Del 1
Bakgrunn og status

2 Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk i historisk perspektiv

Forstørr bilde

Foto: NATO

Forsvaret hos oss skal være et uttrykk for et lite folks vilje til å trygge sin frihet og fred. Den følelsesmessige appell må ligge i de samfunnsmessige verdier som det norske folk har skapt, verdier som vi holder høyt, og som vi vil videreføre og bevare for kommende slektsledd.

Forsvarskommisjonen av 1946, Del 6, s. 104

For å forstå hvordan Norge best kan møte fremtiden må vi forstå hvor vi kommer fra. Del I av rapporten utgjør kommisjonens vurdering av bakgrunn, status og utfordringer for vår forsvarsevne.

Historien gir oss viktig innsikt i hvordan politiske veivalg og prioriteringer har formet rammebetingelsene for norsk sikkerhet. Forsvarskommisjonen har vært opptatt av å identifisere de varige og bestandige elementene i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk for å bedre forstå forutsetningene Norge har for å møte en mer ustabil og usikker fremtid. Kapittel 2 setter norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk i historisk perspektiv.

Forsvarskommisjonen har lagt vekt på å forstå status for vår forsvarsevne i dag for å kunne vurdere veivalg og prioriteringer for utviklingen av forsvarsevnen i et 10–20-årsperspektiv. I kapittel 3 gir kommisjonen en situasjonsbeskrivelse og vurdering av hvordan det står til med Forsvarets egenevne, status for totalforsvaret og det sivil-militære samarbeidet, og til slutt tilstanden for vårt internasjonale samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området.

2.1 Innledning

Norges sikkerhets- og forsvarspolitikk har vært preget av kontinuitet siden andre verdenskrig. Grunnleggende rammer og premisser har hatt bred oppslutning i Stortinget og befolkningen. Samtidig er norsk sikkerhetspolitikk blitt tilpasset skiftende omstendigheter. Dette kapittelet beskriver Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske utvikling inndelt i fire perioder, og hvilke konsekvenser dette har hatt for Forsvaret og forsvarssektoren. Hovedvekten er lagt på perioden etter 1991, og på eksterne og interne faktorer som har påvirket utviklingen av forsvarsevnen. Det har vært et sentralt poeng for forsvarskommisjonen å ikke være for tilbakeskuende, men i stedet konsentrere oss om hovedlinjer som har relevans for videreutviklingen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det vil derfor være en rekke elementer eller hendelser som ikke tatt med i denne korte historiske fremstillingen.

2.2 Fra nøytral til alliert

I mange tiår etter 1814 var det ingen ytre trussel mot et Norge i union med Sverige. En svak nasjonaløkonomi ga ikke rom for å bruke penger på forsvar. Det gjorde at Norge knapt hadde et funksjonelt forsvar mot invasjon. Under slike omstendigheter var det lite grunnlag for verken å utvikle en strategisk kultur eller for å bygge opp et forsvar som kunne forsvare landet eller yte vesentlig motstand ved et eventuelt angrep. Da Norge fra 1895 styrket Forsvaret både som en følge av den politiske konflikten med Sverige, og i tråd med tidens nasjonalisme, startet man i praksis på bar bakke. Norge bygget opp festningsanlegg langs grensen mot Sverige i Sør-Norge og bestilte panserskip fra Storbritannia og kanoner fra Tyskland.

Forstørr bilde

Foto: Forsvarsmuseets bildearkiv

Etter unionsoppløsningen i 1905 startet Norge for alvor med å utvikle en egen utenrikspolitikk. I årene frem mot og inn i første verdenskrig var Europa preget av militær opprustning og etablering av stormaktsallianser. Nøytralitetsvakt var Forsvarets hovedoppgave. Målet for Norge ble å delta aktivt i den internasjonale økonomien og fremme internasjonal rett. Men samtidig skulle Norge holde seg utenfor stormaktspolitikken, og erklære seg nøytralt dersom det brøt ut krig. Under første verdenskrig var Norge «den nøytrale allierte» i nord. Denne sikkerhetsstrategien kombinerte alliansefrihet og nøytralitet, med en antatt sikkerhetsgaranti fra Storbritannia i tilfelle krig.

Norge hadde holdt seg utenfor krig siden 1814, og i lys av erfaringen fra første verdenskrig var det en utbredt oppfatning at Norge også i fremtiden kunne holde seg utenfor nye kriger gjennom forhandlinger, et aktivt diplomati og deltakelse i Folkeforbundet. Et sterkt forsvar kunne virke provoserende, og man ville ikke risikere at materielle verdier og menneskeliv gikk tapt. Forsvarets hovedoppgave i 1920- og 1930-årene ble å vedlikeholde en militær styrke som innfridde nøytralitetskravene i Haagkonvensjonen for å kunne gjøre krav på nøytrale rettigheter. Det økonomiske uføret i mellomkrigstiden førte til kutt i forsvarsutgiftene, og at Forsvaret i stor grad ble forsømt.

Da Stortinget i 1932 vedtok en ny forsvarsordning var konseptet en liten styrke, en godt utrustet og trent feltbrigade for hvert divisjonsområde, som skulle få støtte av flere mobiliseringsavdelinger ved fare for krig. Dette ga for første gang et realistisk ambisjonsnivå med et rimelig samsvar mellom mål og midler, og ressursene ble omprioritert fra Hæren til Hærens- og Marinens flyvesen i lys av et trusselbilde i endring. Året etter ble det opprettet et bredt sammensatt forsvarsråd, som bidro til bedre samvirke mellom sivil og militær sektor. Den vedtatte forsvarsstrukturen ble tilført betydelige økonomiske midler i slutten av 1930-årene, men tiltakene kom for sent, og etterslepet var stort. Dessuten var det stor uenighet internt i Forsvaret om prioriteringene av materiell mellom forsvarsgrenene og landsdelene. Da Tyskland angrep Norge i 1940, var vi svært dårlig forberedt og hadde liten militær evne til å forsvare landet.1

Etter erfaringen fra krigen valgte norske myndigheter å bygge sin sikkerhet på andre forutsetninger. «Aldri mer 9. april» ble slagordet som oppsummerte hvor galt det hadde gått, og at man måtte ta fundamentalt nye sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg. Fredsoptimismen etter 1945 ble raskt erstattet av en ny krigsfrykt med fremveksten av den kalde krigen.

Før andre verdenskrig hadde det vært en utbredt oppfatning at Norge lå i et perifert geografisk område i Europa, og at vi derfor kunne holde oss utenfor konflikt. Andre verdenskrig hadde demonstrert at dette ikke var tilfelle. En av de viktigste lærdommene fra andre verdenskrig var at Norge sannsynligvis ville bli trukket med i en ny konflikt mellom stormaktene som følge av vår strategiske beliggenhet. Etter hvert som den kalde krigen utviklet seg, ble det klart at Norge, de nordatlantiske havområdene og nordområdene var av stor strategisk betydning for begge maktblokkene.

