8 Besøksforvaltning

Forstørr bilde

Foto: Helge Kjellevold

I kapittel 5 beskriver utvalget sitt forslag til modell for bærekraftig utvikling av reisemål i Norge, og sammenhengen mellom temaene reisemålsledelse, besøksforvaltning og finansiering og forvaltning av fellesgoder. I dette kapitlet definerer utvalget besøksforvaltning. Videre beskriver utvalget rammer for besøksforvaltning både for områder med og uten vern. Utvalget omtaler ulike verktøy for å styre ferdsel, herunder hvordan besøksstrategier kan være et nyttig verktøy også i områder utenfor verneområdene. Til slutt i kapitlet gir utvalget sine tilrådinger knyttet til besøksforvaltning.

8.1 Besøksforvaltning – hva og hvorfor?

Besøksforvaltning er et sentralt element både i lokalsamfunnsutvikling, i reisemålsutvikling og i naturforvaltning. Utvalget legger vekt på at besøksforvaltning innebærer å arbeide for å forebygge og unngå uønskede konsekvenser av besøk på naturmiljø, kulturmiljø og/eller lokalsamfunn og samtidig øke den sosiale, kulturelle, økonomiske og miljømessige verdiskapingen av besøk.

Både natur, landskap, tettsteder og mange kulturminner og kulturmiljø er fellesgoder i den forstand at de kan besøkes tilnærmet fritt av alle som ønsker det. Norge har en sterk friluftslivskultur, og allmennhetens rett til å ferdes fritt i utmarksområder er nedfelt i friluftsloven, og står svært sterkt. Utgangspunktet er derfor at det er ønskelig med minst mulig regulering av den frie ferdselen. De senere årene har det vært en svært stor økning i antall besøkende til enkelte av landets mest spektakulære attraksjoner. Økningen i antall besøkende fører til slitasje på natur- og kulturmiljøer, forstyrrelse av dyrelivet, belastning for enkelte næringsutøvere, press på infrastruktur og forsøpling. Utfordringene gjelder ikke hele landet, men er særlig knyttet til å håndtere besøksveksten på ikoniske naturattraksjoner og i attraktive lokalsamfunn. Også kommuner med cruisehavner har tidvis betydelige utfordringer med å håndtere store besøksmengder. Besøkforvaltning har ofte fokus på natur og slitasje. I tillegg er håndteringsevne et viktig tema som har blitt aktualisert i den senere tid. (Innovasjon Norge, 2021). Håndteringsevne er

evnen til å være godt forberedt på situasjoner som skapes av vekst i besøksvolumer og reisestrømmer (Innovasjon Norge, 2021, s. 52).

Stor tilstrømming til konsentrerte områder kan føre til en redusert opplevelse både for lokalbefolkningen og de besøkende. Et område preget av slitasje og forsøpling vil også gi en dårligere opplevelse for alle. Å ivareta natur- og kulturmiljøer og å skape gode lokalsamfunn er overordnede, nasjonale målsettinger. Reiselivsnæringen må tilpasse seg disse målene, men næringen har også en sterk egeninteresse i å bidra til å bevare grunnlaget for opplevelser.

Forvaltningen av fellesgoder krever at offentlige myndigheter aktivt regulerer og utvikler godene til glede for dagens og fremtidens innbyggere. Dette understrekes også av OECD (2021), som peker på at det internasjonale reiselivet har vokst uten at myndighetene i tilstrekkelig grad har planlagt for eller styrt utviklingen.

Besøksforvaltning har utviklet seg som et svar på økende utfordringer for næringsliv og lokalsamfunn, som følge av høye besøkstall i både naturområder og kulturmiljøer. Visitor management er et innarbeidet begrep internasjonalt innenfor både reiselivsutvikling, lokalsamfunnsutvikling og naturforvaltning.

I forskningsprosjektet LANDTIME har Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og Transportøkonomisk institutt gjort et litteratursøk på begrepet Visitor Management (NMBU, u.å.). De finner at besøksforvaltning på lokalt nivå drives av ulike institusjoner som har ulike utgangspunkt for sitt arbeid. I hovedsak kan det deles inn i tre perspektiver:

1. Naturforvaltningsperspektivet

2. Bedrifts- og næringsperspektivet

3. Samfunnsperspektivet

De tre perspektivene er forankret i ulike interesser, ansvarsområder og faglige ståsteder. Verneområdeforvaltningen har historisk sett hatt ansvar for å bevare og beskytte naturverdier. Samfunnsperspektivet er relativt nytt i norsk sammenheng og har søkelys på hvordan besøksforvaltning kan brukes som et virkemiddel i lokal samfunnsutvikling. De tre perspektivene har nærmet seg hverandre de siste ti årene. Verneområdeforvaltningen er over tid blitt mer bevisst sin vertskapsrolle for besøkende og betydning for tilgrensende lokalsamfunn, samtidig som reiselivsnæringen i større grad erkjenner sitt langsiktige ansvar for naturmiljø og lokalsamfunn. Mulighetene for konstruktiv dialog mellom aktørene er nå større enn før.

Naturforvaltningsperspektivet

Friluftslivet har vært i sterk endring de senere årene, og flere av nasjonalparkene er blitt stadig viktigere besøksmål. Den første besøksstrategien for en norsk nasjonalpark ble godkjent av Nasjonalparkstyret for Jotunheimen og Utladalen i 2012. Miljødirektoratet lanserte i 2014 merkevaren Norges nasjonalparker, og besøksforvaltning ble da en formalisert del av forvaltningen av norske verneområder. Verneområdeforvaltningen har derfor fått i oppgave å lage besøksstrategier for å sikre verneverdiene som følge av økt besøk, samtidig som opplevelsen for de besøkende og den lokale verdiskapingen skal bli størst mulig. Det er ikke minst planleggingen av tiltak i randsonene/innfallsportene som legger premissene for ferdselsmønstre og turistaktiviteter innenfor vernegrensene. Disse planene forutsetter et utstrakt samarbeid med blant annet kommuner, berørte grunneiere, ulike næringsinteresser, frivillige organisasjoner og lokalbefolkning. Forskning viser at dette krever et formalisert samarbeid mellom kommuner og verneområdeforvaltning, og at det er behov for å styrke dette samarbeidet (Stokke, 2017).

Bedrifts- og næringsperspektivet

Besøksforvaltning har fått økt oppmerksomhet gjennom arbeidet med bærekraft i reiselivsnæringen. Innovasjon Norges Merkeordning for bærekraftig reisemål har engasjert destinasjonsselskaper i arbeidet med besøksforvaltning og reiselivets bidrag til en bærekraftig lokal samfunnsutvikling. Merkeordningen er nærmere omtalt i kapittel 7.3.6. I tillegg har den nasjonale reiselivsstrategien (2021), som er utviklet av Innovasjon Norge i tett samarbeid med næringen, løftet frem det å styrke håndteringsevnen som en av fem hovedstrategier. Denne strategien understreker behovet for større kapasitet i reiselivet til å håndtere besøkende.

Samfunnsperspektivet

Flere fylkeskommuner, herunder Nordland og Vestland fylkeskommuner, har de senere årene utviklet besøksforvaltning som et ledd i en strategisk satsing på reiselivs- og opplevelsesnæringer. Vestland fylkeskommune vedtok i 2022 å sette i gang et større prosjekt på besøksforvaltning som et ledd i en reiselivsstrategi. I Nordland er det gjennomført et pilotprosjekt om besøksforvaltning i perioden 2018–2022 (Nordland fylkeskommune, 2019). I prosjektet har 8 kommuner jobbet med å utvikle og innlemme besøksforvaltning i sin lokale samfunns- og arealplanlegging. Reiselivsutvikling griper inn i lokalsamfunnene langs mange dimensjoner, og kan gi store lokale belastninger og konflikter dersom utviklingen ikke håndteres gjennom aktiv involvering og planlegging fra kommunenes side. Kommunene skal avveie ulike interesser, legge føringer for arealbruk og sikre bred medvirkning i planprosessene. Kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven sikrer en juridisk forankring av besøksforvaltningsstrategiene som del av det formelle planverket.

Andre eksempler er regionale samarbeid i regionalparker og nasjonalparkkommuner, der målet er å stimulere til både bevaring, verdiskaping og lokalsamfunnsutvikling på tvers av sektorer med utgangspunkt i de lokale natur- og kulturressursene.

Besøksforvaltning vil også inngå i en ny overordnet bevaringsstrategi for kulturmiljøer i Norge (Riksantikvaren, 2022).

