Del 5
BPA i andre land

17 BPA i andre land

17.1 Innledning

Sverige, Danmark og Finland har lovfestet rett til brukerstyrt personlig assistanse.

Det er forskjeller i ordningene både når det gjelder målgrupper og organisering, og både begrep, vilkår, utforming og finansieringsmåter varierer mellom landene. Dette medfører at det kan være vanskelig å sammenligne ordningene, og forskjellene kommer for eksempel til uttrykk i store ulikheter i antall personer med ordningen og timetildelinger. Samtidig finnes det innslag i ordningene som i varierende grad ligner hverandre.

Punkt 17.2 omtaler ordningen i Sverige. Når det gjelder Sverige, omtales i tillegg tre offentlige utredninger (SOU) av nyere dato i punkt 17.2.6, 17.2.7 og 17.2.8. Punkt 17.3 omtaler ordningen i Danmark, mens punkt 17.4 omtaler ordningen i Finland.

17.2 Sverige

17.2.1 Innledning

Når ble ordningen innført?

Ordningen med rett til «personlig assistans», heretter omtalt som PA, ble innført i 1994.

Hva er formålet?

Det overordnede formålet med PA er å fremme likestilling med hensyn til livsvilkår og deltakelse i samfunnslivet.

Personer med omfattende funksjonshemming har etter Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, heretter omtalt som LSS, rett til å søke om støtte for å kunne leve et så godt og selvstendig liv som mulig.1 I retten til et godt og selvstendig liv inngår for eksempel at man skal ha rett til å arbeide, studere eller ha annen meningsfull sysselsetting. Man skal også kunne delta i samfunnslivet og i kultur- og fritidstilbud på samme vilkår som alle andre. Retten til å søke om støtte til blant annet dette, er selve formålet med LSS.2

Hvor er ordningen regulert og hvordan er den regulert?

Ordningen er lovfestet i LSS og er en rettighet for mennesker med store funksjonshemminger.

PA følger av LSS § 9 nummer 2. PA er definert som en «socialtjänst» og ikke «hälso- och sjukvård».

PA er en av ti forskjellige tjenester som er listet opp i LSS § 9, som har følgende ordlyd:

«9 §

Insatserna för särskilt stöd och service är

1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder,

2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken,

3. ledsagarservice,

4. biträde av kontaktperson,

5. avlösarservice i hemmet,

6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet,

7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov,

8. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,

9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna,

10. daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. (Lag 2010:480).»

PA er nærmere regulert i LSS §§ 9a og 9b og etterfølgende bestemmelser. LSS §§ 9a og 9b har følgende ordlyd:

«9 a §

Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med andning, sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Hjälp med andning eller med måltider i form av sondmatning ska anses som sådant stöd, oavsett hjälpens karaktär.

Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Om behovet avser hjälp med andning, omfattar rätten till insats alla åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälpen ska kunna ges. Om behovet avser hjälp med måltider i form av sondmatning, omfattar rätten till insats alla åtgärder som är direkt nödvändiga för förberedelse och efterarbete i samband med sådana måltider. Personlig assistans för andra personliga behov avser även

1. tid under den enskildes dygnsvila när en assistent behöver vara tillgänglig i väntan på att den enskilde behöver hjälp utan att det är fråga om tillsyn (väntetid),

2. tid under den enskildes dygnsvila när en assistent i stället behöver finnas till förfogande på annan plats i väntan på att den enskilde behöver hjälp (beredskap), och

3. tid när en assistent behöver vara närvarande i samband med en aktivitet utanför den enskildes hem på grund av att ett hjälpbehov kan förväntas uppstå.

Den som har behov av mer än en personlig assistent samtidigt, har rätt till två eller flera assistenter endast om möjligheterna att få bidrag enligt lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag eller hjälpmedel enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), har utretts. (Lag 2020:441).»

9 b §

Insatser enligt 9 § 2 avser tid efter det att den insatsberättigade har fyllt 65 år endast om

1. insatsen har beviljats innan han eller hon har fyllt 65 år, eller

2. ansökan om sådan insats inkommer till kommunen senast dagen före 65-årsdagen och därefter blir beviljad.

Insatser enligt 9 § 2 får dock inte utökas efter det att den insatsberättigade har fyllt 65 år. (Lag 2000:1030).»

17.2.2 Hvem har rett til PA?

PA kan gis til dem som omfattes av en av de tre persongruppene som er listet opp i LSS § 1. En forutsetning for rett til tjenester er at personen oppfyller kravene i LSS § 1. For personer som ikke faller innenfor den personkretsen som er regulert i § 1 nr. 1 og 2, er det et generelt vilkår at personen har store og varige funksjonsnedsettelser, som medfører betydelige vanskeligheter i dagliglivet og et omfattende behov for tjenester.

Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«1 § Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer

1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,

2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller

3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.»

Barn

Barn omfattes i dag av rettighetene til tjenester etter LSS på lik linje med voksne.3 Barns behov for assistanse bedømmes i forhold til barn på samme alder uten funksjonsnedsettelser. Dette medfører at det kun unntaksvis tildeles PA mens barn er i barnehage eller på skolen.4

Øvre aldersgrense

Personer med behov som følge av alminnelig aldring omfattes ikke av PA. Innvilget PA før fylte 65 år videreføres også etter fylte 65 år, men økt behov etter 65 år skal dekkes av andre tjenester.

Utviklingshemmede

Personer med utviklingshemming omfattes i dag av rettighetene til tjenester etter LSS på lik linje med andre5, og er dessuten uttrykkelig nevnt som målgruppe for loven.6

17.2.3 Hva har man rett til?

Grunnleggende behov

PA gir rett til å få dekket grunnleggende behov, som å puste, personlig hygiene, måltider, av- og påkledning og kommunikasjon eller annen hjelp som forutsetter inngående kunnskap om tjenestemottakeren, jf. LSS § 9 a første ledd første punktum.

Høgsta förvaltningsdomstolen (HFD), Sveriges øverste domstol i forvaltningssaker har avgjort flere saker om PA. Domstolen har blant annet klargjort hvilke behov som gir rett til PA og hva som kjennetegner de grunnleggende behovene:

• Det er ikke alle praktiske hjelpebehov som omfattes. For eksempel omfattes ikke alle hjelpebehov ved av- og påkledning og måltider. Det stilles krav om at hjelpebehovene skal oppfattes som svært private og følsomme for den personlige integriteten. (Regjeringsrettens avgjørelse RÅ 2009 ref. 57).

• Hjelpebehovet må også ha et visst omfang. For eksempel ble ikke et hjelpebehov på tre timer i uken til toalettbesøk, hårvask, tannpuss og stell av negler ansett som tilstrekkelig til å gi rett til PA. (HFD 2018 ref. 13).

• Egenpleie anses som omfattet dersom den hjelpen som trengs for å få gjennomført egenpleien er tilstrekkelig privat og følsom mht. den personlige integriteten. (HFD 2018 ref. 21).

• Alternativet «annen hjelp som forutsetter inngående kunnskap om personen med funksjonsnedsettelsen» kommer bare til anvendelse når det gjelder personer med psykisk utviklingshemming. (HFD 2015 ref. 46).

Andre personlige behov – dersom grunnleggende behov

Personer som har rett til PA for å dekke de grunnleggende behovene nevnt ovenfor, har også rett til PA for å dekke andre personlige behov, dersom disse behovene ikke kan dekkes på andre måter. Det fremgår særskilt av LSS § 9 a andre ledd første og fjerde punktum at andre personlige behov også omfatter tilstedeværelse og beredskap på natt, samt tilstedeværelse ved aktiviteter utenfor hjemmet.

Arbeid og utdanning

Hver samfunnssektor har ansvar på sitt område, og skal utføre sin virksomhet på en slik måte at sektoren er tilgjengelig for alle.7 Staten og arbeidsmarkedsmyndighetene har ansvar for politikken overfor funksjonshemmede på arbeidsmarkedet.

Videre skal tjenester til funksjonshemmede utformes slik at de understøtter studier, arbeid eller annen sysselsetting.8 Det finnes i Sverige en rekke tjenester, tiltak og ordninger som understøtter dette, blant annet hjelpemidler og transportordninger.

