Del 3
Styrking av forsvarsevnen de neste 10–20 årene

11 Rammer for forsvaret av Norge

Forstørr bilde

Foto: Odin Kjendalen / Forsvaret

Vårt land ligger slik til at Norges fred bare kan sikres som en del av Europas fred. Bryter det først ut en krig på europeisk område, har vårt land ikke store muligheter til å bli holdt utenfor. Det er viktig at dette går klart inn i folkets bevissthet. Vårt folk må på en annen måte enn før den siste krigen bevisst og planfast ta del i en sikkerhetspolitikk som tar sikte på å bevare freden i Europa og verden.

Forsvarskommisjonen av 1946. Del I, s. 68

Forsvarskommisjonen av 1946 satte ord på et av Norges viktigste veivalg i det 20. århundre. Forsvarskommisjonen av 2021 er av den oppfatning at Norge på ny står overfor et veivalg. Det er behov for en omfattende styrking av vår forsvarsevne. Styrkingen er av en slik størrelse at det vil ha store konsekvenser for nasjonale prioriteringer i mange år fremover. En manglende styrking vil også kunne få store konsekvenser for vår fred og frihet. Det er tid for et bredt forsvarsforlik om forsvaret av Norge.

Del I har redegjort for grunnlaget for norsk sikkerhet (kapittel 2), herunder en vurdering av gjeldende status for forsvarsevnen (kapittel 3). Samlet viser del I kommisjonens forståelse for hvordan det står til for forsvaret av Norge. Del II har sett på relevante utviklingstrekk som kan påvirke norsk sikkerhet de neste 10–20 årene. Del I og II representerer det interne og eksterne problemet del III skal besvare. I del III drøfter kommisjonen hvorfor og hvordan forsvarsevnen kan styrkes gjennom henholdsvis Forsvaret, det øvrige totalforsvaret, alliert og internasjonalt samarbeid og nasjonale grep innen styring og ledelse. I kapittel 16 drøftes ambisjonsretninger for forsvarsevnen basert på vurderingene i del III, og hvilket ressursbehov et omfattende løft vil ha.

11.1 Innledning

Utviklingstrekkene som er beskrevet i del II, forsterker eksisterende sikkerhetsutfordringer og tilfører nye. Vern om norsk sikkerhet vil bli langt mer krevende de neste 10–20 årene enn de foregående 30. Utviklingstrekkene vil utfordre Norge på så omfattende og grunnleggende vis at de påvirker hele landet og alle deler av vår forsvarsevne og motstandskraft. I en urolig tid har norske myndigheter og Forsvaret behov for noen fastpunkter for å sette kurs for årene fremover. Samtidig må myndighetene være villig til å foreta nødvendig korreksjon og kursendring når det er nødvendig.

Dette kapittelet beskriver hva norsk sikkerhet bør være bygget på, hva som er viktigst å forsvare, hvilke fortrinn og sårbarheter Norge må utnytte og håndtere, og hva Forsvaret og forsvarssektoren skal bidra til som del av den innsatsen. Samlet representerer dette kommisjonens vurdering av hvordan forsvarsevnen bør styrkes på overordnet nivå. Norges strategiske interesser introduseres, og norske fortrinn og sårbarheter drøftes, før mål, forsvarskonsept og Forsvarets oppgaver blir vurdert og behandlet.

11.2 Norges strategiske interesser

Norske strategiske interesser og verdier er ikke beskrevet av regjeringen i noen autoritativ form. Det er en svakhet for innretningen av forsvaret av Norge. Norges sikkerhets- og forsvarspolitikk bør forankres i hva som er viktig å forsvare i et langsiktig perspektiv. I en tid med uro, usikkerhet og endring er det viktig å definere hva norske myndigheter ønsker skal kjennetegne Norge for å prioritere hva som skal forsvares. Det gir tydelighet og forutsigbarhet nasjonalt og internasjonalt.

Forstørr bilde

Kilde: Norsk Polarinstitutt og Kartverket

Noen strategiske interesser er så varige at de strekker seg utover 10–20 år. Disse interessene er ikke nye, men de sier noe om hva Norge er som land og folk. Forsvarskommisjonen har definert ni strategiske interesser for Norge:

Et fritt, uavhengig og udelelig Norge

Norge har flere ganger gjennom historien måttet kjempe for å vinne og gjenvinne sin frihet og selvstendighet. Slike perioder kan komme på ny. Frihet og selvstendighet er ingen konstant. Norge må hele tiden kunne beskytte og kjempe for det viktigste vi har.

Et land med sikkerhetspolitisk handlingsrom

Norge må kunne forfølge og fremme sine strategiske interesser. Norge må ha rom for å ta selvstendige beslutninger og innrette sikkerhets- og forsvarspolitikken for å kunne motstå press, håndtere episoder og hendelser, stå støtt i kriser, unngå angrep og hindre krig.

Et levende folkestyre og en anerkjent rettsstat

Norge har en høy demokratisk og rettsstatlig standard. Staten gir borgerne rettssikkerhet, frihet og likhet. Demokratiske institusjoner og rettsstatlige prinsipper må være beskyttet og ha rom til å virke til det beste for folk og samfunn. Politiske beslutningsprosesser og myndighetspersoners virke må være upåvirket av fremmed og uønsket innblanding. Demokratisk kontroll av militærmakten og andre statlige maktmidler må være ivaretatt.

Et motstandsdyktig og samlet folk

Befolkningen må ha rom til å leve sine liv uten unødig frykt for seg og sine. Befolkningen må være motstandsdyktig og evne å selvstendig forstå sine omgivelser. Befolkningen bør være mest mulig samlet. Ikke i betydningen at alle skal være enige om alt, men at så mange som mulig bør dele oppfatningen av hva som er viktig å forsvare. Dette er viktig for å motstå desinformasjon, forsøk på splittelse og utnyttelse fra fremmede aktører. Det legger også til rette for en nødvendig forsvarsvilje i befolkningen.

Et trygt og levedyktig samfunn preget av tillit mellom folk og myndigheter

Et godt samfunn å leve i om 10–20 år må være trygt og levedyktig. Det må være trygt i den forstand at stat og samfunn ikke bryter sammen i møte med plutselige og langvarige sikkerhetsutfordringer. Det må være levedyktig ved at kritiske samfunnsfunksjoner har nødvendig kapasitet og utholdenhet gjennom større prøvelser, og at samfunnet kan samles om felles innsats ved behov. Dette omfatter også å kunne gjenopprette styrke og kapasitet etter en gjennomlevd krise.

Et økonomisk selvstendig land med bærekraftig verdiskaping

Det norske økonomiske eventyret varer ikke evig. Vår velstand, levestandard og evne til å bidra til bærekraftig ressursbruk for kommende generasjoner forutsetter kontinuerlig innovasjon, tilpasning og satsing. Her er Norges fortrinn viktige å utnytte til vår fordel. Men først og fremst avhenger norsk økonomisk selvstendighet av sikkerhet, stabilitet og en internasjonal rettsorden. Vår verdiskaping og utnyttelse av våre ressurser, herunder verdifulle naturressurser, må være sikret, og om nødvendig, forsvart mot ytre press, påvirkning og angrep.

Et fungerende internasjonalt system for samarbeid og respekt for folkeretten

Norsk sikkerhet, velstand og utvikling hviler på et godt regulert internasjonalt system der mindre staters legitime interesser er respektert og beskyttet. Et system som gjennom omforente lover, regler og prinsipper regulerer samhandling mellom suverene og likeverdige stater er i norsk interesse.

Kilde: Norsk Polarinstitutt

Et internasjonalt orientert land som forfølger regionale og globale interesser

Norge er en arktisk, atlantisk, nordisk og europeisk stat. Norge er integrert i det internasjonale systemet gjennom handel, finans, teknologiutvikling, kompetanseutvikling og håndtering av klimaendringer. Vi påvirkes av uro og ustabilitet andre steder i verden og har et medansvar for å forebygge konflikter og forhindre at de sprer seg. Vår regionale og globale orientering er en styrke for Norge og norsk sikkerhet. Men vår avhengighet av omgivelsene forplikter. Internasjonal fred, frihet og stabilitet må forsvares, også utenfor Norges grenser.

Et alliert land med gjensidige sikkerhetsgarantier

Det er en dyrekjøpt erfaring for Norge at alenegang ikke er veien til frihet og selvstendighet. Norge kan kun forsvares sammen med andre. I snart 75 år har NATO og den kollektive sikkerhetsgarantien utgjort rammeverket for norsk sikkerhet. En politisk og militær allianse med gjensidige forpliktelser sikrer friheten og selvstendigheten for folk og samfunn.

Dette er varige interesser for norsk sikkerhet som forsvarskommisjonen mener representerer hva Norge har å forsvare. De bør legges til grunn for forsvaret av Norge og være utgangspunktet for en mest mulig samordnet og avklart forsvarsinnsats i fred, krise og krig. Det forutsetter at de strategiske interessene blir forstått av alle berørte sektorer, og at disse er ansvarliggjort.

En nasjonal forankring og konkretisering av Norges strategiske interesser på tvers av alle sektorer hører hjemme i en overordnet nasjonal sikkerhetsstrategi. Dette er en mangel i Norge, noe som gjør at også sikkerhets- og forsvarspolitiske rammer og føringer ikke har det nødvendige oppheng i tverrsektorielle føringer for ivaretakelsen av nasjonal sikkerhet. Kommisjonen behandler derfor spørsmålet og tar i 15.5 til orde for en nasjonal sikkerhetsstrategi og for styrket organisering og ledelse av sikkerhetsarbeidet på strategisk nivå.

Forsvarskommisjonen bruker denne vurderingen i behandlingen av sikkerhets- og forsvarspolitiske føringer for den videre utviklingen av forsvarsevnen.

11.3 Fortrinn og sårbarheter

11.3.1 Beliggenhet som tiltrekker interesse og støtte.

Norges beliggenhet lengst nord i Europa, mot Arktis og vendt mot Nord-Atlanteren har stor geopolitisk betydning. Norge ligger nær den russiske Nordflåten og basekomplekset på Kolahalvøya som huser en stor andel av Russlands ubåter som har kjernevåpen ombord. Å beskytte disse kapasitetene og sikre isfri adgang til Atlanterhavet, er sentralt i russisk strategi. Dette gjør Norge og norske nærområder strategisk viktig for USA og Storbritannia, men også Frankrike og Tyskland og NATO som helhet. Norges nærområder er viktig for situasjonsforståelse og tilstedeværelse.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Norges beliggenhet får enda større betydning etter hvert som pol-isen smelter og det ytre rom blir mer tilgjengelig. Selv om det trolig er flere tiår til Nordøstpassasjen blir isfri året rundt, vil en eventuell økning av skipstrafikken gjøre Norges plassering viktigere. Tilgangen på områder langt nord som Svalbard, egner seg for nedhenting av data fra satellitter. Det gir også Norge et tidlig forsprang i utnyttelsen av det ytre rom. Vår lange kystlinje gir gode muligheter for alliert tilgang til Østersjøregionen vestfra, mens store øvingsområder gjør Norge til et attraktivt område for alliert trening og øving.

Den strategiske beliggenheten gjør Norge også sårbar for press og aggresjon. Norske myndigheter kan i mindre grad enn andre småstater holde lav profil ved endringer i den regionale sikkerhetssituasjonen. Småstatens dilemma består i evnen til å tilpasse seg endringer samtidig som man tar hensyn til egne målsettinger og begrensede ressurser. En attraktiv beliggenhet kan gi ulemper, for eksempel at andre aktører ønsker en norsk opptreden og prioriteringer som ikke samsvarer med våre nasjonale interesser. Manglende eller dårlig håndtering av slike situasjoner kan gjøre Norge sårbart for press og tvang fra andre. Særlig i forholdet til Russland kan Norges strategiske beliggenhet komme i konflikt med russiske ønsker om å beskytte egne sikkerhetsinteresser. Dersom norsk innflytelse på utviklingen i alliert militær aktivitet i regionen reduseres kan konfrontasjonsnivået øke. Denne sårbarheten har vært søkt håndtert gjennom en helhetlig strategi for avskrekking og beroligelse i flere tiår. Det er nærheten til Russlands strategiske kjerneområde, vår avhengighet av import og eksport og vår nærhet til de viktigste handelsrutene på tvers av Atlanterhavet og Nordsjøen som setter Norge i en utsatt posisjon.

Forstørr bilde

Foto: Krister Sørbø / Forsvarets Forum

Norges strategiske beliggenhet blir mer synlig de neste 10–20 årene enten det er ønskelig fra norsk side eller ikke. Nordområdenes betydning for internasjonal stabilitet og sikkerhet øker når verden blir farligere. Kjernevåpendimensjonen blir mer fremtredende som maktfaktor i internasjonal politikk og norske myndigheter må tilpasse politikk og opptreden til en ny tid. Dette vil være utfordrende, men gir også muligheter. Norge har forutsetninger for å kunne ta et tydeligere ansvar for sikkerhet og stabilitet i vår region og å bruke vår posisjon til å øve innflytelse på sentrale spørsmål for internasjonal sikkerhet.

11.3.2 Utfordrende og gunstig geografi

Nærheten til allierte i øst, vest og sør gjør det relativt lettere å forsterke Norge enn mange andre land. Amerikanske og britiske luft- og sjøstyrker opererer ofte i våre nærområder og ytterligere forsterkninger kan komme til relativt raskt. Luft- og landstyrker kan i utgangspunktet også støtte Norge fra Sverige, Finland og Danmark. Vår geografi gjør at Norge kan få et sterkere forsvar igjen for ressursene vi bruker. Mulighetene for å skjule og distribuere moderne våpensystemer er utallige. Forutsetningene er gode for at Norge kan utnytte operasjonsmiljøet enda mer til egen fordel. Den lange kystlinjen mot Atlanterhavet skaper mange muligheter for mottak, støtte og etterforsyninger til hele Norden.

Norskekysten er Norges hjemmebane. Det er nesten ingen andre steder i verden som likner på vår kyst. Derfor er det få som har kompetanse til å føre krig i et slikt område. Det betyr at kysten kan gi Forsvaret en fordel som vil være svært vanskelig å utnytte, selv for en meget stor og sterk marine. Dette krever imidlertid tydelig og kontinuerlig tilstedeværelse i store havområder. Forvaltningen har i hovedsak vært ivaretatt av Kystvakten og delvis gjennom maritim overvåking. De fleste operasjonene som gjennomføres i Norge vil kunne betraktes som operasjoner i et maritimt operasjonsmiljø, særlig sett fra våre alliertes perspektiv.

Geografien kan også gjøre Norge sårbart. Norge ligger langt mot nord og forsyningslinjer og forsterkninger kan avskjæres og hindres. Norge, Sverige og Finland fremstår i realiteten som en øy i militærstrategisk forstand og den fysiske koblingen til det europeiske kontinentet er svak. Norges utstrekning, klima og topografi gjør det kostbart å bygge ut og vedlikeholde transportinfrastrukturen.

Nordområdene er særlig utsatt for klimaendringer. Stadig sterkere svingninger i vær og klima vil gjøre forsvaret av Norge mer krevende. Veinett, jernbane, havner og flyplasser er ulikt utbygd i ulike landsdeler, og er ikke alle steder dimensjonert for alliert mottak og forsterkning. Et langstrakt land gjør at flytting av kapasiteter tar tid og den lange kysten er eksponert for sabotasje, anslag og angrep. Tilstedeværelse over hele territoriet til enhver tid er ikke mulig. Derfor må norske og allierte styrker hele tiden prioritere og ta risiko på hvor tilstedeværelse er mest effektivt.

Norges geografi gir fordeler i den nye sikkerhetssituasjonen. I et mer konfronterende og ustabilt landskap der også globaliseringen kan være i tilbakegang, får geografien fornyet betydning. Et svensk og finsk NATO-medlemskap vil medføre at Norge er omgitt av allierte, unntatt i nordøst. Slik blir også den lange norske kysten mot vest mer relevant i øving og planlegging for alliert forsterkning på vei østover mot Sverige, Finland og Østersjøregionen. Plassert langt nord i Europa er realiteten også at Norge så langt har vært mer skånet enn andre av krigen i Ukraina og de etterfølgende konsekvensene. Det samme kan gjelde effekten av andre kriser eller konflikter som vil komme og gå, der vår geografi i seg selv reduserer vår berøring. Geografisk avstand gir imidlertid ingen garanti for trygghet.

11.3.3 Slitesterke bånd

Høy grad av tillit mellom stat, samfunn og folk er et fortrinn i forsvaret av Norge. Demokratisk kontroll med de væpnede styrker og bred konsensus om hovedlinjene i sikkerhets- og forsvarspolitikken gir et sterkt grunnlag for felles motstand mot angrep på styresett og territorium eller befolkningens frihet, medbestemmelsesrett og samhold. Et avklart og velfungerende system for maktoverføring avgrenser mulighetene for å så splid om eller utfordre sentrale myndighetsfunksjoner. Det demokratiske verdifellesskapet som Norge inngår i, styrker disse kvalitetene ytterligere. Demokratiene har felles interesse av å kjempe for hverandres frihet, selvbestemmelsesrett og en verdensorden basert på folkeretten og prinsippene i FN-pakten. Dette er avgjørende for å ivareta Norges interesser og handlingsrom. Samtidig gjør demokratiske lands historiske uvilje mot å skade hverandre at vi har lite å frykte fra andre demokratier.

Forstørr bilde

Foto: Mats Grimsæth / Forsvarets mediesenter

Ytringsfriheten gjør kontinuerlig utvikling av samfunnet mulig, og sørger for at feil avdekkes og utbedres. Et velorganisert samfunn med lav kriminalitet gir færre sårbarheter som en motstander kan utnytte. I perioder med store omveltninger og skepsis til etablerte institusjoner er tillit mellom folk og mellom folk og myndigheter særlig viktig. Tilliten bidrar til at folk er mer kritiske til usikre kilder, men også at de ønsker å hjelpe og støtte hverandre i en krise eller i møte med en fiende. Som ett av få land i Europa har Norge beholdt verneplikten etter den kalde krigen og opprettholdt dens omdømme. Førstegangstjeneste anerkjennes høyt av samfunnet og bidrar til å spre kunnskap om og bygge tillitt til Forsvaret i befolkningen.

Høy tillit og åpenhet i samfunnet gjør oss samtidig sårbare for påvirkning og desinformasjon. Statlige og ikke-statlige aktører kan forsøke å manipulere andre lands demokratiske prosesser, offentlig debatt og politisk og militær virkelighetsoppfatning. Norge er ikke nødvendigvis mindre sårbar enn andre land på dette feltet. Åpenhet og tillit uten nødvendig evne til kritisk tenking kan lede til en naivitet overfor omgivelsene som kan utnyttes. Åpenhet og tillit i samfunnet som ikke er understøttet av sikre systemer, er sårbare for undergraving. Sterke bånd mellom folk, samfunn og myndigheter vil ofte være lettere å rive ned enn å bygge opp.

11.3.4 Økonomisk tyngde

Norge er et økonomisk selvstendig land som følge av vår åpne, industrialiserte økonomi og samhandling internasjonalt. Norge har hentet store deler av vår rikdom fra olje- og gassvirksomhet. Verdiene har blitt forvaltet på en klok og langsiktig måte, som har kommet fellesskapet til gode og bidratt til å motvirke svingninger i økonomien. En sterk økonomi kan brukes til å sikre norske myndigheter handlingsalternativer overfor moderne sikkerhetsutfordringer andre land ikke har mulighet til.1 Statens store pengereserver gjør Norge mer robust i krisetider. Vi har råd til å betale for sikkerhet og beredskap, selv i nedgangstider. Kjøpekraften gir større langsiktighet og balanse i norsk forsvarsplanlegging enn hos mange allierte. Med betydelig kapasitet på transport, infrastruktur, kompetanse og en krigsforsikring som er unik i verden, spiller den norske handelsflåten også en viktig rolle i norsk og alliert kriseberedskap.2

Nordmenn har lang erfaring med å bygge fartøy for krevende forhold. Oljefunnene i Nordsjøen førte til at Norge i dag er verdensledende på fartøy innen petroleumsvirksomhet og teknologi for bruk på havbunnen. Innen fiskeri har også Norge vært teknologisk ledende med blant annet spesialiserte skip for havbruk. Selv om kjølen til norske skip ikke lenger legges i Norge er det fortsatt hos norske verft at mange av dem utrustes til en høy standard.

Med velstand følger imidlertid også sårbarheter. Norge har en sterkt internasjonalisert økonomi som i mange år har nytt godt av åpne, sammenvevde markeder og vekst i verdensøkonomien. Norske inntekter og pengereserver er i seg selv attraktive mål for vinning, press og påvirkning fra ondsinnede aktører. Statens pensjonsfond utland er en fremtredende investeringsaktør med global eksponering. Fondets forvaltning og verdier kan bli utsatt for digitale eller finansielle angrep som rammer Norges økonomiske handlefrihet direkte.3

Norsk offshoreindustri, havbruksnæringen og handelsflåten er også sårbare for digitale og fysiske anslag og angrep med hensikt å ramme eller lamme norsk økonomi. Fungerende systemer for norske banktjenester og finansielle transaksjoner er avgjørende for å få Norge til å gå rundt. Dramatiske fall i norsk økonomi vil gå hardt utover pengebruk på forsvar og sikkerhet i et høykost-land som Norge.

Norges økonomiske størrelse og vårt eierskap av over 1 pst. av verdens børsnoterte aksjer kan sette oss i en utsatt posisjon. Det lar seg ikke gjøre for et lite land med så store ressurser å gjemme seg bort. Vi kan bli utsatt for press om å bruke våre penger på områder vi ikke ønsker. Vår ekstreme eksponering mot verdensøkonomien betyr også at enorme ressurser kan bli borte ved dramatiske endringer som krig, pandemier eller finanskriser. Særlig fører rivaliseringen mellom Kina og USA til økt risiko for at Norges nasjonalformue kan bli kraftig og varig redusert, eller at vi blir utsatt for politisk press om hvor pengene våre bør plasseres.

Vår økonomi er i starten av 2020-årene i en særstilling internasjonalt. Lav gjeld, sunn økonomi, store reserver og gode inntektsutsikter gir norske myndigheter et handlingsrom få andre land har. Sterk økonomi gir trygghet, fleksibilitet og også tid. Der andre stater må handle raskt og med høyere risiko i møte med utfordringer, har Norge hatt anledning til å kjøpe seg noe tid. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved hvorvidt en slik tilnærming fortsatt er mulig eller ønskelig. Sterk økonomi gjør det også relativt lettere for Norge å fortsette å støtte oppunder sanksjoner mot Russland og eventuelle andre trusselaktører. I det globale maktskiftet har også Norge, i motsetning til mange andre land, økonomisk styrke til å være mer selektiv og strategisk med hensyn til hvilke økonomiske relasjoner til Kina Norge er tjent med på sikt.

11.3.5 Store naturressurser

Norge har eksklusiv tilgang på naturressurser som gir kraft, mat og viktige komponenter til industrien. Som den største energiprodusenten i Europa med demokrati som styreform er Norge en betydelig produsent og leverandør. Norge spiller en viktig rolle for å dekke EUs energibehov. Energieksporten til Storbritannia er også omfattende.4 Selv om verden tar steg i retning av et grønt skifte, og Norges produksjon vil reduseres noe i årene fremover, vil olje og gass trolig forbli sentrale norske eksportleveranser frem mot 2040.5 Europas behov for å gjøre seg uavhengig av russisk energi, og Norges satsing på alternative energikilder, vil trolig ytterligere styrke Norges posisjon i europeisk energisikkerhet.6

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Energisikkerhet er storpolitikk, og vår posisjon som energinasjon gjør oss utsatt for press, anslag og angrep i perioder av konfrontasjon i fred og i krise og krig. Norske kraftinstallasjoner strekker seg over store områder som er krevende å beskytte og overvåke. Norsk teknologi, kompetanse, produksjonsanlegg og rørledninger kan søkes utnyttet og bli utsatt for fysiske og digitale angrep. Som en viktig og synlig aktør i et kraftmarked av stor strategisk betydning for flere enn oss selv vil hele verdikjeden for kraftproduksjonen være utsatt.

Norges rolle som Europas viktigste olje- og gassleverandør gjør oss også til et åpenbart mål for dem som søker å skade NATO eller Europa. Ved å sprenge norske gassrør eller ramme kritisk olje- og gassinfrastruktur kan man sette store deler av Europas energiinfrastruktur ut av spill. Dette vil være spesielt alvorlig nå som tilgangen til olje og gass fra Russland er svært begrenset. Et anslag mot norsk energiinfrastruktur kan få store negative følger for europeisk økonomi.

Vår ressurstilgang får større sikkerhetspolitisk betydning. Tilgangen på fisk, olje, gass, mineraler, skog, jord og vannkraft er viktig for vår selvforsyning, og for å kunne legge til rette for industri-, nærings- og teknologiutvikling. Norges posisjon som eksportør av kraft og mat ligger an til å bli langt sterkere gjennom 2020-årene enn forutsatt. Det vil gi økt innflytelse og økte inntekter, men også et større ansvar for å bidra til europeisk utvikling og motvirke ustabilitet og nød. Dette er en grunnleggende ny situasjon for norske myndigheter som fordrer langsiktig og helhetlig politikk, understøttet av en demonstrert evne og vilje til å beskytte disse ressursene.

11.3.6 En troverdig alliert

NATO-medlemskapet utgjør rammeverket for Norges sikkerhet. NATO har bidratt til stabilitet og sikkerhet i det euroatlantiske området i over 70 år. Norge har et lite, men moderne og profesjonelt forsvar som er godt innrettet for å øve, trene og operere med andre NATO-styrker. I kombinasjon med vår strategiske beliggenhet har dette bidratt til at Norge er tett koblet til flere av våre alliertes mest sensitive og avanserte systemer, operasjoner, og etterretningssamvirke. Bilaterale samarbeids- og forsterkningsplaner med USA og Storbritannia, men også andre allierte og partnere, er en betydelig kilde til styrke.

Norges avhengighet av amerikansk sikkerhetspolitisk nærvær i norske nærområder kan også representere en sårbarhet. Amerikanske prioriteringer er i bevegelse som følge av indrepolitiske utfordringer i USA og økende global rivalisering med Kina. Skulle tilgangen på amerikansk politisk og militær støtte bli redusert i vår region, vil det være en potensielt alvorlig utfordring for oss. Norges sterke posisjon i NATO vil bli sterkt utfordret dersom Norge ikke øker sitt relative bidrag til byrdefordeling i alliansen gjennom å investere mer i eget forsvar. Kostnaden for Norge vil kunne bli redusert troverdighet og innflytelse.

Uten den allierte rammen blir Norge sårbart for press og aggresjon, og kostnaden for å verne om egne verdier og egen sikkerhet alene blir uhåndterlig. Norge er ikke i stand til å garantere for egen sikkerhet selv. Vi er avhengige av støtte og forpliktende forsterkningsplaner fra NATO samlet og gjennom bilaterale avtaler med nære allierte. Et mindre samlet NATO eller bortfall av alliert støtte i kritiske situasjoner vil ha dramatiske konsekvenser for forsvarsevnen og norsk sikkerhet. Uten den allierte dimensjonen reduseres effekten av Forsvarets egne kapasiteter. I en slik situasjon vil det være lettere for en motstander å ramme nasjonale mangler og svakheter på en måte som raskt snevrer inn norske myndigheters handlingsrom.

Like fullt er vår posisjon i alliansen i utgangspunktet god. Norge anerkjennes som en troverdig alliert med en demonstrert evne og vilje til å bidra til alliansens sikkerhet og kollektivt forsvar over mange år. Norge er også blant frontlinjestatene i NATO med reelle sikkerhetsbehov for å ivareta egen territoriell integritet hver dag, hele året. Utover anerkjente militære bidrag har Norge god politisk og diplomatisk innflytelse i alliansen samlet og overfor en rekke sentrale allierte. Norsk delaktighet og påvirkning på en rekke viktige NATO-beslutninger de senere år er større enn mange i Norge er klar over. Opprettholdelse av denne posisjonen blir viktigere, og Norge må jobbe aktivt på alle nivåer for at NATO utvikler seg i tråd med norske interesser.

11.3.7 Et høydigitalisert og teknologisk avansert samfunn

Norge har noen små, men svært konkurransedyktige teknologimiljøer innen blant annet maritim, ammunisjons-, rom- og missilteknologi. Utfordrende norske omgivelser knyttet til klima, værforhold, topografi og geografi har ledet til utviklingen av verdensledende teknologi. Norsk industri har et godt omdømme og evne til å konkurrere internasjonalt som følge av innovasjon og samarbeid med myndighetene. Vi er også i ferd med å utvikle et sterkt miljø innen utnyttelsen av det ytre rom og har flere kvaliteter som kan understøtte andre teknologiske satsingsområder. Norge har velutviklet teknologisk infrastruktur, langvarig industrisamarbeid med fagmiljøer i store teknologinasjoner, og som underleverandør til selskaper i USA og Europa. Dette gjør det enklere å integrere ny teknologi og få tak i ny kunnskap. Sterke teknologimiljøer bidrar til høyere kompetanse og innovasjonsevne i Forsvaret.

Verdensledende, men små miljøer på avansert teknologi er også sårbare. De er aktører i store, globale markeder og kan være mindre robuste mot svingninger, oppkjøpsforsøk og tap i egne verdikjeder. Norske teknologiselskaper kan være attraktive for tyveri av kunnskap og kompetanse, samt datainnbrudd og utpressing.

I et sammenkoblet samfunn er angrepsmulighetene uendelige. Eksempelvis vil et angrep mot våre betalingssystemer kunne sette store deler av samfunnet ut av spill. Hacking av databaser kan også gi våre motstandere tilgang på store mengder privat informasjon de kan bruke til å påvirke, manipulere eller presse.

Vi må utnytte vårt digitaliserte samfunn og høye teknologikompetanse i befolkningen. Norges begrensede størrelse og teknologiske modenhet gjør hurtig innføring og tilpasning av ny teknologi mulig. Forutsetningene for tett samarbeid mellom forsvar, industri og forskning er svært gode, kombinert med tilgang på et høykompetent arbeidsmarked. Utnyttelse av dette fortrinnet kommer ikke av seg selv og vil kreve strategisk satsing og investeringer for å komme forsvarsevnen til gode.

11.3.8 En høykompetent og tilpasningsdyktig befolkning

Høyt utdanningsnivå og en kompetent befolkning gjør det enklere for flere å delta i et forsvar som blir stadig mer teknologisk moderne, og som i økende grad tar i bruk sivil teknologi. Kombinasjonen av teknologisk kompetanse i befolkningen og sterke fagmiljøer skaper muligheter for å videreutvikle forsvaret og samarbeidet med allierte.

Norges lille befolkning setter begrensninger og gjør oss sårbare for blant annet samtidige hendelser som rammer flere samfunnsområder samtidig. Mange bekler flere roller som er samfunnskritiske. Nasjonale kriser som krever maksimal innsats fra mange sektorer, vil sette befolkningens utholdenhet og tilgjengelighet under stort press. Aldring og utenforskap kan redusere Norges evne til å hente ut ønsket effekt av befolkningen og en mindre andel av befolkningen vil være egnet for innsats i forsvaret av Norge dersom det blir krevet.

11.4 En maritim utfordring for Norge

Norge står i en særlig maritim utfordring de neste 10–20 årene. Norges strategiske interesser og norske fortrinn og sårbarheter vurdert opp mot det interne og eksterne utfordringsbildet, peker i maritim retning. Et farligere og mer uberegnelig Russland, USAs prioritering av Kina og finsk og svensk inntreden i NATO understreker dette. Sjøveiene er kritiske for å sikre forsyningslinjene til den nordiske halvøy.

Norges petroleums- og kraftproduksjon til havs er blitt enda viktigere for europeisk energisikkerhet. Åpning av havområder og sjøveier i Arktis, samt utviklingen i det ytre rom, vil sette ytterligere krav til norsk militær tilstedeværelse i Nordområdene. Vår forsvarsevne har imidlertid store mangler. Forsvarskommisjonen mener det er behov for en bred maritim satsing i den videre styrkingen av forsvarsevnen.

Norge er en maritim nasjon og tilhører i strategisk forstand et maritimt innsatsområde (figur 11.8). Betydelige deler av norsk verdiskaping og handel er basert på uhindret tilgang til norske havområder og sjøveier. Utsiktene for stabilitet og lavspenning i norske nærområder er dårligere enn på lang tid og norsk verdiskaping i samme område har aldri vært større. Norges beliggenhet påvirker norsk sikkerhet og strategisk handlefrihet i vestlig strategisk retning. Dette skyldes nærheten til Kolahalvøya samt en lang kystlinje mot Barentshavet og havområdene for russisk maktprojeksjon.

Forstørr bilde

Kilde: Norsk Polarinstitutt

Både den russiske og den allierte strategiske interessen for Norge og norske nærområder er direkte eller indirekte koblet til det maritime domenet. Alvoret i sikkerhetssituasjonen leder til at forebygging og avskrekking blir viktigere for å unngå konfrontasjon, konflikt og i verste fall krig. For Norge vil mye av denne forebyggingen og avskrekkingen bygge på en fellesoperativ tilnærming med særlig oppmerksomhet mot det maritime, fra hav til kyst. Forsvarets innretning må svare på den strategiske utviklingen i våre nærområder, med de maritime utfordringene som særlig fremtredende for norsk og alliert sikkerhet.

Den globale befolkningsøkningen og klimaendringene øker presset på verdens matforsyninger. Dette vil øke risikoen for ulovlig fiske i havområder som er underlagt norsk jurisdiksjon. Norge er en av verdens største fiskerinasjoner, og noen av verdens rikeste fiskefelt ligger i norsk økonomisk sone, som fiskevernsonen ved Svalbard eller fiskerisonen ved Jan Mayen.Kampen mot ulovlig fiske ville ikke vært mulig uten Kystvaktens kontinuerlige tilstedeværelse for å håndheve norske suverene rettigheter.

Norge må være forberedt på en mer tilspisset kamp om ressursene i havet og dermed risikoen for at også våre havområder vil bli utsatt for angrep. Vi er spesielt sårbare på Svalbard og i fiskevernsonen. Norge har også bi-land på den sørlige halvkule og har blant annet gjort krav på Bouvetøyas 683 730 kvadratkilometer med kontinentalsokkel.7 Til Dronning Maud Land og Peter I Øy er det også lagt inn suverenitetskrav, men på grunn av Antarktistraktaten av 1. desember 1959 er alle krav satt på vent.

Norge har gode forutsetninger for å satse på maritim sikkerhet. Norge har geografiske fortrinn som muliggjør økt maritim tilstedeværelse. Norge har en stor handelsflåte som kan ivareta forsyningssikkerhet. Planverk er utviklet for alliert mottak. Norsk petroleum, offshore og maritim sektor besitter kompetanse og teknologi til å utvikle maritime kapasiteter og autonome systemer som kan understøtte en maritim innretning. Norges romteknologi og verdikjede for utvikling og oppskytning av satellitter samt nedlastning av satellittdata, gir oss komparative fortrinn. Etterretningstjenesten har lang erfaring fra informasjonsinnhenting i det maritime og kan videreutvikle sin virksomhet.

Styrking av forsvarsevnen må reflektere utfordringene, behovet og våre forutsetninger for en maritim satsing. Det vil gi ytterligere klarhet og retning for Forsvaret at denne hovedretningen blir konkretisert. Forsvarskommisjonens forslag til et nytt ambisjonsnivå i maritim retning behandles i 12.3 og konkretiseres i 16.3.3 som en maritim satsing. Den maritime dimensjonen ved forsvaret av Norge omfatter aktiviteter og utviklingsbehov for hele Forsvarets strukturbredde, for sivil-militært samarbeid og for alliert samvirke i fred, krise og krig. På denne bakgrunn mener forsvarskommisjonen det er behov for å oppdatere mål, konsept og oppgaver.

11.5 Sikkerhets- og forsvarspolitiske mål

Som beskrevet i kapittel 2.5.6 har sikkerhetspolitikkens hovedformål vært mer eller mindre fast siden Norge fikk en selvstendig utenrikspolitikk i 1905. Det har handlet om hvordan posisjonere Norge for fred og fravær av krig. I tradisjonell forstand har sikkerhetspolitikkens funksjon vært vern om statssikkerheten. Frem til andre verdenskrig ble dette søkt oppnådd gjennom å unngå å bli involvert i krig og holde avstand til de dominerende aktørene. Etter andre verdenskrig ble det klart at det ikke var mulig å oppnå dette hovedformålet med alenegang. Freden kunne bare holdes sammen med andre, og krigen måtte hindres og om nødvendig kjempes, sammen med andre.

Skiftende regjeringer har under endrede sikkerhetspolitiske rammebetingelser stort sett holdt en konsistent sikkerhetspolitisk kurs siden 1945. Norge har utviklet et totalforsvar og forvaltet en verneplikt for å kompensere for liten størrelse. Skiftende regjeringer har så langt det går holdt fast ved et breddeforsvar fordi det er skalerbart og er relevant på land, til sjøs og i luften. Politikk og forsvar har vært innrettet ut fra en grunnleggende allianseavhengighet. Norges internasjonale profil, regionale opptreden og lokale innretning har hele tiden utviklet seg med henblikk på naboskapet til Sovjetunionen og senere Russland.

Fra slutten av den kalde krigen og frem til i dag har det blitt tydeligere at det ikke bare er krigen i seg selv, eller de mest eksistensielle kriser som kan sette en stat ut av spill. Sikkerhetspolitikkens formål har blitt utvidet til å omfatte ikke bare krigen, men også landets sikkerhet og sikkerhetsinteresser i fredstid og i krisesituasjoner. I tråd med denne utviklingen fikk hovedmålet for sikkerhetspolitikken følge av gradvis mer selvstendige og utrykte mål som suverenitet, territoriell integritet og politisk handlefrihet. Disse målene reflekterte en selvstendig stat med norske sikkerhetsinteresser som må vernes om i fred, krise og krig. Gjeldende sikkerhets- og forsvarspolitiske mål har videreført dette (2.5.6).

Nasjonal sikkerhet som begrep og samlebetegnelse er relevant i utviklingen av målbildet for sikkerhets- og forsvarspolitikken. Med et tilstrekkelig sammenfall mellom forsvarskommisjonens vurdering av de overordnede strategiske interesser (11.2), de nasjonale sikkerhetsinteressene i sikkerhetsloven (2.5.5) og gjeldende hovedmål for sikkerhets- og forsvarspolitikken (2.5.6), ligger det godt til rette for å rydde i og samkjøre begreper og forståelse. Av denne grunn bør innholdet i hovedmålet for sikkerhets- og forsvarspolitikken ligge fast og etablerte begreper gjenbrukes. Definisjonen av nasjonal sikkerhet kan blant annet bidra til å klargjøre virkeområdet for Forsvarets oppgaver (se 11.7.4).

Forsvarskommisjonen mener at sikkerhets- og forsvarspolitiske delmål bør oppdateres. Sikkerhets- og forsvarspolitiske mål må være et siktemål for all forsvarsinnsats. Målene må være styrende for forsvarssektorens oppdragsforståelse og være mest mulig tidløse. Historisk har overordnede mål og interesser for norsk sikkerhet vært uttrykt i varianter av å forsvare «land og folk». Både land og folk, eller territorium og befolkning, representerer og skaper materielle og immaterielle verdier som har betydning for en stat. I tillegg er det utviklingen og ivaretakelsen av institusjoner som binder land, folk og verdier sammen innenfor og på tvers av landegrenser. Samlet reflekterer disse Norges strategiske interesser (11.2). Forsvarskommisjonen mener disse fire kategoriene – befolkning, territorium, verdier og institusjoner representerer hva som må forsvares over tid, og uavhengig av trusselaktører.

Forsvarskommisjonen anbefaler derfor at følgende oppdaterte sikkerhets- og forsvarspolitiske mål bør legges til grunn for innretningen av sikkerhets- og forsvarspolitikken for de neste 10–20 årene:

Hovedmål for sikkerhets- og forsvarspolitikken:

• Forsvare norsk suverenitet, territoriell integritet, vårt demokratiske styresett og vår handlefrihet mot politisk, militært og annet press ved å bidra til å:

Delmål for sikkerhets- og forsvarspolitikken

• Forsvare vår befolkning, vårt territorium, våre verdier og våre institusjoner mot eksterne trusler

• Forhindre væpnet konflikt og fremveksten av trusler mot nasjonal og alliert sikkerhet

• Fremme norske sikkerhetsinteresser

Dette målbildet representerer både kontinuitet og endring. Kjernen i hva vi skal forsvare er som før, mens handlingsverbene er skjerpet i samsvar med alvoret i sikkerhetssituasjonen. Delmålene er tydeligere på at det er evnen til å forsvare det grunnleggende, forhindre det uønskede og fremme det ønskede som støtter oppunder hovedmålet. Målene er overordnet forsvarskonseptet, som er metoden for hvordan Forsvarets oppgaver skal løses.

11.6 Forsvarskonseptet

Et norsk forsvarskonsept må beskrive hva som utgjør vår forsvarsevne og ut fra det hvordan Norge skal forsvares. Norge har som beskrevet i 2.5.6, hatt ulike varianter av et forsvarskonsept på strategisk nivå. Strategisk nivå er i denne sammenheng departementsnivået med forankring i regjeringen og mot Stortinget. Dette er til forskjell fra mer operative konsepter på lavere nivå i Forsvaret. Gjeldende forsvarskonsept er på strategisk nivå og utgjør bindeleddet mellom sikkerhets- og forsvarspolitiske mål og Forsvarets oppgaver.

Gjeldende forsvarskonsept har solid forankring i norsk sikkerhets- og forsvarspolitisk tradisjon. Forsvarskommisjonen mener det likevel er en svakhet at det ikke er beskrevet mer inngående verken i langtidsplaner eller andre autoritative dokumenter. Det har trolig bidratt til at det tar tid for Forsvaret å forstå intensjonen og for mye tolkningsrom blir overlatt til leseren. Idéen og metoden for forsvaret av Norge bør beskrives mer utførlig og i gradert form, hvis nødvendig. Blant flere allierte land og i NATO blir slike konsepter ofte knyttet til utformingen av en forsvarsstrategi eller militærstrategi, eller begge deler. Norge har ikke utviklet slike dokumenter på lang tid.

Forsvarskonseptet må være en samlende idé for hvordan Norge skal forsvares, og hvor Forsvaret hører hjemme i innsatsen. Et forsvarskonsept må være styrende for forsvarssektorens utvikling, hvor ambisjon kan variere over tid innen en fast ramme. Forsvaret av Norge har siden 1949 hvilt på tre hovedsøyler: en militær del, en samfunnsdel og en alliert del. Disse søylene har samlet utgjort vår forsvarsevne i krig, men også i fred og krise. Slik må det være også for de neste 20 årene og dette må utgjøre rammen for et norsk forsvarskonsept. Norges strategiske interesser forsvares derfor gjennom en mest mulig samordnet nasjonal og alliert innsats, hjemme og ute, i fred, krise og krig.

Gitt alvoret for norsk sikkerhet og Forsvarets beskjedne størrelse, mener kommisjonen at en for stor andel av vår forsvarsevne i dag er overlatt til samfunnet for øvrig og til allierte. Forsvarets posisjon som del av konseptet er ikke der den bør være (se 11.5.2). Forsvaret mangler tilstrekkelig styrke for å løse sin del av oppdraget i forsvaret av Norge. Forsvarets egenevne må bli sterkere for å styrke nasjonal handlefrihet og for å avlaste andre samfunnsaktører og allierte i fred, krise og krig.

Kommisjonen anbefaler at konseptets oppbygging og fremstilling tydeligere går til kjernen i hva forsvarsevnen handler om; Forsvaret i front og støttet av samfunnet og allierte. Dette er fremstilt i figur 11.9. Her fremgår det tydeligere at Forsvaret er den fremste bestanddelen av forsvarsevnen, og at Forsvaret baserer sin styrke på gjensidig støtte fra samfunnet gjennom totalforsvaret og fra allierte både bilateralt og kollektivt i rammen av NATO. Det er viktig at den regionale dynamikken i NATO kommer tydeligere fram i et forsvarskonsept for forsvaret av Norge i en ny tid.

Helhetsperspektivet er sentralt for forsvarskommisjonen. Det bør tillegges ytterligere vekt i forsvarskonseptet. Tverrsektorielle avhengigheter og støttemuligheter må bli en mer integrert del av hvordan Forsvaret løser sitt oppdrag. Befolkningen for øvrig og næringsliv og industri bør også anerkjennes i forsvarskonseptet. Alvoret i sikkerhetssituasjonen og den helheten som må til for å få gjennomført en styrking, peker mot en tettere kobling mellom folk, forsvar og industri i fred, krise og krig. Den oppdaterte fremstillingen illustrerer disse nyansene og angir totalforsvaret som det nasjonale rammeverket for å fremstille forsvarsevne.

11.7 Forsvarets oppgaver

11.7.1 Forsvarets rolle i forsvaret av Norge

Forsvaret av Norge er ikke avgrenset til etaten Forsvaret eller forsvarssektoren, men favner alle sikkerhets- og beredskapsaktørene som er involvert i fred, krise og krig. Dette perspektivet er viktig for å kunne beskrive Forsvarets rolle og utvikling som ett av flere maktinstrument til myndighetenes disposisjon.

For Forsvaret betyr forsvaret av Norge mer enn beredskap i fred og væpnet motstandskamp ved krig. Forsvaret er og må være sentral i å forsvare norske strategiske interesser (se 11.2) som igjen er snevret inn og konkretisert i sikkerhets- og forsvarspolitiske mål (se 11.4.1). For å kunne prioritere og anvende de samlede ressurser mest mulig effektivt, må Forsvarets rolle forstås i sammenheng med øvrige maktmidler og alliert og internasjonalt samvirke.

Forsvaret, som omfatter maktmidlene militærmakt og etterretning, er et sikkerhetspolitisk instrument. Militærmakt, eller bruk av Forsvaret, er et relevant og nødvendig instrument for å verne om nasjonal sikkerhet i hele krisespekteret. Effektiv bruk av militærmakten vil ofte innebære kombinert bruk med andre statlige maktmidler som diplomati, informasjon, økonomi, finans og rettslige midler. Sammen med politiet er det kun Forsvaret som har lov til å bruke vold og våpen i sin maktutøvelse på vegne av staten.

Forsvaret tilfører Norge et sett med handlingsalternativer og bidrar til nasjonal handlefrihet i rammen av alliert og internasjonalt samvirke. Evne til å krige eller kjempe er en egenskap for å kunne gi ønskede politiske effekter og understøtte politiske mål. Forsvarets rolle er å løse oppdrag andre maktmidler ikke kan løse eller i situasjoner der andre maktmidler ikke strekker til. Kjernefunksjonen er å bidra til å motvirke trusler, anslag og angrep mot Norge, og om nødvendig bidra til å bekjempe disse.8

Forsvarets rolle som forvalter av voldsmakt på vegne av staten har hatt samme hovedtrekk over tid. Men det potensielle virkeområdet har utvidet seg. Vi står overfor et mer sammensatt trusselbilde som utfordrer skillet mellom fred, krise og krig. Vi har også fått flere nye operasjonsområder, som det digitale og det ytre rom. Disse faktorene utfordrer den tradisjonelle oppfatningen av hva et forsvar gjør og skal være i stand til. Nå kan en stats sikkerhet rammes dramatisk med ikke-konvensjonelle våpen, og fra flere operasjonsområder uten at det er en erklært krigstilstand. Det leder til en situasjon der videreføring av ambisjonsnivået for hva Forsvaret skal kunne, verne om nasjonal sikkerhet, blir stadig mer ressurskrevende.

Troverdig avskrekking i det digitale og ytre rom utfordrer Forsvarets innretning på andre måter enn tradisjonell militær avskrekking. På samme måte utfordrer sammensatte trusler og ikke-militær maktbruk nasjonal sikkerhet på områder som Forsvaret mangler kompetanse, kapasitet og myndighet til å beskytte. Denne utviklingen reiser noen grunnleggende politiske spørsmål om hva Forsvaret skal brukes til, og hvilke myndigheter som skal ha ansvar for å respondere på ulike typer trusler.

11.7.2 Forsvarets oppdrag i fred, krise og krig

Norge må kunne forsvares hele tiden. Norske myndigheter må legge til grunn at sikkerhetsutfordringer vil legge press på og ramme nasjonal sikkerhet på flere områder til enhver tid, ikke bare i krise og krig. I ett av operasjonsdomenene, det digitale rom, er norske sikkerhetsinteresser og norske virksomheter kontinuerlig under angrep. Moderne sikkerhetsutfordringer innebærer at befolkningen og samfunnet kan oppfatte at de lever i dyp fred, samtidig som Norge forsvares aktivt mot reelle, men ikke nødvendigvis like synlige trusler, anslag og angrep.

I sikkerhetspolitisk forstand kan fred defineres som fraværet av krig eller konflikt. Det er ikke det samme som fravær av press, trusler og anslag mot nasjonal sikkerhet. Forsvaret er allerede, og vil trolig bli, et mer aktivt sikkerhetspolitisk verktøy i en verden preget av kontinuerlig konkurranse og konfrontasjon fremfor et tydelig skille mellom fred og krise. Det holder ikke å forberede seg på en krig dersom Norge og norske sikkerhetsinteresser kan bli hardt rammet av militære og ikke-militære midler før det er mulig å konstatere at man står overfor en krig. Norske myndigheter må innrette forsvaret av Norge slik at nasjonale sikkerhetsinteresser sikres og fremmes gjennom hele krise- og konfliktspekteret. Også i det mange fortsatt vil oppleve som en fredstilstand.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Erkjennelsen av at det må tydelig forsvarsinnsats til i det daglige, har konsekvenser for hvordan forsvarsevnen brukes. Totalforsvarskonseptet må være gjennomgående og omfatte fred og ikke bare krise og krig for å kunne understøtte Forsvarets innsats. Alliert tilstedeværelse og øving og trening av forsterkningsplaner må være en del av normaltilstanden, og ikke et hastetiltak i krise. Forsvarets operative aktivitet må bli tydeligere i «fredstid» med dertil press på resterende kapasitet for støtteoppdrag til samfunnssikkerheten. Også denne utviklingen understreker behovet for et større forsvar som skal kunne operere mer kontinuerlig og samtidig.

Forsvarets daglige aktivitet bidrar til å holde krise og krig borte fra Norge. I nasjonal sammenheng er Forsvaret det dominerende statlige maktmiddelet jo høyere opp i krise- og konfliktspekteret en kommer. Motsatt er Forsvaret oftest i en støttende rolle jo lavere en er i krise- og konfliktspekteret.9 Dette er likevel en forenklet fremstilling, for Forsvaret løser oppdrag på vegne av staten i det daglige, selv om norske myndigheter ikke har definert det som en sikkerhetspolitisk krise. Eksempler er, utenom utenlandsoppdrag, aktiviteter knyttet til søk og redning, kystvakt, luftromsovervåking, grensevakt, vakthold ved militære og særlig sensitive installasjoner og andre operasjoner der den militære komponenten utgjør kjernen. På samme måte vil det være en rekke oppgaver i krise og krig som må utføres og ledes av andre enn militære avdelinger. Dette fordi Forsvaret mangler kapasitet, men også fordi ikke-militære aktører har et helhetsansvar som del av totalforsvaret. Det vises også til at det i Grunnloven er satt skranker for bruk av militær makt.

For en småstat som Norge er handlefriheten, og dermed effekten av Forsvarets innsats, størst i den lavere delen av krisespekteret. Høyere opp i krisespekteret og til og med krig vil Norge ha mindre handlefrihet selv om situasjonen skulle utarte på eller ved norsk territorium. I en krigslignende situasjon i vårt nærområde står mye mer enn norsk sikkerhet på spill. NATOs forsvarsplaner vil også aktiveres for å forsvare hele NATOs territorium. Samtidig vil kjernevåpenspørsmålet tre inn som et dominerende hensyn i norske og allierte disposisjoner. For denne dynamikken er Forsvaret lite, og Norges posisjon mindre betydningsfull. Derfor er det avgjørende for Norge å bidra i størst mulig grad til å forebygge og avskrekke bruk av militære og ikke-militære maktmidler mot norske strategiske interesser. På den måten kan norske myndigheter hindre eskalering til nivåer der vår nasjonale handlefrihet og innflytelse reduseres markant.

Det er også avgjørende for forsvaret av Norge å ha nødvendig alliert forankring og integrasjon på plass. Dersom situasjoner eskalerer, vil dermed norsk sikkerhet ivaretas av flere enn Norges begrensede kapasitet alene. Forsvarets evne til å operere sammen med og kunne lede andre totalforsvarsaktører og allierte styrker er derfor avgjørende, og forsvarskonseptet understøtter dette.

Forsvaret løser mange oppgaver allerede i fred. Enkelte oppgaver vil måtte prioriteres ned i krig. Forsvarskommisjonen legger til grunn at den nasjonale andelen av en forsvarsinnsats ved krigsutbrudd i eller ved Norge vil reduseres etter hvert som en krise eller krig blir mer omfattende. I en krigssituasjon vil norske ressurser bli utarmet, og behovet for alliert støtte vil være omfattende. Selv med ventede menneskelige og materielle tap i en krigssituasjon, er det like fullt naturlig å legge til grunn at Forsvarets kapasiteter vil konsentreres om å løse oppdrag i tråd med norske interesser også i en gjenopprettingsfase. Det bidrar til nasjonal innflytelse i en ekstremt sårbar situasjon.

Forsvaret har en rekke oppgaver å løse til enhver tid, og særlig i den lavere delen av krisespekteret. Myndighetene må ta høyde for en fortsatt bred oppgaveportefølje der det vil være behov for at flere militære oppdrag må løses samtidig. Ressursbruk på de ulike oppgavene er imidlertid ikke lik gjennom krisespekteret, og som beskrevet under vil oppgavene 2 og 3 være særlig dominerende når de slår inn for fullt. Forsvaret står slik i daglige prioriteringer mellom tildelte oppgaver og tilgjengelig kapasitet.

11.7.3 Innretning av Forsvarets oppgaver

Forsvarets oppgaver er Stortingets formelle oppdrag til militærmakten som avklarer Forsvarets rolle i forsvaret av Norge (se 2.4.3). Oppgavene skal være avledet av sikkerhets- og forsvarspolitiske mål (hva som skal oppnås) og ambisjonen er satt i rammen av forsvarskonseptet (hvordan det skal oppnås). Gjeldende oppgavesett reflekterer denne sammenhengen. Forsvarskommisjonen mener at dette er en styrke for sikkerhets- og forsvarspolitikken og et godt utgangspunkt for å fastsette Forsvarets rolle i forsvaret av Norge for de neste 10–20 årene.

Det synes å være et misforhold mellom Forsvarsdepartementets systematiske anvendelse av oppgavene som del av styringskjeden, og Forsvarets egen forståelse av hva oppgavene innebærer. Dette er eksemplifisert gjennom gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren, der ambisjonsbeskrivelsen i oppgavene ble justert for alvor, omfang og forventet ressurstilgang. Denne kalibreringen har så langt kommisjonen har kunnet se ikke blitt fulgt opp tilstrekkelig i prioriteringer og styring i forsvarssektoren. Forsvaret har i tillegg omdefinert sine ni oppgaver til fem hovedaktiviteter eller funksjoner.10 Det er et tydelig tegn på at Forsvarets oppgaver slik de har blitt forstått, ikke har vært ansett som et nyttig verktøy for å drive Forsvaret. Dette må ryddes opp i for at Forsvaret skal kunne anvendes effektivt og i tråd med politiske føringer.

Selve oppgaveformuleringene har i stort holdt seg over flere år, mens ambisjonsbeskrivelsen for hver oppgave har vært gjenstand for flere justeringer. Justeringene har kommet til som følge av at forverringen av sikkerhetssituasjonen stiller tøffere krav til hva Forsvaret skal være i stand til hvor og hvor raskt. Alvoret for norsk sikkerhet har blitt større, innholdet i oppgavene er mer krevende og Forsvaret har mindre volum. Dette har ført til en senkning i ambisjonsnivået for hva Forsvaret skal være i stand til alene. Slike justeringer fremgår i ambisjonsbeskrivelsen og er ikke like tydelig i selve oppgaveformuleringen.

Ambisjonsnivået var opprinnelig at Forsvaret skulle klare å stanse og sinke et militært angrep på Norge alene over noe tid før allierte forsterkninger var på plass. Siden har dette blitt endret til at Forsvaret skulle klare å håndtere sikkerhetspolitiske kriser uten hjelp, og nå til at Forsvaret skal kunne håndtere enkelte episoder og hendelser alene i en innledende fase.11 Dette har vært en naturlig nedjustering av ambisjonsnivået. Disse nyansene har i liten grad kommet frem i den mangeårige forsvarsdebatten om Finnmarks betydning i forsvaret av Norge.

For det første var tidligere ambisjonsnivå basert på noen problematiske antakelser om norsk forsvarsevne, og om hvordan en krig ville kunne arte seg nært Norge. Det var en oppfatning om at Forsvaret skulle kunne gjøre jobben først før allierte etter hvert skulle komme og ta over. For det andre har bevilgningene over forsvarsbudsjettet resultert i et stadig mindre forsvar, med mindre robusthet for å kunne møte en krigssituasjon. For det tredje har trussel- og utfordringsbildet blitt langt bredere og mer sammensatt enn hva tilfellet var for 10–30 år siden. En tenkt krigssituasjon i dag lar seg ikke definere geografisk. Det er også vanskeligere å forutsi hvilke virkemidler, hvilke våpen eller hvilke metoder som vil kunne bli brukt mot oss.

Vurderinger av sikkerhet finner ikke sted i et vakuum. Der Norge har senket ambisjonsnivået for hva Forsvaret skal være i stand til alene, har belastningen på sivile aktører og allierte økt, jamfør forsvarskonseptet. Det omtales gjerne som «politisk risiko» når ressurstilgangen ikke står i samsvar med oppgavene som skal løses. Risiko betyr imidlertid ikke at viktige aktiviteter for å verne om nasjonal sikkerhet bortfaller selv om Forsvarets ressurser ikke strekker til. Da er det andre aktører som kommer inn, i vårt tilfelle enten sivile aktører, andre allierte eller potensielle fiendtlige aktører. I et 10-20-årsperspektiv blir det viktig for norske myndigheter å få godt grep om sikkerhetspolitiske og tverrsektorielle kostnader og konsekvenser. Dette som følge av at Forsvaret får tilført mer ressurser til å klare å løse pålagte oppgaver, men også dersom Forsvaret ikke blir styrket i tilstrekkelig grad. Se nærmere behandling av dette i kapittel 16.

Forsvarskommisjonen tar til orde for at Forsvarets oppgaver må konkretisere og avgrense Forsvarets rolle i forsvaret av Norge. Et politisk bestemt oppgavesett må være styrende for operativ bruk av Forsvaret. Oppgavene bør bære preg av kontinuitet av hensyn til planverk, men samtidig kunne tilpasses endringer i Norges sikkerhetspolitiske stilling. På bakgrunn av dette mener forsvarskommisjonen at enkelte prinsipper bør ligge til grunn for forståelse, bruk og utvikling av Forsvarets oppgaver. De bør gjelde uavhengig av oppgaveformulering og ambisjonsnivå.

Prinsipper for Forsvarets oppgaver

• De må svare til forsvarskonseptet og sette Forsvaret (egenevnen) i front for at alle virkemidler i konseptet skal fungere.

• De må være førende for hele forsvarssektoren i den forstand at alle etater i sektoren må støtte opp om kjernevirksomheten konkretisert i oppgavene.

• De må gjelde i fred, krise og krig for å være tilpasset alvoret for norsk sikkerhet.

• De må være tydelige på hensikt, funksjon og avgrensning.

• Ambisjonsnivået i Forsvarets oppgaver og Forsvarets operative evne må få en mer sentral plass i Stortingets behandling av langtidsplaner for forsvarssektoren

• De bør integreres som styringsverktøy for bruk og utvikling av Forsvaret

• De må være mest mulig i samsvar med ressursbruken på forsvar

11.7.4 Oppdatering av Forsvarets oppgaver

Forsvarskommisjonen har vurdert behovet for en tilpasning av Forsvarets oppgaver for å bedre reflektere utfordringsbildet i dag og slik vi ser det for oss de neste 10–20 årene. Det kunne blant annet vært aktuelt å definere oppgavene tydeligere ut fra noen spesifikke kjernefunksjoner Forsvaret må ha for å kunne understøtte norske strategiske interesser best. Slike kjernefunksjoner kan beskrives med enklere ord og trolig kategoriseres i færre oppgaver. En slik omlegging kan være relevant, men endring i seg selv er ikke et tungt nok argument. Gjenkjennelighet og kontinuitet i oppgavesettet har også verdi.

Forsvarets ni oppgaver slik de foreligger, rommer mye. De har også en iboende fleksibilitet til å være relevant for utviklingstrekkene som del II beskriver og for å svare til oppdateringen av målbildet og forsvarskonseptet (11.5 og 11.6). Det er lite som peker i retning av at utviklingen vil snu i mer positiv retning de neste 10–20 år. Forsvarets oppgaver må reflektere dette. Forsvarskommisjonens vurdering av behovet for å justere gjeldende oppgaver drøftes under.

Oppgave 1 – Sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar

Oppgave 1 bør bestå, men nyanseres. Dette er Forsvarets viktigste og mest overordnede oppgave. Press, trusler og angrep må forhindres fordi kostnaden ved å bli rammet, politisk, økonomisk, menneskelig og militært, er uakseptabel. I den nye sikkerhetssituasjonen blir Forsvarets bidrag til avskrekking viktigere og mer ressurskrevende. Forsvaret må innrettes for kontinuerlige operasjoner i og rundt Norge. Disse skal ha til hensikt å demonstrere alliert samhold, motstandskraft og kampkraft i samvirke med allierte styrker.

Avskrekking som begrep kan oppfattes som brutalt, og man har tidligere omtalt denne oppgaven som en krigsforebyggende terskel. Det begrepet er imidlertid lite dekkende ettersom det ikke setter norsk evne i en alliert dimensjon, Det gir også et sekvensielt inntrykk av hva Norge skal klare alene og sammen med andre. Krigsforebyggende fremstår også smalere enn avskrekking da det omhandler kun krigen og ikke alle andre måter en småstat som Norge i dag kan bli rammet med militære og ikke-militære midler på. Terskel er problematisk da det etablerer en forventning om at det er mulig å definere en grense for når fiendtlig aggresjon passerer et uakseptabelt nivå som vil gi reaksjon. Det kan være en farlig øvelse for en småstat. Avskrekking favner bredere, gir større nasjonalt handlingsrom og er etablert norsk og alliert politikk.

Avskrekking handler om, alene og sammen med allierte, å vise militær styrke for å påvirke en motstander slik at han avstår fra å angripe eller true oss. Avskrekking er noe av det viktigste NATO gjør for å holde alliert territorium fritt for krig og konflikt, og slik må det fortsette. Selve oppgave 1 bør imidlertid inkludere begrepet forebygge for å synliggjøre hvordan en småstat som Norge hele tiden må kombinere harde og myke virkemidler for å fremme og motvirke uønsket eskalering i egne nærområder. Det gjelder også for Forsvaret og nyansen bør tydeligere frem i oppgavesettet.

Oppgave 2 – Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep

Oppgave 2 bør bestå. Dersom avskrekking feiler, må vi kunne kjempe for vår frihet og selvstendighet med alle nødvendige midler. Alvoret og realitetene i denne oppgaven har kommet tettere på Forsvaret og på det norske samfunnet etter krigen på ny kom til Europa i februar 2022. Derfor blir også denne oppgaven viktigere og mer ressurskrevende. Alle norske beredskapsaktører med Forsvaret i front må ta høyde for at krigen kan ramme oss også. Krig kan komme til Norge, eller til alliert territorium på en slik måte at også vi må bidra med alt vi har.

Oppgave 3 – Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement

Oppgave 3 bør slås sammen med oppgave 2. Denne oppgaven omfatter alvorlige, men noe mindre krevende situasjoner enn det oppgave 2 dekker. Gitt sikkerhetssituasjonen og den krevende overgangen fra mer lavintensive, sammensatte trusler til mer høyintensive, militære trusler er det aktuelt å slå sammen oppgave 2 og 3. Forsvarets oppdrag er forsvare Norge, uavhengig av om vi er i fred, krise eller krig og uavhengig av om hendelsen er liten eller stor. Dersom avskrekkingen feiler, må en tilmålt respons komme. Det bidrar til klarhet for Forsvaret. I den enkelte situasjon vil det uansett bli klargjort om Forsvaret opererer støttet av eller til støtte for andre sivile myndigheter eller allierte.

Oppgave 4 – Sikre nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning

Oppgave 4 bør bestå, men omformuleres. Denne oppgaven er helt sentral og gjennomgående for Forsvaret i fred, krise og krig. Hele Forsvaret, men også i økende grad resten av totalforsvaret og samfunnet for øvrig, er avhengig av best mulig situasjonsforståelse for å operere effektivt. Stabiliteten i sikkerhetssituasjon er skjør og spenningen kan øke på kort varsel. Det gjør at risikoen for misforståelser øker. Med dette som bakteppe er det helt avgjørende med rettidig og nyansert informasjon om situasjonen. Det blir viktigere for Forsvaret å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse og å kunne levere denne fortløpende til allierte og sivile myndigheter som skal operere i norske nærområder. Denne funksjonen ved overvåking og etterretning bør reflekteres tydeligere i oppgaveformuleringen.

Oppgave 5 – Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

Oppgave 5 bør bestå. Denne oppgaven handler om Forsvarets aktiviteter for å verne om norsk suverenitet og suverene rettigheter. Det handler også om å kunne håndtere krenkelser fra fremmede stater og ikke-statlige aktører som berører statssikkerheten. Her er jevnlig militær tilstedeværelse i alle domener sentralt. Med økt russisk aktivitet i norske nærområder vil dette kreve mer av Forsvarets evne til å være tilstede i det daglige.

Oppgave 6 – Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

Oppgave 6 bør bestå. Oppgaven omhandler håndhevelse av norsk lov på tildelte områder overfor privatpersoner og private aktører. Denne oppgaven er primært knyttet til Forsvarets forhåndsavklarte støtte til andre myndigheter (i motsetning til oppgave 9 som oftest er mer oppdukkende behov). For Forsvaret gjelder dette særlig ressurskontroll og annen myndighetsutøvelse til havs, inkludert rundt våre øygrupper og grenseoppsyn som del av grensevaktens oppdrag i Øst-Finnmark. Større økonomisk og privat aktivitet særlig i norske havområder, vil bidra til å forsterke behovet for Forsvarets oppdrag innen myndighetsutøvelse.

Oppgave 7 – Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner

Oppgave 7 bør slås sammen med oppgave 8. Norge har over mange år bidratt med militære styrker til internasjonal innsats, også utenom kollektivt forsvar i NATO. Dette omfatter bidrag til internasjonal fred, sikkerhet og stabilitet. Omfanget av og den politiske viljen til slik innsats varierer over tid. Behovet blir imidlertid aldri borte og det vil være i tråd med Norges strategiske interesser å opprettholde bestillingen til Forsvaret om å ha kapasitet til en slik oppgave.

Oppgave 8 – Bidra til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

Oppgave 8 bør slås sammen med oppgave 7. Internasjonalt militært samarbeid viser til mindre og ofte mer politisk rettede aktiviteter enn oppgave 7. Forsvaret har over tid bidratt med verdifull kompetanse innen kapasitetsbygging i krigsherjede områder, støtte til sikkerhetssektorreform, rustningskontroll og tiltak for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen. I en farligere og mer urolig verden kan slike aktiviteter være viktig for å fremme internasjonal sikkerhet og stabilitet. Det kan være aktuelt å se slike aktiviteter tydeligere i sammenheng med oppgave 7. Én samlende oppgave for Forsvaret som omhandler internasjonal innsats utover NATO-operasjoner, gir tydelighet og anledning til bedre styring og prioritering av ressurser.

Oppgave 9 – Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Oppgave 9 bør bestå, men bli tydeligere. Denne oppgaven omhandler Forsvarets støtte til samfunnet for oppdrag som ikke omhandler statssikkerheten (oppgave 1–5) eller allerede avklarte militære oppdrag (oppgave 6) som også berører samfunnssikkerhetshensyn. Oppgaveformuleringen er dermed noe upresis da den kan oppfattes å romme alt av Forsvarets støtte til samfunnet, inkludert når politiet ber om bistand til særlige oppdrag. Noen bistandsoppdrag faller innunder oppgave 9 (flom- og skredstøtte, massevaksinering, m.m.), mens andre bistandsoppdrag er langt tydeligere knyttet til norsk sikkerhet (terrorbekjempelse, særlig overvåking og forsterkning av vakthold). Disse berører gjerne oppgavene 2, 3, 4 og 5.

Med en styrking av Forsvarets egenevne kombinert med utviklingstrekkene innen sammensatte trusler finner forsvarskommisjonen det rimelig at det settes krav til at Forsvarets ressurser skal kunne brukes mer også til støtte for politiet og andre statlige myndigheter i håndtering av særlige oppdrag for nasjonal sikkerhet. Det bør imidlertid ikke gjøres ved å definere en oppgave 9 som dimensjonerende, men ved å klargjøre den allerede tunge sivil-militære egenarten ved de dimensjonerende oppgavene. Enkelte sammensatte trusler kan ramme statssikkerheten og Forsvarets støtte til sivile myndigheter i å håndtere slike trusler hører med under oppgaver som å forsvare, overvåke og hevde suverenitet.

Nytt oppgavesett for Forsvaret

Det eksisterende oppgavesettet er vurdert opp mot forsvarskommisjonens definisjon av strategiske interesser, sikkerhets- og forsvarspolitiske mål og forsvarskonseptet. Ut fra dette anbefaler kommisjonen følgende oppgaver for Forsvaret:

1. Forebygge og avskrekke press, trusler og anslag mot norsk og alliert sikkerhet med basis i NATOs kollektive forsvar

2. Forsvare Norge og allierte mot trusler, anslag og angrep

3. Overvåke norske interesseområder og varsle relevante myndigheter av hensyn til nasjonal sikkerhet

4. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

5. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

6. Bidra militært til internasjonal innsats utover støtte til kollektivt forsvar

7. Bidra med øvrig militær støtte og bistand til samfunnet

Med en slik innretning, med 7 oppgaver i stedet for 9, er oppgavene forenklet, formulert tydeligere og bedre tilpasset en ny sikkerhetssituasjon for Norge. Oppgavene bærer fortsatt på kontinuiteten i oppgavesettet de siste 30 årene. Oppgavene 1 til 5 bør være dimensjonerende for bruk og utvikling av Forsvaret. Det betyr at Forsvaret skal bli tilført ressurser for å kunne løse disse oppgavene. Oppgavene 6 og 7 er også viktige, men Forsvaret skal ikke være organisert eller finansiert spesifikt for disse. Dette vil være i samsvar med gjeldende praksis. Dette oppdaterte oppgavesettet er bærende for kommisjonens vurdering av Forsvarets egenevne og tilhørende ambisjon i kapittel 12.

11.8 Kommisjonens vurdering

Gjeldende innretning og kurs i sikkerhets- og forsvarspolitikken er ikke tilstrekkelig for å håndtere alvoret i tråd med norske strategiske interesser. Om den nye tiden blir en kald krig mellom to supermakter, en periode preget av konfliktfylt sameksistens, et nytt jernteppe over Europa, eller noe helt annet, er av sekundær betydning. En langsiktig, nasjonal satsing på forsvar, sikkerhet og beredskap må starte nå.

Forstørr bilde

Forsvaret av Norge vil bli en tydeligere kontinuerlig aktivitet, og det vil kreve mer av befolkning, samfunn, virksomheter og myndigheter på alle nivåer. Forsvarsevnen må fortsatt omfatte et nasjonalt forsvar, en alliert dimensjon og et tilpasset totalforsvar. Endrede strategiske rammebetingelser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk forsterker behovet for en bred, maritim satsing i forsvaret av Norge, etterfulgt av en helhetlig styrking av vår samlede forsvarsevne.

Innretningen av sikkerhets- og forsvarspolitikken må være mest mulig langsiktig og mest mulig tilpasset de til enhver tid politiske behov og realiteter. Forsvarskommisjonen foreslår å oppdatere sikkerhets- og forsvarspolitiske mål, forsvarskonseptet og Forsvarets oppgaver. I sum utgjør dette sikkerhets- og forsvarspolitiske føringer for forsvaret av Norge og Forsvarets rolle (figur 11.11).

Forsvarskommisjonen foreslår å tilpasse sikkerhets- og forsvarspolitiske mål for å svare bedre til Norges strategiske interesser. Dermed reflekterer de tydeligere hva som skal forsvares. Det gir klarhet til konsept og oppgaver og dermed Forsvarets rolle i forsvaret av Norge.

Forsvarskonseptet anbefales videreført, men med en tydeligere og enklere fremstilling. Nøkkelen til en styrket forsvarsevne ligger i at aktører og kapasiteter finner sammen i fred, krise og krig slik forsvarskonseptet legger til rette for. Samarbeid og integrasjon må være på plass før prøvelsene kommer. Det er kontinuitet i de sentrale bestanddelene av vår forsvarsevne: forsvar, samfunn og allianse.

For å møte alvoret må Forsvarets egenevne og det sivil-militære samvirket styrkes. Forsvaret med forsvarssektoren er den spisse enden og Norges fremste virkemiddel for å understøtte sikkerhets- og forsvarspolitiske mål. Allianseavhengigheten forblir stor, og Norge må være i posisjon for å ivareta egne interesser internasjonalt. Konseptet er rammen for å få til den helhetlige satsingen på sikkerhet, forsvar og beredskap som kommisjonen anbefaler.

Forsvarskommisjonen foreslår en justering av Forsvarets oppgaver som er bedre tilpasset Forsvarets oppdaterte rolle i forsvaret av Norge. Oppgavene foreslås forenklet og redusert i antall. Forsvarets oppgaver svarer til forsvarskonseptet og setter Forsvarets egenevne tydelig i front. Det forutsetter imidlertid handling fra norsk side og en omfattende satsing på et større forsvar. Forsvarets oppgaver gjelder for hele forsvarssektoren og øvrige etater må styres tydeligere for å kunne støtte Forsvaret deretter. Forsvarskommisjonens anbefaling for tilpasning av forsvarskonsept og Forsvarets oppgaver ligger til grunn for drøftelser om hvordan forsvarsevnen kan styrkes. Dette behandles i kapitlene 12, 13 og 14.

12 Forsvarets egenevne

12.1 Innledning

Forsvarets egenevne er i front i det norske forsvarskonseptet. Det omfatter Forsvarets samlede evne til å være til stede til rett tid, og med det som trengs for forsvaret av Norge i fred, krise og krig. Forsvaret skal utnytte og samvirke med allierte og sivile aktører i rammen av henholdsvis NATO og totalforsvarskonseptet. Forsvarets egenevne i denne sammenheng omfatter all kapasitet Forsvaret kan stille med fra forsvarssektoren som helhet.