Besøksforvaltning for bærekraftig utvikling

Selv om utgangspunktet for besøksforvaltning har vært å forebygge og reversere negative effekter av besøk, blir det i økende grad lagt vekt på at besøksforvaltning også kan bidra til økt verdiskaping i bred forstand, altså sosial, kulturell, økonomisk og miljømessig verdiskaping. Flere aktører som jobber med besøksforvaltning, legger vekt på verdiskaping i bred forstand for å:

1. sikre at kvaliteten på fellesressurser (natur- og kulturverdier) opprettholdes og helst forbedres i et langsiktig perspektiv

2. gi lokalsamfunnene tilbake kontrollen over bruken av egne områder

3. bidra til at norsk reiselivsnæring blir mer bærekraftig som en del av det grønne skiftet

4. utløse verdiskapingspotensialet som norsk reiseliv har

5. gi de besøkende kvalitativt gode og autentiske opplevelser

8.1.1 Definisjon

Besøksforvaltning har blitt definert på ulike måter. Nordland fylkeskommune har hatt lokalsamfunnsutvikling som utgangspunkt for sitt arbeid, og har definert besøksforvaltning på følgende måte:

Besøksforvaltning skal sikre at opplevelsen blir god både for besøkende og fastboende, samtidig som den lokale verdiskapingen blir størst mulig. Besøksforvaltning betyr derfor at man sikrer en bærekraftig utvikling som er innenfor grensene til det natur, landskap, miljø, lokalsamfunn og lokal kultur tåler, samtidig som det gir grunnlag for sunn næringsdrift og lokal verdiskaping (Nordland fylkeskommune, 2019, s. 4).

Miljødirektoratet har naturforvaltning som utgangspunkt når de bruker følgende definisjon av besøksforvaltning for verneområder:

Å legge til rette for og styre bruken av et verneområde slik at opplevelsen for de besøkende og den lokale verdiskapingen blir størst mulig, forståelsen for vernet økes og verneverdiene ivaretas (Miljødirektoratet, 2015, s. 7).

Dersom det er motstridende mål mellom ivaretagelse av verneverdiene, tilrettelegging for de besøkende og lokal verdiskaping, skal ivaretagelse av verneverdiene tillegges størst vekt.

For videre arbeid med besøksforvaltning mener utvalget at det er behov for en felles definisjon og begrepsapparat. Utvalget legger til grunn følgende definisjon av besøksforvaltning:

Besøksforvaltning innebærer å utvikle strategier og benytte ulike verktøy for å

• forebygge og avbøte uønskede konsekvenser av besøk på naturmiljø, kulturmiljø og/eller i lokalsamfunn

• øke den sosiale, kulturelle, økonomiske og miljømessige verdiskapingen av besøk

Besøksforvaltning omfatter alle besøkende, ettersom et fotavtrykk vil gi den samme slitasjen på et reisemål uavhengig av hvem som setter avtrykket. Det betyr at også lokalbefolkningen kan sees på som besøkende.

8.2 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget er bedt om å se på hvordan man best kan tilrettelegge for økt bruk av naturen på et reisemål uten at naturkvalitetene forringes. Utvalget skal se på hva god besøksforvaltning er, og hvordan man kan lykkes med å ivareta ulike hensyn på en balansert og langsiktig måte.

Mandatet legger størst vekt på besøksforvaltning i naturområder. Utvalget vil imidlertid påpeke at utfordringene er betydelige også i flere lokalsamfunn og i tilknytning til kulturminner og kulturmiljøer. Utvalget vil derfor inkludere alle typer av reisemål i sin utredning av besøksforvaltning.

I noen områder er naturverdiene så sårbare at besøket bør holdes lavt, enten hele året eller i deler av året. Utvalget mener derfor at det verken vil være mulig eller ønskelig å tilrettelegge for økt bruk i slike områder.

Besøksforvaltning bør ta utgangspunkt i en visjon om hva reiselivet skal bidra med for utviklingen av reisemålet. Basert på dette bør man vurdere hva som er rett besøk, på rett sted og til rett tid. Denne strategiske prosessen vil danne grunnlag for tilrettelegging og tiltak.

Mandatet viser til at tålegrensene for trafikk og annen belastning er avhengige av beskaffenheten på reisemålene, men også av lokalt konfliktnivå, hvilke grupper og kunder reiselivet retter seg inn mot, og hva lokalsamfunnene opplever at de sitter igjen med. Utvalget bes særlig vurdere behovet for at reisemål foretar tålegrenseanalyser/sårbarhetsanalyser. Dette gjelder også besøksforvaltning og tilrettelegging av kulturmiljøer, andre større attraksjoner og i utsatte lokalsamfunn. Utvalget bes vurdere fordeler og ulemper ved at enkelte norske reisemål pålegges eller oppfordres til å utvikle en sårbarhetsanalyse eller tålegrenseanalyse.

Utvalget mener at det går et viktig prinsipielt skille mellom sårbarhetsanalyser og tålegrenser. Sårbarhetsanalyser gir bare svar på om vi har et problem, ikke hvordan problemet bør håndteres. Slike analyser bygger på faglige vurderinger. Tålegrenser er derimot et spørsmål om hva samfunnet aksepterer av negative konsekvenser av bruk. Tålegrenser er altså ikke en absolutt enhet som man kan forske seg frem til, men grunnleggende sett en politisk vurdering som kan variere over tid, mellom lokalsamfunn og mellom ulike grupper i det enkelte lokalsamfunn.

Utvalget har valgt å dreie fokuset i kapitlet fra sårbarhetsanalyser til håndteringsevne. Utvalget mener at håndteringsevnen avhenger av organisering av arbeidet, metodikk for å utarbeide besøksstrategier, ressurser, kompetanse og verktøy for å styre ferdsel.

8.3 Rammer for besøksforvaltning

8.3.1 Fragmentert nasjonalt ansvar

Det finnes i dag ingen nasjonal myndighet som sørger for å utvikle politikk og virkemidler for besøksforvaltningen på tvers av sektorer, verken når det gjelder tilskuddsordninger, kompetansetiltak eller regelverk. I miljøsektoren har det imidlertid vært gjennomført et omfattende utviklingsarbeid gjennom flere år, styrt av Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet.

«Naturarven som verdiskaper» var et verdiskapingsprogram fra Miljøverndepartementet, utviklet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, for perioden 2009–2013. Programmet skulle legge til rette for at verneområder og andre naturområder med spesielle kvaliteter blir en viktig ressurs for sosial, kulturell, miljømessig og økonomisk utvikling, og at områdene gir grunnlag for sysselsetting og verdiskaping basert på naturarven. I sluttanalysen viser Telemarksforsking til følgende:

Det er først og fremst et behov for en helhetlig nasjonal politikk for bærekraftig utvikling og bred verdiskaping som kombinerer bruk og vern, bevaring og utvikling av både natur- og kulturarven. En slik nasjonal politikk bør også forankres på tvers av departementer og direktorater (Haukeland & Brandtzæg, 2014, s. 77).

På nasjonalt nivå har hovedinnsatsen innen besøksforvaltning vært rettet mot verneområder og «ikoner» som nasjonalparker og nasjonale turiststier. Også satsingen på nasjonale turistveier har vært en form for besøksforvaltning.

Utenom naturvernområder er besøksforvaltning i dag prosjektbasert både lokalt og regionalt (Distriktssenteret, 2022), noe som fører til en begrenset erfaringsutveksling på tvers av sektorer og geografiske områder. Verdifull kompetanse kan dermed risikere å gå tapt etter prosjektperioden. Det er for eksempel ingen nasjonal myndighet som sørger for å dele erfaringene fra Nordland fylkeskommunes prosjekt om besøksforvaltning.

Erfaringene fra verdiskapingsprogrammet «Naturarven som verdiskaper» tilsier at det er behov for nasjonale styringssignaler og samordning på tvers dersom besøksforvaltning skal innlemmes i lokalsamfunnsutvikling og reisemålsutvikling. Det er altså behov for en nasjonal tverrdepartemental innsats for å utvikle og samordne virkemidler som insentivordninger, kompetansetiltak og lovgivning.

8.3.2 Et mangfold av lover og forvaltningsmyndigheter

Det er stor forskjell på reisemål i Norge, og det varierer hvor aktive kommunene er i utviklingsarbeid generelt og reisemålsutvikling spesielt. De store forskjellene gir behov for å tilpasse reisemålsutviklingen og besøksforvaltningen ut i fra lokale forhold.

Rammene for besøksforvaltning på ulike typer reisemål er mer eller mindre formaliserte. Tabell 8.1 gir en oversikt over rammer for besøksforvaltning i ulike typer områder, uten at det er en komplett liste over aktører og lovverk.