LSS § 9 nr. 10 gir rett til daglig virksomhet for personer som ikke har «förvärvsarbete» og ikke utdanner seg. Dette kan være dels habiliterende tiltak og dels mer produksjonsrettede oppgaver. Ifølge LSS § 15 nr. 4 og sosialtjenesteloven er en av kommunens oppgaver å medvirke til at personer som omfattes av § 1 får tilgang til arbeid og studier.

LSS § 9 a andre ledd gir rett til at også andre personlige behov enn de grunnleggende behovene ytes som PA, dersom en person har rett til PA til grunnleggende behov, og forutsatt at de andre personlige behovene ikke dekkes på annen måte. Hvilke behov som faller inn under denne bestemmelsen er ikke tydelig avgrenset, men ifølge lovforarbeidene var det et viktig hensyn bak innføringen av retten til PA at dette skulle bidra til at den enkelte kunne studere og komme i arbeid.9

I SOU 2018:88 Översyn av insatser enligt LSS er det nevnt at:10

«Den enskildes möjligheter att studera samt att få och behålla ett arbete nämns som viktiga motiv till införandet av rätten till personlig assistans. I praktiken är det dock relativt ovanligt att personlig assistans beviljas för just studier eller arbete.»

Flere enn én personlig assistent til stede samtidig

Personer som har behov for å ha mer enn én personlig assistent til stede samtidig har ikke en ubetinget rett til å få det, dersom dette behovet kan avhjelpes på andre måter, jf. LSS § 9 a tredje ledd. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«Den som har behov av mer än en personlig assistent samtidigt, har rätt till två eller flera assistenter endast om möjligheterna att få bidrag enligt lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag eller hjälpmedel enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), har utretts. (Lag 2020:441).»

Nattjenester

Det fremgår særskilt av LSS § 9 a andre ledd første og fjerde punktum at andre personlige behov også omfatter tilstedeværelse og beredskap på natt.

17.2.4 Hvordan organiseres PA?

Kommunen eller staten

Det er kommunen (LSS) eller staten ved sosialforsikringskassen (Försäkringskassan) som treffer vedtak om PA, jf. socialförsäkringsbalken kapittel 51 om assistansekompensasjon (assistansersättning).11 De som trenger hjelp til grunnleggende behov i mindre enn 20 timer per uke søker kommunen om PA, mens de som har behov for mer enn 20 timer per uke søker Försäkringskassan.

Staten over 20 timer

Ved behov for PA over 20 timer per uke har man krav på statlig «assistanssersättning», det vil si en kontantytelse i form av et beløp ut fra en sats som skal dekke innvilget timeantall med bistand.12 Det er staten ved sosialforsikringskassen som treffer vedtak og tildeler PA. Kommunen skal gis mulighet til å uttale seg. I kapittel 51 Assistansersättning, er ytelsen omfattende regulert.

Kommunen de første 20 timene

Kommunen dekker kostnadene for de første 20 timene per uke for alle mottakere av PA, mens staten dekker det overskytende. Begrunnelsen for at det ble innført en ordning med at staten dekker kostnadene for timer ut over de 20 første, var at det ble antatt at høye PA-kostnader ellers ville kunne påvirke kommunenes vedtak om PA.

Regjeringen vurderer årlig nivået på satsene. Vurderingen foretas med utgangspunkt i flere faktorer, herunder i særlig grad lønns- og kostnadsutviklingen, antallet tjenestetilbydere og deres fortjenester.

Det finnes ifølge SOU 2018:88 ingen studier som viser at det er forskjell på hvor fornøyde personer er med ytelsen av PA, avhengig av om den ytes av staten eller kommunen. Forskjellen ligger i håndteringen av søknaden og hvordan tilskuddet til assistansen organiseres og betales ut. I tillegg er ikke det statlige tilskuddet knyttet til noe geografisk område, mens det kommunale tilskuddet er knyttet til den kommunen der personen er bosatt. Det medfører at det må søkes på nytt ved flytting til en annen kommune.13

17.2.5 Utviklingstrekk

Antall personer som har ordningen

Antall mottakere av statlig PA økte jevnt fra assistansekompensasjonen ble innført i 1994 frem til 2010. I perioden 2010–2015 lå antall mottakere stabilt på rundt 16 000 personer. Fra 2015–2019 gikk antall mottakere ned, og i 2019 var det vel 14 000 personer som hadde statlig PA.14 Antall mottakere av kommunal PA økte i perioden 2010–2019 fra 3 560 personer til 5 210 personer.15

Antall timer per person

Gjennomsnittlig antall timer per uke per person som har PA har økt over tid. I perioden 1997–2017 økte det gjennomsnittlige timetallet for statlig PA fra 77 til 129 timer per uke, en vekst på 68 prosent. Veksten har avtatt de siste årene, og i 2019 fikk mottakere av statlig PA i gjennomsnitt 128,9 timer per uke.16 Antall tildelte timer med kommunal PA økte i perioden 2007–2017 fra 30 timer per uke til 54 timer per uke.17 Ifølge Socialstyrelsen økte antall tildelte timer med kommunal PA til 56,3 timer i 2018.18

Utgifter til ordningen

Tall fra Försäkringskassan viser at de samlede utgiftene til assistansekompensasjon økte nominelt fra rundt 9 milliarder kroner i 2003 til vel 25 milliarder kroner i 2016. Siden 2016 har de samlede utgiftene avtatt noe, blant annet fordi antall personer som benytter ordningen har gått ned og fordi veksten i gjennomsnittlig timetall har stagnert. I 2019 var statens samlede utgifter til assistansekompensasjon rundt 24 milliarder kroner.19

I tillegg til å finansiere kommunal PA gjennom LSS, må kommunene også finansiere de første 20 timene per uke når PA blir tildelt gjennom den statlige ordningen med assistansekompensasjon. I 2019 var kommunenes samlede utgifter til PA 12,1 milliarder kroner, hvorav 4,4 milliarder kroner var assistansekompensasjon. Utgiftene til kommunal PA har økt med 1,5 milliarder kroner siden 2015, mens kommunenes utgifter til statlig PA har gått ned med 930 millioner kroner i samme tidsrom. Totalt økte kommunenes kostnader til PA reelt med 1,4 milliarder kroner, eller 13,6 prosent mellom 2015 og 2019.20

De samlede utgiftene til PA i Sverige var i 2019 i rundt 36,1 milliarder svenske kroner, eller omtrent 33,6 milliarder norske kroner.21

17.2.6 SOU 2018:88 Översyn av insatser enligt LSS

17.2.6.1 Innledning

I desember 2018 ble SOU 2018:88 Översyn av insatser enligt LSS avgitt. Utredningen, som ble ledet av Gunilla Malmborg, har utredet Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) og støtten til lovens assistanseordninger. Den har hatt to hovedformål:

• Statens kostnader til personlig assistanse skal ikke bli høyere enn hva de er i dag.

• Tjenestene som reguleres av LSS skal bli bedre tilpasset de som har behov for dem enn det de er i dag.

Bakgrunnen for at arbeidet med utredningen ble igangsatt, var en stor økning av kostnadene til ytelse av tjenester etter LSS. Ikke minst hadde kostnadene til PA økt mye, med 23 prosent for både stat og kommune i perioden 2005–2017. Andelen personer med statlig PA hadde økt med 44 prosent fra 1999. I tillegg hadde antallet innvilgede timer for personer som fikk PA fra staten og personer som fikk PA fra kommunen økt.

Utredningen foreslår tre nye LSS-ordninger, i tillegg til de ti som allerede finnes i dagens lov:

• Personlig service och boendestöd.

• Personligt stöd till barn.

• Förebyggande pedagogiskt stöd.

17.2.6.2 Forslag som gjelder PA

Ifølge utredningen skiller PA seg fra andre LSS-ytelser ved at støtten og hjelpen er mer personlig. Utredningen legger til grunn at slik bør det fortsatt være, og forutsetter videre at:

• De som får PA skal ha stor innflytelse over hvem som skal yte assistansen.

• PA skal kunne benyttes både i særlig personlige og intime situasjoner og i andre situasjoner der man har behov for personlig støtte.

• PA skal ytes av et begrenset antall personer som skal utgjøre en liten personalgruppe.

• Ytelsen av assistansen skal bygge på kunnskap om personen og tillit.