Forsvarskommisjonen mener at Forsvarets egenevne må styrkes for å kunne beskytte og fremme vår nasjonale handlefrihet. Dette innebærer at Forsvaret i sin helhet må økes i volum, i robusthet og fleksibilitet. Det er nødvendig for at Norge skal kunne ta mer ansvar for egen sikkerhet, få nødvendig effekt ut av totalforsvaret og den allierte dimensjonen i den samlede forsvarsevnen. En substansiell styrking av Forsvaret er det sentrale grepet som må til for å styrke forsvarsevnen.

Dette kapittelet omhandler hvordan Forsvarets egenevne bør styrkes. Kommisjonen fremmer dimensjonerende prinsipper for bruk og utvikling av forsvarssektoren, og setter en overordnet ambisjon for hva Forsvaret bør settes i stand til i et 10–20-årsperspektiv. Kapittelet tar for seg ambisjon og utviklingsmuligheter innen de ulike domenene, og drøfter til slutt hvilke konsekvenser dette bør ha for personell og kompetanseområdet.

12.2 Føringer for utvikling og bruk av Forsvaret

12.2.1 Innretning for en ny tid

Krig og risiko for en ny og stor frossen konflikt i Europa vil prege norsk og alliert sikkerhetspolitikk i mange år fremover. Alvoret i sikkerhetssituasjonen gjør at Forsvaret må forberede seg på hele spekteret av sikkerhetsutfordringer mot nasjonal sikkerhet i fred og krise og krig. Gjeldende plan for Forsvarets utvikling tar ikke høyde for et forsvar som vil stå mer eller mindre kontinuerlig i krisesituasjoner, og der størsteparten av strukturen vil være i operativ bruk hele tiden. Styrkingen som ligger inne i gjeldende plan, frem til 2028, vil bedre den operative evnen, men først og fremst målt opp mot et forsvar som kan operere over noe tid med normal drift i ryggen. Dimensjoneringen av Forsvaret i fremtiden blir for samarbeid med flere aktører, flere trusseltyper, flere domener og i hele konfliktspekteret (se 11.7).

For å kunne levere ønsket effekt må Forsvaret få hele forsvarssektoren til å jobbe i samme retning og levere felles kraft. Forsvaret er også avhengig av å utnytte samvirket innen totalforsvaret og den allierte dimensjonen for å levere effektiv militærmakt. I en mer ustabil sikkerhetssituasjon ivaretas også nasjonale sikkerhetsinteresser gjennom flernasjonal krisehåndtering og militær innsats utenfor norsk territorium. Norges nasjonale sikkerhetsbehov forblir tett knyttet til NATOs grunnleggende fellesbehov. Forsvaret må ha evne til å operere sømløst med våre viktigste allierte, og i NATO-operasjoner på og utenfor eget territorium.

Dimensjoneringen av Forsvaret må være basert på hvilket forsvar som er nødvendig gitt utfordringsbildet og oppgavene som skal løses. Dimensjoneringen bør ligge til grunn for all bruk, utvikling og innretning av Forsvaret og forsvarssektoren. Dimensjoneringen av Forsvaret må henge direkte sammen med Forsvarets rolle i forsvaret av Norge og hva som skal forsvares i rammen av nasjonal sikkerhet.

Forsvarskommisjonen mener Forsvaret må dimensjoneres for krise og krig, for tilpasset bredde og dybde, for alliert og sivilt samvirke, for innsats ute og hjemme og for god utnyttelse av teknologi (Figur 12.1). Slike dimensjonerende prinsipper for Forsvarets egenevne er ikke tydelige i gjeldende politikk. De blir særlig viktige ved en omfattende styrking av Forsvaret.

12.2.2 Dimensjonert for krise og krig

Krigens krav må ligge til grunn for innretning av militærmakten. Det fremstår kanskje selvsagt, men er ikke det. En lang og relativt fredelig periode på eget territorium har gjort at mange allierte, deriblant Norge, har tatt for lett på kombinasjon av robusthet og fleksibilitet som et forsvar trenger. I en farligere og mer ustabil tid holder det ikke at enkeltkapasiteter eller at kun den såkalte spisse enden er innrettet for de mest krevende situasjonene. Hele Forsvaret og forsvarssektoren må innrettes for utviklingen av sikkerhetssituasjonen, og ta høyde for at krise og konflikt kan bli en realitet. Forsvaret må settes opp og brukes ut fra en bred og dyp forståelse av alvoret i oppdraget norske soldater skal være i stand til å løse.

Dimensjonering for krise og krig vil gjøre Forsvaret i stand til å avskrekke og forebygge trusler, anslag og angrep som angitt i Forsvarets oppgave 1. Slik dimensjonering vil også gjøre Forsvaret i stand til å ta opp kampen dersom trusler, anslag og angrep rammer nasjonal sikkerhet som angitt i oppgave 2. Dimensjonering for krise og krig stiller også skjerpede krav til evnen til å etablere og formidle situasjonsforståelse som angitt i oppgave 3. En viktig del av forsvarskampen er også å bidra til beskyttelse av befolkning, territorium, verdier og institusjoner som angitt i målbildet for sikkerhets- og forsvarspolitikken

Krigens karakter er i endring. Innretning for krise og krig betyr ikke innretning for én bestemt krig, ett bestemt sted. Innretning for krise og krig betyr å anvende og utvikle et forsvar ut fra erkjennelsen av at krig kan ramme Norge igjen, og at kriser vil komme. Forsvaret må være i stand til å bidra til å forme omgivelsene, og motvirke kriser og krig. I det regionale og korte perspektivet omfatter dette å bidra til å avskrekke Russland. I det globale og lengre perspektivet vil denne dimensjoneringen omfatte å forberede seg på en verden preget av langvarig konfrontasjon mellom to supermakter, USA og Kina. Væpnet konflikt kan oppstå med globale og regionale ringvirkninger. Dette er situasjoner Norge må være forberedt på.

Dimensjonering for krise og krig skjerper krav til reaksjonsevne, tilgjengelighet og utholdenhet på militære styrker. Det må stilles strengere krav til tilgjengelighet på materiell, ammunisjon og reservedeler. Det trengs en plan for å fylle beredskapslagre systematisk og rettidig. Det vil kreve gode avtaler med industrien og gode strategiske avtaler med sivile aktører.

Forsvaret må ha reaksjonsevne og beredskap til å møte en krise eller væpnet konflikt raskt og med tilpasset og koordinert kraft. Behovet for rettidig varsling innebærer at Forsvaret må være tilstede for å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse i hele det norske nærområdet.

Forsvarskommisjonen vil særlig understreke viktigheten av at Forsvaret utvikles for en best mulig balanse mellom reaksjonsevne og utholdenhet. Situasjonen krever det, og det bidrar til at Norge bedre kan møte egen forpliktelse i NATO-traktatens artikler 3 og 5.12 Denne balansen forutsetter et robust volum i styrkestrukturen for å gjøre det mulig å løse langvarige oppdrag hjemme og ute.

12.2.3 Dimensjonert for bredde og dybde

Et breddeforsvar har vært og forblir i Norges strategiske interesse. For en alliert småstat som Norge med strategiske interesser som beskrevet i 11.2, bør bredde gå foran dybde. Alvoret i sikkerhetssituasjonen gir nå behov for begge deler. En bredde av evner gjør Norge militært relevant i alle domener. Bredde er lettere skalerbart opp og ned sammenlignet med et forsvar uten bredde, men med mer dybde. Bredde er grunnleggende byggesteiner for dagens og fremtidens fellesoperasjoner. En samlet norsk og alliert bredde i evner er kritisk for å unngå hull som kan utnyttes av motstandere. På samme måte er denne bredden nødvendig for at offensive militære operasjoner skal kunne være avgjørende.

Dimensjonering for bredde og dybde understøtter kommisjonens anbefaling for flere av Forsvarets oppgaver. En bedre kombinasjon av bredde og dybde vil være nødvendig for å kunne forebygge og avskrekke (oppgave 1), forsvare (oppgave 2), hevde suverenitet og suverene rettigheter (oppgave 4) og ved ytterligere militære bidrag til samfunnet (oppgave 7). Uten en klar dimensjonering for bredde og dybde vil ikke Forsvaret være i stand til å fylle sin rolle i forsvaret av Norge, og større deler av disse sentrale oppgavene for Forsvaret må løses av sivile eller allierte eller forbli uløst.

En nasjonal minimumsbredde i kapasiteter er kritisk for Norges evne til å bidra i og påvirke gjennomføringen av allierte operasjoner på norsk jord. Som beskrevet i kapittel 2.5 har et mest mulig balansert breddeforsvar blitt prioritert foran dybde og utholdenhet i strukturen. Hensikten har vært å prioritere et minimum av evne på så mange områder som mulig, fremfor fullverdig evne på noen få. Bredde er imidlertid kostbart, og mangel på dybde gjør bredden sårbar. Det er en ressursmessig utfordring for Norge å videreutvikle et breddeforsvar. Det forsterker behovet for økt flernasjonalt samarbeid.

Nasjonale sikkerhetsinteresser må kunne forsvares der det er nødvendig, både i og utenfor norsk territorium. Vern om statssikkerheten var tidligere tett forbundet med vår territorielle integritet på land, til sjøs og i lufta. På få år har operasjonsdomener som det digitale og det ytre rom introdusert flere måter å ramme våre interesser på. Dette har endret hvordan Forsvaret bør operere i de tradisjonelle domenene, samtidig som de nye domenene har åpnet for nye krigføringsformer og våpen. I tillegg er informasjonsmiljøet en arena for påvirkning og destruktive operasjoner som kan lede til enorm skade uten at fysiske domener nødvendigvis er berørt.

Om 20 år kan ulikheten og overgangen mellom forsvarsgrener virke mest som en akademisk diskusjon der virkeligheten og den faktiske bruken er mer sømløs og samtidig. Et forsvar som innrettes for særlig styrking i noen domener på bekostning av andre vil kunne være en dramatisk feilslutning. Norge kan få et forsvar som fremstår spisset, men med høy kostnad og for lite kampkraft. Et nasjonalt forsvar som ikke besitter nødvendig evne og kompetanse i alle domener vil ha dårligere forutsetninger for å mestre operasjoner i ett av dem. Forsvaret mangler volum på de fleste områder. Det er for liten robusthet og dybde i strukturen. Å opprettholde et relevant breddeforsvar som kan operere integrert med allierte, er kostnads- og kompetansekrevende. Det er avgjørende med kontinuerlig utvikling, innovasjon og satsing på samvirke og fellesoperasjoner.

12.2.4 Dimensjonert for alliert integrasjon og sivilt samvirke

Forsvaret skal ikke operere alene. Forsvaret har til enhver tid sivile og allierte partnere i ryggen, ved sin side eller i front. For at det skal gi økt forsvarsevne og holde Forsvaret relevant, må Forsvaret være så påkoblet allierte og sivile samarbeidspartnere som mulig, på alle nivåer.

Alliert integrasjon bør være dimensjonerende for Forsvaret ved at det allierte perspektivet blir førende for operativ aktivitet, planlegging, strukturutvikling, investeringer, driftsmodell, utdanning og kompetanseutvikling. Materiell- og organisasjonslikhet er en grunnleggende suksessfaktor for alliert integrasjon. Tett og kontinuerlig sivilt samvirke er en forutsetning for at et relativt lite forsvar skal kunne gi større effekt. Forsvaret har et spesielt oppdrag, men er like fullt en del av samfunnet og er helt avhengig av sivil støtte, blant annet gjennom kjøp av varer og tjenester.

Dimensjonering for alliert integrasjon og sivilt samvirke understøtter kommisjonens anbefaling for samtlige av Forsvarets oppgaver. Bedre alliert integrasjon og sivilt samvirke styrker evnen til å forebygge og avskrekke (oppgave 1), forsvare (oppgave 2), overvåke og varsle (oppgave 3), hevde suverenitet (oppgave 4) og ivareta myndighetsutøvelse (oppgave 5). Dimensjonering for samarbeid i både sivil og alliert retning styrker også Forsvarets evne til å løse de ikke-dimensjonerende oppgavene bidra til internasjonal innsats (6) og bidra med øvrig militær støtte til samfunnet (7).

Forsvaret er i dag godt integrert i NATOs strukturer. Som NATO-medlem har Norge store forpliktelser som krever et moderne forsvar. Norge er langt fremme i alliansen i utviklingen av nasjonalt planverk og knytning til alliert planverk. NATOs og Norges planverk er synkronisert, og Forsvaret utvikler samarbeidet ytterligere innenfor øving, trening og evne til å operere sammen med våre allierte. Forsvaret har unik kompetanse og erfaring i gjennomføring av daglige operasjoner i alle domener. Samsvaret mellom autoritative dokumenter på alle nivåer er stadig sterkere og sammenhengen mellom nasjonalt og alliert planverk blir sterkere ved hver revisjon. Sammenhengene mellom forsvarskonseptet for forsvaret av Norge, totalforsvarskonseptet, nasjonale og allierte militære planverk og bilaterale planer utvikles i riktig retning.

En gjenkjennbar og NATO-standardisert militær organisasjon er fundamentet for alliert integrasjon. Etablerte størrelser på militære avdelinger har et historisk opphav fra vestlig militær utvikling og har gradvis blitt universelle. Selv om utrustningen kan variere mellom avdelinger finnes det likevel en felles forståelse og forventning til hvilke typer militære operasjoner de kan utføre. Eksempler er fregatter og en mekanisert brigade. Multinasjonale styrkestrukturer settes sammen med disse byggeklossene.

Norske avdelinger har over tid utviklet seg slik at de tilnærmet sømløst kan operere med, underordnes eller lede allierte styrker. På tilsvarende måte har Forsvaret tilstrekkelig erfaring med en strukturbredde slik at norske avdelinger kan bli forsterket av allierte enheter. Denne evnen til integrasjon må vedlikeholdes og styrkes ytterligere.

Forstørr bilde

Foto: Seaman Moises Sandoval / US Navy

Forsvaret kan oppnå integrasjon ved å anskaffe kapasiteter som er relevante og interoperable med allierte. Forsvaret må finne rett balanse mellom nytt høyteknologisk materiell med stort potensial, og det vi vet virker. Fleksibilitet er en viktig forutsetning for anskaffelser av ny teknologi, og særegne nasjonale løsninger bør unngås. Dette gjør det viktig at Norge anskaffer samme kapasiteter eller stiller med kapasiteter som er etterspurt, relevante og fungerer godt sammen med allierte.

Felles løsninger gir stordriftsfordeler som felles videreutvikling, vedlikehold og utdanning. Norge må samarbeide om teknologiutvikling med allierte for å sørge for at løsningene også tilfredsstiller norske behov. Det vil gi tilgang til den beste teknologien og vil gi mulighet til å utvikle felles standarder. Anskaffelser av store og kostbare plattformer bør derfor anskaffes sammen med store allierte. Internasjonalt samarbeid om utvikling og anskaffelser med felles systemer bidrar også til å unngå dyre særnorske driftslinjer for utdanning, vedlikehold og reservedeler.

Forsvaret må utvikles i samspill med allierte. Det betyr at Forsvaret må tenke og planlegge mer integrert og helhetlig fra start i nye prosjekter. Kapabilitetsplanleggingen i NATO kan bidra til at operative behov sees bedre i sammenheng. Samkjøring av prosesser på tvers av land kan gjøre det enklere å synkronisere beslutninger og anskaffelser.

Forsvarskommisjonen mener at det bør ses på om den norske langtidsplanprosessen og også fremtidige fagmilitære råd kan utvikles i en nordisk eller nordeuropeisk ramme og mer integrert i det allierte perspektivet (se 14.6.5). Det samme gjelder utvikling av operative planverk som i for stor grad har lagt en sekvensiell tilnærming til grunn for alliert støtte.

Folk og samfunn må kjenne Forsvaret, og Forsvaret må kjenne sitt samfunn og sitt folk. Den gjensidige avhengigheten av sivil og militær innsats i forsvaret av Norge i fred, krise og krig har alltid vært der og vil bli sterkere (se 11.7.2 og hele 13).

Forsvaret er ikke i stand til å operere uten sivil støtte og dette må tydeligere inn i tenking, utdanning, planlegging, øving, samarbeid og utvikling. Forsvaret blir ikke bare tettere integrert internt, men også integrert mellom det sivile og det militære. Etter hvert som trusler og utfordringer treffer på tvers av det sivile og militære øker også behovet for mer samordning i forståelse, identifisering og håndtering.

Dimensjonering for sivilt samvirke handler om å optimalisere samarbeid i en slik utstrekning at sivile og militære ressurser virker utfyller hverandre uten å overlappe. Det gir styrke for gjensidig utveksling av erfaring og kompetanse i hele konfliktspekteret.

12.2.5 Dimensjonert for innsats hjemme og ute

Forsvaret er kontinuerlig i operasjoner hjemme og ute, samtidig som Forsvaret øver, trener og driver utdanning hver dag. Forsvaret sikrer norsk innflytelse og handlingsrom gjennom kontinuerlige operasjoner i hele Norge og utenfor norsk territorium. Gjennom alliansetilknytningen er Norge forpliktet til å bidra til forsvaret av andre NATO-land dersom situasjonen krever det. Det er denne gjensidige solidariteten som sikrer at allierte også vil stille opp for oss.

Forsvaret må dimensjoneres og være forberedt på å gjennomføre et bredt spekter av operasjoner utenlands, fortrinnsvis i en alliert ramme. En del av forsvarskonseptet er vår kollektive evne i NATO. Kollektiv sikkerhet gjennom avskrekking og forsvar er alliansens viktigste oppdrag. Alle allierte vil i tiden fremover måtte bidra mer for å ivareta egen og andres sikkerhet. Norge og norsk sikkerhet må forsvares hver dag både på og utenfor norsk territorium, og må dimensjoneres deretter.

Dimensjonering for innsats ute og hjemme understøtter kommisjonens anbefaling for flere av Forsvarets oppgaver. Innsats ute og hjemme styrker Forsvarets evne til å avskrekke og forebygge (oppgave 1), forsvare (oppgave 2), overvåke og varsle (oppgave 3) og bidra til internasjonal innsats (oppgave 6). Det å være i stand til å bidra militært både innenlands og utenlands, også samtidig, har avgjørende strategisk og operativ betydning for Norge.

Forstørr bilde

Foto: Sgt. Julio Hernandez / US Army

Norsk sikkerhet blir direkte og indirekte utfordret av flere aktører, i flere domener, hjemme og ute. Risikoen har økt for mellomstatlig konflikt som berører Norge og våre allierte. Forsvaret må ta høyde for at lokale episoder og hendelser i og utenfor Norge raskt kan eskalere, og spre seg til et større geografisk område og til flere domener. En situasjon som eskalerer til konflikt vil ikke uten videre la seg avgrense geografisk eller bare til ett domene.

Forsvaret skal ha evne til å bidra med relevante kapabiliteter i internasjonal innsats for fred, sikkerhet og stabilitet. Dette inkluderer deltakelse i flernasjonale øvelser, beroligelsestiltak, kapasitetsbygging, støtte til sikkerhetssektorreform, preventive stabiliseringsoperasjoner, mer tradisjonelle fredsbevarende operasjoner og fredsopprettende operasjoner. Slike bidrag er en del av det felles internasjonale ansvaret for fred og sikkerhet som Norge må være med å bære. Innsats ute gir oss verdifull erfaring fra samvirke med allierte og bringer nyttig kompetanse med hjem.

Forsvarets viktigste operasjons- og interesseområde vil fortsatt være Norge og norske nærområder. NATOs reaksjons- og forsterkningsstyrker og styrker fra nære allierte, samt norske styrkebidrag utenlands, er integrerte komponenter i forsvaret av Norge. Norges forhold til Russland og forsvaret av Nord-Norge vil forbli dimensjonerende for det norske forsvaret, men Forsvaret må kunne operere i hele Norge.

Forsvarets viktigste innsats i Nord-Norge er fast og forutsigbar tilstedeværelse gjennom operasjoner, øving og trening. Norske strategiske hensyn og nærheten til russiske strategiske base- og patruljeområder, gjør Finnmark og tilstøtende hav- og luftområder, samt kritisk infrastruktur til et viktig innsatsområde for Forsvaret. Operasjoner med allierte i og utenfor Finnmark gjennomføres på måter som tar hensyn til norske interesser og retningslinjer for utenlandsk militær aktivitet i Norge og norske nærområder. Forsvarets viktigste innsats i Sør-Norge er å sikre allierte mottaksområder, kritisk infrastruktur, beskytte befolkningssentre og bidra til å sikre evne til nasjonal krisehåndtering.

12.2.6 Dimensjonert for god utnyttelse av teknologi

Forsvaret må kunne operere effektivt med de kapasitetene som til enhver tid er tilgjengelig og samtidig forberedes på å utvikle seg for morgendagen. Teknologi spiller en avgjørende rolle i moderne militære operasjoner og kanskje spesielt for små nasjoner med et forsvar av begrenset størrelse. Forsvaret må være effektivt for sin størrelse, men mindre personellkrevende og ha kosteffektive løsninger.

I en tid med rask teknologisk utvikling, potensielle brytningsteknologier og nye måter å føre krig på, må Forsvaret klare å gripe mulighetene utviklingen gir. Samtidig med å være i endring, må løpende oppdrag løses. Dette er en kontinuerlig utvikling og innovasjon som forsvarssektoren må innrettes etter. Målsettingen er at Forsvaret skal være teknologisk og konseptuelt oppdatert og relevant, for å kunne løse sine oppgaver sammen med allierte.

Dimensjonering for god utnyttelse av teknologi understøtter kommisjonens anbefaling for samtlige av Forsvarets oppgaver. En systematisk og tilpasningsdyktig tilnærming til teknologiske muligheter vil styrke Forsvarets evne til å kunne løse alle pålagte oppgaver over tid, med begrensede ressurser og overfor skiftende krav og utfordringer.

Forsvaret har gode forutsetninger for å utvikle, innføre og utnytte teknologi. Norge har en høyt utdannet befolkning, korte samarbeidslinjer og er et høyteknologisk samfunn med en sterk økonomi (11.3). Dette bør Forsvaret bruke til sin fordel. Norge har også geografiske fortrinn, som har stor verdi for Forsvaret og allierte styrker. Norge har for eksempel moderne fasiliteter i nord for utvikling av arktiske løsninger og romvirksomhet.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Forsvarssektoren må identifisere mulighetsrommet teknologien gir. Teknologiens potensial må forstås i en norsk operativ sammenheng, opp mot utfordringene Forsvaret står overfor, og i en alliert ramme der Forsvaret er med i allierte operasjoner. Dette er mulig å få til gjennom analyser og eksperimentering. Nye løsninger som realiserer potensialet må utvikles der effekten er størst. Ofte vil dette skje i et alliert samarbeid, men når det er av nasjonal interesse vil løsningene utvikles nasjonalt. Norges evne til kompetansebygging og utnyttelse av teknologi styrkes av et tett samspill med allierte og ved å dra nytte av nasjonale og internasjonale kompetansemiljøer og industri.

Forsvaret har mye å tjene på å styrke samarbeidet med allierte miljøer som utvikler og eksperimenterer med morgendagens teknologi og operative konsepter. Forsvaret og forsvarsindustrien må kunne bidra til våre allierte med kompetanse og løsninger for krigføring i våre nærområder. Ubåt- og minejakt langs kysten og maritime- og landoperasjoner i arktiske strøk, er eksempler på områder der Norge er en kunnskapsbygger og kan bidra til innovasjon og konseptutvikling i alliansen.

Et viktig verktøy for Forsvaret for å prøve ut nye løsninger er å bruke Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) som partner og gjennomføre eksperimentering, gjerne i avdelinger i daglig tjeneste eller øvinger. Det er viktig at eksperimentering skjer brukernært. FFI har allerede utviklet kompetansemiljøer, testmetoder og et nettverk hos allierte for teknologiutveksling. Forsvaret må ha kapasitet og evne til å delta i slik utvikling. Det innebærer testing, evaluering og erfaringsutveksling, nasjonalt og internasjonalt, for å ta frem løsninger og konsepter som utnytter teknologien.13

Forsvaret må ha en organisasjon, utdanning, kapasitet og kultur som systematisk bygger kompetanse og vurderer konsekvensene ny teknologi har for forsvarsevnen. I det sivile er endringsledelse, innovasjon og vekst en del av virksomhetene for overlevelse i markedet. Kulturelt og organisasjonsmessig er dette utfordrende i en hierarkisk organisasjon som Forsvaret. Det må derfor bygges en kultur og motivasjon for innovasjon og nytenking. En slik evne vil være avgjørende for å utnytte moderne og fremtidig teknologi på en best mulig måte. Forsvarskommisjonen mener miljøene for dette må videreutvikles i sektoren og settes mer i system.

Ny teknologi finner veien til operativ bruk i Forsvaret gjennom forsvarsplanlegging, investeringsplaner og anskaffelsesprosesser. Det blir viktig å dimensjonere organisasjon og prosesser for å styrke evnen til å gi strategisk retning, planlegge, anskaffe og utnytte ny teknologi. I de langsiktige planene er det viktig å ikke låse seg for tidlig til løsninger, men heller lage handlingsrom til å utforske alternativer ved å vektlegge ønsket operativ effekt. Alternativer kan deretter vurderes i en tidlig fase før igangsetting av anskaffelser. Prosesser for planer og anskaffelser bør utnyttes mer fleksibelt og videreutvikles for å ta innover seg den raske teknologiske utviklingen og behovet for økt handlingsrom. Anskaffelsesprosessene må være hurtige, koordinerte og helhetlige. Materiell må kunne kontinuerlig oppdateres for å følge med teknologiutviklingen.

Ressurser til trening og øving må i større grad prioriteres for å utnytte nytt teknologisk utstyr. Brukervennlighet bør vektlegges ved anskaffelser og utstyr til trening og øving bør anskaffes sammen med materiellet. Trening og øving kan også forsterkes ved å ta i bruk ny digital teknologi som simulatorer. Dette vil også forsterke trening for situasjoner som vanskelig kan øves i praksis. Dette reduserer bruk av tid, ressurser og klimabelastning. Organisasjonen og kulturen må være tilpasningsdyktig for å raskt implementere ny teknologi når den er tilgjengelig. Dette inkluderer å kunne endre prosedyrer og tilpasse strukturen for å integrere teknologien.

Forsvarskommisjonen mener Forsvaret bør legge til grunn at grensene mellom forsvarsgrenene vil viskes ut i et 10-20-årsperspektiv. Dette vil skje etter hvert som oppmerksomheten flyttes bort fra plattformer og over til et nettverk av sensorer (i det ytre rom, i luften, på bakken og under vann), integrert med våpensystemer. Ved å utnytte våre teknologiske og geografiske fortrinn i kombinasjon kan Forsvaret oppnå stor kampkraft over tid. I fremtidige organisatoriske gjennomganger og videreutvikling av Forsvaret bør hensiktsmessigheten ved dagens greninndeling vurderes.

12.3 Ambisjon for Forsvarets egenevne

12.3.1 Overordnet ambisjon

Det er nødvendig å sette en ambisjon for hvilken egenevne Forsvaret skal strekke seg etter de neste 10 til 20 årene som del av løftet for forsvarsevnen. Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne bør være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv gjøre Norge i stand til å ta et større ansvar for egen sikkerhet i egen region. Forsvaret må kunne styrke den operative evnen målt opp mot utfordringsbildet og fastsatt ambisjon. Forsvaret skal være i front i forsvaret av Norge og søke maksimal utnyttelse av samfunnets bidrag til forsvarsinnsatsen og alliert støtte.

Ambisjonsnivå og utviklingsmuligheter i det følgende legger denne overgripende ambisjonen til grunn. Vi trenger et forsvar som skal kunne operere, overleve og ha effekt i en alvorlig sikkerhetssituasjon som ikke går over i overskuelig fremtid. Forsvarskommisjonen har formulert et nytt og gjennomgående høyere ambisjonsnivå for Forsvarets egenevne. Ambisjonsnivået er basert på behovet for at Forsvarets posisjon i forsvarskonseptet blir styrket, at Forsvarets oppgaver kan løses og at dimensjonerende prinsipper for bruk og utvikling av Forsvaret blir gjort gjeldende.

Forsvaret må kunne kjempe i alle domener, kunne yte motstand, holde og ta tilbake kontroll over territorium for å etablere handlingsalternativer for norske myndigheter, og samtidig legge til rette for allierte forsterkninger. Forsvarets egenevne må styrkes i alle domener, med vekt på evnen til fellesoperasjoner i et maritimt operasjonsmiljø. Hovedvekten bør være på å videreutvikle og styrke hovedkampsystemene på land, til sjøs og i luften. Supplert med bedre integrasjon og ny teknologi kan dette øke systemenes samlede kampkraft. Øvrig ambisjonsnivå for Forsvarets egenevne må legge til rette for at disse hovedkampsystemene kan virke mest mulig effektivt og integrert.

Forstørr bilde

Kilde: Basert på kart fra Norsk Polarinstitutt

12.3.2 Det fellesoperative

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne innen det fellesoperative bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv utvikle felleskapasiteter som kan operere i et multidomene-miljø og som kan understøtte alle fellesoperasjoner. Norske styrker må kunne operere integrert på tvers av forsvarsgrener og med sentrale sivile beredskapsaktører og allierte.

Forsvarets operasjoner bør være konsentrert om hvilke strategiske og operasjonelle effekter som skal nås. Det forutsetter ytterligere modning i Forsvarets evne til å prioritere og dyrke fellesoperativt samvirke, og til å dra systematisk nytte av etterretning som beslutningsstøtte. Integrasjon internt i Forsvaret innebærer at sensorer, våpensystemer og beslutningstakere på tvers av forsvarsgrener og våpenarter i større grad samordnes for å oppnå integrerte effekter. Dette innebærer videreutvikling av felles operasjonskultur og -tenking, felles utnyttelse av moderne plattformer, sikker og robust kommunikasjonsteknologi, samt samordnet analyse og integrasjon av informasjon og etterretning.

Forstørr bilde

Foto: SGM Marco Dorow / Bundserwehr

Det er i Norges interesse å ha sikkerhet og stabilitet i nordområdene. Det bør omfatte tilpasset militær tilstedeværelse i alle relevante områder. Det bør også omfatte en ambisjon om å være delaktig i planlegging, gjennomføring og oppfølging av allierte operasjoner i og rundt Norge. Når allierte kommer til Norge og innretter seg for vårt maritime og arktiske operasjonsmiljø, må Forsvaret som helhet kunne understøtte dette. Det gjør det mulig å ha innflytelse på alliert aktivitet og gjør at Norge fremstår som en stabil og kapabel alliert.

Allierte operasjoner i nordområdene omfatter alle domener, med bruk av sjø- og landstridskrefter, støttet fra luften og rommet. Norsk evne til å delta med relevante bidrag i slike allierte fellesoperasjoner gir direkte uttelling, politisk og militært, til støtte for våre strategiske interesser. Maritime allierte operasjoner omfatter i hovedsak havgående plattformer som fregatter med maritime helikopter, samt maritime luftressurser som kampfly og patruljefly. Norsk evne til å delta i operasjoner i Norskehavet og Barentshavet med relevante bidrag, har direkte uttelling for å understøtte våre strategiske interesser.

Fellesoperativ evne og kommando og kontroll

Forsvarets evne til å planlegge og gjennomføre fellesoperasjoner må styrkes. Forsvarskommisjonens inntrykk etter møter og samtaler med de operative avdelingene er, at det til tross for en del lyspunkt, er for lite samvirke mellom Forsvarets avdelinger i de ulike domener i planlegging og gjennomføring av operasjoner. Tenking, planer og kompetanse bærer preg av et forsvar der mange operative miljøer er vant til å operere adskilt fra andre. Den nødvendige modningen på det fellesoperative går for sakte.

Forsvarets operative hovedkvarter må styrke sin evne til planlegging og ledelse av operasjoner på tvers av domener og allierte. Den teknologiske utviklingen vil viske ut skillet mellom ulike forsvarsgrener. Det er en voldsom utvikling innen satellitteknologi, (autonom) sensorteknologi, kunstig intelligens, IKT og ikke minst økte våpenrekkevidder. Dette muliggjør økt sammenkobling og integrasjon av de ulike forsvarsgrenene og ulike allierte land i et nettverk. Her vil effekten stå i sentrum, ikke hvilken plattform som leverer effekten. Slike muligheter må utnyttes for bedre fellesoperativ effekt. Hovedkvarteret må også være i stand til å håndtere sammensatte trusler.

Norge må ha ressurser og evner som har betydning for NATO, slik at vi kan ha reell medvirkning i og innflytelse på planlegging og gjennomføring av operasjoner i vårt område. Det bør tilrettelegges for NATO-aktivitet og nærvær i Norge i større grad enn i dag. Evnen til alliert mottak, forsterkning og forhåndslagring i Norge bør også videreutvikles. Målet bør være et klart definert ansvar for Norge og den delen av nordområdene som hører inn under NATOs ansvarsområde i NATOs nye kommandostruktur.

Norge bør være pådriver for å styrke landkomponenten til kommandoen i Joint Force Command Norfolk, USA. Sistnevnte har i hovedsak ansvar for Nord-Atlanteren og er følgelig maritimt orientert. Dersom alle de nordiske landene underlegges Norfolk, vil et betydelig operasjonsområde på land ha behov for et hovedkvarter. Det er lite hensiktsmessig å lede landoperasjoner på Nordkalotten fra Virginia. På Nordkalotten er det Hæren som har sterkest tilstedeværelse. Finsk og svensk Lappland er tynt befolket, det er lite infrastruktur og de militære styrker er lett oppsatte. FOH er i dag det eneste fellesoperative hovedkvarteret i Norden som er fullt kompatibelt med NATO. Norge bør sammen med de nordiske land ta til orde for at Norden legges under samme NATO-kommando, og at det utvikles planverk som behandler regionen som et integrert område. Muligheten for et fremskutt element ved FOH fra Joint Force Command Norfolk bør vurderes. Betydningen av regional kompetanse og taktiske kommandoer i Norden underlagt NATO, blir viktig.

I mars 2023 undertegnet sjefene for luftforsvarene i Danmark, Finland, Sverige og Norge en intensjonsavtale om å kunne opptre som én felles luftstyrke. Det inkluderer felles øving, med felles støtteapparat, logistikk og planverk. Et fellesnordisk luftoperasjonssenter vil knytte de nordiske landenes forsvar sammen. Dette vil danne grunnlaget for en tettere integrasjon av de nordiske landenes samlede kampflypark. Denne vil etter hvert kunne bestå av om lag 250 kampfly, hvorav om lag 140 F-35.

Kombinasjonen av flere fly, et felles luftrom, og et betydelig større antall baser forberedt for operasjoner med F-35, styrker alliert forsvarsevne i nord betraktelig. For en motstander vil det også gjøre det mer krevende å planlegge operasjoner. Dette vil sannsynligvis heve terskelen for angrep mot både Norden og NATO.14 Dette initiativet kan også utvikles til et samarbeid med andre allierte om et arktisk luftoperasjonssenter, hvor allierte som USA og Canada også kan komme inn.

Dersom Norden inngår i samme forsvarsallianse, vil det gi muligheter for luftmakten i regionen. Ikke bare gjennom antall kampfly og felles luftrom, men også gjennom en integrering av taktisk ledelse av både luftoperasjoner og operativ ledelse av fellesoperasjoner. Det vil da være viktig og nærmest en forutsetning at de nasjonale luftoperasjonssentrene, enten integreres i graderte nettverk, eller at det etableres et samlokalisert nordisk luftoperasjonssenter for planlegging, ledelse og gjennomføring av luftoperasjoner. Her mener forsvarskommisjonen at norske myndigheter bør ta politisk initiativ og jobbe for å få et slikt senter til Norge.

Forsvarets spesialstyrker

Forsvarets spesialstyrker (FS) består av ledelse og to operative avdelinger: Forsvarets spesialkommando (FSK) og Marinejegerkommandoen (MJK). Helikopteravdelingen 339 SOAS (Special Operations Aviation Squadron) er dedikert for spesialstyrkeoperasjoner. Spesialstyrkene løser løpende oppdrag nasjonalt i fredstid, stiller bidrag i internasjonale operasjoner og inngår som en sentral kapasitet i allierte planverk. De står på beredskap for nasjonal og internasjonal innsats, dels i en nasjonal, fellesoperativ ramme, og dels i en flernasjonal alliert ramme.

Spesialstyrker betegnes gjerne som en strategisk ressurs for norske politiske og militære myndigheter. De er et instrument som kan settes inn for å oppnå nasjonalstrategiske, militærstrategiske eller operasjonelle mål. Spesialstyrker står på høy beredskap for krisehåndtering nasjonalt og globalt, og de spiller en viktig rolle i forsvaret av Norge. Relativt begrensede ressurser gir en betydelig strategisk effekt, både nasjonalt og opp mot våre allierte. Det gjelder særlig for det bilaterale forholdet til USA.

Forstørr bilde

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret

Et mer sammensatt trusselbilde forutsetter evne til å detektere og håndtere et bredt spekter av trusler mot norsk sikkerhet, på en helt annen måte enn de siste 30 årene. Spesialstyrkene har utviklet ekstremt god evne til både overvåking, etterretningsinnsamling og håndtering av trusler. Over 20 år med operasjoner i Afghanistan har gitt spesialstyrkene en unik evne til å drive målrettede og skarpe operasjoner mot ulike typer trusselaktører.

Det er tett kontakt og jevnlige øvelser mellom Forsvarets spesialstyrker og politiets nasjonale beredskapsressurser.Spesialoperasjoner der både politi og forsvar deltar setter krav til hurtighet, kompetanse og evne til å opptre skjult, der også bevisførsel og attribusjon står sentralt. Slik bidrar spesialstyrkene i stor grad til sivil beredskap.15

Forsvarets spesialstyrker bør styrkes som en strategisk tilrettelegger for fellesoperasjoner i Norge og i norske nærområder. Spesialstyrkene må evne å utnytte alle Forsvarets ressurser og integrere allierte ressurser. Gjennom denne integrasjonen øker spesialstyrkene særlig Forsvarets evne til målsøking og målbekjemping.

Evnen til å utnytte teknologi har vært et særpreg for spesialstyrkene både i koalisjonsoperasjoner, krisehåndtering og nasjonalt forsvar. Spesialstyrkene fungerer som en testavdeling for resten av Forsvaret. De utvikler nye prosjekter som for eksempel nattoptikk, ildledningssystemer og kommunikasjonssystemer før disse implementeres i resten av Forsvaret.

Forsvarskommisjonen mener at Forsvarets spesialstyrker bør fortsette utviklingen innenfor særlig tre områder: pilot for innføring av ny teknologi, strategisk krisehåndtering nasjonalt og utenlands og som strategisk tilrettelegger i operasjoner i norske nærområder, gjennom utnyttelse og integrasjon av fellesoperative og allierte ressurser.

Etableringen av Forsvarets spesialstyrker med en egen styrkesjef, på nivå med øvrige sjefer for forsvarsgrenene, bidrar til en sterkere posisjon nasjonalt og internasjonalt. I utviklingen av spesialstyrkene vil kvalitet fortsatt være viktigere enn kvantitet. For å sikre spesialstyrkenes særpreg også i fremtiden, bør ikke en eventuell styrking gjøres gjennom en økning av strukturelementer. En styrking bør i stedet skje gjennom en gradvis utvikling som spesialstyrkene i størst mulig grad styrer selv.

Effekten av spesialstyrker kommer fra kvalitet heller enn kvantitet, men dette er små og spesialiserte miljøer. Det er forsvarskommisjonens oppfatning at de operative avdelinger i FS må tilføres ressursene som er nødvendig for å sikre enhetlig ledelse og redusere risiko knyttet til for lavt volum. Det er særlig viktig i en tid med et mer sammensatt trusselbilde og en mer urolig sikkerhetssituasjon.

Den nye sikkerhetssituasjonen, og NATOs nye strategiske tilnærming til regionalt forsvar, tilsier at Norge må styrke sin spesialstyrkekapasitet. Forsvarskommisjonen tar til orde for en enda sterkere fellesoperativ og multidomene-innretting av Forsvaret, og en tettere alliert integrasjon de neste 10–20 årene.

Spesialstyrker spiller en nøkkelfunksjon i å få Forsvarets mest fremskutte operative kapasiteter til å gi størst mulig effekt i en stridssituasjon. Kommisjonen anser at denne funksjonen vil få enda større betydning etter hvert som integrasjonen mellom ulike deler av Forsvaret og allierte styrker blir større.

12.3.3 Etterretning

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne innen etterretning bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret skal i et 10–20-årsperspektiv være en av de ledende nasjonene i NATO på å forstå Russland og Kina i Arktis. Forsvaret skal kunne levere og vedlikeholde strategisk situasjonsforståelse om norske nærområder til sivile myndigheter, kritiske virksomheter og allierte. Forsvaret skal være i front på å avdekke, forstå og formidle trusler fra fremmede makter mot nasjonal sikkerhet i fred, krise og krig. Forsvaret skal kunne gi kontinuerlig beslutningsstøtte til norske myndigheter som understøtter Norges strategiske interesser. Forsvaret skal i et 10–20-årsperspektivet evne å gjennomføre etterretningsdrevne operasjoner i hele konfliktspekteret.

Norge har en moderne og tilpasset sivil og militær utenlandsetterretning i Etterretningstjenesten. For å fortsatt kunne være en relevant beslutningsstøtte for politiske og militære myndigheter er det behov for ytterligere satsing og videreutvikling. Dette omfatter nødvendig modernisering av eksisterende evner og tilføring av nye kapasiteter til informasjonsinnhenting og -prosessering. Det omfatter økt evne til å nyttiggjøre seg all tilgjengelig informasjon gjennom digitalisering. Etterretningstjenesten må kunne forvalte helhetlige verdikjeder fra sensor til sluttbruker, hvor data og informasjon berikes gjennom alle ledd.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Økt digitalisering leder til at konkurransen om riktig kompetanse øker. Det blir avgjørende å rekruttere og beholde personell. Evne til å digitalisere og automatisere etterretningsprosessene må videreutvikles. Digital transformasjon handler ikke bare om teknologi, men også om kompetanse, prosesser og kultur. Evne til hurtig omstilling innenfor alle disse områdene er en forutsetning for å håndtere dagens komplekse og omskiftelige trusselbilde.

Tettere tverrsektorielt og internasjonalt samarbeid er helt sentralt for å skape felles situasjonsforståelse og evne til nasjonal og internasjonal respons. Et tettere samarbeid med sivile og private aktører vil bli sentralt. Et godt og velfungerende samarbeid med de andre etterretnings- og sikkerhetstjenestene og andre nasjonale myndigheter, er avgjørende for å håndtere den økende konvergensen mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet, ikke-statlige trusselaktører og sammensatte trusler fra statlige aktører. Internasjonalt samarbeid er en forutsetning for å kunne gi norske myndigheter relevant etterretning for Norges strategiske interesser. På dette området har Etterretningstjenesten stor sikkerhetspolitisk verdi og bidrar til å forsterke tillit og samarbeid langt utover forsvarssektoren.

Utviklingsmuligheter innen etterretning

Norske myndigheter må forvente et ytterligere økt behov for en relevant etterretningstjeneste 10–20 år frem i tid. Forsvarskommisjonen mener det er avgjørende at norsk evne til å ivareta nasjonale og allierte etterretningsbehov videreutvikles og styrkes. Dette inkluderer norsk evne til god situasjonsforståelse i nordområdene. Dette vil kunne begrense behovet for overlappende alliert aktivitet i regionen, som vil kunne forverre spenningen mellom Vesten og Russland. Samtidig utgjør denne evnen også i fremtiden Norges viktigste byttemiddel for innsikt i og påvirkning av øvrig alliert aktivitet i regionen.

Norske myndigheter bør investere i kapasiteter til fortsatt å følge nøye med på russisk og kinesisk strategi og evne til å operere i Arktis og i Østersjøregionen, inkludert etterretning, sensorer og ubemannede systemer. Forståelse for russisk og kinesisk strategi er en forutsetning for å følge og varsle om aktivitet i norske interesseområder. Det gjelder uavhengig av i hvilket domene aktiviteten utspiller seg i, eller om den kommer til uttrykk som militær aktivitet eller sammensatte trusler.

Den tiltakende rivaliseringen mellom super- og stormaktene tilsier at kunnskap om og vurderinger av slik aktivitet blir viktigere for norske og allierte sikkerhetsinteresser. Dyp og bred innsikt i en motstanders kapasiteter og intensjoner vil være avgjørende for Forsvarets evne til å operere med effekt, i samvirke med allierte. Evne til strategisk og operasjonell situasjonsforståelse bør kontinuerlig videreutvikles i takt med teknologiutviklingen for å understøtte slike operasjoner.

12.3.4 Sjømakt

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne i det maritime domenet bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv være en av de ledende nasjonene i NATO på maritime operasjoner i nordområdene. Forsvaret skal bidra til å fremme, forvalte og forsvare Norges maritime interesser. Forsvaret skal kunne ta et særlig ansvar for overvåking, tilstedeværelse, patruljering og hendelseshåndtering i Norges maritime nordområder og i Nord-Atlanteren. Forsvaret skal bidra til å forebygge og avskrekke trusler mot nasjonal sikkerhet i det maritime domenet og til enhver tid være klar for maritime kampoperasjoner.

Forsvaret bør styrkes for å stå bedre rustet for maritime fellesoperasjoner. Norsk geografi og strategisk plassering gir klare føringer for innrettingen av Forsvaret og vår forsvarsevne. Hele Forsvaret har en viktig rolle i forsvaret av det maritime domenet, som vil være multidomene-operasjoner. Forsvarskommisjonen legger vekt på at utviklingen av Forsvaret i større utstrekning enn på mange år må vektlegge Norges maritime karakter og vår rolle i et NATO utvidet med Sverige og Finland.

Forstørr bilde

Foto: Jakob Østheim / Forsvaret

Sjøforsvaret er den fremste, men ikke eneste, militære aktøren i det maritime domenet. Andre deler av Forsvaret gir avgjørende støtte til Sjøforsvarets operasjoner, eller deltar selv i maritime fellesoperasjoner. Sjøforsvaret har en viktig rolle i å hevde suverenitet til havs gjennom sin tilstedeværelse i prioriterte sjøområder. Sjøforsvarets daglige tilstedeværelse bidrar til å forebygge kriser og væpnet konflikt. Hovedoppdraget er å bidra til fellesoperasjoner med en nødvendig grad av sjøkontroll og nektelse i hele konfliktspekteret. Sjøforsvaret skal ha avdelinger og enheter på kontinuerlig nasjonal beredskap og skal kunne bidra til å avgrense et militært angrep. Sjøforsvaret skal også sikre mottak av allierte styrker og ved behov gjenopprette territoriell integritet, også som en del av NATOs kollektive forsvar.

Med økende global konkurranse blir havretten og den internasjonale orden stadig utfordret. Økt internasjonal bekymring og interesse for nordområdene må tas på alvor. Sjøforsvaret må videreutvikles slik at Norge fortsatt kan ta ansvar i nordområdene. Det er særlig viktig at Norge har evne til å være tilstede og operere. Forsvaret skal bidra til et sterkt nasjonalt forsvar med troverdig evne som kan operere sømløst og raskt virke sammen med andre i en alliert og nasjonal fellesoperativ ramme.

Alliansefellesskap på havet bidrar til å sikre våre allierte og norske verdier, også i havområdene utenfor landterritoriet. God integrasjonsevne med allierte styrker har en avskrekkende effekt på motstanderen og bidrar til hurtig innsats om det blir nødvendig. NATO har styrket sin evne til å lede maritime operasjoner. NATOs stående marinestyrker er under permanent kommando av NATOs øverstkommanderende i Europa (SACEUR). De er NATOs fremste verktøy for rask reaksjon og signalering. Nære allierte som USA, Storbritannia og Frankrike har regelmessig flåtestyrker i tjeneste for NATO som det er naturlig for Norge å bidra til.

Norge er en strategisk leverandør av energi til Europa. Europas forsyningssituasjon er prekær, og et avbrudd vil kunne få store konsekvenser for mottakerlandene. Det vil også kunne være ødeleggende for Norges troverdighet som energileverandør og alliert. Installasjonene og infrastrukturen er sårbar og avansert. Selv små hendelser kan få langvarige konsekvenser. Derfor må Norge, sammen med våre allierte, prioritere evne til å beskytte slik maritim infrastruktur mot alle former for anslag. Dette oppdraget er maritimt i sin natur, ettersom mesteparten av installasjonene ligger i havområdene og i kystsonen.

Å frembringe større allierte forsterkninger til Norge og Norden, er i de fleste tilfeller en maritim operasjon som involverer norske land-, sjø-, luft- og cyberkapasiteter. Oppdraget med å beskytte sjøforbindelsene over Atlanterhavet vil være så omfattende at det er en oppgave vi må løse sammen med våre allierte. Det vil være nødvendig å etablere god kontroll i kystsonen slik at Forsvaret kan bringe forsyningene trygt inn fra havet til havner i Norge. Norge og Sverige må sammen planlegge for alliert mottak og fremføring til Østersjøregionen. Operasjoner i Skagerak blir viktigere, blant annet for å sikre Gøteborg havn.

Trusselbildet vil være uoversiktlig med blant annet sjøminer, små undervannsbåter, spesialstyrker, etterretnings- og cybertrusler og droner. For å håndtere dette, bør Forsvaret kunne ta helhetlig kontroll på kystsonen. Slik innsats omfatter tradisjonelle militære kapasiteter som kan drive med patruljering, rydding av miner og søk etter undervannsbåter. I tillegg er Heimevernet, lokalbefolkning, næringslivet og andre etater som Kystverket, Tollvesenet og Politiet viktige for å oppdage og rapportere om sammensatte trusler.

Utviklingsmuligheter for Sjøforsvaret

Dersom erstatning for dagens overflatestruktur skal være på plass når fartøyene er på slutten av sin levetid, må beslutninger om videre utvikling fattes så snart som mulig. Norge trenger et sjøforsvar med troverdige og tilgjengelige sjømilitære kapasiteter. Daglig militær innsats er nødvendig og vil gi forutsigbarhet og stabilitet også i nordområdene. I tiden fremover vil daglige operasjoner fortsatt være det viktigste Forsvaret gjør.

I fremtidige investeringsprogrammer må flere ressurser avsettes til våpen og sensorer, og det må stilles økte krav til både tilstrekkelig og relevant kompetanse. Utformingen av overflate- og undervannsstrukturen vil bli enda viktigere for Norge. Forsvaret må ha fartøy som er fullstendig interoperable med våre viktigste allierte, og som kan patruljere norske farvann over lang tid med høy utholdenhet. Dette vil bidra direkte til en styrket forsvarsevne.

Da Norge ble medlem av NATO i 1949 og materiellarven fra krigen måtte fornyes i 1950-årene, ble byggeprogrammet senere kalt «Flåteplanen» av 1960 valgt. Det var første generasjon alliansetilpasset sjøforsvar hvor behovet for mange fartøyer var høyere enn behovet for høy ytelse fra få fartøyer. Enklere fartøyer kunne bygges ved norske verft, og de mest avanserte fartøyene ble bygget ved verft som var spesialisert på avanserte marinefartøyer. Dette ligger til grunn for dagens sjøforsvar, og denne modellen kan brukes som utgangspunkt ved en erstatning av overflatestrukturen.16

Neste generasjon overflatefartøy bør utvikles gjennom både et alliert og et sivilt skipsbyggingsprogram. Dette må utfylles med et militært utrustningsprogram som utvikler modulære våpen- og sensorsystemer. Erstatningen av dagens fregatter kan da være en ny type havgående overflatefartøy som fortsatt kan utgjøre en kjerne i neste generasjon sjøforsvar. Norge bør søke samarbeid med en alliert partner for å erstatte dagens fregatter.

Behovet for maritim overvåking er fortsatt økende. Dette behovet kan ikke løses av Sjøforsvaret alene, og det vil fortsatt kreve store deler av Forsvarets ressurser. Maritim overvåking løses av ulike systemer. Gjeldende maritime overvåkingskonsept er i hovedsak basert på fly og fartøyer. Det er kostbart i fred og krise, og sårbart i krig. Fremtidens forsvar vil ha behov for økt tilgang på fellesressurser som rombasert overvåking, droner eller enkle kommersielle fly som frigjør de kostbare plattformene i fred og krise. Rombasert overvåking sammen med droner vil legge bedre til rette for å utnytte fremtidens langtrekkende våpen.

Forstørr bilde

Foto: Mariann Beausire / Forsvaret

Det er i Norges strategiske interesse at Forsvaret kan delta regelmessig i allierte lands mer eller mindre kontinuerlige operasjoner i våre havområder. Dette gjelder samvirke med både overflatefartøy og ubåter. Ettersom operasjonene er meget avanserte, er det behov for moderne utstyr og kompetanse for ubåtjakt (Anti-Submarine Warfare, ASW). Slike operasjoner vil i overskuelig fremtid kreve egne ubåter og havgående overflatefartøy spesialisert for ubåtjakt. Overflatefartøyene må også ha egne maritime helikopter utrustet for ASW.

Regjeringen besluttet i mars 2023 å gå til hurtiganskaffelse av seks Seahawk maritime helikoptre til Kystvakten. Første leveranse vil være på plass allerede i 2025, og de siste i 2027. De nye helikoptrene erstatter NH90 som ble satt på bakken i 2022. Leveransetidene forutsetter at Norge inngår avtale med amerikanske myndigheter sommeren 2023. Kontraktsinngåelsen forutsetter at Stortinget godkjenner prosjektet.

Norges nye maritime patruljefly (P-8 Poseidon) vil være en betydelig bidragsyter i ubåtjakt langt inn i fremtiden. Ettersom aktiviteten foregår langt til havs kan Norge også bidra med havgående logistikkstøtte. I tillegg bidrar åpning av flystasjoner for allierte fly og havnefasiliteter for fartøy til økt operativ effekt. Disse må ha tilstrekkelig bemanning og beskyttelse. Forsvarskommisjonen understreker behovet for å videreutvikle vertslandsstøttekonseptet, slik at det blir dimensjonert for et høyere aktivitetsnivå.

Utviklingen innen autonome systemer, sensorer og sensornettverk gjør store fremskritt. Maritimt har Norge gode forutsetninger for å lykkes med en sterk maritim næring i ryggen som også må ta i bruk denne teknologien. Forsvaret har startet en satsing på ubemannet rydding av sjøminer og har allerede operativt en verdensledende autonom undervannsfarkost, og autonome overflatefartøy er under utvikling. Arbeidet er en viktig start i å utnytte ubemannede systemer i mange ulike maritime operasjoner. Dette kan være alt fra logistikk til overvåking og ubåtjakt.

Det er flere fordeler med et ubemannet mineryddingssystem. Det er mer effektivt, raskere og mindre sårbart. Slike systemer er skalerbare, har kortere produksjonstid og utdanningen av operatører er enklere. Det er dessuten billigere enn dyre, bemannede spesialskip. Ubemannede systemer er tryggere for personellet og kan operere med lavere bemanning enn dagens løsning. Dermed frigjøres personell til andre oppgaver.Forsvarskommisjonen mener det i fremtiden må tas i bruk flere ubemannede løsninger for sjømakten.

Det blir mulig å forbedre overvåking over og under vann. Overvåking av undervannsaktiviteter er spesielt utfordrende, og Norge har gode forutsetninger for å utvikle nye systemer. Nye sensorsystemer, kombinert med kunstig intelligens og stordata-analyse, vil kunne oppdage trusler tidligere og over større områder. Slik kan vi håndtere truslene effektivt, og vi reduserer utfordringen med et lite forsvar, store havområder og en langstrakt kystsone å overvåke og beskytte.

Det norske sjømålsmissilet NSM utnytter ny teknologi og er utviklet for kystnære operasjoner mot godt beskyttede mål. I denne kategorien er missilet verdensledende og selges til flere land. Våpen med slike evner er viktige for Norges forsvarsevne og må være relevante mot fremtidens maritime trusler og deres beskyttelsessystemer. Maritime våpensystemer kan distribueres og koordineres i angrep på en helt annen måte enn vi er vant til i dag, blant annet fra ubemannede systemer og lastebiler.

Norges vil ha økt behov for maritim tilstedeværelse både hjemme og ute. Det skaper samtidighetsutfordringer som bare kan løses med å ha tilstrekkelig antall fartøyer tilgjengelig. Dagens sjøforsvar har mange ulike fartøytyper. Dette gir utfordringer innen kompetansebygging, bemanningsløsning, reservedelstilgang og materiellforvaltning. Det er kostbart, og i praksis ikke gjennomførbart, å opprettholde evnen til dagens fartøyer gjennom levetiden.

Det er økende krav til bærekraft og miljø som dagens forsvar ikke kan møte. Norsk maritim næring er i rask utvikling mot lavutslippsløsninger. Denne utviklingen bør Sjøforsvaret være en del av. I et fremtidig konsept, kan flere maritime oppgaver løses med et nettverk av satellitter, undervannssensorer, ubemannede overflatefartøy og ubåter, landbaserte mobile sjømålsmissiler med lang rekkevidde og standardiserte fartøy.17 I tillegg kan man fortsatt bruke ubåter, maritime patruljefly og kampfly. Et slikt konsept kan redusere klimagassutslipp med cirka 26 pst., sammenlignet med dagens system. Forsvarskommisjonen mener disse mulighetene må utforskes.

I likhet med Norge skal også flere allierte fornye sine overflatefartøyer. Det gir muligheter for strategisk samarbeid. Samtidig har Norge en maritim industri som er svært kapabel innenfor en rekke områder. Begge mulighetene bør utnyttes. Forsvarskommisjonen mener norske myndigheter raskest mulig bør anskaffe nye fregatter, og at anskaffelsen må utvikles i samarbeid med en alliert partner. En erstatning av dagens Fridtjof Nansen-klasse-fregatter kan være på plass tidlig i 2030-årene.

Norge har operert ubåter i over hundre år. Ubåtens viktigste funksjon i fredstid og i krisesituasjoner er avskrekking. Ubåter er en fleksibel kapasitet i hele spekteret av operasjoner til havs. Norge og Tyskland samarbeider om anskaffelse og drift av nye ubåter som en del av det norsk-tyske maritime materiellsamarbeidet.

Kontrakten om å anskaffe fire nye ubåter, ble signert 8. juli 2021. Samarbeidet dekker også kjøp av norske sjømålsmissiler og en felles utvikling av neste generasjons sjømålsmissiler. Samarbeidet omfatter i tillegg industrisamarbeid, forsking og utvikling, marine-til-marine samarbeid og anskaffelse av nye torpedoer til ubåten.

Norge har en opsjon på inntil fire båter ut over dagens bestilling, dersom det bestilles senest høsten 2024. En økning i antallet ubåter fra fire til seks vil gi stordriftsfordeler og synergier knyttet til selve anskaffelsen som igjen vil redusere stykkprisen noe. En ubåtstruktur på seks fartøyer vil være mer robust og gjøre ubåtvåpenet mer tilgjengelig.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Et program for standardklassefartøy kan produsere tilstrekkelig mange fartøy for å sikre tilstedeværelse med høy beredskap i norske interesseområder. Hensikten vil være å redusere investeringskostnaden og styrke evnen til å vedlikeholde, oppdatere og bemanne fartøyene på en bærekraftig måte i samarbeid med en konkurranseutsatt næring. Fartøyene kan være på ulike størrelser basert på operasjonsområdene de skal operere i.

En slik satsing på standardklassefartøy må være basert på sivile standarder og løsninger, slik at kostnadene holdes nede og med et levetidsperspektiv tilsvarende maritim sektor generelt. Programmet må sammen med sivil maritim næring ta høyde for det grønne skiftet. Fartøyene bør kunne utrustes med modulære militære systemer. Det gir fartøyene utholdenhet, ledelsesevne, tilstedeværelse og stor grad av fleksibilitet.

Neste generasjon sjøforsvar er avhengig av å få rekruttert personell med riktig kompetanse. Avanserte systemer er avhengig av dyktige operatører og ledere for å utnytte systemene på en god måte. Sjøforsvaret har behov for et bemanningssystem som sikrer at fartøyene kan benyttes hele året. En løsning kan være et drifts- og bemanningskonsept med doble besetninger i et fast turnussystem som gjelder for de fleste fartøyene. Dette er standarden overalt i norsk maritim bransje, og har gitt positiv effekt på kystvaktfartøyene.

Et forbedret drifts- og bemanningskonsept kan redusere personellets hyppige karriereskifter og det kan gi økt sikkerhet, operativ evne og bedre vedlikehold. Over tid vil det stabilisere behovet for kompetanseproduksjon. Overgang til halvannen til doble besetninger bør iverksettes raskt. Det vil ta lang tid å sikre nok personell med nødvendig kompetanse for å bemanne systemene i neste generasjon sjøforsvar. Tiltaket vil kreve økt utdanning ved Forsvarets utdanningsinstitusjoner.

Forsvarskommisjonen mener det må tas en beslutning raskt om hvordan den nye overflatestrukturen skal se ut. Norske myndigheter bør ikke levetidsforlenge dagens fartøy så lenge at nyanskaffelser utsettes helt til etter 2040. Dersom man følger utviklingsmuligheten beskrevet over vil et fremtidig sjøforsvar kunne bestå av nye ubåter, neste generasjon overflatefartøyer, standardklassefartøyer, Jan Mayen-klasse kystvakt, P-8, rombaserte sensorer og langtrekkende våpen.

12.3.5 Landmakt

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne i landdomenet bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv kunne lede og gjennomføre nasjonale og allierte landoperasjoner på Nordkalotten, i tett samarbeid med særlig Sverige og Finland. Forsvaret skal kunne stille tellende landmilitære styrkebidrag til vern om norsk og alliert sikkerhet utenlands, samtidig med nødvendig tilstedeværelse og beredskap nasjonalt. Dette forutsetter at Forsvaret har god situasjonsforståelse over området, og dyp fellesoperativ kompetanse innen det arktiske operasjonsmiljøet. Forsvaret skal bidra til å beskytte befolkningen, sikre kritisk infrastruktur for alliert forsterkning og legge til rette for effektive fellesoperasjoner på land i samarbeid med andre sivile myndigheter og allierte. Forsvaret skal kunne ta et særlig ansvar for tilstedeværelse, kriseberedskap og krisekoordinering. Forsvaret skal bidra til å forebygge og avskrekke trusler mot nasjonal sikkerhet i landterritoriet og til enhver tid være klar for å gå i kamp.

Landmaktens rasjonale er å avverge et territorielt angrep enten mot eget territorium eller mot en alliert. Militær kontroll i landdomenet sikrer nasjonal handlefrihet også i en pågående konflikt. Det er her folk bor, nasjonale myndighetsinstitusjoner befinner seg, og en konflikt eller krig avsluttes. Norske landstyrker må ha permanent tilstedeværelse i både Nord- og Sør-Norge, med stor fleksibilitet, høy mobilitet og beredskap for rask innsetting i hele landet. De må samtidig ha kapasitet til å stille styrkebidrag for alliert eller annen innsats ute.

Forsvar av landdomenet er en fellesoperativ oppgave, som alle deler av Forsvaret til syvende og sist må være innrettet mot. For å forhindre angrep mot landdomenet, og for å kunne forsvare det, spiller landstridskreftene imidlertid den avgjørende rollen. I Norge er det primært Hæren, deretter Heimevernet og til dels Forsvarets spesialkommando, som produserer landstridsevne og utøver landmakt.

Hæren og Heimevernet er to komplementære deler av landstyrkene som har landdomenet som sitt primære operasjonsmiljø. Hovedoppgaven til Hæren er å bidra til fellesoperasjoner med en nødvendig grad av landkontroll og -nektelse i hele konfliktspekteret. Hæren må også kunne påvirke og forsvare seg mot trusler i og fra alle domener. Hæren må også kunne skape effekt i fellesoperasjoner.

Hæren må ha avdelinger og enheter på kontinuerlig nasjonal beredskap. Slik kan de raskt løse oppdukkende hendelser og bidra til samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver. Hæren må dimensjoneres for å kunne løse de mest krevende oppgavene, evnen til å ta og holde terreng i kamp med likeverdige motstandere. For å opprettholde denne evnen over tid må reaksjonsevnen bedres gjennom økt volum og tilgjengelighet på styrker.18

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

Svensk og finsk NATO-medlemskap forventes å ha betydelige positive følger for forsvaret av Norge, spesielt i nord, og for norsk landmakt. Norden vil bli et felles operasjonsområde, og landmakt må vurderes i en slik helhetlig ramme. Landmilitær tilstedeværelse i kombinasjon med gode planer for fellesoperativt og alliert samvirke er fundamentalt for avskrekking. Det er i denne forbindelse nødvendig å ha en robust landmakt i de nordligste fylkene, herunder i Finnmark, som sikrer tilstedeværelse og kampkraft, som kan bidra til å motvirke russiske gråsoneaktiviteter, bekjempe angrep og kunne operere integrert med nordiske og andre allierte.

Landstyrker vil i større grad måtte forflytte kampkraft dit det trengs i et nordisk operasjonsområde. Svensk og finsk NATO-medlemskap vil gi en betydelig utvidelse av NATOs territorium på Nordkalotten. Denne utvidelsen av areal følges imidlertid ikke av en tilsvarende økning av landstyrker i regionen. Sverige og Finland har mesteparten av styrkene lokalisert lenger sør. Forsvarsevne skal imidlertid ikke måles i soldater per kvadratkilometer, men i samlet, fellesoperativ og alliert evne. Et større areal vil måtte kompenseres med bedre utrustede og mer integrerte nordiske og andre allierte styrker på Nordkalotten. Norge har den største militære tilstedeværelsen i nord, også på landsiden. Det er derfor naturlig at Norge, med både Hæren og Heimevernet, får en relativt større rolle i et integrert nordisk landforsvar i nord.

Utvidelsen av NATO gjør evnen til alliert mottak og understøttelse av allierte etter ankomst viktigere. Nasjonal kontroll i landdomenet muliggjør alliert forsterkning, som også forutsetter kontroll i andre domener. Uten nasjonal kontroll over mottaksområder er innsetting av større allierte styrker mer krevende.

Heimevernet er Forsvarets største avdeling og utgjør en betydelig del av Forsvarets militære reserve. Raskt mobiliserbare styrker med sterk regional og lokal forankring er en styrke. Heimevernet skal bidra til forsvaret av Norge ved å utgjøre den landsdekkende territorielle landmilitære komponenten av fellesoperativ og alliert innsats.

Hovedoppdragene i territorielle operasjoner er territoriell overvåking og kontroll, vakt og sikring av viktige objekter og annen kritisk infrastruktur, samt understøttelse av alliert mottak. Heimevernet har et landsdekkende ansvar for sivil-militært samarbeid og nettverksbygging med aktuelle myndigheter og andre sivile aktører av særlig betydning innenfor totalforsvaret.

Forsvaret vil i større grad bli utfordret på å kunne bidra til å løse en rekke ulike trusler og utfordringer mot nasjonal sikkerhet. Det vil skje i fred, krise og krig, og det vil skje sammen med andre. Her har Heimevernet en helt sentral posisjon som bindeledd mellom det militære og det sivile. Heimevernets styrke er volum og en unik kombinasjon av sivil og militær kompetanse. Heimevernet kan operere mange steder samtidig og forsterke effekten til andre militære eller sivile operasjoner til lav kostnad. Den konseptuelle tenkingen i Forsvaret for å utnytte slike fortrinn er umoden og må bedres for å få mer effekt ut av Heimevernet.

Forstørr bilde

Foto: Helene Sofie Thorkildsen / Forsvaret

Utviklingsmuligheter for Hæren

Hæren holder et høyt faglig nivå, har god reaksjonsevne og akseptabel beredskap. I dagens sikkerhetssituasjon er volumet for lavt, og Hæren har for liten utholdenhet. Utviklingen av norske landstyrker generelt og Hæren spesielt, må ta høyde for Norges forpliktelser overfor NATO og samarbeid med nære allierte. Den nye situasjonen i Norden som følge av finsk og svensk medlemskap vil innebære betydelige endringer.

Den påbegynte moderniseringen av materiell, økt aktivitetsnivå, reduksjon av vedlikeholdsetterslepet, økt tilgang til reservedeler og beredskapsbeholdninger, i tillegg til etableringen av Finnmark landforsvar (FLF), har bidratt til å øke landmaktens operative evne. Nye stridsvogner, som utgjør kjernen i Hærens hovedkampsystem, er planlagt innfaset fra 2026.

Dagens landmakt mangler kapasitet til langtrekkende presisjonsild, en kapasitet som kan dekke et stort område og utgjøre en vesentlig trussel for en motstander. Langtrekkende høypresisjonsmissiler vil øke utfordringene for en motstander. Anskaffelse av langtrekkende presisjonsvåpen til Hæren startes etter gjeldende plan i 2026. Nye stridsvogner og langtrekkende presisjonsvåpen vil tilføre Hæren økt ildkraft og beskyttelse, og øke evnen til å bekjempe plattformer og høyverdige mål, hovedsakelig innenfor landdomenet.

For å sikre at allierte kan samvirke effektivt med Hæren, må det samarbeides tett i fredstid om operativ planlegging, testing av nye konsepter, samt teknologi, utdanning og trening. Slik kan Hæren bidra til de sikkerhetspolitiske målsettingene om å maksimere norsk innflytelse og handlingsrom. For å lykkes med dette må Norge ha hæravdelinger som er interoperable med våre allierte i organisering, konsept og operasjonsmønster. For å sikre slik interoperabilitet er det viktig at Hæren kan opptre som en samlet enhet, organisert primært i brigadeforband.

Hæren må vise evne og vilje til forsvar for å oppnå troverdig avskrekking. Tilstedeværelse i viktige områder og fredstidsaktivitet som utdanning, trening og øvelser er viktige for å oppnå denne effekten. Disse kan også justeres ut fra den til enhver tid gjeldende situasjonen. Det vil derfor fremover være et klart behov for både styrker som sikrer tilstedeværelse, og brigader som kan utgjøre en mer mobil kampkraft.

I Norden er det kun den norske Hæren som har et hovedkvarter på Nordkalotten. NATO-landstyrker som allerede befinner seg i operasjonsområdet, eller som skal inn, trenger kommando og kontroll. I et lengre tidsperspektiv bør det vurderes å utvikle et nasjonalt landoperativt senter, som kan ressursettes til et divisjonsnivå. Norge vil i fremtiden kunne ta imot styrker for videre fremføring og innsats i hele Norden.

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

For Hæren innebærer totalforsvarskonseptet gjensidig støtte og samarbeid med det sivile samfunn. Slik vil en få effektiv samordning og kunne utnytte samfunnets samlede ressurser ved krisehåndtering. Dette forutsetter nærhet, forståelse for normalsituasjonen og evne til innhenting og analyse av relevant informasjon. For støtte til sivil krisehåndtering må Hæren ha ressurser, materiell og kapabiliteter som kan yte viktig bistand til sivile sektorer.

Videre vil det være i Norges interesse og i tråd med NATOs forventninger at vi ikke bare har en evne til å ta imot allierte, men at vi også har evne til å lede og bli ledet, samt inngå i en alliert styrke. For NATO vil evne til raskt å kunne forsterke Norge være svært viktig for å avskrekke, samt redusere risikoen for at en motstander kan sette seg fast på NATO-territorium. For å bidra til dette må Norge ha tilgang til infrastruktur som havner, flyplasser, jernbane, kunne støtte allierte med forflytning og understøttelse, men ikke minst også kunne delta aktivt med norske kapasiteter sammen med våre allierte.

CBRNE-vern blir viktigere ettersom kjernevåpens rolle i konflikter er økende, spenningen i nord tiltar, ny bioteknologi utvikles og kjemiske våpen benyttes fortsatt i konflikter. I gjeldende langtidsplan legges det opp til å styrke kapasiteten for CBRNE-vern. Ressursene som skal styrkes finnes hovedsakelig i Hæren og ved FFI. Denne ambisjonen må videreføres og tilpasses et økende trusselnivå.

I et 10–20-årsperspektiv bør Hæren styrkes ytterligere utover en mekanisert Brigade Nord. Man kan se for seg at fremtidens hær kan utvikles til å ha tre brigader der alle er organisert som samvirkesystem som kan operere selvstendig i flere dager, og som bidrar til fellesoperative effekter. Brigadene vil kunne sikre tilstedeværelse, styrket kampkraft og fleksibilitet. Brigadene vil også kunne øke norske myndigheters mulighet til å bidra substansielt med robuste styrker til kollektiv sikkerhet internasjonalt over tid.

Brigade Nord er i 2023 en mekanisert avdeling med høy oppsettingsgrad (70–80 pst.). Tilgjengeligheten til brigaden vil styrkes betydelig ved etablering av den fjerde manøverbataljonen fra 2026. Dette innebærer i praksis at minimum tre firedeler av brigaden vil være tilgjengelig for innsats til enhver tid.

Brigade Nord sikrer tilstedeværelse i Troms, og den er dimensjonert for å forsterke i alle landsdeler og ivareta integrering med allierte styrker. Denne brigaden kan også bidra til å sikre mottak og understøttelse av allierte styrker. Brigade Nord har ansvaret for beredskap til NATO og vil brukes til internasjonal innsats og til kollektivt forsvar.

Finnmark landforsvar (FLF) består i 2023 av både hær- og heimevernstyrker. FLF sikrer kontinuerlig tilstedeværelse i Finnmark og markerer norsk vilje og evne til å forsvare eget territorium. Finnmark landforsvar består av lette jegerstyrker og av tyngre mekaniserte styrker. FLF har også stående styrker som grensevakt og reservebaserte styrker som HV-17. FLF vil tilføres viktige kapasiteter som kampluftvern, artilleri og andre styrkemultiplikatorer i årene som kommer. FLF kan utvikles til en brigade med høy oppsettingsgrad (> 90 pst.), noe som vil sikre kontinuerlig tilstedeværelse og evne til eskalering i Finnmark. Den vil være organisert som en kombinasjon av stående mekaniserte styrker og jegeravdelinger, samt heimevernsstyrker.

Forsvarskommisjonen mener det er gode argumenter for å forsterke landmakten i sør i tillegg til i nord. Dette vil skape økt evne til alliert mottak og beskyttelse av kritisk viktige funksjoner eller infrastruktur. En tredje brigade lokalisert i Sør-Norge kan baseres på reserver. Den kan være motorisert og med lettere utrustning enn de mekaniserte avdelingene. Videre vil en tredje brigade kunne anvendes som en mobil reaksjonsstyrke, enten samlet, eller i mindre forband for å styrke de territorielle landstyrkenes evne til å gjennomføre operasjoner. Oppsettingsgraden vil kunne være lav (20–30 pst.), der reaksjonsevne ivaretas gjennom stående kadrer for de avdelingene som ikke er stående.19

Brigade Sør vil være viktig for å forsterke den landmilitære evnen i det sørlige Norge. En styrking er nødvendig både av hensyn til å forsvare landsdelen og hovedstaden, med dens nasjonale myndigheter og sentrale institusjoner, og for mottak av allierte styrker. Brigade Sør vil være lettere oppsatt enn Brigade Nord, men ha størst mulig strukturell systemlikhet. Begge brigader vil være mobile, og avdelinger fra de to skal kunne supplere hverandre i felles oppdrag.

