11 Cruise

Forstørr bilde

Foto: Elisabet Haveraaen/Klima- og miljødepartementet

I dette kapitlet gir utvalget en beskrivelse av den globale cruiseflåten og cruisetrafikken i Norge, med vekt på definisjoner, aktører, prognoser og teknologi. Deretter beskriver utvalget hvilket avtrykk cruisetrafikk har med hensyn til miljømessig, sosial og økonomisk bærekraft. Videre presenteres en oversikt over de mest sentrale rammevilkårene kommunene har i dag for å kunne legge til rette for at cruisetrafikken utvikles på en hensiktsmessig og bærekraftig måte. Utvalget avslutter kapitlet med vurderinger og tilrådinger knyttet til de problemstillingene som mandatet trekker frem om cruise.

11.1 Definisjoner og aktører

Med dagens reiselivsterminologi defineres cruise som fornøyelsesreiser med skip. Et cruise innebærer som regel en reise hvor overnatting, måltider og fritidsaktiviteter om bord på skipet er inkludert i prisen, mens eventuelle utflukter i land betales særskilt. Et cruise kan vare fra noen få dager og opp til flere måneder. Standarden på lugarer og tjenester om bord og i land er som regel høy (Arntzen, 2021). Når en havn er snuhavn for cruiseskip, vil det si at et cruise avsluttes og et annet begynner. Hurtigruten/Kystruten og annen rutegående transport, for eksempel fergene mellom Norge og utlandet, er per definisjon ikke cruise, selv om begrepet cruise ofte benyttes også for denne typen reiser (Dybedal, 2018).

Cruisetrafikken deles grovt sett i to typer: konvensjonelle cruise og ekspedisjonscruise. Konvensjonelle, oversjøiske cruise foregår typisk på store skip med flere tusen passasjerer og en rekke fasiliteter om bord. Ekspedisjonscruise kjennetegnes ved mindre skip, vanligvis med hundre til tusen passasjerer som besøker bestemte reisemål. I Norge går slike ekspedisjonscruise i hovedsak til Svalbard (NOU 2022: 1).

Cruisenæringen har blitt en større del av norsk reiseliv siden årtusenskiftet og involverer et bredt spekter av norske næringsaktører, blant annet cruiseagenter, reisemålsselskaper, reiselivsbedrifter og annen næring som transport og handel. Aktører i offentlig forvaltning som blir berørt av og påvirker cruisenæringen, er Kystverket (inkludert lostjenester), Sjøfartsdirektoratet, havnene, kommunene og fylkeskommunene (Rogaland fylkeskommune et al., 2016).

11.2 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget er bedt om å vurdere om de eksisterende rammevilkårene for cruisenæringen i tilstrekkelig grad legger til rette for at denne formen for reiseliv kan utvikles videre på en hensiktsmessig og bærekraftig måte. Utvalget er også bedt om å vurdere om det er nødvendig å legge tydeligere nasjonale føringer for cruiseturismen, og i så fall i hvilken grad, for å sikre at kommuner og reisemål opererer på en måte som er i tråd med målene i den nasjonale reiselivspolitikken, relevante miljømål og den ønskede utviklingen av Norge som reisemål. I mandatet er det samtidig lagt vekt på at utvalget må ta hensyn til forutsigbarhet for næringsaktører og at like rammevilkår i og mellom nabokommuner må veies opp mot fordelene ved å tillate et betydelig lokalt handlingsrom.

Utvalget peker på at det er to effekter av cruisetrafikk som er særlig utfordrende. Den ene er at transportformen medfører store klimagassutslipp, og den andre er at mange personer går i land på samme reisemål samtidig. Utvalget mener at disse problemene må håndteres ulikt. Klimagassutslippene vil kreve nasjonale grep, mens det høye besøkstrykket må håndteres lokalt på reisemålet. Utvalget har i tillegg merket seg at det er debatt om hvor mye verdiskaping cruisegjester bidrar til på land.

Utvalget mener at det grunnleggende spørsmålet som både nasjonale myndigheter og lokale reisemål må ta stilling til, er i hvilket omfang cruisetrafikk er ønskelig. I denne vurderingen må cruisenæringens bidrag til lokalsamfunnet og verdiskapingen på land sees opp mot belastningen på klima og miljø. Deretter må lokale myndigheter, det vil si kommuner og fylkeskommuner, vurdere hvordan cruisetrafikken bidrar til lokal samfunnsutvikling, hvilke tilretteleggingstiltak som er nødvendige, og hvilke konsekvenser tilretteleggingen vil få.

Utvalget vil poengtere at cruise, på lik linje med andre transportformer, må bidra til å nå de overordnede bærekraftsmålene og et bærekraftig reiseliv.

11.3 Utviklingstrekk for cruisetrafikken

11.3.1 Cruisetrafikkens utvikling globalt

I tiåret før koronapandemien, hadde det internasjonale cruisemarkedet en årlig vekst på fem til syv prosent. I 2019 reiste 29,7 millioner passasjerer på cruise. Fra mars 2020 ble det tilnærmet full stans av all cruisetrafikk som følge av koronapandemien. Dette innebar store finansielle tap for cruiserederiene og operatørene. På verdensbasis tok cruisetrafikken seg opp igjen fra juli 2020 i deler av Europa, Asia og Sør-Stillehavet (Cruise Market Watch, u.å.).

Ved begynnelsen av 2021 besto den globale cruiseflåten av omtrent 420 skip med en gjennomsnittsalder på skipene på om lag 21 år. De dominerende cruiserederiene i det globale markedet er Royal Caribbean Cruises Ltd., Carnival Corporation & plc, Norwegian Cruise Line Holdings Ltd. og MSC Crociere S.p.A. Gjennomsnittsalderen på flåten til disse aktørene er mellom 10 og 16 år (DNV, 2021).