Utredningen foreslår at den som har fylt 16 år skal ha rett til PA dersom personen på grunn av stor og varig funksjonshemming trenger praktisk hjelp med sin personlige hygiene, måltider, å kle av og på seg eller å kommunisere med andre.

Utredningen har særlig hatt som oppdrag å fremme forslag som kan bidra til å begrense antallet personer som kan få PA og tildelingen av antall timer.

Utredningen har sett på flere alternativer som den uttrykkelig ikke anbefaler:

• Den vil ikke begrense PA til kun å gjelde når personen er våken.

• Den vil ikke endre reglene for videreføring av PA etter fylte 65 år.

• Den vil ikke at retten til PA skal begrenses til personer som ikke selv kan definere innholdet i assistansen. Selv de som for eksempel må ha hjelp til å velge assistenter eller å bestemme hvordan assistansen skal utføres, kan ha stor nytte av assistansen. Det å ha PA fremmer likestilling og deltakelse også for dem.

17.2.6.3 Øvrige forslag

Utredningen foreslår i stedet andre forslag til endringer og begrensninger. Den foreslår blant annet at andre ordninger enn PA skal benyttes for barn under 16 år og for personer som trenger støtte som krever spesiell kunnskap og kompetanse, for eksempel utagerende personer som kan skape situasjoner som kan være farlige for dem selv og andre. For disse to gruppene kan en annen LSS-ordning passe bedre. Det bør være ordninger med større mulighet for oppfølging og mulighet for å sikre at personellet har den rette kompetansen.

For disse to gruppene foreslås i stedet ordningene «personligt stöd till barn» og «förebyggande pedagogiskt stöd».

• Rett til «personligt stöd till barn» skal gjelde for:

  • Personer under 16 år som på grunn av store og varige funksjonshemminger trenger hjelp med personlig hygiene, måltider, å kle på seg og å kommunisere med andre.

  • Personer under 16 år som på grunn av psykisk utviklingshemming trenger hjelp som forutsetter spesiell kunnskap og kompetanse.

  • Personer under 16 år som trenger støtte til sykepleie.

• Rett til «Förebyggande pedagogiskt stöd» skal gjelde for:

  • Personer over 16 år som på grunn av stor og varig psykisk utviklingshemming trenger personlig hjelp av et begrenset antall personer med inngående kunnskap om personen og utviklingshemmingen.

Utredningen foreslår blant annet i tillegg at:

• Når det er mulig å velge mellom hjelpemidler og PA så skal personen få velge mellom disse to alternativene, men dette gjelder ikke dersom personen trenger PA fra mer enn en assistent om gangen.

• En person skal bare ha rett til PA med flere assistenter samtidig, dersom dette ikke kan unngås ved i stedet å benytte hjelpemidler eller å gjøre tilpasninger i boligen.

• En person skal ikke ha rett til PA utelukkende for medisinsk tilsyn. Derimot skal den som mottar PA, som i dag, kunne få hjelp til egenpleie som helsepersonell vurderer at kan utføres som egenpleie.

• PA skal, som i dag, kunne tildeles for hjelp til grunnleggende behov og andre personlige behov. Andre personlige behov skal imidlertid konkretiseres til det daglige livet i hjemmet, innkjøp, trening og deltakelse i fritidsaktiviteter og innvilges med en fast sats på 15 timer i uken. For andre personlige behov, herunder behov i forbindelse med arbeid, studier, samfunnsdeltakelse og selvpleie kan det innvilges timer etter en individuell vurdering.

• Beredskap skal ikke lenger ytes med PA. Det skal i stedes ytes ved hjelp av hjemmetjenester eller annet.

• Det er behov for å igangsette et arbeid for å undersøke nye metoder for å vurdere om en person har rett til PA og i hvilket omfang.

• Staten skal overta hele ansvaret for PA. Dagens delte ansvar mellom stat og kommuner har skapt problemer. Utredningens utgangspunkt er at støtte gjennom LSS-ordningene er en del av velferdstjenestene som bør være kommunale oppgaver. PA er imidlertid annerledes enn andre velferdstjenester. Kostnadene for PA er høye. Å legge hele ansvaret for PA på kommunene skaper stor uro hos de som trenger den, de som utfører den og kommunene. Det er dessuten en risiko for at kostnadene blir for store for små kommuner.

• PA skal, slik som den delen som i dag ytes av staten, ytes som en stønad fra staten.

• Kommunene skal bidra med å betale deler av stønadskostnadene, opptil 20 timer i uken.

• Kommunene skal ikke lenger treffe vedtak om PA, men stå for selve ytelsen av assistansen dersom noen som får PA ønsker det.

• Stønaden skal fortsatt betales ut fra faste satser per time.

• Satsene bør ligge på et nivå som gir den enkelte både mulighet til å kjøpe assistanse og mulighet til å velge mellom forskjellige tilbydere.

• Satsen bør være høyere når assistansen utføres innenfor ubekvem arbeidstid.

• Satsen bør være lavere om assistenten utgjør en del av samme husstand som personen som mottar PA.

17.2.7 SOU 2020:1 Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor

I januar 2020 ble SOU 2020:1 Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor avgitt. Utredningen, som ble ledet av Lars Lööw, har utredet yrket personlig assistent.

Oppdraget omfattet å gi en oversikt over yrket personlig assistent. Utredningen skulle særlig undersøke personlige assistenters arbeidsforhold hos ulike arbeidsgivere og belyse assistentenes muligheter for opplæring ved ansettelse, informasjon og kompetanseutvikling. Utredningen skulle foreslå endringer der den så behov for det.

Utredningens mandat kan sammenfattes i tre punkter:

• Undersøke arbeidsforholdene for personlige assistenter, herunder arbeidslederansvaret for personlige assistenter og om det er forskjeller mellom private tjenestetilbydere, kommuner, brukerkooperativer og personer som selv ansetter sine assistenter.

• Undersøke hvilke arbeidsoppgaver som kan inngå i yrket personlig assistent og hvordan behov for særskilt kompetanse ivaretas.

• Foreslå tiltak som kan bidra til gode arbeidsforhold for personlige assistenter, samtidig som den assistanseberettigedes selvbestemmelsesrett og integritet respekteres.

Bakgrunnen for oppdraget er at antallet personlige assistenter har økt kraftig siden PA ble innført i 1994, og at arbeidet siden da har utviklet seg i retning av et vanlig yrke. Tidligere studier viser at assistenter opplever usikkerhet knyttet til arbeidet og spørsmålet om hvem som faktisk har arbeidslederansvaret. Tidligere studier viser også at det forekommer brudd på kravene til et godt arbeidsmiljø. Samtidig ble det pekt på behovet for at personlige assistenter har den nødvendige kompetansen til å yte den personlige assistansen den enkelte har behov for.

Det er foretatt en bred gjennomgang som har involvert berørte aktører, myndigheter, organisasjoner og forskere. Det ble også sendt ut en spørreundersøkelse til nærmere 1 000 personlige assistenter.

Utredningens funn er blant annet følgende:

• Det finnes ca. 100 000 personlige assistenter. Både antallet assistenter og antallet timer har økt kraftig siden PA ble innført i 1994.

• 2/3 av assistentene et ansatt i private «assistansbolag», 1/4 er ansatt i kommunen, mens de øvrige er ansatt enten i «kooperativ» eller direkte hos assistansemottakeren.

• Mange av assistentene arbeider bare noen få timer i uken, er ansatt på timebasis og jobber deltid. Nærmere 80 000 assistenter arbeider minst fire timer i uken. Av dem er 70 prosent kvinner og 22 prosent en nærstående til assistansemottakeren.

• De fleste assistenter trives bra, men jobben kan ha veldig forskjellig innhold, avhengig av hvem assistenten arbeider for.

• Det kan oppstå motstrid mellom lovgivningen som gjelder personlig assistanse og lovgivningen som gjelder arbeidsrettslige krav. Flere enn 90 prosent av assistentene omfattes av «kollektivavtal». Det sikrer at assistentene er forsikret på jobb og at arbeidsgiver betaler inn premie til pensjon.

