1 Innledning

«Men nu, da faren kan bli større, er vi nu et samlet vaakent folk, ferdig til aa møte alle farer med opbud av vore ytterste evner?»

Fridtjof Nansen (1915). Før det blir for sent.

1.1 Sammendrag

Det er igjen krig i Europa. Ikke siden andre verdenskrig har Europa vært vitne til en så brutal og omfattende krig, med så dyptgripende globale konsekvenser. Russlands fullskala invasjon av Ukraina i februar 2022, og omfattende militær maktbruk, har negativ påvirkning på internasjonal sikkerhet og stabilitet. Krigens omfang og brutalitet rammer hele samfunnet. Ukraina-krigen har forsterket vestlig samhold og NATOs kollektive forsvar. Krigen har vist at Europa er helt avhengig av den amerikanske sikkerhetsgarantien, fordi europeisk forsvarsevne er betydelig redusert siden 1990-tallet. Samtidig har USA i sine nye nasjonale sikkerhets- og forsvarsstrategier gjort det klart at Kina nå er førsteprioritet, mens Russland er nummer to. Denne utviklingen fordrer at europeiske stater må ta større ansvar for forsvar og sikkerhet i Europa.

Forsvarskommisjonen ble utnevnt i desember 2021. Det ble da reist spørsmål ved hvorfor Norge skulle ha en forsvarskommisjon. Ingen har stilt spørsmål ved dette etter februar 2022. På tross av en alvorlig forverring av sikkerhetssituasjonen de senere årene, har norsk offentlighet i liten grad tatt inn over seg behovet for et sterkt og fremtidsrettet forsvar. Det er for sent å forberede seg på en eventuell krise eller krig når krisen eller krigen allerede er her. Kriser kommer i tillegg oftere og rammer stadig nærmere og dypere enn før. Tiden for handling er nå.

Forsvarskommisjonens oppdrag har vært å vurdere hvilke potensielle sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg og prioriteringer Norge kan ta for best å ivareta norsk sikkerhet i et 10–20-årsperspektiv. Vi har vurdert om Norge er godt nok rustet for å møte fremtidens utfordringer. Det viktigste veivalget norske myndigheter står overfor er vilje til å prioritere sikkerhet, forsvar og beredskap de neste 10–20 årene.

Norge er i en enestående sterk økonomisk posisjon, og i stand til å områ seg for å møte alvoret. Forsvaret må vokse og beredskaps-Norge må bli sterkere. Dette krever en nasjonal debatt om forsvaret av Norge. Større langsiktighet og forutsigbarhet må til. Forsvarskommisjonen tar derfor til orde for samlende politiske løsninger: et bredt politisk forlik for å sikre en langsiktig styrking av vår evne til forsvar og beredskap.

Historisk har formålet for Norges sikkerhets- og forsvarspolitikk vært å sikre handlefriheten til en småstat lokalisert mellom sterke stormakter. I samarbeid med allierte har vi evnet å forsvare og trygge landet vårt. Det har likevel vært store svingninger i hvor mye norske myndigheter har vært villige til å legge i forsvaret av Norge. Situasjonen i dag viser mer enn noen gang at sikkerhets- og forsvarspolitikken må ha et langsiktig og forutsigbart perspektiv.

En relativt fredfylt periode i vår del av verden etter den kalde krigen har bidratt til at forsvarsevnen ikke står i samsvar med utfordringsbildet. Forsvaret har i dag betydelige mangler. Forsvarets egenevne er for svak, forsvarssektoren er fragmentert, totalforsvaret er ikke tilpasset dagens trusselbilde. Norske myndigheter sliter med å imøtekomme internasjonale forventninger og forpliktelser. I sum tegner dette en alvorlig situasjonsbeskrivelse av vår forsvarsevne.

Situasjonen fremstår enda mer alvorlig i lys av hvordan den generelle sikkerhetspolitiske situasjonen vil utvikle seg de neste 10–20 årene. Over 70 år med vestlig vekst, handlefrihet og relativ sikkerhet er i tilbakegang. Det internasjonale systemet blir stadig mer fragmentert, med hardere konkurranse om makt og innflytelse mellom demokratiske og autoritære krefter. Autoritære stater føler seg i mindre grad forpliktet til å overholde krigens folkerett og de etablerte internasjonale spillereglene. Mange stater tar alle virkemidler i bruk i kampen om å sikre sine interesser regionalt og globalt. Trusselbildet er i tillegg mer sammensatt.

Økonomi, teknologi og energi er igjen blitt sikkerhetspolitikk. Sikring av verdikjeder som understøtter viktige interesser og samfunnsfunksjoner er blitt viktigere. Høy endringstakt, teknologiske fremskritt og digital omstilling gir mange muligheter, men innebærer også nye sårbarheter. Utviklingen stiller store krav til samarbeid og samhandling på tvers av sektorer. Klimaendringene utfordrer i økende grad staters evne til å beskytte samfunn og befolkning, og vil kunne skape sikkerhetsmessige utfordringer. Samtidig øker kravene til omstilling for å sikre energibehov, bærekraftig vekst og utvikling. I et 10–20-årsperspektiv vil demografiske trender gjøre kampen om kompetanse og utfordringen med å rekruttere større.