Cruise Lines International Association (CLIA) er den største bransjeorganisasjonen for cruiseindustrien, og består av medlemmer fra over 50 cruiseaktører som representerer mer enn 95 prosent av den globale cruisekapasiteten. I en CLIAs markedsrapport fra 2021 er Nord-Europa rangert som nummer 4 i rekken av cruisedestinasjonene i verden målt i passasjerervolum (CLIA, 2021). CLIAs markedsrapport fra 2019 (før koronapandemien) viste til en kraftig økning av cruisepassasjerer globalt fra 17,8 millioner i 2009 til nærmere 30 millioner i 2019. CLIA forventer at antall cruisepassasjerer globalt, vil være tilbake til og overgå 2019-nivået mot slutten av 2023 (CLIA, 2022b). Velstandsvekst og demografiutvikling er forhold som gir økt reiseaktivitet (se kapittel 4).

En generell trend globalt er at cruiseskipene blir større på grunn av skalafordeler. De aller største cruiseskipene forventes ikke å komme til Norge på grunn av størrelsesbegrensninger i både infrastruktur og havnekapasitet. Det er sannsynlig at gjennomsnittsstørrelsen på cruiseskip som kommer til Norge likevel vil øke, fordi eldre skip med plass til 1500–3000 passasjerer om bord vil erstattes av større skip. Det er forventet at bruken av alternative drivstoff, for eksempel flytende naturgass (LNG), vil øke spesielt blant større cruiseskip. Det er en tendens til at det i mindre grad investeres i å forlenge levetiden til de eldre skipene. Samtidig er det en betydelig satsing på å utvikle mer miljøvennlige løsninger for både den eksisterende cruiseflåten og for nye skip. Videre er ekspedisjonscruise en økende trend, og også disse skipene blir større. Det antas at aktivitetsbaserte cruisereiser vil bli stadig mer populært, og at Norge er et meget aktuelt reisemål for slike reiser (DNV, 2021). Cruiseindustrien er enig i at både globale og lokale utslipp må reduseres. CLIA har som ambisjon å være en karbonnøytral cruiseflåte innen 2050, og viser til at 15 prosent av skipene som skal sjøsettes de neste fem årene, får brenselceller eller batteridrift. Videre antas det at 85 prosent av verdensflåten vil ha mulighet til å koble seg til landstrøm innen fem år. Alternativt drivstoff til tungolje er biodiesel, metanol, ammoniakk, hydrogen og elektriske batterier. En overgang til bærekraftig marint drivstoff i stor skala, vil kreve offentlig støtte til forskning for at man skal kunne utvikle teknologier med trygge, skalerbare og praktiske løsninger (CLIA, 2022a).

I Havpanelets handlingsplan fra 2020 for å redde havet for fremtidige generasjoner, ble følgende målsetting om havbasert turisme lagt frem for 2030:

Kyst- og havbasert turisme er bærekraftig, motstandsdyktig, tar hensyn til klimaendringer, reduserer forurensning, bidrar til å gjenopprette økosystemet og bevarer det biologiske mangfoldet, og investerer i lokale arbeidsplasser og lokalsamfunn (Høynivåpanelet for en bærekraftig havøkonomi, 2022, s. 8).

Havpanelet bestilte en ekspertrapport som faglig grunnlag for å følge opp denne målsettingen. Hovedtrekkene fra rapporten innebærer å redusere negativ påvirkning av turisme på lokale miljø, økonomi og samfunn, satse på regenerativ utvikling på økosystem, lokale markeder og samfunn og bygge motstandsdyktighet mot trusler (klima) og fremtidige kriser (finans/pandemi) (Schuhman et al., 2022).

11.3.2 Utvikling i cruisetrafikken til Norge

I 2022 registrerte Kystverket 3365 cruiseskip med anløp til norske havner. Som det kommer frem i figur 11.2 har det siden 2015 vært en økning i antall cruiseanløp til norske havner, bortsett fra i årene med koronapandemi. De 10 cruisehavnene med flest anløp i 2022 var Bergen, Ålesund, Tromsø, Stavanger, Longyearbyen, Oslo, Geiranger, Honningsvåg, Kristiansand og Flåm, alle med flere enn 100 anløp i løpet av året. Alle disse havnene er kommunalt eid.

Forstørr bilde

Kilde: Kystverket

Nesten 40 prosent av cruiseskipene som anløp Norge i 2019 hadde kapasitet til flere enn 3 000 personer ombord. Av de største cruiseskipene er om lag halvparten under 10 år gamle, 88 prosent er under 20 år, og ingen er eldre enn 30 år.

Cruisetrafikken er størst i sommersesongen, men har økt betydelig både i vår-, høst- og vintersesongen. Hovedtyngden av cruise i norske farvann går til Vestlandet og Nord-Norge. Økningen i ekspedisjonscruise til Svalbard er betydelig (DNV, 2021).

Sikkerhetssituasjonen i Ukraina har ført til at cruiserederiene har kansellert cruise i Østersjøen, og i stedet ønsker å sende skip til Norge, Sverige og Danmark. Skipene omdirigeres til Oslofjorden og Skagerakkysten. Godt besøkte havner som Stavanger og Kristiansand har også henvist skip til andre nærliggende havner for å unngå for høyt besøkstrykk. Det er derfor forventet økt cruisetrafikk i norske farvann. Tall fra Kystverket viser at det før koronapandemien, i 2019, var om lag 3,7 millioner cruisepassasjerer som besøkte norskekysten. Tilsvarende tall fra etter koronapandemien viser at om lag 4,2 millioner cruisepassasjerer (3365 anløp) besøkte Norge i 2022, mens prognosen for 2023 er om lag 4,8 millioner passasjerer (3743 anløp) (Kystverket, 2022).

11.4 Cruisetrafikk og bærekrafts dimensjonene

11.4.1 Miljømessig bærekraft

Cruiseskip og passasjerferger i internasjonal skipstrafikk slipper ut blant annet nitrogenoksid (NOx), som har en negativ påvirkning på lokal luftkvalitet og skadelige effekter på økosystemer i sjøen, særlig ved større havneområder (DNV GL, 2020).