En annen viktig lærdom var at Norge ville trenge støtte og hjelp fra større stater ved en ny krig.2 Etter å ha vurdert mulighetene for et skandinavisk forsvarsforbund, vedtok Stortinget våren 1949 med stort flertall å melde Norge inn i NATO som et av de tolv opprinnelige medlemmene. De atlantiske maktene USA og Storbritannia var de viktigste sikkerhetsgarantistene.

En tredje viktig lærdom var at støtte og hjelp fra allierte måtte forberedes i fredstid for å være effektiv i krig.3 I tiårene som fulgte tilslutningen til NATO, ble det bygget opp et nært samarbeid med allierte hvor felles øvelser og trening, forhåndslagring av utstyr, og andre forberedelser i fredstid skulle sikre at Norge kunne motta hjelp i krise og krig. Denne invitasjonspolitikken har stått sentralt i hele etterkrigstiden.

Forstørr bilde

Kilde: Sammenstilling av ulike dataset fra nasjonale regnskapstall. Forskjellige rapporteringsmetoder gjør at en fremstilling som går over så lang tid må betraktes som omtrentlig.

En fjerde lærdom var at norsk sikkerhet var avhengig av et sterkt nasjonalt forsvar. I etterkrigstiden var det bred politisk oppslutning om å styrke Forsvaret. Dette gjorde det mulig å satse betydelig på å bygge opp et landsdekkende og balansert invasjonsforsvar. Et minimum av stående nasjonale styrker i høy beredskap, kombinert med planer for hurtig mobilisering av Forsvarets hovedstyrker, skulle sikre at et angrep øyeblikkelig ble møtt med betydelig militær motstand og kunne holde forsvarskampen gående inntil Norge mottok allierte forsterkninger. «Holdetid» var et sentralt element i invasjonsforsvaret, og var et mål på hvor lenge det norske forsvaret ville være i stand til å motstå et militært angrep fra Sovjetunionen. Holdetid ble nedfelt i den første langtidsplanen i 1946, utgjorde grunnlaget i langtidsplanleggingen til Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) fra 1970-tallet, og forble kjernen i det norske forsvarskonseptet gjennom hele den kalde krigen og i noen grad etterpå.4

Tyngdepunktet for invasjonsforsvaret ble fra tidlig i 1950-årene liggende i Nord-Norge, med Bodø og Indre Troms som hovedområder. En annen viktig søyle i forsvarskonseptet var den gjensidige støtten og samarbeidet mellom Forsvaret og det sivile samfunn for å forebygge, planlegge for, og håndtere kriser i fred, sikkerhetspolitiske kriser, væpnet konflikt og krig. Totalforsvarskonseptet ble utviklet av den norske eksilregjeringen i London under andre verdenskrig, og i årene etter krigen ble Forsvaret prioritert høyt av et stort flertall på Stortinget.5 Utbruddet av Koreakrigen i 1950 førte til en kraftig opprustning globalt. De neste tiårene bevilget Stortinget om lag 3 pst. av BNP til Forsvaret (figur 2.4).6

2.3 Norge under den kalde krigen

2.3.1 Styrking av Forsvaret og alliert avhengighet

De drøyt 40 årene med kald krig var en relativt stabil periode for norsk sikkerhet. Den ideologiske konfrontasjonen mellom øst og vest låste verden i et fast sikkerhetspolitisk rammeverk. Stabiliteten ble likevel kontinuerlig utfordret og det oppsto flere større og mindre globale og regionale kriser.

Viktige komponenter i innsatsen for å styrke forsvaret av Norge etter andre verdenskrig var byggingen av et mye større og sterkere Forsvar, maksimal utnyttelse av verneplikten, oppbygging av et mobiliseringsforsvar og utnyttelsen av totalforsvaret. Noe våpen, militært materiell og infrastruktur som tyskerne etterlot seg kunne gjenbrukes. En avgjørende komponent var omfattende militær støtte og hjelp fra NATO generelt, og USA spesielt. Knapt noe annet NATO-land, ut fra folketall, mottok så mye støtte fra alliansen og USA som Norge. De viktigste allierte bidragene var kampfly, stridsvogner, og hjelp til å bygge opp en ny marine. I tillegg kom omfattende støtte til infrastrukturutbygging, forskning og utvikling, og materiell og finansiell støtte til oppbygging av Etterretningstjenesten.

Grunnet vår geografiske nærhet til den sovjetiske Nordflåtens strategiske ubåter på Kola-halvøya, atomprøvesprengningsfeltet på Novaja Semlja og nedlastingssonen til sovjetiske satellitter, ble Norge et viktig sted for overvåking av sovjetisk militær aktivitet. Norskekysten ble et sentralt sted for signaletterretning og avanserte systemer for å lytte etter ubåter, samt for å følge sovjetisk aktivitet i Barentshavet og Norskehavet. Norge mottok støtte til å bygge lyttestasjoner, radarer, maritime patruljefly og etterretningsfartøy. Like viktig var tilgangen på vestmaktenes kompetanse til å organisere og utruste et moderne forsvar, samt kontakter som ble etablert på ulike nivå.

Forstørr bilde

Foto: Skjelg Fremo / NTB

2.3.2 Forsvar og samfunn

I etterkrigstiden ble Forsvaret en del av samfunnet på en helt annen måte enn tidligere. Forsvaret hadde en viktig nasjonsbyggende funksjon. Frykten for at en ny krig ville bli total, førte til at hele samfunnet ble engasjert i forsvaret av landet. Hovedtrekkene var bred folkelig deltakelse, lik byrdefordeling og sterk tiltro til sentralstyring. Den kalde krigens totalforsvar var på mange måter «en vel planlagt væpnet dugnad».7 Det dreide seg om maksimal utnyttelse av verneplikten, utbygging av totalforsvaret, oppbygging av en nasjonal forsvarsindustri og lokal forankring av forsvarsinstallasjoner over hele landet. Mange steder var Forsvaret den dominerende virksomheten i lokalsamfunnet og ga jobber, skatteinntekter, skole- og helsetilbud.

En mer omfattende praktisering av verneplikten, lengre førstegangstjeneste og omfattende repetisjonsøvelser, bidro også til at store deler av den mannlige befolkningen kom i berøring med Forsvaret i perioder av livet. Ved en lovendring i 1979 ble kvinner som frivillig valgte å gjøre tjeneste i Forsvaret også pålagt mobiliserings- og tjenesteplikt. Fra 1985 ble det innført yrkesmessig likestilling mellom kjønnene i Forsvaret, og i 2014 ble både kvinner og menn omfattet av verneplikten. Et omfattende system basert på mobilisering og rekvisisjon skulle sikre at Forsvaret hadde tilgang på nødvendig personell og materiell dersom det ble krig. Systemet var strengt regulert gjennom beredskapslovgivningen, men ble i liten grad brukt.

