Del 6
Utfordringer

18 Utfordringer med dagens BPA-ordning

18.1 Innledning

Det er en rekke utfordringer med dagens BPA-ordning, og oppfatningene om hva utfordringene er kan variere ut fra situasjon, interesse og rolle.

Det kan for eksempel være forskjellige oppfatninger om hva utfordringene er mellom de ulike aktørgruppene på BPA-området. Disse aktørgruppene er funksjonshemmede som er arbeidsledere selv, medarbeidsledere, kommunene, tjenesteyterne og assistentene.

Det kan også være forskjellige oppfatninger innenfor de ulike aktørgruppene. Alle funksjonshemmede opplever for eksempel ikke de samme forholdene som utfordrende, eller de opplever de samme forholdene som utfordrende, men i ulik grad. Forskjellene i oppfatninger kan for eksempel være avhengige av om personen fyller vilkårene for å få rett til BPA eller ikke. Hva som oppfattes som utfordringer vil også kunne oppleves forskjellig mellom de som er arbeidsledere selv og de som leder ordningen sammen med en medarbeidsleder. Utfordringene vil også kunne oppfattes som ulike for forskjellige kommuner, ut fra hvordan BPA-ordningen er utformet og organisert, forholdet mellom BPA og øvrige tjenester som involverer personlig assistanse, kommuneøkonomien og politiske preferanser. Videre vil utfordringene kunne oppfattes som ulike mellom forskjellige private tjenesteytere, for eksempel mellom ideelle og øvrige tjenesteytere. Også for assistenter vil utfordringene kunne oppfattes som ulike, for eksempel ut fra forskjeller knyttet til arbeidssituasjon, tidligere arbeidserfaring og rammebetingelser.

I tillegg til dette kan enkelte av utfordringene henge tett sammen og være vanskelige å skille klart fra hverandre.

I dette kapitlet omtales sentrale utfordringer ved dagens BPA-ordning som utvalget har identifisert. Deretter følger forslag til løsninger på mange av dem i de etterfølgende kapitlene.

Utfordringene er systematisert under overordnede hovedutfordringer som beskrives i hvert sitt punkt:

• BPA-ordningen fungerer ikke godt nok som et likestillingsverktøy, punkt 18.2,

• Dagens rett til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom funksjonshemmede, punkt 18.3,

• BPA-ordningen fører til uheldige forskjeller mellom funksjonshemmede i ulike kommuner, punkt 18.4,

• Klagesaksbehandling, punkt 18.5,

• Manglende samorganisering og samordning, punkt 18.6 og

• Retten til fullt forsvarlig arbeidsmiljø, punkt 18.7.

18.2 BPA-ordningen fungerer ikke godt nok som et likestillingsverktøy

18.2.1 Innledning

For at BPA skal kunne være et likestillingsverktøy for funksjonshemmede mener utvalget at den personlige assistansen må ha et omfang og en individuell innretning som medfører at den enkelte kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv, med mulighet for stor grad av deltakelse i samfunnet, i den grad det er ønskelig, for eksempel ut fra livsfase og aktivitetsnivå. Se nærmere om dette i punkt 19.2.2.

Det er åpenbart at det i dag er et gap mellom intensjonen om BPA som et slikt likestillingsverktøy og reguleringen og praktiseringen av BPA-ordningen. Dette gapet har dessuten blitt forsterket over tid, blant annet som følge av utviklingen i synet på forholdet mellom individ og samfunn og styrkingen av funksjonshemmedes menneskerettigheter.

Utvalget har identifisert en rekke forhold som bidrar til at dagens BPA-ordning ikke fungerer godt nok som et likestillingsverktøy. Disse forholdene beskrives i hvert sitt punkt:

• Reguleringen er overordnet og begrenset, punkt 18.2.2,

• BPA-ordningen gir ikke alltid tilstrekkelig mulighet til selvbestemmelse og til å ta ansvar for eget liv, punkt 18.2.3,

• BPA-ordningen omfatter ikke alle arenaer der funksjonshemmede lever sine liv eller alle nødvendige gjøremål, oppgaver og aktiviteter, punkt 18.2.4,

• Det tildeles ikke alltid et tilstrekkelig antall timer til nødvendige gjøremål, punkt 18.2.5,

• Oppholdsprinsippet og forskjell i praksis mellom kommunene ved bevegelse over kommunegrenser, punkt 18.2.6,

• Ordninger der personer får bistand med ledelsen fra en medarbeidsleder, punkt 18.2.7 og

• Barn og ungdom og deres familier, punkt 18.2.8.

18.2.2 Reguleringen er overordnet og begrenset

Et særtrekk ved organiseringen av BPA-ordninger er at assistansen styres av den som mottar assistansen eller av denne personen sammen med en medarbeidsleder. Når dette ansvaret ligger på den som mottar assistansen, medfører det at både kommunenes overordnede organisering av ordningen og involverte aktørers ansvar, myndighet og oppgaver knyttet til ordningen, avviker fra organiseringen og fordelingen av ansvar, myndighet og oppgaver i andre velferdsordninger. Samtidig skal kommunene sikre at helse- og omsorgstjenestene som tilbys etter loven er forsvarlige, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Dette byr på noen særskilte utfordringer. Spesielt kan det være utfordringer knyttet til kravet om tilrettelegging av tjenestene på en måte som gjør at de som har overordnet ansvar for tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter. Selv om arbeidsgiver for assistentene og arbeidsledere har et ansvar for dette, har kommunen som tjenesteyter et overordnet ansvar for å sikre at forsvarligheten er ivaretatt, særlig i ordninger med medarbeidsledere. Det er ikke nærmere konkretisert hva som kreves av kommunene for å oppfylle kravet om forsvarlighet ved ytelse av BPA.

BPA er regulert på et overordnet og begrenset nivå i helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Dette medfører at det i stor grad er opp til kommunene å etablere en praksis som oppfyller sentrale mål og intensjoner med ordningen, herunder å sørge for at BPA bidrar til at den enkelte skal kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv.

En rekke forhold knyttet til organiseringen og aktørenes ansvar, myndighet og oppgaver er ikke nærmere regulert. Det fører til at ordningen kan fremstå som komplisert og uoversiktlig, både for den som har behov for slik assistanse, kommunen, tjenesteyterne og assistentene.

Det at en rekke andre forhold ikke er nærmere regulert og heller ikke fremgår klart av rundskriv og veiledere, fører til usikkerhet rundt ordningen. Eksempler på slike forhold er hva det kan ytes assistanse til og hvor mye, samt hvordan assistansen kan organiseres.

Den overordnede og begrensede reguleringen fører til større forskjeller mellom kommunenes BPA-ordninger enn det som er ønskelig. Den medfører videre at det i stor grad varierer fra kommune til kommune i hvilken grad BPA-ordninger bidrar til at den enkelte kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv.