Utslippene fra skipsfarten i verdensarvfjordene Geirangerfjorden og Aurlandsfjorden ble kartlagt i perioden juni–august 2016, som er høysesong for cruiseankomster til norske fjorder. Kartleggingen viser at utslippene av NOx var høyest innerst i Geirangerfjorden og i Aurlandsfjorden nær Flåm (Weggerberg et al., 2017).

I en rapport laget på oppdrag for NHO Reiseliv i 2019 går det frem at fly har klimagassutslipp på totalt 53 prosent, mens cruise står for 16 prosent, passasjerskip 13 prosent og bil/camping 12 prosent (Stakeholder, 2019). Bortfallet av cruiseskip på Vestlandet i 2020 førte til at det ble sluppet ut 60 000 tonn mindre CO₂, 766 tonn mindre NOx og 49 tonn mindre svovel (Simonsen, 2021a). Det tilsvarer det årlige utslippet fra 26 000 biler.

Spania, Italia, Hellas, Frankrike og Norge er de landene i Europa som er mest utsatt for luftforurensning fra cruiseskip. De høye utslippene skyldes at standardene for marint drivstoffkvalitet og motorutslipp ikke er strenge nok. Selv de såkalte kontrollområdene for svovelutslipp (SECA), hvor den strengeste standarden for svovelbrensel er pålagt, er utsatt for høye mengder svoveloksid (SOx) og svevestøv (PM) fra cruiseskip (DNV, 2021).

11.4.2 Sosial bærekraft: Perioder med trengsel og for mange besøkende

Store skip med kort liggetid fører til at svært mange passasjerer besøker et lokalsamfunn på kort tid. Stedsopplevelsen, både som innbygger og besøkende, kan forringes når det er for mange mennesker på reisemålet samtidig. Flere studier peker på at cruisetrafikken fører til økt belastning for innbyggere (Lloret et al. (2021). Belastningen kan gi seg utslag i blant annet stress som følge av trengsel, overbelastning, mobilitetsproblemer og forurensning (Jordan & Vogt, 2017).

Da Kantar & Innovasjon Norge (2019) undersøkte besøksvolum og befolkningens oppfatning av denne, fant de at litt over halvparten av befolkningen opplever dagens besøksvolum som akkurat passe. De som synes at Norge har for få besøkende, utgjør 37 prosent i undersøkelsen, mens de som synes vi har for mange, utgjør 12 prosent. Andelen som synes besøksvolumet er for stort, har imidlertid økt siden 2018, særlig blant innbyggere på steder hvor det de siste årene har vært en kraftig vekst av besøkende fra både cruise, bobiler og andre transportformer. I følge Innovasjon Norge & Epinion (2019) er det også slik at reisende som kommer med cruiseskip, i større grad enn andre feriereisende opplever at det er for mange besøkende på stedene de besøker. Utfordringen med trengsel og for mange besøkende er særlig stor i de mest besøkte havnene i Fjord-Norge og i Lofoten.

I 2021 gjennomførte Innovasjon Norge/Kantar en innbyggerundersøkelse som kartlegger nordmenns syn på reiseliv. Undersøkelsen ble foretatt på senhøsten da samfunnet gradvis ble gjenåpnet etter koronapandemien. Undersøkelsen viser at flertallet i befolkningen ikke synes besøksvolumet i Norge er problematisk, og at de opplever at reiselivet fortsatt har flere positive enn negative sider. Samtidig opplever flertallet av de spurte, nærmere bestemt åtte av ti, at attraksjoner ofte er overbefolkede. Videre mener halvparten at de besøkende i for liten grad bidrar til det landbaserte forbruket. Syv av ti som ble spurt oppfatter at særlig besøkende som er på cruise bidrar for lite (Innovasjon Norge, 2021b).

11.4.3 Landbasert verdiskaping

Cruise kan være en viktig bidragsyter til verdiskaping på reisemålene (Sciortino et al., 2020). Når det gjelder det landbaserte forbruket til cruisepassasjerer, finnes det ulike måter å analysere dette på. Det er gjennomført flere ulike undersøkelser de senere årene med ulike forbrukstall. Det er også publisert ulike rapporter/analyser som sier noe om muligheter og utfordringer med hensyn til økt landbasert verdiskaping fra cruisetrafikken langs norskekysten. Cruisetrafikkens bidrag til landbasert verdiskaping er altså omdiskutert.

Sciortino et al. (2020) har gjennomgått forskning på cruisepassasjerers forbruk, med utgangspunkt i spørsmålet om hvordan cruisepassasjerers forbruk defineres, operasjonaliseres og måles i forskningslitteratur innen reiseliv. De finner at forbruket på land varierer mellom cruisepassasjerene, og at det er ulike faktorer som har betydning for hvor mye penger cruisepassasjerene bruker på reisemålene. Det er et tydelig skille mellom de som benytter seg av guide fra cruiseselskapet og kjøper en turpakke, og de som besøker reisemålet på egen hånd uten å kjøpe en pakke. Cruisepassasjerers forbruk omfatter et bredt spekter av varer og tjenester på selve reisemålet, som personlige varer til eget bruk og souvenirer og gaver. Lengden på besøket og den tilbakelagte distansen på land har stor innvirkning på passasjerenes forbruk. De som besøker reisemålet over kort tid og/eller oppholder seg nær havnen, bruker mindre penger på reisemålet og mer om bord i skipet.

Koronapandemien med to års fravær av cruiseskip ga nye beregninger av verdiskapingen fra næringen. Ifølge analyseselskapet Capia gikk nordnorsk reiseliv glipp av til sammen 580 millioner kroner sommeren 2020 og 2021 (Capia, 2021). Vestlandsforsking har på sin side beregnet at bortfallet av inntekter fra cruisetrafikken i 2021 utgjorde 1,4 milliarder kroner for 13 havner på Vestlandet (Simonsen, 2021b). Beløpet omfatter bortfalte inntekter fra utflukter/aktiviteter kjøpt gjennom rederiene, av lokale leverandører og annet forbruk i land og havneutgifter.