• Kommunalt ansatte har tryggere arbeidsvilkår enn privat ansatte. Fra 2011 har det vært krav om at private må ha tillatelse for å tilby å organisere PA-tjenester. Kravene for å få tillatelse har bedret assistentenes arbeidsforhold. Det er likevel fortsatt en fare for at useriøse private aktører gir assistenter dårligere ansettelsesvilkår for å øke lønnsomheten. Både assistansemottakere og personlige assistenter har blitt utnyttet av useriøse aktører.

• Personlige assistenter kan være særlig utsatt for tunge løft, hets og vold. Det skyldes fremfor alt at deres arbeidsplass oftere enn for andre arbeidstakere er andres hjem, samt at de ofte utfører arbeidet uten kolleger eller overordnede til stede.

• Problemer med bemanning og vikarer medfører at personlige assistenter kan være særskilt utsatte med hensyn til lange, uplanlagte arbeidsskift.

• Mange personlige assistenter har ansettelsesvilkår som medfører kort oppsigelsestid, vanligvis 14 dager. Det kan føre til at de ikke varsler om brudd på kravene til et godt arbeidsmiljø. Undersøkelsen som er gjort i forbindelse med utredningen viser at fire av ti assistenter er urolige for å miste jobben på kort varsel.

• Hvem som er arbeidsleder for assistentene varierer, og det er vanligere at assistentene har arbeidslederoppgaver når de er ansatt hos private «assistansbolag» eller i «kooperativ».

• Det har vært en utvikling i retning av at personer som tildeles PA har større behov enn tidligere. Noen av arbeidsoppgavene knyttet til de med større behov krever særskilt kompetanse.

• Når det gjelder pleierelaterte oppgaver må assistentene ta et stort ansvar. Her kan det samtidig være uklart hvilket ansvar assistentene har i forhold til andre involverte aktører.

• I undersøkelsen som er gjort i forbindelse med utredningen oppgir nærmere 1/3 ar de har vært usikre på arbeidsoppgavene sine. Arbeidsoppgaver de er usikre på, er særlig husarbeidsrelaterte oppgaver, pleierelaterte oppgaver og oppgaver som stiller assistenten overfor moralske eller etiske dilemma. 3/4 av assistentene oppgir at de har behov for mer kunnskap om forhold knyttet til jobben sin, herunder kunnskap om lover og regler om personlig assistanse og arbeidsmiljø, arbeidsformer og assistansemottakerens funksjonsnedsettelse.

• Kommunalt ansatte assistenter får mer innføring i jobben, opplæring og tilbud om kompetanseutvikling enn privat ansatte assistenter.

Utredningens forslag er blant annet følgende:

• Utredningen fastslår at staten har overordnet ansvar for personlige assistenters arbeidsforhold og foreslår forbedringer på tre områder:

  • Sikre bedre ansettelsesvilkår.

  • Sikre bedre oppfølging av arbeidsmiljøkravene.

  • Tydeliggjøre hvilke oppgaver som kan inngå i stillingen som assistent.

• Det foreslås at socialstyrelsen skal få i oppdrag å utarbeide et digitalt utdannings- og kunnskapsmateriale om personlig assistanse til bruk for både personlige assistenter, tilbydere av assistansetjenester samt assistansemottakere og deres nærstående.

• Det foreslås at Inspeksjon for vård og omsorg (IVO) skal få i oppdrag å gjennomføre tilsyn med hvordan regelverket om egenpleie och pleie etter delegasjon tilpasses ved PA.

• Det foreslås at Socialstyrelsen skal få i oppdrag å utarbeide kunnskaps- og veiledningsmateriale om «egenvård» og «halso- och sjukvård på delegation».

• I dag er det kommunen som betaler sykelønn for de første to ukene når en assistent er syk, også for assistenter ansatt hos private aktører. Det foreslås at private aktører bør betale denne sykelønnen selv, for å få et ekstra insentiv til å sørge for et godt arbeidsmiljø for assistentene.

• Det bør stilles krav om «kollektivavtalsliknande» arbeidsvilkår for å kunne få tilby PA-tjenester.

17.2.8 SOU 2021:37 Stärkt rätt till personlig assistans

I Kommittédirektiv 2020:3 av 23. januar 2020 har den svenske regjeringen utarbeidet mandat for en utredning av noen særlige spørsmål knyttet til PA. Ifølge mandatet skulle det foretas en vurdering av muligheten for å styrke retten til å få personlig assistanse ved behov for hjelp til å gjennomføre egenpleie, behov for hjelp til tilsyn og barns rett til personlig assistanse, herunder hvor grensen bør gå for hva foreldre har ansvar for.

I SOU 2021:37 Stärkt rätt till personlig assistans – Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser, som ble ledet av Fredrik Malmberg, er disse problemstillingene utredet nærmere. Videre er det redegjort for forvaltnings- og rettspraksis på disse områdene.

Hovedformålet med utredningen er å styrke den personlige assistansen for barn og å gi assistansemottakerne bedre støtte ved behov for helsefaglig assistanse, i tillegg til å styrke retten til personlig assistanse for visse hjelpebehov som er av stor betydning for mulighetene til å delta i samfunnet og leve på samme vilkår som andre.

Forslagene i utredningen består av tre hovedgrep:

• forsterket støtte ved behov for hjelp til egenpleie som er av helsefaglig karakter,

• nye grunnleggende behov og

• styrket assistanse for barn.

Forsterket støtte ved behov for hjelp til egenpleie som er av helsefaglig karakter

Utredningen peker på behovet for å gi personer som mottar både personlig assistanse og helsehjelp bedre støtte, trygghet og sikkerhet ved egenpleie. Ofte dekkes helsefaglige behov ved egenpleie av assistenter uten helsefaglig kompetanse. Det er imidlertid helsefaglig personell som gjør vurderingen av om hjelpen kan utføres som egenpleie. Det er i dag sterke insitament for egenpleie, både for assistansemottakeren og helsevesenet, fordi egenpleie, men ikke helsehjelp, vil inngå i vurderingen av behovet for personlig assistanse eller assistansekompensasjon. Det anses uforenlig med et moderne helsevesen at funksjonshemmede har svakere pasientsikkerhet for å ikke risikere å miste mulighetene til å leve et selvstendig liv og delta i samfunnet som andre.

Det foreslås derfor en egen lov om egenpleie som regulerer helsevesenets ansvar for planlegging, opplæring, oppfølgning, samt hvilket ansvar den som skal yte tjenestene har. Videre foreslås det presiseringer i hälso- og sjukvårdslagen som gjør at den helsefaglige hjelpen muliggjør at den enkelte kan leve og delta som andre i samfunnet. For å sikre en helhetlig hjelp foreslås det at det skal være mulig å inkludere helsefaglig hjelp ved vurderingen av om rett til personlig assistanse eller assistansekompensasjon foreligger.

Nye grunnleggende behov

Personlig assistanse handler for mange om praktisk støtte som hjelp til å dusje og å kle på seg. Visse personer trenger støtte av litt annen karakter, som motivering, veiledning eller forebygging av risikofylt atferd. Det kan også dreie seg om at personen som har alvorlige helseproblemer som vedkommende ikke kan ivareta selv. I mange tilfeller er personlig assistanse til denne type behov kategorisert under et grunnleggende behov som kalles «annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade». Gjennom rettspraksis har imidlertid fortolkningen av dette grunnleggende behovet blitt innsnevret til å gjelde kun personer med utviklingshemming. I utredningen foreslås det derfor at dette behovet oppheves. For å bidra til økt kontinuitet og forutsigbarhet foreslås det i stedet nye grunnleggende behov og en klarere og mer detaljert ordlyd.

Det foreslås lovfestet at motiverende eller veiledende støtte som er nødvendig for at den enkelte skal mestre øvrige grunnleggende behov, for eksempel hygiene og spising, skal regnes som en del av disse behovene.

Videre foreslås to nye grunnleggende behov; «kontinuerlig stöd som den enskilde till följd av sitt funktionshinder behöver för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar seg själv, någon annan eller egendom» samt «kontinuerlig stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik där uteblivit stöd utgör en allvarlig risk för liv och hälsa».