Den geopolitiske rivaliseringen mellom USA og Kina tilspisser seg, og den vil utspille seg særlig i Asia. Rivaliseringen vil trekke den maritime delen av USAs militærmakt mot Stillehavsregionen og Øst-Asia. Denne utviklingen har allerede pågått over tid, og må forventes å tilta. Dette vil stille USA overfor krevende vurderinger og prioriteringer og øke forventningene til at Europa tar en større del av byrdefordelingen i NATO. Krigen i Ukraina har svekket de russiske landstyrkene på kort sikt. Russlands kjernefysiske kapasiteter er de samme som før krigen, og luft- og sjøstyrkene er i stor grad intakt. Russland vil trolig søke å styrke sine mest moderne maritime militære kapasiteter i årene fremover. Deres hjemmebaser, kjernefysiske kapasiteter og primære operasjonsområder er svært tett på Norge.

Norsk sikkerhet er derfor preget av et større alvor enn på lang tid. Utfordringene har akselerert og usikkerheten for fremtiden er stor. Forrige forsvarskommisjon (1990) ble nedsatt da det todelte maktforholdet mellom USA og Sovjetunionen under den kalde krigen tok slutt.1 Denne forsvarskommisjonen har arbeidet i starten av en ny tid, der det internasjonale systemet knaker i sammenføyningene.

Norge er i utgangspunktet i en god posisjon for å møte de nye sikkerhetsutfordringene. Vi er lokalisert i en relativt fredelig del av verden og har et stabilt politisk styresett. Vi har en solid og teknologidrevet økonomi og tilgang på verdifulle naturressurser. En høyt utdannet befolkning som fortsatt har stor grad av tillit til myndighetene er et vesentlig fortrinn. Vi er en del av et unikt euro-atlantisk sikkerhetsfellesskap gjennom NATO. Vi samarbeider tett med EU og har forpliktende avtaler med en rekke land som fremmer sikkerhet og stabilitet. De siste årene har norske myndigheter styrket Forsvaret. Samordningen på tvers for å møte sammensatte trusler har blitt bedre.

Norge er som småstat sårbar når mange av rammebetingelsene i sikkerhetspolitikken er i hurtig endring. Et bredere og mer komplekst utfordringsbilde vil sette vår evne til å forsvare oss på prøve. Det er behov for en tydeligere beskrivelse av Norges strategiske interesser, og av hva myndighetene bør prioritere for å verne om disse. Vår forsvarsevne må styrkes. Det er dette denne rapporten handler om.

Forsvarskommisjonen av 2021 mener tre grunnleggende erkjennelser må ligge til grunn for hvordan vi skal utforme politikk for å bedre vår evne til å forsvare Norge.

• Norske myndigheter og befolkning må ta innover seg alvoret i situasjonen vi står i og hvordan utviklingen i verden rundt oss vil kunne påvirke norsk sikkerhet negativt.

• Norske myndigheter må handle. Det er behov for en omfattende satsing på sikkerhet, forsvar og beredskap.

• Norske myndigheter må erkjenne at utfordringene som møter oss vil stille krav til en mer helhetlig politikk. Forsvars- og sikkerhetspolitikken må utvikles på en måte som sikrer samvirke med våre allierte, på tvers av militær og sivil sektor og internt i forsvarssektoren.

Vår evne til å forebygge, avverge og håndtere krise og krig må styrkes, og det haster. En slik styrking vil kreve bred politisk enighet og vilje til å investere i det som er aller viktigst; vår fred og frihet. Regjeringen bør invitere Stortinget til et bredt politisk forlik som sikrer robust finansering over tid. Dette skal sikre en større evne til sikkerhet, forsvar og beredskap.

Forsvarskommisjonen foreslår nødvendige justeringer og oppdateringer på sentrale sikkerhets- og forsvarspolitiske føringer som mål, forsvarskonsept og Forsvarets oppgaver. Disse må tilpasses en ny tid for forsvaret av Norge.

Forsvarskommisjonen anbefaler å styrke forsvarets egenevne. Forsvaret har bredde, men minimalt med dybde, og er ikke godt nok utrustet til å få det vi har til å virke. Forsvarets operative evne må styrkes umiddelbart med tiltak for å øke reaksjonsevne, kampkraft, og utholdenhet. Forsvaret må innrettes for et høyere operasjonstempo. Identifiserte gap og sårbarheter i egenevne må reduseres med strakstiltak.

Store deler av våre verdier, interesser og sårbarheter ligger i kystsonen og i havet. Forsvaret bør derfor i enda større grad innrettes mot økt evne til fellesoperasjoner i det maritime og kystnære. Det er behov for en maritim satsing som omfatter relevante kapasiteter fra hele Forsvaret. Kommisjonen tar til orde for en fellesoperativ satsing, og ikke styrking av Sjøforsvaret alene. Forsvarets samvirke med andre sektorer, industrien og næringslivet i maritim sektor er en forutsetning for å lykkes.

Flere pågående og forventede strategiske endringer understøtter en styrking av Forsvaret og en forsterket innretning mot det maritime domenet. Russlands Nordflåte får større betydning, USA vender maritime styrker mot Stillehavet og Øst-Asia, og norsk etterretning og overvåking i våre nærområder blir viktigere. Med Finlands og Sveriges medlemskap i NATO øker Norges betydning for alliert mottak og transitt. Norges rolle i Europas energisikkerhet er varig endret, og den strategiske betydningen av Arktis blir stadig viktigere.