Det er viktig å legge til rette for økonomisk bærekraft gjennom økt verdiskaping i lokalsamfunnene der cruiseskipene legger til, og der passasjerene oppholder seg på land. Cruiseundersøkelsen til Innovasjon Norge, utført av Epinion, viser at cruisepassasjerer er en betalingsvillig gruppe, men at storparten av forbruket tilfaller rederiene. Av forbruket som tilfaller Norge, brukes det meste på varehandel, mat og drikke samt utflukter. Amerikanere og australiere er nasjonalitetene som forbruker mest av cruisepassasjerene som kommer til Norge (Innovasjon Norge, 2019).

Andre sentrale funn i denne undersøkelsen er at cruisepassasjerer forbruker mindre enn de øvrige feriereisende i Norge, og at det i hovedsak skyldes at cruisepassasjerene som regel ikke bruker penger på overnatting og transport. Forbruket til cruisepassasjerene utover overnatting og transport er på omtrent samme nivå som forbruket til de øvrige besøkende i sommersesongen.

11.5 Rammebetingelser og handlingsrom

11.5.1 Havne- og farvannsloven

Mottaksplikten

Formålet med havne- og farvannsloven er å fremme sjøtransport som transportform og å legge til rette for en effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havner og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Loven skal i tillegg ivareta nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser.

Havne- og farvannsloven er relevant for cruisetrafikken gjennom § 27, som handler om den såkalte mottaksplikten. Hovedregelen er at havneeier og operatører har plikt til å motta fartøy som ønsker å anløpe havnen. Plikten til å motta fartøy gjelder bare «[…] så langt kapasiteten i havnen tilsier det […]» (jf. havne- og farvannsloven § 27).

I forarbeidene til loven er det presisert at mottaksplikten ikke er

[…] ment å begrense eierens eller operatørens anledning til å fastsette hvilket omfang havnevirksomheten skal ha eller hvilke markedssegmenter virksomheten skal innrettes mot. Bestemmelsen er heller ikke til hinder for at havneeier nedjusterer omfanget av havnen eller havnevirksomheten, eller reserverer visse havneavsnitt for spesielle typer sjøtransport.

Havnekapasitet

Formålet med mottaksplikten er

[…] å sikre at sjøtransporten gis tilgang til den havneinfrastrukturen som havneeier faktisk har gjort tilgjengelig for alminnelig trafikk, eventuelt den type trafikk som havnen har besluttet å ta imot ved vedkommende havneavsnitt (Prop. 86 L (2018–2019) s. 165).

I et iverksettingsrundskriv om havne- og farvannsloven er det opplyst følgende:

Dersom havnen innretter sin havnevirksomhet gjennom bemanning, åpningstider eller lignende, slik at den f.eks. bare kan ta imot mindre cruiseskip med et mindre antall passasjerer, eller at åpningstidene for cruiseterminalen bare gjør det mulig å ta imot et visst antall skip i døgnet, vil dette være innenfor begrepet «så langt kapasiteten i havnen tilsier det» (Nærings- og fiskeridepartementet, 2020).

Dette viser at havnene allerede i dag har en vid adgang til å tilpasse sitt havnetilbud til ønsket virksomhet, og at det ikke bare er fysiske plassforhold og infrastrukturforhold som kan gi grunnlag for å avvise cruiseskip.

Nærings- og fiskeridepartementet har gjennom havne- og farvannsloven § 28 andre ledd myndighet til å stille krav til drift av havner for å ivareta miljø og sikkerhet. Noen eksempler på miljøhensyn som kan brukes for å begrunne slike krav, er ivaretagelse av naturmangfold, vern mot støy og forurensning av sjø, mål om å redusere klimagassutslipp, bærekraftig bruk og hensyn til lokal luftkvalitet. I forarbeidene til loven ble det også vist til at det kan stilles miljøkrav for å redusere skadelig utslipp fra sjøtransporten til luft. Et eksempel på slike miljøkrav er kravet om at havner skal tilby landstrøm og lading av batterier, og nærmere bestemmelser om infrastruktur for alternativt drivstoff.

Eierskap til havner, vederlag og avgifter

Eierskapet til norske havner er enten kommunalt eller privat. Staten eier ingen havner. Staten eier riktignok infrastruktur i fiskerihavner, men dette er statlig infrastruktur i kommunalt eide havner.

Havnebrukeres betaling for bruk av havn og havnetjenester skjer som hovedregel ved vederlag. Havnene krever inn vederlag på vanlige avtalemessige vilkår innenfor de alminnelige reglene om rimelige priser og konkurranseregelverket. I tillegg kan kommunene etter havne- og farvannsloven kreve inn farvannsavgift for å dekke kommunens kostnader til farvannsforvaltning. Det går et skille mellom avgifter og vederlag. Havne- og farvannsloven gir klare føringer for hvilke kostnader kommunene kan kreve skal bli dekket gjennom farvannsavgiften.

Det er stor variasjon i organiseringen av eierskap, drift og forvaltning i norske havner. Kommunene står fritt til å velge organisasjonsform for sin havnevirksomhet, og en rekke organisasjonsformer anvendes, for eksempel kommunale foretak, havner organisert som en del av kommunen, aksjeselskaper, interkommunale selskaper og interkommunale samarbeid. Hvordan havnevirksomheten er organisert, vil være førende for hvordan kommunen styrer virksomheten. Kommunen kan gjennom sin eierstyring legge føringer for hvordan havnevirksomheten skal innrettes.

Utgangspunktet etter havne- og farvannsloven er at fastsettelsen av priser for bruk av havneinfrastruktur og for havnetjenester skal skje etter alminnelige privatrettslige regler. Denne regelen innebærer at havnen kan innrette vederlagene slik de ønsker, ut fra sine egne investeringsplaner.

Kommunene har adgang til å dekke kostnader ved bestemte offentlige myndighetsoppgaver i forbindelse med farvannsforvaltning gjennom en farvannsavgift fra havnebrukerne, jf. havne- og farvannsloven § 36. Farvannsavgiften skal ikke overskride selvkost og gjelder i hovedsak kostnader til nødvendig isbryting og fjerning av gjenstander som hindrer fremkommelighet, samt kostnader til å utøve offentlig myndighet.