Kompleksiteten og uoversiktligheten kan føre til at enkelte ikke velger å søke om BPA, for eksempel fordi de er usikre på hva ordningen omfatter og innebærer.

Kompleksiteten og uoversiktligheten kan også medføre at enkelte som etter dagens regulering burde fått BPA likevel ikke får det, på grunn av feil praksis i kommunene.

18.2.3 BPA-ordningen gir ikke alltid tilstrekkelig mulighet til selvbestemmelse og til å ta ansvar for eget liv

Mange funksjonshemmede opplever at dagens BPA-ordning ikke gir dem god nok mulighet til selvbestemmelse og til å ta ansvar for eget liv1.

Helt siden ordningen ble innført har det vært en forutsetning at den enkelte selv i stor grad skal kunne bestemme over organiseringen av sin egen BPA-ordning, herunder hvem som skal ansettes som assistenter. I tillegg har det vært en forutsetning at den enkelte selv i stor grad skal ha ansvar for den daglige styringen, herunder hvilke oppgaver som skal utføres samt når, hvor og hvordan assistansen skal ytes.

Samtidig har det ikke blitt nærmere konkretisert hvilke organisatoriske forhold den enkelte skal ha rett til å bestemme over eller hvor langt retten til å bestemme skal gå, verken når personen har ansvaret alene eller når personen har ansvaret sammen med en medarbeidsleder. Det har heller ikke blitt nærmere konkretisert hva det å ha ansvaret for det den daglige styringen omfatter og innebærer.

Det er videre forutsatt at den som skal være arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder skal settes i stand til å ta ansvar for den daglige styringen gjennom opplæring. Likevel er ikke krav til opplæring av arbeidsleder eller medarbeidsleder nærmere regulert.

I en BPA-organisering må den enkeltes eget ansvar ses i sammenheng med de øvrige aktørenes ansvar. Heller ikke disse aktørenes ansvar er i dag godt avklart. Det gjelder både kommunens ansvar som myndighetsutøver, kommunens eller privat tjenesteyters ansvar og assistentenes ansvar som ytere av den personlige assistansen.

En annen særlig utfordring knytter seg til at forholdet mellom den enkeltes selvstendige ansvar og kommunens ansvar ikke er nærmere regulert.

18.2.4 BPA-ordningen omfatter ikke alle arenaer der funksjonshemmede lever sine liv eller alle nødvendige gjøremål, oppgaver og aktiviteter

Det er en utfordring for BPA som et likestillingsverktøy at BPA-ordningen ikke omfatter alle de arenaer der den enkelte har behov for det, for å kunne bidra eller delta, forutsatt at det ikke på disse arenaene finnes andre ordninger som kan benyttes i stedet. Det er videre en utfordring for BPA som et likestillingsverktøy at BPA ikke omfatter alle nødvendige gjøremål, oppgaver og aktiviteter i en persons liv.

Det er et klart utgangspunkt at brukerstyrt personlig assistanse kan benyttes i hjemmet. Av Rundskriv I-9/2015 fremgår blant annet følgende:2

«Personlig assistanse etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b er bistand av både praktisk og personlig art. Bestemmelsen omfatter hjelp til alminnelig egenomsorg og personlig stell, også kalt personrettet praktisk bistand. Videre omfattes praktisk bistand til nødvendig rengjøring og annen nødvendig hjelp til alle dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet og i tilknytning til husholdningen. Hvis det er hensiktsmessig, skal tjenesten også innebære opplæring i dagliglivets praktiske gjøremål.»

BPA kan også benyttes utenfor hjemmet, herunder til fritidsaktiviteter og sosial kontakt. Rundskrivet omtaler dette slik:3

«For å oppfylle målsettingen om et aktivt liv i samvær med andre, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 1-1, må også tiltak utenfor hjemmet inkluderes. Også støttekontakt omfattes av begrepet personlig assistanse.»

Det er ikke nærmere presisert på hvilke arenaer man kan tildele og benytte BPA. Av Rundskriv I-9/2015 fremgår det at:4

«BPA tildeles normalt ikke for den tid tjenestemottakeren er i barnehage, på skole, arbeid mv.»

18.2.5 Det tildeles ikke alltid et tilstrekkelig antall timer til nødvendige gjøremål

For en del av dem som i dag har BPA er det et gap mellom hvor mange timer med assistanse de mener de trenger for å kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv, og hvor mange timer kommunene tildeler.

Det den enkelte har krav på er «nødvendige helse- og omsorgstjenester», herunder personlig assistanse, se pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd. Det skal foretas en individuell vurdering av behovet, og tildeles personlig assistanse på et forsvarlig nivå ut fra det behovet som skal dekkes.5

Når det gjelder personlig assistanse til enkelte oppgaver har det utviklet seg en praksis i kommunene med en viss normering av hva som generelt anses å være et forsvarlig nivå, og som danner utgangspunkt for de individuelle vurderingene. Dette gjelder for eksempel personlig assistanse til fritidsaktiviteter og sosial kontakt (ofte organisert som støttekontakt) og personlig assistanse til husholdningsoppgaver (ofte organisert som praktisk bistand eller hjemmehjelp). Det er en utfordring at personer i ulike livsfaser og med ulikt aktivitetsnivå får tildelt personlig assistanse med utgangspunkt i slike normer. Det er videre utfordrende at synet på hva som er nødvendig når det gjelder omfanget av assistansebehovet er forskjellig ut fra om det tas utgangspunkt i hva som er tilstrekkelig for å sikre forsvarlighet og hva som er nok til å leve et selvstendig og uavhengig liv.

18.2.6 Oppholdsprinsippet og forskjell i praksis mellom kommunene ved bevegelse over kommunegrenser

I dagens samfunn er det for de fleste en selvfølge å kunne bevege seg fritt over kommunegrenser, både i forbindelse med opplæring, utdanning og arbeid og i forbindelse med reiser og fritidsaktiviteter. Det er videre en selvfølge å kunne flytte fra en kommune til en annen, dersom det skulle være ønskelig.

Kommunen har etter oppholdsprinsippet ansvar for at alle som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendig helse- og omsorgstjenester. Utvalget erfarer at det er betydelig variasjon i kommunenes tolkning og praktisering av dette prinsippet.

Forskjeller i tildelingspraksis mellom ulike kommuner er et gjennomgående tema i tidligere studier og kartlegginger av BPA.6 Variasjon i tildeling og utmåling av BPA skaper usikkerhet for den enkelte.

