6 Fellesgoder i reiselivet

Forstørr bilde

Foto: Trond Isaksen, Riksantikvaren

Først i dette kapitlet beskriver utvalget definisjoner og et teoretisk rammeverk knyttet til fellesgoder, både generelt og i reiselivsnæringen spesielt. Videre drøfter utvalget utfordringene når det gjelder å finansiere fellesgoder i reiselivet, og konsekvensene av økt bruk av fellesgodene.

6.1 Hva er fellesgoder?

I økonomisk teori er det vanlig å skille mellom fellesgoder og private goder. Private goder omsettes i markedet, hvor prisene bestemmes av tilbud og etterspørsel tilpasset markedets reguleringer. Fellesgoder er kollektive goder eller offentlige goder.

Rene fellesgoder er kjennetegnet ved at flere kan benytte seg av godet samtidig uten at det reduserer verdien for andre, og uten at godet blir brukt opp. Rene fellesgoder er også kjennetegnet ved at det ikke er mulig å forhindre noen i å benytte seg av dem, noe som vil si at de er ikke-ekskluderbare.

Disse kjennetegnene fører til at det oppstår et finansieringsproblem når det er behov for å vedlikeholde eller investere i rene fellesgoder. Når et gode ikke blir brukt opp, er det vanskelig å ta seg betalt. Når det i tillegg er umulig å stenge noen ute, er det mer eller mindre umulig å ta betalt for bruk av godet. Betalingen må i så fall være frivillig.

Alle fysiske goder som brukes er utsatt for slitasje. Attraktive fellesgoder er utsatt for overforbruk, fordi mange har glede av godet og ønsker å bruke det, uten at de må betale for det, eller bidra til produksjon og vedlikehold.

6.1.1 Sammenhengen mellom ulike former for fellesgoder

Jakobsen og Iversen (2019) har løftet frem tre grunnleggende utfordringer med fellesgoder i reiselivet:

• Kjernen i utfordringene er å ivareta natur- og kulturgodenes kvalitet. Natur- og kulturgoder må forvaltes for at de ikke skal tape sine kvaliteter ved bruk. Ofte vil det være nødvendig med tiltak for å unngå at kvaliteten på fellesgodene reduseres av forsøpling, forurensning, slitasje og overforbruk. Man kan for eksempel tilrettelegge for ferdsel slik at naturen ikke tar for stor skade av bruken.

• Den andre utfordringen handler om behovet for infrastruktur for å tilrettelegge og tilgjengeliggjøre natur- og kulturgoder. Slik infrastruktur kan redusere skader på natur- og kulturgoder og kan øke opplevelsesverdien for dem som bruker disse godene. Også gode informasjonstjenester som gir opplysninger om alle opplevelsesmuligheter i en region eller et land, er en form for tilrettelegging og styring av ferdsel. Fellesgoder som må produseres har de største finansieringsutfordringene, for eksempel stimerking, skilting, åpne konserter og kulturarrangementer, tilrettelagte friluftsområder og renovasjonstiltak på utfartsområder. Mange av disse godene, som kommer besøkende og fastboende direkte til nytte, må også vedlikeholdes.

• Videre blir koordinering av reiselivsaktørenes kommersielle tilbud sett på som et fellesgode fordi det gir publikum tilgang på en bedre produktsammensetning med bedre kvalitet. Slik koordinering gir bedre besøksopplevelser, noe som igjen styrker næringens konkurranseevne. Andre fellesgoder kommer først og fremst reiselivsaktørene på reisemålet til gode, for eksempel felles markedsføringstiltak, opplæringstiltak for dem som arbeider i reiselivsnæringen, og markedskunnskap gjennom kundeundersøkelser. Disse godene bedrer reiseopplevelsen for de besøkende på en mer indirekte måte.

De tre utfordringene med fellesgoder i reiselivet henger tett sammen. Noen av de viktigste grunnene til at folk reiser til og i Norge, er at de ønsker å oppleve natur- og kulturgodene. Tilrettelegging av infrastruktur som øker opplevelseskvaliteten ved natur- og kulturgodene, bidrar til at norske og utenlandske reisende også bruker penger på andre tilbud fra reiselivsnæringen, slik som overnatting, transport og servering. Bruken av slike tilbud styrkes ytterligere ved at reiselivsaktørenes tilbud er koordinerte.