Havnene kan velge å differensiere avgifter og vederlag for å stimulere til klima- og miljøvennlig ferdsel. Flere havner har lagt inn slike miljørabatter i sitt prissystem basert på miljøindeksene Environmental Ship Index (ESI) og Environmental Port Index (EPI). ESI er en internasjonal indeks som identifiserer skip som reduserer utslipp i større grad enn det som kreves av International Maritime Organizations gjeldende utslippsstandarder. Indeksen gir skipene poeng basert på utslipp av nitrogenoksid (NO_x), svoveloksid (SO_x) og karbondioksid (CO₂), i tillegg til å premiere skip som har mulighet til å koble seg til landstrøm. ESI-indeksen beregnes for seks måneder om gangen og gjelder alle typer skip (Kystverket, 2019).

EPI er en norskutviklet modell for å beregne miljødifferensierte havnevederlag ut fra hvert enkelt skips utslipp i en aktuell havn (Bergen Havn AS, 2022). Indeksen er tatt i bruk i flere norske havner fra 2019, blant annet i Bergen, Trondheim og Stavanger. Havnen beregner skipets miljøpåvirkning på bakgrunn av en miljøindeks (drivstofftype, energiforbruk i havn, rensesystemer og utslipp). Skip med en lav skår på indeksen må betale en gradert tilleggsavgift til havneavgiften, mens skip med en høyere skår får rabatt. Målet med å belønne de skipene som har lavest utslipp og dermed lavest miljøpåvirkning, er å tiltrekke seg nettopp disse skipene. I tillegg bidrar det til reduksjon av utslipp fra skip til havs. Samtidig vil rabatter være en gulrot for rederiene og forhåpentligvis bidra til økte investeringer i grønne teknologiske løsninger. Kostnadsforskjellene mellom skip som forurenser lite og de som forurenser mye, vil øke. I praksis innebærer det at skip med høy skår på indeksen får fortrinnsrett til havnene ved at de kan forhåndsbestille kaiplass i god tid før anløp, mens skip med lav eller ingen skår kan risikere å ikke få kaiplass der de ønsker. EPI-indeksen gjelder foreløpig bare for cruiseskip.

Kystverket har innført en rabatt på losberedskapsavgiften. Fra og med 1. februar 2023 vil skip på opptil 20 000 bruttotonn og med 50 poeng eller mer på ESI-indeksen få 100 prosent rabatt, mens skip over 20 000 bruttotonn og med 50 poeng eller mer vil få 50 prosent rabatt. Rabatten omfatter både avgiften ved enkeltanløp og årsavgiften. Kystverket gir også 25 prosent rabatt på sikkerhetsavgiften for skip med 50 poeng eller mer på ESI-indeksen. Når det gjelder EPI-indeksen, har Bergen Havn innført rabatter på kai-, passasjer- og ISPS- vederlagene for cruiseskip med høy skår på indeksen.

De statlige havneavgiftene utgjør blant annet losavgift, sikkerhetsavgift og NOx-avgift. Ved anløp til norske havner betaler cruiseskipene både en losberedskapsavgift og en avgift for bruk av los. Skip som anløper i Oslofjorden og Rogaland, ilegges også en sikkerhetsavgift. I tillegg betaler de en avgift for alle NOx-utslipp innenfor Norges territoriale grense.

11.5.2 Nasjonale og internasjonale føringer for cruisetrafikk

Folkerettslige regler som Norge er bundet av i form av traktater og internasjonal sedvanerett trekker opp grenser for norsk lovgivning og praksis. Skipsfart, inkludert cruise, er en global næring, og med grunnlag i Havrettskonvensjonen fastsettes rammene i høy grad internasjonalt gjennom FNs sjøfartsorganisasjonen IMO og Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO.

Internasjonal regulering er sentralt for å sikre både et velfungerende internasjonalt marked og like konkurransevilkår. Det nasjonale regelverket er i stor grad en gjennomføring av regelverk fastsatt av IMO, ILO og EU. Krav til cruise fartøy omfattes av en rekke internasjonale konvensjoner, som blant annet stiller krav til konstruksjon og utrusting av skip, kompetansekrav til sjøfolk, operasjonelle krav til skip, rederi og mannskap, beskyttelse av miljø, samt arbeids- og levevilkår for sjøfolk.

Strengere miljøkrav i internasjonal skipsfart gjennom FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) vil gi økende global etterspørsel etter miljø- og klimateknologi de neste tiårene. I 2018 vedtok IMO en ambisjon om å kutte klimagassutslippene fra global skipsfart med minst 50 prosent innen 2050, og arbeide for at skipsfarten blir helt karbonfri innen utgangen av århundret. Fra 1. januar 2020 gjelder IMOs globale forbud mot drivstoff med høyere svovelinnhold enn 0,5 prosent Reduksjoner i utslipp fra innenriks skipsfart kan bidra til at Norge når sine mål.

I Klimaplan 2030 har regjeringen satt en ambisjon om å halvere utslippene fra innenriks skipsfart og fiske innen 2030 sammenlignet med 2005, og å stimulere til null- og lavutslippsløsninger i alle fartøyskategorier. Videre har regjeringen i Hurdalsplattformen som mål å redusere lokal forurensing gjennom å legge til rette for landstrøm for cruisebåter ved de mest trafikkerte havnene og på sikt innføre forbud mot tungolje.

Klimagassutslippene fra innenriks skipsfart inngår i Norges klimaregnskap. Norge har meldt inn et forsterket nasjonalt fastsatt bidrag under Parisavtalen, hvor målet er å redusere Norges klimagassutslipp med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Norge har inngått en klimaavtale med EU om klimamålet for 2030. Avtalen med EU innebærer at Norge blir en del av EUs klimarammeverk, og at Norge får et eget utslippsbudsjett, og en forpliktelse for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp.