Forsvaret må bli bedre på å utnytte mulighetene som ligger i eksisterende og fremtidig teknologi. I løpet av de neste tiårene vil revolusjonerende teknologiområder, såkalte brytningsteknologiene, trolig slå igjennom. Dette har potensial til å endre enkeltmenneskers liv, våre samfunn og staters evne til å føre krig. På enkelte områder skjer denne utviklingen allerede svært hurtig og konsekvensene er uforutsigbare. Utviklingen vil kunne kaste om på hvordan samfunnet og myndighetene må tenke rundt sårbarheter og forsvarsevne.

Erkjennelsen av den høye endringstakten synes utilstrekkelig. Økt evne til å forstå og utnytte mulighetene som ligger i eksisterende og fremtidig teknologi er avgjørende. Norge har særlige behov og fortrinn som gjør det nødvendig å satse nasjonalt på kunstig intelligens, ubemannede systemer og overvåkingsteknologi for det ytre rom. Dette må skje raskere, og i nært partnerskap med industrien, næringslivet og nære allierte.

Utover kritiske tiltak for å dekke gap, mangler og sårbarheter og en maritim satsing må den samlede forsvarsevnen styrkes. Dette innebærer at Forsvaret må bli større. Landstyrkenes evne til å holde territoriell kontroll er helt sentral for nasjonal politisk handlefrihet. Det er en ubalanse mellom Forsvarets struktur og personellmessige og økonomiske ressurser.

I fremtiden vil befolkningen eldes og konkurransen om kompetansen vil tilta. Forsvaret er avhengig av å rekruttere og beholde tilstrekkelig personell, med riktig kompetanse. Forsvarskommisjonen mener det må iverksettes både umiddelbare og mer langsiktige tiltak for å sikre dette. Den eksisterende, og voksende, mangel på offiserer og spesialister er allerede en vesentlig utfordring. Forsvarets utdanningsorganisasjon må styrkes.

I tillegg må det etter kommisjonens vurdering ses på en forbedring av eksisterende insentiver, herunder en forbedret familiepolitikk, og på hele utdannings- og rekrutteringssystemet inklusive bruken av reservister. Vi må se på helt nye måter å utnytte samfunnets samlede kompetanse best mulig: sivil-militært, offentlig-privat, nasjonalt-internasjonalt.

Norge kan ikke forsvares av militære virkemidler alene i en tid der truslene blir mer komplekse og sammensatte. Landet vårt har mange ressurser, men disse må utnyttes mer og bedre. Samfunnets totale motstandskraft må forsterkes. Vår nasjonale sikkerhet settes på stadig prøve og vi vil i fremtiden trolig stå i en situasjon der kriser av ulikt slag er den nye normalen. Vårt totalforsvar er tilpasset en tid der trusselen om krig på eget territorium har vært ansett som liten. Reaksjonsevnen og utholdenheten er for dårlig til å møte dagens og fremtidens utfordringer.

Norske myndigheter må systematisere arbeidet med nasjonalt og alliert planverk, slik at sivil og militær side baserer seg på de samme planforutsetningene. Næringslivets rolle og ansvar for å bidra til å gjøre landet vårt tryggere blir viktigere. I et 10–20-årsperspektiv handler det om samfunnets totale ressursbruk og hvordan vi organiserer, styrer og leder militær og sivil beredskapsaktivitet.

Forsvarsevne er avhengig av forsvarsvilje. Å styrke forsvaret av Norge vil kreve mye av oss alle. Det vil ikke kun handle om økonomi og våpenkapasiteter. En økt evne til forsvar er avhengig av økt bevissthet om trusselbildet og behovet for innsats hos befolkningen og myndighetene. Folk og samfunn må kjenne Forsvaret, og Forsvaret må kjenne sitt folk. Vi må styrke kompetansen om sikkerhet, forsvar og beredskap i hele befolkningen blant annet gjennom en bedre utnyttelse av verneplikten og økt bruk av reservister som limet mellom forsvar og folk. Dette vil bidra til Forsvarets behov, men vil også kunne styrke andre nasjonale beredskapsaktører og totalforsvaret.

Forsvarskommisjonen anbefaler at regjeringen utvikler en tydelig sikkerhets- og forsvarspolitisk strategi for alliert samvirke, basert på et prinsipp om gardering. Norge ligger i Europas periferi, men har mange allierte som er opptatt av stabilitet i vår region. NATO forblir hjørnesteinen for norsk sikkerhet, men dette bør suppleres med forsterket bilateralt, regionalt og multilateralt samarbeid. Vi bør fordype samarbeidet med våre viktigste allierte, som USA, Storbritannia og Tyskland og landene i Norden. Vi bør videreutvikle samarbeidet med EU. Vi kan risikere at flere av våre allierte nå vender seg innover eller mot andre og større utfordringer. Det kan blant annet være Kina, en urolig flanke i Sør-Europa, eller egne sikkerhetsutfordringer. Vi må derfor sørge for at Norge har flere ben å stå på. Vi må ta et medansvar for å forme og påvirke utviklingen av NATO, forholdet til Europa og til de nordiske landene.

Finland ble NATO-medlem 4. april 2023. Sverige vil forhåpentligvis snart følge etter. Denne utvidelsen av NATO vil styrke alliansen og nordisk sikkerhet. Det gir en helt ny dynamikk av utviklingen i det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet.