Kombinasjonen av at kommunens ansvar for å yte BPA begrenser seg til personer som oppholder seg i kommunen (oppholdsprinsippet) og variasjoner i praksis knyttet til dette, samt store variasjoner mellom kommunene med hensyn til hvem som tildeles BPA og rammene kommunene legger rundt BPA-ordninger, medfører at personer med BPA ikke alltid kan bevege seg over kommunegrenser uten at det oppstår usikkerhet knyttet til tjenestene de vil få.

Dette utfordrer muligheten til å bevege seg fritt over kommunegrensene for personer med BPA, og dermed målsettingen om at BPA skal være et likestillingsverktøy.

Samtidig medfører oppholdsprinsippet bruk av ressurser på gjentatte søknader, vurderinger og opprettelser og organiseringer av BPA-ordninger og andre ytelser i forskjellige kommuner.

Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det spesielt uheldig at oppholdsprinsippet sett i sammenheng med ulik praksis mellom kommunene, kan hindre funksjonshemmede i å ta utdanning eller arbeid i en annen kommune. Det kan også oppstå uheldige vridningseffekter, ved at personer velger å flytte fra en kommune med streng tildelingspraksis til en kommune med rausere tildelingspraksis.

Det kan også oppstå utfordringer knyttet til samarbeid om BPA-ordninger over kommunegrenser.

18.2.7 Ordninger der personer får bistand med ledelsen fra en medarbeidsleder

I en ordning der personen ikke styrer selv, er situasjonen noe annerledes enn i en ordning der personen styrer fullt ut selv.

I disse tilfellene innvilger det offentlige en BPA-ordning der personens behov helt eller delvis skal ivaretas av en medarbeidsleder. Gjennom kommunens vedtak blir medarbeidsleder utpekt til å inneha denne rollen og å påta seg ansvaret for den daglige styringen av ordningen sammen med personen selv.

I en særlig stilling står bruk av BPA når personen som skal motta assistansen er barn med store behov for assistanse av pleiefaglig karakter på (eller over) grensen mot helsehjelp eller personer med psykisk utviklingshemming som har behov for planlagt bruk av tvang og makt. I disse tilfellene vil ofte både personen selv og familien ha særlige, sammensatte behov for støtte og hjelp.

Det kan være særlig utfordrende å sikre trygge og gode personlige assistanseordninger i disse tilfellene. Det å yte tjenester til barn med store behov for assistanse av pleiefaglig karakter vil kreve særlig opplæring, veiledning og oppfølging av assistentene. Ved samtidig behov for helsetjenester, og ved planlagt bruk av tvang og makt, må dessuten disse tjenestene ytes i tråd med helse- og omsorgstjenestelovgivningens særlige krav.

Selv om medarbeidsleder vanligvis vil ivareta personens ønsker og behov etter beste evne, kan det forekomme tilfeller der dette ikke fullt ut skjer.

Når det tildeles BPA til en person som må ha medarbeidsleder, så vil assistansen i de fleste tilfellene også få stor betydning for personens nærstående. Når assistansen for eksempel tildeles et lite barn med stort assistansebehov, vil assistansen ikke bare kunne være av avgjørende betydning for barnet selv, men for hele barnets familie. Tilsvarende vil det ofte være for nærstående til en voksen person med behov for medarbeidsleder. Personens egne og medarbeidsleders interesser er ikke alltid sammenfallende. Dette kan i noen tilfeller føre til en daglig styring som ikke i tilstrekkelig grad bidrar til utvikling, delaktighet og selvstendighet for personen som mottar assistansen.

En annen særlig utfordring i ordninger med BPA til barn og voksne som trenger medarbeidsleder, er at BPA-ordninger ofte innebærer ytelse av nær og personlig assistanse innenfor en privat sfære der det er begrensede muligheter for innsyn og tilsyn. Etter gjeldende regulering og praksis er det ikke forventet at medarbeidsleder er til stede og ivaretar personens behov når assistansen ytes. Dette medfører økt behov for vern for disse gruppene.

18.2.8 Barn og ungdom og deres familier

Siden BPA-ordningen i 2005 ble utvidet til også å omfatte familier med funksjonshemmede barn, har en gradvis økende andel av dem som tildeles BPA vært barn og deres foreldre, se punkt 5.2.3.

Når BPA tildeles familier med små barn vil det vanligvis være i form av avlastning til foreldrene, og med bakgrunn i at barna har behov som medfører at de trenger omfattende assistanse, stell og pleie, ut over det barn i tilsvarende aldersgruppe vanligvis har. Ofte vil dette være barn som har behov for løpende eller jevnlig ytelse av helsetjenester av et visst omfang. Helsetjenestene omfattes ikke av retten til BPA, og inngår som et utgangspunkt ikke i BPA-ordningen. Kommunen kan likevel velge å legge enkle helsetjenester inn i BPA-ordningen, dersom dette vurderes som forsvarlig og ønskelig.

Hva som anses som helsetjenester som ikke omfattes av rettigheten og hvilke helsetjenester som likevel kan legges inn i BPA-ordningen, vil kunne variere, ut fra blant annet individuelle forhold og variasjoner i forsvarlighetsvurderingen og øvrige faglige vurderinger. Dette kan medføre at det fremstår som om familier i tilnærmet like situasjoner i noen tilfeller tildeles BPA, mens de i andre tilfeller ikke gjør det. For familier som er i en utfordrende livssituasjon, kan det ha stor innvirkning på det livet de kan leve om de tjenestene de tilbys blir organisert i en BPA-ordning eller ikke. For enkelte familier kan dette til og med være avgjørende for muligheten for at barna kan fortsette å bo sammen med foreldrene sine. Selv om noe variasjon mellom kommuner kan begrunnes med rimelige lokale tilpasninger, vil det kunne være en utfordring at vurderingen av hva som anses som helsetjenester og om de kan ytes innenfor en BPA-ordning kan variere i relativt stor grad.

For større barn og ungdom er det mer vanlig at den personlige assistansen gis direkte til barnet eller ungdommene, som et tiltak som bidrar til at de kan delta sosialt, være aktive og utvikle og frigjøre seg fra foreldrene i takt med jevnaldrende barn. Samtidig forekommer det i denne aldersgruppen at vedtakene nesten utelukkende bygger på foreldreperspektivet og behovet for avlastning, med den konsekvens at de i liten grad legger til rette for å ivareta barnas eller ungdommenes gradvis økende behov for egenutvikling og selvstendighet på linje med andre på sin alder. Dersom kommunen ved vurderingen av behov for BPA til større barn og ungdom først og fremst tar som utgangspunkt at dette skal være et avlastningstiltak for foreldrene, vil spørsmålet om hvor stor omsorg det er rimelig at foreldrene yter være avgjørende for om, og i hvilket omfang, det tildeles BPA. Dersom kommunen legger til grunn at foreldrene, som en del av sitt omsorgsansvar, i stor grad skal ivareta omsorgsoppgaver overfor større barn og ungdom som jevnaldrende ivaretar selv eller ikke trenger, kan det medføre at større barn og ungdom blir helt avhengige av foreldrene sine til alt fra å få utført grunnleggende praktiske gjøremål i hverdagen, til å møte venner og å være med på fritidsaktiviteter. Dette kan blant annet føre til sterke begrensninger i et ungt menneskes liv, redusere den naturlige løsrivelsen fra foreldrene og føre til mindre selvstendighet og mulighet for å ta ansvar for seg selv og det livet den enkelte ønsker å leve.

