforholdet mellom partene i disse sakene er i utgangspunktet nesten alltid skjevt. Skjevheten forsterkes ved at det offentlige gjennomgående gir bedre betaling til sine egne advokater enn til advokatene som representerer den private part. Dette er etter utvalgets syn spesielt betenkelig i et rettssikkerhetsperspektiv.

Bekymringen man i 1999 hadde for at en lav rettshjelpssats skulle resultere i ulike sjikt av advokater, med ulik kvalitet på tjenesten, er etter utvalgets syn ikke mindre i dag. Tvert imot er det flere elementer i utvalgets forslag til ny rettshjelpslov som kan tilsi at bekymringen er større i dag enn tidligere.

Et sentralt element i utvalgets forslag til ny rettshjelpslov er en omlegging av den økonomiske behovsprøvingen, med økte inntekts- og formuesgrenser og økt grad av egenbetaling fra dem som mottar rettshjelpen. Denne omleggingen vil føre til at langt flere personer faller inn under ordningen. Dette er gunstig for dem det gjelder, både fordi de mottar støtte fra det offentlige, og fordi advokatens timesats – som er styrende for egenbetalingen – er lavere enn hva de normalt måtte forvente å betale i markedet. Omleggingen vil samtidig øke etterspørselen etter advokater som er villige til å arbeide på offentlig rettshjelpssats. Etter utvalgets syn er det positivt at en større andel av befolkningen kan kvalifisere for rettshjelp etter offentlig rettshjelpssats. Utvalget ser heller ikke bort fra at omleggingen av behovsprøvingen vil kunne ha gunstige og prisdempende effekter i advokatmarkedet for øvrig. De gunstige og prisdempende effektene av at flere faller inn under rettshjelpsordningen, forsvinner imidlertid dersom kvaliteten på rettshjelpen man mottar innenfor ordningen, er vesentlig lavere enn den man mottar i markedet for øvrig. Om kvaliteten og betalingen blir for ulik, vil det kunne oppstå to markeder for advokattjenester: ett for dem som faller inn under rettshjelpsordningen, og et annet for dem som har råd til å betale for noe bedre. Dagens rettshjelpssats er så mye lavere enn prisen på advokattjenester for øvrig at utvalget er bekymret for at dette vil kunne bli en utvikling dersom rettshjelpssatsen ikke økes.

Utvalgets forslag i punkt 19.2.7 om at man ikke lenger skal kunne søke om etterbevilling og betinget fri sakførsel, innebærer også at advokatene som påtar seg rettshjelpsoppdrag, i større grad enn i dag vil bli låst til den offentlige rettshjelpssatsen. Også dette tilsier økt bekymring for at en lav rettshjelpssats medfører at advokater ikke vil påta seg oppdrag etter loven.

Utvalget vil ikke fremme konkrete forslag til økning eller regulering av rettshjelpssatsen. For det første har ikke utvalget kunnet prioritere å skaffe seg godt nok faglig grunnlag for et slikt forslag. For det andre – men ikke desto mindre viktig – mener utvalget at en økning i rettshjelpssatsen må skje ved hjelp av friske midler. Som tidligere påpekt er den offentlige rettshjelpssatsen også styrende for utgifter som ikke faller inn under rettshjelpsordningen, og per i dag er det bare 39 prosent51 av det offentliges salærutbetalinger som er knyttet til fri rettshjelp. Selv om utvalget mener at en økning i rettshjelpssatsen er viktig, finner vi det ikke på noen måte forsvarlig å prioritere dette innenfor de økonomiske rammene som utvalget etter mandatet må forholde seg til.

21.3 Tolk

Utgifter til tolking i konferanser mellom rettshjelpsmottakeren og advokaten anses i dagens system som «partenes egne vesentlige og nødvendige utgifter», som dekkes etter §§ 14 og 22 andre ledd. Ved fri sakførsel er det den instans som behandler saken, som også vurderer om rettshjelpen skal omfatte tolkeutgifter. På rettsrådstadiet er denne kompetansen lagt til fylkesmannen.