Norge får nå en nøkkelrolle i tilrettelegging av alliert mottak og forsterkninger til hele det nordiske området. Potensialet for å få til et dypt og forpliktende samarbeid med våre nordiske naboer øker, men byr også på utfordringer i forholdet til Russland. Vi må søke at Norden forblir en region preget av stabilitet og forutsigbarhet. Det betinger at Norge og nordiske land tar større ansvar for egen sikkerhet, og bidrar til å fremme en ansvarlig politikk for nødvendig avskrekking og beroligelse i NATO. Selv om svensk og finsk NATO-medlemskap gir store muligheter, vil Norge aldri kunne forsvare seg alene eller kun sammen med våre nordiske naboer.

Kriseforståelsen blant myndigheter og befolkning i Norge synes så langt i begrenset grad å reflektere det alvoret vi nå står overfor. En større felles forståelse for utfordringsbildet i besluttende og utøvende organer og i forsvarssektoren er nødvendig for å utøve ledelse i en krevende tid. Dette gjelder både planer og fremtidig utvikling, men også hvordan Forsvaret og beredskapsaktører og andre næringslivs- og samfunnsaktører opererer hver dag.

Et omfattende løft for Norges evne til forsvar fordrer bedre styring, ledelse og kontroll i forsvarssektoren. Dette vil være avgjørende for Forsvarets evne til å realisere et økt ambisjonsnivå og omsette økte budsjetter på en forsvarlig måte.

En helhetlig tilnærming til nasjonal sikkerhet og forsvar innebærer at vi må styrke evnen til å tenke strategisk, langsiktig og på tvers av sektorer i sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Dette gjelder både i regjeringen, mellom departementene og i etatene. Forsvarskommisjonen mener at regjeringens evne til å lede i krisetid må styrkes. Regjeringen bør utforme en nasjonal sikkerhetsstrategi, og styrke evnen til helhetlig politikkutforming med henblikk på å prioritere nasjonal sikkerhet på lang sikt.

En oppfatning synes å være at det egentlig ikke haster så mye med å styrke Forsvaret nå. Vår dimensjonerende trussel, Russland, er svekket av Ukraina-krigen, og har vist seg militært svakere enn mange trodde. I tillegg er NATO i dag sterkere og mer samlet enn på lenge, og norsk sikkerhet vil bli styrket gjennom finsk og svensk NATO-medlemskap.

Et stykke på vei er dette riktig. Samtidig er usikkerheten og uforutsigbarheten større enn på svært lenge. Det er av flere grunner nødvendig å starte umiddelbart med en vesentlig styrking av norsk forsvarsevne. For det første har Ukraina-krigen synliggjort hvor avhengig Europa fortsatt er av amerikansk militærmakt, samtidig som USA i årene fremover vil bli stadig mer opptatt av Kina. Europa vil derfor måtte ta økt ansvar for egen sikkerhet. For det andre er det stor risiko for at Russland vil bygge opp igjen sin militære slagkraft etter Ukraina-krigen. I årene fremover vil Russland fremstå som en brutalisert og ydmyket stat, og en farlig nabo, som vil kunne true Norge med militære og ikke-militære virkemidler. For det tredje vil det ta mange år å bygge opp igjen en forsvarlig norsk forsvarsevne. Det er kommisjonens vurdering at norsk politikk ikke reflekterer alvoret i den nye sikkerhetssituasjonen. Det skjer ikke nok, og det går ikke raskt nok. Dagens norske forsvar er fortsatt lite og sårbart, sektoren er fragmentert, totalforsvaret moderniseres for sakte, og Norge sliter med å imøtekomme sine internasjonale forpliktelser.

Etterslepet på investeringer og drift i Forsvaret og forsvarssektoren er alvorlig. Det tar tid å øke volum og kvalitet, og rekruttere og trene opp nødvendig personell. Investering i nasjonal sikkerhet er en forsikringspremie. Forhåpentlig trenger den aldri å utløses. Men i en stadig farligere og mer uforutsigbar verden er det nå nødvendig for et rikt og sårbart lite land som Norge å øke innskuddet.

Forsvarskommisjonen av 2021 ser et meget alvorlig utfordringsbilde for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk de neste 10–20 årene. Vår evne til å forsvare Norge og norske interesser kan bli satt på alvorlig prøve. Forsvarskommisjonen fremsetter derfor en rekke konkrete anbefalinger og tiltak. Nå handler det om viljen til å prioritere den grunnleggende oppgaven det er å forsvare vårt land, vårt folk, våre verdier og våre interesser.

1.2 Oppdrag og arbeid

1.2.1 Mandat

Forsvarskommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 17. desember 2021. Bakgrunnen er Stortingets vedtak i innstillingen til Langtidsplanen for forsvarssektoren (2020–2021) der regjeringen ble bedt om å sette ned en forsvarskommisjon «med bred faglig og politisk sammensetning for å vurdere de sikkerhetspolitiske utfordringene for Norge, med sikte på å skape et bredest mulig grunnlag for videre utvikling av forsvarssektoren». Mandatet var omfattende og er i sin helhet gjengitt i vedlegg 1. Kjernen i mandatet lød:

Forsvarskommisjonen skal vurdere hvilke potensielle sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg og prioriteringer Norge kan ta for best å ivareta norsk sikkerhet i et 10-20-årsperspektiv. Kommisjonen skal synliggjøre hvilke konsekvenser dette bør ha for den videre utviklingen av forsvaret av Norge. Kommisjonen skal bidra til en åpen og bred offentlig debatt blant annet ved å bringe nye ideer på banen og diskutere disse i offentligheten.