Dersom kommunene strekker foreldrenes omsorgsansvar svært langt, kan det også begrense foreldrenes muligheter til å ivareta eller gjennomføre andre viktige oppgaver, herunder muligheten til å ta seg av eventuelle søsken og til å stå i arbeid.

Tildeling av for få timer til å kunne være aktiv og delta i samfunnet rammer alle som utsettes for det. Det kan imidlertid argumenteres for at det rammer barn og ungdom særlig hardt. Mangel på assistansetimer kan føre til at unge mennesker må velge mellom å få dekket grunnleggende behov og å ha en aktiv fritid, noe som blant annet kan føre til både isolasjon og ensomhet.

Dagens utgangspunkt er at BPA ikke tildeles for å dekke behov for personlig assistanse mens barnet eller ungdommen er i barnehage, på skolefritidsordningen eller på skolen. Kommunen kan likevel tildele BPA også for denne tiden, dersom kommunen finner det hensiktsmessig. BPA-assistenten kan representere trygghet og bidra til et best mulig utbytte av barnehagen, skolefritidsordningen og skolen, ved å kjenne barnet eller ungdommen godt og å kunne utføre andre oppgaver enn de pedagogiske på en god måte, i tråd med opplæring og faste rutiner og slik barnet eller ungdommen helst ønsker det. Tildeling av BPA på skolen, kombinert med et godt samarbeid mellom elevene, assistentene og skolens pedagogiske personale (særlig kontaktlærer), vil kunne sikre stabilitet og forutsigbarhet for elevene, slik at de får best mulig utbytte av opplæringen.

Det å tildele BPA på disse arenaene kan dessuten bidra til å begrense antallet assistenter barn og ungdom må forholde seg til i løpet av en dag. Dersom barn og ungdom får ha med seg sine egne BPA-assistenter inn på disse arenaene, kan det også bidra til både stabilitet og kontinuitet i hverdagen og gi både barn og ungdom og deres familier større handlingsrom for å gjennomføre ønskede oppgaver og aktiviteter.

På tross av at det for en del barn og ungdom og deres familier kan ha stor betydning om de får adgang til å ta med seg BPA-assistenter inn på disse viktige arenaene i sin hverdag, er det stor variasjon mellom kommunene med hensyn til om det åpnes for dette.

En særlig utfordring knytter seg til tilbudet om skolefritidsordning. I mange kommuner får ikke barn mulighet til å velge BPA i stedet for skolefritidsordningen i den perioden de har et tilbud om skolefritidsordning. Dette medfører at en del barn og familier ikke har annet valg enn å benytte seg av tilbudet om skolefritidsordning før og etter skoletid, selv om barnet ønsker BPA og foreldrene vurderer BPA som det beste for barnet. Når barnet blir større og får et særlig tilbud om skolefritidsordning fra 5.–7. trinn, får barnet heller ikke alltid selv mulighet til å velge å forlate skolen etter endt skoletid, på lik linje med sine medelever.

Særlige utfordringer kan oppstå når ungdom med behov for personlig assistanse skal flytte i egen bolig. Hjemme hos foreldrene har de gjerne hatt et begrenset behov for assistanse, fordi foreldrene har hjulpet til og boligen er godt tilrettelagt. Når de flytter for seg selv oppdager de imidlertid at assistansebehovet blir betydelig større. I noen tilfeller kan det være vanskelig å få forståelse i kommunen for det økte assistansebehovet. Dersom de flytter til en annen kommune i forbindelse med skolegang, studier eller arbeid, kan utfordringen bli enda større. Forskjeller mellom kommuner er for øvrig en særlig utfordring for unge mennesker, fordi de er mer mobile enn voksne. For enkelte kan frykten for å bli fratatt tildelte timer ved flytting føre til at de unnlater å starte på ønsket utdanning eller å søke på mulig arbeid.

Ungdom som har behov for BPA og ønsker å ta høyere utdanning, har ofte mange spørsmål knyttet til hvordan de skal få oppfylt en rekke nødvendige forutsetninger for å kunne påbegynne og fullføre et studium. Spørsmålene er særlig mange og grunnleggende dersom studiet forutsetter at personen må flytte. Utfordringen med å få svar på disse spørsmålene og å bli trygg på at de nødvendige forutsetningene vil komme på plass, samt at dette skjer i tide til studiestart, kan representere et stort, og for noen uoverstigelig, hinder for å komme i gang med høyere utdanning.

18.3 Dagens rett til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom funksjonshemmede

18.3.1 Innledning

Fra et likebehandlingsperspektiv er det en utfordring at ikke alle funksjonshemmede har lik rett til BPA. Samtidig kan det av hensyn til bærekraft i ordningen være nødvendig å stille visse vilkår for at den enkelte skal få rett til BPA.

Ifølge tall fra Helsedirektoratet var det ved utgangen av 2020 ca. 283 700 personer som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester. Av disse mottok 1,27 prosent, 3 661 personer BPA, se tabell 5.1.

Dagens rettighetsbestemmelse i pasient- og brukerrettighetsloven, § 2-1 d, stiller visse vilkår som må være oppfylt for å gi den enkelte rett til BPA. Også de som ikke oppfyller vilkårene vil i mange tilfeller kunne ha stor nytte av BPA. Dersom de heller ikke får BPA etter en skjønnsmessig vurdering etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8 kan vilkårene som begrenser retten til BPA medføre uheldig forskjellsbehandling.

Utvalget har identifisert flere forhold ved dagens rett til BPA som kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom funksjonshemmede. Disse forholdene beskrives i disse punktene:

• Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som oppfyller timegrensene og de som ikke gjør det, punkt 18.3.2,

• Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som har langvarig behov og de som ikke har det, punkt 18.3.3,

• Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som har punktvis behov for mer enn én assistent til stede på dag- og kveldstid og de som ikke har det, punkt 18.3.4,

• Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som har behov for kontinuerlig personlig assistanse på natt og de som ikke har det, punkt 18.3.5 og

• Retten til BPA fører til forskjellsbehandling mellom de under og over 67 år, punkt 18.3.6.

18.3.2 Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som oppfyller timegrensene og de som ikke gjør det

Retten gjelder for funksjonshemmede som har omfattende behov for personlig assistanse.