I praksis dekkes normalt nødvendige tolkeutgifter uten noen separat søknadsbehandling i forkant. Advokaten er ansvarlig for tolkens godtgjørelse og skal kontrollere tolkens oppgitte tidsbruk. Tolkens regning skal som hovedregel inntas i advokatens salæroppgave og vedlegges i forbindelse med innsending av oppgaven.52

Etter utvalgets syn har tolking mellom advokat og klient en så nær sammenheng med rettshjelpen at kostnadene ved dette fortsatt bør omfattes av rettshjelpsordningen. Utvalget foreslår derfor ingen endringer i dagens regler om dekning av tolkeutgifter, utover de generelle endringene om egenbetaling som foreslås for alle rettshjelpsutgifter.53

21.4 Kostnader knyttet til advokatens reise

De fleste reglene som handler om dekning av advokatens kostnader ved reiser, er inntatt i salærforskriften. Rettshjelpsloven gir i liten grad anvisning på hvilke utgifter som skal dekkes, utover den generelle føringen i formålsbestemmelsen om at rettshjelpen må være nødvendig. I § 3 andre ledd framgår det likevel at det offentlige ikke dekker merutgifter som følge av at det er valgt advokat utenfor rettskretsen.

Utvalget mener at advokatens nødvendige reiser innenfor rettskretsen står i så nær sammenheng med rettshjelpen at den fortsatt bør omfattes av rettshjelpsordningen. Det må foreligge særlige grunner for at det offentlige skal gi støtte til dekning av merkostnader som oppstår fordi rettshjelpsmottakeren har valgt en advokat utenfor rettskretsen.

Spørsmålet om hvilken kompensasjon advokater og andre som omfattes av salærforskriften, skal få i forbindelse med reiser og reisefravær, er en pågående debatt, som også har mye å si for kostnadene ved straffesaker. Vista Analyse leverte i 2020 en evaluering av virkningene av at godtgjørelsen for reisefravær i 2017 ble redusert til halvparten av rettshjelpssatsen. Utredningen konkluderte med at endringen førte til en vesentlig offentlig besparelse, men at reduksjonen samtidig hadde flere uheldige og utilsiktede virkninger. Vista Analyse skriver blant annet at endringen gjør det mindre attraktivt for advokater å ta oppdrag på offentlig sats, og at erfarne advokater derfor i større grad har vridd aktiviteten bort fra slike oppdrag.54 Dette kan særlig ha konsekvenser i distriktene, hvor advokatene gjerne må reise mye.55 Utvalget er bekymret for at den lave rettshjelpssatsen i kombinasjon med lav fraværsgodtgjørelse kan gjøre det vanskelig for personer som søker rettshjelp, å finne kvalifiserte advokater i hele landet. Sett i lys av at spørsmålet om fraværsgodtgjørelsen er en pågående debatt, og at virkningene har størst betydning for den rettslige bistanden som gis i straffesaker, har utvalget likevel ikke valgt å gå nærmere inn i problemstillingen.

Utvalget foreslår at nødvendige utgifter til reise inngår i rettshjelpsutgiftene, og at departementet kan gi nærmere regler i forskrift om hvordan disse utgiftene skal fastsettes.

21.5 Sakkyndige

Rettshjelpsloven åpner for dekning av utgifter til sakkyndig i saker både i og utenfor domstolene.

Utenfor domstolene følger det av § 14 andre ledd andre punktum at utgifter til sakkyndig kan omfattes av en bevilling om fritt rettsråd «[n]år særlige grunner foreligger og det er nødvendig med medisinsk eller annen sakkyndig bistand for å bringe på det rene om det er behov for fri rettshjelp». Det er fylkesmannen som vurderer denne typen søknader. Ifølge rundskrivet anvendes bestemmelsen i personskadesaker, barnevernssaker og i enkelte tilfeller i utlendingssaker. Det er imidlertid først og fremst i saker for domstolene at det innvilges sakkyndig etter rettshjelpsloven. I 2018 var bare 0,3 prosent av sakkyndigkostnadene som ble postert under kapittel 470 i statsregnskapet, knyttet til saker utenfor domstolene.

I saker for domstolene kan en sakkyndig enten være engasjert av en part (privat sakkyndig) eller være oppnevnt av retten (rettsoppnevnt sakkyndig). Rettshjelpsloven åpner for dekning av utgifter til begge disse formene for sakkyndig bistand. Utgifter til private sakkyndige kan dekkes etter § 22 andre ledd, mens utgifter til de rettsoppnevnte anses som en rettslig sideutgift som dekkes etter § 24.

Som det framgår av figur 21.1, utgjør utbetalinger til sakkyndige en overraskende stor andel av rettshjelpsbudsjettet, med i overkant av 75 millioner kroner i 2018. Domstolenes registre viser at 64 prosent av disse er knyttet til foreldretvister, mens 31 prosent er knyttet til barnevernssaker.