6.2 Utfordringer med å finansiere fellesgoder

Reiselivsnæringen er i større grad enn andre næringer avhengig av tilgangen til fellesgoder. Etterspørselen etter reiselivstilbud som overnatting og servering, er tett koblet opp mot etterspørsel etter fellesgoder som natur- og kulturressurser. For naturbaserte reisemål er tilgangen til fellesgoder helt avgjørende. Økt bruk fører til belastning og slitasje på fellesgodene, noe som gir utfordringer med å forvalte, organisere, regulere og finansiere fellesgodene slik at de kan beholde sin verdi for samfunnet.

Dersom det er ønskelig med investeringer i fellesgoder, oppstår det et finansieringsproblem. Årsaken til problemet er at det ikke er mulig å ekskludere noen fra å benytte seg av godet, og dermed er det svake økonomiske insentiver til å finansiere det. Når godet likevel er ønskelig, er det nødvendig å finne en finansieringsform hvor mange nok bidrar til å sikre at godet eller tilretteleggingstiltaket etableres og vedlikeholdes.

6.2.1 Økt behov for å finansiere fellesgoder

Finansiering av fellesgoder har over lang tid vært en utfordring for norsk reiseliv. Norge er blitt et mer populært reisemål i løpet av de siste 20 årene. Den raske økningen i besøkstall til Norge, har ført til økt bruk av fellesgodene. Dette har bidratt til et forsterket behov for å finne gode og langsiktige løsninger for å finansiere fellesgoder.

Manglende finansiering av fellesgoder er et problem både for storsamfunnet (natur- og kulturgoder forringes), for lokalsamfunnet (trengsel, forsøpling og støy), for de besøkende (reiseopplevelsen blir dårligere) og for reiselivsnæringen (redusert attraktivitet og reduserte inntekter der kundeopplevelsen svekkes).

Det er flere årsaker til at det er et økende behov for å finansiere fellesgoder i reiselivet. For det første fører økt bruk av fellesgoder til et behov for mer midler til å sikre vedlikehold, forebyggende tiltak eller tilrettelegging. Behovet kan oppstå når mange besøkende skaper slitasje, forstyrrelse av dyrelivet, forsøpling og/eller flaskehalsproblemer.

For det andre er det et behov for å tilrettelegge for å styre besøksstrømmene til områder med mindre besøk. Utfordringene med å finansiere fellesgoder blir ofte omtalt i forbindelse med reisemål som har mange besøkende. Mange norske reisemål har imidlertid ikke utfordringer med «overturisme», men har behov for flere besøkende for å styrke lønnsomheten i næringen. Utvalget mener at det derfor er behov for en finansieringsløsning som også gir disse reisemålene mulighet til å utvikle fellesgodene. Utvikling av nye fellesgoder kan øke kvaliteten på reisemålene og bidra til å skape flere attraktive reisemål. Ved å utvikle et bredere tilbud av fellesgoder på norske reisemål, kan man legge til rette for at de besøkende blir værende lenger og tar i bruk ulike deler av landet over flere sesonger.

6.2.2 Finansiering av offentlige tjenester og tilrettelegging lokalt

Fellesgoder, som tilrettelagte friluftsområder og renovasjonstiltak på utfartsområder, blir ofte finansiert som en del av tilbudet til lokalbefolkningen. Det er gjerne kommuner med få innbyggere og begrenset kommuneøkonomi, men med et forholdsvis stort volum av besøkende, som har de største utfordringene med å finansiere fellesgoder. På disse stedene har både de besøkende, lokalbefolkningen, næringsaktørene og de lokale myndighetene interesse av økt produksjon av fellesgoder når etterspørselen øker, men det er begrensede muligheter til å finansiere godene gjennom det offentlige. Denne utfordringen forsterkes av at naturbaserte reisemål har opplevd en sterk vekst internasjonalt, og at flere av Norges reiselivsikoner befinner seg i distriktskommuner med et begrenset innbyggertall. Kommunene har ikke anledning til å innføre lokale skatter og avgifter uten hjemmel i lov. De har dermed heller ikke anledning til å innføre lokale påtvungne påslagsordninger på for eksempel overnatting, servering og transport, eller avgifter for cruisepassasjerer utover finansiering av havnen hvor cruiseskipene legger til.

Transportøkonomisk institutt har på oppdrag fra KS utarbeidet en forstudie som gir oversikt over kommunenes finansieringsbehov ved økt tilstrømming av besøkende. Transportøkonomisk institutt peker på at mange norske kommuner har økonomiske og praktiske utfordringer med å utvikle reiselivet på en mer bærekraftig måte. I flere kommuner ser det ut til at utgiftene forbundet med reiseliv er større enn inntektene (Farstad et al., 2020).