Videre ble det presisert at «Forsvarskommisjonens arbeid og sluttprodukt skal innrettes slik at det bidrar til grunnlaget for neste langtidsplan for forsvarssektoren. Regjeringen ønsker spesielt at kommisjonen ser på følgende spørsmål:

1. Hva betyr utviklingen i sikkerhetssituasjonen for hvilke sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg Norge står overfor på mellomlang og lang sikt?

2. Hvordan bør Forsvaret og forsvarssektoren på overordnet nivå videreutvikles og organiseres for å ivareta norske sikkerhetsinteresser?

3. Hva er sammenhengen mellom sammensatte trusler og andre sikkerhetspolitiske og militærstrategiske utviklingstrekk?

4. Hvordan kan forsvarssektoren best bidra til vern om Norges sikkerhet i lys av at utfordringsbildet treffer bredere, på flere samfunnsområder og berører stadig flere sektorer samtidig?

5. Hvilke muligheter og utfordringer representerer den teknologiske utviklingen for Norges sikkerhet og for utvikling av forsvarssektoren, herunder sektorens samhandling med sivile sektorer i rammen av totalforsvaret?

6. Hvordan vil bærekraftsmål, og klima og miljøendringer, påvirke forsvarssektoren og den sikkerhetspolitiske situasjonen i årene fremover?

7. Hvilke mekanismer, kapabiliteter og roller må prioriteres i forsvarssektoren for å bedre forstå, motvirke og forsvare nasjonale sikkerhetsinteresser mot et bredere utfordringsbilde, og hva kan prioriteres ned for å gi rom for dette?»

1.2.2 Tolkning av mandatet

Forsvarskommisjonen besluttet å avgrense oppdraget ytterligere for å kunne fremme sine vurderinger og anbefalinger innen tidsfristen 3. mai 2023. Kommisjonen har hatt begrenset tid til rådighet for å svare på et såpass omfattende mandat. Vi har vært opptatt av å innrette rapporten ut fra en helhetlig vurdering av hva sikkerhets- og forsvarspolitikken skal tjene over tid og hvilke interesser og verdier som bør forsvares. Først ved å definere hva som er viktig å forsvare, kan vi også vurdere hvordan ytre utviklingstrekk vil påvirke norsk sikkerhet og handlingsrom. I tillegg må Norges fortrinn og sårbarheter vurderes. Med dette grunnlaget kunne kommisjonen identifisere og drøfte langsiktige veivalg og prioriteringer for forsvaret av Norge. Denne helhetlige vurderingen har gjort det mulig å behandle, på overordnet nivå, konsekvenser for henholdsvis forsvaret av Norge, forsvarssektoren og Forsvaret. Det er på bakgrunn av denne oppbygningen at kommisjonen har utledet sine råd og anbefalinger.

Med begrepene «veivalg» og «prioriteringer» forstår forsvarskommisjonen det som et ønske om å definere hovedretningsvalg og ambisjonsnivå for videreutviklingen av forsvaret av Norge. Vi har lagt til grunn en bred forståelse av norsk sikkerhet og relevante konsekvenser for forsvaret av Norge. Dette er ikke bare knyttet til etaten Forsvaret eller forsvarssektoren, og er i samsvar med mandatets konsekvente bruk av begrepene «Norges sikkerhet» og «forsvaret av Norge». Vedlegg 4 forklarer sentrale begreper som forsvarskommisjonen anvender i rapporten.

Med «forsvaret av Norge»bygger kommisjonen videre på begrepsforståelsen i langtidsplanen for forsvarssektoren av 2020.2 Der fremgår det at forsvaret av Norge er en pågående og kontinuerlig innsats som angår hele landet, i fred, krise og krig. Forsvaret og andre beredskapsaktører og myndigheter er primære aktører, men befolkningen, næringslivet og hele samfunnet har betydning for innsatsen. Noen av vurderingene og anbefalingene i denne rapporten vil derfor berøre også andre myndigheter som har en rolle i norsk sikkerhet. Dette er særlig relevant for vurderingene av sivil-militært samarbeid og hvordan norske myndigheter best kan oppdage, forebygge og håndtere sammensatte trusler, samt regjeringens evne til planlegging og håndtering av sikkerhet og beredskap.

Forsvaret av Norge er et oppdrag som berører nær sagt alle sektorer og samfunnet for øvrig. Derfor trenger Norge et forsvar for å ivareta det grunnleggende og tidløse ansvaret det er å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og beskytte og fremme våre verdier og interesser. Forsvaret av Norge har vært basert på noen varige elementer i over 100 år. Disse angår vår geografiske plassering, politiske og økonomiske orientering og vår posisjon som del av et vestlig verdifelleskap.

Disse sentrale elementene har bidratt til betydelig kontinuitet i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Samtidig har omfattende endringer i våre sikkerhetspolitiske omgivelser og vår evne til å håndtere nye situasjoner og trusler, medført behov for tilpasning. Denne kombinasjonen av kontinuitet og endring vil prege norsk sikkerhet og forsvaret av Norge også de neste 10–20 årene. En tydelig avklaring av hva som skal forsvares, vil gjøre norske myndigheter bedre i stand til å prioritere på tvers av sektorer. Det vil også være nyttig og klargjørende for Forsvaret.