Utvalget stiller spørsmål om hvorvidt utgiftene til sakkyndig i foreldretvister som er ført under kapittel 470, kan være feilpostert. Det følger av barneloven § 29 at staten bærer alle kostnader ved farskapssaker, også utgifter knyttet til DNA-analyser. På samme måte følger det av barneloven § 61 andre ledd at staten bærer kostnadene til sakkyndige som oppnevnes i saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær. Dette betyr at staten skal betale for de sakkyndige som oppnevnes i foreldretvister, uavhengig av om partene har sterk eller svak økonomi. Så lenge dette er regelen, er det vanskelig å se hvordan utgiftene samtidig skulle kunne anses som en kostnad som parter med svak økonomi får godskrevet etter rettshjelpsloven.

I og med at kostnadene til sakkyndige i foreldretvister etter utvalgets vurdering ikke kan anses som en rettshjelpskostnad, vil utvalget heller ikke gå inn på noen nærmere vurdering av foreldretvistene i den videre drøftelsen. Den mulige feilbelastningen av kapittel 470 med 48 millioner kroner støtter imidlertid opp under utvalgets anbefaling i kapittel 13 om at forvaltningen bør ha mer enhetlig styring og kontroll over hvordan de samlede rettshjelpsmidlene forvaltes.

Barnevernssaker er den andre store kategorien av saker hvor utgifter til sakkyndig dekkes etter rettshjelpsloven. Siden barnevernssaker er gratis for alle, mener utvalget det ikke er noe formelt feil ved at disse kostnadene belastes rettshjelpsbudsjettet. Domstolenes bruk av sakkyndige i barnevernssaker ligger imidlertid et stykke unna det mange tenker på som typisk rettshjelp. Dersom hjemmelen for gratis rettslig bistand i saker om offentlige tvangsinngrep skilles ut av rettshjelpsloven, slik utvalget foreslår i kapittel 9, vil man unngå at bruken av sakkyndige i barnevernssaker skjer til fortrengsel for rettshjelpen som gis etter økonomiske vilkår. Videre vil en utskillelse bidra til at statens kostnader ved bruk av sakkyndig for domstolene i større grad veies opp mot en alternativ anvendelse av disse midlene innenfor barnevernsektoren. Utvalget har inntrykk av at det kan være et visst overforbruk av sakkyndige i barnevernssaker for domstolene, men har ikke vurdert dette spørsmålet grundig nok til å kunne komme med noen klar anbefaling om regelendring. Spørsmålet må også vurderes i lys av de seneste føringene fra EMD om bruk av sakkyndig i barnevernssaker.56

Ved utformingen av forslaget til ny rettshjelpslov må utvalget ta stilling til om kostnader til sakkyndig fortsatt skal anses som en kostnad som omfattes av den nye rettshjelpsloven, hvor all bistand gis etter økonomiske vilkår. Dersom foreldretvister ikke medregnes, fordi disse kostnadene uansett dekkes av det offentlige, og barnevernssakene skilles ut av loven, vil spørsmålet om å få dekket utgifter til sakkyndig trolig være mest aktuelt i saker om personskadeerstatning. Etter utvalgets syn bør det fortsatt kunne være mulig å få dekket utgifter til sakkyndig dersom det er nødvendig. Utvalget mener imidlertid at adgangen bør begrenses til sakkyndige som er oppnevnt av retten. Per i dag er det i hovedsak utgifter til denne typen sakkyndige som i praksis dekkes etter rettshjelpsloven. Ved å begrense ordningen til sakkyndige som er oppnevnt av retten, sikrer man samtidig at nødvendigheten av arbeidet den sakkyndige skal utføre, blir vurdert av noen andre enn partene selv og deres advokater.

21.6 Rettsgebyr

Det følger av rettshjelpsloven §§ 22 og 24 at en bevilling om fri sakførsel også omfatter gebyr og sideutgifter ved saken. Dekning for denne typen utgifter innvilges i praksis samtidig som retten innvilger søknaden om fri sakførsel.