Fleksibilitet og kampkraft er avgjørende for Hærens evne til å bidra til alle deler av Forsvarets oppgaver og effekter. Denne evnen kommer primært fra brigadeforband som ikke er øremerket til tilstedeværelse. Eksisterende Brigade Nord og en fremtidig Brigade Sør er de to avdelingene som kan gi denne evnen. Med disse to avdelingene vil Hæren kunne gjennomføre kampoperasjoner over tid i inn- og utland, sammen med andre norske eller allierte kapasiteter.

Brigader har evnen til å lede allierte avdelinger, samvirke med allierte som sideordnet eller å bli underlagt allierte. Disse to brigadene bør i utgangpunktet være gruppert i nord og sør, men de vil ha evnen til å operere med hele eller deler av sin styrke i andre deler av landet, samt utenlands.

Hærens reaksjonsevne, fleksibilitet og kampkraft avhenger av mobilitet, som må inkludere luftmobilitet også gjennom dedikert helikopterkapasitet, for en rekke operative funksjoner. Hæren som system, og spesielt Brigade Nord og Finnmark landforsvar, har behov for denne integrerte kapasiteten.

Det er et viktig prinsipp i fremtiden at den militære grunnutdanningen som hovedregel skjer utenfor de operative avdelingene. Dette for å øke tilgjengeligheten på den operative strukturen. Dersom volumet i Hæren skal økes, og man skal ta inn flere i førstegangstjeneste, er det behov for å kartlegge det totale behovet for eiendom, bygg og anlegg til rekruttutdanningen. Dette må vurderes opp mot et fremtidig større volum. Dette redegjøres for i 12.4. I tillegg må rekruttskolenes kapasitet økes. I dag videreføres rekruttutdanning ved enkelte avdelinger inntil det etableres tilstrekkelig kapasitet på den nye felles rekruttskolen på Terningmoen.

Utviklingsmuligheter for Heimevernet

Utviklingen av Heimevernet (HV) vil skje i et mer sammensatt og uoversiktlig trusselbilde, og med muligheten for flere og samtidige kriser. HV vil spille en viktig rolle både som mobiliserbar ressurs i krise og krig, og som beredskapsressurs også ved ikke-militære kriser.

Finsk og svensk inntreden i NATO tilsier at også HV kan få større oppgaver ved mottak og sikring av allierte forsterkninger til og gjennom Norge. Også dette tilsier at HV trenger en noe forsterket maritim, kystnær kapasitet, i tett fellesoperativt samvirke både med Hæren og Sjøforsvaret. HV har en viktig rolle i å etablere lokal situasjonsforståelse og kan få et større ansvar blant annet for sikring av havner, flystasjoner og lagre.

Forsvarskommisjonen mener Heimevernet hovedsakelig bør videreutvikles og styrkes innen tre områder: modernisering for mer kompliserte og krevende oppdrag, for økt bidrag til alliert mottak og for bedre utnyttelse av ny teknologi. HV har større potensial enn man har evnet å utnytte.

HV kan med rett utrustning og trening utføre mer kompliserte og krevende oppdrag over tid. Dette gjelder særlig for innsatstyrkene som har en reaksjonsevne og treningsstandard som gjør dem til en mobil, fleksibel og tilgjengelig ressurs. Det bør prioriteres å øke innsatsstyrkenes øvingsnivå og evne til å operere med Hæren.

Innsatsstyrkene kan også gis økt oppklarings- og ildlederoppdrag ved å tilføre deler av styrken bærbart luftvern for økt egenbeskyttelse og kampkraft. Det er et viktig prinsipp at strukturen skal være tilstrekkelig øvet, trent og utstyrt med moderne materiell for få mest mulig operativ evne. Trening og øving utover dagens omfang må prioriteres, og dette må det settes av nok midler til. Som i store deler av Forsvaret har også HV hatt et mangeårig etterslep på vedlikehold og beredskapsmateriell, og mangel på ammunisjon og lagerkapasitet må følges opp også til HV.

Som for resten av Forsvaret, må det vurderes hvilke muligheter som ligger i et fremtidig nordisk samarbeid. HV bør videreutvikles til å kunne ta økt ansvar for alliert mottak, og for å i større grad kunne bidra til sikring av kystnære objekter, samt inneha evne til overvåking. HV har en viktig rolle i å etablere lokal situasjonsforståelse og ved mottak av allierte styrker.

Heimevernets evne til sikring av områder for troppe- og logistikkforflytninger bør styrkes for å kunne ivareta mottak og forflytning av større allierte troppestyrker. HV må sikres tilstrekkelig evne til å samordne innsats med allierte og norske militære styrker, med sivile myndigheter og beredskapsinstitusjoner. Spesielt viktig er det å styrke HV i de områdene langs kysten der Hæren er fraværende, og der HV skal trenes til å være klar for mottak av allierte styrker.

Økt utnyttelse av teknologi for å øke Heimevernets evne, bør prioriteres. HV bør bruke høyteknologisk militærspesifisert materiell der de må, og kommersielt tilgjengelig teknologi der de kan. HV-distriktenes evne til overvåking og kontroll bør videreutvikles. Gjennom å ta i bruk teknologiske sensorer styrkes HV-distriktenes evne til områdeforsvar. Dette vil også gi en mer effektiv sikring av militære og sivile nøkkelobjekter og annen kritisk infrastruktur. HV må bli flinkere til å beholde og vedlikeholde kompetanse i styrkestrukturen.

Heimevernet betegner selv HVs egenart som styrkens fortrinn. Denne egenarten er; tilstedeværelse i hele landet, nettverk, lokalkunnskap, sivil kompetanse, livserfaring og forsvarsvilje. Forsvarskommisjonen mener det vil være viktig å videreutvikle og modernisere HVs egenart, for å sikre at HV blir en relevant nasjonal beredskapsorganisasjon også i fremtiden. Det gjelder spesielt å utnytte forsvarsviljen og den lokale og folkelige forankringen av behovet for et sterkt forsvar. Slik forblir HV en landsdekkende og kraftfull organisasjon med fleksibilitet og tilpasningsevne til å håndtere et bredere utfordringsbilde.

12.3.6 Luftmakt

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne i luftdomenet bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv være en av de ledende nasjonene i NATO på luftoperasjoner i nordområdene. Forsvaret skal kunne lede og koordinere allierte, herunder nordiske, luftoperasjoner i nord. Forsvaret skal kunne kontrollere, overvåke og beskytte norsk luftrom og respondere på trusler mot nasjonal og alliert sikkerhet. Forsvaret skal bidra til å forebygge og avskrekke trusler mot nasjonal og alliert sikkerhet fra luften og til enhver tid være klar for å gå i kamp. Forsvaret skal være en foregangsnasjon i å utnytte det fellesoperative potensialet et femtegenerasjons kampfly gir.

Luftforsvaret er den primære militære aktøren i luften, men flere deler av Forsvaret gir Luftforsvaret viktig understøttelse for sitt oppdrag. Hovedoppdraget er å bidra til fellesoperasjoner med en nødvendig grad av luftkontroll og luftnektelse i hele konfliktspekteret.

Luftforsvaret skal bidra til den kontinuerlige overvåkingen av norsk luftrom og tilstøtende områder, og skal etablere og opprettholde situasjonsforståelse for å understøtte nasjonal og alliert kommando og kontroll. I tillegg skal vi være i stand til å opprettholde god situasjonsforståelse, påføre tap, samt støtte med luftmobilitet, medisinsk luftevakuering, informasjonsinnsamling og presisjonsengasjement i høyintensitetskonflikter. Luftforsvaret skal også bidra til å sikre allierte mottaksområder.20

Luftforsvaret er i ferd med å implementere strategiske flysystemer som styrker Forsvarets operative evne. Nåværende status og et pågående generasjonsskifte innenfor en rekke kapabiliteter utfordrer Forsvarets evne til tilstrekkelig overvåking, informasjonsinnhenting, kampkraft og tilstedeværelse i nordområdene. Kampflyanskaffelsen innebærer et stort løft for Norges og alliertes forsvarsevne, og innfasingen av F-35 kampflyene fortsetter. Forsvarskommisjonen mener at det er avgjørende at man tar ut det fulle potensialet i denne anskaffelsen og de andre strategiske flysystemene for å kunne hente ut vesentlig mer operativ evne.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Det bør prioriteres nok ressurser til at F-35-systemet kan samvirke med flest mulig kapasiteter i Sjøforsvaret, Hæren, spesialstyrkene og med allierte kapasiteter. Med en slik nettverksbasering av Forsvaret innen alle domener, vil effekten av kampflyene virkelig realiseres fullt ut. F-35s sensorer og flyets systemer har god evne til å bygge et helhetlig situasjonsbilde. Når dette bildet deles med resten av Forsvaret og allierte, vil det gi store muligheter for økt operativ evne. Det satses mye i Norge og NATO innen dette området, og her er det fortsatt et betydelig uforløst potensial for å optimalisere den operative evnen som kampflyene gir.

Utviklingsmuligheter for Luftforsvaret

Anskaffelsen av kampfly er den største og en av de viktigste investeringene i forsvarsevne i ny tid. Kampflyene vil utgjøre ryggraden i Luftforsvaret i flere tiår. Kapasiteten og utviklingspotensialet i flyet og systemet er formidabelt. Det hviler derfor et stort ansvar å få mest mulig ut av investeringen i en nasjonal og en alliert ramme.

Flyene er primært anskaffet til forsvar av Norge i en høyintensiv situasjon mot en større trussel. For å klare å stå i dette over tid er logistikk helt avgjørende. Det betyr at det må avsettes nok midler til reservedeler, våpen og ammunisjon over tid. Det er lange ledetider på mye av dette, og det må legges opp til gode prosesser for anskaffelse av essensiell logistikk.

F-35 har femtegenerasjons teknologi som blant annet gjør at piloten oppnår svært god situasjonsforståelse. For å utnytte dette til å forsvare egne og allierte tidsriktig og effektivt, må kommando, kontroll og kommunikasjonssystemer rundt flyet videreutvikles. Dette gjelder både internt i Luftforsvaret, men også i de andre forsvarsgrenene. Slik kan evnen til interoperabilitet og samarbeid på tvers av våpenplattformer økes.

F-35-systemet utvikles i et internasjonalt partnerskap. Det er derfor viktig at vi er en god, konstruktiv og deltakende partner i alle de fora som utvikler F-35. Dette fordrer riktig kompetanse, samt prioritet og forankring i hele forsvarssektoren. I tillegg kommer nasjonal industri inn som en viktig partner, både fordi de kan levere og produsere materiell til partnerskapet, samt støtte med forskning og utvikling. Den viktigste erfaringen siden Forsvaret tok i bruk F-35 i 2015, først i USA, deretter på Ørland fra 2017, er at systemet har behov for mer personell til drift og vedlikehold enn først antatt.

Antallet kompetanseområder har økt betraktelig sammenlignet med eldre kampflysystemer. Dette er en erfaring samtlige brukerland har gjort seg. Nok personell med riktig kompetanse vurderes derfor å være den viktigste faktoren for å få mest mulig ut av F-35-systemet i fremtiden. Men personellutfordringene bør også utvikles gjennom samarbeid med sivil industri. Det betyr avtaler med nasjonale og internasjonale selskaper om støtte primært til vedlikehold og understøttelse av F-35-systemet.

Det er planlagt å videreføre og styrke vedlikeholdet av kritisk infrastruktur på relevante lokasjoner i Luftforsvaret, herunder også Andøya og Bodø etter at basene er lagt ned. Dette for å styrke den nasjonale evne til alliert mottak i nord. Forsvarskommisjonen understreker betydningen av at slik videreføring av infrastruktur blir gjennomført og tilstrekkelig ressurssatt.

Kapasiteten ved Luftforsvarets operative baser bør vurderes nærmere. Her må en se om basene kan motta allierte styrker i nord, i lys av dagens totale kapasitet til å motta allierte luftstyrker på norsk territorium.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Norges kritiske infrastruktur er spredt over et så stort område at den ikke lar seg forsvare uten enorme investeringer i luftvern. Selv om det potensielt ville vært mulig å forsvare Norges olje- og gassinfrastruktur med luftvern fremstår dette ikke som en meningsfull investering gitt at olje- og gassinfrastrukturen relativt enkelt kan settes ut av spill ved hjelp av sabotasje over eller under vann. Norsk olje- og gassinfrastruktur vil derfor i hovedsak best forsvares mot lufttrusler ved hjelp av luftvernet på nye eventuelle fregatter, bedret overvåking og ved å gjøre det klart at et angrep på europeisk energisikkerhet vil representere et angrep på NATO.

Det anbefales at Forsvaret utvikler et spredningskonsept i samarbeid med våre nordiske naboer og allierte om spredning av våre militære fly. For å ha tilstrekkelig fleksibilitet i fremtiden må man være forberedt på å ha evne til spredning, i tillegg til bedre beskyttelse for de militære flyene. Svensk og finsk NATO- medlemskap kombinert med finske planer for anskaffelse av F-35-kampfly, gir gode muligheter til økt samvirke i Norden. Dette inkluderer deling av situasjonsforståelse, spredning av ressursene gjennom gjensidig bruk av hverandres baser, og en integrasjon av kommando og kontroll.

P-8 Poseidon maritime patruljefly er en strategisk kapasitet for Norge. Flyene bidrar til god situasjonsforståelse, maritim overvåking og undervannsbåtkrigføring. Forsvarskommisjonen mener at det er vesentlig at man får utløst hele potensialet i P-8-systemet. Dette er helt sentralt for å understøtte den maritime satsingen. Det bør settes av midler til en rask etablering av simulator for P-8, og sikre sammenkobling av taktiske simulatorer for flere våpensystemer og taktiske kommandonoder i nettverk. Dette vil sikre raskere operativ effekt av systemet. Både når det gjelder kampfly og samarbeid innenfor maritim overvåking bør det legges til rette for økt alliert trening og øving, særlig med USA og Storbritannia, og etter hvert Tyskland.

Helikopter til Forsvarets spesialstyrker og Hæren ble vedtatt i 2020 forbindelse med behandling av gjeldende langtidsplan. Det skal anskaffes en ny helikopterkapasitet bedre egnet til Forsvarets spesialstyrker. Planen er også å øke kapasitet til taktisk helikopterstøtte for Hæren. Helikoptrene er planlagt organisert i en skvadron på Rygge for å understøtte Forsvarets spesialstyrker, og en skvadron på Bardufoss for å understøtte Hæren. Forsvarskommisjonen mener anskaffelse av nye maritime helikoptre må vurderes i en helhetlig sammenheng med anskaffelsen av helikopter til Forsvarets spesialstyrker og til Hæren.

Luftforsvarets baser må holdes operative, slik at flyene kan operere. Baseforsvaret har i dag blitt mye mer teknologisk og mindre mannskapskrevende. Luftforsvaret må fortsatt moderniseres for å være relevant. Dette innebærer både å henge med i den teknologiske utviklingen, men også at personellet henger med kompetansemessig. Tilgang på personell med rett kompetanse er vesentlig for at Luftforsvaret skal kunne levere etter kravene som stilles.21

Luftvern

Langtrekkende presisjonsvåpen kan treffe mål hvor som helst i Norge, og både fly og nødvendig infrastruktur for flyvning er sårbart på bakken. Land som Russland og Kina har i dag et utall ulike missiler eller droner. Alle disse truslene gir behov for forskjellige typer luftforsvar, og de kan angripe med så mange våpen på én gang, at forsvarerens systemer overveldes. Kina og Russland kan også bruke ballistiske eller hypersoniske våpen som beveger seg så fort at knapt noe våpensystem kan skyte det ned.

Forstørr bilde

Foto: Ole Andreas Vekve / Forsvaret

I langtidsplanen fra 2016 ble det vedtatt å investere i langtrekkende luftvern og sensorer. Disse systemene skulle samlet sett være i stand til å beskytte kampflybasen på Ørland, allierte mottaksområder i Trøndelagsregionen og basen på Evenes. Anskaffelse av nytt langtrekkende luftvern skulle gjennomføres i perioden 2021–2024 og integreres med NASAMS II-systemet. Dette skulle være etablert innen F-35 flyene er fullt operative i 2025 på Ørland og Evenes flystasjon. Denne investeringen ble utsatt i gjeldende langtidsplan fra 2020.

Anskaffelse av langtrekkende luftvern vil innebære en betydelig investering og vil være meget ressurs- og kompetansekrevende å holde i drift. Kryssermissiler utgjør i dag en av de mest krevende lufttruslene for Norge. Gjeldende langtidsplan prioriterer luftvernsystemet NASAMS og videreutviklingen av dette med blant annet moderne sensorer, flere utskytningsramper og innføring av et nytt missil med kortere rekkevidde i den bakkebaserte luftvernrollen. Sammen med styrket bemanning vil dette vesentlig øke evnen til å oppdage og skyte ned innkommende missiler.

Forsvaret mangler i dag evne til å forsvare seg mot trusler fra langtrekkende ballistiske missiler. Mangelen på langtrekkende luftvern er kritisk. Luftvern er en viktig og avgjørende operativ kapasitet for forsvaret av Norge. Forsvar mot ballistiske missiler og andre lufttrusler er krevende og troverdig lagdelt luftvern er svært kostbart. Forsvarskommisjonen anbefaler at styrking av luftvern fremskyndes og prioriteres for å bedre evnen til beskyttelse. Her er det viktigste tiltaket som anbefales en økt og forskuttert finansiering av tilstrekkelig luftvern. Dette må ses i lys av den kontinuerlige teknologiske utviklingen.

Styrking av luftvernet bør gjøres langs tre hovedlinjer: økt mengde tilpasset nåværende og fremtidige oppdrag, forbedret kapasitet mot missiltrusler, samt styrking av luftvernkompetansen. Forsvaret har flere oppdrag knyttet til luftvern, hvor alle understøtter militær infrastruktur eller alliert mottak. Evne til beskyttelse av sivil infrastruktur, befolkningssentre eller beslutningstakere bør inngå som del av et styrket luftvern og vil kreve materiell- og personelløkning tilpasset et nytt ambisjonsnivå.

Langtrekkende luftvern er ressurskrevende systemer både personell- og kostnadsmessig og vil ved en fremtidig anskaffelse være en svært betydelig investering. Kostnaden ved å dekke all kritisk infrastruktur med et fullgodt luftvern vil bli uforholdsmessig høy. Forsvarskommisjonen mener norske myndigheter bør ha planer for å kunne forsvare norske kampflybaser, sentrale havner for alliert mottak, landets øverste myndigheter i Oslo og maritime baser og store befolkningssentra mot lufttrusler.

Hovedmottaksområdene for allierte forsterkninger ligger henholdsvis i Ofoten-, Trøndelags-, og Oslofjord-området. Alle disse områdene bør ha luftvern som sikrer alliert mottak. Innenfor disse områdene ligger også Luftforsvarets tre hovedbaser; Evenes, Ørland og Rygge. Et langtrekkende luftvernsystem med kapasitet mot taktiske ballistiske missiler sammen med en videre satsing på og utvikling av NASAMS systemet, vil gi den beskyttelse som er nødvendig for forsvar av mottaksområdene for allierte forsterkninger, kritisk infrastruktur og Luftforsvarets baser. En satsing på langtrekkende luftvern vil imøtekomme de alvorlige lufttruslene Norge står overfor, spesielt fra taktiske ballistiske missiler, og sikre nødvendig nasjonal handlefrihet

Der dagens luftvern gjennom NASAMS har kapasitet mot fly, helikopter og kryssermissiler på middels rekkevidde, må et styrket luftvern ha integrerte sensorer og effektorer som kan håndtere alle trusler, fra små ubemannede plattformer til taktiske ballistiske missiler. NASAMS bør fortsatt være ryggraden i fremtidens norske luftvern, og Forsvaret er forutsatt å innta en lederrolle i utviklingen av systemet. Dette medfører et forsterket behov for tilgjengelig fagkompetanse innen luftvern, slik at nasjonale og allierte behov blir ivaretatt på en god måte. Luftvern, og da spesielt områdeluftvern, gir samtidig muligheter for beskyttelse av de viktigste områdene for mottak av allierte forsterkninger. Både Ørland og Evenes er lokalisert nær henholdsvis Værnes og Ofoten. Det gjør at luftvernbeskyttelse til både kampbasene og allierte mottaksområder kan oppnås med relativt få luftvernbatterier.

Som del av en maritim satsing bør Forsvarets maritime hovedbase i Bergen prioriteres for lagdelt luftvern. En slik løsning vil inkludere forsterket baseforsvar i form av nærbeskyttelse, områdeluftvern og langtrekkende luftvern. Mest mulig av luftvernet bør være mobilt slik at det kan flyttes ved behov.

12.3.7 Ubemannede systemer

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne innen ubemannede systemer bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv være en ledende nasjon i Europa på autonome overvåkingssystemer tilpasset arktiske forhold. Forsvaret skal kunne følge og løpende integrere ubemannede systemer til militær bruk i operasjoner innenfor rammen av norsk lov og regulering. Forsvaret skal kunne forsvare seg effektivt mot fiendtlige autonome våpen på land, til sjøs og i lufta. Forsvaret skal være en aktiv bidragsyter i å utvikle og etterleve nasjonal satsing på kunstig intelligens og autonome systemer.

Morgendagens verktøy for utøvelse av militærmakt er i kontinuerlig utvikling og verktøyene får stadig større innslag av automatiserte prosesser og autonomi. I en periode på 10–20 år, og sannsynligvis lenger, vil Forsvaret og andre allierte måtte kombinere det å videreutvikle tradisjonelle militære styrker og å innføre og integrere mer utradisjonelle systemer og verktøy.

Evnen og viljen til å bruke og utnytte ubemannede systemer og kunstig intelligens vil, som beskrevet i 9.5, stå sentralt for ethvert moderne forsvar. Denne teknologien er i ferd med å revolusjonere evnen til å produsere informasjon og ta beslutninger, og potensialet for forbedringer i hele samfunnet er signifikant. Dette gir direkte operative fordeler og bidrar samtidig til at virksomheter som inngår i forsvaret av Norge kan bli mer effektive. Nye metoder vil være nødvendige for å strukturere prosesser for kommando og kontroll. Samtidig må man opparbeide tillit til beslutningene som fattes av kunstig intelligens.

Potensialet til ubemannede systemer må utnyttes for å gi alle Forsvarets kampavdelinger bedre situasjonsforståelse og slagkraft. De kan være en styrkemultiplikator for et land som Norge med stort territorium og liten befolkning. Systemene kan avlaste personell ved å gjøre ressurskrevende rutineoppgaver med stor utholdenhet, som søk, overvåking og vakthold, og løse farlige oppdrag, som forsvar av områder, rekognosering eller angrep. Ubemannede systemer kan også utgjøre en kosteffektiv løsning overfor en motstander. Selv om ubemannede systemer på langt nær kan eller vil løse alt, er dette i ferd med å etablere seg som et verktøy man ikke klarer seg uten.22

Forsvarskommisjonen anbefaler at Forsvaret iverksetter et eget program for rask innfasing av autonome systemer og motmidler mot denne type kapasiteter. Programmet bør være innrettet spesielt for å videreutvikle norsk evne til situasjonsforståelse og overvåking og kontroll over og under vann, bidra til elektronisk krigføring og bygge evne til å ramme eventuelle motstanderes systemer. Krigen i Ukraina har vist hvordan slike systemer kan gjøre stor skade dersom man ikke har effektive måter å forsvare seg mot dem på.

Forstørr bilde

Foto: Forsvarets forskningsinstitutt

Som følge av Norges store havområder og langstrakte territorium er det et stort potensial for å utnytte langtrekkende ubemannede systemer til overvåking. Slike systemer flyr høyt, ofte over luftvernmissiler rekkevidde, har utholdenhet i overkant av ett døgn og kan overvåke store områder med en rekke ulike kameraer og signalovervåkingssystemer. Selv om slike systemer er kostbare å anskaffe vil noe av investeringskostnaden gjøres opp av den reduserte kostnaden ved drift.

Langtrekkende ubemannede systemer vil kunne frigjøre mye kapasitet fra de maritime patruljeflyene slik at disse kan konsentrere sin kapasitet om undervannstrusselen. Langtrekkende ubemannede systemer kan også levere fullspektret signal og optisk etterretning, og kunne fungere som en samordnende plattform for en rekke av Forsvarets systemer.

Langtrekkende maritime ubemannede systemer er spesielt tilpasset overvåking over havet, men kan også brukes over land og styrke evnen til etterretning og varsling av trusler. Dette vil ikke bare gi Norge et fortrinn i å motvirke trusler, men vil også bidra til å opprettholde Norges tradisjonelle rolle som en viktig bidragsyter til alliert etterretning i nord. Slike droner vil også styrke den sivile beredskapen gjennom ulike beredskapsoppdrag slik som overvåking av skogbranner, søk og redning og kontinuerlig situasjonsforståelse.

Langtrekkende droner kan også bidra til å øke forståelsen av klimaendringenes effekt ved at disse dronene kan fly over lang tid uten hensyn til et mannskaps behov for hvile. Det vil bidra til å avhjelpe personellbegrensninger. Forsvarskommisjonen anbefaler derfor anskaffelse av en pakke som inkluderer langtrekkende maritime overvåkingsdroner med tilhørende støttestruktur.

Bruk av ubemannede systemer i krig er kommet for å bli. Det kan gi avgjørende fortrinn og utviklingen går i retning av mer autonom krigføring. Ubemannede systemer tas i bruk raskere enn tiden det tar å få på plass regulering fordi ingen ønsker å ta risikoen ved å være teknologisk underlegen. Det er i Norges interesse å styrke satsingen på kunstig intelligens og autonome systemer. Det vil gjøre Norge bedre forberedt på eventuelle motstanderes bruk, og bidra til å utnytte teknologien i tråd med etiske verdier. Samarbeid med både amerikanske og europeiske miljøer er avgjørende. Norges lave befolkningstetthet, og høye teknologiske kompetanse gjør at norske private og offentlige aktører har kommet et stykke i å utforske mulighetene for autonome overvåkings- og beskyttelsessystemer. Dette må fortsette, og forsvarssektoren må bidra til utviklingen.

Arbeidet med å balansere regulering og utvikling av slike våpen er av spesiell interesse for forsvarssektoren. Gjeldende norsk strategi for kunstig intelligens fra 2020 omfatter ikke militære forhold. Forsvaret må kobles på en nasjonal satsing, og Norge bør vektlegge dette teknologiområdet. Slik kan Norge generelt og Forsvaret gjennom militære kanaler spesielt, være en pådriver i internasjonale fora for regulering av kunstig intelligens og autonome våpen. Betydningen av at det menneskelige elementet har kontroll over våpensystemer må være det sentrale.

12.3.8 Det ytre rom

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne i det ytre rom bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv være en aktiv bidragsyter i en nasjonal helhetlig satsing på det ytre rom. Forsvaret skal kunne bidra til å forsvare nasjonale sikkerhetsinteresser i det ytre rom. Forsvaret skal bidra til en nasjonal egenevne til å ta frem beslutningsgrunnlag for operasjoner i egne nærområder, styrke robust navigasjon og situasjonsforståelse i nord og gi sikker kommunikasjon. Forsvaret skal kunne ta et særlig ansvar for risiko-, sårbarhets- og trusselbildet for norsk romvirksomhet. Forsvaret skal kunne integrere romkapasiteter i fellesoperasjoner nasjonalt og internasjonalt.

Teknologiutviklingen innen mikrosatellitter har kommet til et punkt hvor Norge kan bli en relevant romnasjon. Norsk romvirksomhet er hovedsakelig sivilt ledet med flere koblinger til Forsvaret. Den kommende økningen i utnyttelse av det ytre rom vil primært fortsette å være for private formål med næringslivet som pådriver. Det er betydelige fordeler ved å utnytte det ytre rom for norsk sikkerhet, og avgjørende for Norges ambisjon om å ta et større ansvar i nord.

Det er behov for en økt nasjonal forståelse og en helhetlig strategi for å utnytte norske fortrinn innen romvirksomhet. Slik kan vi skape gode forutsetninger for videre utvikling og utnyttelse av rommet på tvers av sivil og militær sektor.

Forstørr bilde

Kilde: Forsvarets forskningsinstitutt

Romvirksomheten må bidra til å styrke Forsvarets egenevne. Evnen skal supplere alliert samarbeid, men vil ikke kunne være til erstatning for allierte løsninger. Forsvaret er i starten av å forstå og innarbeide hvordan romvirksomhet kan bidra til å styrke egenevnen.

Bruk av det ytre rom gir Forsvaret økte muligheter til å selvstendig overvåke egne interesseområder og kommunisere i øde arktiske strøk. Dette legger også til rette for bekjempelse på lengre avstander, og øker presisjonen for navigering i Arktis. Romvirksomheten skal bidra til å integrere romkapasitetene i all oppdragsløsning. Sivilt-militært samarbeid, nasjonalt og internasjonalt, må sikre Forsvaret tilstrekkelig handlefrihet for utøvelse av operasjoner i rommet.

Norge bør få enda bedre kontroll på aktiviteten i våre interesseområder, på havet så vel som på land. Ethvert fartøy som seiler i norske havområder, bør kunne følges og raskt identifiseres, spesielt dem uten identifikasjonssystem påskrudd. På tilsvarende måte bør Norge også ha evne til å oppdage aktivitet og kjøretøy på landjorden, også utenfor egne grenser. Utviklingen innen maskinlæring gjør at bilder og radardata fra satellitter kan utnyttes bedre. Kunstig intelligens og flere satellitter vil gjøre denne aktiviteten nærmest nåtidig.

Norske myndigheters behov for etterretning strekker seg langt bortenfor nordområdene. Det pågående geopolitiske skiftet, med Kina som en ny hovedaktør, innebærer at Norge bør følge med på viktige utviklingstrekk i Asia-Stillehavet. Det vil trolig også bli behov for overvåking av norske biland på den sydlige halvkule.

Norske myndigheter bør være pådriver for sømløs sambandsdekning i våre nærområder. Kommunikasjon i øde arktiske strøk uten annen infrastruktur vil bli viktigere. Den pågående utviklingen av bred- og smalbåndskommunikasjon i nordområdene ved hjelp av satellitter vil gi nesten kontinuerlig dekning i nordområdene, på havet og oppå fjellene, men også inn i dype fjorder. En slik evne åpner for høyere fellesoperativ ytelse for Forsvaret og for allierte.

Forsvaret bør utvikle evnen til å anvende måldata fra satellitter. Teknologiutviklingen gjør at våpen får lengre rekkevidde og bedre presisjon. Satellitter vil bli en naturlig del av sensor-effektor-kjeden. De kan på sikt sende måldata direkte til missiler som er underveis (figur 12.21). Utnyttelse av det ytre rom har potensial til å gi Forsvaret evne til å finne og treffe mål på vesentlig lengre avstander enn det som er mulig i dag.

Posisjon, navigasjon og tid er avgjørende for å kunne lokalisere seg geografisk. Det er imidlertid utenlandske satellitter som sørger for denne tjenesten globalt. Norge bør være pådriver for god tilgjengelighet og funksjonalitet på høye breddegrader, og under norske og arktiske forhold. Ved å søke innflytelse på den europeiske romfartsorganisasjonen kan man sørge for at eksempelvis GPS-systemet Galileo utformes for polare strøk.

12.3.9 Det digitale rom

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne i det digitale rom bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv være en sentral nasjonal aktør i å sikre nasjonal handlefrihet i det digitale rom. Forsvaret skal kunne ta et særlig ansvar for innhenting av data og offensive cyberoperasjoner i samarbeid med relevante sivile og allierte aktører. Forsvaret skal kunne integrere cybersikkerhet og cyberoperasjoner i alle fellesoperasjoner, inkludert forsvar av egne systemer og offensive operasjoner. Forsvaret skal kunne operere og løse oppdrag i alle domener selv om vi er utsatt for forstyrrelser, anslag og angrep i det digitale rom. Forsvaret skal utnytte data og kunstig intelligens for militære operasjoner ansvarlig og innovativt.

Forsvaret må kunne utnytte det digitale rom og hindre en motstander i å gjøre det samme. Det digitale rom kan deles inn i defensive og offensive cyberoperasjoner. Forsvaret må styrke sine evner til cyberoperasjoner. Disse må inngå i nye multidomene-konsepter.

Forsvaret må beskytte seg mot både cyberangrep fra sivile og militære aktører. Den digitale risikoen i Norge er høy og sårbarheten i Forsvaret alvorlig. Anskaffelser og utvikling av prosesser må ta høyde for utvikling av trusselen, og det må velges og utvikles robuste og sikre systemer. Hvis systemene angripes må dette kunne oppdages og hendelsene håndteres. Tilstrekkelig situasjonsforståelse og responsevne i det digitale rom er nødvendig.

Unormal aktivitet i store datamengder er krevende å oppdage og håndtere. Kunstig intelligens har overlegne evner til å kontinuerlig søke gjennom store mengder informasjon for å oppdage sårbarheter, oppdage unormal aktivitet og hindre angrep. Det gir muligheter Forsvaret må utforske.

Norsk evne til offensive cyberoperasjoner kan styrkes. Handlingsrommet utnyttes ikke til det fulle. Aktiviteter på internett forblir uregulerte, og mulighetene for å finne ut hvem som står bak en sikkerhetstruende aktivitet, vil sannsynligvis forbli begrenset også i fremtiden. Dette vil fortsette å være en vedvarende sårbarhet for Norge.

Sammenlignet med andre land med tilsvarende grad av digitalisering henger Norge etter i å utvikle virkemidler innen det digitale domenet. Regulering og lovgivning for innhenting av grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon trådde eksempelvis først i kraft i 2022.23 Forsvaret bør videreutvikle evnen til offensive cyberoperasjoner for å kunne påvirke potensielle angriperes vilje til å rette angrep mot norske interesser og verdier. Evnen til offensive cyberoperasjoner må utvikles som en del av et fellesoperativt samvirke for effekt.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

IKT bør ha en mer sentral plass i forsvarsektoren for å sørge for helhetlig og sikker utvikling av den samlede infrastrukturen. Forsvarets IKT-systemer bør rustes for fremtiden og prosjektene som skal ta tak i disse utfordringene, bør fremskyndes og ressurssettes.

Forsvaret mangler en moderne og sikker digital grunnmur. Denne må bygges. Det må sikres gode og tilstrekkelig finansierte investeringsplaner og gjennomføringsevne for å ta frem en moderne og sikker IKT-infrastruktur de neste 10–20 årene. Grunnmuren må kontinuerlig utvikles for å møte trusselbildet og hvilke verdier som skal beskyttes. En tilstrekkelig digital grunnmur er en forutsetning for styrking av Forsvarets egenevne i det digitale rom.

Forsvaret må gjennom en digital transformasjon. Det bør etableres et system for utnyttelse av data, herunder data governance, styring, behandling og lagring av data, for bruk til å styrke forsvarsevnen. Utviklingen av informasjonsteknologi har akselerert, og bedre sensorer gir nye muligheter for datainnsamling, dataanalyser og deling av informasjon.

Data er blitt mer sentralt i måten man tar beslutninger på i alle deler av samfunnet. For å muliggjøre maskinlæring er det behov for store mengder data til trening av systemene. Forsvarssektoren kan oppnå dette gjennom egne systemer, og ved tettere samarbeid med allierte som har større ressurser. Utnyttelse av data legger til rette for automatiserte prosesser og autonomi.

Forsvaret må i større grad vektlegge felles IKT i fremtidige anskaffelser og oppgraderinger av eksisterende materiell. Forsvaret må få systemer til å snakke sammen, og ha god evne til å dele informasjon og håndtere store mengder data. Fleksible operasjonskonsepter kan gi mulighet for å kombinere eksisterende plattformer med ny teknologi og mindre kostbare autonome systemer med større kvantitet.

Økt tempo, lange rekkevidder og sammenkobling i nettverk gjør Forsvarets evne til situasjonsforståelse og etterretning avgjørende. Dette vil også utfordre tempoet i beslutningstaking og koordinering på strategisk nivå. Synergier i mer distribuert og multidomenekrigføring er kun mulig å oppnå dersom alle delene i nettverket snakker samme språk, og kan kommunisere med hverandre. I for stor grad har nylig anskaffet materiell hatt forskjellige standarder basert på den enkelte leverandørs preferanser.

Utviklingsmuligheter for Cyberforsvaret

Evne til å forsvare Forsvarets systemer mot digitale angrep, og evne til selv å utføre digitale angrep som ledd i en større operasjonsplan, er helt avgjørende i dagens og fremtidens militære omgivelser. Digitalt forsvar, militært og sivilt, offentlig og privat, er samtidig vesentlig for både stats- og samfunnssikkerhet. Mens cyberforsvar generelt består av mange dimensjoner og aktører, er Cyberforsvaret (CYFOR) en egen avdeling i Forsvaret. Avdelingen har ansvar for defensive cyberoperasjoner i Forsvaret, mens Etterretningstjenesten har ansvaret for offensive cyberoperasjoner, begge som del av fellesoperasjoner. CYFOR understøtter etter behov Forsvaret med IKT-tjenester.

Forsvarskommisjonen har ikke tatt stilling til organiseringen av offensive og defensive cyberkapasiteter i Forsvaret eller det bredere ansvarsforholdet for IKT-tjenester i Forsvaret. Det er imidlertid avgjørende at Forsvaret kan planlegge, etablere, utnytte og forsvare IKT-systemene i den etter hvert gjennomdigitaliserte forsvarssektoren. Dette må også knyttes sømløst til allierte systemer.

CYFOR er Forsvarets fagmiljø på utnyttelse av og beskyttelse i det digitale rom. CYFOR vil med en eventuell videreføring av ansvar og myndighet få en mer utfordrende og viktig rolle. Det er vesentlig at fagmiljøet blir styrket. Dette er en naturlig og nødvendig del av digitaliseringen av Forsvaret.

Det må etableres tydelig strategisk styring av Forsvarets bruk av IKT. Forsvarskommisjonen mener at den digitale utviklingen forutsetter en styrking av cyberforsvar som funksjon i forsvarsledelsen.

Cyberfunksjonene må virke i hele konfliktspekteret, der de inngår i et operasjonsmiljø. IKT-systemene må dimensjoneres for krig, og skaleres til krise og fred. Dette legger klare føringer for hvordan dette kritiske fagfeltet og disse bærende tjenestene opprettholdes og utvikles. Videre legger det føringer for hvordan det organiseres og iverksettes i alle deler av sektoren og alle ledd i Forsvaret, og samordnes innenfor NATO og totalforsvaret.

Forsvarets cyberkompetanse må utnyttes bedre i et tettere samarbeid mellom militær og sivil sektor. Forsvarskommisjonen vil understreke at cyberforsvar, til syvende og sist handler om Forsvarets evne til å operere. Dette må også vektlegges i den samlede forsvarsplanleggingen. Kommisjonen anbefaler at det utarbeides en egen digital strategi for forsvarssektoren, der også fremtidige roller og ansvar avklares.

12.3.10 Det menneskelige domenet og informasjonsmiljøet

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne i det menneskelige domenet og i informasjonsmiljøet bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv være forberedt på innenfor eget ansvarsområde å kunne håndtere uønsket påvirkning og des- og feilinformasjon som rammer nasjonal sikkerhet. Forsvaret skal kunne operere effektivt selv når informasjonsmiljøet er under fiendtlig påvirkning. Forsvarets avdelinger og ledere skal kunne forstå og beherske det menneskelige domenet og informasjonsmiljøet som en integrert del av all militær aktivitet i fysiske domener.

Det menneskelige domenet omfatter individer, grupper og befolkning, inkludert deres oppfatninger, beslutningstaking og adferd. Dette kalles i noen sammenhenger for det kognitive domenet. Informasjonsmiljøet omfatter totaliteten av enkeltpersoner, organisasjoner og systemer som samler inn, behandler, sprer eller handler basert på informasjon.

Om få år vil det være utfordrende å etablere noen form for nasjonale sannheter. Digitaliseringen av samfunnet gjør at individers preferanser påvirkes mer direkte enn tidligere. Stater utnytter dette for å så tvil og skape usikkerhet og uro i våre samfunn. Slik som amerikansk etterretning offentliggjorde russiske planer før invasjonen av Ukraina høsten 2021 og vinteren 2022, vil det være viktig også for norske myndigheter å gå tidlig ut med informasjon til befolkningen og omverdenen i krise og konflikt.

For å unngå at oppfatninger fester seg i deler av befolkningen, har det vist seg å være enda viktigere å være først ut med troverdig informasjon. Da kan myndighetene redusere usikkerhet knyttet til attribusjon, og reagere hurtigere og mer enhetlig i en krisesituasjon. Myndighetene er avhengig av å kunne kommunisere til befolkningen i en tid hvor teknologien gjør det stadig vanskeligere å skille mellom fiksjon og virkelighet. Slike informasjonskampanjer fra myndighetene må skje innenfor en demokratisk ramme, slik at en kritisk tenkende befolkning har et godt grunnlag for å ha egne meninger og oppfatninger.

Forsvaret må utvikle sin evne til å forsvare seg mot trusler i informasjonsdomenet. Strategisk kommunikasjon kan påvirke Forsvarets evne til å løse oppgaver både direkte og indirekte, og har implikasjoner for militære operasjoner. Det er derfor avgjørende at Forsvaret har et bevisst forhold til utfordringene knyttet til informasjonssfæren og til strategisk kommunikasjon. Forsvarets evne bør utvikles i samvirke med sivile myndigheters beredskap i informasjonsdomenet.

Utviklingen innenfor informasjonsteknologi har økt potensialet for å nå mange aktører både raskt og effektivt. Dette har gitt strategisk kommunikasjon et langt større mulighetsrom med tanke på utstrekning, hurtighet og effekt. Samlet representerer utviklingen innenfor strategisk kommunikasjon både utfordringer og muligheter. En motstander kan forsøke å avskrekke og demotivere forsvarspersonell og andre aktører, slik at Forsvarets gjennomføringsevne svekkes. En motstander kan også forsøke å skape generell usikkerhet, forvirring og kaos i samfunnet, slik at myndighetenes beslutningsevne svekkes.

Bevisstgjøring rundt trusselbildet i informasjonsmiljøet er et sentralt virkemiddel for å heve motstandsdyktigheten mot påvirkning. Gjennom å øke forståelsen for hvordan virkemidler kan anvendes kommunikasjonsmessig, vil man bedre evnen til å avdekke og motstå forsøk på fiendtlig påvirkningsaktivitet. For at Forsvaret skal kunne møte denne typen aktivitet, er det avgjørende med utvikling av kompetanse innen fagområdet. Miljøet for forskning og utvikling på feltet bør også styrkes. Dette vil bedre Forsvarets evne til å utnytte potensialet i virkemidler som faller innenfor strategisk kommunikasjon i militære operasjoner.

12.3.11 Andre felleskapasiteter

Den overordnede ambisjonen for Forsvarets egenevne innen felleskapasiteter bør som del av en styrket forsvarsevne være:

Forsvarets felleskapasiteter bør kunne forsterke og forbedre Forsvarets operative aktivitet i fred, krise og krig. Forsvaret bør i et 10–20-årsperspektiv utvikle en forbedret evne til fellesoperativ utvikling, planlegging, konsept- og strategiutvikling.

Forsvarets felleskapasiteter omfatter i denne sammenheng alle deler av Forsvaret som ikke er tilknyttet forsvarsgrenene, Heimevernet, Cyberforsvaret, Forsvarets spesialstyrker eller Etterretningstjenesten. Forsvaret består av en rekke driftsenheter. For å sette ambisjon for Forsvarets egenevne er Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og Forsvarets Sanitet (FSAN) særlig relevante.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

FLO er en selvstendig driftsenhet underlagt forsvarssjefen. Avdelingen er ansvarlig for alle typer logistikk til Forsvaret og forsvarssektoren, blant annet forsynings- og vedlikeholdsløsninger, transporttjenester, lagertjenester, terminaldrift, vertslandsstøttetjenester og verkstedtjenester. Grensjefene fører taktisk kommando over egen forsvarsgren og er ansvarlige for operative leveranser, fagutdanning og sikkerhet. De forholder seg som kunde til etatene og FLO. Varer og tjenester blir internfakturert.

FLO har ansvar for vedlikehold, reservedelsbeholdninger og beredskapslagre. For å øke forsyningsberedskapen i Forsvarets operative avdelinger, må denne oppbyggingen styrkes betraktelig, særlig for anskaffelse av ammunisjon. FLOs evne til å understøtte Forsvarets stående styrker forutsetter tilstrekkelig bemanning innenfor blant annet logistikkledelse.

Arbeidet med strategiske beredskapsavtaler med norsk næringsliv for å gi Forsvaret tilgang på nødvendige logistikkressurser i fred, krise og krig, er avgjørende og bør utvikles videre. Det bør legges særlig vekt på at avtalene gir Forsvaret sikker vare- og tjenesteyting i hele konfliktspekteret. Dette omtales i 13.5.

Forsvarskommisjonen mener det er avgjørende for Norge å investere betydelig i forsyningsberedskap, herunder ammunisjon. Det vil være stort behov for tett dialog med nære allierte for å vurdere hva som er mulig å anskaffe av ammunisjon på kort sikt. Hurtig anskaffelse av ammunisjon i ulike ammunisjonsklasser, økt materiell- og logistikkberedskap vil øke forsvarsevnen, reaksjonsevnen og utholdenheten til strukturen. Her har FLO et særskilt ansvar som må ressurssettes og prioriteres. Disse tiltakene er skalerbare, avhengig av hvor stor del av styrkestrukturen som skal prioriteres. Det er også avgjørende at Forsvaret prioriterer oppfylling av drivstoffbeholdningene sine.

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

Forsvarets sanitet (FSAN)

FSAN er en avdeling i Forsvaret som skal støtte resten av Forsvaret med rådgivning, kliniske tjenester og operative sanitetsavdelinger. FSAN har ansvar for sanitets- og veterinærtjenester, bidrar med selvstendige sanitetskapasiteter og kan øke utholdenheten til andre sanitetskapasiteter i Forsvaret.

FSAN arbeider med kartlegging av fysisk og psykisk helse for personell som har deltatt i internasjonale operasjoner. FSAN har også ansvar for oppfølging av skadde veteraner det første året etter hjemkomst. FSAN skal kunne støtte FOH og styrkesjefene nasjonalt, og samtidig bidra med sanitetskapasiteter til internasjonale operasjoner.

Det er planlagt å etablere et sanitetsledelseselement på bataljonsnivå i FSAN. Dette skal understøtte landoperasjoner og forbedre kommando og kontroll av sanitetsressurser i bakre områder innen 2028. FSANs forsterkende medisinske behandlings- og evakueringskapasitet skal styrkes innen 2028 for å forbedre evnen til fremskutt taktisk og strategisk evakuering.24

Forsvarssektoren har behov for samordning med helse- og omsorgssektoren i hele krisespekteret. Dette omfatter alle faser i beredskapsplanlegging, gjennomføring av operasjoner, tjenesteleveranser og fagmyndighet. Totalforsvaret må tilpasses, slik at det legges til rette for at Forsvaret har nok helsepersonell i krise og i væpnet konflikt. Her kan man blant annet se på tilsetningsforhold for å tilknytte seg flere leger.

Kompetanse og kapasitet prioriteres lenger frem i evakuerings- og behandlingskjeden. Dette øker behovet for samvirke og øvelser innenfor totalforsvarskonseptet, samtidig som FSAN på sikt etablerer nødvendig forhåndslagring av materiell og systemer i prioriterte innsatsområder. Landevakueringskompaniet utvikles videre for å kunne ivareta antatt skadde ved krise og krig. Kompaniet skal evne å planlegge og koordinere evakuering mellom skadested og medisinsk behandlingsfasilitet, og bemannes i hovedsak av reservister.

Det nasjonale prinsippet om ett helsevesen i Norge er også et ambisjonsnivå for saniteten i Forsvaret. Ansvaret for evakuering, behandling og rehabilitering ligger hos helsevesenet, også i krig. Forsvaret i krig ivaretar hovedsakelig førstehjelp og helsehjelp der krigshandlinger foregår. Beredskapsplanverk for sivilt helsevesen må omfatte alle faser, også krig. Et helhetlig planverk for behandling og evakuering må være koordinert mellom Forsvaret og sivilt helsevesen. Som en del av disse beredskapsplanene er det også behov for oppdaterte planer for masseevakuering av syke og sårede, spesielt i det høyere krisespekteret og krig.

Denne evnen er et tverrsektorielt ansvar, og det må foreligge klare og entydige planer for hvordan evakuering av syke og sårede skal gjennomføres mellom landsdeler og eventuelt videre til utlandet. I tillegg til de regionale helseforetakene, er det behov for å involvere kommuner og statsforvaltere. Det trengs en tydeligere avklaring av rolle og ansvar som kommunene skal ha overfor militært personell og sivilbefolkningen i områder der det foregår væpnet konflikt.25

Forsvarets sanitet skal sikre at Forsvaret og militære operasjoner har et gjennomgående, operativt og utholdende sanitetssystem. Sanitetslogistikk og personellplanlegging er viktige komponenter i sanitetssystemet. Forsvarets logistikkorganisasjon og Forsvarets personell- og vernepliktssenter har behov for sivilt-militært samarbeid knyttet til dette. Forsvarets sanitet har også fagmyndighet innen sanitet, hvilket innebærer ansvar og myndighet til å utvikle og være faglig rådgiver innen sitt fagområde, fastsette faglige krav og rammer, samt foreta kontroll og gi pålegg ved avvik. Utøvelsen av fagmyndighet innen sanitet forutsetter samordning med sivile fagorgan og tilsynsmyndigheter. Det nødvendige samvirket med nasjonal helseberedskap omtales i 13.5.2.

12.4 Personell- og kompetansebehovet

12.4.1 Kompetanseutfordringen må møtes bredt

Et løft for Forsvarets egenevne forutsetter et større forsvar med mer folk med rett kompetanse. Rekruttering, ivaretakelse, karriereutvikling, utdanning og løpende kompetanseheving er noen av personellpolitikkområdene som har behov for styrking for å understøtte løftet.

Tydelige demografiske utviklingstrekk, som beskrevet i kapittel 6, påvirker mulighetene til å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse i forsvarssektoren i tiden fremover. For å kunne tilpasse seg dette, er det de senere årene iverksatt en rekke omfattende reformer og endringer innenfor personell- og kompetanseområdet. Disse inkluderer militærordningen, utdanningsreformen og videreutvikling av verneplikt og førstegangstjeneste.

Implementering av reformene pågår fortsatt og vil forhåpentligvis gi resultater de kommende årene. Forsvarskommisjonen mener disse reformene likevel ikke vil være tilstrekkelig for å tilpasse sektoren til fremtidens muligheter og utfordringer.

En avgjørende og sentral forutsetning for at forsvarssektoren skal kunne vokse, møte høyere operative krav og skjerpede klartider, er en tilstrekkelig tilgang på personell med relevant kompetanse. Forsvarssektoren vil i likhet med de fleste andre sektorer oppleve knapphet på kompetanse innenfor flere områder i årene fremover. Knappheten er også gjeldende i dag. Fremtidens arbeidsmarked vil være preget av økte velferdsbehov, færre yrkesaktive og krav til spisskompetanse.

For å konkurrere må Forsvaret bli bedre både på rekruttering og utdanning. Opplæring og karriereplanlegging må tilpasses en virkelighet hvor flere kan bli rekruttert inn i høyere alder enn i dag, eller gjeninntre etter flere år i sivil sektor. Det må særlig legges bedre til rette for re-rekruttering. Det er da avgjørende at erfaring og kompetanse tilegnet utenfor Forsvaret er meritterende i større grad enn i dag.

Det vil kunne oppstå periodevis mangel på spesialistkompetanse som vanskelig kan rekrutteres uten særlige lønnsvilkår, eksempelvis innen visse typer digital kompetanse. På verdensbasis mangler det allerede om lag 3,5 millioner eksperter innen digital sikkerhet og Norge vil mangle over 4000 personer med denne typen kompetanse i 2030.26 Dette vil utfordre hele totalforsvaret. Forsvaret bør i fremtiden i større grad se på fleksible løsninger for å bedre dekke det helhetlige kompetansebehovet.

Norge er i ferd med å utvikle et stadig mer høyteknologisk forsvar. Dette vil kreve teknologisk forståelse og kompetanse i alle ledd. Forsvaret og forsvarssektoren må være forberedt på at kompetanse blir raskere utdatert og mekanismer for livslang læring må vektlegges. Det må avgjøres innen hvilke teknologiområder Forsvaret skal være ledende. Riktig kompetanse er nødvendig for å forstå teknologiens konsekvenser, og å forstå hvordan den kan utnyttes. Teknologisk kompetanse er sterkt etterspurt, både sivilt, militært og internasjonalt.

Det er behov for bred kompetanse på samspillet mellom teknologi og militærmakt i sektoren slik utviklingstrekkene beskrevet i kapittel 9 og 10 viser. Kompetansebygging trenger langsiktighet og forutsigbare rammer. Forsvaret må kontinuerlig tilføre spesialisert kompetanse, og det må vurderes i hvilken grad Forsvaret skal eller bør produsere og forvalte denne kompetansen selv. På noen områder har Norge fortrinn for å lykkes, men vi har også utfordringer og et vanskelig utgangspunkt.

Satsing på forskning og utvikling er avgjørende for å utvikle Forsvarets egenevne. Forsvarets største FoU-leverandør er Forsvarets forskningsinstitutt. Forsvarets høgskole, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Forsvarsbygg, samt andre miljøer i Forsvaret er også aktører innenfor FoU. FFI har en særlig rolle i å følge den teknologiske utviklingen og gir forskningsbaserte råd til politisk og militær ledelse om de muligheter og utfordringer utviklingen gir for forsvarsevnen. Instituttet har god erfaring med å rekruttere på vanskelige områder og bygger kompetanse med kontinuitet. Dette fortrinnet kan utnyttes enda bedre i sektoren, både hos FFI og andre aktører.

I tillegg til forsvarssektorens FoU-aktører er det en rekke sivile institutter, høgskoler og universiteter som også bidrar til relevant forskning. Det er behov for å se helhetlig på hvordan kompetansebygging og utvikling av løsninger kan innrettes på tvers av sektorer og i forsvarssektoren for å styrke forsvarsevnen. Det er et potensial for å utnytte universitets- og høgskolesektoren på kompetansebygging innen samfunnssikkerhet. Dette vil kreve en tydeligere rolle for denne kompetansebyggingen og kontroll over og beskyttelse av tilgangen til denne kompetansen.

Forsvarskommisjonen anbefaler at Forsvaret ser til ordninger for sivil-militært samarbeid, men også offentlig-privat samarbeid for å møte fremtidens kompetanseutfordringer på en mer systematisk måte. Det er behov å samarbeide tettere om kritisk kompetanse og vi må i større grad se på mulige synergier på tvers. Her ligger det muligheter for karrieresamarbeid og kompetansedeling mellom forsvar, industri og næringsliv for øvrig.

12.4.2 Taktskifte for utdanning

Utdanning er en investering i morgendagens forsvarsevne. Man øver for å kunne håndtere det forventede, og man utdanner for å kunne møte det uventede. I i del II av denne rapporten tegner forsvarskommisjonen et bilde av den usikre fremtiden vi har i vente. For å kunne være rustet for å håndtere det uventede må Forsvaret allerede i dag begynne å forme individene som skal ta de kommende beslutningene om forsvaret av Norge.

Dersom volumet skal økes til det nivået som kommisjonen anbefaler, må utdanningen i Forsvaret styrkes raskt og betydelig. Denne styrkingen må ses helhetlig innen tre områder: en styrking av Forsvarets utdanning, økt bruk av sivile utdanningsmuligheter og et tettere nordisk samarbeid om utdanning.

Sikkerhet berører hele samfunnet og alle sektorer. Norske myndigheter må styrke kunnskap om forsvaret av Norge, spesielt om Forsvaret og totalforsvaret. Dette vil være et viktig premiss for godt sivil-militært samarbeid. Forsvarskommisjonen mener sikkerhet er fundamentalt for den nasjonale handlefriheten i fremtiden. Så viktig at dette allerede på grunnskolenivå bør omhandles på egnet måte.

Siden kun et mindretall fra hvert årskull avtjener verneplikten, mener kommisjonen at man bør vurdere om hele årskull skal gjennomføre kurs om sikkerhet, forsvar og beredskap i grunnskole og videregående skole. Det kan være en sikkerhets- og beredskapsuke på lik linje med leirskole.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

For å bevare nasjonal handlefrihet i fremtidens kriser må norske myndigheter utvise helhetlig og kompetent ledelse. Det vil ikke bare være nødvendig med tverrsektorielt samarbeid for å forstå hvordan andre aktører påvirker Norge.

Forsvarskommisjonen anbefaler at det etableres tydelige insentiver for karrierebaner som går på tvers av sektorene, og som kan spre kunnskap om sikkerhet og beredskap. Forsvaret må bli flinkere til å benytte seg av det ordinære universitets og høyskolesystemet der det er mulig. Kompetansebygging bør være så militær som nødvendig og så sivil som mulig.

Utdanningsreformen (URE, 2018) og ordningen for militært tilsatte (OMT, 2020), skulle frigjøre midler ved å redusere kostnadene til utdanning, gi flere spesialister nærmere soldatene og sikre at Norge hadde et system for militært tilsatte som fulgte NATOs standard. Ordningen er fortsatt relativt ny og foreløpig ikke evaluert. Samtidig er det indikasjoner på at endringen i utdanning og omlegging av OMT har hatt uheldige effekter.

Forsvarskommisjonen anbefaler at man forserer en evaluering av OMT og URE. Evalueringen bør gi verdifull innsikt i hvordan forsvarssektoren når opprinnelige mål på kompetanse og samtidig styrker arbeidet med kultur, holdninger og verdier og at eventuelt nye tiltak kan iverksettes for å nå intensjonene ved omleggingene.

Spesialistordningen skulle gi Forsvaret ledere som var lengre på lavere nivå enn den tradisjonelle offisersstigen, som var tettere på soldatene og gjennom lang erfaring med teknisk komplisert materiell bedre behersket en stadig mer teknologisk tjeneste. Sluttraten er høyere enn beregnet og flere slutter før ønsket ståtid er nådd. Det gjør at Forsvaret har utfordringer med å få tilstrekkelig erfarent personell på lavere nivå. Dette gir mindre erfarent personell til å håndtere teknisk komplisert materiell, og mindre tid til å veilede soldater. I tillegg blir det mer krevende å sikre at kultur, holdninger og verdier ivaretas i avdelinger og i soldatenes hverdag.

Forsvarets utdanninger har stor nytte for samfunnet. Mange spesialister og offiserer utdannet i Forsvaret er ledere også etter militær karriere og bidrar i samfunnet på mange måter. Flere personer med utdanning og verdier fra Forsvaret styrker samfunnet i sivil sektor og næringsliv. Tydeligere anerkjennelse av militær utdannelse og -tjeneste vil kunne bidra til økt rekruttering av kvalifisert personell til utdannelse og større mulighet for en «andre karriere» etter endt tjeneste som soldat, spesialist eller offiser. For å få en slik effekt, er det et poeng at militær utdannelse er gjenkjennbar og rimelig standardisert. Utdanningsreformen innført i 2018–2019 har gjort befalsutdannelsen vesentlig kortere. Inntak til krigsskolene gjøres nå fra videregående, og innholdet er i stor grad forskjellig fra det som har vært normen i store deler av etterkrigstiden.

For å bemanne et større forsvar må Forsvaret utdanne flere. Det må umiddelbart utdannes betydelig flere offiserer for å kunne styrke Forsvaret over tid. Dette vil strekke utdanningssystemet til det ytterste og tvinge frem nytenking. I et langsiktig perspektiv må antall studieplasser opprettholdes på et stabilt høyt nivå for å sikre at Forsvaret utdanner et volum utover bare de umiddelbare behovene.

Kompetansebygging er en langsiktig prosess, spesielt tatt i betraktning at det tar over ti år å utdanne offiserer som kan tre inn i virksomhetskritiske stillinger. Slike stillinger kan være bataljonssjefer, skipssjefer, piloter og ledende teknisk personell. Uten en styrking vil det derfor få direkte operative konsekvenser i 10–20-årsperspektivet. Forsvarets grunnleggende utdanningssystem må styrkes og veien inn på skolene må gjøres mer kjent. Da blir den valgbar og forståelig, også for søkere utenfor Forsvaret.

Forsvaret vil best kunne utnytte fremtidig teknologi gjennom flere mennesker som er satt i stand til å tilegne seg denne teknologien. Utdanningen som tilbys personellet i Forsvaret må i større grad reflektere behovet for realfaglig og teknologisk kompetanse i fremtidens forsvar. Forsvaret trenger en økt evne til innovasjon og nyteking. Dette innebærer at det må satses på utdanning innen nye domener som cyber og militær romvirksomhet, og en økt oppmerksomhet på kunnskap om hvordan ny teknologi påvirker stridsmiljøet. En satsing på andre kompetansemiljøer i sektoren og innrulling av avansert teknologi vil gi bedre effekt hvis personellet samtidig utrustes med nødvendig intellektuell kampkraft til å bruke teknologien aktivt, til å utvikle nye operasjonskonsepter og videreutvikle organisasjonen.

Forsvaret trenger større og sterkere kompetansemiljøer for fellesoperativ utvikling, samt for doktrine- og konseptutvikling. Norge har allerede tilstedeværelse ved NATO Allied Command Transformation (ACT), men bør også vurdere langsiktig og permanent tilstedeværelse ved ledende amerikanske og britiske doktrine- og konseptutviklingsmiljøer. Slik tilstedeværelse må speiles av et dedikert miljø også i Norge.

Kvaliteten på offisersutdannelsen bør styrkes. Forsvarets avdelinger presterer godt på taktisk nivå og høster anerkjennelse blant våre allierte. Den teknologiske utviklingen, og en stadig mer kompleks og sammenvevd verden, forsterker betydningen av at offiserer er godt skikket; faglig, fysisk og mentalt. Utdanning i Forsvaret skal gjøre offiserene i stand til å prestere mest mulig sikkert i usikre og komplekse situasjoner. Derfor vil det også stilles strenge krav til akademisk militær ekspertise. Mye av denne kompetansen er ikke trendbasert eller konjunkturavhengig.

Forsvarskommisjonen mener det er viktig å etablere en grunnmur av fagmilitær kjernekompetanse som kan bestå, uavhengig av sikkerhetssituasjonen. Profesjonsutdanning i Forsvaret må styrkes, og det bør legges til rette for mer jevnlig påfyll av kunnskap gjennom karrieren.

I tillegg til en styrking av offisersutdanningen må det rekrutteres betydelig flere spesialister. Disse utdannes og trenes hovedsakelig på våpenskolene og ute ved de operative avdelingene. Opplæringen er også kortere enn for offiserer. I det noe lengre perspektivet vil det være av stor betydning å få på plass gode utdanningsordninger for å sikre at spesialistene også tilbys videreutdanning.

I dag brukes høyere utdanning i Forsvaret mer som et nødvendig steg for videre arbeid, enn som et kvalifiseringsgrunnlag for stillinger på operasjonelt og strategisk nivå. Mulighet for utvikling og utdanning bør tilbys som en del av karrieren i Forsvaret, og bør frikobles fra om man er tiltenkt stillinger på høyere nivå eller ikke. Alderen på stabsskolelever har over flere år økt, noe som gir Forsvaret kortere tid til å nyttiggjøre seg det utdannede personellet. Stabsskolen har også blitt kortet ned og deler av utdanningen foregår mens eleven er i full jobb. Forsvarskommisjonen mener Forsvaret i større grad bør legge kvalifikasjonsprinsippet til grunn for opptak til høyere utdanning.

Videregående militær utdanning må styrke evnen til å utvikle et felles planverk for det nordiske operasjonsområdet. Det er derfor viktig å utforske mulighetsrommet for å kunne finne rett form på samarbeidet. Som et minimum anbefales en sterkere utveksling av instruktører, lærere og elever mellom skolene.

Forsvarskommisjonen mener et styrket nordisk utdanningsmiljø vil bidra til forbedret kollektiv sikkerhet gjennom utvidet kunnskap og forståelse for de andre landenes sikkerhetspolitiske innretning. Et samlet Norden i NATO åpner nå muligheter for å samle fagmiljøer på tvers av landegrensene.

Nordisk forsvarssamarbeid gir mange muligheter innenfor utdanning og kompetansebygging. Dette mulighetsrommet må utforskes og Norge bør ta initiativ for å finne gode løsninger på kompetansesiden i rammen av det tettere nordiske forsvarssamarbeidet. Det bør vurderes om deler av landenes forsvarshøgskoler slås sammen.

12.4.3 Økt volum

Nok personell med riktig kompetanse er avgjørende når Forsvarets egenevne skal styrkes, spesielt for å bedre reaksjonsevnen og utholdenheten. Bemanningen i Forsvaret er samlet sett for lav. I gjeldende planer ligger det inne en økning i bemanningen i perioden 2021–2028. Denne økningen skal hovedsakelig innrettes mot operative avdelinger. For hele åtteårsperioden er det planlagt å styrke Forsvarets struktur med totalt om lag 2250 ansatte og 3200 vernepliktige årsverk.

Kommisjonen mener at Forsvaret med gjeldende planer vil være underdimensjonert for å kunne stå mer kontinuerlig i kriser, og for å kunne skalere opp store deler av strukturen for konflikt og krigstilstand. Nå bør Forsvaret dimensjoneres for krig og krise, se 12.4. For å klare det, må volumet opp. Andelen vernepliktige som gjennomfører førstegangstjeneste, bør økes. Forsvaret må også utnytte potensialet i reservistordningen mer systematisk, og vi må styrke utdanning og kompetanseutvikling i sektoren. Over tid vil slike grep gi effekter som Forsvaret er avhengig av. Forsvarskommisjonen mener målbildet for Forsvaret bør være en personelløkning på om lag 20 pst. ut over det som ligger i regjeringens planer.

En bredere praktisering av verneplikten

Verneplikten er en viktig del av Norges historie og nasjonsbygging. I Norge ble individuell verneplikt for landbefolkningen innført i 1799. Verneplikten er en grunnlovfestet samfunnsordning med lange historiske tradisjoner og bred oppslutning i befolkningen. Verneplikten ble innarbeidet i Grunnlovens § 119 første ledd (1814) og fastslår at av: «Enhver statens borger er i alminnelighet like forpliktet til i en viss tid å verne om sitt fedreland, uten hensyn til fødsel eller formue.»

Verneplikten henter sin legitimitet fra den verdien den spiller for Forsvaret og samfunnet. Det følger av dette at vernepliktens hensikt er vern av fedrelandet. Verneplikten er slik nært knyttet til Forsvarets oppgaver og gjennom det til totalforsvaret og alliert samarbeid. Når den nye forsvarsloven trådte i kraft 1. juli 2017 ble rammene for verneplikten i all hovedsak videreført slik de var i vernepliktsloven fra 1953.

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

Det er stor politisk enighet om verneplikten, og siden 2015 har Norge hatt allmenn verneplikt.27 Motivasjon for verneplikten er høy, og mange av dem som gjennomfører førstegangstjenesten ønsker selv å tjenestegjøre. Det er et lite mindretall som blir kalt inn og tjenestegjør mot sin vilje. Verneplikten understøtter nasjonal sikkerhet og er en politisk villet kompensasjon for en stat med liten befolkning. Det er en militær rasjonell ordning for å skrive ut mannskaper til å bemanne styrkestrukturen som ikke binder arbeidsfør befolkning i stående strukturer. Den årlige opptreningen av kompetansen som oppnås under verneplikten, bidrar også til motstandsdyktighet i samfunnet. Normal snittkostnad per soldat i førstegangstjenesten er 215 000.28

Verneplikten bidrar til forsvarsvilje i befolkningen. Den fungerer som en sosialt integrerende institusjon med nasjonsbyggende virkning og demokratisk verdi. Borgernes gjennomføring av førstegangstjeneste kan forsterke nasjonalfølelsen og tilhørigheten til samfunnet. Dette bidrar til større homogenitet i samfunnet, samt til å øke motstandskraften mot påvirkning fra trusselaktører. Erfaringer og kunnskaper fra førstegangstjenesten kan bidra til en nasjonal sikkerhetskultur på tvers av privat og offentlig sektor.

Utvide og differensiere førstegangstjenesten

Forsvarskommisjonen mener Forsvaret i større grad bør utnytte mulighetsrommet i allmenn verneplikt, og kalle inn flere i hvert årskull til førstegangstjeneste. Forsvaret må være en tett integrert del av det norske samfunn. Den allmenne verneplikten bidrar til å forankre forsvaret av Norge i befolkningen. Den er et viktig prinsipp i samfunnskontrakten mellom borgerne og staten, så lenge flertallet av statens borgere tar fullt ut del i den.

Frem til slutten av 1990-årene omfattet førstegangstjenesten omtrent 20 000 personer hvert år.29 I 2022 fullførte rundt 9100 personer førstegangstjenesten.30 Av befolkningen som vokser opp i dag, er det i hvert årskull om lag 50 000 ungdommer som aldri får tilknytning til Forsvaret.

Gjeldende politikk er at Forsvarets behov skal være styrende for antallet inne til førstegangstjeneste. Det er et potensial for økning, siden det er langt flere som er motivert for tjeneste enn hva det så langt har vært ressurser eller behov for fra Forsvarets side. Det legges også større vekt på at innholdet i tjenesten skal være meningsfullt. Gjeldende langtidsplan legger opp til en gradvis økning på 3000 vernepliktige i førstegangstjeneste frem mot 2028.31 Forsvarskommisjonen støtter en slik økning, men anser antallet som utilstrekkelig i lys av Forsvarets fremtidige behov.

Norske statsborgere som er skikket til tjeneste i Forsvaret, har verneplikt fra det året de fyller 19 år, til utgangen av det året de fyller 44 år. Vernepliktige kan bli pålagt inntil 19 måneders ordinær tjeneste.32 Forsvaret bør legge enda bedre til rette for differensiert gjennomføring av førstegangstjenesten. Det bør også vurderes om rammene i lovverket er tilstrekkelig, dersom det blir behov for å utvide lengden på verneplikten fra dagens 19 måneder.

Det bør vurderes ulik lengde på førstegangstjenesten i større grad enn i dag. Selv tre måneder kan være aktuelt som en minimums-tjeneste. Førstegangstjenesten er normalt på 12 eller 16 måneder, men kan differensieres mellom 6 og 18 måneder. Førstegangstjeneste ut over normal varighet baseres primært på frivillighet. 16–18 måneders førstegangstjeneste er mest aktuelt i avdelinger med høye krav til kompetanse og samtrening. Målet med denne endringen i inneværende langtidsplan var å få mer operativ evne ut av de førstegangstjenestegjørende.

Praktisering og innretningen av førstegangstjenesten vil nødvendigvis ikke være lik for alle og bør derfor differensieres mer enn i dag. Flere innrykk og en større fleksibilitet i lengde vil ivareta et større volum, samtidig som fellesoperative operasjoner leder til økt kompetansebehov lenger ned i strukturen. Tilgjengeligheten på eksempelvis fartøy og tropper vil ha en direkte konsekvens på graden av norsk påvirkning på en situasjon. De siste langtidsplanene har lagt til rette for en utvidelse av førstegangstjeneste til 16 måneder.

Tilpasse seleksjonskriterier

Forsvarskommisjonen mener at seleksjonskriterier til verneplikten bør revurderes. I dag innebærer verneplikten at Forsvaret rekrutterer de best egnede og motiverte menneskene fra hele landet. Dette gir en betydelig fordel for den operative evnen, fordi den norske vernepliktige raskt blir trent til høy kvalitet. Seleksjonskriteriene kan by på mer langsiktige utfordringer for Forsvaret dersom mange i førstegangstjenesten ikke ønsker å fortsette i Forsvaret etter endt tjeneste. Dersom volumet skal opp, og behovet for å beholde folk lenger øker, bør seleksjonskriteriene tilpasses.

Det er viktig å rekruttere folk med ulik bakgrunn og interesser. Forsvaret bør se nærmere på en hensiktigmessig vekting mellom fysiske krav, formalkompetanse og motivasjon opp mot skikkethet for tjeneste. Teknologikompetanse hos dem som velges ut til å avtjene førstegangstjenesten, bør vektlegges. Geografi kan tillegges større vekt. Dette har blant annet gitt gode resultater i Finnmark, hvor andelen som har gjennomført en form for førstegangstjeneste øker.

Forsvaret må tenke nytt rundt rekruttering når den etniske sammensetningen av befolkningen endres. Forsvaret rekrutterer ikke mange med innvandrerbakgrunn i dag, men de demografiske fremskrivningene tyder på at personer med innvandrerbakgrunn i fremtiden vil utgjøre en større andel av årskullene. Da er det blant annet behov for en gjennomgang av reglene for sikkerhetsklareringer, slik at flere personer med innvandrerbakgrunn kan tjenestegjøre i Forsvaret.

Systematisk satsing på reservister

Tjeneste som reservist har en lang historisk forankring i Norge. Reservister utgjør et verktøy for en stat med liten befolkning for å understøtte nasjonal sikkerhet og muliggjør sivilt-militært samarbeid. Siden andre verdenskrig har reservister hovedsakelig vært organisert i Heimevernet, hvor de avtjener resten av verneplikten etter førstegangstjenesten.

Etter fullført førstegangstjeneste blir den vernepliktige delen av Forsvarets militære reservister til fylte 44 år, eller 55 år for de som tidligere har vært militært tilsatt. Tidligere var det vanlig at omtrent alle som hadde gjennomført førstegangstjenesten, også ble pålagt én eller flere repetisjonsøvelser for å vedlikeholde den militære kompetansen. I dag er det i praksis kun Heimevernet som innkaller mannskapet til repetisjonsøvelser. Forsvaret har i dag om lag 50 000 reservister i styrkestrukturen, hvorav ca. 40 000 i Heimevernet. Reservister brukes også i vertslandsstøttebataljonen, hvor de har en viktig funksjon i tilrettelegging for mottak av alliert forsterkning. Resten er fordelt på øvrige deler av Forsvaret, hovedsakelig i Hæren.

Forsvarskommisjonen mener at reservister bør brukes i større grad i stående og i mobiliserbare avdelinger. Forsvaret har et økende behov for å kunne justere volumet på tilgjengelige militære styrker i stående avdelinger. Forsvaret implementerte et nytt reservistkonsept i 2021, kjent som «aktiv reserve». Konseptet legger opp til en mer aktiv trening og øving av reservistene i Forsvarets styrkestruktur. Reservistene dekker ikke permanente kompetansebehov, men trener i fredstid på oppgaver de vil utføre i krise eller krig. Den aktive reserven skal trenes og øves som en integrert del av avdelingene, og kalles inn til tjeneste ved behov.33

Forsvaret er avhengig av å rekruttere personell med både militære og sivile kvalifikasjoner, ikke bare til faste stillinger, men også som reservister. Den aktive reserven skal være styrkedisponert i konkrete stillinger i styrkestrukturen, og får dermed forhåndsdefinerte oppgaver i krise og krig.