8.3.2.1 Besøksforvaltning etter særlovgivning

Naturvernområder og kulturmiljøer er viktige reisemål i Norge. Ifølge kulturmeldingen er kulturmiljøer et samlebegrep som dekker begrepene kulturminner, kulturmiljøer og landskap (Klima- og miljødepartementet, 2020). Norge har:

• 8 innskrivninger på Unescos verdensarvliste.

• 13 fredede kulturmiljøer etter kulturminneloven. I tillegg er det en rekke områder og kulturhistoriske bygg og anlegg som er attraktive besøksmål uavhengig av fredningsstatus.

• 40 nasjonalparker på fastlandet (pluss 7 på Svalbard) og mer enn 3200 naturvernområder totalt. Det tilsvarer 17,6 prosent av Norges areal.

Reisemålene som er nevnt ovenfor, forvaltes etter særlover som er utarbeidet for å ivareta én sektorinteresse. Stortinget vurderer den felles, nasjonale natur- og kulturarven som så viktig å ivareta at det er etablert både en særlovgivning som setter rammer for lokalpolitiske prosesser, og et offentlig finansiert forvaltningsapparat for å følge opp den nasjonale politikken på området. Det å ivareta verneverdiene er et overordnet mål for besøksforvaltningen i verneområdene, selv om andre hensyn også blir vurdert. Å prioritere en særinteresse kan i en del tilfeller være i strid med lokalpolitiske helhetsvurderinger og oppleves som et lokaldemokratisk hinder.

8.3.2.2 Besøksforvaltning etter plan- og bygningsloven

Utenfor verneområder eller fredede kulturminner og kulturmiljøer styres arealforvaltningen og deler av samfunnsplanleggingen av plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven er sektorovergripende, og den sikrer bred medvirkning gjennom de lovpålagte prosessene med høringer. Kommunene har i dag stor frihet med hensyn til hvilke temaer de ønsker å legge inn i kommuneplanens samfunnsdel, og hvilke kommunedelplaner eller temaplaner de ønsker å utarbeide. Kommunale planstrategier er blant annet et verktøy i konflikthåndtering, ved at man kartlegger arealbruken. Det å involvere alle relevante aktører i arbeidet med private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven, bidrar også til å unngå konflikter. Når man forankrer besøksstrategien i kommune(del)planer, vil man sikre en bred involvering i arbeidet med hvordan strategien skal behandles. Man vil også sikre at arbeidet med besøksforvaltningen blir sett i sammenheng med den generelle lokalsamfunnsutviklingen. For å dekke større områder kan regionale eller interkommunale planer være aktuelt, jf. plan- og bygningsloven §§ 8-1 og 9-1.

En forankring av besøksstrategien i kommunens plansystem sikrer at den blir formalisert, men det er likevel ingen garanti for at den iverksettes i etterkant. Prosessreglene for en kommune(del)plan sikrer imidlertid at alle berørte parter blir involvert, og medvirkning i prosessen kan være avgjørende for senere eierskap til planen.

8.3.2.3 Andre former for besøksforvaltning

I områder som ikke er regulert av særlover varierer det fra område til område hvem som er prosjekteier i arbeidet med besøksforvaltning. Det varierer også hvilke interessenter som er involvert i arbeidet, og hva som er størrelsen på det geografiske området besøksforvaltningen omfatter. Dermed kan besøksforvaltning og besøksstrategier også inngå som en del av for eksempel regionalparkplaner, reiselivsstrategier eller prosjektbaserte samarbeid drevet av frivillige organisasjoner. Reiselivsbedriftene har en viktig rolle i besøksforvaltningen, gjennom blant annet å formidle kunnskap og informasjon til de besøkende og legge til rette for god organisering og kanalisering av trafikk.

8.3.2.4 Utfordringer med likestilte lovverk for arealforvaltning

De ulike lovverkene som styrer arealforvaltningen og dermed i praksis også besøksforvaltningen, er likestilte. Det vil si at flere instanser kan ha myndighet til å regulere tiltak, men det er ingen som har overordnet myndighet til å få dem gjennomført. Det er et stort antall aktører som har eller tar ansvar for ulike elementer i besøksforvaltningen i Norge, både offentlige forvaltningsaktører, private næringsaktører, reiselivsorganisasjoner og frivillige organisasjoner.

Samordningen av lovverk, forvaltningsregimer og aktører er ressurskrevende, samtidig som ansvarsforholdene kan være uklare. Å forenkle eksisterende forvaltningsstrukturer vil imidlertid være krevende. Utvalget vurderer at oppgaven med å forenkle eksisterende forvaltningsstrukturer ligger utenfor utvalgets mandat og rammer. Utvalget vil likevel understreke at denne kompleksiteten er en viktig rammebetingelse som det må tas hensyn til i forbindelse med besøksforvaltning i Norge.

Boks 8.4 Eksempel på fragmenterte ansvarsforhold

Forstørr bilde

Foto: Øystein Gården

Rondane nasjonalpark har et stort volum besøkende sammenlignet med andre nasjonalparker i Sør-Norge. Spranget i Rondane er den viktigste innfallsporten til Rondane nasjonalpark (Strand et al., 2014).

Utfordringer knyttet til besøksforvaltningen ved Spranget er blant annet slitasje på kulturminner og terrenget rundt reinsdyrgraver, mangel på parkeringsplasser og at villreintrekket har opphørt på grunn av for stor ferdsel. Det er bomavgift på privat vei.

Følgende forvaltningsaktører med ulike mål må bli enige dersom tiltak skal iverksettes:

• Sel kommune er plan- og bygningsmyndighet.

• Rondane-Dovre nasjonalparkstyre er forvaltningsmyndighet for landskapsvernområdet etter naturmangfoldloven.

• Statskog er grunneier og konsulterer Sel fjellstyre i aktuelle saker.

• Fylkeskommunen er kulturmiljømyndighet.

• Statsforvalteren, fylkeskommunen og Villreinnemnda har klagemyndighet på nasjonalparkstyrets og kommunens vedtak.

• DNT Oslo og Omegn har ansvaret for hovedparkeringen ved Rondvassbu.

• Privat veiselskap har ansvaret for veien inn til parkeringsplassen.

Kilde: Statsforvalteren i Innlandet

8.3.3 Samarbeid på tvers av forvaltningssystemer og administrative grenser

Mange reisemål går på tvers av forvaltningssystemer og administrative grenser. Det samme gjør leveområdene til flere arter. Av hensyn til både de besøkende, utmarksbaserte næringer og verneverdiene er det behov for å samordne besøksforvaltningen mellom for eksempel grensene for verneområder og områdene utenfor. Stokke og Haukeland (2018) slår fast at kompetente nøkkelpersoner i verneområdeforvaltningen og kommunal planlegging er avgjørende for å ivareta ulike mål i en bredere regional sammenheng. Videre har forskere pekt på at verneområdeforvaltningen må vurdere å ta i bruk hjemler for å regulere ferdselen på steder og til tider der ferdselen er i konflikt med verneverdiene, dersom man ikke lykkes med en bedre samhandling mellom aktiviteter som skjer innenfor og utenfor vernegrensen (Lundberg et al., 2021).

Å samordne forvaltning etter særlovgivningen med forvaltning etter plan- og bygningsloven, er utfordrende fordi målene og rammene er ulike. Bedre juridisk samordning på tvers av forvaltningssystemer og administrative grenser krever imidlertid en omfattende reform av både lovverk og forvaltningsordninger. I dagens situasjon må samordning på tvers av forvaltningssystemer og administrative grenser fortsatt skje på frivillig basis, og formalisering må i hovedsak skje gjennom avtaler.

Et eksempel på et vellykket samarbeid på tvers av forvaltningssystemer er ordningen Nasjonale turiststier. Tilskuddsordningen skal bidra til ivaretagelse av opplevelses- og naturverdier, godt og forebyggende beredskapsarbeid, lokal verdiskaping og god besøksforvaltning på stier med stor attraksjonskraft og svært høye besøkstall, der internasjonale turister utgjør en stor andel. Miljødirektoratet behandler søknader om autorisasjon og søknader om midler fra tilskuddsordningen på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet. Forskrift om tilskudd til Nasjonale Turiststier regulerer forvaltningen av midlene (2022).

Også andre organisatoriske grep er gjennomført for å øke samordningen på tvers av forvaltningssystemer. Et av formålene med å opprette lokale nasjonalparkstyrer var å få en bedre samordning av forvaltningen og bruken i og utenfor verneområdegrensene. Det samme gjelder for organiseringen av «Norges nasjonalparkkommuner» der målet er å stimulere til økt lokal bred verdiskaping og bidra til lokal næringsutvikling med grunnlag i merkevaren «Norges nasjonalparker».