Timegrensene på 32/25 timer per uke medfører at personer med små og moderate behov for personlig assistanse ikke har rett til BPA, selv om BPA ut fra deres behov kunne vært svært hensiktsmessig. Dette kan blant annet gjelde personer som har behov for personlig assistanse til enkelte viktige oppgaver og aktiviteter, men som for øvrig klarer seg selv.

Timegrensene kan også medføre at personer som har andre personlige assistanseordninger, for eksempel til bestemte formål, ikke når opp til timegrensen, fordi timene med assistanse etter disse assistanseordningene ikke teller med ved vurderingen av om personen oppfyller timekravet.

18.3.3 Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som har langvarig behov og de som ikke har det

Retten gjelder for funksjonshemmede som har langvarig behov for personlig assistanse.

Dette vilkåret medfører at personer med mer kortvarige behov, konkretisert til behov ut over to år, ikke har rett til BPA. Dette kan gjelde personer som har forventet levetid på mindre enn to år og personer som venter på operasjon eller behandling som vil medføre at assistansebehovet opphører, reduseres eller endres innen to år.

I tilfeller hvor behovet antas å bli svært kortvarig, vil det ikke være hensiktsmessig å etablere en BPA-ordning. Dette skyldes blant annet at det tar tid å gjennomføre opplæring av arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, å inngå eventuell avtale med en privat tjenesteyter og å ansette assistenter. Men så lenge det er tid nok til å etablere en velfungerende BPA-ordning, vil dette kunne være en egnet ordning, uavhengig av hvor lenge en person har behov for personlig assistanse.

18.3.4 Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som har punktvis behov for mer enn én assistent til stede på dag- og kveldstid og de som ikke har det

Retten gjelder ikke for perioder der en person har behov for mer enn én assistent til stede, med mindre personen har et kontinuerlig behov for dette.

Utvalget legger til grunn at de fleste personer som har punktvis behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid i tillegg til dette vil ha punktvis eller kontinuerlig behov for personlig assistanse fra én assistent på dag- og kveldstid. Ut fra dette, vil det med dagens avgrensning blant annet kunne oppstå uheldig forskjellsbehandling mellom personer som samlet har et behov for personlig assistanse rundt timegrensene. Personer som har et samlet behov for personlig assistanse fra kun én assistent på over 32 timer vil for eksempel ha en ubetinget rett til BPA, mens personer som har et samlet behov for personlig assistanse på over 32 timer, men med behov for personlig assistanse fra kun én assistent på under 32 av timene, ikke vil ha en ubetinget rett til BPA.

Denne avgrensningen kan dermed medføre uheldig forskjellsbehandling av personer som har punktvis behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent, sammenlignet med personer som har punktvis eller kontinuerlig behov for personlig assistanse fra kun én assistent eller kontinuerlig behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid.

18.3.5 Retten til BPA kan føre til uheldig forskjellsbehandling mellom de som har behov for kontinuerlig personlig assistanse på natt og de som ikke har det

Retten innebærer at timer til punktvis personlig assistanse på natt ikke må tas med i vurderingen av timeantallet som ligger til grunn for å få rett til BPA.

I forbindelse med rettighetsfestingen ble det lagt til grunn at punktvis behov for personlig assistanse på natt heller burde dekkes av hjemmetjenesten enn som BPA. Bakgrunnen for dette var i hovedsak at det vil være mer kostnadseffektivt for kommunen om disse behovene blir dekket av personell som allerede er på vakt, i stedet for at det skal ansettes en ekstra BPA-assistent for å dekke opp det punktvise behovet.

Men det forekommer tilfeller der behovet for personlig assistanse på natt er av en slik art, omfang eller hyppighet at det kan stilles spørsmål ved om det ikke også burde omfattes av BPA, selv om det ikke er kontinuerlig. Dette kan gjelde tilfeller der behov oppstår ofte, men med uforutsigbar hyppighet, tilfeller der det haster å sørge for assistanse når behovet oppstår eller tilfeller der personer av ulike grunner har særlige behov for at assistanse på natt gis av kjent personale.

18.3.6 Retten til BPA fører til forskjellsbehandling mellom de under og over 67 år

Retten gjelder for personer som er under 67 år når BPA blir tildelt første gang. Fra 1. juli 2020 fikk de som har fått BPA som en rettighet før de fylte 67 år, rett til å beholde BPA også etter fylte 67 år.

Fra et likebehandlingsperspektiv kan en absolutt aldersgrense være utfordrende, og særlig en aldersgrense som er såpass lav, sett i lys av en utvikling hvor vi lever selvstendige og aktive liv lengre enn tidligere. For eksempel vil en person som får et assistansebehov som følge av en ulykke eller skade kunne ha samme behov for BPA, uansett om dette skjer før eller etter fylte 67 år.

I tillegg til aldersgrensen i rettighetsbestemmelsen tildeles også tilskuddet til særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester ut fra en aldersgrense på 67 år.

18.4 BPA-ordningen fører til uheldige forskjeller mellom funksjonshemmede i ulike kommuner

Etter hovedregelen om rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, skal det foretas en konkret og individuell vurdering av den enkelte persons behov for helse- og omsorgstjenester, samtidig som det er de tjenestene som er nødvendige som skal tildeles.

Hva som legges i begrepet nødvendige tjenester er ikke definert i loven, men må vurderes individuelt, både når det gjelder type og mengde tjenester. Det at det skal foretas en konkret og individuell vurdering, bidrar til å sikre at den enkelte får tjenester til nettopp de gjøremålene og i det omfanget som personen har behov for. Dette vil medføre forskjeller på individnivå som er godt begrunnet.

Personen skal få anledning til å medvirke, både i forhold til type og mengde tjenester, og også når det gjelder tjenesteorganiseringen. Personens egen mening skal vektlegges i tråd med reglene i pasient- og brukerrettighetsloven. Forskjeller i tjenestetildeling som skyldes enkeltpersoners ulike ønsker er derfor godt begrunnet.

Selv om de individuelle forskjellene som er nevnt her er godt begrunnet, vil det for den enkelte kunne oppfattes som tilfeldig at ikke alle sammenlignbare saker ender med samme resultat. Samtidig vil en konkret og individuell vurdering være basert på faglig skjønn. Det vil dermed kunne forekomme forskjeller som har sin årsak i ulike faglige vurderinger mellom saksbehandlere.

De forskjellene som skaper de største utfordringene er likevel i liten grad knyttet til forskjellene mellom saksbehandlere, men forskjellene i praksis mellom kommuner.

På tross av at vilkårene for å få innvilget BPA ble klargjort og styrket ved innføringen av rettighetsbestemmelsen i 2015, har erfaringsmaterialet vist at det er store variasjoner mellom kommunene med hensyn til hvem som tildeles BPA og hvor mange timer som tildeles. Det er også store variasjoner med hensyn til hvilke rammer kommunene legger rundt den enkelte BPA-ordningen.