Forsvarskommisjonen mener at økt bruk av reservister er nødvendig for å øke Forsvarets volum og utholdenhet, samt utnytte nødvendig kompetanse i samfunnet i forsvaret av Norge. I utviklingen av et moderne og fremtidsrettet reservistkonsept bør Norge hente relevante erfaringer fra land med godt utviklede og fungerende reservistordninger, som Finland, Storbritannia og Israel.

For å sikre optimal bruk av reservister i alle deler av Forsvaret, bør det fastsettes et overordnet fagansvar for alle reservistspørsmål. Det er også nødvendig å videreutvikle praktiske ordninger som kan sikre god forvaltning av reservister. En aktiv reserve krever mer materiell på lager for å ha en reell betydning. Bruken av den aktive reserven muliggjør en økning i volum av den stående strukturen. Det vil omfatte avdelinger som er oppsatt eller utrustet med tyngre materiell. Den aktive reserven er dermed avhengig at det finnes materiell tilgjengelig for dem, og tilsvarende det avdelingen de tilhører er utrustet med.

Dagens arbeidsmarked, med mange spesialiserte stillinger, har gjort samfunnet sårbart når viktig personell eksempelvis blir tatt ut for å forsterke Forsvaret. På samme måte kan sivilt ansatte i Forsvaret som inngår i viktige funksjoner bli styrkedisponert til andre steder i Forsvaret. Forsvaret, sammen med relevante myndigheter og partene i arbeidslivet, må avklare samtidighetsproblematikken som oppstår når man må øke beredskapen samtidig som samfunnet må holdes i gang. Videre er velfungerende samfunnsfunksjoner viktig i krise og krig. Det bør unngås at deltagelse går utover kritiske sivile funksjoner, der det er mulig. Det vil også være viktig å differensiere på stridsdyktighet og lokalkunnskap for tjeneste i den aktive reserven og i Heimevernet.

12.4.4 Personellpolitikk i takt med tiden

Tiden er inne for å tenke nytt rundt personell- og kompetanseområdet i forsvarssektoren. For å tiltrekke og beholde folk er det større behov for tydelige insentiver. Forsvaret må ta seg råd til å beholde ordninger som gjør det enklere og mer attraktivt å ha et langt ansettelsesforhold i Forsvaret.

Forsvarets hovedvirksomhet er ofte lokalisert utenfor sentrale strøk og preget av mye fravær fra eget hjem. Boligfasiliteter tilpasset barnefamilier og mulighet for medflytter til å realisere egen karriere er avhengig av aktiv innsats fra Forsvaret. Tilrettelegging og kobling mot øvrig arbeidsliv kan redusere risiko for at mange avslutter sin militære karriere tidligere og at kostbar utdanning og verdifull kompetanse ikke kommer til nytte for Forsvarets del.

Personell utgjør fundamentet i Forsvaret. Uten personell og kompetanse er det umulig å skape operativ evne. Forsvarssektoren må i større grad enn i dag utgjøre et felles utdannings- og arbeidsmarked med resten av samfunnet. Muligheten for inn- og utveksling på flere nivåer, hvor erfaring utenfor Forsvaret også er meritterende, må bli vesentlig bedre.

Kunnskap om Forsvaret, totalforsvaret og forsvaret av landet må styrkes i alle alderssegmenter. Det må også inn i grunnskoleutdanningen på egnet måte. Forsvarskommisjonen anbefaler at Forsvaret anvender utdanning som kompetansebygging og beholdertiltak.

Forsvaret må anstrenge seg mer for å være en profesjonell, trygg og attraktiv arbeidsplass. Det er i ferd med å bre seg en oppfatning blant Forsvarets ansatte at arbeidsvilkårene er lite attraktive sammenlignet med det sivile arbeidslivet. Mer forvaltning, mindre utdanning, lavt lønnsnivå, avsides lokasjoner, slitte forsvarsboliger og dårlige pensjonsvilkår er ikke attraktivt for dagens eller fremtidens arbeidstakere. Flere tiltak er nødvendig for å skape balanse. Forsvarskommisjonen anbefaler at innsatsfaktoren personell sees på helhetlig, inkludert strukturene for forvaltning og styring.

Nåværende og fremtidige generasjoner av arbeidstakere verdsetter en meningsfull tilværelse og jobb, samt balanse mellom arbeid og fritid. Meningsfulle arbeidsoppgaver henger direkte sammen med lojalitet til arbeidsgiver. Forsvaret, som andre offentlige etater, vil aldri kunne være lønnsledende. Et sentralt moment er også inntektsnivå og utvikling over et karriereløp. Det samme er pensjonsspørsmålet for militært tilsatte, tilrettelegging for familier og medfølgere, pendlerordninger, og etter- og videreutdanninger. Men lønn og økonomiske betingelser er ikke uten betydning av den grunn.

Forsvaret har potensial for å konkurrere med andre arbeidsgivere på tillit, ansvar og mening. Dette inkluderer vern av landet, samfunnsoppdraget og ledererfaring tidlig i livet under vanskelige forhold. Disse forholdene er underkommuniserte. Norske myndigheter må jobbe for å fremme og anerkjenne innsatsen, alvoret og risikoen som ligger i en jobb i Forsvaret.

Styrket bemanning gir økt utholdenhet og robusthet i organisasjonen. Flere avdelinger i Forsvaret er minimumsbemannet for å holde kostnader nede. I krise eller krig vil konsekvensen av fravær eller frafall av bare noen få ansatte på eksempelvis et fartøy eller i en stab redusere den operative evnen betraktelig. Forsvarskommisjonen mener at Forsvaret bør ha tilstrekkelig robuste operative organisasjoner og anbefaler å tildele tilstrekkelig ressurser for å muliggjøre dette.

Likestillingen av personellet gjør det viktigere å legge til rette for livsfaseendringer. Avvikling av blant annet foreldrepermisjon kan være utfordrende dersom man har en stilling hvor man er mye bortreist eller er deployert til utlandet. Det samme gjelder for ansatte i permisjon, eller som har fravær på grunn av utdanning. For Forsvaret vil det kunne være krevende å finne kvalifiserte vikarer, særlig i operative stillinger.

12.5 Forutsetninger for å styrke egenevnen

Forsvaret har en rekke mangler som beskrevet i kapittel 3. Utbedring av kjente mangler og sårbarheter er en forutsetning for å kunne realisere en ambisjon for et styrket forsvar i en alvorlig sikkerhetssituasjon. Forsvarets mangler innen beskyttelse av kommunikasjonsinfrastruktur, kritisk militær infrastruktur, kommando- og kontrollfunksjoner eller beskyttelse av alliert mottak og annen avgjørende militær og sivil infrastruktur er fremtredende eksempler. Gjenstående utfordringer på flere områder er så store og omfattende at de vil hefte ved Forsvarets egenevne i lang tid, selv med en omfattende styrking.

For å realisere en styrking av Forsvaret som beskrevet over, er det en del forutsetninger som må være på plass for å lykkes. Det må være en tydelig politisk vilje og forpliktelse til en styrking. Forsvaret må ha klare mål og oppgaver for å kunne møte utfordringsbildet vi ser rundt oss og i tiden fremover. Ambisjonene må ressurssettes og tydeliggjøres for best mulig gjennomføring. Gjennomføringen må følges av kompetent og tydelig styring og kontroll innad i Forsvaret, i forsvarssektoren og fra Forsvarsdepartementet for å sikre gode resultater. I tillegg fordrer en nasjonal satsing på forsvar og sikkerhet tilpasninger i styring og ledelse i forsvarssektoren, samt en tilpasning av den nasjonale sikkerhetsarkitekturen. En nærmere behandling av disse forholdene følger i kapittel 15.

Opprettholdelse av stabil forsvarsevne og bred norsk militær kompetanse er en kontinuerlig prosess som forutsetter langsiktig planlegging, både når det gjelder materiellinvesteringer og utdanning av personellet. En kontrollert endring av en så komplisert organisasjon som Forsvaret, er avhengig av kontinuitet i ressurstilgangen. Forutsigbare rammetildelinger er en forutsetning for god bruk og utvikling av forsvarssektoren.

Behovet for mer personell er stort og akutt og 12.4 skisserer grep som kan løse dette. På samme måte forutsetter et økt ambisjonsnivå at Forsvarets personell, kultur og kompetanse er i stand til å etterleve det Forsvaret blir bedt om å levere. En nødvendig styrking vil ikke få effekt uten at Forsvarets ledere har evne og vilje til å føre organisasjonen fremover i samme retning. Det må følges opp av et utdanningssystem som styrkes for å understøtte en omfattende vekst og stadig utvikling i kompetansebehov basert på krigens krav og teknologiutviklingen.

Et større volum i styrkestrukturen vil kreve en økning i bygningsmassen innenfor en rekke områder. Forsvaret må utnytte eksisterende baser der tilgangen til skyte- og øvingsfelt er god. Ved å legge nye eller utvidede kapasiteter til eksisterende lokasjoner, vil det være mulig å redusere kostnader til etablering av infrastruktur. Det må legges vekt på standardløsninger, og om nødvendig, midlertidige løsninger. Slik legger Forsvaret til rette for hurtig vekst som gir effekt tidlig.

Etablering av nye avdelinger og utvidelse av eksisterende kan tilpasses kostnadseffektive løsninger for investeringer i materiell og infrastruktur. Noen av de største utfordringene for Forsvaret har vært knyttet til drift. Dette har gitt utslag i utilstrekkelig vedlikehold og beredskapslogistikk samt manglende bemanning, tilstedeværelse, trening og øving. En mer robust driftsprofil i forsvarssektoren er en forutsetning for å kunne sette i gang med en storstilt satsing.

Den teknologiske utviklingen går så raskt, og behovet for kontinuerlig tilpasning er så stor at tiden for periodiske løft er forbi. En styrking av egenevnen forutsetter kompetanse og overskudd til å tilpasse organisasjonen fortløpende til nye krav og metoder samtidig med utvikling og investeringer for et lengre perspektiv. Forsvaret må likevel se sine begrensninger.

Forsvarssektoren er ikke stor nok til å velge løsninger ingen andre velger, bestille spesialløsninger tilpasset særegne nasjonale behov eller være helt i front på all innovasjon. Norske myndigheter må arbeide sammen med næringslivet og med våre allierte. Forsvaret må utnytte stordriftsfordeler som oppstår i eller mellom andre land, i henhold til det sivil-militære potensialet som behandles i kapittel 13 og garderingsstrategien som blir drøftet i kapittel 14.

12.6 Kommisjonens vurdering

Norge skal kunne forsvares når som helst, hvor som helst, av de aktører som er nødvendige og med de kapasiteter som er tilgjengelige. For å være i stand til det, må forsvarskonseptet etterleves og videreutvikles.

Forsvarets egenevne må styrkes planmessig og i samsvar med et oppdatert forsvarskonsept og justert oppgavesett (11.6 og 11.7). For å gjøre det må bruk og utvikling av Forsvaret være basert på noen dimensjonerende prinsipper tilpasset nasjonale behov og mangler, eksterne utfordringer og muligheter. Forsvarskommisjonen bygger anbefalingen om en styrket egenevne på at Forsvaret må være dimensjonert for:

• krise og krig

• bredde og dybde

• alliert integrasjon og sivilt samvirke

• innsats ute og hjemme

• og god utnyttelse av teknologi

Disse dimensjonerende prinsippene bør tas hensyn til i all bruk og utvikling av Forsvarets egenevne for at ressursbruk skal få nødvendig effekt. Med dimensjoneringen til grunn anbefaler forsvarskommisjonen en vesentlig høyere ambisjon for Forsvarets egenevne for de neste 10– 20 år enn de foregående 20.

Ambisjonsnivået som foreslås vil gi et forsvar som er relevant i alle domener, og som møter nasjonale behov og internasjonale forpliktelser (12.3). Ambisjonen understøtter en tydeligere fellesoperativ styrking for å svare på særlige maritime utfordringer som beskrevet i 11.4.

I forlengelsen av den anbefalte ambisjonen for Forsvarets egenevne på de respektive områder har kommisjonen drøftet og fremmet en rekke utviklingsmuligheter innen hele bredden av Forsvarets kapasiteter. Kommisjonens behandling av Forsvarets egenevne setter retning for et forsvar som vil kunne ta mer ansvar for norsk sikkerhet, særlig i nord.

Totaliteten i ambisjonsnivået er grunnlaget for å kunne prioritere og kostnadsberegne hvordan en styrking av Forsvarets egenevne kan se ut for de kommende 20 år. Med dimensjoneringen til grunn blir prioritering og kostnadsberegning av ambisjonsnivået behandlet i 16.3. Som grunnlag for en omfattende økonomisk styrking deler forsvarskommisjonen ambisjonsnivået inn i tre samtidige løft:

• Kritiske tiltak for å styrke Forsvarets egenevne. Identifiserte gap, mangler og sårbarheter må bli tatt tak i omgående samtidig med en tilrettelegging for ytterligere omfattende satsing.

• En maritim satsing. En fellesoperativ satsing for å møte maritime behov og utfordringer vil kreve mye av hele Forsvaret og forsvarssektoren. Forsvaret må kunne holde oppsyn med og operere i Norges store havområder, langs kysten og i tilknytning til særlig viktig infrastruktur til sjøs og på land. Forsvaret må kunne operere beskyttet i fred, krise og krig og i tett samvirke med sivile og allierte. Derfor er det nødvendig å anskaffe en ny og robust overflatestruktur, gjøre ubåtvåpenet mer tilgjengelig, etablere luftvern over flere områder, styrke beskyttelsen av flere kai- og ilandføringsanlegg og styrke overvåkings-, søk- og redningskapasiteten med langtrekkende overvåkingsdroner, maritime helikopter og satellittkapasitet.

• Helhetlig styrking av forsvarsevnen. For å få full nytte av ambisjonen for egenevnen og sørge for at Forsvaret kan stå i krise og krig, er det samtidig behov for en helhetlig styrking av den samlede forsvarsevnen. Det vil bidra til at Forsvaret har ammunisjon, personell, forsyninger og avdelinger til å ivareta et høyere operasjonelt tempo, tåle tap og stå i kampsituasjoner over tid. Dette er kapasiteter som gir Forsvaret mer å hente når situasjoner tilspisses eller drar ut i tid seg eller dersom militært angrep skulle inntreffe. I tillegg vil det gi hele totalforsvaret og beredskaps-Norge viktige ressurser som vil komme hele beredskaps-Norge til gode.

Tilstrekkelige beredskapslagre er relevante i tilfelle krig, flere helikoptre bedrer beredskapen over hele landet og flere soldater gjør det mulig å operere over tid. Det skaper også større rom for å støtte det sivile samfunn ved behov. Forsvarskommisjonen anbefaler en personelløkning på 20 pst. for å øke volumet i Forsvaret. Ved å ta grep for at Forsvaret skal fortsette å være langt fremme i en teknologisk brytningstid, vil dette bidra positivt til sivilt-militært samarbeid og til å forberede seg for morgendagens sikkerhetssituasjon.

Det tar lang tid å utvikle et forsvar som gir operativ effekt og løfter forsvarsevnen. Det haster med styrkingen av Forsvaret. Godt og tydelig lederskap på alle nivåer, understøttet av en langsiktig, strategisk kurs fra politisk nivå er forutsetninger for å løfte Forsvarets egenevne til et nødvendig og relevant nivå. Forsvarssektorens kompetanse, ressurser og gjennomføringsevne vil være bestemmende for hva som er mulig å få til. Forsvarskommisjonen legger disse vurderingene til grunn for styrkingen av Forsvarets egenevne.

13 Totalforsvar og sivilt-militært samarbeid

13.1 Innledning

Utfordringene og truslene Norge vil stå overfor fremover kan ikke løses med militære midler alene. Sikkerhetssituasjonen er mer alvorlig, og det er behov for sterkere støtte og bedre samvirke mellom Forsvaret og sivilsamfunnet i møte med disse truslene. Sivilt-militært og offentlig-privat samarbeid, først og fremst i rammen av totalforsvaret, får stadig større betydning for Forsvarets daglige virke og for Forsvarets, alliertes og sivile myndigheters evne til å operere og understøtte hverandre i alle deler av krisespekteret.

Ulike kriser vil oppstå, til dels samtidig. Stat, samfunn og befolkning må være beredt på å bli mer utsatt. Beredskapsevne og forsvarsvilje må styrkes gjennom tiltak som vil gi et kompetanseløft for sikkerhet, forsvar og beredskap. Samspillet og samarbeidet mellom Forsvaret, offentlige organer, private aktører og det sivile samfunn er omtalt flere steder i rapporten. Under den historiske fremstillingen er det i 2.5.4 beskrevet hvordan det tradisjonelle totalforsvarskonseptet fra den kalde krigen forvitret på 1990-tallet, men fra 2004 gradvis er revitalisert. I beskrivelsen av status er det i 3.4 redegjort for hovedtrekkene ved det sivil-militære samarbeidet. Mye er gjort i de senere år, men satsingen fremstår fortsatt som fragmentert, og med rom for forbedring.

I kapittel 5 skisserte kommisjonen utviklingstrekk og utfordringer for nasjonal sikkerhet og motstandsdyktighet i årene som kommer. Utviklingstrekkene utfordrer det tradisjonelle skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet, og mellom Forsvaret og det sivile samfunn, og fordrer et tettere og mer sømløst sivil-militært samarbeid i årene som kommer.

I dette kapittelet drøftes hvordan norske myndigheter bør utvikle evnen til å håndtere sammensatte trusler, og styrke den helhetlige innsatsen innen totalforsvaret. Videre drøftes ambisjonsnivået for det sivil-militære samarbeidet, og særlig hva Forsvaret bør prioritere. Dette gjøres på bakgrunn av kommisjonens vurdering av Forsvarets rolle i forsvaret av Norge i 11.7. Avslutningsvis drøftes sikkerhets- og forsvarsindustriens del av totalforsvaret og bidrag til nasjonal og alliert sikkerhet.

13.2 Økt samhandling mot sammensatte trusler

13.2.1 Tverrsektoriell situasjonsforståelse og Forsvarets rolle

Det norske samfunnets forståelse av sammensatte trusler synes å være umoden. Enighet om begrepsbruk og god situasjonsforståelse er viktig. Dette bør derfor videreutvikles for å kunne utvikle politikk som skiller mellom forskjellige typer aktiviteter og alvorlighetsgrad.34 Vårt liberale demokrati kan settes under press. Manglende avklaring av roller ansvar og myndighet blant nasjonale beredskapsaktører kan gjøre slikt press mer krevende å håndtere. Det er behov for en styrking av vår evne til å håndtere sammensatte trusler.

Forsvarskommisjonen mener at vår nasjonale tilnærming til håndtering av sammensatte trusler bør omfatte tiltak for å øke samhandlingen på tvers av sektorer, sivil-militært, men også offentlig-privat. Kompetansen om trusselbildet må styrkes. Tiltak for en styrket situasjonsforståelse og samsvarende sikkerhetsprioriteringer på nasjonalt nivå behandles i kapittel 15.

Som omtalt i 3.4. og 5.2 er sammensatte trusler en betegnelse på fremmede staters strategier for konkurranse og konfrontasjon under terskelen for direkte væpnet konflikt. Sammensatte trusler kan kombinere diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske og finansielle, etterretningsmessige og juridiske virkemidler for å nå strategiske målsettinger. Begrepet beskriver en type trusler som er sektorovergripende, og som går på tvers av tradisjonelle skillelinjer. Det dreier seg om ulike trusler under samme sekkebetegnelse som må håndteres konkret ut fra hva det gjelder. Dette illustreres blant annet i 13.2, hvor desinformasjon, påvirkningskampanjer og digitale trusler diskuteres særskilt.

Et mer komplekst og sammensatt trusselbilde fordrer en bedre evne til koordinert innsats fra en rekke samfunnsaktører for å identifisere, vurdere og respondere på truslene. For at Forsvaret og øvrige aktører i totalforsvaret skal være godt nok forberedt og ha et optimalt beslutningsgrunnlag, er det behov for økt situasjonsforståelse både i krisesituasjoner og med tanke på det fremtidige trusselbildet. Den samlede nasjonale situasjonsforståelsen må forbedres ved å se det sivile og militære situasjonsbildet i sammenheng.

Forstørr bilde

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret

En viktig del av håndteringsevnen dreier seg om informasjonsdeling og kommunikasjonsmuligheter hos alle aktører innen totalforsvaret. Det er behov for tiltak som fører til at relevant og tidsriktig informasjon når ut til aktuelle aktører. Det må derfor utarbeides rutiner og samarbeidsformer for informasjonsdeling på tvers av sektorer, inkludert privat sektor. Det må også på plass verktøy for å dele informasjon i sanntid. Eventuelle formelle grunner som gjør informasjonsutveksling mellom myndigheter, etater og virksomheter vanskelig, må identifiseres og ryddes opp i. Det er viktig at ikke lover og regler skaper gråsoner som trusselaktører kan benytte til sin fordel.35

Forsvarets oppdrag i håndtering av sammensatte trusler kan ut fra kommisjonens behandling av Forsvarets oppgaver omfatte oppgavene 2, 3, 4, 5 og 7 (se 11.7). Trusselens karakter og antatt aktør vi står overfor bør være bestemmende for hvilken rolle Forsvaret har i det enkelte tilfellet. Dette gjelder også om Forsvaret skal lede en operasjon eller støtte andre myndigheter. Håndteringen vil i mange tilfeller kreve ressurser eller kompetanse som Forsvaret besitter, og i fredstid vil bistand til politiet og andre offentlige myndigheter være aktuelt.

Etterretning og situasjonsforståelse blir viktigere i årene som kommer. Evne til å varsle om trusler og innhente og analysere informasjon er en grunnleggende forutsetning for forsvaret av Norge. Nasjonale og internasjonale forhold ved trusselbildet må analyseres på en integrert måte. Fysiske og digitale trusler må forstås i sammenheng, og ikke som noe særegent.

I 2022 ble samarbeidet mellom PST, politiet, Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet forsterket i Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS). Dette skal styrke evnen til å oppdage og forstå sammensatte trusler og samarbeide om felles trussel- og risikovurderinger. Det er for tidlig å vurdere om dette har hatt og vil få ønsket effekt. Forsvarskommisjonen mener likevel at det kan stilles spørsmål ved om slike koordinerende tiltak gir en tilstrekkelig effektiv utnyttelse av de samlede ressursene på lengre sikt.

En helhetlig gjennomgang av roller, ansvar, organisering av oppgaver og mandater knyttet til de norske sikkerhets- og etterretningstjenestene (EOS-tjenestene) bør vurderes for å sikre god ressursutnyttelse og styrket evne til å møte det kompliserte og sammensatte trusselbildet. Det må sikres tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag og kontroll med tjenestene.

Finland har innført lovgivning som tillater samarbeid mellom de sivile sikkerhetsmyndighetene og den militære etterretningen. Endringen har bidratt til at man ikke lenger har separat innenlands- og utenlandsetterretning, men heller en sivil og en militær etterretning.36 Forsvarskommisjonen har ikke gått grundig inn i disse endringene og mener ikke noe om effekten. Det er uansett et behov for robuste og fleksible tjenester som kan takle endringer i trusselbildet. I 15.5 diskuteres videreutvikling av EOS-tjenestenes evne til samordning og beslutningsstøtte til regjeringen.

Når aktører anvender propaganda, cyberangrep eller investeringer i eiendom for å nå sine mål, kan det være vanskeligere å avgjøre hvem som står bak et angrep eller trussel, og hvilke hensikter disse har. Politiets etterretnings- og etterforskningsfunksjoner er redskap som supplerer sikkerhets- og etterretningstjenestene med å avklare hvem trusselaktøren er. Endringer i omgivelsene, både i Norge og internasjonalt, fordrer styrket nasjonal beredskap mot alvorlige samfunnstrusler. I politiets virksomhetsstrategi for 2023– 2025 understrekes det at sammensatte trusler fra statlige aktører og organisert kriminalitet må sees i sammenheng. Både de nasjonale, regionale og lokale aktørene må være bedre forberedt på en rekke ulike krisescenarioer.37

Det er sannsynlig at norske myndigheter kommer til å stå i en vedvarende situasjon hvor norske interesser står under press. Dette skaper et varig behov for overvåking. For å sikre et godt vern av individets rettigheter, og at tilliten til sikkerhetsmyndighetene opprettholdes, må personvern vektlegges i nødvendig grad ved utformingen av lovgivning, fordeling av oppgaver, roller og ansvar. Personvernkommisjonens rapport understreker at i en god rettsstat må verdier og kryssende hensyn veies opp mot hverandre. Hvordan og hvor grundig man utfører en slik interesseavveining, på både systemnivå og i hver enkelt sak, sier noe om rettsstatens kvalitet.38

Forsvarskommisjonen mener at det i et 10–20-årsperspektiv blir enda viktigere å legge til rette for at EOS-tjenestene effektivt kan bidra til å kartlegge og motvirke trusler mot norske sikkerhetsinteresser. I håndteringen av sammensatte trusler er det viktig å finne en balanse i sikkerhetstenkingen. Dersom Forsvarets ansvar tilknyttet avskrekking, avdekking og håndtering av sammensatte trusler skal utvides, må dette vurderes nøye. I en rapport utarbeidet på oppdrag fra forsvarskommisjonen anbefaler FFI at det utøves aktsomhet ved mulige utvidelser av Forsvarets ansvar for å avskrekke, avdekke og håndtere sammensatte trusler.39

Tiltak for å møte sammensatte trusler må utvikles på en måte som ikke går på bekostning av de verdiene man forsøker å beskytte. Etter kommisjonens vurdering viktig å se på de potensielle konsekvensene av en utvidelse av Forsvarets ansvar. Styrking av forsvaret mot sammensatte trusler handler derfor primært om hvordan Forsvaret kan understøtte andre offentlige myndigheter og sivile aktører. Dette gjelder støtte som etterretningsvurderinger og analyser av potensiell risiko knyttet til ulike aktiviteter som kan true norsk sikkerhet. Betydningen av rettidig og lett tilgjengelig informasjon er viktig for å understøtte ulike virksomheters beslutningsgrunnlag og rollen disse har i håndteringen av sammensatte trusler. De åpne trusselvurderingene fra sikkerhets- og etterretningstjenestene er viktige tiltak, men forsvarskommisjonen ser også behov for å styrke informasjonsdelingen og rådgivningen overfor næringslivet. Dette vil stille større krav til Etterretningstjenesten og øvrige tjenestenes åpenhet og tilgjengelighet. Det vises for øvrig til 12.4 om ambisjon for Forsvarets egenevne innen etterretning.

13.2.2 Tiltak mot desinformasjon og påvirkning

Desinformasjonskampanjer og andre tilnærminger for å destabilisere samfunn er sentrale trekk ved sammensatt virkemiddelbruk. Dette er temaer som forsvarskommisjonen har drøftet med totalberedskapskommisjonen. Truslene har blitt mindre knyttet til voldsbruk og mindre åpenbare. Det har et stort påvirkningspotensial, fordi samfunnet gjennom ulike typer ikke-militære angrep kan føres inn i en «gråsone» mellom fred og krig. Forsvarets ambisjon for det menneskelige domenet og informasjonsmiljøet behandles i 12.3.

Sammensatte trusler øker betydningen av psykologisk motstandskraft i befolkningen. Forsvarskommisjonen mener det er nødvendig å styrke bevisstheten i samfunnet om trussel- og risikobildet og sårbarhetsreduserende tiltak. Et viktig fundament for befolkningens evne til å motstå desinformasjon, forsøk på splittelse og utnyttelse fra fremmede aktører er den høye tilliten som det norske samfunnet kjennetegnes av. Norge har et åpent samfunn med betydelig grad av tillit mellom individer, mellom ulike institusjoner og mellom borgere, næringsliv og det offentlige. Dette er gode forutsetninger for å være et motstandsdyktig samfunn.

Forsvarskommisjonen av 1946 trakk frem det psykologiske forsvaret som en viktig del av forsvaret av Norge. I hovedkravet til en norsk forsvarsorganisasjon ble det påpekt at et forsvar, i tillegg til det militære, også måtte omfatte sivilforsvar, samfunnsøkonomisk forsvar og psykologisk forsvar.40 Dette illustrerer at tanken om motstandsdyktighet mot ulike typer trusler er vesentlig. Det største handlingsrommet Norge har, er å styrke motstandsdyktigheten i vårt demokrati, kritiske samfunnsfunksjoner og i befolkningen.41 For å ivareta rettssikkerhet, demokrati og menneskerettigheter må en unngå at tiltakene en igangsetter, går på bekostning av verdiene en forsøker å beskytte. Det er derfor nødvendig å se nærmere på tiltak som fremmer åpenhet.

Norske myndigheter må i større grad ta høyde for den individuelle sikkerheten og den sivile motstandskraften. Motstandsdyktighet og tillit vil være viktig for å utvikle konseptet. Det bør derfor sikres god opplæring av ungdom i skolen om sikkerhet, forsvar og beredskap. Et kompetanseløft om sikkerhet, beredskap og forsvar i samfunnet er også nødvendig og omtales i 13.3. Videre bør det ses på muligheter for å involvere befolkningen i beredskapsplanlegging og øvelser i større grad.42

Opplæring og situasjonsforståelse er også sentralt i andre nordiske land. Norske myndigheter kan her la seg inspirere av ulike tiltak. I Finland er psykologisk motstandsdyktighet spesielt vektlagt. Det er tilknyttet en rekke opplærings- og utdanningsprogram i det finske sikkerhetskonseptet. Dette inkluderer blant annet nasjonale kurs ved den finske forsvarshøgskolen, bordøvelser for politisk ledelse, tverrsektorielle øvelser og integrering av problemstillinger om sammensatte trusler i pensum på universitetsnivå. Det har også blitt gjennomført opplæringsaktiviteter i privat sektor og initiativ for å øke befolkningens medieforståelse. Å sikre et fritt, mangfoldig og ansvarlig media har blitt fremhevet som en essensiell del av sikkerhetskonseptet. I den finske regjeringens situasjonssenter er det opprettet en gruppe for analyse av sammensatte trusler med representanter fra alle departementer, samt akademia og privat sektor.

Sverige var det første nordiske landet til å introdusere en modell for psykologisk forsvarsplanlegging etter andre verdenskrig, også før etableringen av totalforsvarsmodellen. Dette omfatter mottiltak mot desinformasjon, som Sverige i likhet med Finland, har i kjernen av sitt totalforsvarskonsept. I 2018 ble det annonsert at det skulle etableres en offentlig etat for å arbeide med koordinering av aktiviteter forbundet med psykologisk forsvar, og i 2022 opprettet Sverige Myndigheten för psykologiskt försvar. Etaten skal nasjonalt og internasjonalt, kunne identifisere, analysere, møte og forhindre utilbørlig påvirkning av informasjon og annen villedende informasjon som er rettet mot Sverige eller svenske interesser.

Psykologisk forsvar synes like viktig i dag som tidligere. Forsvarskommisjonen merker seg at flere land har lagt vekt på psykologisk motstandsdyktighet og mener dette er viktig for å styrke samfunnets årvåkenhet. Også i Norge må arbeidet med dette innrettes for en ny tid og omfatte økt medieforståelse og kunnskap om hvilke verdier som skal beskyttes. Dette er etter forsvarskommisjonens vurdering ikke primært en oppgave for Forsvaret, selv om det finnes kompetanse på dette både ved FFI og Forsvarets høgskole. Dette bør ses i sammenheng med det bredere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på sivil side. For eksempel kan dette løftes som del av arbeidet med en nasjonal sikkerhetsstrategi som kommisjonen foreslår i 15.5.

13.2.3 Styrket samarbeid mot digitale trusler

Den digitale utviklingen blir i økende grad drevet frem av store globale aktører som ofte også har tilknytning til stormakter. Kampen mellom autokrati og demokrati gjør det viktigere å kontrollere flyten av informasjon. Autoritære stater bygger opp separate og strengt overvåkede informasjonsnettverk, hvor befolkningens tilgang til informasjon kan kontrolleres. Teknologi som gjør denne typen kontroll mulig, eksporteres fra land som Kina, Russland og Iran. Dette gjør autoritære land mer robuste mot indre spenninger eller demokratiske bevegelser.

Dersom autoritære krefter får stor nok kontroll over teknologiske verdikjeder, kan det også legge grunnlaget for internasjonale standarder som gir større kontroll over internett. Det fremstår imidlertid mer sannsynlig at det frie internett vil bli tilgjengelig for flere. Private vestlige aktører har allerede tatt store skritt i retning av å gjøre internett tilgjengelig for alle ved å skyte opp konstellasjoner med tusenvis av mikrosatellitter i lav bane. Disse satellittene vil gjøre høyhastighetsinternett tilgjengelig for mange flere, men kan også bidra til å undergrave autoritære staters ønske om informasjonskontroll.

Norge er en demokratisk, liberal og fremvoksende romnasjon med en geografi egnet for å understøtte romaktivitet. Norge har gode forutsetninger for å bidra til utviklingen av internasjonal romvirksomhet. Små lavbanesatellitter har også stor militær betydning, særlig for små aktørers tilgang på egne satellitter til overvåking, situasjonsforståelse, kommando og kontroll.

I det videre arbeidet med å redusere digital risiko er Norge avhengig av tett samarbeid med andre land, og med private aktører innen teknologi og IT. I Stortingsmeldingen om nasjonal kontroll og digital motstandskraft som ble lagt frem i desember 2022, redegjøres det for behovet for en helhetlig og langsiktig tilnærming til nasjonal sikkerhet i hele samfunnet.43 Meldingen inneholder tiltak som skal bidra til å styrke nasjonal og digital sikkerhet. Tiltak omfatter blant annet regulering, nasjonalt eierskap og kontroll, bedre oversikt over verdier og økt kompetanse og kunnskap.

I et 10–20-årsperspektiv ventes en kraftig økning i komplekse og alvorlige cyberhendelser, noe vi også ser i dagens trusselbilde. Teknologisk utvikling og innovasjon går raskt og utfordrer oss på samfunns-, virksomhets- og individnivå. Nasjonal tilgang til kompetanse blir avgjørende for å redusere digital risiko i samfunnet. Svendsen-utvalget tok til orde for en kompetansedugnad for å øke den digitale robustheten i et av verdens mest digitaliserte land.44

Synergier mellom Forsvaret og sivile myndigheter må sikres, og det må trekkes på næringslivets kompetanse. Norge er et lite land, og norske myndigheter må se på hvordan kompetanse og ressurser kan bli utnyttet best mulig. Forsvarskommisjonen mener det bør vurderes hvordan norske myndigheter på tvers av tradisjonelle sektorgrenser kan få til en felles, koordinert innsats for teknologiutvikling, strategisk planlegging og gjennomføring. Slik kan kunnskapsmiljøer og tjenester trekke veksler på den teknologikunnskapen Norge har å tilby.

Norsk avhengighet av digitale tjenester og infrastruktur, kombinert med økende trusler mot denne infrastrukturen, gjør at norske myndigheter må tenke nytt om hvordan sikkerhets- og beredskapsaktører kan styrke vår evne til å detektere, attribuere og håndtere trusler og angrep.

Norske myndigheter bør i større grad både ta og opprettholde kontroll over nasjonale digitale verdier. Som beskrevet i del II, blir samfunnet stadig mer sårbart. Det gjør en god forståelse av samfunnets digitale avhengigheter viktigere. Infrastrukturer og IKT-systemer blir mer komplekse, globale og integrerte. Flere enheter kobles til internett, og bruk av skyløsninger øker.

God digital sikkerhet er en særlig viktig forutsetning for å opprettholde tilliten til offentlig sektors IKT-systemer og digitale tjenester. En stor andel av landets kritiske digitale infrastrukturer eies og driftes imidlertid av private virksomheter. Dette betyr at viktige beslutninger om utvikling og sikkerhet i det digitale rom i stor grad blir tatt av kommersielle og ikke-statlige aktører utenfor de tradisjonelle mellomstatlige arenaene.

Behovet for å redusere kostnader og øke tilgangen til kompetanse gjør at flere IKT-funksjoner settes ut til tredjeparter, særlig i lavkostland. Dette gjør at myndighetenes rolle i utviklingen av det digitale rom er begrenset, det blir da viktig med et godt offentlig-privat samarbeid. Når data krysser landegrenser, slår også andre staters overvåkingslover inn.

Forsvarskommisjonen mener norske myndigheter må sikre at kritiske tjenester, både offentlige og private, kan tåle at man mister kontakt med internettet. Regjeringen bør definere og tilrettelegge for et minimumsnivå av tilgjengelighet og digital forsyningsevne. Kritiske samfunnsfunksjoner, slik som strømnett og elektroniske kommunikasjonsnett, bør være understøttet av en digital infrastruktur og datasentre på norsk territorium. Kommisjonen mener denne utfordringen er så viktig at den bør utredes nærmere.

13.3 Behov for et revitalisert totalforsvarskonsept

13.3.1 En helhetlig utvikling av totalforsvaret

Totalforsvaret som konsept ble utviklet under andre verdenskrig og under den kalde krigen, se 2.5.4. Forsvarskommisjonen vurderer at Norge har et totalforsvarskonsept som gir muligheter for å utnytte landets ressurser på en effektiv måte. Likevel krever stadige samfunns- og trusselendringer kontinuerlig oppmerksomhet og omstillingsevne. Det gjelder også for utviklingen av totalforsvarskonseptet. Kommisjonen er kjent med at videreutvikling av totalforsvarskonseptet også drøftes av totalberedskapskommisjonen.

Forstørr bilde

Foto: Ole-Sverre Haugli / Forsvaret

Krisene som har rammet det norske samfunnet de siste årene, er hendelser som vanligvis ikke faller innenfor Forsvarets ansvarsområde. Disse har medført at totalforsvarskonseptet i dag også inkluderer hvordan Forsvarets ressurser og kapasiteter kan benyttes til å støtte det sivile samfunnet. Det nye totalforsvaret er basert på gjensidig støtte og samarbeid mellom sivil og militær sektor i en tid med hyppigere terrortrusler, naturkatastrofer, digital sårbarhet, sammensatte trusler og kumulative kriser. Samtidig har totalforsvarets rammer endret seg siden den kalde krigens dager, gjennom blant annet økt privatisering og fragmentering av statens virke- og myndighetsområde. Disse trekkene gjør arbeidet med å få på plass et velfungerende totalforsvar svært viktig.

Mens totalforsvarskonseptet fra tidlig 2000-tallet hovedsakelig ble innrettet for å ivareta samfunnssikkerheten, og i mindre grad var innrettet for å understøtte oppdrag for statssikkerheten og en krigsinnsats, må et fremtidig totalforsvar bidra til å ivareta hele spekteret. Totalforsvaret må innrettes for å kunne håndtere både konvensjonelle, kjernefysiske og sammensatte trusler.

Norsk sikkerhet er avhengig av god utnyttelse av samfunnets samlede evne til å understøtte forsvarsevnen. I fremtiden vil konkurransen om arbeidskraft øke. Regionale ulikheter og geografi gjør også at ressurstilgangen er ulikt fordelt. Norge har i utgangspunktet et sterkt fortrinn gjennom totalforsvarsarven, men det vil kreve ressurser, formalisering og kompetanseheving for å hente ut en reell og nødvendig effekt av denne.

Satsingen på totalforsvaret fremstår som fragmentert. Ansvaret for beredskapsarbeidet er delt mellom flere aktører, og det er vanskelig å få en samlet oversikt over ressursbruken. Det er i liten grad formulert felles føringer til sektorene som inngår i totalforsvaret. Det er heller ikke etablert felles strategier eller planleggingsscenarioer. Beredskapsarbeidet i Norge er blitt beskrevet som reaktivt, i den forstand at man setter i gang tiltak for å bøte på de utfordringer den siste krisen synliggjorde.45

Forsvarskommisjonen vil peke på at det sivil-militære samarbeidet innenfor rammen av totalforsvaret må utvikles helhetlig og kontinuerlig, om Norge skal evne å møte utfordringsbildet. Totalforsvaret har vist seg å fungere bra i fred, men det kan knyttes større usikkerhet til om det samme er tilfelle i krig. Det må etableres tydeligere organisatoriske strukturer som styrker samarbeidet. Dette inkluderer harmonisering av planverk, prioriteringsmekanismer samt sårbarhets- og risikovurderinger på tvers av de ulike sektorene. Som et minimum bør det komme føringer i alle tildelingsbrev fra departementene knyttet til etatenes rolle i totalforsvaret. I det følgende utdypes tiltak som vil kunne bidra til å utvikle totalforsvarskonseptet.

Det tverrsektorielle beredskapsarbeidet på strategisk nivå må gis prioritet. Som eksempel vises det til viktigheten av arbeidet med å identifisere kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner som utføres i de respektive departement. Arbeidet forutsetter nødvendig sikkerhetskompetanse i departementene, slik at vurderingene som gjøres, ivaretar sammensatte truslers sektorovergripende karakter.

En mer alvorlig sikkerhetssituasjon gjør at totalforsvaret må være bedre planlagt og koordinert når nasjonal sikkerhet er truet. Etter at totalforsvarsprogrammet ble avsluttet, er det tverrdepartementale arbeidet med totalforsvarssaker videreført i en interdepartemental kontaktgruppe ledet av Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet.

For å gi tilstrekkelig kraft til arbeidet med å revitalisere totalforsvaret, vil forsvarskommisjonen ta til orde for at det igangsettes et strategiarbeid i regi av Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Dette arbeidet må legge til rette for en gradvis utvikling av totalforsvaret. Arbeidet må også sikre den tverrsektorielle sammenhengen mellom aktørene og sørge for at denne er integrert på tvers av nivåer. Strategiarbeidet bør tydeliggjøre hvilke aktører som inngår i totalforsvaret, hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for samarbeidet, og vektlegge en styrket koordinering av kompetanseutvikling i en totalforsvarssammenheng.

Forsvarskommisjonen konstaterer at totalforsvarsbegrepet ikke synes å ha et avklart eller omforent innhold blant de ulike aktørene. I Forsvaret snakker mange om Forsvaret og totalforsvaret som to separate enheter. Som vist i 3.4 er kompetansen og bevisstheten om totalforsvaret for lav i næringslivet. En forutsetning for at totalforsvaret skal fungere er at de ulike aktørene kjenner sin rolle og stiller opp. Samfunnets evne til å håndtere risiko avhenger av langt mer enn bare offentlige ressurser og innsats. Bidrag fra privat næringsliv, frivillige organisasjoner, lokalsamfunn og enkeltpersoner er avgjørende.

Trusselbildet og den generelle samfunnsutviklingen tilsier at også næringsliv, frivillige aktører og befolkningen som helhet bør inngå tydeligere i totalforsvaret både konseptuelt og formelt. I en ny og farligere verden er det helt nødvendig å igjen utvikle planer og prosedyrer for å møte utfordringene med samfunnets samlede virkemiddelapparat.

Forsvarskommisjonen mener at næringslivets rolle i totalforsvaret bør tydeliggjøres og knyttes sterkere til strukturene for nasjonal beredskap og krisehåndtering. Det bør gis egnede insentiver for å sikre næringslivets deltakelse i beredskapsarbeid. Det blir viktig å finne løsninger for å inkludere også private virksomheter i planleggingen for sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt.

Det er interessant å se hvordan både Finland og Sverige innretter sine totalforsvarskonsepter. Finland har etablert nettverk som inkluderer næringsliv og organisasjoner som drøfter sårbarheter og hvordan disse kan reduseres samt hvilken rolle de ulike aktørene må innta i en krise. Det finske nasjonale sikkerhetsrådet kan ved behov inkludere aktører fra næringslivet. I Norge bør Sentralt totalforsvarforum videreutvikles, og dette behandles i 13.3. Deltakelsen bør utvides med relevante private aktører og representanter for næringslivet.

Frivilligheten er en hjørnestein i det norske samfunnet, og over halvparten av Norges befolkning har ytt en form for frivillig innsats.46 Frivilligheten er også en sentral aktør i totalforsvaret og forsvaret av Norge. De frivillige organisasjonene og deres medlemmer har både store nettverk og evne og vilje til å nå ut til en større del av befolkningen og til å bistå i krise og krig. Norge er prisgitt de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene og det engasjementet som finner sted over hele landet. Dette bidrar til å bygge sikkerhet og beredskap.47 Frivillighetens mange medlemmer innehar viktig kompetanse og erfaring med håndtering av ulike hendelser sammen med offentlige etater. Det bør sikres bedre dialog og informasjonsflyt med frivilligheten på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Derfor bør også frivilligheten få en sentral rolle i Sentralt totalforsvarsforum.

Også innen totalforsvaret er det naturlig å tenke ressursutnyttelse i nordisk kontekst, som forsvarskommisjonen også har drøftet med totalberedskapskommisjonen. I 14.6 omtales potensialet for nordisk samarbeid på dette området. Norge bør ta initiativ til å styrke det nordiske forsvarsfelleskapet ved å være en drivkraft for forsterket nordisk samarbeid om samfunnssikkerhet og beredskap, og videreutvikling av totalforsvarskonseptet. Det vil kunne øke operativ utholdenhet og sikre mer forutsigbar støtte i operasjoner.

13.3.2 Mer samvirke og arenaer for samhandling

Fra et totalforsvarsperspektiv er samvirke mellom ulike aktører, militære og sivile, offentlige og private helt sentralt. Dette er også synliggjort gjennom øvelser og håndtering av sivile katastrofer. Effekten av et felles beredskapsløft for totalforsvaret i krise og væpnet konflikt ble tydelig demonstrert gjennom øvelse Trident Juncture i 2018. I et revitalisert totalforsvar synes det imidlertid å være nødvendig med økt oppmerksomhet på ledelse som påser at samhandling, planlegging og øving faktisk skjer. Det er også behov for regionale samvirkearenaer for trening og øving.

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

Samvirke og samhandlingsarenaer må være godt tilpasset et fremtidig sivilt-militært utfordringsbilde slik at totalforsvaret gjør oss i stand til å håndtere alvorlige kriser og krig. Det påpekes i denne sammenheng at Norge ikke har etablert sammenfallende distrikter for våre beredskapsaktører. En inndeling med 12 politidistrikter, 11 Heimevernsdistrikter, 20 Sivilforsvarsdistrikter, 4 helseforetak og 15 fylker fra 2024, er ikke optimalt med tanke på en effektiv beredskap. Forsvarskommisjonen mener det bør foretas en harmonisering slik at man får sammenfallende distriktsgrenser for våre beredskapsaktører.

Myndighetenes arbeid med samfunnssikkerhet, krisehåndtering og sikkerhets- og beredskapsarbeidet i bredt bygger på fire grunnleggende prinsipper: ansvarsprinsippet, nærhetsprinsippet, likhetsprinsippet og samvirkeprinsippet. Ansvarsprinsippet regnes ofte som hovedprinsippet for beredskapsarbeid i Norge, og de tre øvrige prinsippene er underordnet dette.

Erfaringer de senere årene med håndtering av pandemien og den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa samt alvoret i utviklingstrekkene Norge nå står overfor, viser hvordan disse prinsippene utfordres. En sektor eller aktør kan ikke håndtere hendelsene alene. Det er et sammensatt aktørbilde som både må håndtere eget ansvarsområde og kunne støtte tverrsektorielt samarbeid. Det er grunnen til at det innen totalforsvaret finnes en rekke samvirke- og styringsformer som kan karakteriseres som «samstyring».

En av hovedutfordringene med samstyring ligger i horisontal koordinering mellom sektorer og vertikal koordinering mellom lokalt og sentralt nivå. Totalforsvarskonseptet står således i et spenn mellom det sektoriserte ansvarsprinsippet og det gjensidige samvirkeprinsippet.48

Et slikt spenn understreker viktigheten av gode mekanismer og arenaer for samhandling. Kommisjonen diskuterer i kapittel 15 grep som bør tas for å sikre samordning på nasjonalt nivå. Forsvarskommisjonen mener det er behov for organisatoriske grep også på direktoratsnivå for å etablere et effektivt totalforsvar med tettere samordning mellom sivil og militær side. Det vil også sikre en helhetlig situasjonsforståelse som danner et godt beslutningsgrunnlag for tiltak i krisesituasjoner.

De mest sentrale etatene med ansvar for respons i en krisesituasjon vil være Politidirektoratet, politiet, Helsedirektoratet, Forsvaret, Statsforvalteren og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). I kriser som utfordrer nasjonal sikkerhet, vil også Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Etterretningstjenesten være sentrale aktører. For å oppnå tettere samordning, bør mandatet til Sentralt totalforsvarforum (STF) styrkes, slik at organet utvikles fra en arena for informasjonsutveksling til et rådgivende organ for Kriserådet. Det bør videre være en fleksibilitet i deltakelse slik at relevante aktører inviteres inn med utgangspunkt i hvilke hendelser og kriser som skal håndteres.

DSB har et overordnet og tverrsektorielt definert samordningsansvar i kriser. Dette strekker seg over hele samfunnssikkerhetsområdet. Kommisjonen har fått innspill om at DSBs rolle bør formaliseres til å lede samarbeidet og herunder utarbeide tverrsektorielle situasjonsbilder med vurdering av konsekvenser for kritiske samfunnsfunksjoner og samfunnsstabilitet.49 Kommisjonen tar ikke stilling til dette, men vil bemerke at politiets evne til å bidra til situasjonsforståelse, lede krisehåndtering og iverksette tiltak, tilsier at Politidirektoratet bør ha en sentral rolle i det tverrsektorielle samarbeidet, herunder Sentralt totalforsvarsforum.

Behovet for mest mulig lik organisering av beredskapen i Norge i fred, krise og krig vil bli ytterligere aktualisert i årene som kommer. Selv om det kan legges til grunn at både sektorprinsippet og øvrige beredskapsprinsipper bør beholdes, kan det likevel være relevant å videreutvikle hvordan de utøves. Det kan også vurderes å inkludere ytterligere prinsipper for samarbeidet. For eksempel har Danmark ytterligere to prinsipper. Det første er handlingsprinsippet, som innebærer at man i uoversiktlige situasjoner heller skal eskalere innsatsen tidlig, for deretter å nedskalere dersom situasjonen blir avklart. Det andre er fleksibilitetsprinsippet, som innebærer at man skal tilpasse oppdrag og sette sammen ulike elementer i krisehåndtering alt etter hva situasjonen krever.

Det må også tas høyde for at én eller flere samtidige kriser vil avløses av andre i et uforutsigbart tempo. Dette tilsier at aktører på både sivil og militær side må operere mer sammen fordi trusler rammer på tvers i tid, sektor og i hele krisespekteret. De samlede ressursene som skal brukes militært og sivilt må anvendes i best mulig grad og i større grad enn i dag i hele krisespekteret. En avgjørende del av forsvaret av Norge vil være Forsvarets evne til å operere sammen med og ved behov kunne lede øvrige aktører innen totalforsvaret. Dette innebærer også at totalforsvarsaktørene i økende grad må kjenne hverandres oppgaver, ansvar og behov.

Beredskap og samlet innsats forutsetter faktisk, praktisk operativ øving mellom aktørene, før katastrofen setter inn. Øvelser er avgjørende for å opprettholde evne til å håndtere hendelser både alene og i samvirke med andre aktører. I rammen av totalforsvaret kan og må totalforsvarsaktørene gjennomføre øvelser med støtte fra sivile til militære, eller der Forsvaret bistår de sivile. For å få til slike øvelser mer jevnlig og få et større øvingsutbytte over tid, kan det være rom for tettere integrering av sivile og militære aktørers «øvingskalendere».

13.3.3 Kompetanseløft om sikkerhet, forsvar og beredskap

Som nevnt i 13.2. og 13.3, handler totalforsvaret i dag også om hvordan den enkelte borger har en betydning for vår beredskapsevne. Det er behov for å styrke vår forsvarsevne og beredskapsevne gjennom tiltak som vil gi et kompetanseløft om sikkerhet, beredskap og forsvar i samfunnet. Slike tiltak vil kunne bidra til å styrke motstandsdyktigheten i befolkningen. Forebyggende arbeid fordrer rett kompetanse om risiko og sårbarhetsreduserende tiltak. Mulige tiltak kan være å videreutvikle tverrsektorielle kurs og videreutdanning om totalforsvar som også inkluderer næringsliv og frivillige organisasjoner.

Finland har arrangert nasjonale forsvarskurs i mange år. Sammenlignet med Forsvarets høgskoles sjefskurs er de finske forsvarskursene kortere i varighet (3,5 uker). Hvert år avholdes fire ordinære kurs med om lag 200 deltakere, inkludert fra media og næringslivet, og 1–3 spesialkurs i tillegg til kortere oppfriskningskurs. Foruten de nasjonale forsvarskursene arrangeres også regionale forsvarskurs fem ganger i året i seks ulike regioner. Her deltar om lag 70 personer på hvert kurs, altså over 2000 totalt årlig. Kursene er en sentral del av det finske totalberedskapskonseptet. De er også viktige for å bygge nettverk og tillit på tvers av samfunnet.

Forsvarets sjefs- og informasjonskurs i regi av Forsvarets høgskole bidrar med verdifull kompetanse om totalforsvaret til nøkkelpersoner i samfunnet. Kursene har et godt omdømme og er en arena for tverrsektoriell nettverks- og relasjonsbygging. Forsvarskommisjonen mener at dagens ordning har potensial til å nå flere og bidra til sterkere totalforsvar på flere nivåer. Kommisjonen mener at frekvensen på kursene bør økes, og at man åpner for regionspesifikke samlinger. Sistnevnte er spesielt viktig for utviklingen av totalforsvaret i fylker og kommuner. Samordningen av lokale krefter med lokalkunnskap som også har felles sikkerhetskompetanse, vil opprettholde handlefriheten i regionene og styrke forsvaret av Norge. Utvikling av flere digitale kurs i sikkerhet, forsvar og beredskap bør også vurderes.

Det er tatt flere gode initiativ for å styrke kunnskapen om nasjonal beredskap og krisehåndtering. Et eksempel er videreutdanningstilbudet om tematikken som er utviklet i et samarbeid mellom Forsvarets høgskole og Politihøgskolen.

Andre aktører kan også nevnes. Blant annet gjør organisasjonen Folk og Forsvar en viktig innsats for å bygge robusthet i befolkningen, og særlig hos skoleungdom. Gjennom foredrag, artikler og rollespill informeres det bredt om sikkerhets- og forsvarspolitikk, totalforsvar, samfunnssikkerhet og beredskap. Målet er å vekke interessen for disse viktige spørsmålene, og kunnskapsgrunnlag til å utforske videre.50

Selv om det gjøres mye godt arbeid for å heve kunnskapen om totalforsvar, mener forsvarskommisjonen det bør etableres ytterligere mekanismer for å utvikle og ivareta relevant kunnskap på tvers av sektorer da krisene og konsekvensene i økende grad er sektorovergripende. Det er behov for en nasjonal kunnskapsbase som bidrar til å styrke samfunnets motstandskraft og totalforsvarsevne med både gradert og ugradert kunnskap. Basen kan danne grunnlag for politikkutvikling og forskningsbaserte råd til myndighetene samt beredskapsaktører før, under og etter kriser i hele krisespekteret. Regjeringen bør ta ansvar for et slikt kunnskapssamarbeid.

13.3.4 Bred satsing på sikkerhet og beredskap

Forsvarskommisjonen av 1946 la grunnlaget for etableringen av et helhetlig totalforsvar for krise og krig. Dette skulle kompensere for et forsvar og en befolkning av beskjeden størrelse. Totalforsvaret bidrar til at ressurser møtes mellom nasjonale aktører, men også at alliert forsterkning og tilstedeværelse får nødvendig understøttelse. Med et mer alvorlig og sammensatt utfordringsbilde må totalforsvaret utvides og innrettes for skalerbar og kontinuerlig gjensidig støtte for å håndtere ulike kriser. En styrking av totalforsvaret blir derfor viktigere i årene fremover, også i fredstid, for å redusere uakseptable sårbarheter og på sikt styrke robusthet og utholdenhet.

Det må legges til grunn at en større vektlegging av sikkerhet og beredskap i alle sektorer vil ha betydelige kostnader. Flere enn før vil bli involvert i sikkerhets- og beredskapsarbeid, og flere virksomheter vil komme i situasjoner der sikkerhet blir et sentralt hensyn i beslutningsprosesser. For Forsvarets evne til å operere i hele krise- og konfliktspekteret er det viktig at sivilsamfunnet fungerer best mulig.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Den relative andelen av samfunnets økonomiske ressurser som avsettes til militær og sivil beredskap, vil bli gjenstand for en krevende politisk debatt i årene fremover. Perspektivmeldingen 2021 indikerer mindre handlingsrom i de offentlige budsjettene. Samfunnets vilje og evne til å prioritere beredskap over andre formål er ikke gitt, og det vil være utfordrende å balansere tilstrekkelig beredskap og effektiv bruk av samfunnets ressurser. I en krisesituasjon med et sikkerhetspolitisk tilsnitt, eller en krisesituasjon hvor samfunnets samlede ressurser, herunder også militære ressurser, må trekkes på, oppstår det raskt problemstillinger knyttet til roller, ansvar, prioritering og hensiktsmessig ressursbruk.

Forsvarets evne til å operere effektivt i fred, krise og krig forutsetter at alle totalforsvarsaktører har ressursene som kreves for overlevelse og understøttelse av militær innsats. Forsvarskommisjonen mener det må satses bredt på sikkerhet og beredskap som styrker forsvarsevnen. Kommende investeringer i sikkerhet, forsvar og beredskap må omfatte tiltak som treffer store deler av bredden av totalforsvaret. Økt forsyningsberedskap for Forsvaret, helikopterkapasitet, flere standardfartøy som bidrar til økt tilstedeværelse langs kysten, droner og fregatter som kan bidra i søk og redning, samt mer personell, er alle tiltak som vil bidra til en betydelig styrking av totalforsvaret som helhet og gi bidrag til sivilsamfunnet.

I dette ligger også et behov for å se nærmere på felles planforutsetninger og situasjonsforståelse. Dette er problemstillinger som forsvarskommisjonen har drøftet med totalberedskapskommisjonen. Antagelser som ligger til grunn for den militære forsvarsplanleggingen, må også legges til grunn for den sivile totalforsvarsevnen som skal understøtte den nasjonale og allierte forsvarsinnsatsen. Forsvaret og sivil side må i større grad enn i dag ha samme kriseforståelse.

13.4 Forsvarets bidrag til samfunnssikkerhet

13.4.1 Bedre utnyttelse av militære og sivile ressurser

Selv om Forsvarets hovedoppdrag er knyttet til å forsvare landet mot aggresjon eller press, er evnen til å bidra til samfunnssikkerheten også viktig. Samfunnssikkerhet handler om å ivareta sivilbefolkningens liv, helse og trygghet, og sikre sentrale samfunnsfunksjoner og viktig infrastruktur mot angrep og annen skade. Stortinget har besluttet at Forsvaret, som en av sine oppgaver, også skal støtte ivaretakelsen av samfunnssikkerheten og andre sentrale samfunnsoppgaver.51 Forsvaret skal ikke løse enhver krise, men er pliktig til å bidra som en del av en helhetlig nasjonal innsats. Sivile myndigheter har primæransvaret for å ivareta samfunnssikkerhet.

Forsvaret bistår etter anmodning fra sivile myndigheter når deres ressurser ikke strekker til, eller det ikke finnes relevante sivile ressurser. Forsvaret er en del av den offentlig organiserte redningstjenesten. Det er en omforent oppfatning hos sentrale militære og sivile aktører at de grunnleggende prinsippene for Forsvarets støtte til sivile bør bestå. Forsvarskommisjonen vil også understreke at denne siden av Forsvarets virksomhet er viktig. Det er en utvikling i riktig retning da Forsvarets ressurser vil være nødvendig for å kunne håndtere mange av truslene mot samfunnssikkerheten som vi kan forvente i årene som kommer. Behovet vil trolig også vokse i et 10–20-årsperspektiv. Eksempelvis vil bistand fra Forsvaret ved naturkatastrofer kunne bli viktigere på grunn av klimaendringer.

I det fremtidige utfordringsbildet vil omgivelsene være i konstant endring, og nye situasjoner vil komme oftere enn før. Flere kriser medfører også at samtidighetsproblematikk vil kunne oppstå. Det vil blant annet være behov for å tenke nytt rundt samordning og ressursutnyttelse av eksisterende militære og sivile ressurser, herunder også muligheter for at kapasiteter som bygges opp kan brukes både sivilt og militært.

Forstørr bilde

Foto: Hovedredningssentralen / NTB

De samlede militære og sivile ressursene må i større grad anvendes best mulig og i hele krisespekteret. Som eksempel nevnes bistand til politiet i forbindelse med terrorisme og komplekse angrep for eksempel på installasjoner på kontinentalsokkelen. Videreutvikling av Forsvarets spesialstyrker har relevans både for bistand til politiet, og for ivaretakelse av Forsvarets øvrige oppgaver. Videre støtte og samarbeid om helikopterberedskap er også relevant i denne sammenheng.

Samarbeidet innen redningstjeneste, grenseovervåking og kystvakt fungerer godt. Forsvarskommisjonen mener norske myndigheter var fremsynte da de i sin tid organiserte disse viktige samfunnsoppdragene. Dette er et eksempel til etterfølgelse i en tid med knapphet på folk, kompetanse og ressurser. Nedenfor nevnes ytterligere områder som bør vurderes for videre utvikling, både knyttet til politiet og andre aktører.

Samhandlingen mellom politiet og Forsvaret har utviklet seg positivt de senere årene. Den nye bistandsinstruksen har skapt et vesentlig bedre utgangspunkt for samhandlingen. Rammene for bistand fra Forsvaret er nå mer avklarte. I tillegg er det større aksept og bedret kultur for samarbeid. Instruksen er tydelig på at begge etater plikter å legge til rette for at bistand kan ytes så raskt og effektivt som mulig, hvis situasjonen krever det.

Selv om bistandsinstruksen fungerer bra, er det fortsatt behov for avklaringer og rom for forbedringer. Dette er særlig knyttet til opplæring av bistandspersonell, bruk av militære våpen i sivile operasjoner og kommando- og ansvarsforhold. Med et sammensatt trusselbilde blir de indre oppgavene til politiet og de ytre oppgavene til Forsvaret vanskeligere å trekke opp. Selv om politiets og Forsvarets kjerneoppgaver i utgangspunktet er lite overlappende, tilsier samfunnsutviklingen en enda tettere samhandling mellom disse etatene. Det må tas høyde for at både samfunnssikkerhet og statssikkerhet blir satt på prøve samtidig. Ressurstilgang vil kunne bli en utfordring. Forsvarskommisjonen mener det er viktig at samhandlingen mellom Forsvaret og politiet fortsatt videreutvikles.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Forsvaret har noen nisjekapasiteter som vil være særlig etterspurte fra politiet og øvrige sivile myndigheter. Blant annet gjelder dette bistand til politiets håndtering av uønsket bruk av droner. Det samme gjelder spesialkompetanse innen håndtering av eksplosiver (EOD) og radioaktive, biologiske og kjemiske substanser (CBRN).52 Antallet spesialister i Forsvaret er begrenset, men er likevel en viktig del av det nasjonale fagmiljøet. Det er aktuelt med videre satsing på blant annet kompetansetiltak, beredskap og hendelseshåndtering på disse områdene. For CBRN-vern er det også aktuelt å styrke kapasiteten i Forsvaret og ved FFI.53

Forsvaret er blant medlemmene av Kriseutvalget for atomberedskap. Utvalget er ansvarlig for, og har fullmakt til, å iverksette tiltak for å redusere konsekvensene etter en atomulykke. Bruk av kjernekraft vil øke, og risikoen for bruk av atomvåpen er stigende. Det er økende aktivitet langs norskekysten, blant annet fra ulike atomdrevne fartøyer og transport av ulike typer radioaktivt materiale. Utviklingen i sikkerhetssituasjonen tilsier at det vil være behov for å styrke atomberedskapen i mange sektorer. Dette gjelder både utstyr og kompetanse, da denne er på et lavt nivå etter lang tids nedbygging fra slutten av 1990-årene. Det må legges til grunn at anskaffelse av utstyr kan ta tid. Derfor må dette ses som et langsiktig arbeid sammen med å bygge opp kompetanse og videreføre og utvikle det tverrsektorielle arbeidet.

Forsvaret kan støtte helsemyndighetene med smitteverntransport av høyrisikosmitte i en spesialløsning om bord i C-130J Hercules-transportfly. Forsvaret har også en avtale med SAS om strategisk luftevakuering, som i 2023 er i bruk for medisinsk evakuering av ukrainske pasienter til europeiske land. Dette gjøres i samarbeid med EU. Det er et godt eksempel på offentlig-privat samarbeid som med fordel kan videreutvikles sammen med de nordiske land.

13.4.2 Forsvarets bidrag til det sivile samfunn må styrkes

Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser kan i prinsippet bistå det sivile samfunn, avhengig av den faktiske situasjonen. I slike tilfeller må avveininger mellom sivile myndigheters behov og hensynet til Forsvarets dimensjonerende oppdrag være bestemmende for støttens art. I forsvarskommisjonens anbefaling til oppdatert oppgavesett for Forsvaret vil oppgavene 1 til og med 5 være dimensjonerende. Det innebærer at oppdrag som faller innunder oppgavene 6 og 7, og i de tilfeller der Forsvarets ressurser er strukket, vil kunne bli prioritert ned og at kapasiteter ikke skreddersys for dette formål.

Ved samtidighet i kriser som rammer nasjonal sikkerhet både fra et stats- og samfunnssikkerhetsperspektiv vil Forsvarets ressurser prioriteres til de mest krevende oppdragene for å verne om statssikkerheten. Slike situasjoner kan utfordre Forsvarets evne til å bistå sivile med ressurser og kapasitet. Forsvarets rolle og betydning for samfunnssikkerheten er like fullt betydelig og må tas hensyn til i bruk og utvikling av militærmakt som politisk instrument. Det er avgjørende at Forsvaret fortsatt skal bidra med ressurser til samfunnssikkerheten og at samhandlingen mellom Forsvaret og samfunnet bør styrkes.

Forstørr bilde

Foto: Kristian Kapelrud / Forsvaret

En styrking av Forsvarets egenevne i tråd med ambisjonsnivået beskrevet i kapittel 12 vil gi Forsvaret økt kapasitet til å yte støtte til det sivile samfunn. Styrket egenevne på land, til sjøs, i luften og i det ytre og digitale rom gjør Forsvaret i stand til å gi norske myndigheter flere handlingsalternativer i vern om nasjonal sikkerhet.

I tråd med kommisjonens anbefaling til justert oppgavesett for Forsvaret i 11.7, blir det viktig for militære og sivile myndigheter å forstå intensjonen og bredden i Forsvarets oppgaver. Oppdrag knyttet til forebygging og avskrekking (oppgave 1), forsvar mot trusler og anslag (oppgave 2), overvåking og varsling (oppgave 3), suverenitetshevdelse (oppgave 4) og myndighetsutøvelse (oppgave 5) kan alle omfatte støtte til det sivile samfunn i situasjoner av særlig betydning for nasjonal sikkerhet.

Forsvarskommisjonens anbefaling til oppgave 7, bidra med øvrig militær støtte og bistand til samfunnet, åpner for militær støtte utover oppdrag som kan klassifiseres som del av Forsvarets dimensjonerende oppdrag. Forsvarets støtte til det sivile samfunn er dermed ikke avgrenset til oppgave 7. Det må være oppdragets formål som er bestemmende. Samlet gir disse justeringene og presiseringene av Forsvarets oppgaver økt handlingsrom for gjensidig sivil-militært samarbeid. Forsvarskommisjonen presiserer at all militær støtte til det sivile samfunn, gjennom bistand til politiet eller andre beredskapsaktører, fortsatt skal bli utløst av anmodninger om støtte.

13.5 Det sivile samfunns støtte til Forsvaret

13.5.1 Det sivile samfunnets støtte er avgjørende for forsvarsevnen

Forsvarets avhengighet av understøttelse fra det sivile samfunn har økt og vil fortsette å øke de neste 10–20 årene. Behovet er ikke avgrenset til krise og krig, men er også omfattende i fredstid. Det er ikke bare behov for støtte i form av varer og tjenester, men også motstandskraft og egenbeskyttelse for at sivile systemer skal fungere så lenge som mulig ved forhøyet spenning.

Prinsippene for totalforsvaret bygger på en grunnleggende gjensidighet hvor hele samfunnets ressurser skal kunne nyttes i håndteringen av situasjoner som utfordrer samfunns- eller statssikkerheten. Med dette som utgangspunkt ligger det en iboende forpliktelse hos alle offentlige aktører om å bistå når andre myndigheter anmoder om det. En rekke av oppgavene og rollene de sivile myndighetene støtter Forsvaret med vil dreie seg om å opprettholde tjenester som er relevante for samfunnssikkerheten.

Dette er oppgaver som disse sivile myndighetene vanligvis har i sin ansvarsportefølje. Slik sett dreier sivile myndigheters støtte til Forsvaret seg om å løse et felles og gjensidig samfunnsansvar på best mulig måte. Det må løses innenfor de rammene man vanligvis opererer med, selv om det også eksisterer særavtaler og lovgivning som har som sitt hovedformål å virke i de øvre delene av krisespekteret. Bruk av beredskapslovgivning vil være særlig aktuelt ved væpnet konflikt eller en svært alvorlig hendelse. Det er spesielt viktig for å sikre tilgang til ressurser fra privat sektor.

Samtidig kan sivile aktører, både offentlige og private, tilføre Forsvaret ressurser, kapasitet og fleksibilitet i et omfang som Forsvaret aldri vil evne å stille alene. Dette skaper betydelige muligheter til å øke den samlede forsvarsevnen og motstandskraften gjennom effektivt samarbeid.

Forsvarskommisjonen mener at Forsvaret bør prioritere og konsentrere seg om operativ virksomhet og militære kjernefunksjoner. Ulike støttetjenester, ikke minst på forsyningssiden, blir hensiktsmessig levert fra sivile aktører. Arbeidet med å planlegge og legge til rette for den sivile støtten til Forsvaret må fortsette. Bruk av sivile leverandører og kontraktører ligger allerede inne i totalforsvarskonseptet, hvor ulike mekanismer bidrar til opprettholdelse av sivil støtte til Forsvaret. Slike mekanismer innbefatter beredskaps- og rekvisisjonslovgivning, bruk av forhåndsrekvisisjon, sivil-militære samarbeidsfora og strategisk samarbeid med kommersielle aktører.54

Forsvaret må i tillegg fortsette å trekke på sivile leverandører i fredstid, både i form av rent kommersielle leveransekontrakter som logistikk og forsyning, men også ulike former for beredskapsavtaler og strategiske partnerskap som skal understøtte den operative evnen. Dette gir Forsvaret tilgang til langt mer robuste forsynings- og verdikjeder enn man ville kunne utvikle alene. Arbeidet med å forhåndsrekvirere sivile ressurser er også gjenopptatt de senere år. I et mer komplekst samfunn og næringsliv er det likevel utfordringer ved det å lene seg utelukkende på evnen til å rekvirere i krise og krig. Forsvaret bør derfor ha mer fleksible mekanismer å trekke på i samarbeidet med sivile.

Forstørr bilde

Foto: Bertel O. Steen

Sivil støtte til militære styrker er avgjørende for forsvarsevnen. Arbeidet med beredskapsplaner og tiltak for å sikre slik støtte må derfor fortsette. Forebygging og beredskap for samfunnssikkerheten må ses i sammenheng med statssikkerheten. Forsvarskommisjonens inntrykk er at Forsvarets behov i krise og krig ikke synes å være tilstrekkelig avklart. Forsvaret må også være tydeligere i sine forventninger til sivil sektor. Planforutsetningene er ikke tilstrekkelig avklart, og det er få eller ingen arenaer for næringslivet å koble seg på for å motta informasjon eller bidra til å videreutvikle totalforsvarskonseptet. Dette skaper behov for økt profesjonalisering og formalisering av beredskapsordninger og -avtaler. Dette gjelder særlig i situasjoner der beredskapslovgivningen ikke trer i kraft, men hvor det likevel er hensiktsmessig med tanke på forutsigbarhet og tilgjengelighet.

Norge besitter store maritime ressurser som må forsvares, og tilgangen til kysten vil bli avgjørende i en eventuell krig. Det maritime Norge har store ressurser som kan bli avgjørende både for det norske Forsvarets operasjoner og for tilrettelegging for eventuelle NATO-forsterkninger. Forsvarets og andre myndigheters strategiske avtaler med sentrale maritime aktører, muligheten for rekvisisjon og beredskapsavtalen med Rederiforbundet og Nortraship-ledelsen er sentrale totalforsvarsordninger i denne sammenhengen.

En forutsetning for at det maritime totalforsvaret skal fungere i praksis, er at relevante aktører besitter kunnskap om ressursene og rammeverket for å utløse dem. Videre må planverk være oppdatert, man må øve på å bruke ressursene, og sivil side må opprettholde god beredskapskultur.

Nærings- og fiskeridepartementet har etablert formelt samarbeid med næringer som samfunnet er spesielt avhengig av i kriser. Eksempler er Rådet for matvareberedskap, Rådet for drivstoffberedskap og Rådet for bygg- og anleggsberedskap. Gjennom næringsberedskapsrådene får departementet råd og utveksler informasjon om aktuelle sikkerhets- og beredskapsspørsmål med de aktørene som kjenner sektorene best. Disse samarbeidsorganene bidrar til at næringene er bedre rustet til å håndtere kriser. De kan iverksette hensiktsmessige tiltak for å forebygge eller håndtere forsyningsproblemer.55

Det vil være avgjørende at sivile aktører har kunnskap om, og ser verdien av, å utvikle produkter som kan ha militær nytteverdi. Det er behov for langsiktige og troverdige strategiske partnere som kjenner Forsvarets behov, og som har kompetent og sikkerhetsklarert personell. Statlige, sivile og private aktører vil være helt avhengige av tett samarbeid. Forholdet mellom industri, myndigheter og Forsvaret må tilpasses den økte innovasjonshastigheten for å rekke å ta i bruk relevant teknologi. Her vil Forsvaret i større grad enn i dag være avhengig av sivil kapasitet og kompetanse. Dette omtales nærmere i 13.6.

Det er viktig å holde oversikt over sårbarheter og avhengigheter i kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner. Det forebyggende sikkerhetsarbeidet må derfor også i større grad rettes mot næringsliv og industri. Forsvaret må identifisere hvilke leveranser man er avhengig av, hvilke samarbeidsformer som utløser størst effekt, og om man har de nødvendige strategiske avtalene, partnerskapet og planverk som understøtter dette. Forsvaret må forstå sine avhengigheter av sivile leverandører, og det må vurderes om det er sårbarheter i eksisterende avtaler eller behov for å inngå nye avtaler.

Forsvaret må sikre at partnerne har nødvendig beredskapsevne og kan gi den påkrevde produksjons- og leveransesikkerheten. Videre må det sikres at avtalene ivaretar krav i krigens folkerett på en måte som ikke går på akkord med Forsvarets faktiske behov eller sikkerheten til ansatte hos de private leverandørene. Slike vurderinger må omfatte hvilke tjenester og leveranser Forsvaret selv må bygge opp, og hva som kan settes ut.