Boks 8.6 Besøksforvaltning på Trolltunga

Gjennom arbeid med en helhetlig og langsiktig besøksforvaltning har Ullensvang kommune gjennom Trolltunga AS sikret turmålet Trolltunga en god organisering, ivaretatt naturverdiene, lagt til rette for en bedre opplevelse og sikkerhet for de besøkende og lagt til rette for bred lokal verdiskaping. Erfaringer fra arbeidet med Nasjonale turiststier og veilederen «Besøksforvaltning i mye besøkte naturområder» (Miljødirektoratet, 2022) utgjorde en sentral del av grunnlaget for arbeidet med besøksforvaltningen på Trolltunga.

Da Ullensvang kommune innførte en fjellvakttjeneste på Trolltunga, ble antall redningsaksjoner redusert fra 42 i 2016 til 12 i 2021. En sårbarhetsanalyse viste hvilke områder ved stien som har sårbare naturverdier, slik at man kunne vurdere behov for tiltak for å ta vare på disse. Videre er det gjort et stort arbeid med å formidle informasjon på både digitale og analoge flater, noe som bidrar til sikkerhet og gode opplevelser for den besøkende. Stien til Trolltunga har nå minimalt med slitasjeproblematikk, og godt årlig vedlikehold gjør at den trolig vil tåle stor trafikk i årene som kommer.

Forstørr bilde

Foto: Miljødirektoratet

8.3.4 Besøksstrategier

Utvalget mener at håndteringsevnen på et reisemål avhenger av organisering av arbeidet med besøksforvaltning, metodikk for å utarbeide besøksstrategier, ressurser, kompetanse og verktøy for å styre ferdsel.

Miljødirektoratet (2015, s. 7) definerer besøksstrategier slik:

En besøksstrategi er en plan for hvordan forvaltningsmyndigheten vil gjennomføre besøksforvaltning for verneområdet. Besøksstrategien skal vise hvilke tiltak (informasjon, fysisk tilrettelegging, sonering, oppsyn etc.) som er nødvendige for å balansere verneverdier, besøkende og lokal verdiskaping i et verneområde, slik at en oppnår størst mulig nytte for alle tre interesser.

Også utenfor verneområdene vil en besøksstrategi være en plan for hvordan besøksforvaltning skal håndteres. Arbeidet med å utarbeide en besøksstrategi gir en arena for dialog mellom flere aktører, og for å finne løsninger på felles utfordringer og avdekke nye muligheter.

Figur 8.4 viser hvilke vurderinger som bør inngå i arbeidet med besøksforvaltning i et samfunnsplanleggingsperspektiv. Første steg er å avklare mål og visjon for utviklingen. Deretter må man vurdere og analysere behov, muligheter og problemstillinger, og vurdere hvilke steder og situasjoner det skal jobbes konkret med. Som en del av dette er det viktig å kartlegge og involvere interessenter. Til slutt må man komme frem til relevante løsninger, og avklare roller og ansvar knyttet til oppfølging av tiltak.

Forstørr bilde

Kilde: Nordland fylkeskommune (2022)

Besøksstrategien skal vise hvilke tiltak som er nødvendige for å skape en balansert utvikling innenfor alle bærekraftsdimensjonene, både økonomisk, sosialt, kulturelt og miljømessig. Besøksforvaltning omfatter et bredt spekter av tiltak for å forebygge problemer og skape en ønsket utvikling i henhold til besøksstrategien. Hvor omfattende besøksforvaltningen skal være i et område, må vurderes opp mot hvor stort problemet er eller kan komme til å bli, og hva man har tilgjengelig av kapasitet og ressurser

Reisemålsutvikling og iverksetting av besøksstrategier handler om å gjennomføre tiltak som kan ha positive effekter på både naturmiljøer, kulturmiljøer, lokal verdiskaping og lokalsamfunn. En viktig del av kunnskapsgrunnlaget i besøksforvaltningen er brukerinnsikt og brukerundersøkelser. Uavhengig av hvilket tema besøksforvaltningen dreier seg om, bør tiltaket være forankret i strategiske vurderinger der ulike hensyn er avveid.

I arbeidet med besøksstrategien er det viktig å involvere berørte myndigheter og interessenter på en god måte, for å sikre at planen er gjennomførbar og at ulike interesser avveies. Det er særlig i forbindelse med tillatelser for å gjennomføre tiltak det kan oppstå utfordringer. For eksempel kan det å etablere en ny parkeringsplass utløse krav om dispensasjon fra plan eller krav om reguleringsplan. For å unngå at prosjekter stoppes etter at de er ferdig planlagt, er det viktig å avklare både grunneiertillatelser og regionale og nasjonale arealhensyn så tidlig som mulig i prosessen.

Det er utviklet flere metoder for besøksforvaltning og gjennomført evalueringer av ulike temaer som inngår i dette. Tabell 8.2 viser en oversikt over et utvalg av veiledere som tar opp temaer som inngår i besøksstrategier. Selv om listen ikke er utfyllende, illustrerer den at det finnes veiledningsmateriell på dette feltet. Det finnes derfor et godt kunnskapsgrunnlag for å utarbeide en generell nasjonal veileder for besøksforvaltning på reisemål utenom verneområder.

Utvalget er særlig bedt om å vurdere behovet for at reisemål foretar tålegrenseanalyser og sårbarhetsanalyser som grunnlag for å utvikle reisemål. For naturmiljøer er det laget en metode og en veileder for sårbarhetsanalyser (Hagen et al., 2019). Selv om metoden i utgangspunktet er utarbeidet for verneområder, er den også egnet for å vurdere sårbarhet i naturområder som ikke er vernet. Den brukes i dag i forbindelse med blant annet autorisasjonssøknader i Nasjonale turiststier. Det finnes ikke tilsvarende veiledere for kulturmiljøer eller lokalsamfunn. Når det gjelder lokalsamfunn, kan sårbarhetsanalyser gjennomføres som undersøkelser blant innbyggerne. Å gjennomføre slike innbyggerundersøkelser er for øvrig et krav i Innovasjon Norges Merkeordning for bærekraftig reisemål. Like viktig er det å invitere lokalbefolkningen og andre berørte parter til dialog om utfordringer og muligheter på det enkelte reisemål.

Boks 8.7 Tilrettelegging av Fokstumyra naturreservat for bærekraftig bruk

Forstørr bilde

Foto: Marie-Louise Olsen

Fokstumyra naturreservat feirer 100-årsjubileum som verneområde i 2023. Området er ett av 63 områder i Norge som inngår i Ramsar-konvensjonen, en internasjonal avtale for bevaring og bærekraftig bruk av våtmarker. Området ligger rett ved E6 på Dovrefjell. I 2018 hadde området 10 600 besøkende, og mange av dem var internasjonale.

I perioden 1. mai til 1. august er all ferdsel i reservatet forbudt, med unntak av ferdsel langs opparbeidet sti. Arbeidet med å utvikle fugletårn, informasjon, gangbaner, parkeringsplass og delvis ny veiadkomst har hatt en total kostnad på anslagsvis 1,5–2 millioner kroner. På grunn av begrensede budsjetter underveis har arbeidet tatt mer enn 20 år.

Kilde: Fylkesmannen i Oppland (2013)

8.3.5 Verktøy for å styre ferdsel

En sentral del av besøksforvaltningen handler om å styre ferdselen til de besøkende, enten det er for å unngå negative effekter av besøket eller for å oppnå bred verdiskaping. For å styre ferdsel kan det tas utgangspunkt i begrepet kundereise, som brukes for å forstå forbrukeradferd. Kundereisen brukes som et begrep for en helhetlig tilnærming til kundens opplevelse av et tilbud fra planleggings- og beslutningsfasen til etter besøk. De besøkende kan påvirkes både før, under og etter reisen. Hvis de besøkende får informasjon tidlig i kundereisen, kan det være lettere for dem å bli kjent med og forholde seg til rammer, lover og anbefalinger på reisemålet (Innovasjon Norge, 2015).

I naturområder, fredede kulturmiljøer og i områder med kulturminner, er det i hovedsak ikke-motorisert ferdsel som det er aktuelt å styre. Ikke-motorisert ferdsel kan styres gjennom direkte virkemidler eller indirekte virkemidler. Mens direkte virkemidler er forbud og reguleringer, går indirekte virkemidler ut på å forsøke å påvirke de besøkende til «frivillig» å endre adferd.

Det finnes mange typer av indirekte virkemidler for å styre ferdsel. Indirekte virkemidler kan for eksempel være merking av stier, klopplegging av stier, skilt som viser uønsket ferdsel og andre informasjonstiltak i ulike stadier av reisen.