På midten av 1980-tallet var omlag en firedel av Norges befolkning involvert i totalforsvaret.8 I samme periode lå Forsvarets samlede krigsstyrke på mellom 300 000 og 450 000 personer, med en daglig fredsorganisasjon på 30 000–40 000 personer. Dette resulterte i et toveisengasjement der Forsvaret ble engasjert i sivilsamfunnet og sivilsamfunnet i Forsvaret. Dette ga tette bånd og avhengighetsforhold, samtidig som støtte til det sivile samfunn hadde en sekundær rolle. Unntakene her var søk- og redningstjeneste, grensevakt og fiskerioppsyn. Det var Forsvarets støtte fra det sivile samfunn i krise og krig som var kjernen i totalforsvarskonseptet i denne perioden.

2.3.3 Norsk tilnærming til avskrekking og beroligelse

Den kalde krigen førte til at Norge mellom 1949 og 1990 utviklet en sikkerhetsstrategi som gikk ut på å kombinere avskrekking og beroligelse overfor Sovjetunionen, og integrasjon og avskjerming overfor NATO.9 Den doble politikken søkte å unngå at Sovjet skulle presse eller angripe Norge, samtidig som Norge balanserte mellom å bli integrert i NATO uten å bli for tett koblet til USA og andre allierte. Formålet var å skape seg et handlingsrom for småstaten Norge i balansegangen mellom to blokker. Norsk sikkerhetspolitikk i denne perioden var konsentrert om trusselen fra Sovjetunionen i nord. Gjennom NATO-medlemskapet fikk Norge en garanti for at et sovjetisk angrep på Norge ville bety krig med USA, noe som ga en grunnleggende trygghet. Samtidig uttrykte Norge overfor Sovjetunionen at vi på vår side ville gjøre vårt for å ivareta et lavt spenningsnivå i regionen.

Alliansesamarbeidet ble rammet inn av de såkalte selvpålagte restriksjoner i fredstid, hvor de viktigste var base-, atom- og anløpspolitikken og visse begrensninger på alliert militær aktivitet i nord generelt og Finnmarksområdet spesielt. Disse beroligende eller avskjermende tiltakene tjente flere formål. Hovedhensikten var å berolige Sovjetunionen gjennom å unngå virksomhet som med rimelighet kunne oppfattes som provoserende, og som kunne skape uønsket spenning. Slik aktsomhet kunne samtidig bidra til å opprettholde dialog med sovjetiske myndigheter og tilrettelegge for samarbeid på områder av felles interesse. I tillegg tjente tiltakene innenrikspolitiske formål, som å sikre bred politisk og folkelig forankring og sikre at alliert aktivitet i Norge var under nasjonal kontroll.

De selvpålagte restriksjonene var en vedvarende kilde til uenighet mellom Norge og allierte, spesielt USA. Amerikanske myndigheter hadde vanskelig for å forstå og tidvis akseptere norske avvik i alliansesamarbeidet. Etterretningssamarbeidet skapte også ved noen anledninger friksjon. Tre eksempler kan belyse dette. I 1960 ble det amerikanske spionflyet U-2 skutt ned over Sovjetunionen på vei til Bodø. Norske myndigheter ble ikke informert på forhånd om den planlagte overflygningen og reagerte skarpt da dette ble kjent. Den sovjetiske regjeringen truet med å utslette Bodø med atomvåpen dersom USA skulle benytte norske flyplasser for rekognoseringstokt én gang til.

I 1981 kom det til en konfrontasjon om en nordisk atomvåpenfri sone. Den amerikanske utenriksministeren fremholdt at han ikke kunne anbefale sin president å sende forsterkninger til Norge dersom det ble opprettet en slik sone. Fem år senere oppsto en skarp meningsbrytning med amerikanske og britiske myndigheter om anløp av krigsfartøyer som kunne bære kjernevåpen. Sakene illustrerer at alliansesamarbeid kunne være krevende, spesielt en liten stats interesser i møtet med større stater. Men konfrontasjonene varte aldri lenge. Splid i enkeltspørsmål måtte vike for viktige felles interesser.

Våre nordiske naboland Sverige og Finland valgte å være alliansefrie etter andre verdenskrig. I likhet med Norge ble de også utsatt for et betydelig press fra Sovjetunionen. Finland ble i 1948 påtvunget «Vennskaps, samarbeids- og bistandsavtalen». I 1952 fikk Sverige et av sine rekognoseringsfly skutt ned i internasjonalt luftrom i Østersjøen og i 1981 grunnstøtte en russisk undervannsbåt langt inne i svensk indre farvann, like utenfor marinebasen i Karlskrona. Norge slapp i stor grad unna slike alvorlige hendelser på grunn av NATO-medlemskapet.

Forstørr bilde

Kilde: Forsvarskommisjonen av 1946

Den norske sikkerhetsstrategien ble aldri formelt vedtatt i sin helhet, men det var ingen tvil om at Norge hadde valgt side: USA og det vestlige sikkerhetsfellesskapet. Som naboland til Sovjetunionen var strategien å ta nødvendige lokale hensyn og samtidig engasjere seg i de viktige internasjonale institusjonene og etableringen av en robust internasjonal rettsorden.

2.3.4 Alliert integrasjon

Medlemskapet i NATO forpliktet. Norge måtte utvikle et alliert forsvar som var i stand til å både forsvare landet på egen hånd og bidra til kollektivt forsvar, altså NATOs fellesforsvar. Det ble tilrettelagt for allierte øvelser på norsk territorium, og NATOs nordkommando fikk hovedkvarter på Kolsås. Norge ble tett integrert i NATOs kommandostruktur og fikk en viktig rolle i alliansen for kontroll og varsling i nord gjennom radarstasjoner. Den amerikanske våpenhjelpen frem til midten av 1960-årene var avgjørende for utviklingen av Forsvaret.

Forstørr bilde

Kilde: Skogrand, Kjetil (2004). Norsk forsvarshistorie. Bind 4. Alliert i krig og fred 1940–1970. Eide forlag. s. 243.

I løpet av en 15-årsperiode mottok Norge militært materiell til en verdi av mer enn 88 milliarder kroner i 2022-kroner.10 Slik fikk Forsvaret disponere materiell som både i kvalitet og mengde lå langt over det en småstat kunne finansiere selv. I tillegg mottok Norge også mye infrastrukturmidler fra NATO langt inn i 1990-årene (figur 2.7).

Forstørr bilde

Kilde: Tamnes, Rolf (1997). Norsk utenrikspolitikks historie. Bind 6. Oljealder 1965–1995. Universitetsforlaget. s. 77.