Forsvarskommisjonen anbefaler en grundig gjennomgang av hele systemet med strategiske avtaler og partnerskap. Her må utgangspunktet og den dimensjonerende faktoren være å sikre Forsvarets operative evne, med utgangspunkt i krigens krav. Til dette hører også en prinsipiell og løpende vurdering knyttet til avhengighet av leveranser fra utenlandskeide selskap.

Som underlag for en slik tilnærming må Forsvaret ha tilstrekkelig kunnskap om både mulighetsrom og eventuelle begrensninger i mer operative former for sivilt-militært samarbeid. Her kan man også trekke på alliertes erfaringer.

Sivilt-militært og offentlig-privat samarbeid skaper samtidig mer komplekse verdikjeder og avhengigheter. Globale konkurranseforhold gjør oss mer sårbare. Vi blir stadig mer globalt avhengige og sårbare innen samfunnsmessige, teknologiske, økonomiske og finansielle områder. Politikkområder som tidligere ikke har blitt vurdert som avgjørende for nasjonal sikkerhet, vil kunne få større betydning. Det blir mer utfordrende å avdekke trusler og verne egne verdier. Også i kriser og konflikt er vi avhengig av at åpne markeder, produksjon og forsyningslinjer går som normalt. Ukraina-krigen viser hvor avgjørende kritiske samfunnsfunksjoner er, deriblant elektronisk kommunikasjon, kraftforsyning samt drivstoff-, mat- og vannforsyning. Spesifikke former for utenlandsk eierskap eller for dyp avhengighet av internasjonale verdikjeder på kritiske områder, kan skape utfordringer for samarbeid med private aktører i beredskaps- og forsvarssammenheng.

Kommisjonen er opptatt av at fellesskapets midler skal gi størst mulig effekt, også innenfor forsvarssektoren. Samtidig må det tas hensyn til de helt spesielle oppgavene Forsvaret har, med de ekstreme kravene som vil bli stilt i en krig. Kommisjonen har ikke noe grunnlag for å hevde at den ene eller andre modellen er mer kostnadseffektiv. Vi tar utgangspunkt i at den valgte modellen må virke over tid og under ekstremt press, altså må funksjonelle krav veie tyngre enn økonomiske.

13.5.2 Helseberedskap ved økt fare for krise og krig

Som omtalt i 3.4.4 må det rettes særlig oppmerksomhet mot helseberedskapen og konsekvensene av økt fare for krise og krig. Verken sanitetens eller helsevesenets samlede ressurser er dimensjonert for å håndtere pasientvolumene ved større nasjonale kriser og i krig. Kommisjonens anbefalte ambisjon for Forsvarets sanitet omtales i 12.3.

Forsvaret har svært begrensede sanitetsressurser, og disse er innrettet mot akutte militære behov. Det er behov for flere generalister som kan håndtere et stadig mer sammensatt og uforutsigbart sykdomsbilde. Dette er synlig allerede og antas å vokse betydelig mot 2040. Fordi behovet for helsefaglig kompetanse øker på sivil side, vil rekruttering til saniteten bli mer utfordrende. Forsvaret bør i samarbeid med helsesektoren samordne utdanning og rekruttering av helsekompetanse.

Sivil-militær helseinnsats er i dag hovedsakelig basert på «just in time»-prinsippet. Dette medfører en organisering uten en planlagt og prioritert ressurstilgang. Sikkerhetssituasjonen tilsier at ressursene i større grad må være planlagt, prioritert og samordnet før krisen treffer. Forventninger til Norges rolle som tilrettelegger for alliert innsats tilsier også at saniteten må dimensjoneres med tanke på et større forsvar og en farligere sikkerhetssituasjon. Forsvarskommisjonen konstaterer at disse utfordringene er kjent for Forsvaret. Det pågår dialog med helse- og omsorgssektoren om en styrket helseberedskap. Det skjer blant annet gjennom Helseberedskapsrådet, som gjennom sin rådgivende funksjon skal bidra til et velfungerende sivil-militært samarbeid på området. Det er imidlertid fortsatt behov for en økt erkjennelse av hva et større forsvar og en alliert operasjon på norsk jord kan bety for helseberedskapen når det gjelder ressurser og prioriteringsbehov.

Forsvarskommisjonen mener Forsvaret i større grad må klargjøre sine behov og være en tydeligere bestiller overfor sivil side. Det er behov for å videreutvikle det sivil-militære samarbeidet på helseberedskapsområdet i alle faser. Det innebærer bedre planforutsetninger som baserer seg på gjensidig forventningsavklaring mellom Forsvaret og helse- og omsorgssektoren. Det innebærer også tydeliggjøring av ledelses- og styringslinjer, avklaringer om roller og ansvar og god og gjensidig kommunikasjon og informasjonsdeling.

Det planlegges nye løsninger innenfor totalforsvaret, blant annet for å sikre at Forsvaret har nok helsepersonell i krise og i væpnet konflikt. Blant annet vurderes ulike tilsetningsforhold for å tilknytte seg flere leger. Kompetanse og kapasitet prioriteres lengre frem i evakuerings- og behandlingskjeden. Dette øker behovet for samvirke og øvelser innenfor totalforsvarskonseptet, samtidig som Forsvarets sanitet på sikt etablerer nødvendig forhåndslagring av materiell og systemer i prioriterte innsatsområder.

13.5.3 Mangler innen vertslandsstøtte

Tilgang til sivile ressurser er avgjørende for Forsvarets evne til å ta imot allierte styrker. Vertslandsstøtte avhenger av en stor andel sivile ressurser i tillegg til de militære ressursene. Tall fra NATO illustrerer omfanget. Det fremgår at rundt 90 pst. av militær transport for store militære operasjoner leveres av sivile ressurser chartret eller rekvirert fra kommersielle aktører. Over 70 pst. av satellittkommunikasjonen som brukes til forsvarsformål leveres av private aktører; ca. 90 pst. av den transatlantiske internettrafikken, inkludert militær kommunikasjon, bæres av undersjøiske, fiberoptiske kabler som er en del av sivil elektronisk kommunikasjonsinfrastruktur. Og rundt 75 pst. av vertslandsstøtten til NATO-operasjoner kommer fra lokale, kommersielle tjenester. Effektiv bruk av sivile ressurser kan avhjelpe eventuelle mangler i den nasjonale evnen til å gi vertslandsstøtte til allierte.56

Forstørr bilde

Foto: Ole-Sverre Haugli / Forsvaret

Med økt militært aktivitetsnivå i våre nærområder, og med Sverige og Finland inn i NATO, vil vertslandsstøttebehovet øke. Hovedvekten av sivile ressurser som er avgjørende for Forsvarets evne til å ta imot allierte styrker finnes i hovedsak i Sør- og Midt-Norge. Det er derfor en risiko for at det oppstår flaskehalser dersom mottak av allierte i Nord-Norge fordrer mer ressurser enn det som er tilgjengelig i landsdelen.57 Vei- og jernbanenettet har begrenset robusthet i deler av landet, det samme gjelder infrastruktur for enkelte typer drivstoff og kapasitet på transport.

I krise eller væpnet konflikt vil Forsvaret og allierte være avhengige av en rekke kritiske samfunnsfunksjoner, slik som kraftforsyning og elektroniske kommunikasjonstjenester. Denne er mindre robust nord i landet. Forsyningssikkerheten og forsyningsberedskapen innen enkelte av Forsvarets forsyningsklasser er også sårbar. Eksempelvis reservedeler, legemidler og medisinsk utstyr, samt forsyninger og mat, i tillegg til enkelte typer drivstoff. Sårbarhetene skyldes delvis lange verdikjeder og delvis relativt små beredskapslagre.

Godt sivilt-militært samarbeid og god kompetanse er avgjørende for norsk evne til vertslandsstøtte. Det må derfor sikres tilstrekkelig øving på vertslandsstøtte hvor militære og sivile totalforsvarsaktører deltar. Dette omfatter også deltagelse fra offentlige, private og frivillige aktører. Forsvaret må være tydelig overfor sivile aktører om behovet for kritiske tjenester og infrastruktur.

13.5.4 Rettslige rammer

Forsvarets behov for sivil støtte reiser en rekke rettslige spørsmål. I fredstid kommer dette sjelden på spissen, og kan løses gjennom frivillige avtaler om samarbeid og kjøp av varer og tjenester. I krise og krig må myndighetene ha rettslig kompetanse til å pålegge andre offentlige etater og ikke minst private borgere og bedrifter plikt til å yte den bistand til Forsvaret som er nødvendig for å møte nasjonale trusler med samfunnets felles ressurser.

Dette ivaretas gjennom den såkalte beredskapslovgivningen, som omtalt i 3.4. De mest sentrale lovene på området er Beredskapsloven og Rekvisisjonsloven, som begge ble vedtatt tidlig på 1950-tallet, i kjølvannet av erfaringene fra annen verdenskrig og etter bred samfunnsdebatt.58 Disse lovene gjelder fortsatt, og utgjør en bunnplanke i systemet, som senere er supplert med en rekke andre lover, forskrifter og instrukser.59 Noen av disse regulerer rent sivile sider av beredskapen, mens andre også har en side mot Forsvarets behov.

Forsvarskommisjonen har ikke ansett det for del av sitt mandat å revidere beredskapslovgivningen, som ville vært et omfattende lovarbeid, og en problemstilling som totalberedskapskommisjonen har vært opptatt av i sitt arbeid. Samtidig er dette helt sentral lovgivning for Forsvarets evne til å utføre sine oppdrag, både i fredstid og særlig ved krise og krig. På den bakgrunn er det naturlig å ha visse overordnete synspunkter på hvordan systemet i dag fungerer, og hvordan det kan og bør videreutvikles fremover.

Beredskapsloven av 1950 gir regjeringen (Kongen i statsråd) vide fullmakter dersom Stortinget er avskåret og riket er i krig eller krig truer eller «rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» til å gi bestemmelser av lovs rang om sivile og militære forhold, herunder «for å fremme og trygge militære tiltak», samt «utskriving av arbeidskraft til militære eller sivile formål». Loven er gammel, og på enkelte punkter kan den antas å trenge oppdatering, som i § 6 om forholdet mellom forsvar og politi på «krigsskueplassen».

På generelt grunnlag mener kommisjonen at beredskapsloven av 1950 har stått seg godt, så langt den rekker.60 De fullmaktene den gir er vide og fleksible nok til å ivareta dagens behov og tilpasses til et nytt trusselbilde, og det er fordeler knyttet til å beholde den gamle og autoritative teksten som en ramme. Samtidig er det mange spørsmål som ikke er dekket av loven, og heller ikke av annen lovgivning, og der det kan være behov for å supplere og utfylle.

En utfordring med Beredskapsloven er at terskelen for å bruke den er høy. Den er først og fremst myntet på krig og krigslignende situasjoner, og selv om den også kan brukes når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan det tenkes andre typer kriser og skarpe situasjoner der Forsvaret har behov for sivil støtte uten at terskelen for bruk av Beredskapsloven er nådd. Rekvisisjonsloven går lenger, og kan også brukes av Forsvaret i andre beredskapssituasjoner, men gir ikke like vidtgående fullmakter.61 I den senere tid er planene for bruk av rekvisisjonsinstituttet i noen grad oppgradert, og dette er prosesser som kommisjonen mener bør videreføres, blant annet opp mot privat lufttransport (sivile fly og helikoptre).

En annen utfordring med Beredskapsloven er at den bare gir generelle hjemler, og ikke nærmere regulerer hvordan de best skal brukes. Det gir fleksibilitet, men samtidig lite forutsigbarhet, og når krisen først inntreffer vil det typisk være lite tid til å utforme de forskrifter, instrukser og systemer som er nødvendige. I den grad det er mulig, bør dette derfor være forberedt i forkant, enten i form av gjeldende spesiallovgivning, eller i det minste som utkast til regelverk som kan vedtas av Kongen i statsråd dersom det skulle bli nødvendig.

Et eksempel kan være utskriving av arbeidskraft til sivil-militære formål. Når terskelen for bruk av Beredskapsloven er inntrådt, kan den brukes til dette. Men det kan tenkes tilfeller der myndighetene har behov for å pålegge visse grupper private arbeidsplikt til støtte for Forsvaret også i andre situasjoner. Dette er en problemstilling som bør være gjennomtenkt i forkant, og ikke først når behovet oppstår. Arbeidsplikt ved krise og krig er derfor en type spørsmål som kommisjonen antar med fordel kan utredes og reguleres nærmere.

Hva gjelder forberedelse av andre typer forskrifter og instrukser for å ivareta Forsvarets behov i krise og krig, er dette noe som faller innenfor det detaljerte og graderte planverket i «Beredskapssystem for Forsvaret» (BFF) og «Sivilt beredskapssystem» (SBS). Kommisjonen er kjent med at det pågår prosesser for å oppdatere dette, og gir sin tilslutning til at dette arbeidet prioriteres og ferdigstilles.

Forsvaret har et høyt antall sivilt ansatte i funksjoner som også må ivaretas i krise og krig, og antallet bør antagelig økes i årene som kommer. I desember 2022 vedtok Stortinget endringer i forsvarsloven som tydeliggjør at Forsvaret ved å inngå kontrakter om tjenesteplikt med sivilt ansatte kan presisere at de er pliktige til å utføre sitt arbeid også ved krise og krig, og uavhengig av hvilken risiko dette vil kunne innebære.62 Samtidig ble det som ledd i revitaliseringen av reservistkonseptet også åpnet for å inngå avtaler om tjenesteplikt for personer uten verneplikt. I praksis gjør dette det enklere for Forsvaret å knytte til seg reservister med nødvendig type sivil kompetanse som kan kalles inn ved krise og krig.

Etter Forsvarskommisjonens syn bør Forsvaret raskt og planmessig iverksette arbeidet med å benytte de nye hjemlene til å bygge ut nødvendig beredskapskapasitet innenfor særlig viktige sektorer som blant annet transport (sjø, land og luft), digital beredskap (privat IT-sektor) og forsyninger.

Sivil støtte til militære operasjoner reiser også folkerettslige spørsmål. Etter krigens folkerett må det kunne skilles mellom stridende og ikke stridende aktører og objekter (distinksjonsprinsippet). Dette er et viktig skille, og det er viktig at Norge støtter og forholder seg til det. Samtidig er det en erkjennelse at Norge ved krise og krig ikke vil kunne forsvares uten omfattende bistand fra ikke-militært personell, også til virksomhet som støtter militære operasjoner eller kan sies å være i en gråsone. Som beskrevet i kapittel 10 vil fremtidens konflikter kunne være totale, og ikke territorielt avgrenset. Potensielle fiender vil antagelig bry seg lite om den folkerettslige distinksjonen. Det er blant annet illustrert gjennom de russiske angrepene på sivile mål og sivilbefolkningen i Ukraina.

Kommisjonen viser til at dette er spørsmål som har kommet opp under øvelser i de senere år, og at Stortinget har fattet anmodningsvedtak om nærmere utredning.63 For sin del vil kommisjonen påpeke at løsningen først og fremst må ligge i en erkjennelse av at relativt store grupper personell må være beredt til å bli definert som stridende, og uansett kan bli betraktet av en potensiell fiende som det. Beredskapslovgivningen må utformes med dette for øye, og på en måte som ivaretar samfunnets grunnleggende sikkerhetsbehov ved krise og krig. Det kan skje på flere måter, herunder både gjennom avtaler om tjenesteplikt for reservister og om nødvendig med særskilt regulering for andre typer særlig viktig personell. Forsvarskommisjonen vil anbefale at dette arbeidet prioriteres, og at det sees hen til relevant regelverk hos våre allierte.64

13.6 Nasjonal sikkerhets- og forsvarsindustri

13.6.1 Industri som del av totalforsvar

Sikkerhetsindustrien og forsvarsindustrien er en viktig del av totalforsvaret og blir enda viktigere fremover. Den teknologiske utviklingen går raskt, og denne må omsettes til operativ nytte gjennom nytt eller oppdatert materiell fra industrien. Dette skal skje i en verden der verdikjeder, kompetanse og teknologi skal beskyttes. Dette er beskrevet i 9.2 og 9.3.

I kapittel 10 ble det drøftet hvordan globaliseringen har skapt sterke kommersielle krefter som må utnyttes i en industriell krigføring og for å understøtte forsvarsevne og utholdenhet. Dette forsterkes av en krigføring som utnytter gråsoner og sammensatte trusler for å svekke hele samfunnet, også industri og næringsliv. Norsk industri er del av den allierte industribasen. Samarbeid med allierte er nødvendig for å styrke utviklingskapasitet og sikre materiellets interoperabilitet i operasjoner. Ny teknologi og utviklingen av mer sammensatte trusler gir fremvekst av en bredere industribase utover den klassiske forsvarsindustrien, eksempelvis innen cybersikkerhet og romvirksomhet.

Norsk forsvarsindustripolitikk og politikk for innovasjon i forsvarssektoren utvikles i nært samarbeid med allierte og med bakgrunn i den løpende internasjonale utviklingen. Samarbeid med allierte gir tilgang til kompetanse og løsninger som er utenfor Norges egenevne. Militær teknologiutvikling sammen med allierte vil være kosteffektivt. Det vil også sikre at systemene har felles standarder, slik at de kan virke sammen i felles operasjoner. Det er også en del av byrdefordelingen i alliansen.

Utviklingssamarbeid gir muligheter til å påvirke ytelseskrav og utvikle delsystemer som møter nasjonale behov. Dersom Norge skal opprettholde sine teknologiske fortrinn og bidrag til forsvarsindustribasen, må staten vise vilje til å ta risiko på langsiktig forskning og kontrakter. Dette må kombineres med næringslivets evne til innovasjon og ressursutnyttelse. Ukraina-krigen har minnet oss på at evnen til å utvikle nye produkter og til å opprettholde produksjonskapasitet er avgjørende faktor i krig.

Forstørr bilde

Foto: Frode Hansen / VG / NTB

I regjeringens forsvarsindustrielle strategi fra 2021 er målsettingen å videreføre og styrke en internasjonalt konkurransedyktig norsk forsvarsindustri. Denne må ha evne til å utvikle, produsere og understøtte forsvarsmateriell, systemer og tjenester innenfor teknologi- og kompetanseområder som er viktige for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og Forsvarets behov.65 Kommisjonen mener at denne strategien må videreutvikles.

Som beskrevet tidligere i dette kapittelet, forventer kommisjonen en utvikling som skjerper behovet for å se industri i et totalforsvarsperspektiv. Industrien blir en strategisk produksjonskapasitet for materiell og forsyninger i en tid med krig. Det blir også viktig å se industriens rolle i utvikling av ny teknologi, beskyttelse av kompetanse, teknologi og verdikjeder i alliert samarbeid. Dette inkluderer utnyttelse av industrikapasiteter som ikke er del av klassisk forsvarsindustri.

Det må også anerkjennes at forsvarsindustrien er stor i norsk sammenheng og gir betydelig verdiskaping og arbeidsplasser. Tar vi med utenlandske datterselskap hadde forsvarsindustrien i 2021 en forsvarsrelatert omsetning på til sammen 23 milliarder kroner og målte over 8000 årsverk.66 Dette økte i 2022 og vil fortsette å øke fremover. Norsk forsvarsindustri omsatte for 3,7 milliarder kroner til Forsvaret i 2021.

13.6.2 Produksjon og forsyningssikkerhet

Som drøftet i 10.6 er den industrielle krigføringen tilbake. Den samlede industribasen i Vesten er en viktig del av den samlede forsyningssikkerheten og det teknologiske kappløpet. Verken industri, forsvar eller forskning kan dimensjoneres for fredstid. En levedyktig norsk sikkerhets- og forsvarsindustri, som kan bidra til leveringssikkerhet for både Norges og allierte lands forsvar, vil være viktig å bevare og forsterke fremover. Norges kapasitet for produksjon og utvikling av ammunisjon og materiell må styrkes for å sikre forsyninger til Norge og allierte. Norske leveranser er allerede viktige for forsyningene til allierte i Europa og i NATO.

Krig avgjøres ofte av utholdenhet, og Norge og våre allierte vil ha behov for en sterkere forsvarsindustri som kan sørge for etterforsyning av våre strategiske behov. I henhold til garderingsstrategien beskrevet i kapittel 14 er Norge tjent med industrisamarbeid som gir tettere koblinger til USA og Storbritannia samtidig som samarbeid med øvrige allierte i Europa må forsterkes.

Det holder ikke å kjøpe utstyr uten ammunisjon eller reservedeler. Alt utstyr må anskaffes slik at man i verste fall kan holde ut i krig over tid. Det betyr beredskapslagre, men det betyr også en mer strategisk tilnærming til militærindustrielt samarbeid. Forsvaret har inngått strategiske avtaler blant annet om ammunisjon, vedlikehold, logistikk og militære IKT-systemer. Avtalene innebærer at industrien støtter den daglige driften av Forsvaret, og har beredskap for å øke kapasiteten i krise og krig.

Norges nasjonale produksjonskapasitet av stridsviktig materiell, særlig ammunisjon, bør forsterkes. Nasjonal produksjonskapasitet av særlig viktighet har stor betydning for vår forsvarsevne og stridsutholdenhet da man ikke kan påregne at import vil dekke behovene fra utlandet i krise og krig. Situasjonen i Ukraina har allerede vist at det blir knapphet på viktige innsatsfaktorer til ammunisjonsproduksjon. Derfor må man være villig til å se på finansieringen av produksjonskapasitet fra en beredskapsmessig vurdering.

Forsvarskommisjonen mener at Norge sammen med nære allierte bør ta nødvendige skritt for å bygge opp europeisk produksjonskapasitet av kritiske komponenter, eksempelvis halvledere, komponenter til grønn energiproduksjon og skipsbygging. En slik utvikling kan naturligvis ikke skje over natten, men spenningen mellom Kina og USA gjør at norske beredskapsaktører og industri bør ta høyde for en delvis frikobling fra kinesiske markeder. For å bygge alternative forsyningskjeder og komme denne utviklingen i møte, må vi allerede nå gjøre oss mindre avhengig av Kina. Norske myndigheter må også beskrive beredskaps- og forsyningsbehovet i krise og krig, og vi må utnytte kapasitetene som ligger i næringslivet.

13.6.3 Produktutvikling og innovasjon

Forsvarsindustrien og eksportkontrollen er en integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge er avhengig av å kunne eksportere og delta i internasjonalt utviklings- og produksjonssamarbeid. Produkter i forsvarsindustrien utvikles typisk med støtte fra myndighetene for nasjonale og alliertes behov, og de godkjennes for salg internasjonalt mellom samarbeidende nasjoner. Markedet er preget av politikk og proteksjonisme. Gjenkjøpsavtaler inngås for å komme inn i markeder. Tilgang til de beste løsningene avhenger av relasjoner og samarbeid.

Det kan ikke forventes at det internasjonale markedet leverer på norske behov. Teknologi er også en form for kapital i internasjonalt samarbeid. Derfor må norske myndigheter bidra til å opprettholde en teknologisk oppdatert, kompetent og relevant industri. Dette skal styrke forsvaret av Norge, spesielt på de områdene hvor det er behov for nasjonal kompetanse og løsninger. Norge tilbyr den egenutviklede teknologien til allierte for å dekke deres behov og som en del av byrdefordelingen. Det norske markedet er lite, og slikt salg og samarbeid gjør det mulig å utvikle løsninger i Norge og få stordriftsfordeler.

Konkurransedyktige produkter internasjonalt som kan integreres med alliertes materiell, er et viktig bidrag til alliert forsvarsevne. Dette kan også ses som et bidrag til byrdefordeling. Eksempelvis vil ambisjonene om fellesoperasjoner, nasjonalt og med allierte, kreve at industrien utvikler materiell og teknologi som skaper interoperabilitet. Derfor må Norge delta i internasjonalt samarbeid.

Forsvarskommisjonens klare inntrykk fra møter med departementet, forsvarsindustri og utenlandske aktører er at norske selskaper er svært konkurransedyktige og presterer i verdensklasse.67 Produktene kjøpes av blant andre USA som ønsker aller høyeste standard. Forsvarsindustrielt samarbeid er en vesentlig del av det bilaterale samarbeidet. Dette muliggjør salg også til flere allierte og legger til rette for gjenkjøpsavtaler og stordriftsfordeler. Selskapene har fått innpass i andre lands forsvar, og bidrar til felles kompetanse. De opparbeider en forståelse av allierte som i flere tilfeller er større enn Forsvaret selv har.

Forsvarskommisjonen mener norske myndigheter må fortsette å legge til rette for at industrien har mest mulig tydelige og forutsigbare vilkår for sin eksportaktivitet. Skal forsvarsindustrien forbli konkurransedyktig, styrke sin leveranseevne og utvikle nye relevante produkter, må en støttende industripolitikk videreføres. Det norske markedet er for lite, og risikoen dermed for stor for at industrien kan satse på produkter og gjøre store investeringer som bare har et norsk marked.

Den norske industrien er en del av Norges bidrag til teknologikappløpet og forsyningssikkerhet i Europa og NATO. EU ønsker en konsolidering av industrien i Europa og dette kan påvirke norske selskaper. Ny teknologi tas ofte frem i selskaper som ikke er en del av den tradisjonelle forsvars- og sikkerhetsindustrien. Denne teknologien må bidra til innovasjon i militære produkter og slike selskaper og teknologi må inngå i en norsk industristrategi.

Det er internasjonal interesse for hvordan Norge som et lite land klarer å være innovativ og skape konkurransedyktige og verdensledende produkter. Den gjeldende innovasjonsmodellen i forsvarssektoren er trekantsamarbeidet (Figur 13.11).68 Dette er en klassisk brukerorientert innovasjonsmodell som baserer seg på det integrerte samarbeidet mellom forsvarssektoren, som har behovene, forskningsmiljøene, som ser det teknologiske mulighetsrommet og modner teknologien, og forsvarsindustrien, som realiserer produktene. Modellen fremmer forutsigbarhet, langsiktighet, rollefordeling, kompetansebygging og tidlig dialog på strategisk nivå. Dette er viktig i et marked med stor risiko og usikkerhet. De korte linjene i en liten nasjon som Norge forsterker virkningen.

Alle de store suksessene i forsvarsindustrien som luftvern, missiler, kommando, kontroll- og kommunikasjonssystemer, rakettmotorer, ammunisjon, våpenstasjoner og undervannssystemer, har kommet frem gjennom denne modellen.

For å fortsette utviklingen og gi gode bidrag til forsvarsevnen må norsk industri henge med på den teknologiske utviklingen og samarbeide om internasjonale standarder. Industriens kompetanse og innovasjonsevne må utnyttes bedre. Trekantmodellen bør videreutvikles for hurtigere innovasjon og for å revitalisere og forsterke samspillet mellom partene. En videre satsing på modellen må ikke gå på bekostning av Forsvarets evne til å teste og anskaffe produkter fra mindre og uavhengige aktører.

Kompetanse innen ny teknologi er på mange områder også sterkere utenfor den tradisjonelle forsvarsindustrien. Modellen kan derfor utvides med flere aktører, og den kan tjene innovasjonsbehovet for deler av totalforsvaret. Trekantmodellen må da forsterkes med deltakere som kan fylle behovene for aktørene i totalforsvaret, og relevant industri som kan bidra til realisering av løsningene. En forutsetning for å ta risiko er at industrien har langsiktighet, forutsigbarhet og like konkurransevilkår. Satsingen bør skje i tett samarbeid mellom forsvarssektoren, industri og FoU- og kunnskapsmiljøer. Den bør også skje i samarbeid med internasjonale samarbeidspartnere. NATO har satt klimaendringene på dagsorden i sitt arbeid, og dette er et område der Norge bør engasjere seg.

13.6.4 Nasjonale interesseområder og ny teknologi

Noen utviklingsområder vil være av større nasjonal interesse og viktigere for våre allierte. I et 10–20-årsperspektiv må den nasjonale sikkerhets- og forsvarsindustriens eksistens tydelig knyttes til nasjonale sikkerhetsbehov og industrien som del av Norges bidrag til alliert forsvarsevne. Nasjonale interesser og fortrinn har vært og må fortsatt være, drivende for teknologi- og materiellutvikling. Samtidig kan samarbeid og behov hos allierte åpne opp for muligheter der norsk industri kan levere på områder som ikke er høyt prioriterte nasjonalt.

Nasjonal industri er et virkemiddel for å sikre en forsvarsevne som er teknologisk oppdatert, med løsninger som er tilpasset norske forhold og behov, og som gir en nasjonal forsyningsevne. Norsk industri må evne å innovere og utvikle nye produkter med ny teknologi. De teknologiske kompetanseområdene i dagens nasjonale forsvarsindustrielle strategi sammenfaller godt med kommisjonens vurdering av behov. Samtidig har brytningsteknologier som kunstig intelligens, autonome systemer, satellitter og annen romteknologi, samt presise langtrekkende våpen stort potensial for Norge (se 9.3). Disse bør gis oppmerksomhet.

Et eksempel på et område hvor teknologisk utvikling gir konkrete muligheter, er overvåking og etterretning. En viktig oppgave for Norge er å sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag som gir handlingsrom. Det er i Norges interesse å kunne forstå situasjoner og respondere etter nasjonale vurderinger, spesielt ved hendelser under nivået for væpnet konflikt. Situasjonsforståelsen bør bygges og deles på tvers av aktører i totalforsvaret. Det trengs nye samhandlingsverktøy som muliggjør koordinering på tvers av aktørene.

Det er også en ambisjon at Forsvaret skal kunne støtte med lokal situasjonsforståelse til allierte operasjoner i våre nærområder, eksempelvis med måldata. Teknologi muliggjør innsamling av data av større omfang og på nye måter ved hjelp av innhenting fra satelitter, nye sensorer, sensornettverk og ubemannede systemer. Nye metoder innen kunstig intelligens har kapasitet til raskt å trekke ut informasjon fra disse nye store datamengdene som langt overgår menneskers evner. Det er viktig at Forsvaret og øvrige aktører i totalforsvaret er med på denne utviklingen. Det er helt nødvendig for å møte behovet for situasjonsforståelse og reaksjonstider. Teknologien er en styrkemultiplikator for en liten befolkning. Det gir evner som overgår kapasiteten Norge har i dag, og den kan skaleres for å gi økt volum.

Norge er sterk i maritim sektor og verdensledende på noen sentrale områder innen undervannsteknologi. Et løft innen maritime operasjoner på overflaten og under vann kan understøttes av en sterk sivil industri. Maritim sektor har også store verdier som må beskyttes i et totalforsvar, eksempelvis olje- og gassinstallasjoner og infrastruktur på havbunnen. Dette har blitt aktualisert etter sprengningen av gassrørledningen Nord Stream II.

Norge er Europas største leverandør av gass. Leveransekapasiteten er knyttet til omfattende gassrørinfrastruktur på havbunnen som er sårbar for sabotasje. Denne infrastrukturen må overvåkes og beskyttes og det vil være hensiktsmessig å anvende norsk subseateknologi.

Norge har noen særlige utfordringer og fortrinn med sitt spesielt krevende arktiske operasjonsmiljø. Kravene til personell og materiell, og gjennomføring av operasjoner, gjør dette til et attraktivt trenings- og øvingsområde også for allierte fra flere land, og for forsvarsindustri som her kan teste løsninger i ekstreme, og helt realistiske, omgivelser. Her kan det også øves i alle domener samtidig. De arktiske utfordringene stiller særlige krav til materiell, som for Forsvaret er nødvendig å tilpasse til arktiske forhold, og som norsk industri kan se som en mulighet til å utvikle og levere løsninger.

For Norge er det en fordel at flere land søker seg til Nord-Norge for å trene og øve, også utenom de store øvelsene. Det styrker den fellesoperative, allierte evnen, og bidrar til større alliert tilstedeværelse, med de signaler det gir om nasjonal og alliert vilje og evne til å yte motstand.

For Forsvaret, landsdelen og næringslivet ligger det et uforløst potensial å tilrettelegge for større forsvarsindustrielt samarbeid med operative avdelinger i dette arktiske miljøet, med operasjonsnær innovasjon og eksperimentering, der også Forsvarets forskningsinstitutt spiller en viktig rolle.69 Svendsen-utvalget pekte på de store mulighetene i forsvarsrelatert teknologiutvikling gjennom intensivert innovasjon og eksperimentering, nettopp i nord. Utvalget tok til orde for at utvikling bør skje distribuert, så nært de operative miljøene som mulig. Forsvarskommisjonen deler denne oppfatningen, og ser videre muligheter i en slik satsing. Norges bidrag i NATOs innovasjonssatsing DIANA kan være del av slik satsing.

NATO har satt klimaendringene på dagsordenen i sitt arbeid, og dette er et område der Norge også bør engasjere seg. Innovasjon og industrisamarbeid for å styrke klimatilpasning og bærekraft er viktig. Forsvarssektoren må styrke satsingen på kunnskapsutvikling, anvendt FoU og innovasjon i møte med klimaendringene. Forsvaret må tilpasse operasjonskonsepter og materiell for en mer bærekraftig verden uten at forsvarsevnen reduseres. Nytt materiell bør utvikles og anskaffes ut fra krav til klima- og miljøavtrykk, klimatilpasning, sirkulærøkonomi og robuste, fremtidige energiløsninger. Et eksempel på miljøvennlige konsepter som også styrker forsvarsevnen er at flere nasjoner trener og øver mer digitalt og ved bruk av simulator.

13.7 Kommisjonens vurdering

Sammensatte trusler må møtes med bedre situasjonsforståelse og styrket motstandsdyktighet i samfunn og befolkning. Norske myndigheter må videreutvikle evnen til å varsle om trusler og innhente og analysere relevant informasjon. Det er en grunnleggende forutsetning for forsvaret av Norge. Etterretning og situasjonsforståelse blir viktigere i årene fremover. Forsvarskommisjonen mener det må foretas en helhetlig gjennomgang av mandatene og organiseringen av oppgaver i EOS-tjenestene for å sikre en styrket evne til å møte det sammensatte trusselbildet. Videre må rådgivningen og informasjonsdelingen med næringslivet styrkes.

Norge må redusere digital risiko gjennom tett samarbeid nasjonalt mellom Forsvaret, sivile myndigheter og næringslivet. I tillegg kommer viktig samarbeid med andre land. Tiltak som bidrar til psykologisk motstandsdyktighet gjennom høy situasjonsbevissthet i befolkningen må inngå i det bredere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på sivil side. Det norske samfunnet kjennetegnes av høy tillit til myndighetene. Dette er et viktig fundament for befolkningens motstandsdyktighet. Åpenhet om tiltak er viktig for å ivareta denne tilliten.

Totalforsvaret må revitaliseres og utvikles i takt med utfordringsbildet og samfunnsutviklingen. Forsvarskommisjonen mener det er behov for en bred satsing på sikkerhet og beredskap med tiltak som både styrker forsvarsevnen og totalforsvaret. Felles situasjonsforståelse i totalforsvaret er avgjørende. Det er behov for å utvikle felles planforutsetninger mellom militær og sivil side for best mulig ressursutnyttelse. Totalforsvarskonseptet må bidra til å ivareta både stats- og samfunnssikkerheten. I tillegg må den strategiske utviklingen av totalforsvaret styrkes.

Trusselbildet og den generelle samfunnsutviklingen tilsier at næringsliv, frivillige aktører og befolkningen som helhet må inngå i totalforsvaret både konseptuelt og formelt. Næringslivets rolle må tydeliggjøres og knyttes sterkere til strukturene for nasjonal beredskap og krisehåndtering. Beredskapsplanene bør inkludere kritisk viktige sivile kapasiteter og selskaper som står for beredskapsviktig produksjon.

Grunnleggende prinsipper for samarbeidet i totalforsvaret må stadfestes og ledelse og styringslinjer må påse at planlegging, øving, og samhandling faktisk skjer. Sentralt totalforsvarsforum bør utvikles fra en arena for informasjonsutveksling til et rådgivende organ for Kriserådet. De ulike beredskapsaktørenes distriktsgrenser bør samordnes.

Et kompetanseløft innen sikkerhet, beredskap og forsvar i samfunnet er nødvendig. Det må fremmes bevissthet og forsvarsvilje for å styrke motstandsdyktigheten i befolkningen, redusere uakseptable sårbarheter og på sikt styrke robusthet og utholdenhet. Det innebærer å videreutvikle tverrsektorielle kurs og videreutdanning om totalforsvar. Dette må også inkludere næringsliv og frivillige organisasjoner. Det er behov for en nasjonal kunnskapsbase for å styrke og ivareta vår totalforsvarsevne.

Forsvarskommisjonen mener norske myndigheter kan la seg inspirere av tiltak flere land har iverksatt for psykologisk motstandsdyktighet. Dette vil kunne styrke årvåkenhet i samfunnet. Norge bør også ta initiativ til å styrke det nordiske beredskapsarbeidet ved å være en drivkraft for forsterket nordisk samarbeid om samfunnssikkerhet og beredskap, og videreutvikling av totalforsvarskonseptet.

De samlede sivile og militære ressurser må anvendes i best mulig grad i hele krisespekteret, og i større grad enn i dag. Mulighetene for at kapasiteter som bygges opp kan brukes både sivilt og militært må vurderes. Forsvarets bidrag til det sivile samfunn må styrkes, herunder fortsatt samhandling mellom Forsvaret og politiet. Forsvarets ressurser er nødvendige for å kunne håndtere mange av de forventede truslene mot samfunnssikkerheten fremover. Dette bør i større grad tas hensyn til når man vurderer fremtidige oppgaver.

Forsvaret bør prioritere og konsentrere seg om operativ virksomhet og militære kjernefunksjoner. Arbeidet med å planlegge og legge til rette for den sivile støtten til Forsvaret må fortsette. Det betyr økt profesjonalisering og formalisering av beredskapsordninger og beredskapsavtaler for å gi forutsigbarhet og tilgjengelighet. Forsvaret må tydeliggjøre sine forventninger til sivil sektor. Næringslivet og private virksomheter bør inkluderes i planleggingen for sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt.

Kommisjonen mener at beredskapsloven av 1950 har stått seg godt. De fullmaktene den gir er vide og fleksible nok til å ivareta dagens behov og tilpasses til et nytt trusselbilde. Samtidig er det mange spørsmål som ikke er dekket av loven, og heller ikke av annen lovgivning, og der det kan være behov for å supplere og utfylle. Det må sørges for at rettslige forhold tillegges tilstrekkelig vekt i planleggingen og videreutviklingen av det strategiske samarbeidet for optimal bruk av ressurser i krise og krig.

Forsvaret må være bevisst sin avhengighet av sivile leverandører. Det må vurderes om det er sårbarheter i eksisterende avtaler, og om det er behov for å inngå nye avtaler med næringslivet og sivile beredskapsaktører. Det bør foretas en grundig gjennomgang av hele systemet med strategiske avtaler og partnerskap. Det er også behov for å videreutvikle det sivil-militære samarbeidet på helseberedskapsområdet. Det må særlig vurderes tiltak som sikrer at Forsvaret har nok helsepersonell i krise og i væpnet konflikt.

Forsvarssektorens samarbeid med norsk sikkerhets- og forsvarsindustri må styrkes. Nasjonal industri gir en egenevne til å sikre at forsvarsevnen er teknologisk oppdatert, med løsninger som er tilpasset norske forhold og behov. Dette gir også forsyningssikkerhet. Norsk industri er en del av byrdefordelingen med allierte, og en sterk industri sikrer innovasjon, samarbeid og tilgang til alliert teknologi og forsyninger.

Produksjonslinjer er avgjørende i krig og må forsterkes, også i Norge. Det bredere trusselbildet og understøttelsen av Forsvaret gir behov for utvikling av sikkerhetsindustrien i et totalforsvarsperspektiv. Norske myndigheter må utnytte de strategiske, operasjonelle og økonomiske mulighetene som ligger i målrettet tilrettelegging for nasjonal og flernasjonal innovasjon og eksperimentering. Dette omfatter også trening og øving i det arktiske operasjonsmiljøet.

14 Alliert og internasjonalt samarbeid

14.1 Innledning

Norge kan ikke forsvare seg alene. Norge er og forblir avhengig av allierte ved større kriser og i krig. Andre måter å organisere vår sikkerhet på, som alliansefrihet, nøytralitet eller forsvarsmessig tilknytning til europeiske stormakter, har gjennom historien ikke sikret vår suverenitet og vår politiske handlefrihet. Fred og stabilitet vil fortsatt sikres best gjennom et bredest mulig sikkerhetspolitisk samarbeid. De neste 10–20 årene vil NATO fortsette å være det viktigste rammeverket for forsvaret av Norge, og USA vil forbli vår viktigste allierte. Dette er også tydelig reflektert i kommisjonens anbefaling om å oppdatere Forsvarets oppgaver. Alliansedimensjonen må være en integrert del av Forsvarets evne til å forebygge og avskrekke (oppgave 1); forsvare (2); overvåke og varsle (oppgave 3); hevde suverenitet (oppgave 4) og bidra til internasjonal innsats (oppgave 6).

Alvoret i sikkerhetssituasjonen vil legge stort press på allierte militære ressurser de neste 10–20 årene. Den økende risikoen for en tilspisset situasjon, og i ytterste instans militær konflikt, mellom USA og Kina i denne perioden, kan føre til situasjoner hvor USA har begrenset kapasitet til å engasjere seg og kjempe på andre fronter samtidig. Debatten i USA om landets fremtidige tilnærming til globalt lederskap og utfordringen med å håndtere hele bredden av globale forpliktelser, betyr at Norge og våre europeiske og nordiske allierte må ta et mye større ansvar for forsvaret av Norge og Europa. En av de viktigste oppgavene for Norge i årene som kommer blir derfor å bidra til et sterkere og mer selvstendig europeisk og nordisk forsvar innenfor rammen av NATO. Samtidig må vi styrke det bilaterale samarbeidet med USA og våre viktigste allierte. Overordnet og parallelt må vi gjøre det vi kan for å støtte opp under det internasjonale systemet basert på folkeretten og FN-pakten

I lys av ovenstående mener kommisjonen derfor at Norge bør følge en garderingsstrategi. Det innebærer at vi både styrker båndene til USA og NATO, gjør mer selv, og bidrar til et mer troverdig sikkerhetssamarbeid med flere europeiske allierte. Denne strategien har Norge på mange måter fulgt lenge, men det som er nytt er en større vektlegging av samarbeid med nordiske og med nord-europeiske allierte. Dermed vil Norge få et bredere og sterkere sikkerhetsnett å falle tilbake på, uten at det går på bekostning av de avgjørende sikkerhetsgarantiene vi har fra USA, Storbritannia og gjennom vårt medlemskap i NATO. Dette kapittelet beskriver hvordan en slik garderingsstrategi bør se ut, og hvordan den kan operasjonaliseres overfor Norges viktigste allierte. Videre beskriver vi hvordan norske myndigheter bør fortsette å støtte opp om et regelbasert internasjonalt system og rammeverk basert på folkeretten, FN-pakten, menneskerettighetene og fredelig sameksistens.

14.2 En garderingsstrategi for Norge

14.2.1 Norges strategiske utfordring

Norges strategiske utfordring de neste 20 årene er å være en småstat i et nabolag som har stor sikkerhetspolitisk betydning for én eller flere stormakter. I kraft av sine strategiske interesser for kontroll over Nordøstpassasjen og sikring av basene på Kola-halvøya, vil Russland fortsette å være den mest direkte potensielle trusselen mot Norge. Den største forskjellen er imidlertid Kinas fremvekst og det store presset dette legger på det internasjonale systemet. Utfordringen forsterkes av at den europeiske forsvarsevnen er systematisk nedbygget over de siste 30 årene, og at ny teknologi og sammenvevede verdikjeder øker risikoen for at nye og sammensatte trusler treffer bredere og med færre geografiske begrensninger.

Som vist i kapittel 4, vil trusselen fra Kina sannsynligvis føre til at USA har mindre rom for å bidra til europeisk og norsk sikkerhet i årene som kommer. Flere analyser peker på at USA ikke lenger har militære ressurser eller industriell kapasitet til å håndtere to større kriger i Asia og Europa samtidig. I en tid med isolasjonistiske strømninger i USA og krav om at staten må gjøre mer for amerikanske borgere, har både republikanske og demokratiske administrasjoner over tid gjort det klart at Europa må ta mye større ansvar for egen sikkerhet. Selv om Storbritannia gir oss et viktig supplement til USAs militærmakt, vil britisk støtte heller ikke være tilstrekkelig for å håndtere en farligere sikkerhetssituasjon.

Norge har bestandig hatt en maritim oppmerksomhet mot vest og mot Arktis, en orientering som i stor grad overlapper med amerikanske og britiske prioriteringer i Nord-Atlanteren. Dette har bidratt til at disse statene er og blir våre viktigste støttespillere i regionen. Rollen Norge hatt i NATO siden 1949 vil forsterkes med utvidelsen av NATO i Norden. I østlig retning blir land- og luftmakt viktigere i samarbeid med Sverige og Finland. I vest og nord øker behovet for maritime operasjoner som følge av høyere spenningsnivå internasjonalt og økt militær aktivitet regionalt.

Russlands strategiske tyngdepunkt på Kolahalvøya vil få økt betydning, og ambisjonen om å kunne sikre fri adgang til Atlanterhavet med strategiske undervannsbåter og langtrekkende bombefly vil trolig bestå. Med fortsatt issmelting i Arktis vil det være i norsk interesse å kunne operere lengre nordover, på vegne av oss selv og andre. Norge har gode forutsetninger for å ta større ansvar i egen region, men det blir kun mulig med en økt egenevne kombinert med tett samarbeid med våre allierte og partnere som har sammenfallende interesser i området.

14.2.2 Videreutvikling av Norges sikkerhetspolitiske rammeverk

Som vist i kapittel 2 har Norge aldri kunnet forsvare seg alene, og Norge har lange tradisjoner for å bygge sikkerhet på allianser og samarbeid med andre land. I tillegg har en sentral prioritering i norsk utenrikspolitikk alltid vært å styrke de mest sentrale internasjonale organisasjonene for å bevare en internasjonal orden der folkeretten respekteres. Dette gjelder først og fremst FN, men også andre internasjonale institusjoner som blant annet Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) og Europarådet.

Forsvarskommisjonen mener at kombinasjonen av deltakelse i en forsvarsallianse med gjensidige sikkerhetsgarantier, og støtte til et regelbasert internasjonalt system, er en politikk som norske myndigheter må videreføre. Styrking av Forsvarets egenevne og totalforsvaret bør gjøres i samråd med andre allierte for å gi mest mulig effekt.

Forsvarskommisjonen mener vi trenger en garderingsstrategi for Norge. USA er og forblir Norges viktigste allierte, og NATO vil fortsette å være det viktigste rammeverket for forsvaret av Norge i et 10-20-årsperspektiv. Samtidig kan ikke Norge satse alt på ett kort. I en farligere og mer usikker verden er det behov for flere gode og nære allierte. I årene som kommer blir det spesielt viktig å bygge opp en mer troverdig regional evne til å forsvare Nord-Europa og Norden sammen med Storbritannia, Tyskland, Sverige, Finland, Danmark, Nederland og Polen.

Norge bør prioritere å forsterke samarbeidet med de landene som gjennom NATO planverket er tiltenkt som forsterkning av Norge og norske nærområder. Å sikre tilstrekkelig kapasitet for samvirke og alliert mottak med forhåndsdefinerte styrker må gis prioritet. Det vil gi et sterkt bidrag til NATO i møte med et aggressivt Russland. Det vil også redusere risikoen for at alliansen svekkes som følge av utfordringene knyttet til transatlantisk byrdefordeling, eller USAs dreining mot Asia. Det vil i tillegg gi Norge en bredere militær og sikkerhetspolitisk plattform i møte med økende utfordringer.

Norge har drevet med ulike varianter av gardering i store deler av sin utenriks- og sikkerhetspolitiske historie, selv om det ikke nødvendigvis har vært beskrevet slik. I mellomkrigstiden forsøkte Norge å sikre seg mot angrep ved å slutte opp om Folkeforbundet og håpet om at krig kunne forbys, samtidig som uoffisielle sikkerhetsgarantier fra Storbritannia skulle gi en ekstra sikring. Under den kalde krigen forsøkte Norge å gardere seg mot angrep fra Sovjetunionen, gjennom en skiftende balanse mellom avskrekking og beroligelse.

En garderingsstrategi for Norge representerer ikke noe helt nytt, men bygger videre på tidligere tradisjoner og erfaringer. Det nye er å legge større vekt på ulike former for bilateralt og regionalt samarbeid i Europa og Norden enn tidligere, innenfor rammen av NATO. En garderingsstrategi kommer også med forpliktelser hvor norske myndigheter må investere enda mer energi og ressurser i å styrke båndene til de landene og samarbeidene vi mener er viktigst.

Garderingsstrategien kan sees som en serie gjensidig forsterkende samarbeidsarenaer som støtter opp om Norges strategiske interesser og nasjonal sikkerhet.

NATO danner det organisatoriske rammeverket for Norges alliansetilhørighet og dermed også for militærmakten som skal beskytte oss. Som verdens sterkeste forsvarsallianse bidrar NATO til avskrekking gjennom artikkel 5, som slår fast at et angrep på en av alliansens medlemmer innebærer et angrep på oss alle. NATO har imidlertid ingen egne militære styrker i seg selv, men organiserer, samordner og institusjonaliserer medlemslandenes militære kapasiteter. Beslutningen om å sende militære styrker til unnsetning, ligger i de allierte medlemslandenes hender.

I en garderingsstrategi er det konstellasjoner av støttespillere med forskjellige kapasiteter og interesser som danner et gjensidig forsterkende sikkerhetsnett rundt Norge. Viktigst er USA, som fortsatt er en supermakt med direkte global innflytelse. USA er det eneste NATO-landet som har kapasiteten til å håndtere enhver sikkerhetsutfordring Norge og Vesten kan bli utsatt for. Deretter kommer Norges viktigste europeiske allierte i Nord-Europa, med Storbritannia i en særstilling. Det er også et potensial i samarbeid med Tyskland, Polen stort potensial som ligger i et tett sikkerhetssamarbeid med våre nordiske naboland som vil bli enda viktigere. Et forsterket samarbeid med EU på særskilte områder som sammensatte trusler, økonomisk sikkerhet, sanksjonspolitikk og forsvarsindustri i Europa vil også være i norsk interesse. Til sist har vi Norge med Forsvarets egenevne, totalforsvaret og samfunnets vilje til å forsvare landet.

Den internasjonale rettsorden med vekt på folkeretten, menneskelig frihet, likhet, menneskerettigheter, åpne markeder og demokrati danner Norges førstelinjeforsvar. FN, OSSE og andre institusjoner bidrar til å støtte opp under internasjonale normer og regler, og som har tjent Norge godt i over 70 år.

Norges nettverk av allierte gir et godt utgangspunkt for å bygge en garderingsstrategi, der det er flere støttespillere å lene seg på. Europas nesten fullstendige avhengighet av USA for å forsvare kontinentet gjør at det er mye å ta tak i for europeiske allierte. Kostnaden og risikoen kan bli svært høy dersom USA skulle bli bundet opp i Asia eller med seg selv. Dette vil kreve vesentlige bidrag fra Norge og fra våre europeiske allierte. Skal Norge og våre nordiske og nordeuropeiske allierte få på plass nettet av sterke og tett integrerte europeiske NATO-medlemmer, må gjeldende styrking tilta i hastighet og omfang.

14.3 USA fortsatt Norges viktigste allierte

USA vil fortsette å være Norges viktigste allierte. Det strategiske og operative samarbeidet med USA, både bilateralt og i rammen av NATO, vil fortsatt være avgjørende for forsvaret av Norge.

USA og Norge har felles interesse av fri ferdsel i Nord-Atlanteren, kontroll med Russlands strategiske kapasiteter på Kola-halvøya og et internasjonalt system basert på folkerett og menneskerettigheter. USA søker, sammen med allierte og partnere å begrense og balansere Russland og Kinas forsøk på å etablere politisk, økonomisk, teknologisk og militær dominans. Med verdens største og mest kapable diplomati, etterretningsressurser og militære apparat og et overlegent nettverk av allierte og partnere, er USA en global sikkerhetspolitisk aktør med enestående innflytelse og betydning.

Kinas fremvekst og den nye sikkerhetspolitiske situasjonen i Stillehavsregionen legger stort press på USAs strategiske prioriteringer. I årene som kommer vil USA etter alle solemerker bruke langt mer av sine ressurser på å demme opp for Kinas, for å trygge maktbalansen i Asia. Det gjør at Europa og Norge må gjøre langt mer for egen sikkerhet. Europeiske allierte må være forberedt på at USA ikke vil ha alle kapasiteter tilgjengelig dersom de kommer i konflikt med Kina.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Norges strategiske plassering og tette samarbeid med USA gjennom flere år, gjør at vi er godt posisjonert til å tilpasse oss denne utviklingen. Norge regnes som en stabil, troverdig og kapabel amerikansk alliert.

Fremover vil ikke USAs prioriteringer nødvendigvis alltid sammenfalle med Europas. Dette bør norske myndigheter ta høyde for. USA vil fortsatt ha et ønske om kontroll med norsk territorium, men det er ikke avgjørende for amerikansk sikkerhet. Derfor må Norge arbeide hardere for at USA skal opprettholde et sterkt engasjement og tilstedeværelse i Norge de neste 10–20 årene.

Særlig i lys av anbefalingen om en maritim satsing i Forsvaret, mener forsvarskommisjonen det blir viktig å bevare og videreutvikle Norges tette integrasjon med amerikanske styrker. Det må gjøres på alle nivå.

Anti-ubåtsamarbeid

Evnen til anti-ubåt-krigføring er avgjørende for samarbeidet mellom USA og Norge. Norge er av få allierte med erfaring, kompetanse og relevante kapasiteter for å bidra i operasjoner knyttet til undervannsaktivitet. Det omfatter evne til patruljering, overvåking, ubåtjakt og bekjemping. Russlands kjernevåpenbærende undervannsbåter utgjør potensielt en eksistensiell trussel mot både det europeiske og det amerikanske kontinentet. Russiske angrepsubåter har også evne til å true skipsfarten over Nord-Atlanteren og hindre tunge forsterkninger til Europa. Norges rolle i mottak av allierte forsterkninger til Norden og Nord-Europa, nærhet til operasjonsområdene for russiske kjernevåpenbærende ubåter gir Norge spesielt stor betydning for USA.

Etterretningssamarbeid

Norges etterretningssamarbeid med USA for å overvåke russiske atomubåter og følge russisk militær utvikling i nord, vil fortsette å ha strategisk betydning for begge land. På vegne av øvrige allierte på begge sider av Atlanterhavet gjør Norge en kritisk innsats for å overvåke de strategiske kapasitetene som kan ramme Europa med kjernevåpen, slå ut kritisk energiinfrastruktur over og under vann eller forsinke forsterkning over Atlanterhavet. Norges rolle i dette arbeidet vil bli spesielt viktig når USA dreier mer ressurser mot Asia. For å kunne avlaste tiden amerikanske fly og fartøy bruker i norske nærområder, bør Norge fortsette å integrere seg så tett som mulig med USA, Storbritannia, Frankrike og etter hvert Tyskland, for å holde oversikt over disse områdene. At Norge gjør mer for overvåking vil styrke NATO, men også bidra til at Norge får større innflytelse i eget nærområde.

Forhåndslagring

Forhåndslagringen av amerikansk materiell i Norge og jevnlige øvelser med amerikanske styrker, blir viktig å opprettholde og videreutvikle. I lys av NATOs utfordringer med lite ammunisjon og Norges gode forutsetninger for sikkert mottak og lagring, bør vi også vurdere finansiering av større lagre i norske fjellanlegg øremerket for bruk av NATO.

Operativt militært samarbeid

Norge må opprettholde og bygge ut samarbeid og integrasjon med USA på operasjonelt og taktisk nivå. Spesialstyrkesamarbeidet, Hærens trening og øving med marinekorpset, Luftforsvarets samarbeid om F-35 og P-8 med det amerikanske luftforsvaret og Sjøforsvarets integrasjon med U.S. Navy er godt og må utvikles videre. Samarbeid og integrasjon med amerikanske styrker involverer hele Forsvaret. Det er viktig for at alliert støtte kan komme raskt og effektivt på plass, når det er behov. Fordi Forsvaret er lite må vi vektlegge fellesoperasjoner med USA for å skape større samlet effekt.

Arktisk samarbeid

Norge er en ideell partner for å gjenoppbygge det amerikanske forsvarets arktiske evne. Dette skyldes vår geografi, øvingsområder og arktiske erfaring. At USA og andre allierte bygger og vedlikeholder denne kompetansen, er også viktig for Norge. Å operere under vinterforhold er noe av det mest krevende militære styrker kan gjøre. Dersom amerikanske styrker skal kunne forsterke norske må de kunne operere og fungere i våre omgivelser. Forsvarskommisjonen mener Norge bør bidra til permanent infrastruktur som gjør det enklere for allierte å øve regelmessig i arktisk klima.

Avtale om forsvarssamarbeid

Den bilaterale tilleggsavtalen om forsvarssamarbeid med USA, Supplementary Defence Cooperation Agreement (SDCA), danner et godt grunnlag for å videreutvikle samarbeidet.70 Avtalen er ment å sikre at nødvendig infrastruktur er på plass for at USA kan bidra til å trygge norsk og nordeuropeisk sikkerhet. Avtalen bidrar også til å beholde USAs oppmerksomhet mot forsvaret av Norge. Amerikanske investeringer på norsk territorium styrker Norges forsvarsevne og bidrar til amerikansk forpliktelse overfor Norge og Norden.71 Dette vil igjen bidra til en positiv utvikling av Forsvarets operative evne og Forsvarets evne til samvirke med allierte styrker.

SDCA-avtalen åpner for at det kan etableres flere omforente områder i Norge enn de nåværende fire. Norge bør vurdere å stille seg positiv til flere omforente områder under forutsetning av at avtaler inngås med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Dette må ses i en bredere nordeuropeisk sammenheng. USA forhandler om tilsvarende avtaler med Danmark, Finland og Sverige. Det kan bidra til større avskrekking, føre til større investeringer i norsk infrastruktur, og samtidig skape et sterkere grunnlag for amerikansk støtte til Finland, Sverige, Baltikum og resten av Østersjøområdet. Ved å bidra til fortgang i denne typen prosesser reduserer Norge risikoen for at USA i mellomtiden vil prioritere andre strategiske satsingsområder.

Større forventninger til Norge

Norge må være forberedt på å operere mer i egne nærområder og fylle roller USA tidligere har tatt seg av. Dette gjelder særlig til havs og i luften, men også på land. Det vil kreve et gjennomgående større forsvar. Jo sterkere Forsvarets bidrag er, jo større handlefrihet og påvirkningsevne vil norske myndigheter ha på hvordan den allierte aktiviteten i våre nærområder ser ut. Felles planverk og mer øving for å ivareta avskrekking og strategisk kommunikasjon vil være viktig i denne sammenheng.

Ved tettere amerikansk integrasjon i Norden og med Europa, vil flere oppgaver også kunne gjennomføres sammen med andre allierte. Jo mer Norge gjør lokalt og regionalt, jo mer kan USA også gjøre for å sikre global stabilitet. Slik kan et tettere samarbeid med USA bidra til å understøtte helheten i garderingsstrategien.

14.4 NATO forblir avgjørende for Norge

14.4.1 Alliansen er fortsatt hjørnesteinen

NATO er en defensiv allianse og den viktigste organisasjonen og rammeverket for norsk forsvar og sikkerhet. NATOs kollektive forsvarsgaranti har av skiftende regjeringer blitt omtalt som hjørnesteinen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Alliansen har stadig vært i utvikling for å tilpasse seg omskiftelige omgivelser. NATO har gått fra å være en ren forsvarsallianse til i tillegg å bli en sikkerhetspolitisk organisasjon som søker å finne samlende svar på et stadig mer sammensatt utfordringsbilde.

Artikkel 5 i Atlanterhavspakten, som slår fast et angrep på én er et angrep på alle, er fortsatt alliansens hovedforpliktelse. Det er avgjørende for norsk sikkerhet og Norges strategiske interesser at vi bidrar til å bevare og videreutvikle de transatlantiske båndene gjennom en mer rettferdig byrdefordeling, og gjennom å fordype samarbeidet i NATO.

14.4.2 Bedre byrdefordeling

Byrdefordeling har blitt et stadig viktigere og mer krevende spørsmål i de transatlantiske relasjonene. Det er tverrpolitisk enighet i USA om at allierte i Europa må bidra mer. Artikkel 3 i Atlanterhavspakten pålegger medlemmene enkeltvis, og i fellesskap, å opprettholde og videreutvikle sin individuelle og kollektive evne til å motstå væpnet angrep gjennom selvhjelp og gjensidig støtte. Det handler om å styrke egenevnen og bidra til å løse alliansens fellesoppgaver.

Norges innsats og anseelse i byrdefordelingsdebatten har variert gjennom historien. Norge var under den kalde krigen i stor grad en nettoimportør av sikkerhet, men med en klar og langsiktig politisk vilje til å investere i forsvarsevne. Diskusjonene i NATO om å oppfylle målsettingen fra Wales-toppmøtet i 2014 om å bruke minimum 2 pst. av BNP til forsvarsformål har økt i intensitet. Norge bruker i 2023 bare om lag 1,43 pst. av BNP på forsvar. Nederland, Danmark, Finland, Sverige og Tyskland har konkrete planer for hvordan de skal nå eller passere 2 pst.-forpliktelsen. De baltiske land, og Storbritannia har lagt planer for forsvarsbudsjetter på over 3 pst. av BNP til forsvar. I Polen snakker man om 5 pst. Behov for etterfylling av materiell og ammunisjon donert til Ukraina bidrar også til at forventningene til Europas forsvarsbudsjetter har økt kraftig. Det samme gjør den tilspissede situasjonen mellom USA og Kina.

I NATO er det konkrete diskusjoner om at 2 pst. av BNP til forsvar ikke lenger skal være et siktepunkt, men et krav. 2 pst. blir dermed et gulv, ikke et tak. Det stilles også stadig oftere spørsmål ved om ikke forsvarsbudsjettene bør heves ytterligere, og flere allierte mener de bør opp mot 3 pst. For å klare mer selv må europeiske land gjenoppbygge kjernekapasitetene som gikk tapt etter den kalde krigen. Man må også kompensere for økte priser. Klimatilpasning, ny teknologi, økt forventning om bidrag til sivilsamfunnet i kriser og økte priser på forsvarsmateriell, gjør at man får mindre ut av 2 pst. eller 3 pst.-forsvarsbudsjettene i dag enn man gjorde i 1990.

Det er relativt bred enighet om at et prosentmål ikke nødvendigvis er den beste måten å måle kvalitet eller kampkraft på. Det er et uttrykk for vilje til å prioritere forsvar, og måler innsats eller «input», men ikke effekt eller «output». Norge har blant annet argumentert for at befolkningens størrelse bør reflekteres, og at utgiftene som bygger sivil motstandskraft og utholdenhet bør regnes med. Målet favoriserer land som bruker mye på lønnsutgifter, pensjoner og drift, som for eksempel Hellas, jf. figur 14.3 under.

Fordelen med målet er at det er enkelt, tar hensyn til inflasjon og økonomisk vekst, samtidig som det gjør opp for noe av den særegne prisveksten på forsvarsmateriell. Diskusjonene i NATO har derfor ikke ført til noen bedre måte å kravsette forsvarsutgiftene på. Norske myndigheter må forvente at dagens beregningsmåte vil bli videreført når NATO trolig vil beslutte nye mål i 2023.

Forstørr bilde

Kilde: NATO

Langtidsplanen fra 2020 var basert på en prognose om å innfri 2 pst.-målsettingen i NATO innen 2028, og ikke innen 2024, slik NATO ble enige om i 2014. Planen har allerede vist seg utfordrende å gjennomføre, og det ser i dag ikke ut som om målsettingen vil bli nådd innenfor gjeldende budsjettbane. Økningen i Norges bruttonasjonalprodukt og begrensede justeringer i inneværende forsvarsbudsjett har gjort at målet i 2023 er enda lenger unna enn før Russlands fullskalaangrep på Ukraina. Selv om gjeldende langtidsplan følges opp og Forsvaret tilføres 1 milliard kroner ekstra per år for å justere for den økonomiske veksten, peker gjeldende prognoser på at man tidligst vil nå målet om 2 pst. til forsvar i 2030.

NATO legger opp til en betydelig økning av fellesfinansiering de kommende årende. Dette er et viktig virkemiddel for å understøtte NATOs mål, prioriteringer og kjerneoppgaver. Som vist i 2.3.4 har Norge vært en betydelig mottaker av midler fra NATOs infrastrukturprogram. Forsvarskommisjonen mener det er viktig at norske myndigheter fortsetter å jobbe aktivt for å få tildelt midler til infrastrukturprosjekter for å kunne tilrettelegge for alliert mottak og forsterkning i krise og krig. Dette blir enda viktigere som følge av svensk og finsk NATO-medlemskap.

14.4.3 Bidrag til kollektivet forsvar

NATO-samarbeidet er tuftet på transatlantisk solidaritet og samarbeid, der aktiv amerikansk deltakelse er avgjørende både for avskrekking og forsvar av alliansen. Både for NATO og Norge er det viktig at amerikanske myndigheter opprettholder sitt engasjement og støtte til alliansen. En viktig dimensjon i dette arbeidet er å kontinuerlig tilpasse og videreutvikle NATO til nye utviklingstrekk, samtidig som samholdet bevares. En hovedprioritet for Norge de neste 10–20 årene må være å sikre at det er sammenheng mellom det helhetlige konseptet for avskrekking og forsvar og videreutviklingen av NATOs planverk og styrkestruktur.

Forverringen i sikkerhetssituasjonen og NATOs gradvise tilpasning av sitt konsept for avskrekking og forsvar, innebærer behov for økt koordinering av aktivitet i fredstid, og større deler av medlemslandenes militære styrker knyttet til planverket med høyere beredskap og tilgjengelighet. For Norge vil dette innebære økte operative krav til beredskap, infrastruktur, vertslandsstøtte og bemanning av stillinger i NATO.

Tilpasning av kommandostrukturen til en mer krevende sikkerhetspolitisk situasjon og videreutvikling av NATO som politisk konsultasjonsforum har lenge vært en norsk prioritet. Det bør det fortsette å være. En effektiv kommandostruktur er avgjørende for NATO, og det er viktig at Norge ivaretar våre forpliktelser. Vi må bidra til å videreutvikle NATO som organisasjon ved å stille kompetent personell i kommandostrukturen og i sentrale sivile og militære NATO-staber. Slik kan Norge som et lite land bidra til å påvirke NATOs utvikling, planverk og situasjonsforståelse for utviklingen og behovene i vår region.

De siste årene har antall nordmenn i NATO-stillinger gradvis gått ned. Dette reduserer Norges innflytelse i NATO. Vi mister muligheten til å bygge viktige personlige og institusjonelle bånd til nære allierte, og vi går glipp av viktig kompetanse som tilflyter Forsvaret ved retur. Når NATOs kommandostruktur øker i omfang og antall stillinger, må Norge være forberedt på å øke andelen personell i henhold til byrdefordelingsprinsippet i alliansen.

Forsvaret av norsk territorium mot alvorlige trusler, anslag og angrep skal kunne gjennomføres som integrerte allierte fellesoperasjoner ledet av NATO. Nasjonal håndtering av kriser må derfor sømløst kunne gli over til alliert og kollektivt forsvar. Interoperabilitet og evne til samvirke med NATOs kommandostruktur og allierte styrkebidrag er derfor avgjørende.

Tilrettelegging for mottak og understøttelse av allierte forsterkninger blir viktigere, også i fredstid. Planverk for mottak og integrering av allierte forsterkninger på norsk territorium må holdes oppdatert, og de må trenes og øves. Målet bør være at Norge i de neste 10–20 årene får til en betydelig tettere integrasjon med sentrale allierte og de nordiske landene.

Den kollektive forsvarsforpliktelsen er gjensidig og Norge må kunne stille norske styrker til kollektivt forsvar. Dette inkluderer å stille norske styrker til beredskap for NATOs hurtige reaksjonsstyrker, flernasjonale øvelser, beroligelsestiltak, kapasitetsbygging, preventive stabiliseringsoperasjoner, mer tradisjonelle fredsbevarende operasjoner og fredsopprettende operasjoner.

NATOs forsterkning av fremskutt nærvær i Øst-Europa som følge av Russlands fullskalaangrep på Ukraina, vil medføre forventninger om styrkebidrag fra norsk side utover dagens nivå. Selv om Norge er det som NATO definerer som en frontlinjestat, vil det fremdeles være forventet at Norge bidrar til det kollektive forsvaret av alliansen i form av bidrag som luftovervåking og NATOs stående maritime styrker.

Et av Norges viktigste bidrag til NATO er å bidra til tilstedeværelse og overvåking i nordområdene. Det vil fortsette å være viktig. Forsvaret må ha kapasitet og evne til både å gjennomføre nasjonale operasjoner i fredstid og å samvirke med allierte når disse opererer i våre nærområder. Gjennom tilstedeværelse og aktiv deltagelse i militær aktivitet, vil norske myndigheter også få større mulighet til å påvirke allierte operasjoner i nord.

Der vi tidligere har måttet overlate kontrollen over operasjoner i våre nærområder, fordi vi ikke selv hadde kapasitet til å delta, vil vi kunne forme aktivitetene og fatte avgjørelser rundt spenningsnivået i større grad. Dette øker betydningen av at Norge har egne kapasiteter slik at vi kan ha en tydelig og troverdig rolle i egne nærområder. Ikke bare vil det gjøre oss i stand til å forsvare oss selv, vi vil få større selvstendighet i vår sikkerhets- og forsvarspolitikk. Vi får også større innflytelse over aktiviteten i våre nærområder.

Forsvarskommisjonen mener det er viktig å rendyrke Norges profil i NATO som en troverdig alliert. En alliert som leverer på sine forpliktelser og evner å ta ansvar for egen og andres sikkerhet. Ikke bare i nordområdene, men også til det kollektive forsvaret i andre deler av det euro-atlantiske området.

14.4.4 Avskrekking, dialog og tillitsskapende tiltak for en ny tid

I NATO har avskrekking og forsvar alltid gått hånd i hånd med tiltak for åpenhet, tillit og nedrustning. Under den kalde krigen ble det etablert en rekke bilaterale og multilaterale avtaler som bidro til mindre militær spenning mellom blokkene. Eksempler er CFE-avtalen om konvensjonelle våpen, START-avtalen og INF-avtalen om kjernefysiske våpen, samt Open Skies-avtalen og Wien-dokumentet om gjensidige inspeksjoner som tillitsskapende tiltak blant annet knyttet til øvelser. Som beskrevet i 2.3 har begrepene avskrekking og beroligelse vært en spesielt viktig del av Norges konfliktforebyggende strategi. Balansegangens tyngdepunkt og hvor stor vekt som er blitt lagt på beroligende og avskrekkende tiltak har hele tiden blitt tilpasset skiftende strategiske omgivelser.72

Det er liten tvil om at balansen i NATO mellom avskrekking og dialog er endret som følge av Russlands angrep på Ukraina. Det gjør NATO og Norges politikk for avskrekking og beroligelse av Russland både viktigere og mer krevende de neste 10–20 årene. For å gjøre støtten fra NATO troverdig, besøker allierte skip, fly og fartøy ofte Norge og norske nærområder for å trene med norske styrker og vise at man har evnen til å forsvare Norge og nordområdene. Med økt spenning og mer militær aktivitet i nord er det fortsatt viktig å unngå misforståelser og uønsket eskalering.

Det er i Norges interesse å fremme stabilitet og forutsigbarhet i nord og bidra til å holde spenningen så lav som mulig i Arktis. Norge, Danmark, Sverige og Finland vil få en viktig rolle i å kalibrere alliert militær aktivitet i regionen på en måte som sørger for troverdig avskrekking, og nødvendig stabilitet. Derfor tar forsvarskommisjonen til orde for å justere tittelen i Forsvarets oppgave 1 til å forebygge og avskrekke for å tydeligere reflektere denne kombinasjonen i en farlig tid.

Norges forhold til Russland er grunnleggende endret etter angrepet på Ukraina. Forsvaret må være forberedt på at den negative situasjonen kommer til å vare, og potensielt bli mye verre. I et 10–20-årsperspektiv må norske myndigheter samtidig ta høyde for at forholdet til Russland kan utvikle seg i ulike retninger. Dette er drøftet i kapittel 4. Norge kan ikke endre sin geografi og beliggenhet. Norske myndigheter må opprettholde relasjoner til Russland på områder som er i norsk interesse, særlig når det gjelder utviklingen i nordområdene. Regjeringen må arbeide langsiktig og legge planer for lokale og regionale svingninger i sikkerhetssituasjonen over tid. Det er viktig å jobbe målrettet for forutsigbarhet og stabilitet i våre nærområder.

Forsvarskommisjonen mener det er viktig at Norge bidrar til at NATO og allierte land gjennomfører militær aktivitet i nordområdene på en måte som minimerer risiko for kriser, hendelser og episoder som kan eskalere til væpnet konflikt. Å videreutvikle en strategi for kalibrert avskrekking sammen med våre allierte bør derfor være en hovedprioritet. Samtidig må vi opprettholde kontakt og samarbeid med Russland på områder som er av interesse for vår felles sikkerhet.

På det sikkerhets- og forsvarspolitiske området må norske myndigheter være forberedt på å gjenoppta sikkerhetspolitiske dialog når tiden er moden for det, samt opprettholde kontakter på militært nivå samt konsultasjoner og samarbeid på områder der det er mulig og hensiktsmessig. Eksempler er søk og redning, grensevakt og mekanismene i Incidents at Sea-avtalen. Det kan komme en tid der det vil være ønskelig og mulig å samarbeide tettere med Russland, både i rammen av NATO og bilateralt. Da er det viktig å vedlikeholde et minimum av kanaler for dialog og samarbeid i live.

Det er behov for å tenke nøye gjennom prinsipper for og praktisering av norsk avskrekkings- og beroligelsespolitikk. Det gjelder spesielt basepolitikken, restriksjoner på utenlandsk øvings- og treningsvirksomhet samt allierte operasjoner i nordområdene i tilknytning til norsk territorium. Forsvarskommisjonen mener det er særlig fire forhold som aktualiserer behovet for en slik refleksjon.

For det første reiser Russlands aggressive opptreden spørsmål om hvordan norske myndigheter bør avstemme forholdet mellom avskrekking og beroligelse. Samtidig som tiden kaller på en tydelig avskrekkingspolitikk, er det fortsatt i norsk interesse å opptre på en måte som ikke forsterker sikkerhetsdilemmaet for Russland. Vi må heller ikke bidra til uønsket og unødvendig spenning i våre nærområder. Det strategiske dilemmaet som lå til grunn for norsk avskrekkings- og beroligelsespolitikk, eksisterer fremdeles og blir sterkere ettersom spenningen i Europa øker.