Markedsføring er et indirekte virkemiddel som det er viktig å bruke i besøksforvaltningen. En ansvarlig markedsføring kan blant annet forebygge uønsket atferd og ferdsel på reisemålet, og slik bidra til at reisemål og lokalsamfunn er gode steder å bo og gode steder å besøke. Samarbeid med turoperatører og utveksling av informasjon kan bidra til økt kunnskap og forståelse om lokale forhold.

Hagen et al. (2019) skiller mellom seks hovedkategorier av tiltak, fra opplysende og veiledende tiltak, til mer omfattende fysisk tilrettelegging og kanalisering, til regulerende tiltak og forbud (figur 8.6). Konkret arealforvaltning handler om å forebygge eller reparere naturressursen og lokaliteten som de besøkende oppsøker, mens de andre kategoriene handler om tiltak rettet mot de besøkende. Regulering og forbud er nedfelt i verneforskriftene og annet lovverk.

Et internasjonalt anerkjent forvaltningsprinsipp innen naturforvaltning er at det ikke skal brukes tiltak som er mer inngripende overfor de besøkende enn det som er nødvendig. I Norge står allemannsretten sterkt, og denne retten bygger på det samme prinsippet. Rasjonere/fordele og avskrekke/håndheve er vanlige virkemidler i utenlandske verneområder, men kan i stor grad utfordre allemannsretten i Norge.

Forstørr bilde

Kilde: Hagen et al. (2019)

Prinsippet om å bruke minst mulig inngripende tiltak overfor de besøkende følges stort sett i Norge. Det finnes lovhjemler for direkte reguleringer, men rettssituasjonen er betegnet som sammensatt og lite samordnet (Holth et al., 2022), og direkte ferdselsreguleringer brukes i begrenset grad. Tabell 8.3 viser en oversikt over praksis og muligheter for styring av ferdsel innenfor ulike forvaltningsregimer.

Et eksempel på et lovregulert ferdselsforbud er teltforbudet som ble innført i flere av kommunene i Lofoten i 2021. Lofoten blir i løpet av sommermånedene besøkt av mange mennesker, noe som fører til stort press på deler av øygruppen. Formålet med forbudet er å forebygge ytterligere skader på naturen. Det har også vært et ønske å sikre lokalsamfunnet tilgang til de attraktive områdene. Løsningen ble å innføre en friluftslivsforskrift som hele eller deler av året regulerer telting på noen utvalgte områder i flere kommuner i Lofoten (Friluftsforskrift for Lofoten, 2022).

Det synes å være usikkerhet i mange kommuner om de juridiske rammene for hvordan de kan håndtere akutte problemer med for eksempel forsøpling, villcamping og parkering. I en undersøkelse om besøksforvaltning som Vestland fylkeskommune gjennomførte i sine kommuner, etterlyste kommunene en verktøykasse som viser rammer og muligheten innenfor ulike typer planverk (Vestland fylkeskommune, 2022).

Den sterke posisjonen allemannsretten har i Norge, er en annen årsak til at direkte reguleringer for å styre ferdsel brukes i begrenset grad. De utfordringene vi nå har med å ivareta naturmangfoldet, fører imidlertid til en debatt om hvorvidt indirekte virkemidler er tilstrekkelige til å styre ferdselen. Bestandene av ville dyrearter stuper over hele verden (WWF, 2022). I Norge er 2752 arter av dyr, planter og insekter oppført som truet på den norske rødlisten (Artsdatabanken, 2021).

Direkte reguleringer kan også være nødvendig i noen tilfeller for å ivareta de besøkendes egen sikkerhet. Friluftsloven gir imidlertid i dag ikke hjemmel for å regulere adferd av hensyn til de besøkendes egen sikkerhet.

Politiet kan derimot gripe inn og ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet ved å bruke politiloven § 7 for å regulere ferdsel og opphold.

8.3.5.1 Kvote-, konsesjons- og sertifiseringsordninger

Kvote-, konsesjons- og sertifiseringsordninger er virkemidler som er utbredt internasjonalt, men som i begrenset grad brukes i Norge. Kvoteordninger brukes i Norge gjennom kunnskapsbasert forvaltning for å hindre overforbruk av jakt-, fiske- og villaksressursene. Det er også kvote for utførsel av fisk for gjester som har oppholdt seg ved registrerte turistfiskebedrifter. Kvoteordninger for andre typer av naturgoder er derimot lite brukt i Norge. I noen land finnes det både kvoteordninger med krav om brukerbetaling og kvoteordninger uten betaling, men der det må søkes om tillatelse.

Kvoteordninger er ofte knyttet til individuell ferdsel, mens konsesjons- og sertifiseringsordninger er knyttet til organisert ferdsel. En konsesjonsordning innebærer at tilbydere av organiserte aktiviteter i et område som har begrenset tilgang, må søke om en rett til å benytte området. Det er gjerne krav om betaling i forbindelse med slike konsesjoner eller lisenser.

En sertifiseringsordning innebærer at tilbydere av organiserte aktiviteter må oppfylle visse krav, som ofte er knyttet til kunnskapsnivå og ferdigheter. Det er ikke nødvendigvis et krav om økonomisk vederlag for å benytte området. I Nasjonal reiselivsstrategi 2030 pekes det på at:

Norge mangler offentlige ordninger for sertifisering av naturguider, turarrangører og overnatting. De fleste ordningene for miljøsertifisering, som Miljøfyrtårn og Svanen, har egne kriteriesett for bransjene i reiselivet. For arbeidet med å styrke kvalitet og konkurranseevne internasjonalt er det en utfordring at det ikke finnes et mer helhetlig sett av nasjonale offentlige sertifiseringer, slik eksempelvis Island har (Innovasjon Norge, 2021, s. 37).

Det nærmeste vi kommer en sertifiseringsordning tilsvarende dette, er Varde Opplevelseskvalitet, som er et nasjonalt merke for reiselivsopplevelser av en viss kvalitet. Ordningen er privat og er en kvalitetssikringsordning mer enn en sertifiseringsordning. Systemet retter seg dessuten mot enkeltprodukter i opplevelsesnæringen, og fungerer ikke som en sertifiseringsordning for guider, turarrangører eller overnattingssteder (Varde, u.å.).

I Hurdalsplattformen, under punktet «Reiseliv» står det at regjeringen vil

Utvikle en nasjonal godkjenningsordning for lokal- og regionguider, turledere og fjellførere, i samarbeid med friluftsorganisasjonene (Arbeiderpartiet & Senterpartiet, 2021).

Det er imidlertid ikke avklart om denne sertifiseringen skal være frivillig eller et vilkår for å operere i bestemte områder, som for eksempel nasjonalparker. Blir sertifiseringen et vilkår, vil ikke-seriøse aktører lukes ut, og dermed vil ordningen bidra både til å ivareta verneverdiene og til å heve kvaliteten på reiselivsproduktet.

8.3.5.2 Offentlig naturveiledning

Internasjonalt benyttes begrepet interpretation, ikke information, om formidlingstiltak. Målet med interpretation er ikke bare å gi de besøkende kunnskap, men også en dypere forståelse av lokalsamfunn, landskaper og natur- og kulturarv. I de nordiske landene bruker man gjerne begrepet naturveiledning om noe av det samme. Når personlig formidling står sentralt, antar man at formidlingen er mer effektiv enn ren kunnskapsformidling. Personlig formidling er også et stort fagfelt internasjonalt (Interpret Europe, u.å.). I Norge har blant annet Norske Parker tatt i bruk personlig formidling (Norske parker, u.å.).

Faste stillinger med naturveiledning som arbeidsområde ble opprettet i Statens naturoppsyn (SNO) i 2007. I budsjettproposisjonen for 2016–2017 skrev den daværende regjeringen:

Regjeringa mener at naturrettleiing er ei oppgåve som private aktørar i stor grad kan gjennomføre, og vil difor redusere naturrettleiing i regi av Statens naturoppsyn (Prop. 1 S (2016–2017)).

Seksjonen for naturveiledning i Statens naturoppsyn (seksjon i Miljødirektoratet) ble derfor lagt ned i 2017. Det er likevel fortsatt et fåtall naturveiledere ved noen av naturinformasjonssentrene, for eksempel ved villreinsentrene på Hjerkinn og Skinnarbu. Etter nedleggelsen har det imidlertid ikke vokst frem et privat tilbud av betydelig omfang. En utfordring med naturveiledning i Norge er at vi har store områder med spredt bruk, og at det blir ressurskrevende å dekke store deler av områdene. For å bidra til naturforvaltningen har Statens naturoppsyn på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet lansert «Stiskulen», som er en veileder om praktisk og klimarobust tilrettelegging og opparbeiding av stier der også hensynet til naturverdier, landskap og opplevelseskvaliteter ivaretas (Miljødirektoratet, u.å.-b).