Disse midlene fra NATOs fellesbudsjett gikk til å bygge lagre, hovedkvarter, havner og flyplasser i Norge som skulle brukes av alliansen i fred og krig. NATOs samlede utgifter til infrastrukturutbygging i Norge var ved utgangen av 1995 nesten 58 milliarder kroner i 2022-kroner (figur 2.8). Siden mye av denne infrastrukturen kom sivilsamfunnet til gode, var det lite diskusjon om denne delen av allianseintegrasjonen. Like viktig som våpenhjelp og infrastrukturstøtte var tilgangen på vestmaktenes kompetanse på å organisere og utruste et moderne forsvar, samt kontakter og bånd som ble etablert på ulike nivå. Til dette kom betydelig amerikansk teknologisk og økonomisk støtte til den norske etterretningstjenesten gjennom hele den kalde krigen.

2.3.5 Nordområdenes strategiske betydning

Som et resultat av de internasjonale havrettsforhandlingene i 1970-årene sikret Norge seg en kontinentalsokkel på cirka 1,5 millioner km² og en økonomisk sone på omtrent 2 millioner km². Oljefunnene og retten til jurisdiksjon over de store havområdene økte Norges økonomiske og strategiske betydning. Det medvirket til etableringen av Kystvakten i 1977 for å styrke suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Opprustningen på Kola-halvøya virket i samme retning. Trusselbildet ble liggende fast gjennom hele den kalde krigen og Sovjetunionen ble ansett som den potensielle fienden. Dette dimensjonerte innretningen av Forsvaret. Selv om det overordnede trusselbildet var relativt konstant, ble oppfatningene påvirket av den teknologiske utviklingen, maktblokkenes strategier og utbygging av militære kapasiteter i norske nærområder. Dette fikk i sin tur betydning for Forsvarets utvikling.

I 1970-årene vokste den sovjetiske nordflåtens slagkraft enormt. Dermed kom NATOs evne til å hindre at norsk territorium kunne havne under sovjetisk kontroll på dagsordenen for alvor. I 1980-årene var nordområdenes maritime betydning fremtredende i amerikansk strategi, og Atlanterhavet var en av de viktigste frontene. NATOs nordflanke måtte beskyttes og Sovjetunionen presses tilbake.

Den økte spenningen mellom øst og vest gjorde at NATO måtte styrke sine forsvarsplaner i nord. Fra 1970-årene arbeidet norske myndigheter med å få på plass mer forpliktende og håndfaste avtaler om forsterkning. Det ble inngått avtaler om utbygging av støttepunkter for amerikanske fly- og flåtestyrker. I 1981 kom en ny og omfattende avtale med USA på plass om forhåndslagring av tyngre våpen og en luftbåren marineinfanteribrigade i Trøndelag. Det ble også inngått forhåndslagringsavtaler og lagret tungt materiell for tyske, kanadiske og britiske avdelinger som var øremerket for forsvaret av Norge.11 Omfanget av alliert øvingsaktivitet i Norge og våre nærområder økte i denne perioden som følge av endringer i trusselbildet. Disse endringene ble ledsaget av debatt om basepolitikkens rammer og om avskrekking og beroligelse var riktig avstemt. Skiftende regjeringer hadde samtidig bred støtte i Stortinget for sin fortolkning og praksis.

Forstørr bilde

Foto: Wikicommons

2.3.6 Kvantitet foran kvalitet

Gjennom hele etterkrigstiden var det norske forsvarskonseptet basert på erkjennelsen av egen relativ underlegenhet og behov for assistanse utenfra. Norge hadde en stor mobiliseringshær, men det ble stilt spørsmål ved hvor godt utrustet og trent den i realiteten var. Den kalde krigens gedigne, men underutrustede mobiliseringshær er blitt omtalt som en «papirtiger, hvis viktigste funksjon var å bidra til å berolige egen befolkning, bekymre sovjetiske militære planleggere og demonstrere forsvarsvilje overfor Norges allierte i NATO.»12

Totalforsvaret med invasjonsforsvaret i sentrum fordret at Forsvaret ble tett sammenvevd med alle deler av sivilsamfunnet i hele Norge. Dette skapte avhengigheter med store konsekvenser, noe som gjorde det vanskeligere å gjøre endringer i forsvarspolitikken uten at det fikk store ringvirkninger for mange andre politikkområder. Det ble av distriktspolitiske årsaker i denne perioden krevende å legge ned baser. Over tid bidro dette til at forsvarsstrukturen økte, og at kvaliteten sank. Selv om det ble brukt mye penger på forsvar, var det ikke nok til å opprettholde en stadig større landsdekkende struktur. Dette problemet vokste da den amerikanske våpenhjelpen ble kuttet i løpet av 1960-årene.

2.4 Fra kald krig til kampen mot terrorisme

2.4.1 Sikkerhetspolitiske grunntrekk og omgivelser i endring

Etter den kalde krigens slutt i 1991 ble rammebetingelsene for norsk sikkerhet vesentlig endret. Invasjonstrusselen mot Norge ble kraftig redusert etter Sovjetunionens oppløsning. På tross av regionale kriger i Europa i 1990-årene og et mer sammensatt trusselbilde, ble tiåret sterkt preget av fredsoptimisme. Forsvarsbudsjettene ble gradvis redusert i lys av at hovedtrusselen var bortfalt og Forsvaret startet på en omfattende omstilling for å tilpasse seg endringene. Etter hvert ble mer oppmerksomhet rettet mot samfunnssikkerhet. Dette gjorde det nødvendig å tilpasse totalforsvarskonseptet til datidens utfordringer. I denne perioden vokste erkjennelsen av at fredstidsberedskapen og beredskapen mot krig måtte ses i sammenheng, og at en reduksjon av samfunnets sårbarhet ville gjøre samfunnet mer robust.

Tidlig i 1990-årene var viktige byggeklosser i Europas sikkerhetsarkitektur kommet på plass. Et eksempel på dette er Wien-dokumentet om tillitsbyggende tiltak og traktaten om konvensjonelle våpen (CFE-avtalen). USA og Russland hadde også inngått bilaterale avtaler om reduksjon av strategiske kjernevåpen (START-avtalen) og mellomdistanseraketter (INF-avtalen). Europa manglet imidlertid fortsatt arenaer på tvers av gamle skillelinjer. Konferansen om sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE) var ennå ikke omdannet til en permanent organisasjon, mens NATO og EU i 1992 var vestlige felleskap uten klare perspektiver for eventuell integrasjon av landene i Øst-Europa.

Øst-Europa stod overfor store omstillinger utover i 1990-årene, og det var frykt for at konflikter kunne oppstå, noe som også skjedde på Balkan. Regionen hadde store stående styrker som måtte demobiliseres, avvæpnes og omskoleres. Det knyttet seg uro til Sovjetunionens kjernevåpen som etter oppløsningen befant seg i fire ulike land. De tidligere sovjetrepublikkene, med unntak av Baltikum, hadde et felles forsvar, innenfor Samveldet av uavhengige stater, men det heftet usikkerhet ved Samveldets fremtid. Forsvarskommisjonen av 1990 utelukket ikke at Russland på sikt kunne utvikle seg i nasjonalistisk og autoritær retning, og bli en trussel mot sine nye naboland.