Denne tilnærmingen er en motsats til analyser som tar utgangspunkt i hva vi bør gjøre med den forsvarsarven vi har, eller som kun ser på trusler vi kan stå overfor. Kommisjonen har ikke anvendt scenarioer som metode for utredningen. Vi har heller ikke systematisk anvendt lærdommer fra Ukraina-krigen. Kommisjonen har forsøkt å løfte perspektivet og konsentrere vårt arbeid om hvor vi vil og hvilken forsvarsevne som trengs for å understøtte norske politiske mål og interesser. Slik har forsvarskommisjonen forsøkt å svare på oppdraget med en annen inngang enn hva offentlige myndigheter vanligvis har anledning til.

Forsvarskommisjonens tilnærming skal gi merverdi til den offentlige debatten og den viktige politiske behandlingen av Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske hovedretning for de neste 10–20 årene. Dette gjør denne rapporten forskjellig fra forsvarssjefens fagmilitære råd (FMR) som vil bli lagt frem i slutten av mai 2023. Forsvarssjefen skal gi regjeringen konkrete anbefalinger om hvordan Forsvaret kan utvikles fremover. Likheten er at begge rapporter vil være sentrale innspill til langtidsplanen for forsvarssektoren som regjeringen tar sikte på å fremme i 2024.3

Kommisjonens mandat presiserer at det er behov for grundige diskusjoner rundt hvordan norske myndigheter kan møte hele bredden i utfordringsbildet, og vurderinger av statens og samfunnets samlede motstandskraft. Forsvarskommisjonen skal videre etablere nødvendig forbindelse og samarbeid med totalberedskapskommisjonen. Det har vært et viktig mål å sikre at de to utredningene utfyller og forsterker hverandre. Mandatene er ulike, men har noen fellestrekk. Muligheten for å belyse de samme problemstillingene fra ulike synsvinkler og oppnå en viss form for arbeidsdeling har vært viktig.

Forsvarskommisjonen har lagt hovedvekten på muligheter og utfordringer rettet mot statssikkerheten, mens totalberedskapskommisjonen primært har sett på konsekvenser for samfunnssikkerheten.4 Kommisjonene har delt analyser og vurderinger, og de har samarbeidet om utredningsoppdrag. Vi ble også tidlig enige om å forsøke å fremme noen felles anbefalinger. Kommisjonene har avholdt to felles møter, og det har vært tett samarbeid mellom kommisjonens ledelse og sekretariat. Begge kommisjonsledere har flere ganger deltatt i samme arrangement og presentert kommisjonenes arbeid.

Forsvarskommisjonen har lagt vekt på å identifisere relevante og gjennomførbare veivalg og prioriteringer. Økonomisk, politisk, organisatorisk og teknologisk realisme har vært viktige hensyn når vi har vurdert veivalg, prioriteringer og konsekvenser. Forsvarskommisjonen har fått støtte fra Forsvarsdepartementet og Forsvarets forskningsinstitutt i kostnadsberegninger. Tallgrunnlaget er anslag basert på tilgjengelige vurderinger per april 2023, men dette er størrelser som er i konstant utvikling og endring. Usikkerheten rundt tallgrunnlaget øker jo lenger ut i tid tiltakene inntreffer. Kommisjonens fremstilling er derfor på et overordnet nivå, og peker på eksempler og utviklingsmuligheter for styrking av forsvarsevnen.

En annen viktig avgrensning i forsvarskommisjonens mandat er tidsperspektivet. Kommisjonen er bedt om å mene noe om norsk sikkerhet i et 10–20-årsperspektiv. Det er vanskelig å spå og mene noe sikkert om fremtiden. Alle som mener noe om fremtiden, gjør det med stor risiko for å ta feil. I en tid med stor usikkerhet, komplekse sammenhenger og høy endringstakt øker denne risikoen. Forsvarskommisjonen har lagt denne usikkerheten til grunn for vårt arbeid. Sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg og prioriteringer er naturlig å vurdere ut fra et 20-årsperspektiv. Disse er holdt på et overordnet og prinsipielt nivå. Konsekvenser og anbefalinger om forsvarssektorens videre utvikling kan vurderes med en noe kortere tidshorisont. Disse er derfor vurdert i et tiårsperspektiv. På denne måten forsøker vi å redusere usikkerheten, og samtidig gjøre rapporten mer presis og relevant.