I de fleste sakene som i dag er prioritert etter rettshjelpsloven, skal det etter rettsgebyrloven § 10 uansett ikke betales rettsgebyr. Dette gjelder blant annet alle sakene uten behovsprøving, foreldretvister, arbeidsrettssaker og husleiesaker. Dermed har bestemmelsen om fritak for rettsgebyr begrenset praktisk betydning. Men i og med at bestemmelsen fortsatt er aktuell på noen prioriterte saksområder og utenfor de prioriterte områdene, foreslår utvalget likevel at rettsgebyr skal være en kostnad som omfattes av ordningen. Siden utvalget mener at det skal betales egenandel av alle utgifter som kvalifiserer for støtte, vil det ikke lenger være aktuelt å gi fritak for rettsgebyr. Utgiftene til rettsgebyr må heller anses støtteberettigede, på lik linje med andre kostnader. På denne måten vil det også være enklere å føre kontroll med at gebyret faktisk blir betalt dersom motparten blir dømt til å betale sakskostnadene.

21.7 Fagkyndige meddommere

Utgifter til fagkyndige meddommere regnes også som en rettslig sideutgift og dekkes derfor i dag etter rettshjelpsloven §§ 22 og 24.

Utvalget foreslår at utgifter til fagkyndige meddommere fortsatt skal omfattes av ordningen. Utgiftene vil dermed anses som støtteberettigede.

21.8 Kostnader knyttet til utenrettslig mekling

En svakhet ved dagens rettshjelpsordning er at den i for liten grad stimulerer til minnelige løsninger på rettslige konflikter. Utvalget har flere forslag som skal endre på dette. Forslaget om et tak på 15 timer rettshjelp i saker utenfor domstolene vil gi rettshjelpsmottakere større rom for advokatbistand enn i dag ved utenrettslig mekling. Fruktbare forliksforhandlinger er dessuten en omstendighet som kan tilsi at søknader om bistand utover disse 15 timene bør innvilges. I saker som er brakt inn for domstolene, vil egne tak for rettslig bistand ved rettsmekling kunne stimulere partene til å framforhandle forlik. Utvalget foreslår samtidig at tidsrammene for rettshjelp i saker som avgjøres ved dom skal strammes inn. Samlet sett vil disse endringene, i kombinasjon med en omlegging av systemet for egenbetaling, kunne føre til at langt flere tvister enn i dag blir løst i minnelighet.

Som nevnt under punkt 21.6 betales det ikke rettsgebyr i mange av de sakstypene som er prioriterte etter rettshjelpsloven. Dette betyr at domstolenes meklingstilbud som regel ikke innebærer noen særskilt kostnad for de involverte partene. Dersom partene derimot ønsker å benytte seg av meklingstilbud utenfor domstolene, som for eksempel advokatmekling, må de derimot dekke kostnadene ved meklingen selv.57 Utvalget har diskutert om betaling til mekleren ved utenrettslig mekling også burde være en kostnad som omfattes av rettshjelpsordningen. Det har vært delte synspunkter på dette spørsmålet, og utvalget foreslår derfor ikke at betaling til mekler skal anses som en kostnad som omfattes av rettshjelpsordningen. Utvalget anbefaler derimot at departementet – uavhengig av rettshjelpsordningen – foretar en nærmere utredning av spørsmålet om det offentlige også bør dekke kostnadene ved utenrettslig mekling i de sakene hvor partene ikke betaler rettsgebyr for en eventuell domstolsbehandling.

21.9 Motpartens sakskostnader

Etter rettshjelpsloven § 22 fjerde ledd kan en bevilling om fri sakførsel i «særlige tilfeller» utvides til å omfatte sakskostnadsansvar overfor motparten. Det er fylkesmannen som vurderer denne type søknader.

Det er bare den som er idømt sakskostnader, som kan søke om utvidelse av bevillingen. Motparten kan ikke søke på eget initiativ. Videre kan man bare søke etter at man har blitt ansvarlig for motpartens sakskostnader, og det kan ikke gis forhåndssamtykke til dekning av slikt ansvar.

Muligheten for dekning av motpartens sakskostnader er innført av hensyn til parten som har vunnet saken.58 Dersom rettshjelpsmottakeren ikke har penger, vil en avgjørelse om erstatning for påløpte sakskostnader ha liten verdi for motparten. At den tapende parten ikke betaler, rammer motparten hardere jo dårligere vedkommendes økonomi er. I vurderingen av søknader om å få dekket idømte sakskostnader skal det derfor legges stor vekt på motpartens økonomi. Det følger av rundskrivet til Statens sivilrettsforvaltning at motpartens sakskostnader ikke dekkes dersom vedkommendes økonomi overstiger inntektsgrensene for fri rettshjelp i vesentlig grad. Videre skal det legges vekt på om motparten har skyld i at saken ble anlagt.59

Statistikken over hvor mange søknader som blir innvilget etter rettshjelpsloven § 22 fjerde ledd, er dessverre mangelfull. Tallene som inngår i denne statistikken, og føringene i rundskrivet om en restriktiv praksis, tyder imidlertid på at omfanget er relativt beskjedent.