Styrket assistanse for barn

Barn har rett til personlig assistanse på samme måte som voksne. Barn bevilges imidlertid færre timer, blant annet fordi barnets behov må ses i sammenheng med foreldreansvaret. Utredningen peker på at det er lite forutsigbarhet og manglende veiledning når det gjelder hvordan grensene for foreldreansvaret skal vurderes. Det trengs ifølge utredningen en bedring av rettssikkerheten og en mer formålstjenlig begrensning av fratrekket for foreldreansvaret.

Utredningen foreslår at de som kommer inn under det nye forslaget til grunnleggende behov for kontinuerlig støtte grunnet langvarig helsemessig problematikk, skal unntas for fratrekk for foreldreansvaret.

I tillegg skal fratrekket for foreldreansvaret fastsettes etter en lovfestet sjablong hvor barn er delt inn i alderstrinn og med ulikt nivå på fratrekket for foreldreansvar for hvert alderstrinn. Det hjelpebehovet som gjenstår etter fratrekket for foreldreansvar, skal legges til grunn ved vurderingen av retten til personlig assistanse.

Det foreslås også en sikkerhetsventil som gjør at barn i visse tilfeller kan innvilges personlig assistanse, selv om behovet er lite, dersom dette vurderes som formålstjenlig, og det er til barnets beste.

17.3 Danmark

17.3.1 Innledning

Når ble ordningen innført?

Ordningen ble innført som en forsøksordning i 1970-årene for yngre funksjonshemmede. Formålet var å gi yngre funksjonshemmede muligheter for en selvstendig tilværelse i egen bolig. Fra 1. januar 2009 fikk ordningen navnet «borgerstyrt personlig assistanse», heretter omtalt som BPA.

Hva er formålet?

Det overordnede formålet er å legge til rette for fleksible løsninger basert på mottakerens selvbestemmelsesrett, slik at den enkelte kan få eller opprettholde et selvstendig liv og mulighet for deltakelse i samfunnslivet.

Hvor er ordningen regulert og hvordan er den regulert?

BPA er lovregulert i lov om sosial service22, serviceloven, §§ 95 og 96, som to separate ordninger.

Formålet med serviceloven er å tilby en rekke forebyggende serviceytelser, blant annet rådgivning og støtte, og å ivareta behov som følger av nedsatt fysisk eller psykisk funksjonsevne eller særlige sosiale problemer. Kommunene skal etter serviceloven kapittel 16, der bestemmelsene om BPA inngår, blant annet tilby personlig hjelp og pleie, praktisk hjelp i hjemmet, matservice, avlastning, ledsaging, rehabilitering, opptrening og opplæring.

Serviceloven § 96 har følgende ordlyd:

Ǥ 96. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde borgerstyret personlig assistance.

Borgerstyret personlig assistance ydes som tilskud til dækning af udgifter ved ansættelse af hjælpere til pleje, overvågning og ledsagelse til borgere med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har et behov, som gør det nødvendigt at yde denne ganske særlige støtte.

Stk. 2. Det er en betingelse for tilskud til ansættelse af hjælpere efter stk. 1, at borgeren er i stand til at fungere som arbejdsleder for hjælperne. Det er desuden en betingelse, at borgeren kan fungere som arbejdsgiver for hjælperne, medmindre den pågældende indgår aftale med en nærtstående eller en forening eller privat virksomhed, der er godkendt af socialtilsynet, om, at tilskuddet overføres til den nærtstående, foreningen eller den private virksomhed, der herefter er arbejdsgiver for hjælperne. Arbejdsgiverbeføjelserne i forhold til hjælperne vedrørende spørgsmål om ansættelse og afskedigelse af hjælpere varetages i så fald af den nærtstående, foreningen eller den private virksomhed i samråd med den pågældende. En aftale om overførsel af tilskuddet til en forening eller privat virksomhed er ikke bindende for borgeren, hvis foreningen eller den private virksomhed ikke var godkendt af socialtilsynet på tidspunktet for aftalens indgåelse, og hvis foreningen eller den private virksomhed ikke på dette tidspunkt gjorde borgeren bekendt med dette.

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan tilbyde borgerstyret personlig assistance til borgere, der ikke er omfattet af personkredsen efter stk. 1, hvis kommunalbestyrelsen vurderer, at dette er den bedste mulighed for at sikre en helhedsorienteret og sammenhængende hjælp for borgeren.

Stk. 4. I de situationer, hvor borgeren eller en nærstående er arbejdsgiver, skal kommunalbestyrelsen tilbyde at varetage lønudbetaling m.v.»

Serviceloven § 95 har følgende ordlyd:

«§ 95. Hvis kommunalbestyrelsen ikke kan stille den nødvendige hjælp til rådighed for en person, der har behov for hjælp efter §§ 83 og 84, kan kommunalbestyrelsen i stedet udbetale et tilskud til hjælp, som den pågældende selv antager.

Stk. 2. En person med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har behov for personlig hjælp og pleje og for støtte til løsning af nødvendige praktiske opgaver i hjemmet i mere end 20 timer ugentligt, kan vælge at få udbetalt et kontant tilskud til hjælp, som den pågældende selv antager.

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan dog i særlige tilfælde beslutte, at hjælpen efter stk. 2 fortsat skal gives som naturalhjælp eller udbetales til en nærtstående person, som helt eller delvis passer den pågældende. Den nærtstående kan, medmindre vedkommende har indgået aftale om overførsel af tilskuddet efter stk. 5, højst varetage pasningsopgaven i 48 timer om ugen. Deles pasningsopgaven af flere nærtstående, der samtidig er tilskudsmodtagere, gælder 2. pkt. for de nærtstående tilsammen. I særlige tilfælde kan kommunalbestyrelsen dog beslutte, at en eller flere nærtstående kan varetage pasningsopgaven i mere end 48 timer om ugen.

Stk. 4. Kommunalbestyrelsen skal udbetale et kontant tilskud til ansættelse af hjælpere til at yde overvågning og støtte i forbindelse hermed om natten til unge i alderen fra 18 år til og med 23 år, som har behov herfor, og som modtager hjælp efter stk. 3 som et kontant tilskud. Hvis den unge ved det fyldte 24. år efter en lægelig vurdering lider af en livstruende sygdom, skal kommunalbestyrelsen fortsætte udbetalingen af det kontante tilskud til ansættelse af hjælpere til overvågning og støtte i forbindelse hermed, indtil den unge afgår ved døden, dog højst i 2 år. Tilskuddet til ansættelse af hjælpere til overvågning og støtte i forbindelse hermed skal udbetales til samme nærtstående, forening eller private virksomhed, som får udbetalt tilskuddet efter stk. 3. Den unges forældre må ikke ansættes som hjælpere til at udføre overvågningen og støtten i forbindelse hermed.

Stk. 5. Det er en betingelse for tilskud til ansættelse af hjælpere efter stk. 1–4, at tilskudsmodtageren er i stand til at fungere som arbejdsleder for hjælperne. Det er desuden en betingelse, at tilskudsmodtageren kan fungere som arbejdsgiver for hjælperne, medmindre den pågældende indgår aftale med en nærtstående eller en forening eller privat virksomhed, der er godkendt af socialtilsynet, om, at tilskuddet overføres til den nærtstående, foreningen eller den private virksomhed, der herefter er arbejdsgiver for hjælperne. Arbejdsgiverbeføjelserne i forhold til hjælperne vedrørende spørgsmål om ansættelse og afskedigelse af hjælpere varetages i så fald af den nærtstående, foreningen eller den private virksomhed i samråd med den pågældende. En aftale om overførsel af tilskuddet til en forening eller privat virksomhed er ikke bindende for tilskudsmodtageren, hvis foreningen eller den private virksomhed ikke var godkendt af socialtilsynet på tidspunktet for aftalens indgåelse, og hvis foreningen eller den private virksomhed ikke på dette tidspunkt gjorde tilskudsmodtageren bekendt med dette.

Stk. 6. I de situationer, hvor tilskudsmodtageren er arbejdsgiver, skal kommunalbestyrelsen tilbyde at varetage lønudbetalinger m.v.»

17.3.2 Hvem har rett til BPA?

BPA ytes til personer med store og sammensatte bistandsbehov som er avhengige av mye assistanse for å utføre daglige gjøremål, og som har behov for at assistansen ytes på denne måten, jf. serviceloven § 96 stk. 1.