1.2.3 Sammensetning og arbeidsform

Forsvarskommisjonen har bestått av 17 medlemmer. Regjeringen la til grunn at kommisjonen skulle være bredt sammensatt og bestå av mennesker med bakgrunn fra politikk, embetsverk, akademia, og partene i arbeidslivet. Syv av kommisjonens medlemmer er oppnevnt etter forslag fra partiene som ved Stortingsvalget i 2021 kom over sperregrensen. Forsvarskommisjonen har hatt følgende sammensetning:

1. Statsforvalter Knut Storberget, Elverum (leder)

2. Leder LO Stat Egil André Aas, Jessheim

3. Fylkestingsrepresentant Synne Høyforsslett Bjørbæk, Bodø

4. Avdelingsdirektør Kristin Ven Bruusgaard, Oslo

5. Administrerende direktør, Christian Chramer, Tromsø

6. Direktør Audun Halvorsen, Bærum

7. Professor Sissel Haugdal Jore, Stavanger

8. Statsforvalter Liv Signe Navarsete, Lærdal

9. Kommandørkaptein Espen Rasmussen, Bergen

10. Student Benedicte Røvik, Hamar

11. Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted, Oslo

12. Styremedlem Silvija Seres, Bærum (fra desember 2021 til august 2022)

13. Professor emeritus Rolf Tamnes, Oslo

14. Professor Øystein Tunsjø, Oslo

15. Administrerende direktør Ingvil Smines Tybring-Gjedde, Oslo

16. Beredskapsdirektør Tone Elisabeth Vangen, Bodø

17. Lærer Amy Brox Webber, Kirkenes

Kristin Ven Bruusgaard ble konstituert som nestleder ved oppstart. Forsvarsdepartementet (FD) opprettet et frittstående sekretariat for å tilrettelegge for forsvarskommisjonens arbeid. Sekretariatet har holdt til i Gamle Krigsskolens lokaler i Tollbugata 10 i Oslo. Sekretariatet har bestått av følgende medarbeidere:

1. Avdelingsdirektør Nina Borgen (leder av sekretariatet, FD)

2. Fagleder Per Kristian Overn Krohn (nestleder, FD)

3. Fagdirektør Gro Kolstad Mortvedt (FD)

4. Seniorrådgiver Bård Nikolas Vik Steen (FD)

5. Fagdirektør Kjetil Schie (Utenriksdepartementet, frem til august 2022)

6. Seniorrådgiver Bjørn Midthun, (Utenriksdepartementet fra august 2022)

7. Major Philip Matlary (Forsvaret)

8. Fagdirektør Elin Solberg (Justis- og beredskapsdepartementet, fra april 2022)

9. Forskningssjef André Pettersen, (Forsvarets forskningsinstitutt, fra oktober 2022)

10. Stabssersjant Fredrik Tandberg (Forsvaret)

11. Rådgiver Lill Pia Degvold (FD)

Forstørr bilde

Forsvarskommisjonen avbildet i ordresalen på Den Gamle Krigsskolen i Oslo der flere av møtene har vært gjennomført. Første rad, fra venstre: Synne Høyforsslett Bjørbæk, Sissel Haugdal Jore, Liv Signe Navarsete, Kristin Ven Bruusgaard, Knut Storberget, Tone Elisabeth Vangen, Ingvil Smines Tybring-Gjedde, Amy Brox Webber og Benedicte Røvik. Andre rad, fra venstre: Audun Halvorsen, Egil Andre Aas, Espen Rasmussen, Christian Chramer, Rolf Tamnes, Fredrik Sejersted og Øystein Tunsjø.

Foto: Torgeir Haugaard/Forsvaret

Forsvarskommisjonen startet arbeidet 19. januar 2022 og har hatt 24 samlinger, inkludert reiser. Vi har vekslet mellom digitale og fysiske møter, besøk og studiereiser. Samlingene i Norge har vært avholdt i Oslo og omegn, Innlandet, Troms og Finnmark, Nordland, Trøndelag og Bergen. Mange av samlingene har vi kombinert med besøk til avdelinger i Forsvaret og andre relevante fagmiljøer. Norske og utenlandske eksperter fra militære og sivile institusjoner, departementer, andre offentlige etater, interesseorganisasjoner og næringslivsaktører har delt kunnskap og presentert sine synspunkter for kommisjonen. Vi er blitt møtt med stor åpenhet, ærlighet og velvilje.

Kommisjonen har gjennomført to studiereiser til utlandet: den ene i Europa og Norden, den andre til USA. Vi har besøkt NATO-hovedkvarteret og har snakket med sentrale medarbeidere i EU-institusjonene i Brussel. Vi har hatt møter med representanter fra Norge, allierte land og internasjonale organisasjoner og forskningsmiljøer. Vi har snakket med sivile og militære myndigheter i Washington D.C., Berlin, London, Helsingfors og Stockholm. Forsvarskommisjonens ledelse og sekretariat har gjennomført en rekke møter med ulike offentlige og private virksomheter, organisasjoner og enkeltpersoner i hele perioden. En full oversikt over forsvarskommisjonens møter og aktivitet finnes i vedlegg 2. Vedlegg 3 lister opp alle personer som forsvarskommisjonen samlet eller enkeltrepresentanter har møtt.

Forsvarskommisjonen har basert sine vurderinger på flere typer kilder. I tillegg til alle menneskene vi har snakket med, har vi ønsket å basere vurderingene våre på et bredest mulig informasjons- og kunnskapsgrunnlag. Kommisjonen har hatt tilgang til et omfattende kildemateriale, blant annet arkivmateriale fra Forsvarsdepartementet, offentlige utredninger, forskningsrapporter og artikler. Mesteparten av kildegrunnlaget er offentlig tilgjengelig, mens deler av det er unntatt offentlighet eller sikkerhetsgradert i henhold til offentlighetsloven eller sikkerhetsloven.