Fra midten av 1990-årene ble fredsoptimismen preget av større usikkerhet og flere kriger og konflikter brøt ut, særlig i Afrika og Midtøsten. Forståelsen av trusselbildet endret seg i denne perioden og sikkerhetsbegrepet ble utvidet til å omfatte ikke bare statssikkerhet, men også samfunnssikkerhet og menneskelig sikkerhet.13

Som nabo til Sovjetunionen og med vår utsatte strategiske posisjon ble Norge oppfattet som ekstra sårbart under den kalde krigen. Dette la grunnlaget for en større utbygging av forsvarsanlegg, særlig i Nord-Norge, men også i sør. Hovedvekten i den norske forsvarstradisjonen lå på koblingen mellom staten, folkets forsvarsvilje, og nasjonens territorium. Forsvarskonseptet bygde på mobilisering av store deler av befolkningen, for direkte å forsvare norsk fastlandsterritorium. Dette hadde bred politisk og folkelig appell. Verneplikts- og mobiliseringsmodellen bygget på «hver mann, sitt gevær»-prinsippet, altså en forsvarstenking som var basert på kvantitet og ikke kvalitet. Forsvaret fikk bedre utstyr og materiell etter hvert, men invasjonsforsvaret under den kalde krigen var likevel basert på volum, ikke spisskompetanse.

Kilde: Bogen, Olav & Håkenstad, Magnus (2015). Balansegang – forsvarets omstilling etter den kalde krigen. Dreyer.

Forsvarskommisjonen av 1990 anbefalte å videreføre datidens forsvarskonsept, uten store endringer i innretning og oppgaver. De sikkerhetspolitiske omveltningene som fulgte etter den kalde krigen utfordret imidlertid grunnstenene i forsvarspolitikken. Norge hadde et forsvar som var mye større enn det var politisk vilje til å opprettholde. Det ble kuttet i Forsvarets størrelse og organisasjon, men snarere ut fra økonomiske hensyn enn en reell omlegging av det mobiliseringsbaserte invasjonsforsvaret. Forsvarskommisjonen av 1990 satte retningen for den fremtidige utviklingen ved å fremme disse tre hovedoppgavene for Forsvaret:

• å bidra til å forebygge krig og medvirke til stabilitet og fredelig utvikling

• å beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og militært press, og ivareta norske rettigheter og interesser

• å forsvare norsk land-, sjø- og luftterritorium mot krenkelse og angrep

I tillegg ble det lagt vekt på oppgaver og funksjoner av mer sivil karakter, som håndhevelse av norsk jurisdiksjon og myndighetsutøvelse i norsk økonomisk sone. For å kunne understøtte hovedoppgavene skulle Forsvaret utgjøre et invasjonsforsvar som kunne møte et større militært angrep mot Nord-Norge samt å utgjøre et landsomfattende territorialforsvar. Ambisjonen om «invasjon i en landsdel» og «evne til å yte militær motstand over hele landet» ble dermed opprettholdt.14 Fortsatt usikkerhet om utviklingen i Russland og militære nedskjæringer hos våre allierte, ble brukt som begrunnelse for at mest mulig av et mobiliserbart invasjonsforsvar ble opprettholdt til midten av 1990-årene.

Ulike konsepter på strategisk nivå har i varierende grad vært førende for Forsvarets rolle i forsvaret av Norge etter andre verdenskrig. Det tradisjonelle forsvarskonseptet «holdetid» gikk som nevnt ut på at Norge skulle kunne holde ut alene inntil vi fikk effektiv hjelp fra våre allierte. Sammen med prinsippene totalforsvar, verneplikt, alliansebasert, balansert og invasjonsforsvar ga holdetidskonseptet rammene for invasjonsforsvaret. Her skjedde det vesentlige endringer etter den kalde krigen.

I lys av blant annet anbefalingene fra Forsvarskommisjonen av 1990 ble det påbegynt et arbeid med betydelige endringer og reduksjoner i Forsvarets struktur og organisasjon. Likevel ble dette tiåret ingen reformperiode, spesielt fordi forsvarssjefen i 1995–96 fikk politisk tilslutning til å senke tempoet i omstillingen. 1990-årene er derfor i forsvarskretser omtalt som det tapte tiår, preget av utilstrekkelige reformtiltak for å møte den økende ubalansen mellom struktur, oppgaver og økonomi.

I perioden etter den kalde krigen ble forsvarsbudsjettet redusert i flere omganger. Mellom 1991 og 1995 ble forsvarsbudsjettets andel av Norges bruttonasjonalprodukt redusert fra helt opp mot 3,4 pst. til om lag 2,4 pst. Nedprioriteringen skjedde primært som følge av det reduserte trusselnivået etter at Sovjetunionen ble oppløst. I møtet med en tidsånd hvor troen på sikkerhet gjennom samarbeid, og at krig ikke lenger ble ansett som noe realistisk alternativ for å løse konflikter mellom stater, falt forsvarsutgiftenes andel av BNP til om lag 1,7 pst. på begynnelsen av 2000-tallet. Forsvarsdepartementets andel av statsbudsjettet ble også halvert til omkring 3,5 pst.

Denne nedprioriteringen av forsvar skjedde parallelt med at Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske omgivelser på få år endret seg markant i positiv retning. Etter den kalde krigen var det kun USA, Norges viktigste allierte, som sto igjen som den eneste supermakten. Fredsoptimismen i 1990-årene førte til en vekstperiode for folkeretten og en utbygging av nedrustnings- og sikkerhetsarkitekturen i Europa. Avtalen om konvensjonelle styrker i Europa (CFE) i 1990, Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) i 1993, prøvestansavtalen (CTBT) i 1996 og konvensjonen mot landminer i 1997 er eksempler. FNs sikkerhetsråd inntok en mer aktiv rolle i konflikthåndtering, mens etableringen av spesialtribunaler og en internasjonal straffedomstol (fra 2002) ga nye instrumenter i kampen mot krigsforbrytelser. I Europa ble KSSE oppgradert og omdannet til Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) i 1995, mens Østersjørådet i 1992, Barentsrådet i 1993 og Arktisk råd i 1996 ga Norge nye samarbeidsarenaer i nærområdene.