8.3.6 Finansieringen strekker ikke til

Når det er mange aktører involvert i samarbeidsprosjekter om besøksforvaltning, kan finansiering være en utfordring. Det trengs finansiering til plan-/strategiarbeid, gjennomføring og drift av tiltak, og overvåking av tilstanden for å se om de iverksatte tiltakene har hatt ønsket effekt, eller om det er behov for endring av tiltak og/eller iverksetting av nye tiltak.

Dagens finansieringsordninger for besøksforvaltning omfatter ordinære driftsbudsjetter og ulike typer av tiltaksmidler, som ofte er prosjektmidler aktørene må søke om. Slike prosjektmidler kan brukes til å gjennomføre tiltak, men innretningen av midlene med hensyn til formål og tidsavgrensning er gjerne slik at det ikke gis midler til drift eller til overvåking eller evalueringer av effektene av tiltaket.

Det er også flere eksempler på at besøksforvaltning gjennomføres med stor dugnadsinnsats, for eksempel i regi av lokale stigrupper. Slik dugnadsinnsats er et viktig bidrag til arbeidet med besøksforvaltning i mange områder. Dersom det ikke er involvert aktører med en sterk organisasjon, slik som for eksempel Den Norske Turistforening (DNT) eller grendelag og andre lokale foreninger, blir imidlertid vedlikeholdet i mange tilfeller forsømt.

Mange kommuner og fylkeskommuner har for små ressurser til de mange oppgavene som skal løses. Besøksforvaltning er ikke en lovpålagt oppgave og kan dermed komme langt ned på kommunenes prioriteringsliste over arbeidsoppgaver.

Ressursene til offentlig verneområdeforvaltning er begrenset (Lundberg et al., 2021). Dette til tross for at en rapport fra Riksrevisjonen i 2006 viste at verneverdiene var truet i om lag 30 prosent av verneområdene. I en tilsvarende vurdering fra 2017 mente forvaltningsmyndigheten at verneverdiene var truet i 18 av i alt 40 nasjonalparker på fastlandet, med forstyrrelser og terrengslitasje som de største truslene (Klima- og miljødepartementet, 2019).

I statsbudsjettet for 2023 er det vedtatt et «nasjonalparkløft» på 10 millioner kroner. Utvalget mener et slikt løft er positivt, men med totalt 47 nasjonalparker og 3200 verneområder er gapet mellom ambisjonsnivået og den praktiske virkeligheten i naturforvaltningen fortsatt svært stort.

Begrepet Nasjonal turiststi er forbeholdt et begrenset utvalg stier som har status som Nasjonal Turiststi etter visse kriterier og kvalitetskrav. Ordningen er ment å skulle omfatte autorisering av inntil 15 stier totalt, selv om det gis tilskudd til flere prosjekter som ikke er autorisert og veiledning til et bredere publikum. Erfaringene fra arbeidet med Nasjonale turiststier har samtidig overføringsverdi til videre arbeid med å utvikle besøksforvaltning og samarbeidsprosesser og å involvere kommuner. I statsbudsjettet for 2023 er totalrammen for tilskudd til nasjonale turiststier 10,3 millioner kroner.

I Norge er de offentlige bevilgningene til naturforvaltning små sammenlignet med bevilgningene i for eksempel Storbritannia. Her har for eksempel den kjente kyst-til-kyst-stien Alfred Wainwright’s «classic walk» alene fått 5,6 millioner britiske pund, som i 2022 tilsvarte om lag 67 millioner norske kroner (A Coast to Coast Walk, u.å.). Et annet land som bevilger store summer til arbeid med besøksforvaltning, er Finland. Det må understrekes at dette er utgifter til inntekts ervervelse. Undersøkelser fra Finland og USA viser at henholdsvis én euro eller én dollar som investeres i forvaltning, gir tifold tilbake i økonomisk verdiskaping i lokalsamfunnene (Salmirinne, 2016).

8.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det er avgjørende å styrke besøksforvaltningen i Norge for å sikre en bærekraftig utvikling av reisemål og lokalsamfunn. Den raske utviklingen i besøkstall til Norge de siste årene tilsier at det kan forventes en økning av internasjonale besøkende de kommende årene. Samtidig øker besøkstrykket fra lokale og nasjonale besøkende på de samme attraksjonene som tiltrekker seg besøkende fra utlandet. Både klimakrisen og naturmangfoldkrisen forsterker behovet for å øke innsatsen innen besøksforvaltning. Aktiv besøksforvaltning kan føre til en mer balansert utvikling som bidrar til å utløse det potensialet reiselivet har som samfunnsutvikler.

I Norge har nasjonale myndigheters innsats på besøksforvaltningsfeltet tradisjonelt vært rettet mot «ikoner» som nasjonalparker og nasjonale turiststier. Det er nå behov for å innlemme besøksforvaltning i lokalsamfunnsutvikling, reisemålsutvikling og natur- og kulturmiljøforvaltning på mer generell basis. Samtidig må innsatsen for besøksforvaltning økes vesentlig.

Utvalget mener at det offentlige engasjementet og ansvaret for besøksforvaltningen må styrkes vesentlig på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Som bruker av fellesgodene har også reiselivet et samfunnsansvar for å bidra til å ivareta natur, landskaper, lokalsamfunn og kulturmiljøer. Reiselivsnæringen har en egeninteresse i å bidra til å bevare grunnlaget for opplevelsene de tilbyr. I besøksforvaltningen er det derfor behov for velfungerende partnerskap mellom private og offentlige aktører.

Forvaltningen av nasjonale natur- og kulturverdier krever et bredt samarbeid blant ulike aktører og på tvers av vernegrensene og andre administrative skiller. De nasjonale målene med vernet må imidlertid være overordnet lokale og regionale prioriteringer. Forvaltning av verneområder og kulturmiljøer av nasjonal verdi må med andre ord fortsatt være underlagt sterk nasjonal styring. Det innebærer at nasjonale myndigheter også må ta hovedansvaret for finansieringen av disse områdene. I tilfeller der slike områder inngår i et reisemål som forvaltes etter utvalgets modell, bør verneområdeforvaltere og andre ressurser som er tilknyttet verneforvaltningen inngå i reisemålsledelsen.

Utvalget mener det er behov for å styrke, utvide og inkludere arbeidet med besøksforvaltning i samfunnsplanleggingen. På reisemål som inkluderer verneområder, er det et mål å oppnå en mer helhetlig og styrket besøksforvaltning både innenfor og utenfor verneområdene. Kompetanse og ressurser som samles i en reisemålsledelse etter utvalgets modell, bør også benyttes til å styrke besøksforvaltningen i verneområdene. Rammene må i stor grad fastsettes ved hjelp av etablerte forvaltningssystemer, men det kreves mer ressurser og styrket kompetanse utover det som er tilgjengelig i dag for å utnytte handlingsrommet innen de ulike områdene. Å utnytte handlingsrommet vil kreve at det tilføres betydelige ressurser også til verneforvaltningen og til et helhetlig arbeid på tvers av ulike forvaltningsformer.

8.4.1 Rett gjest på rett sted til rett tid

Besøksforvaltning er ikke ensbetydende med at hver kommune skal ha sin egen sherpatrapp, eller at vi skal tilrettelegge for at ethvert sted med store opplevelsesverdier skal tåle et stort besøkstrykk. Det er like viktig å kartlegge hvilke områder som er så sårbare at besøkstallet bør holdes lavt, enten hele året eller i deler av året. En slik kartlegging kan gjøres gjennom en strategisk tilnærming til besøksforvaltningen og reisemålsutviklingen. Potensialet for økonomisk verdiskaping bør også inngå i de strategiske vurderingene. Videre kan besøksstrategier brukes til å se helhetlig på reiselivet i en region, slik at de kan brukes som et verktøy for å planlegge for eksempel ruter for offentlig transport.

I den videre utviklingen av norsk reiseliv er det avgjørende å ivareta den autentiske opplevelsen av natur, kultur, landskaper og lokalsamfunn. Besøksstrategier er viktige verktøy for å styre utviklingen i ønsket retning. Implementering av tiltak som foreslås i en besøksstrategi, vil ofte være avhengig av aksept i lokalsamfunnet og tillatelser fra en rekke aktører, slik som grunneiere, næringsliv og faginstanser. Det er derfor viktig at alle relevante aktører involveres i strategiarbeidet.