Utfordringen med ulikheter i kommunenes praktisering av reglene om BPA formuleres gjerne som forskjellig tildelingspraksis. Ulikheter i tildelingspraksis kan medføre at enkelte «målgrupper» får BPA, mens andre får en annen organisering av sin personlige assistanse. Det kan også medføre at enkelte tildeles færre timer enn andre, til tross for at behovene er sammenlignbare når det gjelder omfang. Det er grunn til å tro at det har utviklet seg noe ulik praksis mellom kommuner både når det gjelder hvilke behov det tildeles BPA til, herunder på hvilke arenaer og til hvilke gjøremål, oppgaver og aktiviteter, og når det gjelder hvor mange timer som er tilstrekkelig til å dekke behovene. Det er også grunn til å tro at det har utviklet seg ulik praksis med hensyn til om BPA tildeles etter en skjønnsmessig vurdering til personer som ikke oppfyller kravene i rettighetsbestemmelsen.

På den ene siden er det ønskelig med mest mulig likeverdige tjenestetilbud, uavhengig av hvor man bor i landet. På den andre siden er ansvaret for saksutredning og tjenesteyting av BPA lagt til kommunene og regulert på en måte som gir forholdsvis stort rom for kommunalt selvstyre.

Kombinasjonen av individuelle vurderinger og faglig skjønn, samt at ordningen er et kommunalt ansvar, vil nødvendigvis medføre både individuelle variasjoner og noe ulik tildelingspraksis ut fra lokale forskjeller, hensyn og prioriteringer. Det kan likevel hevdes at det er uheldig at variasjonene er så store når det gjelder vurderingen og avgjørelsen av grunnleggende spørsmål i en ordning som kan ha så stor betydning for funksjonshemmedes muligheter til å leve mest mulig selvvalgte og selvstendige liv. Variasjonene fører til store forskjeller mellom funksjonshemmede som ønsker denne ordningen. De kan videre føre til manglende forutsigbarhet, trygghet og rettssikkerhet for personer som kan ha behov for ordningen.

Det er dessuten ikke bare tildelingspraksisen som varierer mellom kommunene. Også en lang rekke andre forhold knyttet til praktisering av BPA-ordningen varierer, for eksempel når det gjelder:

• om private tjenesteytere kan benyttes, og i så fall om det gis rett til fritt brukervalg,

• praksis knyttet til regelverket om offentlige anskaffelser og inngåelse av kontrakter med private tjenesteytere,

• om og i hvor stor grad kommunen fører en bevisst politikk når det gjelder BPA som satsingsområde,

• praksis knyttet til oppholdsprinsippet, for eksempel i hvilken grad det åpnes opp for midlertidige opphold utenfor kommunens grenser,

• om, og i hvilken grad, det stilles krav om betaling av egenandeler for personlig assistanse til husholdningsoppgaver,

• opplæring av arbeidsleder, medarbeidsleder og assistenter,

• hvor mye selvbestemmelse og ansvar den enkelte får med hensyn til den daglige styringen (hvem som ansettes, hva BPA kan brukes til, hvor, når og hvordan tjenesten skal gis) og

• krav til dokumentasjon og rapportering.

18.5 Klagesaksbehandling

Det relative omfanget av klagesaker for BPA-ordningen er vesentlig høyere enn klageomfanget generelt for helse- og omsorgstjenester, se punkt 5.2.4.3 og 5.3.3.6.

Statsforvalterembetene har dessuten lang saksbehandlingstid i en stor andel av klagesakene på BPA. I virksomhets- og økonomiinstruksen (VØI) og tildelingsbrevet til statsforvalteren er det krav om at minst 90 prosent av klagene innen helse og omsorg skal være behandlet innen tre måneder. Kravet gjelder for klagesakene under ett, og kravet er derfor ikke spesifikt for BPA-sakene.7 I perioden 2013–2020 gikk andelen klager på vedtak om BPA som ble realitetsbehandlet innen tre måneder ned fra 64 prosent til 49 prosent. Lang behandlingstid på klagesaker utfordrer rettssikkerheten til tjenestemottakerne.

Utvalget har i møter fått innspill som gjelder klagesaksbehandlingen i BPA-saker fra statsforvalteren i Oslo og Viken8, statsforvalteren i Vestland9 og Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus. Blant annet ut fra det rettslige utgangspunktet og variasjonen i praksis mellom kommuner, fremsto dette som klagesaker statsforvalterne finner utfordrende å behandle.

Dette understøttes av funnene til i Ervik mfl. (2020). Rapporten omtaler blant annet statsforvalternes klagesaksbehandling, og belyser spørsmålet om hva som vektlegges fra statsforvalternes side ved omgjøringsvedtak, det vil si endringsvedtak der klager får helt eller delvis medhold. For å belyse dette har de i hovedsak bygget på intervju med representanter fra tre ulike statsforvalterembeter og med pasient- og brukerombudet, i tillegg til statistikk fra NESTOR og utvalgt relevant litteratur. De har også brukt informasjon fra intervjuer som er gjennomført i ti kommuner. Av den avsluttende oppsummeringen om klagesaksbehandlingen fremgår blant annet følgende:

• «– Vi finner variasjon mellom Fylkesmenn med omsyn til vurdering av hva som er mest hensiktsmessig dersom klagesaker ikke stadfestes: opphevelse med tilbakesendelse og ny behandling av kommunen, eller endringsvedtak der bruker får helt eller delvis medhold. Vi finner også endringer i vurderinger innenfor det samme embetet over tid og dette erfares også i berørte kommuner.

• – Vi finner også variasjon i vurdering av saker med omsyn til vektlegging av hva slags bistand som bør inngå, f.eks. med hensyn til aktivitet utenfor hjemmet. I noen grad kan dette være et resultat av at embetene bygger på delvis ulike rettskilder i sitt arbeid.

• – Det eksisterer i liten grad samarbeid på tvers av embetene for å sikre en større grad av likebehandling på tvers av embeter. Slikt samarbeid forekom i større grad tidligere, og Fm uttrykker ønske om å styrke slikt samarbeid fremover.

• – Det var delvis ulik vurdering mellom Fylkesmenn av hvorvidt kommunene fulgte opp avgjørelser i klagesaker og endret fremtidig praksis. Noen kommuner gjorde dette i stor grad, mens andre videreførte egne praksiser, selv om disse ble kritisert i klagevedtak fra Fylkesmannen.»