Forstørr bilde

Foto: Nikola Besevik / AFP / NTB

Utviklingen banet vei for store reduksjoner i forsvarsutgiftene, hvor Norge ikke skilte seg vesentlig fra andre NATO-land. Målt som andel av bruttonasjonalproduktet falt forsvarsutgiftene i NATO med cirka 39 pst. i perioden 1990 til 2000. USA reduserte sitt nærvær i Europa betraktelig. Fra å ha hatt omlag 450 000 personell stasjonert på rundt 1200 ulike baser i Europa i midten av 1980-årene, ble dette i løpet av 2000-tallet redusert til om lag 64 000 personell på rundt 21 ulike steder.15 De amerikanske konseptene skiftet fra permanent nærvær til periodevist forsterket nærvær under øvelser og trening. Samtidig ble det gjort store kutt i NATOs kommandostruktur. Antall militære hovedkvarter ble redusert fra 65 til 20 i perioden 1990–2008. Kuttene hadde landene til felles, mens endringstakten i forsvarspolitikken varierte. NATO lå på mange måter i forkant.

Det ble tidlig klart at flere land i Øst-Europa ønsket fullt medlemskap i NATO. Dette førte allerede i 1990-årene til en diversifisering hvor NATO utviklet verktøy for å måle og understøtte demokratiutvikling og sikkerhetssektorreform. I denne perioden var det utstrakt tro på at demokratisering ville føre til en fredeligere verden. Med alliert støtte ble betydelige våpenarsenaler avviklet og store stående styrker demobilisert. Norge bidro tungt til dette arbeidet gjennom støtte til flere av NATOs omstillingsfond. I denne perioden utviklet NATO et strategisk partnerskap med Russland, innenfor det permanente Fellesrådet (1997) og i NATO-Russlandsrådet (fra 2002).

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

2.4.2 Fra invasjonsforsvar til internasjonale operasjoner

En annen oppgave som kom til i 1990-årene var krisehåndtering. Dette banet vei for det nye innsatsforsvaret.16 Fra å være innrettet mot å forsvare eget territorium hjemme ble Forsvaret et instrument for å forsvare norske interesser hjemme og ute. Med utgangspunkt i borgerkrigene i det tidligere Jugoslavia involverte NATO seg fra 1992 i en rekke fredsoperative oppdrag. Oppdragene spente fra fredsbevaring og støttefunksjoner til skarpe operasjoner. Med unntak av NATOs operasjon i Kosovo i 1999 var oppdragene hjemlet i resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd. Forsvaret var i starten av perioden ikke innrettet mot denne type operasjoner.

I Kosovo hadde konflikten mellom den albanske geriljaen og jugoslaviske regjeringsstyrker utviklet seg til full krig fra 1998. I mars 1999 innledet NATO luftkampanjer mot Jugoslavia. Forsvarsalliansen grep inn i en situasjon som i realiteten var en intern konflikt i en suveren stat. NATOs begrunnelse var å stanse overgrep begått av serbiske styrker mot den albanske sivilbefolkningen, og å hindre folkemord og en humanitær katastrofe.

Forstørr bilde

Kilde: Forsvaret

Erfaringene fra FNs mangelfulle håndtering av massakrene i Rwanda i 1994 og Srebrenica i Bosnia-Hercegovina i 1995 var et viktig bakteppe. Disse hendelsene og Kosovo-krigen utløste en omfattende debatt om det internasjonale samfunns såkalte «responsibility to protect» eller «ansvar for å beskytte» sivilbefolkningen i suverene stater, og hvorvidt beskyttelse av grunnleggende menneskerettigheter kan begrunne en eller flere staters militære inngripen i en annen stat. Norge deltok både i luftoperasjonen i Kosovo, og senere med et stort bidrag i KFOR, den NATO-ledede internasjonale fredsbevarende styrken i Kosovo.

Norge hadde deltatt i internasjonale operasjoner helt siden 1947, da Norge sendte militære bidrag til Tyskland i den allierte okkupasjonen etter landets nederlag i andre verdenskrig. Rundt 120 000 norske kvinner og menn har tjenestegjort for Norge i rundt 100 internasjonale operasjoner i over 40 land. Tre firedeler av dem fant sted i perioden frem til 1990.17 Under den kalde krigen deltok norske styrker primært i operasjoner i FN-regi. Norge var ett av de første landene som stilte styrker til UNIFIL-operasjonen i Libanon i 1978. Deltakelsen varte frem til 1999 og utgjør et viktig kapittel i historien om norsk deltakelse i internasjonale operasjoner.

Et viktig formål med deltakelsen i FN-operasjoner var Norges medansvar for internasjonal sikkerhet. Rekrutteringen var basert på frivillighet og i mange år var anerkjennelsen lav. I første halvdel av 1990-årene ble den norske deltakelsen i internasjonale operasjoner gradvis dreid i retning av NATO-operasjoner. Foranledningen var oppløsningen av Jugoslavia og krevende konflikter på Balkan, som NATO engasjerte seg stadig sterkere i. Med betydelige styrkebidrag både i Midtøsten, på Balkan og Somalia, nådde samlet norsk deltakelse i internasjonale operasjoner en topp i 1992–1994 med nærmere 2000 soldater i tjeneste samtidig.

Norge var frem til 1999 relativt forsiktig med hvilke kapasiteter som ble stilt til rådighet i internasjonale operasjoner. Etter terrorangrepet på USA 11. september 2001, ble NATO engasjert i den USA-ledede globale krigen mot terrorisme, og med innsats i skarpere operasjonsmiljøer utenfor det euro-atlantiske området. Dette ble starten på en nær 20 år lang periode med store koalisjonsoperasjoner hvor også Norge kom til å bidra tungt og med spissere kapasiteter.

Deltakelse i flernasjonale krisehåndteringsoperasjoner utenfor Norge ble av norske myndigheter ansett som et viktig bidrag til internasjonal fred og sikkerhet. I tillegg til å styrke NATO, la ulike norske regjeringer til grunn at deltakelse i internasjonale operasjoner også ville bidra til å øke muligheten for hjelp til Norge ved behov. To andre viktige drivkrefter var at deltakelsen i seg selv ga norske styrker økt treningsnivå og krigføringsevne, og at det ga tilgang og innpass som samtalepartnere med våre nærmeste allierte. Norske myndigheter hadde, ifølge Afghanistanutvalget, tre hovedmål for engasjementet i Afghanistan: med i en kamp med USA og NATO, mot internasjonal terror og for et bedre Afghanistan.18 Å støtte USA og opprettholde NATOs relevans var også en viktig begrunnelse for norsk deltakelse i operasjonene i Libya i 2011.19

Deltakelsen i Afghanistan er et av de mest omfattende og langvarige internasjonale oppdragene Norge har deltatt i. De første styrkene ankom i desember i 2001, og de siste forlot landet i august 2021. I denne perioden tjenestegjorde rundt 9200 norsk personell i landet. Ti norske soldater falt i tjeneste for Norge i Afghanistan.