BPA kan også ytes til personer som ikke har så omfattende assistansebehov, dersom kommunen vurderer dette som den beste muligheten for å tilby helhetlige og sammenhengende tjenester, jf. serviceloven § 96 stk. 3 eller hvis kommunen ikke har mulighet til å stille til rådighet den hjelpen personen har behov for, jf. serviceloven § 95 stk. 1.

BPA etter serviceloven § 96

BPA etter § 96 ytes til personer som selv kan være arbeidsledere for sine BPA-ordninger, jf. serviceloven § 96 stk. 2. Det er videre et utgangspunkt at personen selv kan ivareta arbeidsgiveransvaret. Det kan likevel inngås avtale med en nærstående, en forening eller en privat virksomhet om å ivareta arbeidsgiveransvaret.

Ordningen skal tilbys personer med betydelig og varig fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse, som har behov for at hjelpen tilrettelegges på denne måten, jf. serviceloven § 96 stk. 1.

Det skal vurderes konkret om bistandsbehovet tilsier at det skal gis BPA, blant annet ut fra om personen er avhengig av hjelp på bestemte tidspunkter av hensyn til arbeid, utdanning, barn, fritidsaktiviteter eller liknende.

BPA kan i tillegg tilbys personer som ikke har et så omfattende behov som forutsatt etter serviceloven § 96 stk. 1, dersom BPA vurderes å være den beste måten å tilby personen den nødvendige hjelpen, jf. serviceloven § 96 stk. 3.

BPA etter serviceloven § 95

Bestemmelsen i serviceloven § 95 gjelder for samme personkrets som etter serviceloven § 96, det vil si voksne personer som har betydelig og varig funksjonsnedsettelse.

BPA skal kun ytes etter § 95 stk. 1, hvis kommunen ikke kan stille til rådighet den hjelpen som er nødvendig for å dekke personens behov for pleie og praktisk hjelp i hjemmet etter de alminnelige bestemmelsene i serviceloven §§ 83 (personlig hjelp) og 84 (avlastning).23

Også etter § 95 er hovedregelen at personen selv må kunne være arbeidsleder for BPA-ordningen. § 95 stk. 3 åpner imidlertid for at en nærstående som deltar i «pasningen av borgeren» i særlige tilfeller kan være arbeidsleder for assistentene. Når det gjelder de nærmere krav til dette fremgår følgende av en prinsippavgjørelse fra Ankestyrelsen:24

«En af de ting arbejdslederrollen indebærer, er at varetage den daglige instruktion af hjælperne. Det er arbejdslederen, der skal tilrettelægge hjælpen i forhold til borgerens behov og ønsker og foretage den daglige prioritering af opgaverne. Det kræver en direkte deltagelse i pasningen og daglig ledelse af hjælperne at udfylde arbejdslederrollen.

Det indebærer typisk, at borgeren og den nærtstående opholder sig på borgerens bopæl, da det ellers vil være vanskeligt at tage del i at passe den pågældende person, der har behov for hjælp.»

Etter serviceloven § 95 er det i tillegg et krav om at personen må ha behov for mer enn 20 timer assistanse per uke.

Barn

BPA etter §§ 95 og 96 gjelder ikke for personer under 18 år. Barns behov for personlig assistanse i og utenfor hjemmet ivaretas gjennom de øvrige bestemmelsene i serviceloven, som inneholder en rekke bestemmelser om tjenester rettet mot barn og unge i kapittel 6 til 13.

Øvre aldersgrense

Det er ingen øvre aldersgrense for BPA. Det avgjørende er funksjonsnedsettelsens omfang og det behovet for assistanse som følger av den, men de fleste som får BPA, får det mens de er yngre.

Utviklingshemmede

Ordningen etter § 96 gjelder ikke for personer med utviklingshemming, fordi personene selv skal fungere som arbeidsledere og ivareta den daglige ledelsen av ordningen.

Etter § 95 er det en mulighet for at nærstående kan ivareta arbeidsledelsen, dersom personen på grunn av funksjonsnedsettelsen ikke selv er i stand til å fungere som arbeidsleder. Men personer med utviklingshemming mottar først og fremst tjenester etter andre bestemmelser i serviceloven, blant annet botilbud med sosialpedagogisk støtte.25

17.3.3 Hva har man rett til?

Samlet behov for pleie, overvåking og ledsaging

En BPA-ordning etter serviceloven § 96 omfatter personens samlede behov for pleie, overvåking og ledsaging. I dette ligger timer til ivaretakelse av alle dagliglivets funksjoner, herunder personlig pleie, praktisk hjelp, hjelp til å spise og drikke, ledsaging til aktiviteter utenfor hjemmet m.m.

En BPA-ordning etter § 95 skal dekke behovet for pleie og praktisk hjelp i hjemmet, mens øvrige behov, for eksempel et behov for ledsaging utenfor hjemmet, skal dekkes etter andre bestemmelser i serviceloven.

Ved vurderingen skal det tas stilling til hvilke oppgaver eller behov som skal dekkes av støtten, hvor stort omfanget er og når assistansen skal ytes. Vurderingen skal være individuell, og personens samlede livssituasjon og behov for assistanse skal tas i betraktning.26

På bakgrunn av hvilke funksjoner i hverdagen personen har behov for assistanse til og hvor mye tid som vil medgå til dette, vurderer kommunen konkret hvilket tilskudd som skal tilbys. Utmålingen foretas på bakgrunn av dialog med personen selv, og gjennom innhenting av den nødvendige sakkunnskap og bistand. Kommunen skal utmåle et tilskudd som:

• gjør det mulig å ansette assistentene,

• dekker det personlige hjelpebehovet,

• sikrer passende faglige kvalifikasjoner hos assistentene og

• tar hensyn til personens behov i løpet av døgnet og uken.

Kommunen skal beregne tilskuddet ut fra de reelle kostnadene knyttet til ansettelse av assistenter. I tillegg skal kommunen dekke faktiske kostnader knyttet til assistentenes sykdom, forsikring, til å overholde arbeidsmiljølovgivningen m.m.

Kommunens utmåling av tilskudd til ansettelse av assistenter skal skje på samme vilkår, uavhengig av om personen selv er arbeidsgiver, eller om personen har overført tilskuddet til en nærstående, en forening eller en privat virksomhet.

Den enkelte kommune kan fastsette et veiledende servicenivå for hva det ytes assistanse til. Det kan derfor forekomme forskjellig utmålingspraksis mellom kommunene. Imidlertid skal det generelle nivået som er fastsatt i kommunen fravikes dersom det er nødvendig for å dekke det individuelle behovet en person har for assistanse. Forskjellig praksis kan gi seg utslag i at den enkelte får endret timeutmålingen ved flytting mellom kommuner.

Arbeid og utdanning

Personlig assistanse i forbindelse med arbeids- og utdanningsspesifikke hjelpeoppgaver forutsettes bevilget etter arbeids- og utdanningssektorenes regler.

Arbeid27

Timer til arbeid er ikke omfattet av BPA-ordningen, men hører under andre støtteordninger som gjelder på denne arenaen. Personer som er i arbeid kan likevel motta BPA etter serviceloven § 96 til å dekke pleie, overvåkings- og ledsagingsbehov også i arbeidstiden, dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.

Etter lov om kompensation til handicappede i erhverv m.v., kan det ytes personlig assistanse til ledige, lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende som på grunn av en betydelig fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse har behov for særlig personlig bistand.28 Det er også i visse tilfeller mulig etter kompensasjonsloven å få tilskudd til personlig assistanse under etter- og videreutdanning.

I tilfeller der det er behov for personlig assistanse etter serviceloven § 96 og for personlig assistanse til utførelse av praktiske arbeidsoppgaver etter reglene i kompensasjonsloven, og hjelpen kan ytes av én person, kan utgiftene deles mellom de ansvarlige forvaltningsorganene.

Det er også mulig for personer som deltar i tiltak som gjelder «revalidering, ressourceforløb eller i et jobafklaringsforløb» å få tilskudd til personlig assistanse etter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats til borgere.

Utdanning29

BPA etter serviceloven kan benyttes også under utdanning, men er på samme måte som for arbeid begrenset til å dekke pleie, overvåkings- og ledsagingsbehov.