Kommunale kostnader som ikke motsvares av inntekter, kan ifølge Transportøkonomisk institutt for eksempel være:

• søppel- og avfallshåndtering

• etablering og drift av fasiliteter som toaletter og stellerom

• opparbeidelse og vedlikehold av infrastruktur for allmenn bruk, slik som skiløyper, stier, skilting og annen informasjon

• vedlikehold og slitasjereduserende tiltak i natur- og kulturlandskap

• opparbeidelse og vedlikehold av trafikkarealer som parkering og gang-/sykkelveier

• økt beredskap innenfor helse/legevakt, brann/redning og orden/vakthold/kriminalitet

• trafikkavvikling

• administrasjon/planarbeid, helse- og omsorgstjenester og andre tjenester til brukere som ikke er bosatt i kommunen

I tillegg til kostnadene som er nevnt ovenfor, har kommunene samfunnsøkonomiske kostnader som det ikke tas hensyn til ved bruk, såkalte eksternaliteter, slik som miljøkostnader og mulig omdømmetap både for reisemålet og for Norge.

Kommunenes inntekter består av skatt, brukerbetaling (gebyrer m.m.) og statlige overføringer i form av rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Demografiutvalget (NOU 2020: 15) og Distriktsnæringsutvalget (NOU 2020: 12) peker i sine utredninger på at kommuner med en stor fritidsbefolkning har utgifter knyttet til denne gruppen besøkende, men at de ikke får inntekter for dette gjennom inntektssystemet. Utvalgene trekker særlig frem utgifter til helse- og omsorgstjenester, som har økt fordi fritidsbefolkningen i større grad enn tidligere oppholder seg på fritidsboligene over lengre tid.

Problemstillingen som Demografiutvalget og Distriktsnæringsutvalget peker på, har blitt vurdert av Inntektssystemutvalget (NOU 2022: 10). Inntektssystemet til kommunene består i dag av tre hovedelementer: 1) innbyggertilskuddet med en utgiftsutjevning, 2) ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd og 3) omfordeling av skatteinntekter. Kommunene kan i tillegg kreve brukerbetalinger og gebyrer for kommunale tjenester, slik som pleie- og omsorgstjenester og tekniske tjenester (for eksempel plan- og byggesaker, vann, avløp og renovasjon). Kommunenes skatteinntekter kommer i hovedsak fra skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Den enkelte kommune kan i tillegg velge å innføre eiendomsskatt.

Inntektssystemutvalget (s. 236) beskriver prinsippet for inntektssystemet slik:

Et sentralt prinsipp i inntektssystemet for kommunene er at inntektene går til den kommunen innbyggeren er folkeregistrert, det vil si den kommunen som i det store og hele har ansvaret for tjenestetilbudet til denne innbyggeren. Det er også i denne kommunen innbyggeren har stemmerett og kan delta i og påvirke lokaldemokratiet. Etter utvalgets vurdering henger disse elementene tett sammen. Det lokale folkestyret er et viktig premiss for dagens system for finansiering av kommunesektoren. Kommunen får overført inntekter med utgangspunkt i antallet innbyggere i kommunen, og kommunen har et helhetlig ansvar for tjenestetilbudet til disse innbyggerne. Ved at finansieringen, og stemmeretten, er knyttet til bostedskommunen understrekes kommunens helhetlige ansvar.

Inntektssystemutvalget gir følgende anbefaling:

Utvalget anbefaler at det ikke gjøres endringer i inntektssystemet for å ta hensyn til ulike typer gjesteinnbyggere. […] Utvalget mener at et stort antall fritidsboliger, eller andre turister, ikke er en ufrivillig kostnad som bør kompenseres gjennom inntektssystemet. Kommunene har selv valgt å legge til rette for denne typen næringsvirksomhet, og må også ta høyde for at det kan medføre noen kostnader.

Videre peker Inntektssystemutvalget på følgende:

På den andre siden kan kommunene få andre inntekter fra disse gjesteinnbyggerne, utenom inntektssystemet, blant annet gjennom eiendomsskatt, brukerbetalinger og gebyrer, i tillegg til indirekte inntekter gjennom flere arbeidsplasser og økt sysselsetting i kommunen. […]

Hvis det over tid blir en stor økning i helse- og omsorgsutgiftene til hyttekommuner på grunn av at hytteinnbyggere oppholder seg på hyttene over lengre tid, må det vurderes andre løsninger utenfor inntektssystemet. Utvalget anbefaler da at man ser på mulighetene for å lage en oppgjørsordning mellom kommunene, men at det må vurderes nærmere hvordan dette kan gjøres uten at ansvarsforholdene blir uklare eller at ordningen blir for administrativt krevende.