Etter utvalgets syn vil den foreslåtte omleggingen av behovsprøvingen – med økte inntektsgrenser og gradering av egenandelene – langt på vei avhjelpe situasjonen til de motpartene som i dag nyter godt av ordningen fordi de selv faller rett utenfor inntektsgrensene. Hensynet til rettshjelpsmottakerens motpart er derfor ikke lenger et like vektig argument for å opprettholde bestemmelsen i § 22 fjerde ledd. Det må for øvrig bemerkes at manglende betaling av idømte sakskostnader er et problem som ikke bare er aktuelt i saker hvor den tapende part mottar støtte til rettshjelp. Tilsvarende problemstilling kan være aktuell i mange andre saker, for eksempel hvor den tapende part er et konkurstruet selskap, er selvprosederende og uten midler eller oppholder seg utenfor Norge. Utvalget mener disse problemstillingene må vurderes og løses på et generelt nivå. Statens begrensede rettshjelpsmidler kan ikke brukes til å avhjelpe de urimeligheter som måtte oppstå som konsekvens av at man etter tvisteloven ikke kan kreve sikkerhet for mulig ansvar for sakskostnader.60

Risikoen for å tape en sak og bli idømt ansvar for motpartens sakskostnader gjør at de fleste tenker seg godt om før de involverer seg i rettslige prosesser. For personer med svak økonomi gjør denne risikoen seg ekstra sterkt gjeldende, og kan føre til at personer unnlater å involvere seg i tvister hvor de hadde hatt gode muligheter for å vinne fram. Det kan derfor argumenteres for at rettshjelpsordningen også burde omfatte motpartens sakskostnader, ikke ut fra hensynet til motparten, men ut fra hensynet til rettshjelpsmottakeren selv. For at en slik løsning skulle kunne bidra til at rettshjelpsmottakerens risiko ble redusert, måtte den enten gjelde i alle saker eller innvilges før saken ble anlagt.

Selv om risikoen for å bli idømt sakskostnader kan dempe noen av de ønskede effektene av rettshjelp, har den samme risikoen også noen klare fordeler ved at den demper sannsynligheten for grunnløse saksanlegg. Dette er særlig viktig innenfor et system hvor det innvilges rettshjelp innenfor prioriterte saksområder uten at det offentlige vurderer rettshjelpsmottakerens muligheter for å vinne fram med saken. Tvisteloven § 20-2 gir åpning for at den tapende part ikke idømmes sakskostnader «hvis tungtveiende grunner gjør det rimelig». Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på «om det var god grunn til å få saken prøvd fordi den var tvilsom eller først ble bevismessig avklart etter saksanlegget», og «om saken er av velferdsmessig betydning og styrkeforholdet partene imellom tilsier slikt fritak». Bestemmelsen anvendes en del i praksis, og rettshjelpsmottakere som hadde god grunn til å få saken sin prøvd, vil ofte kunne bli fritatt for sakskostnadsansvar etter denne bestemmelsen.

FNs menneskerettskomité skriver i sin General Comment no. 32, som handler om SP artikkel 14, at en rigid plikt til å betale den vinnende parts sakskostnader kan utgjøre et brudd på retten til adgang til domstolene dersom tapende parter med svak økonomi ikke får støtte til å betale kostnadene.61 Reglene om sakskostnader i tvisteloven § 20-2 åpner for å ta en rekke hensyn i vurderingen av om den tapende part skal idømmes sakskostnader, og må antas å praktiseres i tråd med SP artikkel 14 og retten til adgang til domstolene.

Utvalget har etter en samlet avveining kommet til at motpartens sakskostnader ikke bør inngå i de kostnadene som omfattes av den nye rettshjelpsordningen. I vurderingen har utvalget også lagt vekt på at en eventuell adgang til å inkludere motpartens sakskostnader ville måtte gjøres relativt generell, og at en slik generell bestemmelse ville kunne innebære opp mot en dobling av statens rettshjelpsutgifter.