11.5.3 Regulering av utslipp fra cruisetrafikk i Verdensarvfjordene

Cruisetrafikken og passasjerferger i internasjonal trafikk er en kilde til utslipp til luft av blant annet nitrogenoksider (NO_x) og svovel (SO_x) som har negativ påvirkning på lokal luftkvalitet. I verdensarvfjordene har målinger vist at utslippene fra cruiseskipene kan være skadelige for befolkningens helse, i tillegg til at utslippene er visuelt skjemmende og i strid med verdiene som begrunnet innskriving av Vestnorsk fjordlandskap på Unescos verdensarvliste. Nærøyfjorden, Aurlandsfjorden, Geirangerfjorden, Sunnylvsfjorden og Tafjorden står på Unescos liste over verdensarvområder, og skal beskyttes særskilt i henhold til krav i den internasjonale verdensarvkonvensjonen.

I Norge ble det derfor fra 1. mars 2019 innført strenge krav til lokale utslipp fra turistskip og ferger i verdensarvfjordene. Kravene innebærer i praksis et forbud mot bruk av tungolje med enkelte unntak for skip som bruker lukket eksosvaskeanlegg og reduserer synlig røyk. I tillegg er det for større skip innført gradvis skjerpende krav til utslipp av NO_x og forbud mot utslipp av kloakk og gråvann. På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet har Sjøfartsdirektoratet vurdert utvidelse av disse miljøkravene til andre norske fjorder. Hovedkonklusjonen i Sjøfartsdirektoratets rapport er at de fleste miljøkravene, med unntak av krav til utslipp av NO_x, vurderes å kunne innføres uten store utfordringer for næringen.

I tillegg til de lokale utslippskravene, har Stortinget bedt regjeringen implementere krav og reguleringer til utslipp fra cruiseskip og annen skipstrafikk i turistfjorder, samt andre egnede virkemidler for å sørge for innfasing av lav- og nullutslippsløsninger i skipsfarten frem mot 2030. Dette inkluderer krav om nullutslipp fra turistskip- og ferger i verdensarvfjordene så raskt det er teknisk gjennomførbart, og senest innen 2026. Stortingsvedtaket fra 18. mai 2018 innebærer krav til nullutslipp av klimagasser, i tillegg til de vedtatte kravene om lokal forurensning.

På denne bakgrunnen ba Klima- og miljødepartementet i tildelingsbrevet til Sjøfartsdirektoratet om at de utredet konsekvensene av å innføre krav om nullutslipp fra turistskip- og ferger i verdensarvfjordene så snart det er teknisk mulig og senest innen 2026. Utredningen viste at det er flere utfordringer med å innføre kravene innen 2026, blant annet på grunn av teknologistatus og mulig karbonlekkasje til nærliggende fjorder. Sjøfartsdirektoratet anbefalte derfor at tidshorisonten for krav om nullutslipp fra turistskip- og ferger i verdensarvfjordene burde utvides til 2030, slik at næringen kunne få på plass teknologien som kreves (DNV GL, 2020).

Vinteren 2021 behandlet Stortinget et representantforslag om utsettelse av nullutslippskravet til 2030, som ikke ble tatt til følge. Samtidig vedtok Stortinget to tilleggsvedtak (Stortinget, 2021):

Stortinget ber regjeringen bidra til gjennomføring av tiltak initiert av lokale og regionale myndigheter, som reduserer utslipp i verdensarvfjordene.

Kilde: vedtak 690.

Stortinget ber regjeringen foreslå tiltak som sikrer verdensarvfjordene som anløpshavn for cruisebåter også etter 2026, blant annet ved at staten sikrer etablering av landstrøm i Flåm som planlagt innen 2022.

Kilde: vedtak 691.

Sjøfartsdirektoratet har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet foretatt en statusgjennomgang og utarbeidet forslag til hvordan krav om nullutslipp for turistskip og ferger i verdensarvfjordene fra 2026 kan gjennomføres og innrettes. Sjøfartsdirektoratet har blant annet sett på tiltak som er relevante for å sikre verdensarvfjordene som anløpshavn for cruisebåter også etter 2026. Sjøfartsdirektoratet anbefaler forbud mot utslipp av karbondioksid og metan, samt bruk av beste tilgjengelige teknologi for å redusere utslipp av lystgass fra skipet. I tillegg anbefaler Sjøfartsdirektoratet en overgangsordning, slik at skip over 10 000 bruttotonn kan oppfylle nullutslippskravet ved bruk av biogass frem til 2035. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på et egnet tidspunkt.

11.5.4 Landstrøm

Klimagassutslipp fra havn kan deles i tre forskjellige kilder: Utslipp fra skip som ligger ved kai, utslipp fra maskiner og utstyr til godshåndtering, og utslipp fra personbiler og lastebiler som frakter varer til og fra kaien. Når et skip ligger til kai, behøver det ikke energi til fremdrift, men det er fortsatt behov for energi om bord til blant annet oppvarming eller kjøling, belysning, hjelpesystemer og utstyr til lasting og lossing av gods. Vanligvis dekkes dette energibehovet ved hjelp av hjelpemotorer som benytter oljebasert drivstoff. Ved å koble seg til strømnettet på land (landstrøm) kan energibehovet istedenfor dekkes med elektrisitet. Strømforsyning fra land til mindre skip og båter som ligger ved kai har lenge vært benyttet til lys, varme og til å lade batterier på blant annet ferger, taubåter og fiskebåter som ligger i ro over natten. Dette har dreid seg om strøm med den samme spenningen og frekvensen som finnes i det ordinære strømnettet (230 eller 400 volt på 50 Hz) og med relativt lav effekt (opp mot 50–100 kW). Andre fartøystyper krever mer strøm og kan ikke bruke disse landstrømanleggene (Miljødirektoratet).