Lærdommene fra 20 års innsats i landet er mange og blandede. NATO har slått fast at alliansen lyktes med å hindre flere terroraksjoner fra Afghanistan etter angrepet mot USA i 2001, men mislyktes i krigen mot Taliban og i innsatsen med å bygge en ny sterk stat.20 En av de viktigste lærdommene er å unngå og utvide ambisjonene underveis i et oppdrag, og at NATO i fremtiden må unngå å påta seg forpliktelser som går langt utover det opprinnelige formålet.

2.5 Tilbake til kollektivt forsvar

2.5.1 Gjennomgripende omstilling av Forsvaret

Operasjonen i Afghanistan ble retningsgivende for NATOs virksomhet på 2000-tallet og tæret på det tradisjonelle kjerneoppdraget knyttet til kollektivt forsvar. Øvelser og trening i Europa ble tonet ned til fordel for krisehåndteringsoperasjoner og støtte til sikkerhetssektorreform, og trening og opplæring av andre lands styrker utenfor alliert territorium. Samarbeid i operasjoner ute fikk også økt vekt i samarbeidet med partnerland. Kommandostrukturen ble ytterligere redusert og tilpasset internasjonal krisehåndtering. Planverk ble i liten grad oppdatert, og de årlige kriseøvelsene ved NATO-hovedkvarteret ble innrettet mot lignende scenarier som man møtte ute.

Som nevnt tidligere oppga likevel ikke Norge i 1990-årene målet om et balansert forsvar med en nødvendig systembredde. Russland og den geopolitiske situasjonen i nord fortsatte å være dimensjonerende for Forsvarets innretning og utvikling. Mot slutten av tiåret meldte imidlertid problemene seg for alvor. Det balanserte forsvaret var i dobbel ubalanse: mellom ambisjonsnivå og ressurstilgang på den ene siden og mellom drift og investeringer på den andre siden. Sektoren sto på randen av økonomisk sammenbrudd og det var behov for å ta betydelige grep for å tette gapet mellom planer og bevilgede ressurser. Det var behov for sterkere politisk kontroll med forsvarsledelsen og sektoren.21

Forsvarsreformene i starten av 2000-årene var et paradigmeskifte i norsk forsvarspolitikk. I en femårsperiode fra 2001 og fremover ble Forsvaret kraftig redusert og sentralisert. Den store mobiliseringshæren ble avviklet, og mange garnisoner, anlegg og eiendommer ble nedlagt og solgt. Reformene som fulgte, innebar et forsvar som var langt mer stridsdyktig, profesjonalisert og mobilt enn tidligere. Utstyrs- og treningsnivået var langt bedre. Det samme gjaldt evnen til å operere sammen med allierte. I 2003 ble forsvarssjefen og deler av daværende Forsvarets overkommando en del av Forsvarsdepartementets integrerte strategiske ledelse. Tanken var å styrke den politiske styringen med forsvarssektoren og å bygge bro mellom fagmilitære vurderinger og politikkutformingen.

Reformene forsterket tendensen som hadde gjort seg gjeldende siden den kalde krigens slutt, der Forsvaret i større grad utviklet seg til et redskap for Norges løpende utenriks- og sikkerhetspolitikk, og for internasjonal krisehåndtering. Et invasjonsforsvar ble ikke ansett som økonomisk bærekraftig.22 I denne perioden var Forsvarets oppgaver delt i tre: 1) Nasjonale oppgaver; 2) Oppgaver som løses i samarbeid med allierte; og 3) Andre oppgaver (som internasjonalt samarbeid, bidrag til samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver). Kombinasjonen av at gamle oppgaver ble videreført og nye oppgaver innført, medførte at Forsvaret sto i en stadig større spagat.

Forsvarssjefens militærfaglige utredning fra 2003 og langtidsplanen til Bondeviks andre regjering fra 2004 markerte overgangen til et innsatsforsvar som et «alliansetilpasset sikkerhetspolitisk virkemiddel».23 Oppfatningen var at Norge i økende grad var avhengig av å eksportere sikkerhet for å kunne understøtte sin egen. Nasjonale og territorielle oppgaver kunne ikke lengre systematisk prioriteres foran internasjonale. Langtidsplanen fra 2008 bygget videre på denne tilnærmingen ved å vektlegge prinsippene for moderne og fleksibelt innsatsforsvar; alliansetilpasning; langsiktig balanse mellom oppgaver, struktur og ressurser; sivilmilitært samarbeid; allmenn verneplikt; samt evne til å håndtere nasjonale og internasjonale utfordringer.24

Foto: Anette Ask / Forsvaret

2.5.2 Tilbake til kjerneoppgavene

I løpet av 2000-årene reetablerte Russland sin posisjon som en regional stormakt, med vilje og evne til å markere seg både internasjonalt og overfor sine naboer. Høye eksportpriser på olje og gass muliggjorde en omfattende russisk militær modernisering og profesjonalisering. Samarbeidet mellom Russland og NATO ble gradvis dårligere i denne perioden, noe som kom til uttrykk i saker som NATO-utvidelse og missilforsvar. I kjølvannet av Russlands krig mot Georgia i 2008 og økt russisk militær aktivitet i nordområdene, stilte Norge seg i spissen for at NATO burde legge mer vekt på forsvar av alliert territorium.

Forstørr bilde

Foto: Jon Vaag Eikeland / Forsvaret

Bakgrunnen for det såkalte «nærområdeinitiativet» var at kunnskap og planverk knyttet til kollektivt forsvar hadde forvitret i NATO som organisasjon. Det var behov for å rette større oppmerksomhet mot kollektivt forsvar. Det reviderte strategiske konseptet av 2010 gjenspeilet en delvis retur til alliansens kjerneoppgaver, der tre konseptuelle grunnsteiner for allianseforsvaret ble presisert: kollektivt forsvar, krisehåndtering, og sikkerhetssamarbeid med eksterne partnere.

Til tross for østeuropeiske NATO-lands skepsis til samarbeidet med Russland, ble NATOs samarbeidsaktiviteter med Russland gjenopptatt kun ett år etter krigen i Georgia. Likevel markerte 2008 et stille tidsskille. I årene som fulgte ble det russiske forsvaret tilført store midler, ledsaget av omfattende forsvarsreformer og store strategiske øvelser. Samtidig dreide russisk innenriks- og utenrikspolitikk i mer autoritær retning. Et lyspunkt i denne perioden var inngåelsen av delelinjeavtalen mellom Russland og Norge. Etter 40 år med forhandlinger om den maritime grensen i Barentshavet og Polhavet, ble avtalen undertegnet i 2010 og ratifisert påfølgende år. Avtalen ble sett på som en viktig diplomatisk seier som løste et vanskelig utenrikspolitisk og folkerettslig spørsmål mellom Russland og Norge.