Inntektssystemutvalgets vurdering er videre slik:

Med dagens regelverk kan ikke kommunene innføre eiendomsskatt kun på fritidsboliger, samme sats må gjelde for både boliger og fritidsboliger. For boliger og fritidsboliger er maksimalsatsen på eiendomsskatten satt til 4 promille av eiendomsskattegrunnlaget. […]

Utvalgets vurdering er at større frihetsgrader i fastsettelsen av eiendomsskatten vil kunne gi kommunene et større handlingsrom for å dekke sine utgifter som følge av et stort antall fritidsboliger i kommunen.

6.3 Utfordringer som følge av økt bruk av fellesgodene

Økt besøk på reisemålene har både økologiske og sosiale konsekvenser, og disse må håndteres på en god måte for å sikre en bærekraftig utvikling. I dette delkapitlet går utvalget nærmere inn på konsekvensene av økt bruk av fellesgodene.

6.3.1 Press på natur og kulturmiljø

Norge har en sterk posisjon som naturbasert reisemål, og de senere år har det vært en sterk vekst i antall besøkende til norske reisemål (Innovasjon Norge, 2021b). Dette fører til økt ferdsel på populære attraksjoner, noe som skaper konsekvenser for sårbare natur- og kulturområder. Tap av naturmangfold er en stor global utfordring. Verdens naturfond WWF (2022) viser til at opptil én million arter av dyr, planter og insekter står i fare for å dø ut. Den viktigste årsaken til at arter trues av utryddelse, er at leveområdene deres blir ødelagt. Arealendringer er den klart viktigste påvirkningsfaktoren, både i Norge og globalt. Arealendringer omfatter ulike former for utbygging og utvinning, blant annet utbygging i forbindelse med rekreasjon og reiseliv (Artsdatabanken, 2021).

Øian et al. (2015) konkluderer med at det generelt er store vitenskapelige utfordringer med å forstå hvordan ulike faktorer samlet sett påvirker organismer og økosystemer. Slike påvirkningsfaktorer kan være endringer i arealbruk, forurensninger og miljøgifter, høsting, fremmede arter og klimaendringer.

Aas et al. (2003) har sett på ulike effekter av turisme i verneområder. De konkluderer med at de rikeste områdene i fjellet – lavalpinsonen og fjellskogsonen – står under sterkt press. I disse områdene er det stor grad av utbygging, i form av hyttefelt og infrastruktur. Studien peker på at store deler av den norske fauna, spesielt villrein og fugleliv, er sterkt påvirket av menneskelig aktivitet. Dette har medført betydelige tap av leveområder og reduserte bestander eller utbredelse lokalt. Studien konkluderer med at fortsatt næringsutvikling i disse områdene med stor sannsynlighet vil medføre negative økologiske konsekvenser. Helhetlig planlegging med valg av utbygging i områder som er lite sårbare, kombinert med avbøtende tiltak i andre områder kan redusere skadene.

Villrein i Norge er kanskje det mest brukte eksemplet på en art som er sårbar for forstyrrelser. Det har i lang tid vært kjent at villreinen responderer negativt på økt ferdsel i fjellområdene og at den foretrekker å oppholde seg i områder med mindre grad av forstyrrelser. De senere årene er det gjennomført studier som har sett villreinens arealbruk direkte opp mot ferdselsdynamikken i fjellet. I Rondane er for eksempel veien fra Spranget og inn til Rondvassbu en mye brukt ferdselsåre med høy ferdselsintensitet, og studier har vist at denne veistrekningen fungerer som en effektiv barriere for villreinen. Det er nemlig ikke registrert noen krysninger av villrein på denne veistrekningen i barmarksesongen (Øian et al., 2015).

Noen av ødeleggelsene som oppstår på grunn av menneskelig ferdsel og opphold i naturen er permanente. Andre kan repareres gjennom konkrete reparasjonstiltak og ved å stenge for ferdsel, slik at naturen får muligheten til å reparere seg selv. Det kan imidlertid være vanskeligere og mer kostbart å reparere ødeleggelser, enn å være i forkant og hindre ødeleggelser, gjennom ulike former for tilrettelegging som styrer ferdsel og opphold. Noen eksempler på slike former for tilrettelegging er klopplegging, etablering av sherpatrapper, skilting og sanitæranlegg eller å stanse markedsføringen av enkelte områder i særlig sårbare perioder. Tilretteleggingstiltak kan være kostbare å etablere og drifte, og de krever derfor både en tydelig ansvarsplassering og en finansieringsmulighet.