Kunnskapsgrunnlag – sårbarhetsanalyser

Både reisemålsutvikling og utarbeiding av besøksstrategier handler om å etablere dialogbaserte prosesser og gjennomføre tiltak som kan påvirke både naturmiljøer, kulturmiljøer og lokalsamfunn. I offentlige planprosesser er det allerede krav om å innhente kunnskap som grunnlag for å vurdere hvilke konsekvenser ulike tiltak vil ha. Sårbarhetsanalyser vil være en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for å vurdere tiltak som skal gjennomføres som en del av reisemålsutvikling og besøksstrategier. Det avhenger av tiltakets omfang hvor omfattende kunnskapsinnhentingen og vurderingene av mulige konsekvenser skal være. Utvalget mener det ikke vil være hensiktsmessig å innføre et generelt krav om sårbarhetsvurderinger etter en spesiell metode. Er tiltaket omfattende, vil lovverket for konsekvensvurderinger uansett slå inn.

8.4.2 Å håndtere ferdsel betyr ikke at allemannsretten står for fall

Utvalget mener at det er viktig å opprettholde allemannsretten og den frie ferdselsretten av hensyn til både nasjonal identitet og folkehelse. Samtidig vil utvalget påpeke at manglende ressurser til besøksforvaltning kan føre til at direkte reguleringer må tas i bruk for å styre ferdselen. Utvalgets forslag om å styrke besøksforvaltningen og finansieringen av denne, er derfor viktige tiltak for å unngå at allemannsretten må vike i områder med stort besøkstrykk. Utvalget mener det må investeres i allemannsretten for å unngå og komme i situasjoner der ferdsel begrenses.

Utvalget mener at direkte reguleringer må kunne brukes i unntakstilfeller for å beskytte særlig utsatte verdier knyttet til natur, kulturminner og lokalsamfunn. Mer konkret vil det være aktuelt med direkte reguleringer dersom det ikke er tilstrekkelig med ressurser til å overvåke og styre ferdselen gjennom indirekte tiltak, dersom det er begrenset kunnskap om hvordan slike indirekte tiltak virker, eller dersom indirekte tiltak viser seg ikke å virke.

Direkte reguleringer kan også være aktuelt for å ivareta de besøkendes egen sikkerhet, særlig i situasjoner der besøkende skaper risiko for andre enn seg selv på grunn av trengsel og andre forhold. Et nærliggende eksempel er Preikestolen, der Stiftelsen Preikestolen tar sikte på å regulere ferdselen på stien opp og ned til platået gjennom å styre parkeringskapasiteten og andre indirekte tiltak, samtidig som det kan bli aktuelt å regulere ferdselen for å styre hvor mange som kan gå ut på selve Preikestol-platået på samme tid. En slik begrensning kan være nødvendig for å ivareta de besøkendes sikkerhet, men vil utgjøre et svært begrenset inngrep i allemannsretten.

8.5 Utvalgets tilrådinger

For å styrke arbeidet med besøksforvaltning er det behov for en nasjonal, tverrdepartemental innsats for å utvikle og samordne virkemidler som insentivordninger, kompetansetiltak og lovgivning. Utvalget anbefaler at dette skjer gjennom et stortingsvedtak hvor det legges vekt på hvordan de følgende tilrådingene kan gjennomføres.

8.5.1 Kommunene bør ha en sentral rolle i besøksforvaltningsarbeidet

Utvalget mener at kommunene må ha en sentral rolle i reisemålsledelsen, og at besøksforvaltning er et viktig element i dette. Besøksstrategier som utvikles må forankres i kommunale planer. Dette vil sikre bred involvering og at arbeidet med besøksforvaltning blir vurdert som en del av den lokale samfunnsutviklingen. Som utvalget peker på i kapittel 7 kan tiltakene i besøksstrategiene mange steder utøves og gjennomføres av et annet organ enn kommunen.

For å stimulere kommunenes arbeid med besøksforvaltning tilråder utvalget at det med utgangspunkt i erfaringer fra eksisterende veiledere og gjennomførte prosjekter, også fra tilgrensende felt, blir laget en nasjonal veileder om hvordan man kan utarbeide besøksstrategier for alle typer reisemål. En slik veileder bør bygges opp slik at omfanget av prosessen kan tilpasses det aktuelle området og bygge på erfaringene fra Nordland fylkeskommunes pilotprosjekt på besøksforvaltning og Miljødirektoratets veiledere for naturområder. Utvalget mener også at eksisterende veiledere med relevans for besøksforvaltning, for eksempel veiledere for å utarbeide kommuneplaner og håndbok for reisemålsutvikling, må oppdateres med omtale av besøksforvaltning.

Utvalget anerkjenner behovet for bedre samordning på tvers av forvaltningssystemer og administrative grenser både kommunalt, regionalt og nasjonalt, men ser ikke at samordningen kan formaliseres uten en omfattende reform av både lovverk og forvaltningsordninger. Et av tiltakene som foreslås i den nasjonale reiselivsstrategien, er «Destinasjon 3.0 – pilot for aktørsamarbeid på fremtidens reisemål». Dersom regjeringen vedtar å igangsette en slik forsøksordning, bør utprøving av modeller for samordning på tvers av forvaltningssystemer inngå som et av prøveprosjektene.

8.5.2 Fylkeskommunens rolle som regional aktør

Fylkeskommunen sin regionale samfunnsutviklerrolle har tre hoveddimensjoner. For det første å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen. For det andre å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn. For det tredje å samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk. Fylkeskommunene har en koordinerings- og bindeleddsfunksjon, og bidrar til samordning og politisk helhetstenkning på regionnivået.

Fylkeskommunene har ansvar for å finne gode løsninger for sin region gjennom regional planlegging, blant annet når det gjelder arealbruk, samferdsel, næringsutvikling, kultur og kulturminnevern. En regional plan kan brukes for å få til en felles strategisk satsing for reiseliv i regionen, noe som kan forsterke effekten av tiltak som utføres i den enkelte kommune eller på det enkelte sted. Videre kan fylkeskommunene ta initiativ til å samle reiselivsnæringen, bransjeorganisasjoner, offentlige aktører, kultursektoren, tilstøtende næringer og frivillige aktører i nettverk og på arenaer som stimulerer til nyskaping, innovasjon og nye samarbeid. Fylkeskommunene kan også koordinere de ulike innsatsområdene opp mot planer og strategier for de andre sektorene fylkeskommunene forvalter. I tillegg kan fylkeskommunene forsterke arbeidet med å samordne sine ulike virkemidler for stedsutvikling. Fylkeskommunene kan dessuten bruke sitt eierskap i Innovasjon Norge og oppdragene de gir Innovasjon Norge regionalt, til å sette rammer for bruk av midler til å utvikle reiselivet. Fylkeskommunene bidrar også i finansieringen av landsdelsselskaper.

Fylkeskommunene er viktige samarbeidspartnere for kommunene, og de kan bidra til å styrke kommunenes kapasitet og kompetanse gjennom sin veiledningsrolle. Fylkeskommunene gir veiledning til kommuner innenfor viktige områder som kommuneplanlegging, folkehelse og næringsutvikling. Dersom fylkeskommunene kommer tidlig inn i planarbeid og samarbeider tett med kommunene, kan det forsterke arbeidet med gode planer. Utvalget mener at fylkeskommunenes støttende rolle er særlig viktig for de minste kommunene, og at et tett samarbeid kan styrke kompetansen og resultere i gode planer i disse kommunene. Fylkeskommunene har også virkemidler og tjenester som er relevante for kommunene. Fylkeskommunen forvalter sine egne nærings- og forskningsrettede virkemidler, samarbeider med andre aktører og har en koordineringsrolle overfor andre offentlige aktører og deres virkemiddelbruk.

8.5.3 Finansieringen bør styrkes

Utvalget mener at det uten en betydelig nasjonal finansiering er det vanskelig å se andre alternativer enn å innføre besøksbidrag for å sikre en langsiktig, stabil finansiering av besøksforvaltning utenfor verneområder og til natur- og kulturmiljøer av nasjonal verdi. Et besøksbidrag kan også løse utfordringene med dagens tilskuddsordninger og verdiskapingsprogrammer, nemlig at det er begrenset med midler til å drifte og overvåke tiltak.

For å sikre en bærekraftig utvikling av reiselivet, må budsjettene til kultur- og naturvern styrkes vesentlig. Finansieringen må ikke bare gå til å gjennomføre tiltak, men også til drift og overvåking.

Videre mener utvalget at finansieringsmodellen som presenteres i denne utredningen, bør benyttes både i og utenfor verneområdene. Utvalget vil presisere at de ordinære oppgavene med å forvalte lovbestemte natur- og kulturområder likevel må dekkes gjennom offentlige bevilgninger slik som i dag.