I tillegg til sekretariatets utredningskapasitet har vi også brukt ekstern utredning. Forsvarskommisjonen bestilte en rekke delutredninger for å belyse spesielt krevende problemstillinger i mandatet, eller områder med kunnskapshull. Dette gjaldt problemstillinger knyttet til teknologi, klimaendringer og sammensatte trusler. I tillegg har vi bestilt en rekke kortere rapporter som skulle bidra til offentlig debatt om sentrale sikkerhets- og forsvarspolitiske problemstillinger i mandatet. En oversikt over rapporter og utredninger kommisjonen har bestilt fremgår i vedlegg 5.

Forsvarskommisjonen har oppfordret fagmiljøer, organisasjoner og berørte aktører til å komme med skriftlige innspill til vårt arbeid underveis. Vi ønsket ulike typer innspill gjerne rapporter, evalueringer og undersøkelser som er relevante for kommisjonens arbeid, eller vurderinger eller synspunkter. Forsvarskommisjonen har mottatt i overkant av 100 skriftlige innspill. De som ikke er gradert er publisert på vår hjemmeside og fremgår i vedlegg 6.5 Vi har gjennomgått innspillene og tatt dem med i betraktning i vårt arbeid.

Forsvarskommisjonen har lagt stor vekt på åpenhet og kommunikasjon rundt arbeidet vårt. En viktig del av mandatet har vært å skape offentlig debatt. Forsvarskommisjonen har i hele mandatperioden jobbet aktivt med å tilrettelegge for at sentrale temaer diskuteres i offentligheten. Dette har vi gjort på forskjellige måter. Forsvarskommisjonens medlemmer har deltatt på ulike diskusjonsarenaer, i kraft av rollen som kommisjonsmedlem, funksjon eller fagekspertise. Eksempler er debattinnlegg og kronikker, intervjuer eller deltagelse på debattmøter. Vi var tilstede på Arendalsuka der flere av forsvarskommisjonens medlemmer deltok i debatter. Vi arrangerte også «lyttepost» der folk kunne ta en prat og fremføre sitt budskap. Forsvarskommisjonen har selv tilrettelagt for debattmøter i Kirkenes, Tromsø, Oslo, Trondheim, Lillehammer og Bergen.

Kommisjonen har vært opptatt av å høre barn og unges perspektiver. De som er 10 år i 2023 vil være voksne om 10–20 år, som er denne rapportens tidsperspektiv. Det er våre barn som må leve med konsekvensene av vår generasjons veivalg og prioriteringer som blir tatt av vår generasjon. Kommisjonen har gjennom samtaler med elever på Grefsen skole, med politiske ungdomsorganisasjoner og sendinger på NRKs Supernytt, informert om vårt arbeid og innhentet innspill.

I tillegg til debattmøtene har kommisjonens leder og nestleder, medlemmer i kommisjonen og sekretariatet holdt foredrag og presentasjoner for ulike organisasjoner, partier og institusjoner. Dette har gitt en god anledning for disse til å bli kjent med forsvarskommisjonens aktiviteter og arbeid. Det har også gjort det lett å gi innspill. Nettsidene våre har gitt publikum anledning til å følge kommisjonens arbeid i hele perioden.

Det har vært en viktig målsetting i arbeidet å etablere en felles forståelse av mandatet og utfordringsbildet og enighet om sentrale veivalg og prioriteringer. En samlet forsvarskommisjon står langt på vei bak anbefalingene i denne rapporten. Medlemmene Amy Brox Webber og Synne Høyforsslett Bjørbæk har valgt å samle sine mindretallsmerknader knyttet til veivalg og prioriteringer i rapporten i hver sin særuttalelse som fremgår i kapittel 18. Kommisjonen er dessuten delt i et flertall og et mindretall hva angår forslaget om at regjeringen går i dialog med EU om mulighetene for en rammeavtale for norsk tilknytning til EUs felles utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dette fremgår i kapittel 14.

1.2.4 Struktur og innhold

Vår ambisjon er at forsvarskommisjonens analyse og budskap gir bedre allmenn forståelse for rammebetingelsene for norsk sikkerhet og hvilken politikk norske myndigheter kan føre for å forsvare vår frihet og selvstendighet. Vi har valgt å skrive en rapport som strekker perspektivet langt nok bak i historien slik at vi kan identifisere varige trekk som er særlig relevant for Norge inn i en ukjent fremtid.

Rapporten består av tre deler.

• Del I gir kommisjonens forståelse av de lange linjer i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og status for forsvaret av Norge.

• Del II ser på relevante utviklingstrekk som kan påvirke norsk sikkerhet de neste 10–20 årene. Dette omfatter internasjonale forhold, samfunnsmessige, demografiske, økonomiske, teknologiske og militærstrategiske trender og drivkrefter.

• Del III drøfter hva som er viktig å forsvare og hvordan forsvarsevnen kan styrkes for å møte den alvorlige sikkerhetssituasjonen. Kommisjonen foreslår å styrke forsvarsevnen gjennom Forsvaret, totalforsvaret, den allierte dimensjonen og nasjonale grep innen styring og ledelse. Her drøfter vi mulighetsrommet for norsk politikk, hvilket ambisjonsnivå norske myndigheter har for å styrke norsk sikkerhet, forsvar og beredskap, og hva det koster.

• Del IV konkluderer denne rapporten med hovedbudskap, viktigste anbefalinger og to særuttalelser. Til slutt kommer relevante vedlegg.