For det andre er hensynet til svensk og finsk NATO-medlemskap og spørsmålet om samordning og harmonisering av selvpålagte begrensninger. Svensk og finsk politikk og praksis innenfor NATO er i støpeskjeen. Vi vil kunne se en aktsomhet som den norske på enkelte områder, men ikke nødvendigvis på andre. Det må være i norsk interesse at våre begrensninger ikke er til hinder for noen former for nordisk forsvarssamarbeid. Dette inviterer til en norsk refleksjon om egne begrensninger og retningslinjer sett hen til finske og svenske valg.

For det tredje kan et stadig dypere integrert samarbeid i NATO lede til større grad av flernasjonalt nærvær i Norge. Slikt samarbeid kan i fremtiden bli viktig i bestrebelsene på å trygge forsvaret av Norge. Slikt samarbeid må utvikles innenfor rammene av norsk beroligelsespolitikk, slik den til enhver tid defineres av norske myndigheter.

For det fjerde kan moderne våpenteknologi bidra til at allierte kan gjennomføre oppdrag i nord uten å måtte trekke veksler på norsk område. Allierte skip og fly kan oppholde seg flere tusen kilometer utenfor norsk område og likevel ramme russiske mål i nord. Allierte vil også kunne operere et betydelig antall ubemannede farkoster i regionen over lang tid uten å nytte norsk område og norske støttepunkter. På samme måte er Russland i mye større grad enn før i stand til å true og ramme mål i Norge på lang avstand. De norske retningslinjene for utenlandsk aktivitet i nord er de seneste årene blitt delvis tilpasset slike utfordringer. For å sikre både alliert engasjement og fortsatt lavspenning har Norge valgt å opptre som «deltagende rådgiver». Her trengs imidlertid en bredere refleksjon rundt hvordan Norge skal møte en ny tid med nye utfordringer, ny teknologi og økt aktivitet i nordområdene og Arktis.

Forsvarskommisjonen anbefaler at prinsippene for og praktiseringen av norsk avskrekkings- og beroligelsespolitikk gjøres til gjenstand for en særskilt utredning i lys av endrede sikkerhetspolitiske omgivelser, militære behov og med forankring i norske forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitiske tradisjoner.

Forstørr bilde

Foto: Royal Navy

14.5 Samarbeid med europeiske allierte

14.5.1 Storbritannia forblir viktig

Storbritannia er Norges viktigste europeiske allierte og blir viktigere når USA vier Asia større oppmerksomhet. For å videreutvikle garderingsstrategien mener forsvarskommisjonen at et av de viktigste stegene er å bygge opp et enda sterkere, dypere og mer konkret samarbeid med Storbritannia. Landets marine, interesser i nordområdene og eksistensielle interesse av fri ferdsel i Nord-Atlanteren gjør at Storbritannia er en ideell partner i arbeidet for en norsk maritim satsing. Blant annet felles interesser i Nordsjøen og energipolitisk avhengighet bringer våre to land sammen.

Storbritannias økonomiske utfordringer gjør samtidig at Norge blir en viktigere partner for britene. Slik sett blir integrasjonen av et styrket norsk forsvar med britiske kapasiteter viktig for å styrke evnen til å ivareta felles interesser i Nordsjøen, Nord-Atlanteren, Arktis og på alliert territorium.

Storbritannia forblir en europeisk stormakt med kapasitet til å supplere og avlaste noen av USAs oppgaver i nordområdene og Nord-Atlanteren. De to hovedoppgavene for britisk utenrikspolitikk forventes å være: (1) opprettholde en likevekt på det europeiske fastlandet og (2) beskytte handelsveiene til sjøs. Storbritannia har også konkrete planer for militær forsterkning av Norge i krise og krig. Derfor bør Norge utvikle Forsvaret med tanke på helhetlig integrasjon med Storbritannia innen avskrekking, planarbeid og anskaffelser.

Samtidig blir det viktig at Norge bidrar mer inn i samarbeidet med egne kapasiteter som kan samvirke i operasjoner med britene. Det er for eksempel en kjent utfordring at Storbritannia mangler nok støttefartøy til sine hangarskipgrupper. Norske fregatter og ubåter kan spille en viktig rolle i å bidra til at disse kapasitetene får sin fulle utnyttelse i alliert sammenheng.

Norge kan søke dypere samarbeid med Storbritannia på flere andre områder. Særlig innen det maritime ligger et potensial som bør utnyttes fullt ut. Relevante områder er anti-ubåt-krigføring, maritim overvåking, spesialstyrkeoperasjoner, etterretningssamarbeid, samt spredning og rotasjon av F-35 kampfly. Betydningen av å videreutvikle operative planer og forhåndslagring av ammunisjon, drivstoff og reservedeler blir også viktigere i et 10–20-årsperspektiv.

Britiskledede Joint Expeditionary Force (JEF), danner et godt utgangspunkt for allierte fellesoperasjoner i Nordsjøen og i Baltikum.73 JEFs primære geografiske oppmerksomhet er Nord-Atlanteren, Nordområdene og Østersjøregionen. Sverige og Finlands NATO-medlemskap gjør at JEF kan få ny kraft, og forsterkende synergier i Norden og i Nord-Europa. Norge bør bidra til at JEF utvikles til et enda sterkere samarbeid med oppdrag om å sørge for koordinert avskrekking og forsvar i Nord-Europa, Nordsjøen og Østersjøen.

Forsvarskommisjonen mener Norge bør gjøre det vi kan for å styrke vårt samarbeid med Storbritannia. I kombinasjon med en styrking av Norges nordeuropeiske og nordiske bånd kan det gi oss flere kombinasjoner av sterke allierte i en mer usikker fremtid.

14.5.2 Tysklands nye rolle

Tyskland er Vest-Europas mest folkerike stat, EUs største økonomi og et av verdens største industriland. Landet er også Norges viktigste handelspartner og en alliert som svært ofte har sammenfallende interesser med Norge i NATO-spørsmål. Tyskland er i ferd med å bli den sentrale stormakten i Europa politisk, økonomisk og militært.

Russlands angrep på Ukraina i 2022 førte til et bredt forankret politisk vedtak i Tyskland om å styrke det tyske forsvaret og ta større ansvar for Europas kollektive sikkerhet. Dager etter invasjonen annonserte forbundskansler Scholz et tidsskille («Zeitenwende») i tysk utenriks- og forsvarspolitikk, og et spesialfond på 100 milliarder euro til styrking av det tyske forsvaret. I året som har gått har Tyskland tatt en helt ny lederrolle i europeisk sikkerhet som går langt ut over å styrke eget forsvar. Tyskland har blant annet vært en betydelig bidragsyter av militært materiell til Ukraina.

Forstørr bilde

Foto: Jana Neumann / Bundeswehr

Ett år etter er det tydelig at betydelig innsats må til for å ta igjen flere tiår med investeringsetterslep. Det er utfordrende å omsette så mye penger på kort tid, særlig i en forsvarsindustri som mangler produksjonskapasitet. Trege investeringer, manglende vedtak om driftsmidler og uvilje mot å inflasjonsjustere de lovede ressursene har sådd tvil om hvor langt de tyske ambisjonene strekker seg.

Forsvarskommisjonen mener at Tyskland vil få en nøkkelrolle i arbeidet med å fremme sikkerhet og stabilitet i Europa de neste 10–20 årene. Tyskland vil trolig spille en viktig rolle i å bygge opp en europeisk egenevne til konvensjonelt forsvar mot Russland. Samtidig vil Tysklands militære satsing gjøre at landet sannsynligvis får avgjørende betydning for sikkerhet langs Norges sør-flanke, for europeisk luftvern, og for militær kontroll i Østersjøen og Skagerak.

Tyskland retter også blikket nordover, mot Norskehavet og er opptatt av sikring av olje- og gassinstallasjoner i Nordsjøen. Tyskland har tilbudt sine militære fartøy for å patruljere rundt norske plattformer og installasjoner. Den tyske marinen øver mer regelmessig i nord og planlegger blant annet opp mot 15 store overflatefartøy, 9 store ubåter. Muligheten for å ta i bruk baser hos andre allierte er til diskusjon. Forsvarskommisjonen mener at det vil styrke norsk sikkerhet å engasjere Tyskland enda mer systematisk i operasjoner og planverk i våre nærområder.

Med sin store avhengighet av kinesisk handel vil Tyskland også få en sentral rolle i å håndtere Europas balansegang i relasjonen med Kina. Tysklands forhold til Kina vil trolig ha stor betydning både for spenningsnivået mellom USA og Europa på dette området, men også for hvordan Europa skal håndtere ulike grader av frikobling fra det kinesiske markedet.

Tysklands beslutning om å ta en langt mer aktiv rolle i Europas sikkerhet skaper muligheter for tettere samarbeid mellom Norge og Tyskland på flere felt. Det er allerede et nært samarbeid på hærsiden i det tysk-nederlandske korps og i NATO-styrkene i Litauen.

Som følge av Norges innkjøp av tyske ubåter vil det være rom for tett koordinering av ubåtoperasjoner og utnyttelse av hverandres baseinstallasjoner. Dette kan være spesielt relevant ved eventuelt utvidet bruk av Olavsvern og den nye ubåtbasen ved Haakonsvern. Samarbeidet omfatter også utdanning, logistikk og vedlikehold. Dette bidrar til å redusere kostnader, og er i tråd med den modell forsvarskommisjonen mener bør legges til grunn for materiellanskaffelser i fremtiden.

Tyskland er i en særstilling i Europa innen materiellsamarbeid og teknologiutvikling. Norge anskaffer nye stridsvogner fra Tyskland, og en forpliktende avtale om samarbeid innen landstyrker, logistikk, materiell, industri og forskning og utvikling ble inngått i februar 2023. I tillegg har Norge og Tyskland inngått en industrisamarbeidsavtale i forbindelse med stridsvognanskaffelsen som forplikter den tyske leverandøren til å kjøpe materiell fra norsk industri.

Forsvarskommisjonen mener disse mulighetene må utnyttes. Det er også flere muligheter innen luftvern og missilteknologi, der både Norge og Tyskland ventes å satse i årene som kommer. Tysk mulig kjøp av det norskproduserte sjømålsmissilet Naval Strike Missile vil kunne gi store ringvirkninger for norsk industri og sikre at Norge og andre allierte land har moderne våpenkapasiteter. Det tyske initiativet i NATO kjent som «European Sky Shield Initiative» ble undertegnet av Tyskland, Norge og en rekke andre NATO-land i 2022. Dette danner et godt utgangspunkt for å utvikle et felles luftvern og missilforsvarssystem i Europa.

Forsvarskommisjonen mener Norge bør prioritere å videreutvikle sitt samarbeid med Tyskland. Sammen med en styrking av Norges transatlantiske og nordiske bånd får norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk flere kombinasjoner av sterke allierte å støtte seg til i en farligere og mer usikker fremtid.

14.5.3 Frankrikes unike betydning

Frankrike er en europeisk stormakt med en sentral rolle i EU og NATO og innen spørsmål knyttet til kjernevåpen, migrasjon og internasjonal terrorisme. Landet har en viktig og strategisk rolle for europeisk og norsk sikkerhet og stabilitet, herunder for NATOs sørflanke.

Forstørr bilde

Foto: NATO

Frankrikes kjernefysiske kapasitet innebærer at landet har stor interesse av kontroll med russiske atomvåpenubåter i Barentshavet. Det gjør at Frankrike også har interesse av operasjoner i våre nærområder og tilgang på etterretning. Frankrikes beliggenhet sør i Europa og historiske interesser øst og sør i Middelhavet gjør at Frankrike spiller en spesielt viktig rolle i å trygge det europeiske sør. Norge har blant annet samarbeidet med Frankrike om stabiliserende operasjoner i Mali og bidratt til arbeidet med å håndtere migrantstrømmer i Middelhavet. Dette kan bli viktig også i fremtiden.

Den store franske forsvarsindustrien bidrar dessuten til at Frankrike kan bli en viktig aktør i gjenoppbyggingen av en europeisk forsvarsindustri. I en fremtid hvor Europa må gjøre mer for å bygge større grad av strategisk autonomi vil det bli et avgjørende spørsmål hvor man kjøper sitt forsvarsmateriell. Frankrike har et industrielt grunnlag som kan gjøre dem til en viktig aktør i europeisk forsvars- og romindustri de neste årene. Dette er noe Norge bør ta høyde for.

Frankrike spiller også en viktig rolle i EUs arbeid mot sammensatte trusler, og er en drivkraft for å sikre stordriftsfordeler gjennom militærindustrielt samarbeid. Samtidig må Norge søke å motvirke eventuelle tendenser til å bygge opp parallelle strukturer i EU som kan duplisere, konkurrere med eller i verste fall svekke NATO. Det er viktig for Norge å bidra til en fortsatt styrking av samarbeidet med sentrale europeiske allierte. Det er i Norges interesse å bidra til at integrasjonen med disse landene blir så tett som mulig, samtidig som det tas grep for å styrke europeiske alliertes evne til å stå i krise og krig på egenhånd og over tid.

Forsvarskommisjonen mener det er viktig at Norge videreutvikler sitt samarbeid med Frankrike med mål om å øke Europas militære egenevne og bygge evne til å skape sikkerhet og stabilitet langs Europas sørlige grense. Et utvidet samarbeid med Frankrike, kan bidra til å trygge europeisk sikkerhet, både i møte med statlige og ikke-statlige sikkerhetsutfordringer.

14.5.4 Andre viktige europeiske allierte

Nederland er en viktig alliert for Norge i NATO, og et land Forsvaret har lange tradisjoner med om vintertrening i nord, kampflysamarbeid og tett, operativt samarbeid på hærsiden. Nederlands planer om en drastisk styrking av forsvarsbudsjettet gjør at landet potensielt kan bidra mer til et sterkt nordeuropeisk samarbeid. Nederland er en aktiv bidragsyter til NATO og EUs forsøk på å hente ut større stordriftsfordeler fra europeisk militærindustri, samt EUs tiltak for å bedre Europas motstandsdyktighet mot sammensatte trusler.

Nederland har som småstat også tradisjonelt stått nært Norge i å forsvare en internasjonal rettsorden. Landet har også bidratt til å sette nedrustning, rustningskontroll og tillitsskapende tiltak på dagsordenen i NATO. Forsvarskommisjonen mener det er viktig at forsvarssamarbeidet med Nederland kombineres med forholdet til andre nordeuropeiske alliertes forsvarssatsing, slik at vi kan styrke forsvaret av Nord-Europa.

Polen vil bli en stadig mer sentral aktør for Europas sikkerhet i årene som kommer. Landet er i ferd med å utvikle en av Europas største militære styrker og gjør betydelige anskaffelser i militært materiell. Polen har planer om et forsvarsbudsjett på minst 3 pst. og kanskje opp mot 5 pst. av BNP. Et forsvar med opp mot 1500 stridsvogner, 1000 kampvogner, 500 rakettartillerienheter og 300 000 soldater gjør at Polen også vil bli en helt sentral aktør i forsvaret av Sentral-Europa, Østersjøen og Baltikum.

USA satser mye på å videreutvikle forsvarssamarbeidet med Polen og anser landet som avgjørende i forsvaret av det europeiske kontinentet. Polen har også markert seg som en viktigere forsvarsindustriell aktør, blant annet med salget av håndholdt luftvern til Norge i 2022. Forsvarskommisjonen mener Norge bør se på mulighetene for å styrke samarbeidet med Polen i årene som kommer. Polen vil være en viktig og sterk aktør i forsvaret av Europas grense i øst, der Norge også bidrar. Dette kan også føre til synergieffekter i samarbeidet med de andre nordeuropeiske og nordiske landene, herunder landene i Baltikum.

14.6 Et sterkere Norden i NATO

14.6.1 Verdien av allierte naboer

De nordiske landene er i et sikkerhetspolitisk skjebnefellesskap som blir tydeligere med finsk og svensk NATO-medlemskap. Finland ble medlem 4. april 2023 og forsvarskommisjonen legger til grunn at Sverige snart følger etter. Dette er en historisk mulighet til å styrke norsk og alliert sikkerhet. En viktig del av en norsk garderingsstrategi vil være å søke integrasjon med våre nordiske allierte på så mange områder som mulig. Her kan og bør Norge ta initiativ og vise lederskap for gode og effektive prosesser. Et sterkere samarbeid med Sverige, Finland, Danmark og Island vil gjøre hele regionen bedre rustet for ytterligere utfordringer for europeisk og transatlantisk samhold og stabilitet.

Utviklingen i Norden må ikke sees isolert, men som en del av et forsterket samarbeid i Nord-Europa. Den økte fremtidige integrasjonen med Sverige og Finland har spesielt stor betydning for et felles forsvar av Norden. Det styrker også relasjonen til USA og Storbritannia, og det blir enklere å beskytte og samarbeide med de baltiske land. Det legger til rette for samarbeid i hele Østersjøregionen. Slik bidrar Sveriges og Finlands medlemskap i NATO ikke bare til å styrke forsvaret av Norge, men også til å styrke regional sikkerhet.

Forsvarskommisjonen mener Norge bør ta initiativ til å utvikle tiltak for en så tett integrering av Nordens militære kapasiteter som mulig. Dette bør skje innen rammen det etablerte nordiske forsvarssamarbeidet NORDEFCO. Et slikt initiativ vil gi nødvendig politisk kraft og retning for styrkingen av norsk og nordisk sikkerhet.

14.6.2 Det nordiske potensialet

Den sikkerhetspolitiske situasjonen i Norden blir fundamentalt endret. For første gang vil et angrep på ett nordisk land nå representere et angrep på alle nordiske land. Norge blir tettere knyttet til forsvaret av hele Østersjøregionen og mer av NATO blir knyttet til forsvaret av Norge og norske nærområder.

NATO i nord blir sterkere. Det betyr også at det allierte territoriet med grense nær Russlands strategiske viktige områder i nord blir større. Dette får konsekvenser for revidering av NATOs planverk for forsvar av Nord-Europa i fred, krise og krig. Det får også konsekvenser for Norges nasjonale planverk. Av hensyn til regional sikkerhet, stabilitet og norske interesser må Norge være sentral i de allierte prosessene med å tilpasse seg denne situasjonen.

Med Sverige og Finland i NATO vil de nordiske landenes strategiske ulikheter styrke regionens sikkerhet. Samlet har Norden verdens ellevte største økonomi, 27 millioner innbyggere og blant annet mer enn 250 moderne kampfly (figur 14.7). De nordiske landene vil få ansvar og innflytelse over et svært viktig geostrategisk område.

Norges nærhet til den russiske nordflåten og seilingsledene for nordflåten er velkjent. Finland har alltid hatt sin oppmerksomhet mot grensen til Russland og ligger tett på forsyningslinjene til Kolahalvøya. Sverige har i stor grad innrettet sitt forsvar mot Østersjøen og forsvaret av Gotland. Danmarks strategiske plassering gjør det mulig å følge inn- og utseilingen til Østersjøen Færøyene og Grønland ligger viktig plassert for maritime operasjoner i Norskehavet og mot Arktis. Danmark forvalter også viktige strategiske interesser gjennom sin kontroll med Grønlands store areal, mineraler og beliggenhet. Til tross for mangelen på et eget forsvar, har Islands beliggenhet lenge vært viktig for å ivareta kontroll med utfarten til Atlanterhavet både på, over og under vann.

Norden blir en sammenhengende sikkerhetspolitisk region. Det økte potensialet som ligger i fordyping og forsterking av nordisk forsvarssamarbeid, må utnyttes. Ved effektiv integrasjon av systemer, plattformer, logistikk, utdanning og politikk kan de nordiske landene ikke bare utnytte stordriftsfordelene som ligger i effektivt forsvarssamarbeid, men skape en sikkerhets- og forsvarspolitisk kraft med styrke og stor innflytelse i NATO. Disse mulighetene blir ikke til konkret politikk og styrket forsvarsevne av seg selv. Norske og øvrige nordiske politiske og militære myndigheter må demonstrere vilje til nytenking og evne å jobbe systematisk og langsiktig.

Norge bør sammen med de nordiske land ta til orde for at Norden legges under samme NATO-kommando, og at det utvikles planverk som behandler regionen som et integrert område. Betydningen av regional kompetanse og taktiske kommandoer i Norden underlagt NATO, blir viktig. Det bør utvikles et nordisk forsvarskonsept som omfatter alle de nordiske land. Dette må ta høyde for at alle landene er medlemmer i NATO og har egne bilaterale avtaler med USA og andre allierte.

De nordiske landene deler sikkerhetspolitisk utsyn og ønsket om å bidra til strategisk stabilitet og unngå unødvendig eskalering i regionen. Som del av en større nordisk gruppe i NATO vil de nordiske landene også kunne utøve større innflytelse på områder som tradisjonelt har vært viktige for nordiske land. Dette gjelder blant annet stabiliserende tiltak som sikkerhetspolitiske konsultasjoner, åpenhet, kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning. Vektlegging av klimasatsing, menneskerettigheter, flyktningspørsmål og en relativt restriktiv holdning til bruk av militærmakt vil kunne få større effekt.

Forsvaret av det nordiske området vil nå kunne planlegges og organiseres på en langt mer helhetlig måte. Det forutsetter et felles, operativt planverk i Norden, og det må utvikles felles doktriner, taktikker, teknikker og prosedyrer. Forsvarskommisjonen legger til grunn at dette arbeidet vil ha høy prioritet i nordiske hovedkvarter og NATO-staber de kommende årene.

Det nordiske forsvarssamarbeidet som er bygget opp i rammen av NORDEFCO, kan videreføres som en grunnstamme i arbeidet med å få dette til. Det må imidlertid ikke være til hinder for nødvendig nordisk integrasjon med amerikanske og britiske kapasiteter, og med planverk for øvrige allierte i Østersjøregionen. NORDEFCO kan videreføres som et konsultasjonsorgan og bidra til økt tempo og effekt av kommende planprosesser i NATO-rammen, men også for sivil-militære samarbeidsområder.

14.6.3 Pådriverrolle for Norge

Utgangspunktet for tettere operativt samarbeid og integrasjon i Norden er godt. En intensjonsavtale om samarbeid om operasjonsplanlegging ble inngått i 2020. Avtalen går ut på å tilrettelegge for samarbeid om operativt planverk mellom de tre landene, med sikte på koordinering av operasjoner på Nordkalotten i krise og væpnet konflikt. Avtalen er en konkretisering og utdyping av det tette militære samarbeidet mellom de tre landene, og ble oppdatert i november 2022. Slike formaliseringsprosesser av det nordiske samarbeidet vil bare øke i takt og omfang den kommende tiden. Her må Norge ikke bare støtte, men lede an i integrasjonsmuligheter der det er i norsk interesse.

Operativt samarbeid mellom nordiske land- og luftstyrker har allerede kommet langt. Bindende folkerettslige forpliktelser i rammen av NATO vil gjøre at de nordiske styrkene kan organiseres og disponeres friere over et langt større område. Dette skaper muligheter for felles avdelinger og økt effekt av de nordiske landenes militærmakt. Ambisjonsnivået må være realistisk og baseres på det enkelte lands interesser og NATOs behov.

Ved en styrking av Forsvarets egenevne som kommisjonen tar til orde for, kan Norge ta initiativ til en rekke konkrete tiltak i nordisk ramme. Det er naturlig at Forsvaret innrettes for å ta en lederrolle blant nordiske forsvar på Nordkalotten, i Barentshavet og langs norskekysten. Øvrige nordiske forsvar kan innrettes for lederroller innen de områder og retninger som samlet gir best utnyttelse av nordiske kapasiteter og utsyn. For Norge kan det innebære at Forsvarets kapasiteter egnet for operasjoner i deler av Nordsjøen, Kattegat og Østersjøregionen, i perioder kan være koordinert eller ledet av svenske, finske eller danske avdelinger. Integrasjon og lederskap må gå begge veier.

Norskekysten og norske havner og flyplasser har stor betydning for alliert forsterkning vestfra til Nord-Europa. Med Sverige og Finland blir norsk evne til å sikre, motta og fremføre allierte forsterkningsstyrker fra vest mot øst enda viktigere. Forsvaret av Sverige og Finland, og delvis Baltikum, blir mer avhengig av at Norge evner å ta imot styrker og forsyninger og bringe disse videre østover. Større deler av Forsvaret vil måtte bidra til vertslandsstøtte. Evnen til alliert mottak blir et av Norges aller viktigste bidrag til nordisk sikkerhet i årene fremover. Her må Norge ha en proaktiv og løsningsorientert tilnærming i planutvikling, øving og utvikling av felles kapasiteter og systemer.

Forsvarskommisjonen støtter initiativer som foreslår å etablere et felles nordisk luftoperasjonssenter som planlegger, koordinerer og leder luftoperasjoner. Her har Norge verdifull kompetanse på allierte luftoperasjoner og relevant infrastruktur som kan legge til rette for et slikt tiltak (12.3.6). Sømløs utveksling av luftradarinformasjon og en mer integrert tilnærming til luftmilitær tilstedeværelse, beredskap og operasjoner i Norden vil ha stor strategisk verdi. Ved å kunne utnytte hverandres baser, spre ressursene og benytte flere veiakser er man mindre sårbar. Ved å se på muligheter av gjensidig interesse kan også fremtidig drift og utvikling av allerede vedtatte kapasiteter få større nytte.

På landsiden ligger forholdene godt til rette for en arbeidsdeling mellom Norge, Sverige og Finland. Norge har sin landmilitære tyngde i nord, Finland i øst og Sverige i sør. Alle tre land bør videreutvikle operativt samarbeid på landsiden, da landterritoriet nå blir en alliert øy. Norge har kompetanse, infrastruktur og operativ tilstedeværelse for å kunne lede nordiske hær- og HV-avdelinger i nord. En videreutvikling av Hæren og Heimevernet bør ha dette som ambisjon (12.4.5).

Norges behov for en maritim satsing er geografisk mot nordvest. Det er nord og vest av norskekysten at norsk maritim innsats har størst effekt for norsk, nordisk og alliert sikkerhet. Det betyr ikke at maritimt samarbeid i nordisk ramme er irrelevant. Ved å forstå den nordiske regionen som ett sikkerhetspolitisk område, blir det også naturlig å anerkjenne svensk, dansk og finsk maritim innsats i og ved Østersjøregionen som et direkte bidrag til norsk sikkerhet og forsvaret av Norge.

På samme måte er Forsvarets maritime operasjoner, særlig i nordområdene, et direkte bidrag til alle nordiske lands sikkerhet. En langsiktig forsterkning av norsk maritim egenevne i nord åpner for at Norge i perioder kan lede og koordinere andre nordiske maritime ressurser i våre viktigste interesseområder. Styrket egenevne gir også kapasitet til at Norge i større grad kan bidra i maritim aktivitet i Skagerrak, Kattegat og Østersjøen. Økt nordisk og nordeuropeisk integrasjon i maritime operasjoner er i norsk interesse. Forsvaret kan og bør være i front for å legge til rette for dette.

14.6.4 Flere øvelser og et nordisk totalforsvar

Som følge av at Norden inngår i ett integrert operasjonsteater bør det også tas grep for å få på plass flere nordiske øvelser i alliert ramme. Øvingssamarbeidet blant nordiske land kan og bør bli tettere. Det er positivt at større, fellesoperative og flernasjonale øvelser som Cold Response nå kan planlegges og gjennomføres i nordisk ramme.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

Nordic Response gjennomføres i 2024 og vil være en viktig øvelse for totalforsvarsaktørene i å tilpasse planer og ansvarsfordeling for understøttelse i Norden. Tilsvarende kan Norden dele på ansvaret for å være vertskap for store NATO-øvelser som Trident Juncture. Forsvarskommisjonen mener man så snart som mulig bør få i stand en fast felles-nordisk øvingssyklus på land-, sjø- og luftsiden, så vel som fellesoperative øvelser.

Felles situasjonsbilde om cyberangrep, påvirkning og sammensatte trusler og økt adgang til å benytte nordiske veinett, havner og flyplasser i fred, krise og krig bør komme på plass så fort som mulig. Dette er tiltak som gir store muligheter for økt forsvarsevne uten store økte kostnader.

De nordiske land bør gå sammen om å styrke totalforsvarssamarbeidet, som omtalt i 13.3.1. Alle nordiske land har erfaring med totalforsvarstanken, om enn med egne variasjoner og noe ulikt omfang. Potensialet for nordisk samarbeid på dette området er stort. Det gjelder særlig innen forsyningssikkerhet dersom krig eller krise skaper hindringer for ressursflyten til våre land.

Med svensk og finsk medlemskap i NATO kan det nå planlegges for gjensidig støtte i fred, krise og krig. Her har Norge gode forutsetninger for å ta initiativ og lederskap for å utforske grep til det beste for nordisk motstandsdyktighet, felles situasjonsforståelse og ressursutnyttelse. Forsvarskommisjonen mener en nordisk ekspertgruppe bør vurdere tiltak innen totalforsvar som kan gi effekt på tvers av Norden og hvilke ressurser dette vil kreve.

14.6.5 Synkronisering av langtidsplanlegging

Det er også mulig å samkjøre langtidsplanleggingen mellom landene. Det er et ønske i NATO at de fleste land samordner sin forsvars- og langtidsplanlegging til tilsvarende fellesprosesser i NATO. Det har vist seg krevende og det er fortsatt mange land som planlegger i utakt med sine naboer og NATO som helhet. I nordisk ramme vil det nå være en god anledning til å sette en ambisjon for at langtidsplanlegging bør være synkronisert og mest mulig samkjørt. De nordiske land bør samarbeide om å oppfylle NATOs styrkemål. Det vil gi politisk forutsigbarhet på tvers av landegrenser og en mulighet til å finne gode løsninger. Forsvarskommisjonen mener også at det bør arbeides for å bygge mer forpliktende og systematisk samarbeid mellom militære forsknings- og utdanningsinstitusjoner i nordisk ramme.

Samarbeid om anskaffelser, drift og vedlikehold gir mulighet for vesentlige stordriftsfordeler, men kan også by på utfordringer. Tidligere materiellsamarbeid og samarbeid for å utvikle militære kapasiteter har ikke gitt effekter eller besparelser av særlig betydning i nordisk ramme. Ulike nasjonale industriinteresser og regulatoriske forhold er det viktigste hinderet. Det er ikke gitt at dette blir enklere når landene blir allierte, men små land som de nordiske kan ikke unnlate å forsøke.

Kapasitetsplanleggingen i NATO kan bidra til at operative behov ses i sammenheng, og samkjøring av prosesser på tvers av land kan gjøre det enklere å synkronisere beslutninger og anskaffelser. Særlig på ammunisjonssiden virker det også å være stort potensial for at de nordiske landene kan fylle egne hull og bygge opp nødvendig kapasitet i tilfelle krise og krig. Forsvarskommisjonen mener det er mulig og ønskelig å jobbe for en felles materiellpark blant de nordiske og nordeuropeiske landene på lang sikt.

14.6.6 Historie og geografi gir ulike prioriteringer

I den raske utviklingen som nå skjer mener forsvarskommisjonen det er viktig å være realistisk. Det gjelder både hvor fort endringene i Norden og Nord-Europa kan finne sted, men også erkjennelsen av at noen av de begrensningene som har preget det nordiske forsvarssamarbeidet, vil vedvare. I det store og hele har de nordiske landene felles sikkerhetspolitiske og militære interesser, men det vil være ulike prioriteringer og ulik vektlegging.

Samarbeid og dialog med Russland kan på lengre sikt på ny bli viktig for Norge og Finland, men kan bety mindre for Sverige og Danmark. Utviklingen i Arktis er viktigere for Danmark, Norge og Island. Norge og Island er i mindre grad direkte berørt av utviklingen i Østersjøområdet enn de andre nordiske land. Slike nyanser i nasjonalt utsyn har implikasjoner for tilstedeværelse, operasjoner, øving, trening, kapasitetsbehov og tilnærming til alliert mottak og forsterkning. Norske myndigheter må være forberedt på økt konkurranse om alliert oppmerksomhet i nord og at de nordiske lands behov for støtte og samarbeid vil variere over tid.

Det er et paradoks at de nordiske landene ikke har kommet lenger etter så mange år med formalisert sikkerhets- og forsvarssamarbeid. Det skyldes ikke bare ulik alliansetilknytning, men også manglende vilje til å oppgi noe av den nasjonale handlefriheten. For å lykkes med å forsterke det nordiske forsvarssamarbeidet, vil det være viktig med politisk vilje, initiativ og evne til nytenking. Et viktig virkemiddel kan være å gjøre Norden til et felles tjenesteområde for å kunne styrke mobiliteten på personell på tvers av de nordiske land. I dag er det kostbart å ha personell på kurs eller i stillinger i utlandet.

14.7 Videreutvikle samarbeid med EU

14.7.1 EUs sikkerhetspolitiske betydning

EU er en viktig internasjonal aktør og premissleverandør, og en av Norges viktigste politiske og økonomiske partnere. Norge er av de land som samarbeider tettest med EU om sikkerhet og forsvar. Samarbeidet har utviklet seg i takt med at EU har styrket sin rolle på det sikkerhetspolitiske og forsvarspolitiske området. Fra 2003 og frem til i dag har samarbeidet særlig vært sentrert rundt deltakelse i EUs militære operasjoner, sikkerhetspolitisk dialog, samt forsvarsrelatert forskning og utvikling.74

I lys av den forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen og erfaringene fra Ukraina-krigen, er det klart at Europa fremover vil måtte øke sin militære egenevne. Slik blir Europa i fremtiden bedre i stand til å håndtere krise og krig. Krigen har demonstrert at USAs leveranser av våpen og utstyr har vært avgjørende for at Ukraina så langt har klart å stå imot det russiske angrepet. Krigen har også avdekket at Europa har store mangler både i militær bredde og dybde.

USAs langsiktige dreining mot Kina og Asia øker imidlertid behovet for at Europa må bære en større del av den samlede militære byrden innenfor alliansen. Europeisk styrking vil sannsynligvis skje innenfor rammen av NATO-samarbeidet, og med EU som en sentral aktør og arena. Dette vil videre skje i samspill med andre bi- og multilaterale avtaler og prosesser, også med deltagelse fra NATO-landene som ikke er med i EU.

I likhet med de fleste andre NATO-land har norske myndigheter vært klar på at EU ikke må utvikle seg til å bli et militært alternativ eller en konkurrent til NATO. Både ledere i NATO og flertallet av alliansens land har advart mot ambisjoner om å etablere egne EU-styrker som vil kunne svekke NATOs interne samhold og militære slagkraft. Videre har man fremhevet behovet for klar ansvars- og arbeidsfordeling, og å unngå overlappende strukturer for kommando og kontroll. Til tross for visse spenninger, har NATO og EU i de senere år samarbeidet stadig tettere. De har utviklet en rollefordeling der de to organisasjonene utfyller og forsterker hverandre. Dette har blitt særlig tydelig etter invasjonen av Ukraina i 2022.

Ansvaret for kollektivt forsvar ligger i NATO, og EUs rolle er i første rekke innenfor krisehåndtering og hybride trusler. I en felles EU–NATO-erklæring fra januar 2023 ble det understreket at EUs og NATOs «strategiske partnerskap» er basert på felles verdier og interesser, og at de to organisasjonene har komplementære og gjensidig forsterkende roller til støtte for internasjonal fred og sikkerhet.75

14.7.2 EUs krisehåndteringsrolle øker

EUs betydning på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området er omtalt i 4.6. På generelt grunnlag går utviklingen i EU-samarbeidet på dette feltet raskere enn før. Samarbeidet blir dypere, og det utvides til områder som tidligere har vært medlemslandenes ansvarsområde. En konkret erfaring fra Ukraina-krigen er at EU har demonstrert evne til å koordinere sanksjoner, økonomisk støtte, og tiltak mot sammensatte trusler. Denne «arbeidsdelingen» mellom NATO og EU om militære og ikke-militære oppgaver trekkes frem som en god modell for merverdien EU kan spille på det sikkerhetspolitiske området, uten at det risikerer å svekke NATO.

Som ikke-medlem av EU stiller dette Norge overfor noen dilemmaer. Det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet omfattes ikke av EØS-avtalen, og er bare delvis dekket av andre avtaler Norge har med EU.76 Det er åpenbart en ulempe for Norge at deler av sikkerhets- og forsvarspolitikken som både angår og kan påvirke oss drøftes og avgjøres på arenaer i EU der vi ikke er til stede. Eksempler er utforming av sanksjonspolitikken overfor Russland, og håndteringen av sammensatte trusler og forsyningssikkerhet. Norske myndigheter bør derfor sørge for konkrete samarbeidsmekanismer som gjør det mulig å håndtere grenseoverskridende trusler. Norge bør også ha avtaler med EU som gjør det mulig å skaffe oss det utstyret og de forsyningene som er kritisk viktige.

Norge har allerede flere samarbeidsflater med ulike deler av EU-systemet for å ivareta noen av våre nasjonale interesser. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i dag i EUs ordning for sivil beredskap og krisehåndtering. Som del av ordningen inngår også opprettelsen av en egen reserve av ressurser som kan benyttes ved katastrofer. Norge deltar også i Det europeiske byrået for nett- og informasjonssikkerhet, som er særlig viktig i lys av det stadig voksende omfanget av trusler i det digitale domenet. Norge deltar i tillegg i flere av EUs romprogrammer, som blant annet sikrer at norske aktører kan delta i EUs satellittsystemer, bakketjenester og tilhørende tjenester for norske brukere. EU har også iverksatt et arbeid for å kontrollere direkte utenlandsinvesteringer. Dette kan få spesielt stor betydning i møte med sikkerhetstrusselen fra kinesiske og andre ikke-allierte investeringer i kritisk infrastruktur.

14.7.3 Intensivert operativt og forsvarsindustrielt samarbeid

EU opprettet i 2004 det europeiske forsvarsbyrået (European Defence Agency, EDA) for å fremme forsvarssamarbeid i unionen, og her har Norge deltatt aktivt siden 2006 gjennom en egen avtale. I 2017 ble Det europeiske forsvarsfondet (EDF) etablert for å koordinere og øke nasjonale investeringer i forsvarsforskning, og øke interoperabiliteten mellom nasjonale styrker. Dette ble Norge tilknyttet i 2021. Hensikten med EDF er å styrke forsvarsrettet forskning og utvikling. EDF gir blant annet støtte til prosjekter som skal utvikle forsvarsmateriell og teknologi.

Det er i Norges interesse å være en del av et fremtidig utvidet forsvarssamarbeid i EU, for å dra fordeler av eventuell standardisering og lavere stykkpris fra masseproduksjon. I tillegg er EU også et viktig eksportmarked for norsk forsvarsindustri, slik at samarbeidet kan bidra til å styrke norsk industris vilkår samt øke samarbeidet med sentrale land som Tyskland.

I 2018 ble EUs permanente strukturerte forsvarssamarbeid, PESCO, opprettet. PESCOs mål er å øke den strukturelle integrasjonen mellom medlemslandenes væpnede styrker. EU har også åpnet for at Norge kan delta i enkeltprosjekter i PESCO, hvor de fleste av EUs medlemsland er med. Norge, USA og Canada bidrar for eksempel til PESCO-prosjektet om militær mobilitet. Prosjektet er viktig for å kunne flytte militære styrker over landegrensene i krise eller krig. Videre bruker EU en større andel av sitt fellesbudsjett til å finansiere forskning, utvikling og anskaffelser av forsvarsmateriell. Norske forsvarsforskningsmiljøer er relativt små, og opprettholdelse og utvikling av kunnskapsmiljøer er avhengig av internasjonalt samarbeid, herunder med EU.

På den operative siden har Norge siden tidlig på 2000-tallet deltatt i flere av EUs militære krisehåndteringsoperasjoner. I 2004 inngikk vi en avtale om norsk deltagelse i EUs flernasjonale bataljonsstridsgrupper. Disse er tenkt anvendt i krisehåndteringsoppdrag, men har så langt aldri blitt deployert. Etter utbruddet av Ukraina-krigen i 2022 har EU imidlertid også utviklet mer direkte operative militære funksjoner, som trening av ukrainske soldater og koordinering av våpenhjelp. Her har Norge så langt dels kanalisert sine bidrag gjennom Storbritannia, og dels etter hvert også gjennom EUs European Peace Facility.

14.7.4 Muligheter og utfordringer for Norge

Den videre utviklingen av sikkerhets- og forsvarspolitikken i EU vil trolig skje i ulik hastighet på ulike områder. Selv om Norge er fremhevet som en særskilt viktig partner i EUs strategiske kompass, kan ikke norske myndigheter ta for gitt at Norge involveres tidlig nok i politikkutvikling, eller at det er mulig å påvirke beslutninger som Norge har stor interesse av. Når europeisk samarbeid endres må norsk politikk utvikles og tilpasses. Nye metoder for best å ivareta våre sikkerhetsinteresser må vurderes.

Kommisjonen vil understreke betydningen av et nært og aktivt forhold til EU for norsk sikkerhet, forsvar og beredskap i tiden fremover. Europa må ta økt ansvar for egen sikkerhet innenfor rammene av NATO-samarbeidet, og mye av dette vil mest sannsynlig foregå med EU som en sentral aktør og arena. Dette vil ha stor betydning for Norge, samtidig som vi ikke er med i beslutningsprosessene og ikke kan påvirke dem.

For Norge vil det også ha betydning at Finland er og Sverige blir NATO-medlemmer, samtidig som Danmark har opphevet sine forbehold om deltagelse i EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk. Samlet sett betyr det at våre tre viktigste nordiske naboland vil være medlem både av NATO og EU, og at mye av det fremtidige nordiske forsvarssamarbeidet vil kunne få en europeisk dimensjon.

Det er i dag umulig å forutse hvor langt EU vil klare å videreutvikle sin sikkerhets- og forsvarspolitikk i tiårene som kommer, og hvilken form og funksjon den vil få. I den grad det bygges felles europeisk politikk på dette feltet, vil Norge mest sannsynlig ha felles verdier og interesser med flertallet i EU, og en grunnleggende og strategisk nasjonal interesse av å delta så langt som mulig. Dette har i realiteten også vært en kontinuerlig politikk fra skiftende norske regjeringer siden tidlig på 2000-tallet. Det representerer derfor ikke noe brudd, men tvert imot en videreføring av nasjonal politikk.

Kommisjonen ser forholdet mellom NATO og EU som et gjensidig samarbeid. De to organisasjonene utfyller og forsterker hverandre, og de bidrar til å styrke det transatlantiske samarbeidet. I den grad spenninger måtte oppstå vil det være i Norges interesse at de tones ned. Dette er en interesse Norge har til felles med de fleste store og toneangivende EU-landene, og også med Storbritannia.

Det er en særlig utfordring at Norge ikke deltar i beslutningsprosessene i EU, selv om de påvirker oss. Norge har liten eller ingen innflytelse i EU, og heller ikke løpende tilgang til intern informasjon. Dette er en viktig forskjell fra NATO og andre internasjonale organisasjoner der Norge deltar som medlem. Det krever særskilt bevissthet, kompetanse og engasjement for å ivareta norske interesser og verdier.

Kommisjonen vil fremheve betydningen av at Norge viderefører og prioriterer samarbeidet med EU på alle de områdene av sikkerhets- og forsvarspolitikken der det foreligger avtaler, innenfor og i tillegg til EØS. Det omfatter den sikkerhetspolitiske dialogen, samarbeidet om forsvarsindustri og materiell, og de mer operativt militære samarbeidsprosjektene som deltakelse i EUs krisehåndteringsøvelser og operasjoner.

Videre omfatter det samarbeid om sammensatte trusler, kriseberedskap og forsyningssikkerhet. Det omfatter også løpende norsk deltagelse i EUs romprogrammer, satellittsamarbeid, informasjonsutveksling og investeringsbeskyttelse. Forsvarskommisjonen anbefaler at myndighetene tar et helhetlig grep om hele dette feltet, basert på en overordnet strategisk vurdering av Norges interesser i deltagelse, snarere enn det enkelte prosjekt.

Et flertall i kommisjonen, medlemmene Storberget, Aas, Bruusgaard, Chramer, Halvorsen, Jore, Rasmussen, Røvik, Sejersted, Tamnes, Tybring-Gjedde og Vangen, vil på denne bakgrunn foreslå at regjeringen går i dialog med EU om mulighetene for en rammeavtale for norsk tilknytning til EUs felles utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk.

I dag er forholdet at Norge har en rekke enkeltstående avtaler og forståelser med EU på disse områdene, men uten at det er noe felles ramme rundt dette, og uten at Norge mer generelt er sikret tilgang til informasjon om pågående prosesser, eller mulighet for deltagelse og påvirkning. Det fører også til at Norges forhold til EU på disse områdene er lite oversiktlig og lite kjent, annet enn av dem som arbeider med det til daglig.

Siktemålet med en rammeavtale må være å få fastere og mer gjensidige prosedyrer for Norges løpende tilknytning til EU på dette området, samt bedre muligheter for informasjon, innflytelse og deltagelse. Videre vil det bidra til økt åpenhet og forutsigbarhet om denne viktige siden av norsk europapolitikk. Et slikt forslag ble fremmet i 2012 av Europautredningen, men den gang ikke fulgt opp.77

Etter flertallets syn er forslaget enda langt mer aktuelt i dag, og det kan nå også forankres på EU-siden i det strategiske kompasset av 2022, som nettopp åpner for å videreutvikle samarbeidet med Norge om sikkerhets- og forsvarspolitikken. Det nærmere innholdet av en eventuell avtale vil nødvendigvis måtte avklares gjennom forhandlinger.

Et mindretall i kommisjonen, ved medlemmene Navarsete og Tunsjø deler ikke oppfatningen om at Norge skal søke å inngå en rammeavtale med EU om utenriks,- sikkerhets- og forsvarspolitikken. Mindretallet mener at Norge samarbeider tett med EU på mange områder. Dette er viktig i en norsk garderingsstrategi og for å kunne håndtere sammensatte trusler.

EU har ambisjoner om å bli en sterkere aktør i forsvars- og sikkerhetspolitikken, men EU er ingen forsvarsmakt. Land som står utenfor EU, sto i 2022 for over om lag 80 pst. av NATOs forsvarsbudsjett. Det var ikke EU, men NATO-land som USA, Storbritannia, Canada, Tyrkia og Norge som i 2022 bidro med over 90 pst. av våpenhjelpen til Ukraina. EU er maktesløs i en krig mot Russland. USA, som er Norges og Europas sikkerhetsgarantist, prioriterer Kina. Dette utgjør en strategisk utfordring for Europa.

Løsningen er ikke et tettere EU-samarbeid om forsvar og sikkerhet, men en sterkere oppslutning om samarbeidet i NATO. Norge bør derfor investere mer ressurser i å opprettholde sitt forhold til USA og støtte opp om NATO, snarere enn å inngå en fastere rammeavtale med EU om en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk som mindretallet mener kan undergrave NATO og transatlantiske relasjoner.

Et annet mindretall ved medlemmene Høyforsslett Bjørbæk og Brox Webber deler heller ikke flertallets anbefaling om å be regjeringen inngå en rammeavtale med EU om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken, og viser til hver sin særuttalelse.

14.8 Støtte opp om multilateralt samarbeid

14.8.1 FN fortsatt viktig

FN skal bidra til at stater opptrer i tråd med folkeretten og med respekt for menneskerettighetene. Til tross for at FN de siste årene har demonstrert en begrenset evne til å håndheve disse reglene, er et velfungerende sett av folkerettslige regler avgjørende for Norges mulighet til å fremme og ivareta sine interesser. Forsvarskommisjonen mener at Norge bør fortsette å arbeide for en global rettsorden gjennom et sterkt FN. Respekten for folkeretten og fremme av internasjonal rettsorden der bruk av makt er regulert, ligger til grunn for regjeringens sikkerhets- og utenrikspolitikk.

Norge har en fundamental interesse av en global rettsorden der rett går foran makt, og der forhold mellom stater reguleres gjennom traktater og folkerettslig sedvanerett. Internasjonal rettsorden er imidlertid ikke noe som kan tas for gitt, verken historisk eller innenfor rammene av internasjonal politikk. Det vi i dag kaller det internasjonale samfunn, er forankret i viktige prinsipper knyttet til statssuverenitetsprinsippet og FN-pakten. Dette har vokst frem særlig fordi både stormakter og småstater etter den andre verdenskrigen så seg klart tjent med et forutsigbart og rettsstyrt internasjonalt system. Ikke minst spilte USA en nøkkelrolle som pådriver for de nye internasjonale institusjonene og spillereglene som ble utviklet.

Det internasjonale samfunnets slitestyrke har alltid vært et omdiskutert tema. Det som synes sikkert, er at internasjonal orden til en viss grad er betinget av stormaktenes makt og interesse, og at den er skjørere enn det vi normalt forbinder med nasjonal rettsorden. Det vil derfor være uklokt og historieløst å ta rettsordenen for gitt eller å tro at den er statisk. En må heller ikke glemme å prioritere stadig vedlikehold og forbedringer som må til for å bevare og utvikle disse institusjonene og ordningene på en effektiv måte. Det er gode grunner til at Norge til stadighet bør minne seg selv på at Norges suverene rettigheter i store havområder ikke bygger på norsk militærmakt, men på folkeretten.

Multilaterale avtaler, folkerett, regler og reguleringer er avgjørende for å ivareta samfunnets behov og mål. Norge har imidlertid en særlig dyp avhengighet, og dermed en vedvarende realpolitisk interesse, av et velfungerende og velregulert internasjonalt samfunn. Dette skyldes spesifikke territorielle, ressursmessige og økonomiske kjennetegn ved Norge. Vi har en liten og åpen økonomi som er avhengig av utstrakt handel med omverdenen. Derfor har Norge hatt stor fordel av at det finnes et rammeverk for det internasjonale økonomiske samkvemmet i form av internasjonale avtaler og organisasjoner. Vern av et fungerende internasjonalt system for samarbeid og respekt for folkeretten er i Norges strategiske interesse (11.2).

Norge har tradisjon for å stille seg bak FNs fredsbevarende innsats, også den militære. Som vist i kapittel 2 har Norge gjennom tiårene deltatt i en rekke FN-operasjoner, og gjør det fortsatt, om enn med mindre volum enn tidligere. Kommisjonen understreker verdien av denne delen av FNs fredsbevaringsarbeid, og ser det ikke som politisk usannsynlig at Norge i fremtiden vil stille personell til rådighet i større omfang enn i dag. I utviklingen av Forsvaret bør man derfor også ta høyde for fremtidig økt deltakelse av egnede bidrag til FNs fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner. Norske myndigheter bør fortsette å ha en aktiv rolle i maritim sikkerhet og spørsmål knyttet til beskyttelse av kvinner i væpnet konflikt.

14.8.2 Betydningen av ikke-spredning, nedrustning og rustningskontroll

Det internasjonale rammeverket for ikke-spredning, nedrustning og rustningskontroll har blitt utviklet fra slutten av 1960-årene, med traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) fra 1970 som grunnpilaren. De ulike avtalene og regimene ble opprettet først og fremst for å hindre spredning av kjernevåpen og andre masseødeleggelsesvåpen. For det andre skulle de redusere antallet missiler og konvensjonelle våpen.

Norge har alltid vært en sterk pådriver for ikke-spredning og internasjonal rustningskontroll, og dette har vært en integrert del av norsk sikkerhetspolitikk. Norsk diplomati har i årtier hatt en tydelig profil i nedrustningspolitikken internasjonalt både i FN, de ulike institusjonene og regimene, men også i NATO. Selv om mange forbinder NATO primært med militære kapasiteter og styrkemål, har nedrustning alltid vært en del av NATOs virkemidler og prioriteringer dersom forholdene har ligget til rette for det.

Opprustning og økt spenning er tilbake på den internasjonale dagsorden. En indikasjon er Russlands kunngjøring i februar 2023 om å suspendere deltakelsen i nedrustningsavtalen Ny START fra 2010. Dette øker sannsynligheten for at det for første gang siden 1972 ikke lenger finnes noen avtale som begrenser kjernefysiske arsenaler. Det innebærer at muligheten for å inngå nye omfattende, forpliktende troverdige avtaler innen ikke-spredning, nedrustning og rustningskontroll er svært små.

Tvert imot er de fleste stater nå opptatt av å ruste opp og styrke sine forsvarskapasiteter nettopp som respons på det stadig mer tilspissende internasjonale klimaet. Også Norge må ta konsekvensene av økt ustabilitet og uforutsigbarhet i Europa og verden. Og vi må gjøre nødvendige sikkerhetspolitiske og militære tiltak og forberedelser for å forsvare oss selv og våre strategiske interesser.

Selv om det internasjonale samarbeidsklimaet er i rask forverring består fortsatt NPT. Norges syn har over tid vært at NPT har redusert faren for spredning av kjernefysiske våpen og bidratt til å ivareta global sikkerhet i over 50 år. Norge arbeider derfor systematisk for å hegne om NPT, og fremme tiltak som er samlende og handlingsorienterte. Viktige satsingsområder for Norge har vært verifikasjon av nedrustning, tiltak for å redusere risikoen for bruk av kjernevåpen, irreversibilitet av avtaler og forpliktelser, sikring av og åpenhet rundt fissile materialer, og vektlegging av de humanitære konsekvenser av enhver bruk av kjernevåpen.

Norge har ikke sluttet seg til forbudstraktaten mot atomvåpen (TPNW) fordi det etter norsk syn strider mot våre NATO-forpliktelser. NATO har ved flere anledninger vist til at traktaten ikke er konsistent med alliansens kjernefysiske avskrekkingspolitikk, at den risikerer å undergrave NPT og ikke tar hensyn til dagens sikkerhetspolitiske situasjon. Det forhindrer likevel ikke at både Norge og NATO har en langsiktig visjon om en verden uten atomvåpen når rammebetingelsene legger til rette for det.

Verifikasjon av nedrustning har vært en særlig prioritet for Norge. Norge har ledet det internasjonale arbeidet over flere år, og sammen med Storbritannia arbeidet for irreversibilitet i forbindelse med nedrustningsavtaler. Eksportkontroll med strategiske varer og teknologi er et annet viktig tiltak i bestrebelsene på å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen. Norge har ved flere anledninger hatt formannskapet i ulike multilaterale samarbeid. Ved å påta oss lederskap har vi fra norsk side bidratt aktivt til å styrke ikke-spredningsarbeidet, både gjennom å fremme betydningen av leverandørlands eksportkontroll og en aktiv utadrettet dialog om disse spørsmålene med land som ikke deltar i regimene og med relevante organisasjoner.

Selv om mulighetene og grunnlaget for nedrustning etter all sannsynlighet vil forbli kraftig svekket i årene som kommer, mener forsvarskommisjonen det er viktig at Norge fortsetter å bidra til de delene av det internasjonale rammeverket for ikke-spredning, nedrustning og rustningskontroll som fortsatt består. Norge bør også fortsette å spille en toneangivende rolle i disse spørsmålene i NATO og søke samarbeid med likesinnede land. Slik kan vi holde disse problemstillingene på alliansens dagsorden.

Dersom nye muligheter for gjensidig og troverdig nedrustning, rustningskontroll eller ikke-spredning skulle dukke opp, bør Norge innta en konstruktiv tilnærming og engasjere seg aktivt. Forsvarskommisjonen mener det derfor er avgjørende at kompetansen om rustningskontroll, ikke-spredning og nedrustning i Norge opprettholdes og videreutvikles. Den teknologiske utviklingen gjør at vi må tenke helt nytt om en del av de mekanismer vi har i dag.

14.9 Kommisjonens vurdering

Forsvaret av Norge forblir avhengig av den allierte dimensjonen. Et tett og forpliktende samarbeid med nære allierte har tjent norsk frihet og selvstendighet godt i over 70 år, og det er det beste vi kan se for oss i overskuelig fremtid. Forsvarskommisjonen ser ingen reelle alternativer til vårt bilaterale samarbeid med USA og vårt medlemskap i NATO for å ivareta vår sikkerhet. Samtidig mener kommisjonen at det er behov for å supplere dette med forsterket egenevne og forsterket bilateralt, regionalt og multilateralt samarbeid. Dette er hovedelementene i en norsk garderingsstrategi. Det innebærer at Norge må investere mer i internasjonale avtaler og operativt samarbeid i et 10–20-årsperspektiv for å ivareta norsk sikkerhet.

NATO forblir hjørnesteinen i norsk sikkerhet. Norge bør styrke sin profil i NATO som en troverdig alliert. Norge må levere på våre forpliktelser og ta et større ansvar for egen og andres sikkerhet. Det gjelder ikke bare i nordområdene, men også som en del av det kollektive forsvaret i hele det euro-atlantiske området. Norske myndigheter må være en pådriver for å videreutvikle NATO i tråd med norske interesser. Et konkret nasjonalt tiltak er å øke antall norske offiserer i høyere stillinger i NATOs sentrale staber og kommandostruktur. Slik kan Forsvaret bidra til at NATO opprettholder sin relevans og troverdighet. Det vil bidra til å styrke båndene til nære allierte, samtidig som Norge øker våre muligheter til å øve innflytelse på at NATO utvikler seg i en retning som er i norsk interesse.

NATO har blitt større. Slik har vi fått flere som kan forsvare oss, men også flere å forsvare. Norge har sterke relasjoner med nære allierte, men disse forbindelsene må videreutvikles. Et effektivt forsvar av Norge de kommende årene forutsetter videreutvikling av kollektivt og bilateralt samarbeid i alliert ramme, herunder med Sverige og Finland. Det innebærer at Forsvaret må innrettes for bidrag til kollektivt forsvar også utenfor norsk og nordisk territorium. I Østersjøregionen vil særlig luft- og landstyrker bli etterspurt i årene fremover.

Norge bør styrke samarbeidet med våre viktigste allierte. I denne sammenheng er forholdet til USA i en særstilling. Det strategiske og operative samarbeidet med USA, både bilateralt og i rammen av NATO vil fortsatt være avgjørende for forsvaret av Norge. USA er og forblir Norges viktigste sikkerhetsgarantist. Norsk innflytelse og handlefrihet avhenger av kapasitet til å overvåke og være tilstede i egne og nærliggende havområder, men også evne til å samarbeide tett med de viktigste aktørene i dette området. En utvidelse av tilleggsavtalen med USA (SDCA) bør vurderes.

Norge bør videreutvikle kapasitet, selvstendighet og utholdenhet sammen med Storbritannia og våre nord-europeiske allierte, særlig i det maritime domenet. Det må skje på en måte som virker gjensidig forsterkende med samarbeidet i NATO og som bidrar til å styrke Europas evne til å ivareta egen sikkerhet. Norge bør også etablere en sterkere profil i britisk- og tyskledede ordninger for forsvarssamarbeid innenfor rammen av NATO. Tyskland retter stadig mer oppmerksomhet mot nord.

Norge må være en pådriver for å realisere potensialet som ligger i et historisk tett nordisk forsvarssamarbeid som følge av Sverige og Finlands inntreden i NATO. Forsvarskommisjonen mener Norge bør ta initiativ til å utvikle tiltak for en så tett integrering av Nordens militære kapasiteter som mulig. Dette bør skje innen rammen det etablerte nordiske forsvarssamarbeidet NORDEFCO. Det bør legges til rette for felles planforutsetninger, operativ samordning i luften, på land og i cyberdomenet, spredning av militær infrastruktur og utnyttelse av potensielle stordriftsfordeler innen utdanning, kompetanseutvikling og utvikling av kapabiliteter med alle de nordiske land. Politisk vilje, initiativ og evne til nytenking er nødvendig. Forsvarskommisjonen mener det bør settes ned en nordisk ekspertgruppe som vurderer grep og tiltak innenfor totalforsvar som kan gi effekt på tvers av Norden og hvilke ressurser dette vil kreve.

Forsvarskommisjonen mener at det er behov for en bredere refleksjon rundt avskrekking og beroligelse i en ny tid. Dette er aktualisert av at dynamikken i nordområdene er i endring som følge av Russlands adferd, økt alliert aktivitet, svensk og finsk NATO-medlemskap og den teknologiske utviklingen. Forsvarskommisjonen anbefaler at prinsippene for og praktiseringen av norsk avskrekkings- og beroligelsespolitikk gjøres til gjenstand for en særskilt utredning.

Norge bør videreutvikle vårt samarbeid med EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området der det er i vår interesse. Norge må bidra aktivt til at samarbeidet mellom NATO og EU utvikler seg i en retning der de to organisasjonene utfyller og forsterker hverandre, og styrker det transatlantiske samarbeidet. Det gjelder særlig politisk dialog om europeisk sikkerhet, håndtering av sammensatte trusler, samarbeid om forsyningssikkerhet, og samarbeid innen forsvarsindustri, forsvarsmateriell og romvirksomhet.

For å styrke Norges mulighet for innsikt og påvirkning overfor EU, mener et flertall i kommisjonen at samarbeidet som ikke omfattes av EØS-avtalen bør formaliseres i en egen rammeavtale om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk mellom Norge og EU. Et mindretall i kommisjonen er uenige i at Norge bør inngå en slik rammeavtale med EU, jf. merknader i 14.7.4.

Norge bør videreføre norsk engasjement innen ikke-spredning, nedrustning og rustningskontroll. Norge har grunnleggende interesse av gjensidig nedrustning med sikte på å redusere risikoen for krig, konflikt og menneskelig lidelse. For å nå norske mål om verifikasjon, risikoreduksjon, og irreversibilitet av fremtidige avtaler, bør Norge støtte opp om tiltak som bidrar til dette.

Uavhengig og overordnet alle disse hovedprioriteringene må Norge fortsette å understøtte et internasjonalt system basert på folkeretten og prinsippene i FN-pakten. Forsvaret av Norge forblir avhengig av at grunnleggende regler for staters opptreden og maktbruk internt og eksternt har bred oppslutning. Norge har en fundamental interesse av en orden basert på folkeretten, nasjonal selvbestemmelsesrett, menneskerettighetene, internasjonalt samarbeid og internasjonale institusjoner. Det betyr at det fortsatt vil være behov for at Forsvaret kan stille relevante kapasiteter for internasjonal innsats.

For Norge vil styrking av Forsvarets egenevne og det øvrige totalforsvaret bidra til økt innflytelse og handlingsrom. Den innflytelsen må Norge anvende i alliert og internasjonal sammenheng for å få bilateral og kollektiv støtte til forsvaret av Norge mest mulig i tråd med norske interesser og i rammen av det norske forsvarskonseptet.

Kommisjonens oppdatering av Forsvarets oppgaver reflekterer dette. Alliansedimensjonen vil være en integrert del av Forsvarets evne til å forebygge og avskrekke (oppgave 1); forsvare (2); overvåke og varsle (oppgave 3); hevde suverenitet (oppgave 4) og bidra til internasjonal innsats (oppgave 6). For å kunne styrke vår forsvarsevne gjennom en norsk garderingsstrategi mener forsvarskommisjonen at ovennevnte hovedprioriteringer bør ligge til grunn.

15 Organisering, styring og ledelse

15.1 Innledning

«Forsvaret av Norge er én oppgave, og alle hovedavgjørelser må treffes ut fra en samlet vurdering av de faktorer som kommer i betraktning. Et effektivt forsvar av vårt land vil derfor ikke være mulig uten en vel organisert og mest mulig handlekraftig øverste ledelse».78

En omfattende satsing på sikkerhet, forsvar og beredskap i Norge fordrer klar og tydelig ledelse. Norge er i en ny sikkerhetspolitisk situasjon der vi må ta høyde for at vi kommer til å stå i alvorlige kriser oftere. Dette gjelder både hendelser av sikkerhetspolitisk karakter som kan omfattes av NATOs artikkel 5, men også en rekke andre mulige situasjoner som ligger under dette nivået.

Erfaringen fra de siste tiårene er at kriser ofte rammer i gråsoner mellom militære og sivile myndigheter, og mellom ulike sektorer. Som vist i denne rapporten er de tradisjonelle grensene mellom det nasjonale og det internasjonale, mellom samfunns- og statssikkerheten, og mellom fred, krise og krig ofte utydelige. Forsvarskommisjonen forventer at norske myndigheter kommer til å stå overfor en kombinasjon av akutte og krypende kriser.79 Dette vil utfordre myndighetenes evne til å forstå situasjonen og fatte beslutninger i rett tid. I en mer kompleks verden blir tverrsektorielt samarbeid, utnyttelse av de samlede ressursene på tvers av offentlig og privat sektor og vår samlede evne til krisehåndtering enda viktigere. Det samme blir evnen til å tenke helhetlig og langsiktig i videreutviklingen av norsk politikk.

Dette kapittelet tar for seg organisering, styring og ledelse av sikkerhet, forsvar og beredskap på strategisk nivå. Styring og ledelse i Forsvarsdepartementet, Forsvaret og evnen til forsvarssektoren drøftes før perspektivet løftes til regjeringens rolle og evnen til tverrsektorielt samarbeid.

15.2 Styring og ledelse i forsvarssektoren

15.2.1 Krav til styring og ledelse

Som drøftet i kapittel 3, står forsvarssektoren overfor alvorlige styringsproblemer. Dette er en sektor som i 2023 disponerer omtrent 80 milliarder kroner av samfunnets midler. Det er derfor en selvfølge at det stilles strenge krav til forvaltningen av disse midlene, og at det kommer tydelig til uttrykk i effekt og økt forsvarsevne. En rekke rapporter peker på at Forsvaret ikke får nok ut av pengene som blir tildelt.

Det er store budsjettoverskridelser i flere prosjekter, Forsvaret klarer ikke å realisere modernisering- og effektiviseringsmål, innkjøpt materiell leverer ikke alltid som ønsket eller til riktig tid. Det er en krevende situasjon for forsvarssektoren å være i når det nå er behov for et omfattende løft utover gjeldende planer for å tilpasse seg alvoret i sikkerhetssituasjonen. Forsvarskommisjonen mener derfor at skjerpet kontroll, styring og ledelse i sektoren må ligge til grunn for styrking av forsvarsevnen.

Forsvarsdepartementet konstaterer selv at det er for mange kompliserte prosesser, styringen er for fragmentert, gjennomføringsevnen er for dårlig og at mye av dette skyldes uklare ansvarsforhold. Det er uklar arbeids- og ansvarsfordeling mellom departementet og etatene, mellom etatene og innenfor Forsvaret. Som en konsekvens av den brede tillitsreformen regjeringen har igangsatt i offentlig sektor, har Forsvarsdepartementet i 2022–23 iverksatt en styringsreform som skal tydeliggjøre ansvarsdeling og skillelinjer mellom departementet og Forsvaret på den ene siden, og mellom etatene i sektoren på den annen.

Forsvaret skal få en tydeligere bestillerfunksjon, mens Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg blir tjenesteleverandører til Forsvaret. Etatsstrukturen skal bevares, men rollen til hver etat rendyrkes. Tydeligere mål- og resultatstyring skal gi forsvarssjefen økt myndighet til å styre ikke bare Forsvaret, men hele sektoren. Tillitsreformen i forsvarssektoren er i startfasen, og forsvarskommisjonen tar ikke stilling til saken annet enn på prinsipielt grunnlag. Kommisjonens anliggende er å drøfte noen dilemmaer og understreke nødvendigheten av sterkt og helhetlig lederskap mellom departement og etatene i forsvarssektoren, og innad i Forsvaret og i de andre etatene.

Styringsutfordringene i forsvarssektoren er ekstra alvorlige fordi det nå er behov for en hurtig og omfattende styrking av forsvarsevnen. Samtidig med dette må forsvarssektoren settes i stand til å forberede seg på det store teknologiske skiftet som vil komme med stor tyngde frem mot 2040. Dype teknologiske endringer vil fremtvinge ny organisering av militærmakten med vekt på effekt og fleksibilitet til fordel for plattformer og forsvarsgrener. Slike endringer forutsetter en kvalitativ ny planmetodikk for anskaffelse, drift og operasjoner.

Store styringsreformer i en ny formativ fase forutsetter også organisatoriske grep og kompetansebygging på sentrale områder. Det må sikres at både Forsvarsdepartementet og sektoren kan løse styringsproblemene og vil ha styringskraft til å håndtere de store utfordringer som ligger foran oss. Forsvarskommisjonen ser behov for at det gjennomføres en helhetlig og systematisk gjennomgang av de fire etatene i forsvarssektoren (Forsvaret, Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg og Forsvarets forskningsinstitutt), med særlig oppmerksomhet på ansvarsfordeling og organisering. Økende kompleksitet gjør bedre tverrsektoriell situasjonsforståelse nødvendig, og stiller økte krav til forsvarssektorens evne til å løse sine oppgaver. Det vil i økt grad være nødvendig med bred nasjonal koordinering og ansvarsdeling.

15.2.2 Forsvarsdepartementets rolle og ansvar

Det er avgjørende med fortsatt tydelig politisk styring av militærmakten de neste 10–20 årene. Demokratisk kontroll med de væpnede styrker har i mange land vært en utfordring. I en tid der det må investeres mer i sikkerhet, forsvar og beredskap er det viktig å bevare politisk og sivil kontroll med statens voldsmonopol. Forsvarssektoren må løse sine oppdrag og forvalte sine ressurser på en måte som skaper tillit, støtte og legitimitet i befolkningen. For Forsvarsdepartementet må dette lede til sterk og tydelig politisk styring av militærmakten.

Sammen med Utenriksdepartementet er Forsvarsdepartementet ansvarlig for utforming og iverksetting av norsk sikkerhetspolitikk. FD har også det overordnede ansvaret for forsvarspolitikken og styring og kontroll av andre etater i forsvarssektoren. Departementet er ansvarlig for overordnet styring og kontroll av underlagte etaters virksomhet. Som en del av den utøvende statsmakt fører FD tilsyn med etatenes virksomhet.

Evaluering av ordningen med integrert strategisk ledelse (ISL), er en problemstilling som har vært reist med jevne mellomrom, men nevneverdige justeringer har ikke funnet sted.80 Forsvarskommisjonen bemerker i 3.3.2 at ISL begynte å forvitre tidlig, og at sentrale oppgaver som ble lagt til departementet som del av ISL-reformen, med årene igjen er flyttet ut av departementet. Kommisjonens inntrykk er at arbeidet som er igangsatt i forbindelse med den pågående styringsreformen i forsvarssektoren, innebærer at denne prosessen føres videre. FD skal i større grad rendyrke sin rolle som sekretariat for politisk ledelse, med vekt på politikkutvikling og iverksetting av vedtatt politikk. Det fremholdes imidlertid at forsvarssjefen fortsatt bør inngå i departementets ledergruppe og være tett på de politiske prosessene.

Forsvarskommisjonen vil i denne forbindelse understreke betydningen av tydelig ansvarsfordeling og sterkt politisk lederskap. I den tiden vi går inn i, er det for det første avgjørende at politisk ledelse er i stand til å holde forsvarssjefen, Forsvaret og de andre etatene ansvarlig. Dersom FD i større grad rendyrker sin rolle som sekretariat for politisk ledelse, med vekt på å utrede, foreslå og gjennomføre politikk, stiller dette spørsmål ved forsvarssjefens rolle og uavhengighet. Jo tettere forsvarssjefen er på politikken, jo mer krevende å gi faglig uavhengige råd. Det må ikke oppstå et uklart skille mellom den som styrer og den som styres. Det kan representere et demokratisk styringsproblem.

For det andre vil innflytelsesforholdet mellom departementet og underliggende etater forrykkes i en situasjon der etatene vokser og flere midler tilføres. Det finnes erfaringer med dette som en utfordring fra den tiden departementet og den militære ledelsen var samlokalisert på Huseby i Oslo. En overføring av mer ansvar og myndighet til forsvarssjefen og etatene i sektoren vil derfor stille større krav til departementets faglige kompetanse.

En sentral del av FDs ansvar er å ivareta statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar. Det krever inngående kjennskap til sektoren, evne til grundige utredninger som grunnlag for beslutningsgrunnlag, samt oppfølging og kontroll av etatene. Forsvaret skal inn i en periode med omfattende omstilling og endring for å tilpasse seg en mer krevende sikkerhetspolitisk situasjon. Kontinuerlig endring vil prege sektoren de neste 10–20 år. Reform er vanskelig å gjennomføre og forankring til topps i organisasjonen er viktig for å lykkes. Dette gjør det nødvendig med et faglig sterkt og kompetent departement.

I en tid med et mer alvorlig sikkerhetspolitisk bakteppe med flere og mer krevende situasjoner som må håndteres vil departementet bli involvert i politikkutforming på svært mange politikkområder. FD må engasjere seg i saker som er på høring fra andre departmenter, på en mye mer systematisk måte. FDs evne til å forstå endringstakten internasjonalt, sikre oppfølging av norske sikkerhetsinteresser, samt gripe de muligheter som ny teknologi innebærer, stiller store krav til personell og kompetanse. Det innebærer samtidig at departementet må ha en sikker hånd om andre sentrale spørsmål som inkluderer både fag og politikk, slik som strategisk langtidsplanlegging og utvikling av strategiske mål for personell- og kompetanseutvikling.

Forsvarsdepartementet må styrke sin kompetanse på viktige områder som har avgjørende betydning for videreutvikling av forsvarsevnen. Det er viktig å videreutvikle strategisk kompetanse som kan samvirke med en forbedret evne til langsiktighet og strategiutforming i forsvarssektoren, men også sikkerhet og beredskapstenking i offentlig sektor for øvrig. I praksis betyr dette at departementet må sette helhetlige og langsiktige mål for sektoren og operasjonalisere disse målene der dette er politisk nødvendig.

FD må også foreta helhetlige prioriteringer av ressurser på tvers av forsvarssektoren samlet sett, Departementet må også sørge for at alle ledd og nivåer i forsvarssektoren har et velfungerende system for reell risikostyring og internkontroll. Departementet må se til at måloppnåelse dokumenteres og rapporteres, samt sørge for at ansvar gjøres gjeldende opp mot de fastsatte resultatkravene. Større vektlegging av gjennomføringsevne, samt evne til å justere og omprioritere underveis blir avgjørende i et 10–20-årsperspektiv.

Departementet må utvikle enda bedre evne til å forstå den teknologiske endringstakten og utvikle politikk som gjør at Norge kan utnytte komparative fortrinn og redusere sårbarheter. Departementet må ha nødvendig kompetanse innenfor brytningsteknologi som kunstig inteliggens og cyber og romvirksomhet. Slik kan man forstå det fremtidige trusselbildet og nyttiggjøre seg fortrinnene Norge har for å motvirke trusler og anslag.

FDs ordning med både sivilt og militært ansatte i departementet bør videreføres. Dette gir gode synergier mellom fag og politikk, sikrer institusjonell hukommelse og regjeringskontorkompetanse på den ene siden og jevnlig tilførsel av fagmilitært perspektiv i organisasjonen på den andre. En slik kombinert sivil og militær kompetanse vil være avgjørende i en tid der trusselbildet blir stadig mer komplekst på tvers av det sivile og militære fagfeltet, og der sivile og militære virkemidler i økende grad må benyttes i kombinasjon for å møte slike utfordringer. Fremtidens sikkerhetsutfordringer vil også kreve mer av FD i form av samhandling med andre etater. Departementet bør settes i stand til kontinuerlig og systematisk samhandling med Justisdepartementet, som har koordineringsansvaret i sivile kriser.