8.5.4 Verktøy for å styre ferdsel, inkludert sårbarhetsanalyser

Rettslig grunnlag

Utvalget vurderer at det rettslige grunnlaget for å styre ferdsel i hovedsak er tilstrekkelig dekket gjennom dagens lovgivning. Utvalget foreslår derfor ikke noen omfattende endring av det rettslige grunnlaget, men noen mindre justeringer som har vist seg nødvendige i praksis.

Etter friluftsloven § 15 kan det ved kommunal forskrift gis bestemmelser som regulerer ferdselen for visse nærmere bestemte formål: «Reglene skal særlig ta sikte på å opprettholde ro og orden, verne dyre- og plantelivet og fremme helsetiltak og sanitære forhold.» Sikkerhet er ikke nevnt som et av formålene. Heller ikke lovens formålsbestemmelse i § 1 omfatter hensynet til sikkerhet. Utvalget legger derfor til grunn at § 15 ikke hjemler begrensninger i allemannsretten av hensyn til turgåeres egen sikkerhet og av hensynet til andres sikkerhet.

Etter politiloven § 7 kan politiet gripe inn for å ivareta den allmenne sikkerheten, men denne bestemmelsen gir ikke hjemmel for å innføre permanente eller langvarige generelle reguleringer for å ivareta sikkerheten på et turmål. Det er for øvrig ikke hensiktsmessig at generelle tiltak i besøksforvaltningen må iverksettes ved bruk av politimyndighet.

Utvalget anbefaler derfor at hjemmelen for å innføre ferdselsreguleringer etter friluftsloven § 15 utvides ved at sikkerhet føyes til listen av formål som ivaretas av bestemmelsen.

Friluftsloven § 15 krever at ferdselsreguleringer innføres ved kommunal forskrift. Det kan innvendes at dette er en omstendelig og tidkrevende prosess. Utvalget vurderer at det likevel ikke er grunn til å endre loven på dette punktet, ettersom ferdselsreguleringer i alle tilfeller bør være en siste utvei etter at andre tiltak er vurdert og forsøkt. Saksbehandlingsreglene for å utarbeide forskrifter er dermed hensiktsmessige, ved at de sikrer bred involvering og grundige vurderinger før det fattes et vedtak som er forankret i kommunens folkevalgte organer.

Mange kommuner har for lite kunnskap om hvilket juridisk handlingsrom de har når det gjelder praktiske tiltak for å forebygge og avbøte negative effekter av besøkende. Utvalget anbefaler derfor at det utarbeides en oversikt over kommunenes juridiske handlingsrom. På Miljødirektoratets nettsider finnes det allerede en oversikt over kommunenes myndighet, men det relevante lovgrunnlaget for besøksforvaltning bør samles separat for å gjøre det mer tilgjengelig for kommunene. En slik oversikt bør også vise til eksempler på hvordan ulike hjemler er brukt i praksis, og hvilke erfaringer som er høstet. I tillegg bør oversikten vise relevante myndigheter og tilgjengelige økonomiske virkemidler. Utvalget vurderer at en slik oversikt er et tiltak som kan iverksettes raskt og uten store kostnader.

Sertifiseringsordninger for guidevirksomhet

Utvalget mener at regjeringens arbeid med å utvikle en nasjonal godkjenningsordning for lokal- og regionguider, turledere og fjellførere i samarbeid med friluftsorganisasjonene (jf. Hurdalsplattformen) bør startes opp så snart som mulig.

Videre mener utvalget at verneforskriftene for nasjonalparker og andre verneområder bør endres slik at det kan settes vilkår om sertifisering/autorisasjon av organisert virksomhet, jf. forslaget til en autorisasjonsordning for guider som er foreslått innført på Svalbard.

Når man utformer slike godkjennings- og sertifiseringsordninger, er det viktig å ivareta kvalitetene ved norske friluftslivstradisjoner, som i stor grad er basert på egenorganisert aktivitet og lav grad av tilrettelegging og organisering. Frivilligheten står sterkt i norsk friluftsliv, og det er viktig at det fortsatt legges til rette for tradisjonelt og frivillighetsbasert friluftsliv, også der dette skal foregå side om side med et mer profesjonalisert reiseliv.

Konsesjonsordninger

Utvalget mener det bør innføres konsesjonsordninger for kommersielle aktører som et verktøy for å styre ferdsel i områder med sårbare naturkvaliteter. Det har for eksempel vært erfaringer med for stor ferdsel i sårbare områder, for eksempel i forbindelse med hval- eller moskussafari.

Utvalget mener at kravet om konsesjon for eksempel kan pålegges der den aktuelle virksomheten kan påvirke viktige natur-, kultur- og miljøverdier. Utvalget velger å ikke gå videre med en utredning om hjemmelen for en slik ordning, men vil påpeke at dette kan være et viktig virkemiddel for reisemålsutvikling og besøksforvaltning enkelte steder. En slik konsesjonsordning må etter utvalgets vurdering være basert på en felles nasjonal hjemmel med vilkår for når konsesjon kan kreves. Kommunene og de lokale reisemålsledelsene må være sentrale aktører i vedtak og konkret utforming av lokale ordninger, tilpasset det enkelte reisemål.

Hensynet til tradisjonelt egenorganisert og frivilligbasert friluftsliv må ivaretas ved innføring av konsesjonsordninger. Dersom det eksempelvis innføres en konsesjonsordning for hvalsafari i et område, må det ikke være til hinder for at en gruppe selv organiserer en privat båttur i de områdene som er omfattet av et slikt konsesjonskrav.

8.5.5 Kompetansetiltak

Utvalget mener at strategisk besøksforvaltning krever et sektorovergripende samarbeid, og at utdannings- og kompetansetilbud bør reflektere det sektorovergripende elementet. Utvalget mener derfor at det bør utvikles felles kurs i besøksforvaltning som kan brukes i flere høyere utdanninger innenfor reiseliv, naturforvaltning og arealplanlegging.

I tillegg er det behov for å utvikle kortere kurs rettet mot reiselivsnæringen, kommunepolitikere og administrativt ansatte i virkemiddelapparatet, kommuner og andre forvaltningsorganer. Ansvaret for å utvikle slike kurs må ligge på nasjonalt nivå, og kursene må bygge på erfaringene fra Nordland fylkeskommunes og Miljødirektoratets arbeid med besøksforvaltning.

Fylkeskommunen er en sentral aktør når det gjelder å formidle reiselivskompetanse til både kommuner og reiselivsnæringen. Fylkeskommunene bør ha en tilsvarende rolle i forbindelse med besøksforvaltning, men det krever at fylkeskommunene selv bygger kompetanse på feltet, jf. Nordland fylkeskommunes satsing på dette feltet.

Videre er det nødvendig å øke kunnskapen om effektene av indirekte tiltak for å styre ferdsel. Problemstillingen bør innlemmes i eksisterende og kommende forskningsprogrammer om bruk og forvaltning av arealer samt lokalsamfunnsutvikling.

Utviklingen av digitale verktøy skjer raskt og gir muligheter også innenfor besøksforvaltning. Disse mulighetene må inngå som en del av både veiledningsmateriell og utdanningstilbud.

8.5.6 Samarbeid med frivillige organisasjoner

I de fleste lokalsamfunn spiller frivillige organisasjoner og mer uformelt organiserte grupper av frivillige en stor rolle. Grendelag, idrettslag og turistforeninger merker, rydder og vedlikeholder stier og friområder, og drifter alt fra vaffelsalg til benker og parkeringsplasser. I tråd med samfunnets økte krav til profesjonalitet på mange områder skjer det en utvikling der oppgaver overføres fra frivilligheten til kommuner, friluftsråd, frivilligsentraler og andre offentlige etater. Utvalget mener denne utviklingen er uheldig, ikke bare fordi man går glipp av verdifull kompetanse og ressurser i frivilligheten, men også fordi frivilligheten i seg selv har en verdi i utviklingen av gode lokalsamfunn.

Når det utarbeides besøksstrategier, må det kartlegges hva som finnes av frivillige ressurser på reisemålet, og på hvilke områder det er et frivillig engasjement som motiverer til innsats. De frivillige ressursene må involveres i utviklingen av besøksstrategier, og oppgaver som kan utføres av frivillige bør tilrettelegges slik at frivilligheten kan involveres. Som en del av dette arbeidet bør det være et mål at de frivillige organisasjonene kan styrke og utvikle seg, blant annet ved at de tilføres økonomiske og administrative ressurser som setter dem i stand til å løse oppgavene. Utvalgets forslag til finansiering gjennom et besøksbidrag må også kunne benyttes til å styrke frivilligheten på reisemålene.