21.10 Andre kostnader

Dagens rettshjelplov åpner for at partens egne utgifter til opphold og reise i særlige tilfeller kan kreves dekket etter loven. Etter praksis innvilges dette sjelden, men det forekommer i barnevernssaker. Utvalget foreslår å ikke videreføre bestemmelsen. Dersom det i saker om barnevern eller andre tvangsinngrep er behov for at man dekker den private partens reise- eller oppholdsutgifter, mener utvalget det er mer naturlig at utgiftene dekkes av den instansen som har begjært eller besluttet tvangsbruken.

Videre åpner loven for at en bevilling om rettshjelp kan utvides til å omfatte arbeid av rettspolitisk karakter. Heller ikke denne bestemmelsen er mye anvendt i praksis. Utvalget foreslår at bestemmelsen ikke videreføres. Utvalget anerkjenner verdien av rettspolitisk arbeid, men synes ikke det er naturlig at rettspolitisk arbeid inngår i en behovsprøvd rettshjelpsordning hvor mottakeren selv skal betale en andel av advokatens honorar. Derimot bør rettspolitikk kunne inngå som del av det arbeidet rettshjelpstiltakene mottar offentlig støtte til.62

21.11 Hva betyr det at en kostnad er omfattet av ordningen?

At en kostnad er omfattet av rettshjelpsordningen, betyr at støtten til utgiften innvilges sammen med støtten til advokatbistanden. Dette betyr for eksempel at støtte til tolkeutgifter på rådgivningsstadiet innvilges av advokatene, mens støtte til utgifter på rettssaksstadiet innvilges av domstolene. På begge stadier vil støtte også kunne innvilges av rettshjelpsforvaltningen. Utgiftene vil også for øvrig behandles på samme måte som advokatutgiftene.

Utvalget foreslår at mottakerne av behovsprøvd rettshjelp skal betale egenandel av alle utgiftene som omfattes av rettshjelpsordningen. I dag betaler rettshjelpsmottakerne bare egenandel av salæret til advokatene. Det er flere grunner til at utvalget foreslår at egenandelen skal beregnes med utgangspunkt i alle utgifter som er omfattet av ordningen. For det første vil det føre til at rettshjelpsmottakerne i større grad må vurdere om utgiftene er nødvendige. Dette reduserer behovet for andre tiltak for å holde kontroll med, og begrense, utgiftene. Virkningen av egenandeler er nærmere beskrevet i punkt 22.4.3. For det andre vil det føre til større likebehandling av personer som faller henholdsvis rett innenfor og rett utenfor ordningen. Personer som faller utenfor rettshjelpsordningen, betaler selv for alle kostnadene med saken. Som beskrevet i kapittel 10 mener utvalget at en velfungerende rettshjelpsordning i størst mulig grad bør skape likhet i muligheten personer over og under de økonomiske grensene har til å skaffe seg rettshjelp. Det at det beregnes egenandel av alle utgifter, har som konsekvens at flere personer kan omfattes av ordningen.

Egenandeler på tolkeutgifter i behovsprøvde saker vil innebære at personer som ikke kan kommunisere med advokaten sin uten hjelp av tolk, vil kunne få høyere egenandeler enn andre. Utvalget ser at det kan reises spørsmål om rimeligheten i en slik skjevhet. Dette er imidlertid også en skjevhet for personer med tolkebehov som faller utenfor rettshjelpsordningen. Disse vil i dag selv måtte betale for kostnaden ved bruk av tolk i konferanser med advokaten. Utvalget tror egenandeler vil kunne ha en gunstig effekt ved at man i større grad vurderer det reelle behovet for tolkens tjenester. Dersom man skulle mene at hensynet til gratis tolk likevel veier så tungt at ordningen bør videreføres, anbefaler utvalget at man vurderer å gjøre ordningen mer generell, og at man hjemler den i et annet regelverk enn rettshjelpsloven.

Utvalget presiserer at det bare er i behovsprøvde saker at egenandeler vil være aktuelt. I barnevernssaker og andre ikke-behovsprøvde saker vil alle nødvendige utgifter til tolk fortsatt dekkes av det offentlige. Videre vil tolking i retten ikke bli rammet av utvalgets forslag om egenandeler, ettersom disse utgiftene dekkes gjennom andre ordninger enn rettshjelpsordningen.