Det er også mulig for institusjoner å få tilskudd til spesialpedagogisk støtte til elever som har behov for dette for å gjennomføre utdanningen. Slik støtte kan blant annet gis i form av personlig assistanse og sekretærhjelp.30

Dersom en person mottar både BPA og assistanse som nevnt ovenfor til utdanning, er det pekt på at det så vidt mulig bør etableres helhetsorienterte løsninger for den enkelte.

Flere enn én personlig assistent til stede samtidig

Ved utmålingen av tilskuddet til BPA skal forvaltningsorganet være oppmerksom på at det for noen oppgaver kan være behov for mer enn én assistent til stede samtidig.31

Nattjenester

Utgangspunktet er at utmålingen av timer til nattjenester skjer på samme måte som øvrig utmåling, det vil si ut fra en konkret og individuell vurdering av behovet, uavhengig av tidspunkt på døgnet.

17.3.4 Hvordan organiseres BPA?

Kommunen

Det er kommunen som vurderer konkret om en persons bistandsbehov tilsier at det skal tilbys borgerstyrt personlig assistanse etter serviceloven § 95 og § 96.32

En person som har rett til borgerstyrt personlig assistanse etter §§ 96 og 95, har rett til et individuelt fastsatt kontant tilskudd.

Tilskuddet utbetales til personen selv. Dersom personen har overført tilskuddet til en nærstående, en forening eller en privat virksomhet, utbetales tilskuddet til denne.

I Danmark er det utarbeidet en grundig veiledning om BPA, som legges til grunn for kommunenes praksis.33 Det er også opprettet en rådgivningsfunksjon, kalt BPA-arbeidsgiver, hvor arbeidsledere og arbeidsgivere kan få gratis veiledning.34

17.3.5 Utviklingstrekk

Antall personer som har ordningen

I Danmark gjennomføres det ikke systematisk og helhetlig innsamling av data på BPA-feltet. Det er derfor usikkert hvor mange som har ordningen. Tall fra Danmarks Statistik på ytelser til funksjonshemmede er av begrenset kvalitet, grunnet manglende rapportering. Basert på innrapporterte data fra 45 av totalt 98 kommuner, var det 728 personer som mottok tilskudd til BPA etter servicelovens § 96 og 183 personer etter § 9 2019.35

Social- og Ældreministeriet i Danmark har antydet ovenfor BPA-utvalget at antall personer som mottar tjenester etter servicelovens §§ 95 og 96 har vært forholdsvis stabilt siden 2009. I 2019 var det henholdsvis omtrent 500 og 1 800 personer som hadde BPA etter de to bestemmelsene. De som har BPA etter § 96 har gjennomgående litt større behov for assistanse enn de som har ordningen etter § 95.

Antall timer per person

Det finnes ikke offentlig statistikk i Danmark på hvor mange timer assistanse personer med BPA mottar.

Utgifter til ordningen

Ifølge Social- og Ældreministeriet var utgiftene til ordningene etter §§ 95 og 96 henholdsvis 332 millioner danske kroner og 1 885 millioner kroner i 2019, totalt i overkant av 2,2 milliarder kroner. Det utgjorde rundt 2,93 milliarder norske kroner i 2019.36 Utgiftene til ordningene har ligget omtrent på samme nivå siden 2009, med noe variasjon fra år til år.

17.4 Finland

17.4.1 Innledning

Når ble ordningen innført?

Ordningen med personlig assistanse, heretter omtalt som PA, ble innført i 2009.

Hva er formålet?

Formålet er å hjelpe personer med alvorlig funksjonsnedsettelse slik at de kan gjøre sine egne valg med hensyn til daglige gjøremål, arbeid og studier, fritidsaktiviteter, samfunnsdeltakelse og å opprettholde sosiale kontakter. Den enkelte skal selv få mulighet til å bestemme hvor, når og hvordan hjelpen skal gis, samt hvilken hjelp som skal gis.

Hvor er ordningen regulert og hvordan?

Ordningen er lovfestet i lag om service och stöd på grund av handikapp37 (handikapservicelagen). Sammen med lag om specialomsorger om utvecklingsstörda pålegger denne loven kommunene plikt til å sørge for nødvendige tjenester til funksjonshemmede. Handikapservicelagen regulerer også rehabilitering, opptrening, ledsaging, dagtilbud, botilbud (serviceboende) og tjenester til pårørende.

Handikapservicelagen § 8 c Personlig assistans, har følgende ordlyd:

«Med personlig assistans avses i denna lag den nödvändiga hjälp som en gravt handikappad har behov av hemma eller utanför hemmet

• 1) i de dagliga sysslorna,

• 2) i arbete och studier,

• 3) i fritidsaktiviteter,

• 4) i samhällelig verksamhet, samt

• 5) i upprätthållande av sociala kontakter.

Syftet med personlig assistans är att den ska hjälpa en gravt handikappad att göra sina egna val när det gäller funktioner som avses i 1 mom. För att personlig assistans ska ordnas förutsätts att den gravt handikappade har resurser att definiera assistansens innehåll och sättet att ordna den.

När det gäller att ordna personlig assistans anses som gravt handikappad den som till följd av ett långvarigt eller framskridande handikapp eller en sådan sjukdom nödvändigt och upprepade gånger behöver en annan persons hjälp för att klara de funktioner som avses i 1 mom. och behovet av hjälp inte i främsta hand beror på sjukdomar och funktionshinder som har samband med normalt åldrande.

Personlig assistans i de dagliga sysslorna och i arbete och studier ska ordnas i den utsträckning det är nödvändigt för den gravt handikappade.

I fråga om de funktioner som avses i 1 mom. 3–5 punkten ska personlig assistans ordnas minst 30 timmar per månad, om inte ett lägre timantal räcker för att tillförsäkra den gravt handikappade nödvändig hjälp.»

17.4.2 Hvem har rett til personlig assistanse?

Det er personer med alvorlig funksjonsnedsettelse som har rett til PA. Dette omfatter personer som på grunn av langvarig og omfattende funksjonsnedsettelse eller sykdom gjentatte ganger har behov for hjelp fra en annen person for å klare daglige funksjoner. Det må være nødvendig med assistanse for å dekke behovet, men det er ikke et vilkår at selve hjelpebehovet er omfattende.

Som hovedregel gis PA til personer med funksjonsnedsettelser eller sykdommer av langvarig karakter. Kortvarige og forbigående behov for assistanse dekkes på annen måte. Et behov anses likevel alltid som langvarig dersom det varer livet ut, selv om det er forventet at personen har kort tid igjen å leve. Grensen for hva som regnes som langvarig funksjonsnedsettelse avgjøres ut fra objektive kriterier.

PA kan også gis for å dekke behov som følger av langt fremskredne sykdommer. Det avgjørende er ikke sykdommens karakter eller diagnose, men på hvilken måte personens funksjonsevne er begrenset og hvilken hjelp personen av den grunn trenger.

Det stilles som hovedregel krav om at personen må kunne ta stilling til egne hjelpebehov, definere assistansens innhold og beskrive måten den skal gis på. Personen må i det minste med støtte, for eksempel fra kommunikasjonshjelpemidler, kunne ta stilling til sitt hjelpebehov og hvordan dette skal kunne dekkes. Dersom behovet for hjelp i første rekke gjelder omsorg, pleie og tilsyn, er utgangspunktet at behovet bør dekkes på annen måte enn gjennom personlig assistanse.

Barn

Også barn har rett til PA når de ikke lenger trenger direkte og fortløpende tilsyn og omsorg fra sine foreldre, og i alle fall delvis selv kan påvirke og treffe egne beslutninger om aktiviteter.

Det er ikke fastsatt noen bestemt aldersgrense, men barnet skal vurderes ut fra sin individuelle situasjon og sitt utviklingsnivå.

Øvre aldersgrense

Behovet for hjelp må bero på funksjonsnedsettelse eller sykdom som ikke først og fremst har sammenheng med normal aldring. Ut over dette er det ikke en øvre aldersgrense for PA.

Det at en person eldes, fratar ikke vedkommende retten til personlig assistanse. Samtidig foreligger det ingen fullstendig avklaring med hensyn til hvilke funksjonsnedsettelser eller sykdommer som først og fremst skyldes normal aldring. Av Handbok om funktionshinderservice fremgår følgende:38

«Sjukdomar som kopplas til åldrande är sjukdomar som även normalt har ett samband med åldrande och som därmed ska betraktas som typiska sjukdomar eller funktionsnedsättningar för en viss ålder eller ett visst skede i livet.»