Langtidsplanene legger til rette for langsiktighet i utviklingen av en sektor som har behov for forutsigbarhet, særlig knyttet til store materiellinvesteringer. Samtidig må FD videreutvikle evnen til fleksibilitet, til å kunne justere kurs og prioriteringer i lys av utviklingen og i samråd med våre nordiske naboer. Som understreket i 14.6.5 bør langtidsplanleggingen i Norden synkroniseres, slik at vi samlet sett får mest mulig forsvar for ressursene og skaper synergier innen utdanning, vedlikehold og anskaffelser.

Forsvarskommisjonen mener at Forsvarsdepartementet må sikre en organisasjonsutvikling som legger større vekt på utvikling av politikk og langsiktig strategi. Helhetlig, langsiktig og forutsigbar styring i forsvarssektoren er krevende, men avgjørende. Særlig på grunn av de lange ledetidene som er knyttet til utvikling av operativ evne, men også som følge av vår dype integrasjon med og avhengighet av våre allierte i forsvaret av Norge. Langsiktighet og kontinuitet er avgjørende for tilstrekkelig gjennomføringskraft, men også for å kunne vurdere måloppnåelse og effekter av politikk over tid. FDs evne til å gjøre vurderinger av gjennomføringsevne og måloppnåelse bør styrkes.

15.2.3 Ledelse av Forsvaret og etatene i forsvarssektoren

Det er behov for et sterkt og kompetent lederskap på militærstrategisk nivå, spesielt i Forsvarsstaben. Historisk har Forsvaret hatt en sterk og autonom rolle som etat. Samtidig har Forsvaret vært preget av fragmentering, med sterke grensjefer som har utfordret forsvarsledelsens interne styring og ledelse, samt etater som styres direkte fra departementet. Tverrprioritering og helhetlig styring har aldri vært lett eller nødvendigvis vellykket i Forsvaret. Vi er inne i en tid der dette blir viktigere å lykkes med. Forsvarskommisjonen mener derfor at forsvarssjefen og forsvarsstaben må settes bedre i stand til å ta et slikt ansvar, og at forsvarssjefens parallelle funksjoner som fagmilitær rådgiver i FDs strategiske prosesser og som etatsjef må tydeliggjøres.

For å styre den langsiktige utviklingen av Forsvaret og forsvarssektoren, må forsvarsstaben utvikle sin militærstrategiske kompetanse og evne til å understøtte FDs politikkutvikling med helhetlige fagmilitære råd og konsekvensvurderinger. Eksempler er evne til helhetlig og langsiktig fellesoperativ konsept- og doktrineutvikling, organisasjonsutvikling og videreutvikling av alliert og norsk planverk. Sistnevnte må inkludere planforutsetninger for det sivile samfunns understøttelse av forsvarsevnen. Dette innebefatter økt evne til koordinering med sivile myndigheter i krise og krig.

Det er behov for en økt stabskraft på tvers av de tradisjonelle forsvarsgrenene. Forsvarsstaben bør tilføres ytterligere fellesoperativ kompetanse. Andre sentrale områder er økonomi- og investeringsstyring, samt teknologi-, personell- og kompetanseutvikling. På disse områdene bør det tilføres sivil kompetanse. Forsvarsstaben må ressurssettes og utvikles på en måte som gjør organisasjonen i stand til å levere denne typen strategiske fagmilitære råd regjeringen og FD vil ha behov for i en mer krevende sikkerhetspolitisk situasjon.

Departementets tildelingsbrev har en generell karakter. Forsvarssjefen disponerer direkte en betydelig del av sektorens budsjett, og kan i hovedsak selv styre fordelingen av årsverk. I tillegg har forsvarssjefen ved instruks en koordinerende myndighet på tvers av sektorens underliggende etater, med både rett og plikt til å ta initiativ til dialog med de andre etatssjefene. Dette handlingsrommet må etter kommisjonens vurdering utnyttes på en bedre måte enn i dag. Forsvarsstaben bør styrkes, både i antall personell og ved tilførsel av kompetanse for å kunne utvikle, planlegge og styre alle ressursområder og aktiviteter i Forsvaret og forsvarssektoren. Denne styrkingen må gjøres uten unødvendig overlapp mellom FD og Forsvarsstaben.

Forsvarskommisjonen mener at det må ryddes opp i ansvarsfordelingen mellom etatene i sektoren og innad i Forsvaret som etat. Det må gjøres enda klarere at eksistensberettigelsen til de øvrige etatene primært er å understøtte Forsvaret. Det vises til kapittel 3 der utfordringene er beskrevet. Forsvarskommisjonen mener at forsvarsstaben i langt større grad bør konsentrere sin virksomhet om strategisk ledelse, med vekt på en koordinert og langsiktig utvikling av Forsvaret og forsvarssektoren for å oppnå de politiske målsettingene gitt av regjering og Storting.

På samme måte må myndighet og ansvar til grensjefene gjøres tydeligere. De må kunne utføre mange av sine oppgaver uten å være bundet av detaljerte krav om smått og stort fra utallige instanser. Tillitsreformen må også praktiseres fra forsvarsstaben ned i forsvarsgrenene og ut i Forsvaret. Dagens fragmentering bidrar til byråkratisering, forsinkelser og betydelige ekstra kostnader. Dette er et markant problem på tre viktige felter som kommisjonen mener må underkastes et kritisk blikk med sikte på reform. Disse er anskaffelser, drift og effektivisering og omtales nærmere i 15.2.4.

15.2.4 Ansvarlig og effektiv bruk av ressurser

Det haster med å styrke Forsvarets egenevne. Dette får konsekvenser, ikke bare for hvilket materiell vi anskaffer, men også for hvordan vi anskaffer det. Anskaffelsesprosessene i forsvarssektoren tar altfor lang tid. Forsvarskommisjonen mener at handlingsrommet innenfor regelverket for offentlige anskaffelser kan utnyttes bedre. Hurtighet i anskaffelser og prioritering av materiellets operative evne og utholdenhet må tillegges betydelig vekt. Dette krever etter forsvarskommisjonens oppfatning en vesentlig styrking av styringen av virksomheten, både for å opprettholde fremdrift og for å minimere risiko for forsinkelser og budsjettoverskridelser.

Videre må anskaffelsesregimet gjøres mer fleksibelt for å sikre hurtig tilgang på avgjørende teknologi og økt mulighet for eksperimentering og testing i operative miljøer. Dersom økte investeringer i forsvarsevne og vilje skal gi den effekten og beskyttelsen som er nødvendig i en farligere tid, er det viktig at man skaper rom for utvikling.

Forsvaret skal i de kommende årene investere betydelige beløp i nytt materiell. Blant aktuelle prosjekter er ny overflatestruktur, luftvern, helikopter og langtrekkende ild. Forsvarskommisjonens vurdering for slike store prosjekter er at man i størst mulig grad kjøper ferdigutviklet materiell (såkalt hyllevare) fra våre viktigste allierte der det er tilgjengelig. Det er svært få tilfeller der norske myndigheter og industri er i stand til selv å utvikle nytt materiell av denne typen uten betydelig risiko. Det vil også være avgjørende at nytt materiell er tilgjengelig når materiellet det skal avløse utfases, slik at man unngår unødvendige levetidsforlengelser på gammelt materiell og at man klarer å opprettholde den operative evnen i overgangsperioden. Denne utfordringen er omtalt i kapittel 3.

Den fysiske infrastrukturen som skal understøtte og ledsage styrkingen av forsvarsevnen må være preget av nøkternhet og høy grad av standardisering. Det er behov for vedlikeholdsvennlige løsninger slik at utgiftene kan holdes på et lavest mulig nivå. Forsvarssjefen med hans grensjefer må få mer innflytelse på og holdes ansvarlig for helheten i Forsvarsbyggs prioriteringer ved nybygg og større prosjekter.

Forsvarskommisjonen anbefaler at det gjennomføres en bredt anlagt effektivitetsanalyse av forsvarssektoren, som også innbefatter potensielt overflødige organisasjonsledd og -nivåer. Det kan vurderes om analysen kan ha et komparativt perspektiv, hvor man kan sammenlikne med nordiske land som Finland og Danmark, muligens også Nederland. Hovedspørsmålene kan være: Hvor tar alle forsvarspengene veien? Hvor mye forsvarsevne generelt og dokumentert operativ evne spesielt får Norge ut av sitt budsjett sammenliknet med andre land?

15.2.5 Bedre kontroll og tilsyn

Forsvarskommisjonen mener det er nødvendig med bedre tilsyn og skjerpet kontroll med militærmakten og disponeringen av forsvarsmidlene, på bakgrunn av påviste svakheter og de store utfordringene fremover (se særlig 3.2 og 3.3). Kommisjonen har vurdert hvorvidt det bør opprettes et nytt, eksternt tilsyn for jevnlig gjennomgang av sektoren. Vi har drøftet behovet for en sterk og kompetent uavhengig aktør som kan ha kontroll med at planer følges og beslutninger gjennomføres, at det er realisme mellom budsjett og oppgaver og at folk stilles til ansvar når svikt dokumenteres.

Kommisjonen er kommet til at det ikke er hensiktsmessig å etablere nok en tilsynsmyndighet. Denne oppgaven ligger til FD, Riksrevisjonen og til internkontrollsystemet i forsvarssektoren. Forsvarskommisjonen forutsetter da at Riksrevisjonen har nødvendige ressurser, metodikk og kunnskap om forsvarssektoren og Forsvarets operative evne til å gjennomføre slike tilsyn jevnlig.

Forsvarskommisjonen anbefaler å videreutvikle et annet viktig verktøy for å styrke forsvarsevnen og kontrollere militærmakten, nemlig vurderingen av operativ evne (VOE). Forsvarssjefen utarbeider årlig en slik høygradert vurdering som forelegges regjeringen og presenteres for Stortinget. Hensikten med vurderingen er å informere om Forsvarets evne til å gjennomføre daglige operasjoner, samt beredskap for krise og krig. Vurderingen inkluderer i dag en rekke faktorer slik som treningsnivå, materielltilgjengelighet, forsyningsberedskap, planverk, personell og kompetanse. Dette måles opp mot status og gjennomføring av gjeldende langtidsplaner. Ordningen er viktig, men heftet med uklarhet om formål og metode. Det er ikke opplagt verken for Forsvaret eller for norske politiske myndigheter hva som måles, hvordan og med hvilke forutsetninger.

Skiftende regjeringer og forsvarssjefer har erkjent utfordringer ved VOE-regimet, men det synes å være liten vilje til å gjøre dette til en reell målestokk for vurderingen av Forsvarets operative evne. Fra og med statsbudsjettet for 2022 er heller ikke Forsvarsdepartementets vurdering av operativ evne inkludert i budsjettproposisjonen til Stortinget. Dette mener forsvarskommisjonen er uheldig, fordi denne informasjonen er viktig for å gi et bilde av hvordan det faktisk står til i Forsvaret og av betydning for politiske diskusjoner om hvilke områder som skal prioriteres.

Kommisjonen mener at operativ evne bør få status som den sentrale målestokken i vurderingen av Forsvarets egenevne. Da må regimet forbedres på flere måter, på grentaktisk, fellesoperasjonelt og strategisk nivå. Det må ta opp i seg at Forsvaret i større grad enn i dag må innrettes for kontinuerlige operasjoner og kriser, noe som forutsetter at alle viktige sider ved operativ evne er med, også våpen og ammunisjon, reservedeler samt personellets kompetanse. Dette er ikke tilfellet i dag. Dernest må regimet bli mer transparent, dokumentbart og etterprøvbart, som kan bidra til å redusere rommet for skjønn og bruk for bestemte formål.

Forsvarskommisjonen anbefaler at det etableres en ny ordning for både utvikling og evalueringav VOE-regimet. Det bør benyttes ekstern kompetanse i utformingen, eksempelvis ressurspersoner fra andre nordiske land og NATO-staber. Dette kan kombineres med en jevnlig ekstern og uavhengig vurdering av operativ evne. Det må legges vekt på sporbarhet og transparens, og VOE bør i fremtiden inngå i sentrale dokumenter til Stortinget, og gjerne i gradert form. Gjennom dette etableres VOE som et viktig og pålitelig grunnlag som målestokk av forsvarsevne. Dette betyr også at man må ha et bevisst forhold til restrisiko og ha en plan for hvordan restrisiko skal håndteres.

15.2.6 Stortingets rolle

Det har gjennom tidene vært relativt bred konsensus om hovedlinjene i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Betydningen av dette blir ikke mindre i en tid der sikkerhetsutfordringene er flere. Det må fremover gjøres hardere prioriteringer om bruk av samfunnet samlede ressurser. De folkevalgtes tillit til forvaltningen er avgjørende for befolkningens tillit til staten. Betydningen av bred og offentlig debatt om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål er avgjørende for å opprettholde både forsvarsvilje og forsvarsevne. Det er også viktig for oppslutningen om viktige elementer i sikkerhets- og forsvarspolitikken, slik som totalforsvarskonseptet og verneplikten.

Forstørr bilde

Kilde: NRK Dagsrevyen

Stortingets oppgaver er nedfelt i Grunnlovens § 75 og omfatter lovgivning, bevilgninger, kontroll av den utøvende makt og drøfting av generelle politiske spørsmål. Sikkerhets- og utenrikspolitikken er regjeringens ansvar, men Stortinget spiller likevel en konstitusjonell rolle i sikkerhets- og forsvarspolitikken gjennom lovgivning, budsjett og ulike former for debatt. På denne måten sikrer også Stortinget demokratisk kontroll med forsvarsmakten.

Etter at man fra 2001 endret praksis med å legge frem langtidsplaner i form av proposisjoner og ikke stortingsmeldinger, har vi sett en utvikling der det er større samsvar mellom oppgaver og bevilgninger. Et sentralt mål med endringen var å sikre at Stortinget fulgte opp langtidsplanene gjennom nødvendige bevilgninger. De folkevalgte måtte da vedta sentrale deler av planen og vurdere en helhetlig videreutvikling av forsvarssektoren. Som vist i kapittel 2 har bevilgningene til forsvarssektoren samsvart med forutsetningene i langtidsplanene fra og med langtidsplanen for perioden 2009–2012. Dette er avgjørende for å sikre tilstrekkelig langsiktighet og forutsigbarhet i videreutviklingen av forsvarssektoren.

En vesentlig styrking av forsvarsevnen for å møte utfordringsbildet de neste 10–20 årene vil også kreve mer av Stortinget. Dette vil stille større krav til Stortingets kontrollfunksjon for bruk av militærmakten. Det vil også stille økte krav til de politiske partienes evne og vilje til å tenke strategisk, helhetlig og langsiktig om nasjonale interesser. Vårt system med valg hvert fjerde år, ettårige budsjettsykluser og et hendelsesstyrt og mediestyrt politisk ordskifte, medfører at perspektivet i mange saker blir kortsiktig. Det gjør det mer krevende å samarbeide og finne kompromisser. Den store veksten i antall anmodningsvedtak fra Stortinget er et uttrykk for dette.81 Det samme gjelder oppmerksomheten som enkeltsaker har en tendens til å få i Stortingets spørretime og i skriftlige spørsmål til regjeringen. Dette er helt sentrale funksjoner i vårt demokrati, men bidrar til å føre både Stortinget og regjeringen i en reaktiv retning.

Forstørr bilde

Foto: Morten Brakestad / Stortinget.

Disse utviklingstrekkene gjelder alle politikkområder og er ikke særskilt for sikkerhets- og forsvarssektoren. Konsekvensene av dette blir likevel mer alvorlig for et politikkområde som fortjener langsiktighet og forutsigbarhet. En illustrasjon på denne utfordringen er da Stortinget vedtok en ny langtidsplan for forsvarssektoren i 2020. Da ble det lagt frem 24 forslag til vedtak fra seks ulike flertallskonstellasjoner. Dette er en indikasjon på at det er krevende å enes om hva som er viktig, at ambisjonen om å styre etter overordnede politiske mål ofte må vike og at det utøves betydelig detaljstyring. Et av vedtakene, nummer XIII, påla regjeringen å etablere ti nye spesialiststillinger i Cyberforsvaret. Dette kan tyde på at det ikke bare er behov for en tillitsreform i forvaltningen, men også behov for økt tillit mellom partiene på Stortinget og regjeringen.

Forsvarskommisjonen mener at Stortingets kontrollfunksjon blir viktigere i en tid der det skal brukes mer ressurser på sikkerhet, forsvar og beredskap. Det gjelder både for utenriks- og forsvarskomiteens arbeid, men også for forsvarsombudet og EOS-utvalget.82 I tillegg til Riksrevisjonen er disse frittstående eksterne organene viktige virkemidler i Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. Betydningen av å få på plass brede og forpliktende politiske forlik om hovedinnretningen for videreutviklingen av forsvarsevnen, kan ikke undervurderes i den tiden vi nå går inn i. Dette omtales nærmere i 16.5.

15.3 Regjeringens organisering i fred, krise og krig

15.3.1 Regjeringens rolle

Diskusjonen om sikkerhets- og beredskapsarbeidet i Norge er organisert på riktig måte er ikke ny. Debatten om organiseringen av nasjonal krisehåndtering har pågått med vekslende styrke i mange tiår, delvis som refleksjon av den generelle utviklingen i våre omgivelser, og delvis som reaksjon på akutte krisesituasjoner. Flere evalueringer av nasjonal beredskap og krisehåndtering, inkludert fem offentlige utredninger, er blitt gjennomført de siste årene, og en rekke anbefalinger er overlevert ulike regjeringer.83

Dagens organisering av sikkerhet, beredskap og krisehåndtering er blitt gradvis tilpasset situasjonen og lærdommene fra forrige krise. En tilbakevendende problemstilling er imidlertid behovet for bedre samordning for å sikre raske og gode beslutninger. En ytterligere problemstilling som forsvarskommisjonen ønsker å vektlegge, er behovet for helhetlig styring og ledelse av det langsiktige sikkerhets- og beredskapsarbeidet på tvers av sektorer.

Det er økende risiko for at det kan oppstå uklarhet og usikkerhet om hvilken myndighet eller institusjon som har ansvaret for å håndtere en pågående krise. Dette utfordrer i sin tur regjeringens og myndighetenes evne til å håndtere krisen, samt å se hendelser i sammenheng og treffe tilstrekkelige tiltak til rett tid. Denne krevende situasjonen vil i tiden fremover sette norsk evne til strategisk planlegging og forebygging på prøve, og den vil stille større krav til felles planforutsetninger og tverrsektoriell situasjonsforståelse og prioritering.

Forstørr bilde

Foto: Helene Hoddevik Mørk / Statsministerens kontor

I Norge har vi valgt å organisere landet vårt etter ministerstyre og sektorprinsippet. Dette betyr blant annet at en statsråd har ansvar for sikkerhet og beredskap på de områdene som ligger under eget departement. Regjeringen er kollektivt ansvarlig for Norges sikkerhet, beredskap og krisehåndtering.

Regjeringen har det øverste ansvar for beredskapen i Norge, herunder det overordnede politiske ansvaret for både styringen og håndteringen av nasjonale kriser. Den enkelte statsråd har det konstitusjonelle ansvaret på sitt område innenfor de lover og bevilgninger Stortinget har gitt. Den enkelte statsråd har ansvaret for beredskapsplanlegging og beholder sitt konstitusjonelle ansvar også i en krisesituasjon.84

Regjeringens myndighet i krise og krig er regulert i beredskapsloven av 1950 som gir omfattende fullmakter når «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare».85 Beredskapsloven og regjeringens rolle i krise og krig ble vurdert av beredskapslovutvalget i 1995 som i all hovedsak anbefalte å beholde og videreføre de fullmakter som fremgår i loven.86 Et beredskapshjemmelutvalg avla sin utredning i 2019 med anbefalinger om en krisefullmaktslov for regjeringen i fred der vilkåret i beredskapslovens §3 ikke kommer til anvendelse.87 Pandemien i 2020 og reaksjoner på myndighetenes inngripende tiltak har imidlertid satt oppfølgingen av dette arbeidet noe på vent.

Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) er et fast underutvalg i regjeringen og er det øverste organet i Norge for å diskutere saker av betydning for rikets sikkerhet og beredskap og saker hvor innholdet tilsier begrenset spredning av informasjon på grunn av graderingsnivå.88 Denne ordningen ble opprettet i 1949. Utvalgets sammensetning kan variere fra regjering til regjering, men statsministeren, utenriksministeren, forsvarsministeren, justis- og beredskapsministeren og finansministeren er normalt faste medlemmer av sikkerhetsutvalget. RSU kan ta beslutninger på samme måte som ved normal regjeringskonferanse. Saker av stor politisk betydning blir normalt også løftet til regjeringen og RSU har da rollen som forberedende organ. Det er faste møter hver måned, men RSU kan innkalles på kort varsel. Etter Ukraina-krigen i 2022 har utvalget møttes meget hyppig.

Statsministerens kontor er sekretariat både for regjeringskonferansen og for RSU. Embetsmenn og etatsledere kan innkalles til møtene, eksempelvis deltar EOS-tjenestene og etatsledere som forsvarssjefen regelmessig. Som følge av en rekke kriser og hendelser de senere årene, har RSU blitt brukt mer aktivt med hyppigere møter og flere saker på dagsorden. Under Solberg-regjeringen ble beredskapsarbeidet ved statsministerens kontor styrket, med en statssekretær med særskilt ansvar for sikkerhets- og beredskapsfeltet og et administrativt sekretariat for å understøtte arbeidet i RSU.

15.3.2 Embetsverkets rolle

Det administrative apparatet for sentral krisehåndtering på departementsnivå er basert på følgende hovedelementer; sektorprinsippet, det militære og sivile beredskapsplanverket, kriserådet, et lederdepartement og krisestøtteenheten.

Kriserådet ble etablert i etterkant av tsunamien i 2004, og er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå. Kriserådet består i dag av alle departementsrådene. Rådet har som hovedfunksjon å sikre strategiske vurderinger, vurdere hvilket departement som skal være lederdepartement, sikre koordinering av tiltak som iverksettes av ulike sektorer, sikre koordinert informasjon til publikum, samt påse at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges frem for departementenes politiske ledelse eller regjeringen, herunder avklaringer av fullmakter og budsjett. I tillegg til å møtes i forbindelse med krisehåndtering, møtes rådet til faste administrative møter for å drøfte og forankre overordnede beredskaps- og krisehåndteringsutfordringer.

Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av en krise på departementsnivå. Det innebærer ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold. Det departementet som har ansvar for en sektor har også ansvaret for beredskapsplanlegging og tiltak i en krisesituasjon. Vektige hensyn knyttet til utvelgelse av lederdepartement i ulike episoder og kriser er omtalt i samfunnssikkerhetsinstruksen fra 2017.89 Denne er imidlertid oppdatert noe etter at en mer helhetlig tilnærming til hvordan statssikkerhet og samfunnssikkerhet henger sammen ble stadfestet i sikkerhetsloven fra 2018.90

Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre annet er bestemt. Utenriksdepartementet leder ved krisehendelser i utlandet som rammer norske borgere eller interesser. Ved sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt vil Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet ha et særskilt ansvar. Ordningen med fast lederdepartement kom som en oppfølging av 22. juli-kommisjonens rapport. Alle departementer må være forberedt på å ta rollen som lederdepartement, og ha kompetanse og kapasitet til å kunne ivareta rollen. Det inkluderer å ivareta og gjennomføre analyser, tiltak, koordinering og øvelser.

Krisestøtteenheten (KSE) ligger i Justis- og beredskapsdepartementet og er permanent sekretariat for Kriserådet. KSE skal støtte lederdepartementene i deres krisehåndtering, og understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle blant annet gjennom et sivilt situasjonssenter. I tillegg har både Utenriksdepartementet og FD/Forsvarsstaben egne situasjonssentre som er bemannet 24/7 både for å håndtere mindre enkelthendelser, men de er også satt opp for episode- og krisehåndtering når nasjonal sikkerhet er truet.

15.4 Ledelse og organisering av nasjonal sikkerhet

15.4.1 Krisehåndteringsevnen er i bedring

Flere nasjonale kriser har med ujevne mellomrom ført til ny debatt om den nasjonale krisehåndteringsevnen og om organiseringen er god nok for store og komplekse utfordringer. I etterkant av terrorangrepet på regjeringskvartalet og Utøya i 2011 ble det truffet flere tiltak for å styrke den nasjonale krisehåndteringsevnen. Det har likevel vært en debatt om tiltakene har vært gode nok og gitt nødvendig effekt over tid.

I 2018 publiserte FD og JD den seneste utgaven av «Støtte og samarbeid – En beskrivelse av totalforsvaret i dag».91 Den fremhever at det stilles økte krav til et godt sivilt-militært samarbeid for å ivareta samfunnssikkerhet og statssikkerhet. Det pekes på at det er en klar arbeidsdeling med solide politiske og konstitusjonelle røtter for hva som er sivilt og hva som er militært ansvar. Regjeringen har det øverste ansvaret for å ivareta samfunnssikkerheten og statssikkerheten. Forsvaret har som oppgave å hevde Norges suverenitet og norske suverene rettigheter, og forsvare landet mot ytre angrep. Det vil si å verne om statssikkerheten. Sivile myndigheter og aktører har ansvaret for å ivareta samfunnssikkerhet. Dette har vært den tradisjonelle forståelsen som ble mer nyansert fremstilt i sikkerhetsloven av 2019.92

I Støre-regjeringens plattform fra 2021 fremgår det at man vil «styrke samordningen av regjeringens arbeid med sikkerhet og beredskap, herunder tydeliggjøre rollene til Regjeringens sikkerhetsutvalg og Kriserådet som regjeringens samordnende organer i sikkerhets- og beredskapsarbeidet». Det er kommisjonens forståelse at det pågår en rekke tiltak på sentralt nivå for å tilrettelegge for bedre og mer strukturerte møter i RSU, hyppigere møter i Kriserådet, tiltak for å styrke informasjonsdelingen og oppfølging av sikkerhets- og beredskapsarbeidet på tvers av departementsfellesskapet. Krisehåndteringsøvelser på strategisk nivå vil trolig bli tillagt større vekt, noe som er høyst nødvendig.

Ulike ordninger med forsterkede strukturer knyttet til sikkerhet og beredskap har blitt forsøkt under flere regjeringer, herunder etablering av en dedikert statssekretær med ansvar for sikkerhet og beredskap ved SMK. Kommisjonen konstaterer at det har vært et bevisst valg å ikke bygge opp større kapasitet eller tillegge mer ansvar for samordning av spørsmål knyttet til sikkerhet, forsvar og beredskap til SMK. Spørsmålet er om dagens organisering er tilstrekkelig robust til å håndtere et bredere og mer komplekst utfordringsbilde og samtidige kriser på tvers av sivil og militær sektor de neste 10–20-årene. Det er særlig evnen til å etablere og vedlikeholde felles situasjonsforståelse og evne til helhetlige vurderinger av risiko og konsekvenser på tvers av sektorer som synes å være en utfordring.

15.4.2 Felles situasjonsforståelse er krevende

I møtet med et mer sammensatt trusselbilde vil det være nødvendig å både styrke regjeringens situasjonsforståelse, men også dens evne til å ta helhetlige og velfunderte beslutninger. Kritikere av beredskapen i Norge vil si at det nasjonale gapet har økt mellom den reelle trusselen og sikkerhetsnivået i norske virksomheter og samfunnsfunksjoner. Sikkerhetstiltakene som er på plass i dag er ikke dimensjonert for det reelle trusselbildet. Ikke minst fordi situasjonsforståelsen ikke er god nok. Det pekes på at det er særlig behov for å se på regjeringens rolle, inkludert hvordan departementene, sentrale etater og EOS-tjenestenebest kan samhandle for å forstå og håndtere saker som berører nasjonal sikkerhet.

Forstørr bilde

Foto: Fredrik Varfjell / NTB

Siden 2018 har behovet for omforent situasjonsforståelse vært pekt på som det sentrale tiltaket for å bedre håndteringen av sektoroverskridende sikkerhetsutfordringer i rammen av nasjonal sikkerhet.93 I november 2021 konkluderte regjeringen med at arbeidet ikke var kommet langt nok, og igangsatte et arbeid for å styrke nasjonal situasjonsforståelse og samordning. Siden har flere tiltak vært forsøkt og utviklet, og ikke uten friksjon i sikkerhets- og etterretningsmiljøene. Forsvarskommisjonen erfarer at det blant beredskapsaktører ikke er en omforent forståelse av hva som ligger i begrepet felles situasjonsforståelse og hvilket ambisjonsnivå som er realistisk.

Som omtalt i 13.2.1 er etableringen av et nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS) i 2022 et resultat av at ingen enkeltaktør kan fremstille et nasjonalt trusselbilde for regjeringen. Utviklingen av slike tverrsektorielle sentre føyer seg inn i rekken av tiltak de senere årene for å styrke samordningen og samarbeidet mellom EOS-tjenestene innen cyber og kontra-terror. I tillegg til å understøtte strategisk nivå med mer helhetlige trussel- og risikovurderinger, bidrar slike sentre til å styrke evne og kultur for samarbeid og samordning på tvers av fagmiljøer, etater og sektorer. Arbeidet med å innrette hvordan regjeringen og sentralforvaltningen bedre kan forstå og håndtere sikkerhetspolitisk risiko knyttet til nasjonale sikkerhetsinteresser og fremmede staters bruk av sammensatte trusler pågår mens kommisjonen skriver sine vurderinger.

Hovedutfordringen, slik forsvarskommisjonen ser det, ligger i hvordan trussel- og risikovurderinger blir håndtert og omsatt til tiltak og politikk i sentralforvaltningen. Betydningen av mekanismer som kan bidra til økt langsiktig tenking knyttet til trender, utviklingstrekk og «verstefalls-scenarioer» vil det bli mer behov for i fremtiden. Departementenes evne til å omsette trussel- og risikovurderinger fra tjenestene til politikkutvikling vil bli viktigere. Det samme vil evne til å dele trusselvurderinger med sivil sektor og lokalt og regionalt nivå. Flere mottakere av trusselvurderinger oppfatter disse som veldig generelle og at de gir lite informasjon som kan omsettes til handling. EOS-tjenestenes utadrettede virksomhet generelt og opp mot virksomheter som ikke er omfattet av sikkerhetsloven blir derfor viktigere.

15.4.3 Styrking av til langtidsplanlegging og strategiutvikling

Forsvarskommisjonen mener at de utviklingstrekk som er beskrevet i denne rapporten fordrer at det tas grep i norsk sentralforvaltning for å tenke langsiktig, strategisk og helhetlig om sikkerhet, forsvar og beredskap. Regjeringen må i større grad evne å se fremover og ha en bred tilnærming til sikkerhet på tvers av ulike fag- og forvaltningsområder. Politikkutviklingen i dag er i for stor grad basert på respons på hendelser som har funnet sted, i stedet for å forebygge at sikkerhetstruende hendelser oppstår eller redusere sårbarheter.

I en mer usikker fremtid blir det viktigere å tenke gjennom handlingsalternativer før ting skjer og ha tilstrekkelig fleksibilitet til å anvende et bredt spekter av virkemidler for å motvirke eller håndtere hendelser når de inntreffer. Videre er det viktigere enn før å sikre nasjonal dimensjonering og kalibrering i sikkerhets- og forsvarspolitikken på tvers av det departementale fellesskapet. De fleste hendelser vil også kunne ha en internasjonal dimensjon. Betydningen av kontakt med allierte land må ikke undervurderes.

Langtidsplaner er viktige virkemidler for å skape langsiktighet i utviklingen av forsvarssektoren. Som vist i kapittel 13 mener forsvarskommisjonen at det også er behov for større langsiktighet i planlegging av sivil beredskap og videreutviklingen av de ulike komponentene i totalforsvarskonseptet, samt for en samordning av sivilt og militært planverk. Dette er en problemstilling vi har drøftet med totalberedskapskommisjonen.

Videreutviklingen av totalforsvaret må ha en strategisk retning og det må skje gjennom langtidsplanprosesser som sikrer en helhetlig og proaktiv samfunnstilnærming. Tiltak for å styrke statssikkerheten og samfunnssikkerheten må ses i sammenheng slik at samfunnets samlede ressurser kan utnyttes best mulig. Forsvarskommisjonen mener at det bør utarbeides en nasjonal sikkerhetsstrategi for å sikre en helhetlig tilnærming til Norges målsettinger og prioriteringer på tvers av sektorer. Dette omhandles nærmere i 15.5.2.

15.4.4 Sektorinteresser og helhetlig samordning

Styrken ved måten Norge har valgt å organisere vår sentralforvaltning på, er at det ikke skal herske tvil om det konstitusjonelle eller operative ansvaret, verken i mindre eller større kriser. Sektorprinsippet er en sentral del av Norges statsskikk. Ansvaret følger fagkunnskapen og linjene blir kortere og krisehåndteringen kanskje mer effektiv. Et annet sentralt poeng med sektorprinsippet er at det ikke skal oppstå uklarhet underveis i håndteringen om hvem som har ansvaret. Dersom ansvaret for håndteringen overføres i løpet av en krise vil det kunne oppstå uklarheter knyttet til når dette skal skje og på hvilket grunnlag. Disse to hensynene har så langt veid tungt i favør av dagens organisering av sikkerhets- og beredskapsarbeidet i regjeringen.

En rekke utvalg og eksperter har over tid pekt på at sektorprinsippet ikke fungerer optimalt ved kriser, og at departementer, etater og tjenester som skal samvirke og samhandle møter mange hindringer på veien. Hovedutfordringen som ofte trekkes frem er at det mangler noen som kan beslutte på tvers av sektorene og at ingen tar ansvar for helheten. Koronakommisjonens evaluering påpekte at:

«Regjeringen har i beredskapsarbeidet ikke tatt hensyn til hvordan risiko i én sektor avhenger av risikoen i andre sektorer. Et beredskapssystem som er basert på at hver sektor skal vurdere egen risiko og sårbarhet, svikter når ingen har tatt ansvar for å vurdere summen av konsekvensene for samfunnet som helhet. Det er behov for å utvikle et sektorovergripende system som fanger opp hvordan risikoen i de ulike sektorene påvirker hverandre gjensidig. Dette er et læringspunkt for beredskapen generelt.»94

Det vil kunne oppstå situasjoner i fremtiden som fordrer evne til å overstyre fagdepartementene og lede krisehåndteringen ut fra et helhetlig, nasjonalt perspektiv, inklusive å foreta tverrsektorielle prioriteringer. Et sentralt budskap fra evalueringen av pandemien er manglende forståelse for de samlede samfunnskonsekvensene og at risikovurderinger i for stor grad blir værende i hver sin silo.95

Sektorprinsippet vil by på utfordringer for tverrsektoriell krisehåndtering i årene fremover og særlig i en situasjon der flere kriser inntreffer samtidig og varer over tid. Vi kan ikke utelukke at sektorprinsippet kollapser i en verden der alt blir mer komplekst og sammenvevd. Organisatoriske hindringer kan skape siloorganisering der hver enkelt sektor har egne definerte ansvarsområder, IKT-systemer og ressurser som ikke lar seg kombinere med andres. Etablering av sektorvise responsmiljøer illustrerer dette. Kulturelle utfordringer oppstår mellom fagfelter som har ulike utdanninger, snakker ulikt fagspråk, bruker ulike arbeidsformer og er preget av ulik kultur. Økonomiske utfordringer stammer fra begrensende ressurser som fører til en nedprioritering av samarbeid og skaper en konkurranse om midler mellom sektorer. Utfordringen med å skaffe til veie tilstrekkelig ressurser, både tid, personell og økonomi, til gjennomføring av tverrsektorielle øvelser illustrerer dette. Øvelser bidrar til å vedlikeholde og videreutvikle aktørenes kunnskap om hverandre.

I en tid der det blir enda viktigere å prioritere hva offentlige budsjetter skal brukes på, må fremtidige regjeringer klare å se den totale ressursbruken på sikkerhet, forsvar og beredskap i sammenheng. Tunge sektorinteresser og -kulturer får lett feste i hver sine departementer. De som arbeider innenfor ett fagdepartement vil lett regne saker som tradisjonelt hører hjemme der som «sine». Dels i den forstand at det er de som sitter med det primære ansvaret, men også slik at andre bør holde seg unna. Revirkamper er ikke uvanlig.

Sterke sektorinteresser kan også bidra til at større problemstillinger som i utgangspunktet er plassert hos andre systematisk undervurderes og nedprioriteres. Slike underliggende utfordringer øker norsk sårbarhet overfor villet påvirkning og aggresjon og gjør norsk respons mindre helhetlig og effektiv. Det er behov for mekanismer som sikrer større politisk forutsigbarhet og langsiktig tenking på tvers av sektorer. Forsvarskommisjonen mener derfor at tiden er inne for å revurdere og tilpasse organisering, styring og ledelse på øverste nivå i sentralforvaltningen.

15.5 Tiltak for nasjonal styring og ledelse

15.5.1 Tilpasse organiseringen på strategisk nivå til en ny tid

Norges sikkerhets- og beredskapsorganisering på nasjonalt nivå gir på den ene siden en tydelig ansvars- og oppgavefordeling, men innebærer på den andre siden risiko for uklarhet rundt ansvar og manglende samordning. Innretningen av regjeringens og sentrale myndigheters håndtering av trusler mot nasjonal sikkerhet må være tverrsektoriell, langsiktig og proaktiv. Et gjennomgående trekk ved håndtering av hendelser, situasjoner og kriser de siste årene er at de fremstår som reaksjoner på allerede inntrufne hendelser. Dette på tross av at hendelsene er godt innenfor tenkbare scenarier eller var varslet.

Pandemien er et eksempel på en varslet krise som det ikke var planlagt tilstrekkelig for. Sabotasjen mot gassrørledningene i Østersjøen og droneflygninger ved kritisk infrastruktur er eksempler på hendelser mange mener man ikke burde blitt overrasket over og burde ha planlagt bedre for. Mange utvalg og eksperter har pekt på at det er vesensforskjell mellom å koordinere og å lede.

Siden norske myndigheter nå står overfor et mer sektoroverskridende og dypere alvor for nasjonal sikkerhet, mener forsvarskommisjonen tiden er inne for å gjøre overordnede grep og tiltak for å styrke regjeringen og sentrale myndigheters evne til å lede, styre og planlegge og utvikle politikk for krisehåndtering, sikkerhet og beredskap. Det trenger ikke bety utvikling av nye strukturer, men kan være tiltak som forsterker eller bygger ut eksisterende mekanismer. Et hovedmål må være å styrke myndighetenes evne til å lede, analysere og prioritere ressurser og tiltak for ulike krisescenarioer på lengre sikt. Et annet mål er å forbedre evnen til å mer proaktivt forme Norges omgivelser og øke norsk handlefrihet, i tråd med norske strategiske interesser. Dette er drøftet i 11.2.

15.5.2 En ny nasjonal sikkerhetsstrategi

Et konkret virkemiddel for å styrke den samlede innsatsen er å utarbeide en nasjonal sikkerhetsstrategi som identifiserer hva som er norske langsiktige nasjonale sikkerhetsinteresser. Flere sektoroverskridende utfordringer og statstrusler som rammer Norge i fred utfordrer tradisjonelle ansvarslinjer og evnen til å forfølge nasjonale målsettinger i fellesskap. Et trusselbilde med bred virkemiddelbruk gjør det nødvendig med en mer helhetlig strategisk tilnærming til hvilke utfordringer Norge kan rammes av, hvilke tiltak som kan fattes for å forebygge slike, og hvilke tiltak som må forberedes i tilfelle krisen inntreffer. En omfattende styrking av den samlede forsvarsevnen vil i seg selv kreve tydelig strategisk styring fra øverste nivå og på tvers av sektorer.

Det mangler ikke nasjonale strategier, planer og initiativ for å håndtere spesifikke trusler og utfordringer, men sammenhengen mellom disse er ikke alltid åpenbar. Trusselaktørene har en stadig mer omfattende verktøykasse tilgjengelig. Trusler kan oppstå på bakken, på og under vann, i det digitale eller kognitive domenet og i det ytre rom. Alle disse truslene kan oppstå hver for seg, parallelt eller helt eller delvis samordnet. Trusler kan også ramme på tvers av sivil og militær sektor. Både på tross av og på grunn av manglende strategisk kultur i norsk sentralforvaltning er det nødvendig med en helhetlig tilnærming til nasjonal sikkerhet slik at de ressurser vi har finner sammen til riktig tid og på riktig måte.

Flere sentrale allierte har, eller er i ferd med å utvikle en nasjonal sikkerhetsstrategi. I strategiene foretas en bred og sammensatt analyse av ulike sikkerhetstrusler, det trekkes opp ulike scenarioer, og det foreskrives tiltak for å motvirke og forhindre truslene. Både USA og Storbritannia, som allerede har nasjonale sikkerhetsstrategier, er store land med annerledes organisering, struktur og globale interesser og posisjon enn Norge.

Sverige og Danmark enten planlegger eller diskuterer å opprette lignende strategier. Sverige har til hensikt å opprette et nasjonalt sikkerhetsråd og har opprettet en nasjonal sikkerhetsrådgiver som skal levere forslag til hvordan en funksjon i statsforvaltningen skal bygges opp for samordning, innretning og analyse av spørsmål som berører nasjonal sikkerhet. Også Tyskland er i ferd med å utarbeide en helt ny nasjonal sikkerhetsstrategi. Tyskland har også en sentralforvaltning preget av sektororganisering, der det regionale nivået bidrar til å forsterke tendensene til fragmentering og ansvarspulverisering.

Flere land har altså allerede tatt eller tar nå analytiske, organisatoriske og strukturelle grep for å koordinere det nasjonale sikkerhetsarbeidet. Forsvarskommisjonen mener regjeringen bør gjøre det samme. En nasjonal sikkerhetsstrategi bør være regjeringens overordnede og autoritative strategi for å verne om nasjonal sikkerhet og våre nasjonale interesser. Den vil kunne stadfeste regjeringens prioriteringer og knytte arbeidet med sikkerhet, forsvar, militær og sivil beredskap bedre sammen på tvers av sektorer.

Basert på de nasjonale sikkerhetsinteressene burde en nasjonal sikkerhetsstrategi gi føringer for alle andre sikkerhetsrelaterte strategier, planer, proposisjoner og meldinger. Den bør ha et tilstrekkelig langsiktig perspektiv. Slik vil utvikling av mer forsvarsspesifikke strategier i en urolig tid ha et rammeverk og en retning å forholde seg til.

En nasjonal sikkerhetsstrategi bør omfatte nasjonal sikkerhet, men i en internasjonal og global ramme for å ta innover seg viktige utviklingstrekk og at Norge er avhengig av et større sikkerhetsfellesskap.

Selve utarbeidelsesprosessen vil trolig også ha som nyttig tilleggseffekt at kunnskapen og bevisstheten om nasjonale sikkerhetsmessige problemsstillinger vil bli styrket i institusjoner som blir involvert. Det handler om å bygge en sikkerhetskultur og en kultur for strategisk tenking og planlegging på tvers av den norske statsforvaltningen. En godt kommunisert nasjonal sikkerhetsstrategi vil også vise befolkningen at myndighetene jobber kontinuerlig, helhetlig og systematisk med nasjonal sikkerhet og forsvaret av Norge. En nasjonal sikkerhetsstrategi vil kunne gi en plattform for å diskutere sikkerhet og beredskap i offentligheten og bidra til å høyne både kunnskapen og bevisstheten i befolkningen.

15.5.3 Stabskraft for politikkutvikling

Et viktig spørsmål å avklare vil være hvem som skal ha ansvaret for å utvikle og følge opp en nasjonal sikkerhetsstrategi som tydeliggjør norske verdier, strategiske interesser og prioriteringer. Forsvarskommisjonens vurdering er at dette ansvaret bør ligge på Statsministerens kontor (SMK).

En generell historisk erfaring er at det ikke har manglet på forslag og gode intensjoner om hvordan man kan organisere seg til en bedre beslutnings- og krisehåndteringsmekanisme. Erfaring og empiri har imidlertid vist at omorganisering ikke alltid løser alle utfordringer, og i visse tilfeller også skaper nye. Likevel mener forsvarskommisjonen at vi i dag og i fremtiden har behov for større stabskraft for politikkutvikling for nasjonal sikkerhet ved SMK. Dette kan gjøres på flere ulike måter.

En måte å styrke statsministerens kontor på uten å etablere nye strukturer er, å utvikle eller utvide rollen til Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU). RSU-sekretariatet har i dag primært en administrativ og ikke rådgivende funksjon, og er ikke tilstrekkelig oppsatt til å utarbeide beslutningsgrunnlag eller bidra til å samordne trussel og risikovurderinger. Arbeidet med nasjonale sikkerhetsspørsmål fremstår dermed til dels som ad hoc-preget, og leder til at regjeringen ofte kommer på etterskudd i håndtering av hendelser og kriser. Mandatet og ansvarsområdet til RSU kan vurderes utvidet til å omfatte en mer kontinuerlig operativ og styrende funksjon, med en større stab som støtter og utvikler arbeidet over tid. En slik stab må inneha tilstrekkelig kompetanse innen globale utviklingstrekk, det tverrsektorielle trusselbildet, teknologi- og samfunnsutvikling og nasjonale forhold.

Et annet alternativ kan være å etablere et nasjonalt sikkerhetsråd som for eksempel består av medlemmene av RSU, lederne fra de tre EOS-tjenestene, forsvarssjefen, politidirektøren og direktøren for samfunnssikkerhet og beredskap, relevant embetsverk og representanter for næringslivet. Rådet kan styrkes ytterligere med en liaison- eller sekonderingsordning til SMK fra aktuelle fagdepartementer, tjenester eller etater. Dette vil kunne likne på modeller som man har i Finland eller Storbritannia der det er etablert stående strukturer for å understøtte regjeringens beslutninger.96

Det finnes flere mulige modeller for sammensetning og mandat for et utvidet RSU eller et nasjonalt sikkerhetsråd, men det er viktig at dette tilpasses grunntrekk ved vår sentralforvaltning og at man unngår tvil om roller, ansvar og myndighet. Forsvarskommisjonen mener at det er viktig at det ikke sås tvil om at det er regjeringen som har det øverste ansvaret, men at et forsterket RSU eller nasjonalt sikkerhetsråd ville kunne gi betydelig beslutningsstøtte til regjeringen og styrke både tverrsektoriell situasjonsforståelse, samordning og tverrprioritering av tiltak, samt utmeisling av politikkalternativer.

En tredje alternativ er å vurdere opprettelsen av en ny sikkerhets- og beredskapsavdeling eller enhet på SMK. Hovedpoenget med en slik enhet vil være at man har et permanent og dedikert embetsverk som har som oppgave å analysere, koordinere og gi helhetlige råd til statsministeren og RSU om saker som omhandler nasjonal sikkerhet. En variant av dette kan være å forsterke dagens RSU-sekretariat.

Forsvarskommisjonen har ikke konkludert på hvilken av løsningene skissert over som vil ha størst effekt. Dersom vi legger til grunn at morgendagens og fremtidens kriser kommer til å være tverrsektorielle og i større grad involvere samfunnet som helhet, bør regjeringen på ny vurdere organiseringen på øverste nivå.

Mange andre land har dedikerte roller på øverste nivå som nasjonal sikkerhetsrådgiver, blant annet USA og Storbritannia. Sverige opprettet denne funksjonen i november 2022. Rollen er statslederens nærmeste rådgiver i spørsmål om sikkerhet. I Norge har dette vært foreslått i flere omganger, men forslagene har strandet på en kombinasjon av organisatoriske og konstitusjonelle grunner.

Vekslende regjeringer og sentrale myndigheter har over tid vurdert at en slik stilling vil bli et ekstra organisatorisk ledd som ikke vil føre til bedre og raskere beslutningsprosesser, men snarere risikere å forsinke koordineringen og svekke gjennomføringen. I tillegg kommer det konstitusjonelle poenget at dersom en embetsperson på SMK får en slik rolle vil det være Statsministeren som er ansvarlig overfor Stortinget. Det kan også være krevende at fagstatsråders konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget som et resultat blir mer uklart.

I fravær av en dedikert nasjonal sikkerhetsrådgiver har praksis i regjeringen vært at det er en statssekretær ved SMK eller en embetsperson fra SMK, UD, JD eller FD som har representert Norge i internasjonale møter der nasjonale sikkerhetsrådgivere er invitert. Det i seg selv illustrerer på den ene siden verdien av at den som er nærmest det faglige ansvaret bør stille, men at det gjerne går på bekostning av kontinuitet, langsiktighet og helhetsforståelse. Med krisene som har inntruffet de senere årene, har en politiker eller embetsperson fra SMK i realiteten operert som sikkerhetsrådgiver internasjonalt og en departementsråd fra JD eller Helse- og omsorgsdepartementet nasjonalt. Dette fremstår som en uklar og sårbar organisering dersom langt mer krevende kriser for nasjonal sikkerhet skulle ramme Norge.

En ny sikkerhetssituasjon gir grunn til å vurdere funksjonen på nytt. Forsvarskommisjonen mener en nasjonal sikkerhetsrådgiver med et tilstrekkelig apparat rundt seg ved SMK vil kunne gi større stabskraft for politikkutforming innen nasjonal sikkerhet, sikre gjennomføring av politikk og samordne arbeidet med statssikkerhet og samfunnssikkerhet på tvers av departementsfellesskapet. Dette skal ikke frata de andre departementene deres fagansvar, men kan bidra til større helhetstenking og tverrprioritering.

15.5.4 Videreutvikle kriserådet og sentralt totalforsvarsforum

Koronakommisjonene påpekte at for mange beslutninger ble løftet opp til regjeringen under pandemien. Beslutningsgrunnlaget var tidvis mangelfullt og konsekvenser på tvers av sektorer ble for dårlig vurdert.97 I stedet for å løfte for mange problemstillinger til regjeringen ved RSU kan en annen modell være som den finske. Der er det nasjonale sikkerhetsrådet en bredt sammensatt embetsgruppe med representanter fra alle sentrale beredskapsaktører, næringslivet og det regionale nivået.

En norsk variant av dette kan være å gi Kriserådet, der alle departementsrådene deltar, en tydeligere rolle i å forberede og drøfte saker som skal opp i regjeringen. Evne til å dele, men også analysere tilgjengelig informasjon og vurdere aktuelle tiltak og konsekvenser er viktig å utvikle for å håndtere et mer komplekst trusselbilde. Et slikt oppsett kunne også innebære at Kriserådet fikk en tydeligere rolle som saksforberedende organ for RSU.

Som omtalt i 13.3 er Sentralt totalforsvarsforum en annen arena som kommisjonen mener bør videreutvikles eller anvendes mer systematisk. I dag er forumet primært en informasjonsutvekslingsarena og bidrar i liten grad til beslutningsstøtte til regjeringen. Forumet består av om lag 30 etater representert på direktørnivå og ledes av Forsvarsstaben og Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskap (DSB) på omgang. Formålet er å (…) «legge til rette for best mulig samarbeid mellom sivile og militære myndigheter når det gjelder beredskapsplanlegging og samhandling i hele krisespekteret innenfor et utvidet totalforsvarskonsept».98

Forumet møtes normalt to ganger i året, og innkalles ved behov ved større nasjonale kriser. Forsvarskommisjonen mener at det bør vurderes å omforme forumet til et nasjonalt totalforsvars- og beredskapsråd med en styrket myndighet som rådgiver for regjeringen, både med hensyn til forebygging, beredskap og nasjonal krisehåndtering. Rådet bør ha et format som kan tilpasses og utvides avhengig av hvilken type tematikk eller krise som er tema. I lys av den økende gjensidige avhengigheten mellom offentlig og privat sektor bør kommersielle virksomheter og partene i arbeidslivet inkluderes.

15.5.5 Styrke koblingen mellom krisehåndteringsorganer

Flere eksisterende og eventuelt justerte organer og forum for nasjonal krisehåndtering mangler en tydelig kobling til hverandre. Sammenhengen mellom RSU, Kriserådet, Sentralt totalforsvarsforum og andre beredskapsorganer kan med fordel gjøres ytterligere. Det vil kunne understøtte både horisontal og vertikal samhandling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Ved å etablere en tydeligere nivå- og myndighetsforståelse mellom slike organer vil også flere beredskapsaktører på ulike nivåer lettere forstå sin rolle. Det er også behov for at situasjonsforståelse og informasjonsflyt mellom disse organene bedres for å sikre mest mulig konsistent håndtering av kriser og unngå misforståelser og tap av tid. Klargjøring av dette kan gjøres gjennom oppdaterte instrukser eller som del av en nasjonal sikkerhetsstrategi.

15.5.6 Videreutvikle EOS-tjenestenes evne til samordning

EOS-tjenestene har et avgjørende oppdrag som leverandører av beslutningsstøtte med nødvendig trussel- og risikoforståelse. En rekke tiltak er truffet de senere årene for å styrke samarbeidet på tvers av tjenestene, og regjeringen mottar stadig flere «fler-logo»-produkter der flere eller alle tjenestene har spilt inn etter å ha koordinert seg. Tjenestene har likevel ulik historie, hjemmelsgrunnlag, kapasitet og kultur som skaper utfordringer for samarbeid og samordning.

Et inntrykk forsvarskommisjonen sitter igjen med er at den organisatoriske løsningen som er valgt leder til etablering av stadig nye sentre for koordinering og samordning. Reell evne til omforent situasjonsbilde og analyse av sammensatte trusler virker fremdeles å være begrenset og lite systematisk. Det operative samvirket mellom tjenestene ved håndteringen av konkrete utfordringer er tidvis svak og samhandlingen i organisasjonene er krevende. Dette er bekymringsfullt i en tid når det er nødvendig å styrke samordningen vesentlig. Dette kan illustreres ved trusler med opphav i og ressurser fra utlandet, som materialiserer seg i Norge mot sårbarheter i én sektor for å ramme verdier i en annen.

Kommisjonen vil særlig rette søkelyset mot svakheter i det operative samvirket når man stilles overfor konkrete utfordringer og trusselens karakter er uklar. Terroraksjonen i Oslo 25. juni 2022 demonstrerte kjente utfordringer med samordning. Inspirert av modellen hos enkelte allierte vil kommisjonen anbefale at det institueres som arbeidsform at det ved potensielt alvorlige, uklare trusselsituasjoner etableres integrerte team av medarbeidere fra tjenestene og andre berørte, som kan samordne operasjonen basert på full tilgang til all relevant informasjon fra ulike kilder. Ved hendelser eller kriser i Norge vil det primært være PST som leder slike team, mens Etterretningstjenesten vil ha et tilsvarende ansvar i utlandet.

Kommisjonen vil understreke betydningen av at EOS-tjenestene har fungerende samordningsarenaer slik at mest mulig helhetlig og relevant informasjon når frem til beslutningstakere i en form som bidrar direkte til situasjonsforståelse og beslutningsstøtte. Ytterligere grep som bidrar til å løse opp i utfordringer ved eksisterende rammebetingelser og ansvarsfordeling mellom EOS-tjenestene, men også andre aktører som kan bidra til å identifisere, forstå og vurdere trusler mot nasjonal sikkerhet, kan bli nødvendig.99 Det er et behov for enda bedre samarbeid og samordning av analyse- og trusselmetodikk på tvers av dagens EOS-tjenester, for å utbedre evnen til samvirke på tvers. Kommisjonen mener at kontrollen med EOS-tjenestene blir viktigere.

I tråd med en videre styrking av SMK bør det vurderes å styrke den etterretningsfaglige kompetansen på øverste nivå. Dette vil være en del av en styrket evne til å understøtte politikkutforming på nasjonalt nivå. En EOS-funksjon ved SMK bør ha ansvar for å belyse etterretningsfaglige dimensjoner ved politikk- og strategiutforming og sørge for at rettidig og relevant etterretningsfaglig analyse ligger til grunn. Den vil også kunne bidra til å sørge for etterretningsfaglig utredning og understøttelse av politikkutforming på nasjonalt nivå. Ved å være en del av staben på SMK vil man i større grad kunne forstå regjeringens behov.

Mange andre land har en etterretningsfaglig nøkkelfunksjon tilknyttet sitt øverste ledelsesnivå, men de er gjerne større systemer eller har mange flere tjenester som skal koordineres og samordnes, eksempelvis i USA. I norsk sammenheng vil en egen etat etter modell fra disse reise en rekke spørsmål knyttet til rolle, ansvar og myndighet overfor EOS-tjenestene. En etterretningsfunksjon ved SMK med representasjon fra de ulike tjenestene vil kunne understøtte en styrket stabskraft innen nasjonal sikkerhet som skissert over, der tettere dialog med de etterretningsfaglige miljøene sikrer best mulig informasjons- og analysegrunnlag for norsk politikkutforming.

15.6 Kommisjonens vurdering

En omfattende satsing på sikkerhet, forsvar og beredskap er avhengig av tydelig ledelse og styring fra øverste nivå i statsapparatet. Flere utvalg og kommisjoner har over tid påpekt både alvorlige og gjentatte svakheter ved Norges evne til å håndtere og koordinere innsatsen i kriser, samt manglende evne til å prioritere det langsiktige og helhetlige arbeidet med sikkerhet og beredskap. Regjeringens evne til ledelse og styring før og under kriser må styrkes, og mer kraft må legges inn i det langsiktige og forebyggende arbeidet med politikkutvikling.

Sammenliknet med mange andre land har Norge svakere tradisjoner for å arbeide helhetlig og langsiktig i politikkutviklingen. Det gjelder særlig på tvers av sektorer. Dette henger sammen med at Norge er et lite land, og at strategisk tenking i liten grad preger vår tradisjon, vårt utdanningssystem eller vår forvaltning. For å bygge en sterkere strategisk kultur trengs en styrking av etablerte samhandlingsarenaer på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Forsvarskommisjonen har konsentrert oppmerksomheten mot det sentrale nivå, mens totalberedskapskommisjonen går nærmere inn i hva dette betyr for lokalt og regionalt nivå. Evnen til å systematisere og analysere utviklingstrekk, tenke gjennom det utenkelige, og vurdere forebyggende tiltak må styrkes og gi effekt til alle nivåer.

Det er behov for sterkere styring og ledelse. Det gjelder fra regjeringsnivå, til det tverrsektorielle, til forsvarssektoren og til alle nivåer i Forsvaret. I den tiden vi går inn i er tydelig ansvarsfordeling og sterkt politisk lederskap nødvendig. Det er avgjørende at politisk ledelse i Forsvarsdepartementet er i stand til å holde forsvarssjefen, Forsvaret og de andre etatene ansvarlig. Det må ryddes opp i ansvarsfordelingen mellom etatene i sektoren og innad i Forsvaret som etat. Større vektlegging av gjennomføringsevnen, samt evne til å justere og omprioritere underveis blir avgjørende.

Evne til langsiktig og strategisk tenking, samt kompetanse på internasjonalt samarbeid, teknologi og det ytre rom bør prioriteres i departementet og forsvarsstaben. Forsvarssjefen må få en tydeligere rolle i styringen av forsvarssektoren. Forsvarssjefens vurdering av operativ evne må i større grad baseres på realistiske vurderinger av forsvarsevnen og innrettes for kontinuerlige operasjoner og kriser. Dette forutsetter at alle viktige sider ved operativ evne er med. Vurderingen bli mer transparent, dokumenterbar og etterprøvbar.

Forsvarskommisjonen mener Norge trenger en nasjonal sikkerhetsstrategi. Et bredere og mer alvorlig utfordringsbilde fordrer samlende styring og ledelse fra øverste nivå. Det er behov for en mer helhetlig strategisk tenkning rundt hvilke interesser som skal forsvares, hvilke utfordringer Norge kan treffes av og hvilke tiltak som kan iverksettes for å forebygge. Med utgangspunkt i Norges nasjonale sikkerhetsinteresser bør en nasjonal sikkerhetsstrategi utarbeides for å gi retning og føringer for sikkerhetsrelaterte strategier, planer, proposisjoner og meldinger i alle sektorer. Utarbeidelse av en sikkerhetsstrategi bør ledes fra SMK og strategien bør ha en langsiktig horisont med jevnlige oppdateringer.

Stabskraften på sikkerhet, forsvar og beredskap ved SMK må styrkes. Dette er viktig for å sette regjeringen i stand til å videreutvikle helhetlig politikk og håndtere kriser. Det må satset på personell og kompetanse innen sentrale fagfelt som nasjonal sikkerhet, inkludert teknologi. En vurdering av organiseringen av SMK bør inkludere å forsterke og utvide regjeringens sikkerhetsutvalg, å opprette et eget nasjonalt sikkerhetsråd, å opprette en nasjonal sikkerhetsrådgiver eller en egen sikkerhets- og beredskapsavdeling. Forsvarskommisjonen ser et tydelig behov for å tilpasse dagens organisering til et større alvor og en mer helhetlig tilnærming til sikkerhet, forsvar og beredskap.

Tverrsektoriell krisehåndtering bør styrkes ved å utvide Kriserådets rolle og mandatet til Sentralt totalforsvarsforum. For å analysere tilgjengelig informasjon og vurdere aktuelle tiltak og konsekvenser i et stadig mer komplekst trusselbilde bør Kriserådet utvides slik at det blir en bredt sammensatt embetsgruppe med representanter fra alle sentrale beredskapsaktører, næringslivet og det regionale nivået. Dette vil styrke analysearbeidet og lede til bedre og bredere beslutningsgrunnlag for Kriserådet og regjeringen.

Sentralt totalforsvarsforum bør videreutvikles til et nasjonalt totalforsvars- og beredskapsråd med styrket myndighet som rådgiver for regjeringen, både med hensyn til forebygging, beredskap og nasjonal krisehåndtering. Dette rådet bør ha et fleksibelt format som kan tilpasses og utvides, og der utvalgte kommersielle virksomheter og partene i arbeidslivet inkluderes.

Forsvarskommisjonen mener at det er viktig å videreutvikle EOS-tjenestenes evne til samordning og utadrettet informasjon. EOS-tjenestene har et avgjørende oppdrag som leverandører av beslutningsstøtte med nødvendig trussel- og risikoforståelse. EOS-tjenestenes evne og rolle til å gi et samlet og overordnet råd til Statsministerens kontor og departementene bør styrkes og videreutvikles. Det er behov for å styrke det utadrettede arbeidet med tverrsektoriell situasjonsforståelse på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Dette vil øke kunnskapen og bevisstheten om aktuelle trusler og trusselaktører, og sammenhengen mellom ulike politikkområder.

16 Kostnaden ved en styrket forsvarsevne

16.1 Innledning

«I samsvar med nevnte syn … har kommisjonen funnet å måtte stille myndighetene og nasjonen den oppgave å skaffe betydelige mengder militært materiell utenom det normale budsjett som en gjør fremlegg om.»100

Forsvarsevnen må styrkes, og en omfattende økonomisk satsing på sikkerhet, forsvar og beredskap er en grunnleggende forutsetning for å få dette til. Forsvarskommisjonen konstaterer at det er et betydelig gap mellom den økonomiske opptrappingen i gjeldende langtidsplan og gjeldende ambisjonsnivå. Dersom det ikke tilføres betydelige ressurser vil det føre til en gradvis reduksjon av norsk sikkerhet og nasjonal handlefrihet i årene som kommer. Gjeldende ambisjonsnivå er heller ikke tilstrekkelig for å bygge opp den forsvarsevnen som er nødvendig for å møte sikkerhetsutfordringene de neste årene.

Forsvarskommisjonen anbefaler derfor en kraftig styrking av forsvarsevnen i form av tre løft. Disse må starte samtidig og gjennomføres i sin helhet for å gi ønsket effekt: kritiske tiltak for å styrke Forsvarets egenevne, en nasjonal maritim satsing og en helhetlig styrking av forsvarsevnen. For å møte kostnadene ved dette ambisjonsnivået anbefaler forsvarskommisjonen at regjeringen søker en politisk avtale om en økonomisk opptrappingsplan i tre deler: en permanent styrking av forsvarsbudsjettet, ekstrabevilgning i form av avsetninger, og et tillegg til den permanente økningen av forsvarsbudsjettet for å dekke økte driftsutgifter på lang sikt.

Hensikten med dette kapittelet er å kostnadsberegne og prioritere behovet for den samlede styrkingen av forsvarsevnen som beskrevet i kapitlene 12, 13 og 14. Først blir nullalternativet – gjeldende økonomiske plan – vurdert opp mot kommisjonens anbefalte ambisjon i kapittel 12. Deretter prioriteres, kategoriseres og kostnadsberegnes ambisjonsnivået som kommisjonen anbefaler. I 16.4 blir Norges økonomiske muligheter for å finansiere det økonomiske løftet diskutert. Kapittelet avsluttes med kommisjonens anbefaling om at regjeringen så snart som mulig bør søke en bredt forankret politisk avtale som kan sikre en omfattende og stabil styrking av Norges forsvarsevne over tid.

Forsvarskommisjonen har fått støtte fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), Forsvarsdepartementet (FD) og NATO for å gjennomføre kostnadsberegninger. Tallgrunnlaget er anslag basert på tilgjengelige vurderinger per mars 2023. Kommisjonens fremstilling er derfor på et overordnet nivå, og peker på eksempler og utviklingsmuligheter som svarer til det anbefalte ambisjonsnivået. Det er verken hensiktsmessig eller kommisjonens oppdrag å fremme anbefalinger om en komplett og detaljert forsvarsstruktur. Forsvarssjefens fagmilitære råd har fått dette i oppdrag.

Forsvarskommisjonen har ikke gjennomført en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse i tråd med utredningsinstruksen.101 Til det har informasjonsgrunnlaget vært for begrenset og tiden til rådighet vært for knapp. Det er de politiske og strategiske vurderingene og hensyn som tillegges vekt, og som kommisjonen har forutsetninger for å bidra med. Forsvarskommisjonen foreslår et økonomisk løft for forsvarssektoren, men vil understreke at full effekt av et slikt løft først er mulig når sikkerhet og beredskap også kommer høyere opp på dagsorden i andre samfunnssektorer. Totalberedskapskommisjonen vil bidra til å drøfte dette på tvers av andre relevante sektorer.

16.2 Et videreført økonomisk ambisjonsnivå

16.2.1 Gjeldende ambisjonsnivå som utgangspunkt

Enhver videreutvikling av forsvarsevnen må ta utgangspunkt i det vi har. Langsiktig utvikling av et forsvar med tilstrekkelig operativ evne krever en kombinasjon av forutsigbarhet og fleksibilitet. Det betyr ikke at alt skal ta lang tid eller at alle vedtatte planer alltid vil og må gjennomføres som forutsatt. Det er nødvendig med fleksibilitet, pragmatisme og anerkjennelse av det utgangspunktet man har.

Forsvarskommisjonen er i mandatet bedt om å gi «… overordnede vurderinger av muligheter og utfordringer ulike veivalg kan gi», samt «… ta høyde for realistiske økonomiske rammevilkår». Kommisjonen skal «vurdere økonomiske, organisatoriske og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag. Minst ett alternativ skal kunne realiseres innenfor de økonomiske rammene i langtidsplanen». I tolkningen av mandatet har kommisjonen derfor lagt til grunn at en videreføring av det økonomiske ambisjonsnivået for gjeldende langtidsplan representerer det såkalte nullalternativet.

Dette er i henhold til utredningsinstruksen. Den peker på at det skal tas i bruk et nullalternativ når man utreder tiltak som forventes å gi vesentlige kostnadsvirkninger. Nullalternativet er referansen øvrige anbefalinger skal sammenlignes med, og det er vedtatt politikk som ligger til grunn for utformingen av nullalternativet.102

I gjeldende langtidsplan fra 2020 legges det opp til en gradvis økonomisk opptrapping av bevilgningene til Forsvaret.103 Hvor stor den konkrete opptrappingen er, avgjøres av det enkelte statsbudsjett og budsjettår, men langtidsplanen er basert på at forsvarsbudsjettet årlig skal økes med i underkant av 2,2 milliarder 2021-kroner frem til og med 2028. Selv om langtidsplanens økonomiske opptrappingsbane primært løper frem til 2028, er det rimelig å anta at forsvarsbudsjettet ikke videreføres flatt, gitt målsettingen i NATO om at alle allierte skal bruke 2 pst. av BNP på forsvarsformål. Dette premisset betyr at avsetningene til forsvarsformål også må øke etter 2028, siden det må kunne forventes stadig vekst i landets BNP. Forsvarskommisjonen antar derfor en lineær opptrapping med i underkant av 2,2 milliarder kroner ekstra per år frem til 2028, og deretter tilførsel av cirka 1 milliard kroner per år som det økonomiske «nullalternativet». Nullalternativet vil anslagsvis gi et forsvarsbudsjett rundt 80 milliarder kroner i 2028.

16.2.2 Identifiserte mangler ved gjeldende plan

Økte priser og driftsutgifter, manglende effektivisering og behov for gjenanskaffelser gjør imidlertid at ovennevnte økonomiske bane ikke er nok til å realisere gjeldende plan for forsvarssektorens utvikling. Forsvarskommisjonen deler regjeringens vurdering fra Meld. St. 10 (2021–2022) om at den økonomiske opptrappingen i gjeldende langtidsplan ikke er tilstrekkelig til å følge opp vedtatt ambisjon for forsvaret av Norge.104 FFI har i forsvarsanalysen 2023 vurdert at langtidsplanen er i skjør økonomisk balanse i 20-årsperioden 2023–2042 sett under ett, men at den ikke er i balanse fram mot 2030. Utfordringene i 2020-årene kan gjøre det nødvendig å forskyve prosjekter og tiltak.

Samtidig har sektoren problemer med å gjennomføre planene.105 Ekstraordinær prisvekst og kostnadsøkninger har gjort at planlagte budsjettøkninger ikke lenger står i stil med ambisjonsnivået som ble vedtatt i 2020. Som vist i kapittel 2, er ikke denne problemstillingen ny. Forskjellen fra tidligere er at dette skjer samtidig som at sikkerhetssituasjonen er alvorlig forverret.

For de tre første årene i gjeldende planperiode har Stortinget i hovedsak fulgt opp langtidsplanen. Gapet mellom vedtatt økonomisk opptrapping og reelle kostnader er likevel fortsatt stort. Antagelig er det behov for minst 24 milliarder kroner ut over opptrappingsbanen som ligger til grunn for gjeldende langtidsplan, for å finansiere det vedtatte ambisjonsnivået frem til og med 2028.106

Videre forutsetter en videreføring av gjeldende ambisjonsnivå større bevilgninger til eiendom, bygg og anlegg (EBA) enn det langtidsplanen fra 2020 legger opp til. Summen som er bevilget til EBA er langt lavere enn kostnaden ved å etterleve Stortingets krav om verdibevaring av statens eiendom.107 Stortingsmelding 10 og FFIs forsvarsanalyse for 2023, beskriver begge hvordan vedlikeholdsetterslepet og merbehovet knyttet til finansiering av eiendom, bygg og anlegg er betydelig i hele forsvarssektoren.108

Til tross for at gjeldende investeringsplaner skal fornye EBA for 36 milliarder kroner de kommende 20 årene, mangler anslagsvis ytterligere 30 milliarder kroner for å møte Forsvarets behov frem til 2040.109 Den generelle prisveksten i samfunnet og innenfor bygg og anlegg spesielt, vil kunne bidra til at denne summen vokser i årene som kommer, om ikke dette kompenseres for i de årlige budsjettene. En forringelse av Forsvarets EBA kan lede til utsettelser eller kansellering av andre anskaffelser. Det kan også gjøre det mer krevende å håndtere sektorens rekrutteringsutfordringer. Noen av Forsvarets EBA-behov kan trolig hentes inn gjennom effektivisering eller reduksjon av sektorens eiendomsmasse.110 Noe av etterslepet til EBA er også inkludert i de 24 milliardene skissert over. Størrelsen på det anslåtte etterslepet og prisveksten innenfor bygg og anlegg peker imidlertid mot at et sted mellom 20–30 milliarder kroner må tilføres for å ivareta verdiene i Forsvarets eiendom de neste 20 årene.

Gjeldende ambisjonsnivå tar heller ikke høyde for gjenanskaffelse av materiell. 14 maritime helikopter av type NH90 ble besluttet innkjøpt for 20 år siden og anskaffelsen kostet cirka 8 milliarder før kontrakten ble avbrutt i 2022. Gjeldende langtidsplan bygger på at Forsvaret skal ha et moderne maritimt helikopter med kapasitet til å bidra til kystvakt, undervannskrigføring, søk og redning.

For å oppfylle ambisjonsnivået i gjeldende plan, må en erstatte evnen som de maritime helikoptrene skulle ha levert. Regjeringen besluttet i mars 2023 å gå til hurtiganskaffelse av 6 Seahawk maritime helikoptre til Kystvakten med en kostnadsramme på 12 milliarder kroner. Helikoptrene har kapasitet til undervannskrigføring og kan gi stordriftsfordeler i forbindelse med anskaffelse av tilsvarende helikoptre til en ny overflatestruktur. For at ambisjonen om 14 maritime helikoptre, som lå til grunn for gjeldende langtidsplan skal oppfylles, må en anskaffe ytterligere 8 maritime helikoptre. Denne investeringen anslås til om lag 16 milliarder kroner.

Anskaffelse av resterende maritime helikopter bør ses i sammenheng med oppgradering av ny overflatestruktur og eventuell anskaffelse av nye fregatter. Dersom man velger å gå til en større alliert for å anskaffe nye fregatter, vil maritime helikoptre kunne være en del av denne anskaffelsen og tilpasses fartøyet som velges. Det er også gode grunner til å velge samme type helikopter som for Kystvakten, ettersom dette allerede har den kapasiteten til undervannskrigføring Forsvaret trenger. Bestilling av såkalt hyllevare øker også sannsynligheten for leveranse innen avtalt tid og redusert investeringskostnad.111 Hyllevare kan dessuten utløse kostnadsbesparende stordriftsfordeler gjennom helikopterets levetid, som for eksempel god tilgang på reservedeler og gode vedlikeholdsordninger.

Norge har dessuten donert mye militært materiell til Ukraina. Den totale verdien var i mars 2023 på om lag 5,4 milliarder kroner og har i all hovedsak blitt donert via britiske og europeiske samordningsfond. De neste fem årene vil Norge også donere betydelige summer til militær støtte for Ukraina gjennom det flerårige Nansen-programmet. Noen av donasjonene er nytt materiell fra Forsvarets lagre. Disse beløper seg til om lag 700 millioner kroner og det må forutsettes at mesteparten blir erstattet.112 Mye av materiellet var imidlertid også gammelt og var i ferd med å fases ut eller bli solgt. Ukraina har effektivt brukt eldre materiell som norske artillerivogner, håndholdt luftvern, langtrekkende rakettartilleri og stridsvogner. Dette demonstrerer at kapasitetene som er donert fortsatt har betydelig militær verdi. Derfor bør også dette eldre utstyret erstattes med tilsvarende moderne kapasiteter dersom Norges forsvarsevne ikke skal reduseres sammenlignet med gjeldende ambisjonsnivå.

16.2.3 Konsekvensene av et videreført nivå

Gapet mellom den økonomiske opptrappingen i gjeldende langtidsplan (nullalternativet) og gjeldende ambisjonsnivå er betydelig. Dersom det ikke tilføres ressurser som dekker manglene som er beskrevet over, vil norsk sikkerhet og nasjonal handlefrihet gradvis reduseres. Det vil heller ikke være mulig å nå ambisjonsnivået som forsvarskommisjonen beskriver i kapittel 11 og 12.