Selv om det er bygget ut landstrømanlegg en rekke steder de siste årene, er det flere anlegg hvor kapasiteten ikke blir utnyttet tilstrekkelig. Dette handler blant annet om at relativt få skip er tilrettelagt for å benytte seg av standardiserte lavspentanlegg. Det er barrierer også for at skip skal kunne ta i bruk landstrømanlegg. Skip blir ikke masseprodusert, men er i stor grad bygget med skreddersøm ut fra spesifikke behov og bruks- og virkeområder. Det er derfor til dels store variasjoner i skipenes tekniske spesifikasjoner og hva som skal til av installasjoner på land eller om bord for å kunne ta i bruk landstrøm. Det er til dels store variasjoner i hvilken elektrisk spenning som benyttes om bord, og en del fartøy som går i utenriksfart er også bygget for å bruke strøm med en frekvens på 60 Hz, mens det norske strømsystemet bruker 50 Hz. Frekvensomformer om bord eller på land er et betydelig fordyrende element.

11.5.5 Norske lønns- og arbeidsvilkår

Nærings- og fiskeridepartementet har foreslått å innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel som innebærer en endring av dagens bestemmelse i Skipsarbeidsloven. For cruiseskip som kommer fra eller som skal til utenlandsk havn, foreslår departementet at kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår skal gjelde når over halvparten av seilasen målt i tid skjer i norsk territorialfarvann. I dag er arbeidstagere på utenlandske skip underlagt flaggstatens regler med hensyn til lønns- og arbeidsvilkår. Lovens formål er å fremme et rettferdig og anstendig arbeidsliv i norske farvann og på norsk sokkel ved å sikre utenlandske arbeidstagere på skip lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med vilkårene til norske arbeidstagere, ref. høringsnotatet pkt. 7.2. Et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil beskytte arbeidstagerne, hindre sosial dumping og motvirke lavlønnskonkurranse. Dette vil bidra til en mer rettferdig konkurransesituasjon for maritime tjenester i norske farvann og på norsk sokkel, og det vil være en viktig forutsetning for å lykkes med rekruttering og sysselsetting i maritim sektor. Nærings- og fiskeridepartementet tar sikte på å fremme lovsaken for Stortinget i løpet av 2023.

11.5.6 Cruisekriterier i Merkeordningen for bærekraftig reisemål

Som den del av Merkeordningen for bærekraftig reisemål i regi av Innovasjon Norge er det utviklet et tillegg med kriterier og indikatorer for cruisedestinasjoner. Det vil si at reisemål hvor cruisegjester/cruiseanløp er en vesentlig del av gjestegrunnlaget må levere på cruisekriteriene for å merkes som et bærekraftig reisemål. Cruisetillegget legger til grunn at det skal eksistere en reisemålsstrategi for utvikling av cruise- og landbasert turisme, at strategien skal utformes gjennom en åpen prosess og gjelde for flere år om gangen. Reisemålsledelsens rolle er å arbeide for økt antall miljøsertifiseringer på destinasjonen i samarbeid med Havnevesen og andre relevante aktører. Videre skal reisemålsledelsen aktivt kartlegge miljøutfordringer knyttet til cruiseanløp (hvor innføring av EPI er en av indikatorene), og sammen med havnevesenet gjennomføre en involverende prosess på reisemålet og finne et omforent nivå på antall cruiseanløp og cruisegjester gjennom året. Reisemålsledelsen skal også sikre nødvendig infrastruktur for å minimere belastning fra store grupper og i størst mulig grad fremme lokal verdiskaping.

11.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget vurderer at det er to effekter av cruisetrafikk som er særlig utfordrende. For det første medfører denne transportformen store klimagassutslipp, og for det andre er det mange besøkende som går i land på et reisemål samtidig. Utvalget mener at de to problemene må håndteres ulikt. De store klimagassutslippene krever nasjonale grep, mens besøksstrømmene må håndteres lokalt på reisemålet.

Utvalget har ellers merket seg at det er debatt om hvor mye verdiskaping cruisegjester bidrar til på land. Utvalget vurderer at det er et potensial for å øke den landbaserte verdiskapingen fra cruisetrafikk.

11.6.1 Utfordringer knyttet til miljø og klimagassutslipp

Forskning og miljøovervåking viser at cruisetrafikk setter store avtrykk etter seg i norsk natur i form av forurensning av sjø og luft, økte klimagassutslipp og til tider overturisme. Utvalget mener miljøskadelige utslipp fra cruiseskip er den viktigste utfordringen som må håndteres for at cruiseturismen i fremtiden skal være bærekraftig. Det største problemet er utslipp til vann/luft fra skipene under overfarten. Samtidig tyder prognoser på at den økende etterspørselen etter cruise vil fortsette i årene fremover, og at Norge vil være et attraktivt marked for cruise. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å forby cruise i Norge, slik den offentlig debatten kan reflektere. Utvalget mener imidlertid at Norge som skipsnasjon må være i front for å kreve utslippsfrie skip, og slik være en pådriver for å sette fart på omstillingen til en mer bærekraftig cruisenæring. Nullutslippskrav til verdensarvfjordene og vurdering av hvorvidt de samme kravene kan og skal stilles for øvrige norsk farvann, er et viktig arbeid som regjeringen bør prioritere høyt fremover. Utvalget mener at nullutslippskravet må innføres i hele landet. Dette må skje gradvis for å skape forutsigbarhet og overgangsmuligheter for næringsaktørene, slik også Sjøfartsdirektoratet anbefaler.

Utvalget viser til at cruiseskip har lang levetid (om lag 30 år), og at fornyelse av skipsflåten derfor er tidkrevende. Cruiseindustrien er imidlertid tilpasnings- og omstillingsdyktig når den stilles ovenfor strengere miljøkrav. Utvalget vil peke på at det er stor risiko forbundet med å drive virksomhet som medfører store klimagassutslipp. Det grønne skiftet vil kreve omstillingsevne i alle bransjer, og de bransjene og virksomhetene med høyest utslippsintensitet må gjøre den største omstillingsjobben. Utvalget mener at cruiserederiene må tilpasse sitt produkt og sine cruise slik klima- og miljøutfordringene krever.

Landstrøm kan løse deler av utslippsutfordringen når skipene ligger i havn. Det bør derfor gis insentiver til mer miljøvennlige skip gjennom differensierte avgifter/EPI systemet.