I rettspraksis er det avklart at visse tilstander og sykdommer ikke skyldes normal aldring, samtidig som det er slått fast at det ved sammensatte årsaker skal legges vekt på hva som er hovedårsaken til hjelpebehovet.

Utviklingshemmede

Ordningen omfatter også utviklingshemmede. Det skal imidlertid vurderes individuelt om tjenester skal gis etter loven om spesialomsorg for utviklingshemmede, sosialtjenesteloven, handikapserviceloven, eller som en kombinasjon av tjenester etter flere lover.

Det avgjørende skal være på hvilken måte den enkeltes behov best blir ivaretatt ut fra personens ønsker og mål, individuelle behov og interesser.

17.4.3 Hva har man rett til?

Man har rett til nødvendig hjelp for å få sine grunnleggende behov dekket. Det omfatter følgende: daglige gjøremål, arbeid og studier, fritidsaktiviteter, samfunnsdeltakelse og å opprettholde sosiale kontakter. Når det gjelder daglige gjøremål, er det beskrevet slik i Handbok om funktionshinderservice:39

«Med dagliga sysslor avses sådana sysslor som människor utför i sitt liv antingen varje dag eller mer sällan, men ändå upprepade gånger med vissa tidsintervaller. Som dagliga sysslor betraktas således de sysslor som generellt hör till sedvanliga funktioner i livet. Sådana är bland annat rörlighet och annan förflyttning, påklädning, skötsel av den personliga hygienen, tvättning och vård av kläder, matlagning, städning och uträttande av ärenden, till exempel att gå till butiken eller uträtta ärenden hos myndigheter. Till de dagliga sysslorna räknas också deltagande i de dagliga sysslorna av de barn som personen med svår funktionsnedsättning sköter eller har vårdnaden om.

Om behovet av hjälp och assistans i första hand grundar sig på omsorg, vård och tillsyn, bör behovet tillgodoses på annat sätt än genom personlig assistans. Sådan omsorg, vård och tillsyn, är åtminstone sådan vård och omsorg som i huvudsak ges på medicinska grunder eller sådan vård och omsorg som ges oberoende av personens funktionsnedsättning eller sjukdom, exempelvis så kallad basvård.»

Det den enkelte har rett til, er å få nødvendig hjelp til å få sine grunnleggende behov dekket. Den finske justitiekanslern har i en avgjørelse fra 2008 konstatert at formuleringen «den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv» i den finske Grunnlovs § 19 («alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv har rätt till oundgänglig försörjning och omsorg») med god grunn kan tolkes til å omfatte mer enn kun det som må til for å sikre biologisk eksistens.

Personlig assistanse til daglige gjøremål skal gis i det omfang som er nødvendig for den enkelte. Det skal foretas en konkret, individuell vurdering, og det gjelder ingen nedre grense for hvilket timeantall som kan utmåles.

Personlig assistanse til fritidsaktiviteter, samfunnsdeltakelse og å opprettholde sosiale kontakter skal gis med minst 30 timer per måned. Dersom et mindre antall timer er tilstrekkelig for å sikre personen nødvendig hjelp, kan det utmåles et lavere timeantall, men kommunen skal i så fall gi en begrunnelse for utmålingen.

Arbeid og utdanning

Personlig assistanse til arbeid og studier skal, på lik linje med daglige gjøremål, gis i det omfang som er nødvendig for den enkelte, jf. handikapservicelagen § 8 c fjerde ledd. Også i forhold til dette skal det foretas en konkret, individuell vurdering av hvor mange timer som trengs for å dekke behovet.

Personlig assistanse til arbeid kan omfatte både ansettelsesforhold og næringsvirksomhet. Personlig assistanse til studier kan omfatte både studier som leder til en eksamen eller yrkesutdanning og ulike former for sysselsettingstiltak. Visse sysselsettingstiltak hører imidlertid inn under annet regelverk enn handikapserviceloven.

17.4.4 Hvordan organiseres personlig assistanse?

Det er kommunene som er ansvarlige for å yte tjenester til funksjonshemmede i Finland.

Kommunen kan i samråd med den som har behov for personlig assistanse fatte beslutning om å organisere personlig assistanse på tre forskjellige måter, eller som en kombinasjon av disse.

Arbeidsgivermodellen:

Personen selv, eller en omsorgsperson på vegne av personen, er den personlige assistentens arbeidsgiver. Denne lønner selv assistenten. Kommunen dekker kostnadene til lønn og andre forpliktelser arbeidsgiver har, samt øvrige nødvendige utgifter som ansettelsen medfører.

Servicesedelmodellen:

Den enkelte får en servicesedel (voucher) på en gitt verdi til å dekke anskaffelsen av den personlige assistansen fra private tjenesteytere som er godkjent av kommunen.

Servicemodellen:

Kommunen skaffer enten selv, eller gjennom avtale med offentlig eller privat tjenesteyter, den personlige assistansen.

Den måten å organisere tjenestene på som passer best for den enkelte skal velges. Ved vurderingen av dette må kommunen blant annet se hen til om personen er i stand til å være arbeidsgiver selv.

Handikapservicelagen § 8 d Sätt att ordna personlig assistans, har følgende ordlyd:

«När det bestäms på vilket sätt personlig assistans ska ordnas och när själva assistansen ordnas ska kommunen beakta den gravt handikappades egna åsikter och önskemål samt det i serviceplanen definierade individuella hjälpbehovet och den handikappades livssituation i sin helhet.

Kommunen kan ordna personlig assistans

• 1) genom att ersätta den gravt handikappade för de kostnader, inklusive de avgifter och ersättningar som en arbetsgivare ska betala enligt lag, som avlönandet av en personlig assistent föranleder samt de övriga skäliga och nödvändiga utgifter som anlitandet av en assistent föranleder,

• 2) genom att ge den gravt handikappade en servicesedel som aves i lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009) och som uppgår till ett skäligt värde och med vilken personen i fråga kan skaffa assistent service, eller (30.12.2014/1309).

• 3) genom att skaffa den gravt handikappade assistentservice av en offentlig eller privat serviceproducent eller genom att själv ordna servicen eller ingå avtal om servicen med en annan kommun eller andra kommuner.

I fall som avses i 2 mom. 1 punkten ska den gravt handikappade vid behov handledas och bistås i frågor som gäller avlönandet av en assistent.

En anhörig eller annan närstående till den gravt handikappade kan inte utses till sådan personlig assistent som avses i 2 mom. 1 punkten, om detta inte av särskilt vägande skäl kan anses förenligt med den gravt handikappades intresse.»

17.4.5 Utviklingstrekk

Antall personer som har ordningen

Antall personer som mottar PA i Finland har økt betydelig de siste årene. I perioden 1990–2007 økte antall mottakere fra 1 336 til 5 034 personer. Siden 2007 er antall mottakere mer enn femdoblet, til 26 990 personer i 2019.40 Det skyldes blant annet at langt flere eldre har fått PA. I 2007 var 15 prosent av mottakerne i aldersgruppen 0–17 år, 72 prosent i alderen 18–64 år og 13 prosent 65 år eller eldre. I 2019 var de samme tallene henholdsvis 5 prosent, 60 prosent og 35 prosent.41

Antall timer per person

I en spørreundersøkelse fra 2019 blant finske kommuner om tjenester til funksjonshemmede, fremgår det at 82 prosent av mottakerne av PA hadde mindre enn 25 timer per uke, og at 59 prosent hadde mindre enn 10 timer per uke.42 Til sammenligning var det i 2010 70 prosent som hadde mindre enn 25 timer og 40 prosent som hadde mindre enn 10 timer. Noen kommuner opplyste at de tildelte PA i kombinasjon med andre støttetjenester.

Utgifter til ordningen

Ifølge den finske Statistikksentralen utgjorde de samlede utgiftene til ordningen omtrent 341 millioner euro i 2019, eller omtrent 3,36 milliarder norske kroner.43 Det utgjorde 38 prosent av de totale utgiftene til tjenester og økonomiske tilskudd som ble tildelt etter handikapserviceloven det året.44