18.6 Manglende samorganisering og samordning

Mange funksjonshemmede med BPA har i tillegg løpende ytelse av helsetjenester og/eller andre personlige assistanseordninger knyttet til særskilte gjøremål, oppgaver og aktiviteter. Dersom det ikke legges til rette for samorganisering eller samordning mellom BPA og disse tjenestene, kan det føre til både unødvendig ressursbruk og uheldige konsekvenser for den enkelte som samtidig er avhengig av flere av disse tjenestene for å få tilværelsen til å henge sammen.

For den enkelte som har behov for både helsetjenester og personlig assistanse fra kommunen, kan det være utfordrende om disse tjenestene ikke ytes av samme personell og under samme organisering. Dette kan medføre både at det blir flere ansatte å forholde seg til, at dagliglivet blir mindre forutsigbart og at det blir mer krevende å få oversikt. I en del tilfeller er helsetjenester, og særlig det som betegnes som enkle helsetjenester, lagt inn i den enkeltes BPA-ordning. Men det er ulik oppfatning mellom kommunene om hva som er helsetjenester, herunder enkle helsetjenester, og hva som er personlig assistanse. Det er videre ulik praksis mellom kommunene med hensyn til om de legger til rette for en samorganisering av helsetjenester og BPA eller for at tjenestene kan samordnes.

I tilfeller der den enkelte har behov for både BPA og andre former for personlig assistanse, for eksempel funksjonsassistanse i arbeidslivet, kan det også være behov for samorganisering eller samordning av disse assistanseordningene. Det varierer imidlertid om, og på hvilken måte, BPA og annen assistanse som trengs blir samorganisert eller samordnet.

For den enkelte er det svært viktig at det skjer en koordinering i tilfeller der det i tillegg til BPA også er behov for andre tjenester som har grenseflater mot BPA. Manglende koordinering av ytelse av BPA og andre tjenester, tiltak og ordninger kan føre til at den enkeltes behov for et sammenhengende tjenestetilbud ikke dekkes på en god måte.

18.7 Retten til fullt forsvarlig arbeidsmiljø

18.7.1 Innledning

Som nevnt i punkt 5.3.5, er hovedinntrykket samlet sett at assistenter i BPA-ordninger har høy grad av trivsel og gode arbeidsbetingelser.

Samtidig har utvalget identifisert noen utfordringer knyttet til arbeidsforholdene i BPA-ordninger. Den enkelte assistent har krav på et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Utvalgets inntrykk er at det i enkelttilfeller kan forekomme manglende etterlevelse av dette, og at en del assistenter i BPA-ordninger kan møte utfordringer knyttet til organisatoriske, psykososiale, fysiske, ergonomiske og biologiske arbeidsmiljøfaktorer i sin arbeidshverdag.

Utfordringene gjelder:

• Uklare roller og uklar fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver, punkt 18.7.2,

• Uklare grenser når det gjelder arbeidsoppgaver, arbeidssted og arbeidstid, punkt 18.7.3,

• Uklart ansvar for opplæringen og utydelige krav til innhold og omfang av opplæringen, punkt 18.7.4,

• Utilstrekkelige ressurser til å ivareta assistentenes behov, punkt 18.7.5,

• Psykososiale arbeidsmiljøfaktorer, punkt 18.7.6 og

• Fysiske, ergonomiske og biologiske arbeidsmiljøfaktorer, punkt 18.7.7.

18.7.2 Uklare roller og uklar fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver

Uklare roller og uklar fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver mellom arbeidsgiver og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, kan for eksempel skape uklarhet eller bidra til uenighet om hvem som skal ansettes, hvilke oppgaver som skal utføres, hvordan oppgavene skal utføres og hvordan det skal sikres at de utføres i tråd med krav fastsatt i lov eller forskrift.

Et svært viktig skille mellom BPA-ordninger og andre arbeidsforhold gjelder ledelsen av assistentene. Det er den som er tjenesteyter og arbeidsgiver som har det overordnede ansvaret for å følge reglene, både i dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning og de arbeidsrettslige reglene, blant annet i arbeidsmiljøloven. I BPA-ordninger er imidlertid en del av oppgavene som vanligvis ligger til arbeidsgiver overført til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder. Dette omfatter ikke bare ledelse av den personlige assistansen som assistentene skal yte, men også ledelse av assistentene som arbeidstakere.

I arbeidsforhold generelt delegeres ansvar, myndighet og oppgaver, fra arbeidsgiver, via ansatte ledere til den enkelte arbeidstaker. I motsetning til i vanlige arbeidsforhold er ikke arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder ansatt i arbeidsgivers organisasjon, og arbeidsgiver har dermed heller ikke noen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder etter de vanlige arbeidsrettslige reglene.

I BPA-ordninger er det stort rom for å overføre ansvar, myndighet og oppgaver som vanligvis ligger hos arbeidsgiver til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, og det er forutsatt at arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder i en BPA-ordning skal ivareta en del av ansvaret, myndigheten og oppgavene. Samtidig er det ikke regulert hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver som skal, kan eller bør overføres til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder. I den enkelte BPA-ordningen må derfor fordelingen av ansvar, myndighet og oppgaver mellom arbeidsgiver og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder ha et avtalerettslig grunnlag. Det foreligger likevel ingen lovpålagt plikt til å inngå slik avtale, og det er heller ikke fra myndighetenes side utarbeidet noen standardavtale som kan benyttes til dette formålet.

Som følge av dette er det store variasjoner i hvordan ansvar, myndighet og oppgaver er avtalt fordelt i de enkelte BPA-ordningene. I tillegg kommer utfordringer som skyldes at ansvar, myndighet og oppgaver i mange tilfeller ikke blir uttrykkelig fordelt mellom arbeidsgiver og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder i den enkelte BPA-ordningen.

18.7.3 Uklare grenser når det gjelder arbeidsoppgaver, arbeidssted og arbeidstid

Assistentenes arbeidsoppgaver varierer, fordi assistansebehovene favner et vidt spenn av oppgaver innenfor ulike assistansemottakeres dagligliv. De aller fleste assistentene utfører oppgaver som er sentrale innenfor yrket, det vil si at de gir personrettet assistanse til oppgaver de fleste personer har som del av sine daglige personlige gjøremål, oppgaver knyttet til fritidsaktiviteter og oppgaver knyttet til husholdningen. I tillegg oppga over halvparten av respondentene i Fagforbundets assistentundersøkelse at de bistår med oppgaver knyttet til ivaretakelse av assistansemottakerens helse.10

En del assistenter opplever at det kan være uklare grenser når det gjelder hvilke arbeidsoppgaver de skal utføre, og at arbeidsoppgavene ikke er klart definerte i arbeidsavtalen. I praksis er grensene særlig uklare opp mot håndverkertjenester og andre tjenester som vanligvis utføres av fagfolk, dugnader på vegne av en person med assistansebehov og bistand til andre husstandsmedlemmer. Enkelte assistenter opplever også at grensen mot hva som er sømmelig å bistå assistansemottakeren med kan by på utfordringer.