11.6.2 Utfordringer knyttet til sosial bærekraft

Studier og undersøkelser viser at cruisetrafikken er viktig for næringslivet og for tilbudet til lokalbefolkningen på mange cruisereisemål. Utvalget mener at hvert enkelt cruisereisemål i Norge må planlegge og tilpasse cruisetrafikken etter lokale behov og utfordringer. Utvalget viser til sine vurderinger i forbindelse med reisemålsledelse og besøksforvalting, og mener det er viktig at cruisereisemål har en plan for å styre utviklingen, slik at antall besøkende dimensjoneres ut fra reisemålets kapasitet, og slik at det settes i verk tiltak for å spre besøksstrømmene. Denne planleggingen må formaliseres i en besøksstrategi som inngår i kommunens samfunnsplanlegging. Nytten av cruisetrafikk med hensyn til verdiskaping og samfunnsnytte må vurderes opp mot utfordringene cruisetrafikken fører med seg, slik som tap av natur, klimagassutslipp og for mange besøkende. Beslutningen om hvordan de ulike hensynene skal balanseres, må gjøres lokalt.

Ettersom cruisehavnene i all hovedsak er kommunalt eide, blir styringsdialogen mellom kommunen som eier og havnene et viktig virkemiddel for å styre og legge til rette for cruisetrafikk. Det er viktig at reisemålsledelsen, havnevesen og andre relevante aktører, slik som Cruise Norway, stiller krav til og legger strategiske planer for en bærekraftig utvikling av sitt cruisereisemål.

Utvalgets forslag om å etablere en ordning med besøksbidrag kan bidra til flere attraktive reisemål og attraksjoner, noe som igjen kan bidra til at besøksstrømmene, inkludert cruisepassasjerene, fordeler seg over flere steder og over større deler av året.

Utvalget mener at rammebetingelser som plan- og bygningsloven og havne- og farvannsloven gjør det mulig for kommunene å legge til rette for at cruisetrafikken kan utvikles videre på en hensiktsmessig og bærekraftig måte. Mulighetene og handlingsalternativene er ikke nødvendigvis lette å forstå eller tolke, verken for lokale myndigheter eller øvrige aktører på et cruisereisemål. Det er viktig at lokale myndigheter og reisemålsledelsen har den rette kompetansen. Staten bør ha ansvar for å bidra med nødvendige veiledere, mens fylkeskommunene bør veilede i hvordan regelverket bør forstås for å utvikle cruisetrafikken på en hensiktsmessig og bærekraftig måte.

Utvalget viser til regjeringens forslag om å sette krav til norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel, som et viktig arbeid i tråd med åpenhetslovens formål. Utvalget mener at forslaget vil bidra til å beskytte arbeidstagerne, hindre sosial dumping og motvirke lavtlønnskonkurranse.

11.6.3 Utfordringer knyttet til landbasert verdiskaping

Hvor stor betydning cruisetrafikken har for landbasert verdiskaping, er omdiskutert. Utvalget har merket seg at studier viser at cruisepassasjerene på norske reisemål kan gi større verdiskaping dersom det tas noen grep. Utvalget stiller spørsmål ved hvor reell denne mulige verdiskapingen er, og mener det bør forskes mer på dette. Utvalget mener også at spørsmålet bør utredes regionalt og lokalt som et grunnlag for å utarbeide en besøksstrategi. Utvalget viser til sin anbefaling i kapittel 8 om å utarbeide en nasjonal veileder for besøksstrategier, og legger til at styring av cruisetrafikk bør inngå i denne.

Med utgangspunkt i en felles forståelse av potensialet for verdiskaping og produktutvikling på reisemålet kan det være hensiktsmessig å iverksette tiltak for å øke den lokale verdiskapingen. Det bør eksempelvis stimuleres til økt bruk av lokale leverandører, norske guider og kortreist mat. Utvalget viser til at nettverk, klynger og bedriftssamarbeid er andre virkemidler som tidligere har vist seg å ha en positiv effekt for reiselivsnæringen i utviklingen av innovative og lønnsomme produkter. Utvalget har i kapittel 7 pekt på at tiltak som Reiseliv 2030 og Nasjonal monitor er viktige for kompetanseheving og en økt omstillingstakt i reiselivet, og må følges opp med tilpassede virkemidler.

11.7 Utvalgets tilrådinger

Utvalget har i kapittel 7, 8 og 9 anbefalinger knyttet til reisemålsledelse, besøksforvaltning og finansiering av fellesgoder, som vil bidra til at også cruisereisemål blir bedre rustet til å møte utfordringene de står ovenfor. Utvalget gir i tillegg følgende anbefalinger knyttet til temaet cruise:

• Norge som skipsnasjon må være i front for å kreve utslippsfrie skip, og slik være en pådriver for å sette fart på omstillingen til en mer bærekraftig cruisenæring.

• Nullutslippskravet til turistskip og ferger i verdensarvfjordene bør også stilles for øvrige norske farvann. Utvalget er enig i at nullutslippskravet må innføres gradvis for å skape forutsigbarhet og overgangsmuligheter for næringsaktørene, slik Sjøfartsdirektoratet anbefaler.

• Regjeringen bør utarbeide en veileder som beskriver kommunenes handlingsrom til å utvikle cruiseturismen på en bærekraftig måte innenfor plan- og bygningsloven og havne- og farvannsloven.

• Cruisereisemål må ha en strategi for å styre utviklingen slik at antall besøkende dimensjoneres ut ifra reisemålets kapasitet. Denne strategien bør vedtas av kommunen som en del av kommunens samfunnsplan. Strategien skal utformes gjennom en åpen prosess og gjelde for flere år om gangen, slik cruisetillegget i Merkeordningen for bærekraftig reisemål fra Innovasjon Norge også stiller krav til.

• Reisemålsledelsen på norske cruisereisemål bør legge til rette for økt bruk av lokale leverandører, lokale guider og kortreist mat.