6.3.2 Sosiale effekter

Den raske økningen i internasjonale gjester på noen norske reisemål, har ført til en debatt om overturisme og trengsel på reisemålene. Engeset og Urbaniak-Brekke (2022, s. 83) definerer med utgangspunkt i Goodwin (2017) begrepet overturisme slik:

Overturisme skildrar reisemål der vertar og gjester, lokalbefolkning og besøkande føler at det er for mange besøkande, og at livskvaliteten i området eller kvaliteten på opplevingar er forringa på ein uakseptabel måte.

Innbyggerundersøkelsen fra Innovasjon Norge gir et bilde av nordmenns syn på reiseliv. Undersøkelsen fra 2019 viser at om lag halvparten av befolkningen opplever besøksvolumet som akkurat passe, mens om lag en av ti svarer at volumet er for stort. De som mener at volumet er for stort, legger til grunn at det er for mange besøkende i enkelte perioder i løpet av året, og viser gjerne til at det fører til forsøpling, trengsel og trafikkfarlige situasjoner. Det er særlig cruisevolumet som vurderes å være for høyt. Videre viser undersøkelsen at andelen som ønsker ytterligere lokal vekst i antall besøkende, er større enn de som ønsker reduksjon. Vurderingene er ganske like over hele landet, men i fjordfylkene og i Nord-Norge er det noe flere som svarer at volumet er for høyt. Andelen som ønsker flere besøkende er høyest i østlandsregionen (utenom Oslo og daværende Akershus) og på Sørlandet (Kantar & Innovasjon Norge, 2019).

Det er gjort ulike studier og undersøkelser som sier noe om konsekvensene av mange besøkende på norske reisemål, sett fra lokalbefolkningens perspektiv. For eksempel har Engeset og Urbaniak-Brekke (2022) undersøkt utviklingen av Stadlandet som reisemål ved å bruke begrepene overturisme og sosial bærekraft. De finner at innbyggerne ser positive trekk ved utviklingen i reiselivet lokalt i form av tilflytting, arbeidsplasser og nye tilbud som også kommer lokalbefolkningen til gode. Studien viser samtidig til flere negative sider ved økende besøksstrømmer. De negative sidene ved reiselivsutviklingen som de fastboende trekker frem, er blant annet for dårlig kapasitet når det gjelder informasjon og toalett- og søppelhåndtering. Det de fastboende oppgir som de største utfordringene, er trafikale problemer og villcamping, noe som også påvirker oppholdet til de besøkende i negativ retning.

Vikel et al. (2020) har sett på problemer i forbindelse med friluftsliv og reiseliv i Troms. Her pekes det på at Tromsø er kjernen i en såkalt baseturisme, som går ut på at mange av de besøkende drar ut av byen for sine opplevelser. Dette innebærer at hoveddelen av inntektene fra de besøkende legges igjen i sentrum, mens distriktene rundt får belastningen og problemene. Et eksempel på dette er konsekvensene av den økende etterspørselen etter nordlysopplevelser. Kommersielle aktører fra Tromsø tar med gjester ut til distriktene for å jakte på nordlyset, og mange av disse turene går til nabokommuner hvor det i liten grad er tilrettelagt for parkering eller mottak av de besøkende. I den samme undersøkelsen vises det til at distriktsreisemål, slik som Senja har problemer med slitasje på stier, parkering i private innkjørsler og telting nær bebyggelse.

Aas et al. (2003) har gjort en litteraturstudie av økologiske, kulturfaglige og sosiale effekter av reiseliv i verneområder, og peker på at flere undersøkelser har påvist konflikter i eksisterende eller planlagte verneområder mellom lokalsamfunnet og reiselivsnæringen. De fremhever at motoriserte aktiviteter har klare sosiale effekter i tillegg til økologiske, og at det fører til konflikter om støy. Når det gjelder hvordan folk reagerer på synlig slitasje i naturen, viser Aas et al. (2003) til at litteraturen ikke gir et entydig svar, men at man ofte ser negative reaksjoner når stier utvikler seg til brede spor, og at det blir flere parallelle tråkk og grøfter. I studien pekes det på at flere undersøkelser blant friluftsfolk viser at slitasje på bakken er ganske akseptert, sammenlignet med forsøpling og andre unaturlige spor, som blir sett på som langt mer negativt.