Også arbeidsstedet vil kunne skille seg fra vanlige arbeidsforhold, siden utgangspunktet i BPA-ordninger er at assistentene skal yte bistand både i hjemmet og på andre steder der assistansemottakeren oppholder seg i dagliglivet. Store deler av arbeidet skjer som regel i assistansemottakernes hjem. Her kan utfordringene bestå i manglende muligheter for tilrettelegging av arbeidsplassen, noe som kan gjelde både fysiske og andre arbeidsmiljøfaktorer. Når det gjelder aktiviteter og reiser utenfor kommunens grenser, skaper dette utfordringer i forhold til ikke å ha et helt fast arbeidssted.

Siden assistentene er ansatt for å yte personlig assistanse til de tidspunkter da assistansemottakeren har behov for bistand både hjemme og ute, vil det i mange tilfeller være aktuelt med arbeidstidsordninger som avviker fra arbeidstidsordninger i vanlige arbeidsforhold, for eksempel arbeid på kveld, natt og helg. I enkelte BPA-ordninger vil det dessuten kunne være aktuelt med arbeidstidsordninger som avviker fra det som er vanlig innenfor tradisjonelle helse- og omsorgstjenester. For eksempel kan det ut fra enkelte assistansemottakeres behov for forutsigbarhet og kontinuitet, være aktuelt med varianter av medleverordning/nordsjøturnus, som er lengre arbeidsperioder enn vanlig i de fleste arbeidsforhold, eller kortere arbeidsperioder enn det som er vanlig i de fleste arbeidsforhold.

18.7.4 Uklart ansvar for opplæringen og utydelige krav til innhold og omfang av opplæringen

Det hører under arbeidsgivers ansvar å sørge for at alle arbeidstakere får den opplæringen, øvelsen og instruksjonen de trenger for å utføre arbeidet på en sikker måte og mestre arbeidsoppgavene sine.

Samtidig er spørsmålet om hvem som har ansvaret for opplæringen av assistentene til dels utydelig i BPA-ordninger, blant annet fordi det er forutsatt at arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder skal sørge for opplæring om individuelle forhold.

Det er i en del tilfeller ikke nærmere avklart hvordan ansvaret for opplæring av assistentene i den enkelte BPA-ordningen skal fordeles mellom tjenesteyter og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder.

Det er varierende hvor grundig og god opplæring assistentene får om BPA, assistentrollen, arbeidsoppgavene og rettighetene de har som arbeidstakere. Ifølge Fagforbundet er en av de tydeligste tilbakemeldingene fra deres medlemmer at de mener de har fått for lite opplæring.11 Både Ervik mfl. (2017)12 og Uloba – Independent Living Norge SAs undersøkelse13 viser imidlertid at de fleste assistentene er fornøyde med den opplæringen de har fått.

Det er en utfordring at det ikke er stilt tydelige krav til innhold i og omfang av opplæring av assistentene. Selv om behovet vil variere mellom de individuelle BPA-ordningene og mellom assistentene, ville tydeligere krav til innhold og omfang bidratt til å avklare forventningene til opplæringen.

18.7.5 Utilstrekkelige ressurser til å ivareta assistentenes behov

En særskilt utfordring er at det i en del tilfeller ikke sikres at det settes av tilstrekkelig tid og ressurser til at assistentene skal kunne være i arbeid, utføre arbeidet på en god måte og sikres et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Det kan mangle tid og ressurser til opplæring, til å motta informasjon, til å gjennomføre medvirkning, til å tilrettelegge arbeidsplassen, til å avholde møter med arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder eller andre ansatte og til å følge opp assistentene. Det er arbeidsgivers ansvar å sikre at det blir satt av nok tid til dette og at kostnadene ved dette dekkes.

Det er til dels uklart om og i hvilket omfang arbeidsgiver har ansvar for å dekke kostnader ved at assistentene deltar på aktiviteter og reiser. I en del tilfeller fremgår det av avtaler mellom kommunen, tjenesteyter/arbeidsgiver og arbeidsleder eller medarbeidsleder om, og i så fall hvordan, dette skal dekkes, men det er en utfordring at det ikke alltid er klargjort.

18.7.6 Psykososiale arbeidsmiljøfaktorer

Også utfordringer knyttet til det psykososiale arbeidsmiljøet forekommer. Dette handler om alenearbeid og manglende arbeidsfellesskap og møteplasser mellom de ansatte, konflikthåndtering, vold, trusler og trakassering, uønsket seksuell oppmerksomhet, etiske dilemmaer og emosjonelle belastninger.

BPA-assistentene har i mange tilfeller et annerledes forhold til arbeidskolleger enn det som er vanlig i mange andre arbeidsforhold. Det er i de fleste tilfeller slik at den enkelte ansatte er på jobb alene, og kontakten med kolleger er derfor mindre enn på mange andre arbeidsplasser. Denne mangelen på kontakt med kollegaer oppleves av en del assistenter som utfordrende. Siden det ikke eksisterer en spesifikk fagutdanning, er det dessuten lite yrkesfaglig fellesskap mellom assistentene. Fagforbundet opplyser at de må tenke utradisjonelt når de gjennomfører tiltak for å bygge yrkesidentitet og yrkesstolthet for assistentene.

En side ved disse arbeidsforholdene som skiller seg fra de fleste andre arbeidsforhold, er den tette relasjonen som gjerne oppstår mellom assistenten og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder. Arbeidstakeren yter personrettet og til dels meget privat assistanse, tilsvarende den en del av de øvrige ansatte som arbeider innenfor tradisjonelle helse- og omsorgstjenester yter. BPA-assistentene yter imidlertid oftere tjenester til bare én person, som samtidig er assistentenes nærmeste leder. Dette kan gjøre det utfordrende å opprettholde den profesjonelle distansen som forutsettes i et arbeidsforhold.

18.7.7 Fysiske, ergonomiske og biologiske arbeidsmiljøfaktorer

Assistentene rapporterer også om utfordringer knyttet til fysiske, ergonomiske og biologiske arbeidsmiljøfaktorer. Det at arbeidet som personlig assistent kan være fysisk krevende er ikke overraskende, og selv om det ser ut til at forholdene på den enkelte arbeidsplass stort sett tilrettelegges på en måte som ivaretar kravene til fullt forsvarlig arbeidsmiljø, forekommer det at det mangler nødvendige hjelpemidler eller opplæring i bruk av hjelpemidler. Øvrige utfordringer knyttet til fysiske, ergonomiske og biologiske faktorer som forekommer i BPA-ordninger er uhygieniske forhold, smittefare, husdyr og røyking.