Dersom kommende regjeringer gjennomfører den planlagte økonomiske opptrappingen frem til 2028, men ikke gjør opp for uforutsett prisvekst, gjenanskaffelser og økte driftskostnader, vil det føre til en enda større ubalanse mellom den planlagte strukturen, Forsvarets oppgaver og ressursene som er planlagt bevilget de neste 10 årene. I realiteten vil en slik utvikling innebære at vedtatte planer om styrking ikke kan gjennomføres som planlagt. Den gjeldende langtidsplanen er vedtatt som en plan med en akseptert og iboende restrisiko. Dersom deler av dette ikke blir finansiert vil det medføre ytterligere redusert egenevne i Forsvaret. Dette kan få konsekvenser som gjør andre kapasiteter mer sårbare og føre til en forsvarsstruktur som ikke er i stand til å opprettholde tilstedeværelse, aktivitet og beredskap som planlagt.

Dersom det ikke tilføres ressurser som tillater en videreføring av dagens ambisjonsnivå, vil det også bidra til at en større andel av Forsvarets oppgaver ikke kan løses som planlagt, eller må håndteres av andre allierte og sivile aktører (se 11.6). Det kan få særlig store konsekvenser i nordområdene. De neste tiårene vil dette gå utover norsk innflytelse på hvordan militær aktivitet i våre nærområder gjennomføres. Det kan også føre til at allierte handler på en måte som ikke er i tråd med Norges strategiske interesser, eller som aksepterer større risiko for eskalering i våre nærområder enn vi selv ville ha akseptert.

Norge har interesser, oversikt og unik forståelse av situasjonen i nord. Denne kan ikke uten videre erstattes av våre allierte. I en periode hvor våre allierte står overfor et bredere sett utfordringer og den russiske Nordflåten blir viktigere for russisk avskrekking, kan det bety at Russland vil kunne ta seg mer til rette. Om Kina eller andre aktører blir mer aktive i norske nærområder, vil norsk evne til tilstedeværelse, motsvar eller kalibrering av avskrekking og beroligelse kunne settes ytterligere på prøve. En svekkelse av Norges evne til å bidra til forsvaret av Europa i en periode hvor alliansens samlede ressurser er under stadig større press, vil også kunne få alvorlige konsekvenser for vår troverdighet som alliert og evnen til å bidra til kollektiv sikkerhet. Dette blir forsterket av at selv store land som USA, Frankrike, Polen, Tyskland og Storbritannia vil måtte gjøre tøffere prioriteringer for å styrke egen forsvarsevne.

Et videreført økonomisk ambisjonsnivå vil etter kommisjonens vurdering heller ikke kunne møte utfordringsbildet de neste 10–20-årene. Det gjeldende ambisjonsnivået ble vedtatt som et svar på situasjonen i 2020, og ble allerede den gang kritisert som utilstrekkelig. Situasjonen som er beskrevet i kapitlene 3–10, representerer et langt større alvor i dag enn i 2020. Rammene for hva som utgjør en akseptabel og relevant norsk forsvarsevne er fundamentalt endret. Russisk aggresjon, rivaliseringen mellom Kina og USA, teknologisk utvikling og sammensatte trusler gjør at Forsvaret må håndtere langt mer enn før. Samtidig gjør demografisk og teknologisk utvikling at det blir dyrere å få tilgang til kvalifisert personell og materiell.

Gjeldende økonomiske opptrappingsplan vil dermed ikke møte behovet kommisjonen har beskrevet i kapittel 11–15. Planen gir ikke rom for en maritim styrking som gjør Norge i stand til å ta større ansvar i egne nærområder. Den gir heller ikke nok midler til at Norge kan ta sitt ansvar i nord, eller svare på økt militær aktivitet i egne nærområder.

Samtidighetsutfordringer mellom militær innsats hjemme og ute vil også bli mer krevende å håndtere. Forsvaret vil enten ikke ha kapasitet til å bidra til begge deler, eller oppleve mangel på midler til drift. Det vil heller ikke være midler til satsing på luftvern, eller til et helhetlig løft for digital sikkerhet. Dersom gjeldende økonomiske plan videreføres, vil manglene innen forsyningsberedskap bestå. Forsvaret vil ikke ha kapasitet til å stå i strid eller bistå allierte mer enn i en kort periode. Uten et justert økonomisk ambisjonsnivå vil Forsvarets evne til strid forbli begrenset og Norges posisjon som en troverdig alliert vil svekkes.

16.3 En ny ambisjon for forsvarsevnen

16.3.1 Et nødvendig løft

Gjeldende økonomiske opptrappingsplan for Forsvaret er ikke tilstrekkelig til å finansiere politisk vedtatt ambisjonsnivå, eller det ambisjonsnivået som er nødvendig for å møte sikkerhetssituasjonen de neste 10–20-årene. Forsvarskommisjonen har derfor foretatt kostnadsberegninger og prioriteringer av ambisjonsnivået for Forsvarets egenevne som beskrevet i kapittel 12. Kommisjonen har også sett hen til kostnadsberegninger av ambisjonsnivået for det sivil-militære i kapittel 13 og det internasjonale i kapittel 14. Samlet utgjør dette beregninger av hva som skal til for å løfte forsvarsevnen til et nivå som understøtter norske strategiske interesser og det som skal forsvares.

Forsvarskommisjonen legger derfor til grunn at et nytt økonomisk ambisjonsnivå må sikre at Forsvaret blir dimensjonert for krig og krise. Ambisjonsnivået må også ha nødvendig bredde og volum til sivil og alliert integrasjon. Forsvaret må videre kunne håndtere samtidig innsats hjemme og ute, så vel som det teknologiske skiftet verden står overfor. I det følgende drøfter forsvarskommisjonen en nødvendig satsing på sikkerhet, forsvar og beredskap i tre samtidige løft med tilhørende kostnader.

Det mest akutte tiltaket er å iverksette og finansiere kritiske tiltak for å styrke egenevnen. Eksempler på dette er tetting av vesentlige finansieringsgap samt anskaffelse av grunnleggende ammunisjon, reservedeler, utstyr, luftvern og personell. I forlengelsen av dette bør norske myndigheter legge full kraft på en nasjonal maritim satsing som erstatter dagens overflatestruktur. Norske myndigheter bør gjøre bruk av hele Forsvaret, bygge opp bedre overvåking i nord og begynne byggingen av et mer omfattende luftvern. På samme tid bør det også startes en helhetlig styrking av sikkerhet, forsvar og beredskap. Dette inkluderer blant annet øvrig luftvern, en større hær, et mer slagkraftig heimevern, økt helikoptermobilitet på land, mer langtrekkende presisjonsild og starten på en teknologisk transformasjon.

Samlet vil løftet gi et gjennomgående større volum i Forsvaret, økt motstandsdyktighet i samfunnet og flere handlingsalternativer for norske myndigheter. Løftet vil også bidra til at Norge forblir en troverdig alliert med evne til å bidra til kollektiv sikkerhet og ivareta sine forpliktelser til NATOs artikkel 3. Ved at alle tre løft gjennomføres vil Norge få en forsvarsevne som bevarer nasjonal handlefrihet og understøtter nasjonal sikkerhet de neste 10–20 årene.

De tre løftene er gjensidig avhengige av hverandre og må være mest mulig samtidige. For eksempel vil ikke forsvarskommisjonens anbefaling om luftvern rundt Oslo, Bergen og Norges kampflybaser kunne oppfylles uten at både løft 1, 2 og 3 gjennomføres. Det vil heller ikke være mulig å gjennomføre en maritim satsing i løft 2, eller en helhetlig styrking av forsvarsevnen i løft 3, uten en rask og omfattende satsing på personell og skoleplasser i løft 1. Det nye ambisjonsnivået må sees som en integrert løsning, hvor man ikke kan ta ut enkelte bestanddeler uten at det får konsekvenser for hele systemets funksjon. Et nytt ambisjonsnivå for forsvarsevnen er en helhet som vil ta tid å bygge. Derfor må satsingen starte bredt og samtidig.

Forstørr bilde

Kostnadene knyttet til styrking av forsvarsevnen er belagt med stor usikkerhet. Dette gjelder spesielt i en tid med høy prisvekst og hvor mange av kostnadene som er beskrevet vil bli gjenstand for endringer frem til eventuelle beslutninger blir fattet. Forsvarskommisjonen har likevel valgt å gi noen overslag på hva et omfattende løft for sikkerhet, forsvar og beredskap vil kunne koste og hvilke prioriteringer som må til. Nedenfor fremhever vi derfor noen tiltak vi mener er i tråd med ambisjonen for en styrket forsvarsevne. Det er først og fremst en styrking av evne som er forsvarskommisjonens hovedanliggende. For å komme frem til konkrete kostnadsanslag, har kommisjonen likevel måttet vurdere spesifikke systemer og plattformer. Alle beregninger er overslag oppgitt i forsvarsindekserte 2022-kroner.113

16.3.2 Løft 1 – Kritiske tiltak for å styrke egenevnen

Forsvaret må innrettes for et høyere operasjonstempo med reell risiko for å komme i kamp. Identifiserte gap og sårbarheter må reduseres med strakstiltak og økt beskyttelse av en rekke områder. Kostnaden ved et slikt løft over en ti-årsperiode ligger anslagsvis i underkant av 140 milliarder kroner.

Under følger noen eksempler på tiltak som er kostnadsberegnet som del av løft 1. Oversikten er ikke uttømmende, og kostnadene som er beskrevet, vil variere ut fra prisutviklingen eller hvilken konkret løsning som velges. Tiltakene bygger på ambisjonsnivået for Forsvarets egenevne i 12.3, styrking innen personell og kompetanse i 12.4 og styrking for alliert mottak i 13.5.

Etterslep og vedlikehold

Kritiske tiltak for å styrke egenevnen innebærer for det første at en dekker økte priser, driftsutgifter, kostnader til eiendom, bygg og anlegg (EBA) og gjenanskaffelsene som beskrevet i 16.2. Det er usikkerhet knyttet til vedlikeholdsetterslep på EBA, men det er fortsatt en stadig økende utfordring innen dette området. Et slikt etterslep vil måtte vurderes helhetlig for å finne gode løsninger. Forsvarskommisjonen legger likevel til grunn at dette etterslepet er så omfattende at det må håndteres og tas høyde for i kostnadsberegningene. Det anslås at å dekke inn etterslep innen prisstigning, driftutgifter, EBA vil ha en totalkostnad på anslagsvis 60 milliarder kroner.

Øvrige aktuelle tiltak kan for eksempel være flere piloter og bedre tilgjengelighet på kampfly for et høyt aktivitetsnivå for F-35. Dette anslås å koste 5 milliarder kroner i engangsinvesteringer og cirka 700 millioner kroner i årlig drift. Landmaktens operative tilgjengelighet kan styrkes ved å øke vervingsgraden i Brigade Nord, og ved å innføre et nytt vedlikeholdskonsept som vil gi økt tilgjengelighet på materiell. Kostnaden anslås til cirka 2 milliarder kroner i investeringer og om lag 800 millioner kroner i drift per år.

Alliert mottak

Tilrettelegging for alliert mottak, forsterkning og integrasjon i Norge blir bare viktigere og har over tid vært underfinansiert. Styrking av forsyningsberedskapen for mottak av allierte styrker og fly omfatter blant annet tilgang på semipermanent infrastruktur og drivstoffanlegg. Dette bør være i fjell eller under bakken for best beskyttelse. Man kan også se for seg konsepter for drivstoff-forsyning på kjøl, i samarbeid med sivile aktører. Kostnadene blir anslått til 16 milliarder kroner i investeringer, med under 50 millioner per år i driftskostnader. En slik kapasitet vil kunne komme sivile formål til gode når de ikke er i bruk av Forsvaret.

Forsyningsberedskap og ammunisjon

Forsvaret har i dag kritisk lav forsyningsberedskap på flere områder. Tilgang på nødvendige våpen, ammunisjon og forsyninger er avgjørende for forsvarsevnen i krise og krig. Det er stort behov for større lagerbeholdninger, men også avklarte planer for nye leveranser fra egen eller andres forsvarsindustri ved krise eller krig. Dette har vært en salderingspost på norske forsvarsbudsjetter i lang tid og er ikke tatt tilstrekkelig høyde for i den gjeldende langtidsplanen.

Det er et gap mellom dagens beholdning av ammunisjon og det Forsvaret anser som et minimum for å oppfylle gjeldende krav. For å tette dette gapet trengs om lag 30 milliarder kroner i investeringer og 700 millioner kroner i årlig drift. Dette er kapasiteter norske myndigheter bør gå til anskaffelse av umiddelbart. Dette vil imidlertid ikke være nok til å sikre den beredskapen forsvarskommisjonen mener er nødvendig. Det kreves langt mer midler for å få på plass nok ammunisjon, forsyninger og reservedeler til å kunne operere over noe tid ved et fullskala militært angrep. Vi beskriver kostnadene for å utbedre dette området i 16.5.

Luftvern

Forsvaret har begrenset luftvernkapasitet. Gjeldende kapasitet er primært innrettet for beskyttelse av kampflybaser. Det gjør at store deler av Norges befolkning, kritisk infrastruktur og strategisk viktige militære anlegg står ubeskyttet mot lufttrusler når de ikke har støtte fra allierte kapasiteter. En styrking av luftvern i Forsvaret er svært kostbart og vil ta tid. Forsvarskommisjonen mener like fullt at lufttrusselen er så alvorlig at norske myndigheter må ta tak i dette. Under kritiske tiltak bør en som et minimum fullfinansiere og fremskynde den planlagte oppgraderingen av den eksisterende NASAMS-luftvernkapasiteten. Anslått kostnad er 5 milliarder kroner utover allerede finansiert oppgradering. Øvrig luftvernsatsing kommer som del av den maritime satsingen og det helhetlige løftet i 16.3.3 og 16.3.4.

Spredningskonsept

For Norges kampflybaser bør det også vurderes å kombinere bedre beskyttelse av fly og kritisk støttestruktur ved hjelp av forsterkede bunkere og narremål. En bør intensivere igangsatte initiativer for spredningskonsept for militære fly i Norge. Konseptet må tilføres tilstrekkelige ressurser, logistikk, våpenlagring og ikke minst øving og trening. Her er nordiske løsninger særlig relevante.

Sikker kommunikasjon

Forsvarets evne i krise og krig vil også bedres betraktelig ved å øke evnen til sikker kommunikasjon. Her er det påvist betydelig gap og mangler. Behovet for investeringer på dette området ligger på minst 5 milliarder kroner og ca. 200 millioner kroner i årlig drift.

IKT-systemer

Forsvarets IKT-systemer har lenge vært gjenstand for kritikk, og det er identifisert flere svakheter ved beskyttelsen av kritiske systemer som må utbedres umiddelbart. Forsvaret har heller ikke kompetansen til å gjøre dette på egen hånd, og det trengs langsiktige strategiske partnerskap for kontinuerlig utvikling. Tett samarbeid med næringslivet blir avgjørende. En IKT-satsing vil redusere Forsvarets sårbarheter og forbedre evnen til fellesoperasjoner og effektivisere driften av Forsvaret. Selv om anslagene varierer sterkt anslås den totale kostnaden for å utbedre IKT til 30 milliarder kroner utover gjeldende investeringsplaner.

Utdanningskapasitet

En av de største utfordringene med en omfattende og umiddelbar satsing på forsvar er å få på plass nok personell med rett kompetanse. Det er imidlertid fullt mulig med godt lederskap, nok økonomisk fleksibilitet og nok pragmatisme i gjennomføringen. Det vil bli nødvendig med økt inntak på skoler og offisersutdanning, større klasser, tettere samarbeid om utdanning med andre allierte og samarbeid om mer utveksling av kompetanse med industri og næringsliv. Endringene i både løft 1, 2 og 3 vil gjøre en kraftig økning av antall personell i Forsvaret nødvendig, noe som igjen krever en stor økning i kapasiteten ved Forsvarets egne skoler. Investeringskostnadene er anslått til 2 milliarder kroner, med årlige driftsutgifter på 400 millioner kroner.

16.3.3 Løft 2 – En maritim satsing

Det er behov for en nasjonal maritim satsing. En slik satsing bør omfatte relevante kapasiteter fra hele Forsvaret og alle domener. I tillegg kommer en nødvendig styrking og tilrettelegging fra andre relevante sektorer, industri og næringsliv. Den totale kostnaden ved et slikt løft over en tiårsperiode anslås til et sted mellom 300–350 milliarder kroner, inklusive drift og investeringer.

Under gis noen eksempler på tiltak som er kostnadsberegnet som del av løft 2. Oversikten er ikke uttømmende og vil kunne variere som følge av prisvekst og konkrete løsninger. Den største kostnaden knytter seg til å beslutte morgendagens marine. Det inkluderer spørsmål om fregatter, korvetter, minerydderkapasitet og eventuelt andre standard fartøystyper eller mer ubemannede sensorer og kapasiteter som over tid kan avlaste og erstatte tradisjonelle fartøyer.

Fregatter

Norge trenger nok fartøy og besetninger til at Forsvaret kan være fysisk tilstede i våre nærområder, samtidig som andre blir vedlikeholdt eller opererer kontinuerlig sammen med fartøygrupper i NATO eller i andre allierte rammer. Det har ikke Forsvaret i dag. KNM «Helge Ingstads» forlis er også en påminnelse om at tap eller lengre perioder på verft kan forekomme. For at Forsvaret skal ha nok fartøy til å håndtere uforutsette utfordringer samtidig som man bidrar mer til egen og alliert sikkerhet må Norge opp på et visst antall fartøy. I kostnadsberegningene har kommisjonen brukt en anskaffelse av seks nye fregatter fra en stor alliert nasjon som utgangspunkt. Inkludert våpen og ammunisjon ventes et slikt innkjøp å koste om lag 100 milliarder kroner, med driftskostnader på rundt 2 milliarder kroner årlig.

Ubåtkapasitet

Den pågående anskaffelsen av ubåter er av stor strategisk betydning for forsvaret av Norge, og den er sentral i en maritim satsing. Vår evne til å følge militær undervannsaktivitet i norske farvann og norske nærområder understøtter norske strategiske interesser, utnytter våre fortrinn og reduserer våre sårbarheter. Kapittel 9 viser også hvordan undervannsbåter blir stadig viktigere fordi satellitter og sensorer har gjort det svært mye vanskeligere å holde seg skjult på land, på havoverflaten, eller i luften. Denne kapasiteten er derfor så viktig at forsvarskommisjonen mener det som del av en større maritim satsing bør vurderes å legge til flere ubåter i bestillingen. Regjeringen har av kostnadshensyn besluttet å anskaffe fire ubåter. Det er kjent at et så lavt antall vil gi begrenset tilgjengelighet på ubåtene når en tar hensyn til trening og vedlikehold. Kostnaden per ubåt blir også svært høy. En tilleggsbestilling på to ekstra ubåter, anslås til cirka 25 milliarder kroner, med ekstra driftskostnader på rundt 600 millioner kroner årlig.

Standardfartøy

Forsvaret må erstatte flere kystvaktfartøy og mineryddesystemer i årene som kommer. 40 nye standardfartøy til Sjøforsvaret, anslås å koste om lag 51 milliarder kroner, med driftskostnader på omkring 2,5 milliarder kroner årlig. Man kan se for seg en fordeling av disse med om lag 25 fartøy til Marinen og 15 fartøy til Kystvakten. Fartøyene vil spille en viktig rolle i å løse Forsvarets oppdrag, men også for den sivile beredskapen langs norskekysten.

For å møte Russlands omfattende mineleggingskapasitet og samtidig kunne håndtere behov for opprydding etter andre verdenskrig, trengs det moderne mineryddefartøy med modulbaserte mineryddersystemer som kan erstatte dagens kapasitet. Disse fartøyene anslås til om lag 20 milliarder kroner i investeringskostnader og omtrent 900 millioner kroner i årlige driftskostnader. Dette er en styrking som kan utvikles over tid de neste 6–15 årene.

Maritime overvåkingsdroner

Det store presset på allierte kapasiteter, Norges store havområder og forventningen om økt militær og sivil aktivitet i nord skaper også et større behov for overvåking. Et viktig tiltak for å møte disse utfordringene kan være anskaffelse av langtrekkende droner som kan overvåke Norges hav- og landområder. Denne typen overvåkingskapasitet kan frigjøre vesentlig kapasitet fra P-8 maritime patruljefly som er dyre i drift, få i antall og bør prioriteres for ubåtjakt.

Langtrekkende droner gjør det mulig med mer kontinuerlig tilstedeværelse for overvåking og informasjonsinnhenting, særlig i nord. En slik kapasitet kan avlaste annen norsk og alliert militær aktivitet, men vil også gi et svært viktig bidrag til den sivile beredskapen. Overvåkingsdroner kan fly langt og oppholde seg i et område over svært lang tid. Dette vil være et viktig bidrag til myndighetsutøvelse og sivil krisehåndtering i Arktis.

Utvikling og anskaffelse av droner til overvåking har vært vurdert tidligere. Satsingen har ikke kommet i gang på grunn av manglende teknologisk modenhet for kapasiteter som må kunne overleve i noen av de mest krevende operasjonsmiljøene i verden. En annen årsak har vært at det ikke har vært rom for å både satse på morgendagens teknologi og samtidig videreutvikle eksisterende overvåkingsplattformer i det kortere perspektivet.

Flere av disse utfordringene kan nå løses og Forsvaret vil kunne ha stor nytte av langtrekkende maritime droner som kan bidra til overvåking av svært store områder både over vann og land. Kostnaden ved anskaffelse en dronepakke bestående av høytflyvende droner med svært lang flytid, maritim innretning og tilhørende støttestruktur anslås til omlag 11 milliarder kroner, med driftskostnader på om lag 900 millioner per år.

Luftvern over maritim hovedbase

Forsvar mot ballistiske missiler og andre lufttrusler er krevende og troverdig lagdelt luftvern er svært kostbart. Dette gjør at det ikke lar seg gjøre å forsvare hele landet mot en missiltrussel. Forsvaret bør ha planer for å kunne forsvare norske kampflybaser, sentrale havner for alliert mottak, landets øverste myndigheter i Oslo, maritime baser og store befolkningssentra mot lufttrusler.

Som del av en maritim satsing bør den maritime hovedbasen i Bergen prioriteres for lagdelt luftvern. En slik løsning vil inkludere forsterket baseforsvar i form av nærbeskyttelse, områdeluftvern og langtrekkende luftvern. Anslått kostnad for disse tiltakene er om lag 20 milliarder kroner med driftskostnader på knapt 1 milliard kroner. Øvrig luftvernsatsing av viktige beslutningssentre, alliert beskyttelse og Luftforsvarets baser inngår i løft 3.

Satellittkapasitet

Norges fortrinn innen teknologi- og kapasitetsutvikling for det ytre rom må utnyttes som del av en maritim satsing. Den økte tilgangen på små og rimelige satellitter gir et lite land helt nye muligheter til å drive etterretning, målutvelgelse, sikker kommunikasjon og støtte til navigasjon. Det er avgjørende for å sikre egen situasjonsforståelse. Det er også viktig for å sikre Forsvarets evne til å lede kampoperasjoner fra land, sjø og luft, men også som en del av en forbedret europeisk evne til selvstendig satellittovervåking.

Som følge av betydningen dette har i etterretningssammenheng, er det viktig at de nye kapasitetene styres og opereres av Forsvaret. Det bør så fort som mulig etableres evne til satellittbasert etterretning med mulighet til målutvelgelse, sikker kommunikasjon og robust navigasjon over norske interesseområder som er tilpasset vær- og atmosfæriske forhold. Selv om estimatet er usikkert, anslås en satsing i det ytre rom med omlag 10 nye satellitter og tilhørende støttestruktur å koste omlag 9 milliarder kroner i investeringer og i underkant av 1 milliard kroner til årlig drift. Dette vil ta Norge et stort steg mot å utnytte sitt rompotensial.

Vertslandsstøtte

For å få på plass en troverdig maritim satsing vil det også være behov for å styrke kapasitetene til alliert mottak og fremføring av allierte styrker. Det behøves jevnlig trening og øving av vertslandsstøtteavdelinger. Øvingen omfatter utstrakt bruk av materiell og personell fra sivile samarbeidspartnere og klargjøring av mer fysisk infrastruktur for alliert mottak. Dette gjelder både for mottak av tunge allierte styrker til Norge eller for fremføring inn i Sverige og Finland.

Evnen til alliert integrasjon opprettholdes ved jevnlig samtrening. Derfor bør Forsvaret i tillegg dekke deler av kostnaden allierte har knyttet til flernasjonale øvelser i Norge. Kostnadene vil variere med øvingsaktiviteten, men i gjennomsnitt anslås det at om lag 1,5 milliard per år vil dekke trening av vertslandsstøtteavdelinger og delvis kostnadsdekning til allierte.

Mottak av allierte ubåter

Det vil blant annet være behov for å øke kapasiteten for mottak av allierte ubåter. Dersom eksempelvis Olavsvern leies tilbake og utvikles til å kunne ta imot større ubåter enn i dag, vil det anslagsvis medføre leiekostnader på om lag 50 millioner kroner per år og en utvidelseskostnad på om lag 200 millioner. Alternativt kan Haakonsvern bygges ut. Det anslås at kostnaden ved dette vil være om lag 3,5 milliarder i investeringer og 100 millioner i drift. Minst ett av disse tiltakene vil være nødvendig om Norge skal kunne forsterke sitt samarbeid med USA, Storbritannia og Tyskland samtidig som Norge gjennomfører en maritim satsing.

Maritim logistikk

Logistikk-kapasiteten må styrkes for å understøtte en maritim satsing. Evnen til å transportere materiell langs kysten må bli bedre, etterforsyning sjøveien, strategiske avtaler og samarbeid med handelsflåten må styrkes. Mye av dette kan gjøres gjennom leieavtaler av typen Forsvaret tidligere har hatt. Kostnadene vil variere med aktivitet, men er i gjennomsnitt anslått til under 100 millioner kroner.

16.3.4 Løft 3 – Et helhetlig løft for forsvarsevnen

Utover kritiske tiltak for å dekke gap, mangler og sårbarheter og en maritim satsing må Norges forsvarsevne styrkes i sin helhet. Tydeligere enn i de to foregående sporene omfatter dette en bredere styrking av sikkerhet og beredskap i flere sektorer som understøtter et større forsvar og en sterkere nasjonal egenevne. Den totale kostnaden ved et slikt løft over en ti-års periode ligger anslagsvis mellom 450–500 milliarder kroner inklusive drift og investeringer.

Under gis noen eksempler på tiltak som er kostnadsberegnet som del av løft 3. Oversikten er ikke uttømmende, og kostnadene vil variere som følge av prisvekst og konkrete valg av løsninger. I en periode hvor vi må forvente å stå i nærmest kontinuerlige krisesituasjoner, vil kapasiteter som må operere over tid utsettes for større slitasje. Materiell som brukes mer blir oftere ødelagt og må oftere repareres. Større aktivitet tærer på personell og det vil være behov for flere folk. Dette vil kreve at mye av bredden av Forsvarets kapasiteter og understøttelsen fra flere andre nasjonale beredskapsaktører må løftes til et større volum enn i dag.

Personell

For å illustrere mulige kostnader ved et vesentlig større forsvar har forsvarskommisjonen sett på en personelløkning med 20 pst. frem mot 2042. Det tilsvarer om lag 4000 flere militært og sivilt ansatte, 2000 flere inne til førstegangstjeneste og 8000 flere reservister enn i 2022. En slik styrking ville bidratt til å redusere slitasje på personellet, øke utholdenheten, motvirke hyppig avgang, mulighet til å bemanne og anvende eksisterende systemer og nødvendig overskudd til å legge til rette for kompetanseheving og mer forutsigbar karriereutvikling.

Som følge av den store og økende utfordringen med å få tak i nok personell på tvers av hele samfunnet er det imidlertid liten tvil om at dette er en styrking som vil måtte skje over noe tid. Den økte kostnaden kun for fast ansatte ved dette ambisjonsnivået anslås å ligge på ca. 5 milliarder kroner når opptrappingen er fullført. I tillegg kommer følgekostnader i form av infrastruktur og øvrig drift. Dette beløper seg til anslagsvis 25 milliarder i investeringer og 8 milliarder i årlig drift.

Forsvaret vil måtte øke kapasiteten i egen utdanning, fra rekruttskolen via fag- og funksjonsrettet utdanning til høyskolen. Kostnadene ved disse tiltakene varierer stort avhengig av valgt innretting, men anslås til om lag 5 milliarder i investeringer og 800 millioner i drift. Disse tiltakene er ikke til hinder for, men snarere en forutsetning for mer formalisert samarbeid og utveksling med sivile utdanningsinstitusjoner. Arbeidet med å se etter nordiske løsninger må også forsterkes. Slike løsninger vil kunne redusere kostnadene knyttet til tiltakene.

Større hær

For å møte alvoret bør landmakten styrkes som beskrevet i kapittel 12.3.5. Som en del av dette løftet kan det vurderes å utløse opsjonen Norge har på 18 ekstra stridsvogner i henhold til inngått avtale i 2023 om kjøp av Leopard 2 A7. Det kan også aktualisere at Finnmark landforsvar utvikles til en Brigade og at det blir startet etablering av en ny Brigade Sør, oppsatt med 30 pst. bemanning (kadrebasert) og hvor resten gjøres opp av reservister. En bred styrking av landmakten vil ikke bare bedre Norges evne til å bidra i NATOs kollektive forsvar og styrke forsvaret av Finnmark og Nordkalotten, men vil bidra til større utholdenhet for å stå i oppdrag hjemme og ute over tid. Kostnaden ved disse tiltakene anslås til om lag 20 milliarder i investeringer og i underkant av 3 milliarder i drift per år. Det vil være et poeng at nye avdelinger settes opp med så mye likt materiell som eksisterende avdelinger som mulig. Det vil gi større utholdenhet og fleksibilitet.

Lagdelt luftvern

Krigen i Ukraina har demonstrert betydningen av effektivt luftvern. En helhetlig satsing på luftvern utover det som inngår i løft 1 og 2 vil være nødvendig for å gi strategiske områder tilstrekkelig dekning. Det omfatter lagdelt luftvern over strategiske områder som Oslo-området inklusive Rygge flystasjon, Ofoten inklusive Evenes flystasjon og Trondheimsfjorden inklusive Ørland flystasjon. Så mye som mulig av luftvernet bør være mobilt slik at det kan flyttes ved behov. Det kan bli aktuelt å integrere et norsk luftvernsystem med annet nordisk og nord-europeisk luftvern, der blant andre Sverige, Tyskland, Polen og flere andre allierte er ventet å satse.

For å få mest mulig ut av satsingen kan det være hensiktsmessig å gjennomføre den i rammen av NATOs European Sky Shield Initiative, som Norge og flere andre europeiske NATO-land har undertegnet. Dette gjelder imidlertid bare dersom det ikke er til hinder for at kapasitetene kommer på plass så raskt som mulig. Kostnaden for bedret luftvern i tråd med disse behovene vil beløpe seg til om lag 60 milliarder kroner utover det som skisseres i løft 1 og 2, med driftskostnader på ca. 4 milliarder.

Helikopter til landmakten og spesialstyrkene

Hæren har i lang tid stått uten en egen taktisk helikopterkapasitet og spesialstyrkenes helikopter er gamle. Behovet for nye helikoptre forsterkes av at operasjonsområdet utvides østover med Sveriges og Finlands inntreden i NATO. Større helikopterkapasitet særlig i Nord-Norge vil også støtte sivil beredskap i et geografisk område hvor denne begrenses av store avstander og få veiakser. Helikoptersituasjonen kan bedres betydelig med om lag 9 nye helikoptre til spesialstyrkene og om lag 12 til Hæren. Dette vil gi større mobilitet nasjonalt og for operasjoner regionalt. Det vil også gi et vesentlig løft til totalforsvaret og for totalberedskapen i hele landet. Helikoptrene gir store muligheter for sivil-militært samarbeid og vil sikre nasjonal beredskap i et langstrakt land med krevende geografi. Anskaffelse av helikopter til spesialstyrkene og Hæren anslås å koste om lag 8 milliarder kroner med driftsutgifter på om lag 700 millioner per år.

Langtrekkende presisjonsvåpen

Norge vil ha behov for landbasert langtrekkende presisjonsvåpen for å bidra til avskrekking som frontstat mot Russland og effektivt forsvar i tilfelle krig. Dette kan være spesielt effektivt om det kombineres med bedre utnyttelse og spredning mellom Norges mange skjulesteder og fjellanlegg. For å bidra til nødvendig utholdenhet kan det være ønskelig med større volum og mer ammunisjon enn det som tidligere har vært vurdert. Eksempelvis anslås 2 rakettartilleribataljoner å beløpe seg til om lag 13 milliarder kroner i investeringer og cirka 2 milliarder i årlig drift.

Ytterligere modernisert heimevern

For å styrke Heimevernet som en landsdekkende og slagkraftig kapasitet, er det aktuelt å utruste deler av disse styrkene bedre enn i dag. Slik kan styrkene utføre mer krevende oppdrag. En velutviklet kapasitet som kombinerer lette og tyngre styrker med god bruk av teknologi i krevende militære operasjoner, har stor effekt til en relativt lav kostnad. HVs innsatstyrker kan for eksempel utrustes med flere panserbrytende våpen til bruk mot stridsvogn eller helikopter, nattoptikk, termisk kapasitet, oppdaterte kjøretøy og ulike droner og sensorer. Dette vil anslagsvis koste drøyt 1 milliard kroner, med driftskostnader på under 50 millioner kroner per år. Ved å bedre materielltilstanden i Heimevernet og løpende tilføre ny teknologi, kombinert med nødvendig øving og trening, kan man oppnå vesentlig større slagkraft og utnyttelse av disse styrkene. Et bedre utrustet, trent og mer tilgjengelig heimevern gir et løft til hele totalforsvaret. Det vil ikke bare gi Forsvaret større kampkraft, men også gi samfunnet bedre sivil beredskap.

Våpen og ammunisjon

Mangler og etterslep i investeringer og lagerbeholdning av våpen, ammunisjon og forsyninger er store, selv om de kritiske tiltakene beskrevet i løft 1 gjennomføres. En styrking av ammunisjonsberedskapen i henhold til løft 1 vil bedre situasjonen, men ikke være nok til å møte en periode hvor industrialisert krigføring er tilbake.

NATO anbefaler alle medlemsland å ha 30 dager med forsyninger. Forsvaret har ikke dette i dag. Samtidig legger NATO til grunn at nasjonene klarer å gjenskaffe én dag med forsyninger per dag som striden foregår. For Norge er dette i liten grad realistisk i krise eller krig. Norge er avhengig av alliert støtte, men har samtidig et relativt stort økonomisk handlingsrom. Det gjør at Forsvaret bør kunne bidra med ammunisjon og forsyningsberedskap i alliert eller internasjonal sammenheng, dersom det er behov for det. En investering på ytterligere 70 milliarder kroner vil kunne bidra til at Norge vil bli i langt bedre i stand å støtte oss selv og våre allierte. Det store presset på ammunisjons- og reservedelsproduksjon i en periode med global opprustning gjør det viktig å få på plass bestillinger så raskt som mulig.

Nasjonal produksjonskapasitet

Forsvarets mangler når det kommer til nødvendige våpen, ammunisjon og forsyningsberedskap understreker også behovet for å styrke Norges nasjonale produksjon. Norsk forsvarsindustri har kompetanse og kapasitet som kan bidra til at Forsvaret kan anskaffe større mengder ammunisjon og reservedeler på kort varsel. Dette forutsetter imidlertid at regjeringen skaper rammebetingelser for at nødvendig produksjonskapasitet og reserver av kritiske råvarer opprettholdes til enhver tid. For at Norge skal ha evnen til å produsere ammunisjon og våpen i møte med krig i eget eller allierte land, bør det stilles ressurser til rådighet for å møte disse behovene.

Det blir viktigere med tettere og mer kontinuerlig dialog med industri og næringsliv for å kartlegge muligheter og begrensninger. Militær produksjonskapasitet under nødvendig nasjonal kontroll er kritisk for norsk og alliert forsvarsevne i en periode hvor sentrale beredskapsbehov blir mer nasjonalisert. Det anslås koste om lag 15 milliarder kroner å styrke norsk ammunisjonsproduksjon og beredskap til et nivå tilpasset sikkerhetssituasjonen. Endel av dette vil på sikt trolig kunne hentes inn i form av videresalg og beskatning.

Ubemannede systemer

Ubemannede systemer får større betydning og inngår i mange staters fremtidige operative konsepter. Det er viktig at Forsvaret starter et løft innen ubemannede systemer. Det må utvikles konsepter og organisering som klargjør Forsvaret for økt bruk. Konseptene må også sikre effektiv implementering med avklarte ansvarsforhold som ivaretar samvirke internt i Forsvaret. Slik blir det mulig å unngå at systemene som anskaffes blir isolert til ett område eller bidrar til intern konkurranse i forsvarssektoren. Det må anskaffes og eksperimenteres med materiell og startes utviklingsprosjekter for å akselerere prosessen med å få ubemannede systemer inn i operativ bruk. Dette må starte allerede i dag med blant annet å produsere og lagre relevante data fra militære operasjoner. Disse dataene kan brukes til å trene fremtidens ubemannede plattformer.

Bedre utnyttelse av ubemannede systemer henger sammen med utbedring av Forsvarets IKT og må sees på som komplementære tiltak. Her er det vesentlig å se til alliert praksis og muligheten for strategiske partnerskap. Dette vil også bidra til alliert interoperabilitet. Man bør anslå en kostnad på minst 5 milliarder for å gjøre et betydelig løft innen ubemannede systemer på tvers av hele forsvarssektoren. Krigen i Ukraina har vist at betydningen av slike systemer ikke kan undervurderes i moderne krigføring og at evnen til å produsere og erstatte slike systemer vil bli avgjørende i tiden fremover.

Simulatordrevet trening og øving

Sektorens kapasitet innenfor simulatordrevet trening og øving må styrkes gjennom anskaffelser av flere simulatorer og en strategi for å øke mengden simulatorbasert trening og øving. Dette er nødvendig både for å styrke operativ evne gjennom økt fellesoperativ trening og for å redusere Forsvarets utslipp av klimagasser. En slik satsing vil kreve mellom 5 og 10 milliarder, mens driftskostnadene vil være selvfinansiert gjennom reduksjon av tradisjonell trening og øving. I kombinasjon med en satsing på ubemannede systemer, bedre digital infrastruktur og et stort løft av forskning og utvikling, vil dette bidra til at forsvarssektoren tar et stort og nødvendig skritt inn i fremtiden.

Teknologisatsing

Forsvarssektoren må sette av mer ressurser til å tilpasse seg og bidra i den raske teknologiske utviklingen på områder av nasjonal betydning. Det bør omfatte utbygging av miljøer for forskning på kunstig intelligens, særlig knyttet til ubemannede systemer, bedring av evnen til å behandle data og satsing på norsk satellittkapasitet. En bør etablere relevante miljøer som kan vurdere hvordan Forsvaret best kan tilpasses den teknologiske utviklingen. Dette bør kombineres med nødvendige investeringer på kort og lengre sikt, slik at norske interesser og fortrinn blir utnyttet. En nødvendig satsing anslås å koste om lag 8 milliarder i investeringer og 1 milliard kroner i drift per år.

Forskning og utvikling

For å kunne tilpasse seg teknologisk endring er det nødvendig å forstå hva den betyr. Forsvarssektoren har behov for å styrke arbeidet med å følge opp teknologiske endringer gjennom styrket FoU og kompetansebygging. Det må også omfatte sektorens evne til å samarbeide med nasjonale forskningsmiljøer. Denne kompetansen er også en del av byrdefordelingen og samarbeidet med allierte. Det blir da viktig med et forsterket skolesystem med bedre nasjonalt og nordisk samvirke, kapasitet til strategisk tenking, forsterking av kompetansemiljøene i etatene og finansiering av forskning og utvikling.

Kjernen i sektorens innovasjonsmodell er utviklingsprosjekter, eksperimentering og konseptutvikling. Dette skjer både nasjonalt og sammen med allierte i trekantmodellen med forskere og industri. Slike prosesser er kompetansebyggende i seg selv, men vil kreve en organisering og ressurssetting som gir kapasitet til innovasjon. Interesseområder må prioriteres og utviklingsprosjekter må etableres. Forsvaret må ha kapasitet til å delta, nasjonalt og internasjonalt, og industrien må få risikoreduserende rammer for å delta. En styrking av innovasjonsevnen vil trolig koste om lag 1 milliard i investeringer og 2 milliarder i drift per år.

Digital transformasjon

I tillegg vil det være nødvendig å dra nytte av sivil kompetanse og ansette flere innen teknologiområder i sterk utvikling, eksempelvis cybersikkerhet. Det er hard konkurranse om denne kompetansen, og lønningene er høye. Strategiske samarbeid kan også bidra med tilgang til kompetanse. Det anslås at et slikt kompetanseløft vil koste 2 milliarder i investeringer og 600 millioner i årlig drift. Sektoren bør også bli mer datadrevet.

Forsvarssektoren må gjennom en digital transformasjon. Data må samles inn, organiseres, lagres og omsettes til beslutningsstøtte gjennom analyser. Disse dataene legger også grunnlaget for algoritmeutvikling i mer selvstendige ubemannede systemer, cyberoperasjoner, utnyttelsen av det ytre rom og bruken av sensornettverk. I tillegg vil en datadrevet virksomhetsstyring kunne effektivisere sektoren. Det bør etableres en ny organisasjon for datainnsamling, organisering, lagring og algoritmeutvikling. Dette krever investeringer i størrelsesorden 1 milliard og om lag 400 millioner til personell.

16.4 Norges økonomiske handlingsrom

16.4.1 Styrking er mulig

En formidabel omstilling må til for å løfte forsvarsevnen til et relevant nivå etter 30 år med omorganisering, nedbygging og kutt. Ikke bare for Forsvaret og forsvarssektoren, men for hele landet. Norge står i dag i en bedre posisjon til å bidra til europeisk sikkerhet og stabilitet enn noen gang tidligere. Vi kan ikke belage oss på å bare være en sikkerhetsmottaker i fremtiden. Forsvaret må kunne håndtere mer selv og bidra mer til andre. Vårt økonomiske handlingsrom gjør at vi må bli en større bidragsyter til regional sikkerhet.

Forsvarskommisjonen mener forsvarsevnen må styrkes kraftig. Dette vil innebære krevende prioriteringer. Norge står overfor mange kostbare utfordringer på en rekke samfunnsområder. Noe må imidlertid prioriteres lavere, for at norske myndigheter og forsvarssektoren skal kunne ivareta nasjonal sikkerhet på en tilfredsstillende måte. Alle samfunnsområder er avhengige av at den grunnleggende statssikkerheten er ivaretatt.

Det er likevel liten tvil om at den norske stat har ressursene til å gjennomføre den nødvendige satsingen på sikkerhet, forsvar og beredskap. Norske statsbudsjetter er store nok til at en vesentlig satsing på forsvar og sikkerhet er mulig dersom man er villig til å gjøre de nødvendige prioriteringene. Norge har også en økonomisk reserve som er unik i verden, og vi er inne i en periode med ekstraordinære inntekter fra olje og gass. I denne delen beskrives det norske økonomiske handlingsrommet og mulighetene til å øke forsvarsbudsjettene til å møte det nivået forsvarskommisjonen mener er nødvendig. Før vi kan vurdere dette handlingsrommet, må vi også se på om Forsvaret kan prioritere sine ressurser annerledes.

16.4.2 Områder som kan prioriteres ned

Vi har beskrevet et omfattende løft i 16.3. Dersom dette løftet ikke er politisk ønskelig og en betydelig styrking av forsvarssektoren ikke gjennomføres, må det vurderes tiltak hvor noen områder prioriteres lavere enn andre. Dette er i henhold til forsvarskommisjonens mandat punkt 7. Der presiseres det at kommisjonen skal svare på: «hva [som] kan prioriteres ned» for å gi rom for en videreutvikling som forsvarer nasjonale sikkerhetsinteresser mot et bredere utfordringsbilde. Enhver plan for Forsvarets utvikling som ikke er dimensjonert for å møte utfordringene, vil ha konsekvenser for norsk sikkerhet. Forsvarets operative evne vil bli lavere, den politiske og militære risikoen vil øke, Norge må overlate mer av forsvaret til allierte og vår troverdighet som alliert vil svekkes.

Vurdering av prioriteringer

Prioritering av ulike deler av forsvarsevnen i tid og rom er nødvendig uansett ambisjonsnivå. I 16.3 har kommisjonen beskrevet ambisjonsnivået som vi mener er nødvendig. Enkelte evner og kapasiteter er satt foran andre, og noen er tatt ut. Det er verken mulig eller hensiktsmessig å få til alt samtidig. Det er imidlertid stor forskjell på å prioritere mellom evner og kapasiteter når det i utgangspunktet er rimelig samsvar mellom ambisjon og ressurser, og i de tilfeller det ikke er det.

Status for norsk forsvarsevne er at det ikke er samsvar mellom ambisjon og ressurser. Nedprioriteringer i en slik situasjon er en egen øvelse. Det er altså allerede en ubalanse mellom ambisjon og ressurser. Da vil prioritering av evner og kapasiteter sjelden gi noen vesentlig bedring av operativ evne. Det blir snarere et valg om hvilke evner som skal skjermes for kutt. Mange i forsvarssektoren opplever at dette har vært normaltilstanden i mange år. Moderniserings- og effektiviseringsgevinsten har vært krevende å ta ut. Forsvarskommisjonen er like fullt i mandatet bedt om å vurdere hva som kan prioriteres ned for å gi rom for noe annet under forutsetning av at nasjonale sikkerhetsinteresser kan forsvares.

I lys av sikkerhetssituasjonen og tilstanden for vår forsvarsevne er en slik øvelse grunnleggende kunstig. Flere av våre nasjonale sikkerhetsinteresser er allerede under press. Inndekning av allerede identifiserte mangler og sårbarheter kombinert med prisvekst vil om få år spise opp det lille handlingsrommet som ligger i den gjeldende budsjettbanen. Diskusjon om nedprioriteringer i en slik situasjon vil raskt dreie seg om ytterligere krav til effektivisering og nedskalering av kapasiteter, når det vi trenger er en diskusjon om en fundamental endring av Forsvarets rolle i forsvaret av Norge.

Nedprioriteringer i dette perspektivet bør derfor først og fremst handle om å vurdere hvilke oppgaver Forsvaret ikke lenger kan forventes å løse, hva Forsvaret skal være i stand til og hva som kan overlates til andre aktører. Utfordringen er at store deler av dagens forsvar er i aktiv bruk i det daglige. Fastsatte militære støtteoppgaver som myndighetsutøvelse, maritim overvåking, grensevakt og ulike former for beredskap er oppgaver staten uansett må få løst. Andre militære oppdrag som vakthold og sikring, etterretningsvirksomhet, tilstedeværelse, operasjoner utenlands og suverenitetshevdelse på land, til sjøs og i luften er vesentlige aktiviteter for å understøtte nasjonale sikkerhetsinteresser.

Når regnestykket ikke går opp, prioriterer en gjerne ned anskaffelser som ikke har kommet så langt i prosessen. Da blir det ikke lenger penger å spare på å nedskalere, eller å redusere beredskapsbeholdning og støttetjenester som skal gi Forsvaret utholdenhet over tid. Når det knapt er noe igjen å kutte, kutter en det som gir færrest praktiske konsekvenser.

Forsvarskommisjonens vurdering av å nedprioritere er ikke det samme som at det ikke skal stilles krav til vesentlighet, effektivitet og nøkternhet ved all offentlig ressursbruk. Det er uaktuelt å fremme en anbefaling om et omfattende økonomisk løft for forsvarsevnen uten at det samtidig blir stilt tøffe og kontinuerlige krav til effektiv og ansvarlig ressursbruk (se også 15.2.1 og 15.2.4). I en tid der Forsvaret skal vokse blir styring og ledelse avgjørende. Forsvarskommisjonen har likevel identifisert noen eksempler på mer konkrete nedprioriteringer. Disse kuttene vil neppe gi rom for reell styrking på andre områder. De vil også kunne redusere Forsvarets evne til å understøtte nasjonale sikkerhetsinteresser.

Nedprioritering basert på dimensjonerende prinsipper

Forsvarskommisjonen fastslår i 12.3 at forsvarsevnen i større grad må tilpasses tilpasset krise og krig. Forsvaret må ha økt utholdenhet og volum, styrket maritim profil og større teknologisk modenhet for å verne om norsk sikkerhet. Med disse dimensjonerende prinsippene til grunn, er det mulig å peke på noen områder som kan kuttes, nedjusteres og prioriteres lavere.

Store deler av Forsvaret er allerede nå så redusert i volum og omfang at disse er på et kritisk lavt nivå. Ytterligere kutt vil i realiteten gjøre det umulig å opprettholde kompetanse på ulike kapasiteter over tid. Man vil heller ikke kunne bidra i fellesoperasjoner på en måte som gir effekt. Reduksjon i Forsvarets bredde av kapasiteter blir dermed den reelle konsekvensen av ytterligere kutt. Det vil redusere Norges evne til innflytelse på egen sikkerhet. Forsvaret vil ikke være i stand til å gi like mange handlingsalternativer til norske myndigheter.

Denne risikoen kan reduseres ved at Norge øker sin avhengighet av alliert støtte for å dekke opp for manglende kapasiteter. En kan for eksempel ta ut hele kampsystemer eller strukturelementer som det ikke lenger vil være økonomisk mulig å holde seg med. Eksempler kan være fregatter, ubåter eller stridsvogner. Disse funksjonene kan overlates til store allierte land i de to første tilfellene, og til Sverige og Finland i det siste. En slik nedprioritering av egenevnen gjør at en må vurdere en mer permanent alliert tilstedeværelse på norsk jord, slik som NATO har i de baltiske land.

Norge må også vurdere et økt alliert aktivitetsnivå i våre nærområder. Dette vil kunne gi muligheter for at Forsvaret rendyrker sin rolle som tilrettelegger for alliert mottak og forsterkning, med vekt på vertslandsstøtte og infrastruktur for allierte. Det er likefult usikkert om store allierte er villige til å ta over mer av Norges sikkerhetsbehov, gitt det økte presset på allierte ressurser og Norges økonomiske handlingsrom.

Dersom Forsvaret primært skal dimensjoneres for krise og krig og primæroppgavene, vil en måtte nedprioritere innsats i utenlandsoperasjoner. Med dette mener forsvarskommisjonen internasjonal innsats i operasjoner utenfor det euroatlantiske området. Denne aktiviteten er allerede betydelig redusert sammenliknet med perioden frem til 2014, og den forventes å bli mindre omfattende i fremtiden. Dette innebærer at norske myndigheter må prioritere enda hardere hvilke oppdrag Forsvaret skal utføre.

Forsvarskommisjonen mener vi bør prioritere oppdrag som har direkte betydning for norsk sikkerhet. Dette må baseres på en vurdering for muligheten for å gjøre en reell forskjell der vi kan samvirke med våre nærmeste allierte. Videre vil mindre bidrag til trening og opplæring av utenlandske styrker kunne gi verdifull støtte uten at det har store konsekvenser for nasjonal sikkerhet og beredskap. Det er imidlertid vanskelig å forestille seg at det vil være mulig å redusere norsk deltagelse i NATOs stående styrker og støtte til kollektivt forsvar. En manglende vilje til å bidra fra norsk side kan redusere sjansen for at vi får den hjelpen vi vil trenge i krise og krig.

En dimensjonering for krise og krig med redusert bredde og volum, kan gjøre at Forsvaret trolig ikke kan støtte det sivile samfunn slik det er lagt opp til i dag. Dermed må andre myndigheter overta eller gjøre mer av de oppgavene Forsvaret i dag utøver for sivile myndigheter. Dette vil bli en reversering av utviklingen de siste 30 årene.

Det må da vurderes om ambisjonsnivået for Forsvarets myndighetsutøvelse på vegne av andre myndigheter, oppgave 6 i dagens oppgavesett, må nedjusteres. I dag har vi eksempelvis en Kystvakt som primært er dimensjonert for dette, i tillegg til å utøve suverenitetshevdelse. I Norge har vi valgt en unik og meget fleksibel modell for å få mest mulig ut av statens samlede ressurser for å ivareta sikkerhet og norske interesser i våre kyst- og havområder. En kan argumentere for at den alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen må gi en ny oppgavefordeling. For eksempel ved at de militære oppgavene rendyrkes i videreutviklingen av Marinen, mens andre myndigheter bygger opp kapasitet til å håndtere fiskeriforvaltning og støtte til toll og politi.

Forsvarskommisjonen mener at dette vil svekke vår nasjonale evne til å håndtere de samlede oppgaver i kyst- og havområdene. Dette gjelder særlig i en fremtid der klimaendringene vil gi villere vær og vår evne til å oppdage og kunne håndtere sammensatt virkemiddelbruk vil øke. Et gråmalt skip kan ha en avskrekkende effekt på aktører som vil oss vondt. Det gir oss mulighet til å håndtere hendelser på et lavere nivå og med mindre makt enn med ordinære krigsskip. Statens kostnader med å bygge opp evne til å overta de tradisjonelle kystvaktoppgavene vil også trolig overstige det vi i dag bruker på Kystvakten.

Forsvarets avhengighet av sivil støtte vil fortsette å øke de neste 10–20 årene. En dimensjonering av Forsvaret for krise og krig, og med redusert volum, vil lede til at forsvarssektoren i større grad rendyrker det militære kjerneoppdraget. En vil i økende grad sette bort tjenester som ikke strengt tatt må løses av militære avdelinger. Denne rapporten har belyst betydningen av strategiske avtaler med næringslivet og at Forsvaret må bli bedre på å utnytte kompetansen som finnes i andre sektorer (13.5.1).

Forsvaret er avhengig av støtte fra sivil og privat sektor, ikke minst for forsyninger. Arbeidet med å planlegge og legge til rette for den sivile støtten til Forsvaret må fortsette. Kommisjonen mener det er betydelige muligheter for effektivisering og innsparing her. Det må samtidig være oppmerksomhet om mulige begrensninger i bortsetting av tjenester fra militære til sivile aktører.

Omorganisering kommer med en kostnad. Nedleggelse av baser og avdelinger innebærer ofte store umiddelbare kostnader. Strukturarven legger begrensninger på handlingsrommet. På lengre sikt vil effektiviseringsgevinster bidra til å gjøre nedleggelser mer lønnsomme. I tillegg kommer de samfunnsmessige ringvirkningene for næringsliv, sysselsetting og bosetting. Derfor er diskusjoner om lokalisering grunnleggende politiske og har i alle år preget forsvarsdebatten og behandling av langtidsplaner på Stortinget.

I stedet for å peke på spesifikke baser og avdelinger, vil forsvarskommisjonen fremheve betydningen av å videreutvikle robuste fagmiljøer der hvor Forsvaret har sin kjerneaktivitet i dag. Konsentrasjon gir muligheter for å effektivisere stab- og støttefunksjoner. Det gir også større muligheter for å rekruttere og beholde personell som kan ha et karriereløp i en region. Dette vil kunne redusere behovet for pendling, gjøre Forsvarets boligpolitikk mer målrettet og tilrettelegge for nærings- og kompetanseklynger mellom industri og forsvar.

Til slutt vil dimensjonering for god utnyttelse av teknologi gi en føring for hvor man kan prioritere ned. Som forsvarskommisjonen har belyst ligger det et betydelig effektiviserings- og innsparingspotensial i å ta i bruk ny teknologi. Mange oppgaver som i dag utføres av mennesker kan utføres mer effektivt av eksempelvis sensorer og droner. Forsvaret må få mer effekt ut av de plattformene det allerede har ved å integrere ny teknologi. Teknologi som allerede er tilgjengelig på markedet og som anvendes av andre allierte må prioriteres i stedet for å utvikle skreddersydde løsninger.

16.4.3 Forsvarsbudsjettet som statlig prioritering

Å hente inn Forsvarets ressursbehov gjennom kutt eller besparinger fremstår altså både urealistisk og utilstrekkelig. Midlene må komme ved hjelp av økt statlig prioritering over forsvarsbudsjettet. Dagens forsvarsbudsjett er på 76 milliarder kroner, men om lag bare 4,3 pst. av statsbudsjettet. Som vist i figur 16.5 går mesteparten av statsbudsjettet til folketrygden, som inkluderer blant annet pensjoner, sykepenger, dagpenger, foreldrepenger og enkelte helsestønader. Norge bruker også mer penger på vei og transportprosjekter enn på forsvaret av Norge. Nasjonal transportplan estimeres til omkring 1200 milliarder kroner over de neste 12 årene, hvorav nesten 1100 milliarder er tenkt finansiert av staten. Andre store utgiftsområder er rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner, overføringer til regionale helseforetak og utgifter innen samferdselssektoren, og utdanningssektoren.

Kilde: Regjeringen.no

Der staten tidligere hadde forsvar av folk og land som sitt viktigste oppdrag, går brorparten av budsjettene i dag til statlig drift og velferd. For å finansiere et nødvendig løft må forsvaret av Norge prioriteres høyere enn i dag. Det er utfordrende, men fullt mulig. Perspektivmeldingen fra 2021 viste at det årlige ekstra handlingsrommet til nye satsinger vil være mindre i årene som kommer.114 Finansdepartementet har anslått at det årlige handlingsrommet i statens budsjett det nærmeste tiåret er «ventet å bli om lag 4 milliarder kroner årlig, mot 21 milliarder kroner årlig i årene vi har bak oss. De nærmeste årene tilsvarer det årlige handlingsrommet det beløpet som skal til for å dekke demografiutgifter i kommuner og helseforetak. Dersom slike utgifter i sin helhet skal dekkes over statsbudsjettene, vil hele det anslåtte handlingsrommet gå med til dette».

Finansdepartementet understreker at «[a]llerede vedtatte eller varslede planer og ambisjoner gjennom langtidsplanen for forsvaret, Nasjonal transportplan og lignende vil kunne kreve betydelige budsjettøkninger i årene fremover. Slike økninger må i stadig større grad finansieres gjennom omprioriteringer og effektiviseringstiltak.»115 Siden 2021 har imidlertid statsinntekter og sentrale markeder utviklet seg noe annerledes enn forventet.

Perspektivmeldingen er like fullt relevant og peker også på at utfordringene øker på lengre sikt: «Ser vi lenger frem enn det første tiåret, øker utfordringene. Andelen eldre over 80 år øker, samtidig som fondsinntektene gradvis vil finansiere en mindre del av de offentlige utgiftene. Etter hvert vil det oppstå et økende inndekningsbehov. Det betyr at inntektene må økes eller utgiftene reduseres. Med de forutsetningene som er lagt inn i basisforløpet i denne meldingen, må statens utgifter kuttes eller skattene økes tilsvarende 5,6 pst. av fastlands-BNP frem mot 2060. Det tilsvarer en årlig innstramming på nær 5 milliarder per år, som må få utslag i enten reduserte utgifter eller økte inntekter. Basisforløpet tar utgangspunkt i at friske eldre kan stå lenger i arbeid. Det antas dermed at pensjonsreformen virker, og det demper inndekningsbehovet i tiårene fremover.»116

En eventuell opptrapping av forsvarsbudsjettet må derfor veies mot at det i fremtiden vil koste mer å opprettholde dagens tilbud innen store utgiftsposter som helse, utdanning, forskning, bistand, samferdsel og folketrygden. I praksis innebærer dette at en betydelig styrking av forsvar må skje som følge av prioriteringer mellom skatter, utgifter og hva man kan bruke av de økte olje- og gassinntektene. Selv om perspektivmeldingen peker på store utfordringer ved å opprettholde den budsjettfordelingen Norge har i dag på akkurat samme måte som før, sier det lite om hvordan vi må ordne oss for å tilpasse oss den verden vi er på vei inn i. En like viktig inngangsverdi er at vi må bruke mer penger på forsvar for å håndtere utfordringene vi nå står i.

Det er krevende, men mulig å gjøre de nødvendige prioriteringene for å møte en ny sikkerhetspolitisk virkelighet. Mer enn 3 pst. av BNP ble brukt på forsvar under den kalde krigen. Etter den kalde krigen ble forsvarssatsingen redusert fra 3 pst. til 1,5 pst. Norske myndigheter har handlingsrom til å gjøre nødvendige prioriteringer. Hvorvidt det blir gjort er et spørsmål om politisk vilje.

16.4.4 Det økonomiske mulighetsrommet

En sammenligning av Norges inntekter og utgifter (figur 16.3 og 16.4) viser at Norge har større rom for å prioritere økte forsvarsbudsjetter enn nesten alle andre land i verden. De siste årenes økning av forsvarsbudsjettene i store land som USA, Frankrike og Tyskland har i all hovedsak måttet finansieres med lån. Til tross for en svært krevende økonomisk situasjon i Europa, har flere allierte gått til ekstraordinære skritt for å finansiere det man mener er helt nødvendige forsvarsløft.

Kilde: Regjeringen.no

For å unngå et grunnlovfestet gjeldstak opprettet Tyskland et forsvarsfond på cirka 1000 milliarder kroner for å kunne styrke eget forsvar. Pengene eksisterte ikke på bok, og man måtte gjennomføre en grunnlovsendring for å begynne gjenoppbygningen av det tyske forsvaret. Frankrikes president har foreslått å øke forsvarsbudsjettet med rundt 40 pst., til tross for at fransk statsgjeld i 2023 er større enn bruttonasjonalproduktet. Storbritannia opprettholder høye forsvarsbudsjetter, tross store økonomiske utfordringer og en statsgjeld som overgår landets samlede BNP. De amerikanske forsvarsbudsjettene fortsetter å klatre, selv om statsgjelden nærmer seg rekordhøye 130 pst. av BNP.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet og Nordea.

I motsetning til alle andre allierte sitter Norge på store petroleumsinntekter og finansreserver. Oljefondet gir et økonomisk handlingsrom som ingen andre vestlige land har. Dertil kommer at forverringen av sikkerhetssituasjonen for Norges del har gitt store ekstraordinære inntekter. Bare i 2022 tjente den norske stat cirka 1316 milliarder kroner på olje og gass, som er anslagsvis 1000 milliarder kroner mer enn i et normalår.

I 2023 forventes statens inntekter også å bli langt større enn normalt (figur 16.7). Satt på spissen betyr det at kun en liten del av de ekstraordinære inntektene for årene 2022 og 2023 er tilstrekkelig til å finansiere en vesentlig styrking av nasjonal forsvarsevne for å møte utfordringene vi nå står overfor.

Den største begrensningen på evnen til å bruke mer penger på forsvar utover eksisterende budsjetter, er derfor hensynet til å dele inntektene fra oljerikdommen med fremtidige generasjoner og unngå å overopphete norsk økonomi. Handlingsregelen har som mål å bevare oljefondets realverdi for fremtidige generasjoner, men også å sørge for en gradvis bruk av oljeinntektene i norsk økonomi for å unngå for stor inflasjon, hollandsk syke eller andre finansielle sykdommer.117

Handlingsregelen er viktig for å bevare Norges økonomiske stabilitet og trygghet på lang sikt. Regelen representerer også en av de viktigste normene i norsk politikk og har bred støtte på tvers av partiene. En rekke regjeringer har demonstrert at regelen tillater et visst handlingsrom, og brukt noe mer oljepenger enn anbefalt, uten at det har utløst store økonomiske problemer. Finanskrisen og støtteordningene i forbindelse med koronapandemien viser også at det er mulig å finne midler til å løse kritiske utfordringer når det er behov for det.

Norske myndigheter har også mulighet til å gjøre slik de aller fleste andre land må; kutte i andre sektorer eller øke inntektene. Ulike aktører i norsk politikk har pekt på at Norge bruker langt mer penger enn sammenlignbare land. Det må likevel anerkjennes at norske regjeringer de siste 30 årene har vist begrenset vilje og evne til større prioriteringer i statsbudsjettet. Uforholdsmessig store inntekter fra energieksport og fondsavkastning gjør det vanskelig å gjøre nødvendige prioriteringer. Dette har blant annet ført til at norsk offentlig sektor nå er større enn i nesten noe sammenliknbart land og står for om lag 60 pst. av fastlands-BNP.

Hvorvidt norske myndigheter skal bruke de nødvendige ressursene på sikkerhet, forsvar og beredskap er derfor et grunnleggende politisk spørsmål. Om man skal gjøre det ved å gjøre unntak fra handlingsregelen, øke skattene, eller redusere utgiftene på andre budsjettområder, er også et politisk spørsmål. Det er likevel ikke til å komme fra at Norge har bedre forutsetninger for å foreta en slik prioritering enn nesten noe annet land i verden.

16.5 En økonomisk plan for forsvaret av Norge

16.5.1 Behovet for et økonomisk forlik

Norge trenger en omfattende økonomisk plan for sikkerhet, forsvar og beredskap. Tilstanden på vår forsvarsevne og den alvorlige sikkerhetssituasjonen vi står overfor, gjør at forsvar må prioriteres høyt i mange år fremover. Penger har begrenset verdi dersom befolkning, territorium, verdier og institusjoner ikke er tilstrekkelig sikret. Som reflektert av kostnadsberegningene i 16.3 er kostnaden knyttet til å realisere en ambisjon om å styrke vår forsvarsevne og kunne ta større ansvar for egen sikkerhet store.

Kostnaden forbundet med et slikt løft og de nasjonale utfordringene og mulighetene det kan medføre taler for et bredt politisk forlik. En sak av en slik viktighet og størrelse bør besluttes og eies av så mange av Stortingets partier som mulig. En samlende politisk avtale om å finansiere en styrking av forsvarsevnen må ha som formål at norske strategiske interesser blir ivaretatt i et langsiktig og forutsigbart perspektiv. Et forlik vil sikre en planmessig og helhetlig utvikling av vår forsvarsevne med en nødvendig grad av forutsigbarhet.

Forsvarskommisjonen har vurdert flere tiltak en økonomisk plan kan bygge på. Et mulig tiltak kunne være et eget forsvarsfond. Fra et økonomisk perspektiv forstår forsvarskommisjonen det imidlertid slik at dette gir liten mening. Norge har allerede et stort nasjonalt fond i form av Statens Pensjonsfond Utland og er inne i en periode der inntektene fra salg av olje og gass er formidable.

I motsetning til våre allierte, trenger Norge heller ikke låne penger eller opprette fond for å komme rundt gjeldstak eller andre begrensninger. Norge har de nødvendige økonomiske ressursene til å styrke nasjonal sikkerhet, dersom det er politisk vilje til det.

Kommisjonen har videre vurdert mulighetene for å lovfeste nivået på forsvarsbudsjettet for å sikre at det ikke faller under et kritisk minimum, slik man har sett i perioden etter den kalde krigen. Det vurderes som lite hensiktsmessig. Norge har ikke tradisjon for denne type lovgivning, samtidig som det ikke vil være politisk ønskelig eller realistisk å binde Stortinget på denne måten. Et argument for en slik løsning vil åpenbart være det signalet en slik formell politisk forpliktelse vil gi i NATO. Dersom Norge mener alvor må imidlertid slike forpliktelser kunne overholdes og formidles på annet vis fra norsk side. Forsvarskommisjonen har også drøftet muligheten for en form for ny «handlingsregel» med sikte på økte bevilgninger til forsvarsformål, men kommet frem til at en slik tilnærming vil være for sårbar for politiske og økonomiske skifter.

Norsk politikk har derimot lang tradisjon for å søke enighet for å sikre langsiktighet på sentrale politikkområder. Dette har skjedd gjennom brede politiske forlik, ofte i form av politiske avtaler mellom de politiske partiene. Eksempler er skattereform, pensjonsreform, og den politiske avtalen om støtte til Ukraina fra vinteren 2023. Dette gjelder også i sikkerhets- og forsvarspolitikken, der langtidsplanene har gitt betydelig forutsigbarhet. Et bredt forsvarsforlik for Norge vil representere en viktig videreføring av denne tradisjonen.

16.5.2 En økonomisk opptrappingsplan

Forsvarskommisjonen anbefaler at regjeringen inviterer Stortinget til en samlende politisk avtale for et omfattende økonomisk løft (figur 16.11 og 16.12) som bygger på en kombinasjon av budsjettløft, ekstrabevilgninger og balansering av driftsmidler over tid.

Et umiddelbart og permanent budsjettløft

Forsvarsbudsjettet må løftes til et nivå som gjør det mulig å gjennomføre kritiske tiltak som styrker Forsvarets egenevne (16.3.2), gir rom for å starte en nødvendig maritim satsing i tide (16.3.3) og samtidig legger til rette for det helhetlige løftet for forsvarsevnen som vil understøtte forsvaret av Norge over tid (16.3.4). For å bidra til dette anbefaler forsvarskommisjonen at forsvarsbudsjettet økes til et nivå som er om lag 30 milliarder kroner høyere enn gjeldende vedtatte budsjettbane.

En hurtig, men gradvis økning av forsvarsbudsjettet med 15 milliarder kroner frem til 2025 og ytterligere 15 milliarder i 2026 vil gjøre det mulig å håndtere de umiddelbare behovene. Forsvarskommisjonen anerkjenner at det vil bli utfordrende for forsvarssektoren å omsette disse ressursene raskt. Kommisjonen mener like fullt at situasjonens alvor og at Norge ikke innfrir NATO-målet om 2 pst. av BNP til forsvarsformål gjør at ytterligere forskyvning innebærer for stor risiko og en uakseptabel politisk kostnad.

En styrking av forsvarsbudsjettet med om lag 30 milliarder kroner vil ikke bare bidra til at Norge tar et stort steg i retning av å møte vår minimumsforpliktelse til NATO om 2 pst. av BNP til forsvar. Det vil også bidra til økt forutsigbarhet for Forsvaret ved å redusere utfordringen med svingninger i forsvarsbudsjettenes andel av BNP som følge av varierende olje- og gassinntekter. Anskaffelsesprosjekter i gjeldende plan kan med dette løftet fremskyndes der det er mulig. Norske myndigheter kan gjøre store investeringer i ammunisjon og sette forsvarssektoren i stand til å håndtere samtidige utfordringer knyttet til omstilling, vekst og høyt aktivitetsnivå.

Ekstrabevilgninger i 10 år

Avsetning av en større bevilgning per år over en tiårsperiode gir rom for å kunne få raskest mulig effekt av en nasjonal maritim satsing og et ytterligere løft for forsvarsevnen. Her ligger det inne investeringsbehov som det første grepet ikke har inndekning for. En betydelig andel av bevilgningen kan brukes på innkjøp fra allierte og vil dermed medføre begrenset inflasjon i norsk økonomi, samtidig som det skapes rom for en betydelig styrking av Forsvaret.

I vurderingen av dette grepet inngår også behov for å drifte utgående og innkommende systemer samtidig for å unngå uakseptabel reduksjon av operativ evne i en usikker tid. Slike forutsigbare årlige bevilgninger gjør det mulig å dekke inn de store investeringskostnadene for blant annet ny overflatestruktur i Sjøforsvaret, et forsterket luftvern og ammunisjonen for å forsvare landet og våre allierte. For å sikre den nødvendige veksten i Forsvarets struktur må dette komme i tillegg til bevilgningene i ordinær budsjettbehandling.

Forsvarskommisjonen anbefaler at det blir satt av en ekstrabevilgning på 40 milliarder kroner hvert år i ti år for å gjøre en maritim satsing og et ytterligere helhetlig løft for forsvarsevnen mulig.

Ytterligere budsjettøkning etter perioden med ekstrabevilgninger

Tiltak må iverksettes for å motvirke ubalanse mellom investeringsmidler og midler til drift over tid. Ekstrabevilgningene beskrevet i del 2 må bli fulgt opp med nødvendige ressurser til en høyere driftsprofil. Den politiske avtalen bør ta stilling til at drift av nye systemer kjøpt inn som følge av ekstrabevilgninger blir dekket gjennom ytterlige tillegg til de ordinære forsvarsbudsjettene. En permanent styrking av forsvarsbudsjettet med driftsmidler på om lag 10 milliarder kroner etter at ekstrabevilgningene avsluttes vil være tilstrekkelig for å håndtere økte driftskostnader.

Et omfattende økonomisk løft gjennom en politisk avtale som beskrevet her vil kreve ekstraordinære tiltak. Forsvarskommisjonen mener at hensynet til nasjonal sikkerhet må veie tyngre i nasjonale prioriteringer av ressursbruk. Unntak fra handlingsregelen vil måtte vurderes for å få satt i gang tiltak raskt. Dersom en større krig eller krise inntreffer er det ingen garanti for at oljefondet vil opprettholde sin verdi. Det er heller ikke utenkelig at Norge kan havne i en situasjon hvor den eller de som hjelper oss forventer at oljefondet må finansiere deler av hjelpen vi får. Dette tilsvarer situasjonen overfor Storbritannia under og like etter andre verdenskrig. Hensynet til fremtidige generasjoners velferd handler om mer enn deres økonomiske sikkerhet. Uten at befolkning, territorium, verdier og institusjoner er tilstrekkelig sikret, har penger på bok liten verdi.

Forstørr bilde

16.6 Kommisjonens vurdering

Forsvarskommisjonen mener det bør gjennomføres en omfattende satsing på forsvaret av Norge. Regjeringen bør invitere Stortinget til en bred politisk avtale som sikrer robust finansering over tid. Forsvarsbudsjettet bør løftes med 30 milliarder kroner fra gjeldende nivå, kombinert med at ytterligere 40 milliarder kroner blir satt av til investeringer i sikkerhet, forsvar og beredskap hvert år i en tiårsperiode. Etter perioden med ekstraordinære avsetninger for å løfte forsvarsevnen er over, anbefales det at de 40 milliardene avløses av et permanent tillegg på 10 milliarder kroner. I kombinasjon med de første 30 milliardene vil det sikre at den omfattende styrkingen av Forsvaret dette innebærer, ikke leder til langsiktig ubalanse mellom investeringer og drift.

Forstørr bilde

Dersom det politiske Norge ikke kommer til enighet om en avtale av en slik størrelsesorden vil varianter av en videreføring av gjeldende økonomiske og kvalitative ambisjon for Forsvarets utvikling være det reelle alternativet. Et slikt ambisjonsnivå vil verken møte alvoret eller i nødvendig grad styrke evnen til å ta større ansvar for egen sikkerhet.

Et videreført eller delvis oppjustert bevilgningsnivå til forsvar, vil med sviktende forutsetninger, prisvekst og økte driftsutgifter gi gradvis mindre egenevne og dertil økt belastning på andre allierte og sivile beredskapsaktører. Den politiske risikoen vil øke og norske myndigheter vil erfare at Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom reduseres. Norge vil i økende grad sakke akterut blant allierte land som alle styrker egen forsvarsevne. Forsvarskommisjonen er klar på at et økonomisk løft må til og at det haster.

Et økonomisk løft av denne størrelsesorden vil være en stor nasjonal beslutning med konsekvenser for mange politikkområder og for kommende generasjoner. Forsvarskommisjonens budskap er at fravær av et slik løft også er en stor nasjonal beslutning som vil ha konsekvenser for alle politikkområder og kommende generasjoner. Det er kommisjonens klare forventning at regjering, Stortinget og offentligheten tar denne vanskelige og viktige debatten.