NATOs ambisjon om strategisk partnerskap med Russland fra 2010 og USAs forsøk på å revitalisere forholdet til Moskva ga få resultater utover enighet om nye kutt i strategiske kjernevåpen. I stedet viste den europeiske sikkerhetsarkitekturen klare tegn til slitasje. I 2007 sluttet Russland å etterleve CFE-avtalen, etterfulgt av en øvelsespraksis som undergravde Wien-dokumentet. Siden fulgte gjentatte brudd på kjemikonvensjonen og INF-avtalen, noe som førte til at USA trakk seg fra sistnevnte i 2018. I 2020 trådte USA ut av Open-Skies avtalen, og Russland gjorde det samme året etter.

Russlands folkerettsstridige annektering av Krym i 2014, og påfølgende destabilisering av øst-Ukraina, ble et tidsskille i NATO. De fleste allierte erkjente at den sikkerhetspolitiske situasjonen nå var varig endret. I NATO skjøt arbeidet for å gjenoppbygge det kollektive forsvaret fart. Som direkte konsekvens av annekteringen av Krym vedtok NATO-toppmøtet i Wales i 2014 at alle NATO-land innen 2024 skulle «bevege seg mot målet» om å bruke 2 pst. av BNP på forsvar.

Forstørr bilde

Foto: Viktor Dravhev / AFP Photo/ NTB

Med nedtrappingen av operasjonene i Kosovo og Afghanistan lå forholdene til rette for et skifte. Fra 2014 utplasserte NATO forsterkningsstyrker i Baltikum og Polen. Norge har bidratt i den fremskutte landstyrken i Litauen siden 2017. NATO bygget opp mottaksapparat i flere land og overhalte sine reaksjonsstyrker kraftig. Planverk ble fornyet, og kollektivt forsvar ble igjen vektlagt i øvelser og trening. Russlands folkerettsstridige anneksjon av Krym og destabilisering av Øst-Ukraina påvirket også Europas vilje til å bruke penger på forsvar. Under amerikansk påtrykk ble forsvarskutt snudd til forsiktig vekst fra 2015.

På norsk side startet dreiningen mot territorielt forsvar noe tidligere. Norge hadde siden 2008 arbeidet for en sterkere regional oppmerksomhet i NATOs kommandostruktur. Fra 2014 økte det norske forsvarsbudsjettet marginalt, og reelt fra 2016. Etter de store NATO-utvidelsene hadde Norge lagt vekt på et tettere samarbeid med utvalgte allierte og de nordiske landene. Dette førte i 2010-årene til økt trening og øving i Norge. Norge styrket også samarbeidet med EU, blant annet gjennom deltagelse i prosjekter under EUs strukturerte forsvarssamarbeid (PESCO) og som assosiert medlem av forsvarsfondet European Defence Fund.

Siden 2014 har avskrekking stått sentralt i NATO. Sommeren 2022 vedtok NATO et nytt strategisk konsept. Konseptet gjenspeiler utviklingen siden 2014, og løfter igjen frem kollektivt forsvar som NATOs viktigste oppgave. Samtidig peker konseptet på andre forhold som kan få betydning for alliert sikkerhet de neste ti årene. Konseptet vektlegger Kinas fremvekst, betydningen av ny teknologi, energisikkerhet, klimautfordringene og militariseringen av det ytre rom.

Forstørr bilde

Kilde: Tobias Berteig / Forsvaret

Den norske forsvarspolitiske retorikken ble skjerpet og preget utviklingen av Forsvaret. Regjeringen Solberg foretok fra 2014 en helhetlig gjennomgang av situasjonen i forsvarssektoren og fant et betydelig etterslep innenfor vedlikehold, beredskapslagre og ammunisjon. Man fant også at planverk og Forsvarets operative evne ikke var tilpasset den sikkerhetspolitiske situasjonen. Dette førte til en ny satsing på forsvarssektoren og en økning i forsvarsbudsjettene. Regjeringen satset på kampfly, spesialstyrker, etterretning og overvåking. Det ble også lagt til rette for økt nasjonal og alliert aktivitet, særlig i nord. I 2021 inngikk Norge og USA en folkerettslig bindende tilleggsavtale om forsvarssamarbeid («Supplementary Defense Cooperation Agreement» (SDCA). Tilleggsavtalen etablerer et oppdatert rammeverk for amerikansk militær tilstedeværelse på norsk territorium, og ble vedtatt i lov av Stortinget i juni 2022. I mars 2023 godkjente regjeringen amerikanske investeringer i infrastruktur på Rygge flystasjon, til en verdi av om lag 2 milliarder norske kroner.

2.5.3 Utviklingen i forsvarsøkonomien

Fra 2008 til 2016 var forsvarsbudsjettet flatt til svakt økende. Etter 2016 har budsjettet blitt styrket, blant annet på grunn av anskaffelsen av nye kampfly og Russlands aggresjoner. Forsvarssektoren er blitt omtalt som en «budsjettvinner» de senere år med en samlet budsjettvekst fra 50 til 69 milliarder, eller cirka 30 pst., fra 2015 til 2022.

Årene 1990–2020 var en nesten sammenhengende periode med sterk vekst for Norge. Veksten skyldes i stor grad den omfattende globaliseringen og utvidelsen av finansmarkedene. Gjennom denne perioden har Norge hatt opp mot 1000 milliarder kroner å omfordele til andre formål sammenlignet med en budsjettutvikling der forsvarsutgiftene utgjør en konstant BNP-andel fra slutten av den kalde krigen (figur 2.18).

Forstørr bilde

Kilde: NATO

Forsvarsbudsjettene etter den kalde krigen led også under at de ikke ble kompensert for den reelle kostnadsutviklingen i sektoren, som er større enn ellers i samfunnet. Det resulterte i et kjøpekrafttap som gradvis tæret på Forsvaret.25 Teknologisk utvikling, etterslep fra langvarig underfinansiering og prisvekst, gjør også at de siste årenes bevilgninger har gitt beskjeden effekt. En annen utfordring for forsvarssektoren har vært tidvis manglende oppfølging av økonomiske planforutsetninger gjennom de årlige budsjettene. Godt samsvar mellom politisk vedtatte langtidsplaner og årlige budsjetter er avgjørende for både langsiktig bærekraft og løpende kostnadseffektiv styring og drift. Det første tiåret etter årtusenskiftet var preget av manglende slikt samsvar. Særlig ille var det i perioden 2002–2005. Fra og med langtidsplanen for 2009–2012 har det imidlertid vært et godt samsvar mellom de vedtatte langtidsplanene og påfølgende års budsjetter. Det har allikvel ikke vært tilstrekkelig for å møte det sikkerhetspolitiske utfordringsbildet.

Skiftende regjeringer de siste 10–15 årene har lagt vekt på at det må være en balanse og samsvar mellom oppgaver, ambisjoner, struktur og økonomi i forsvarssektoren i et langsiktig perspektiv. I de siste langtidsplanene har følgende styrende prinsipper blitt lagt til grunn for utviklingen av forsvarssektoren og implementeringen av forsvarspolitikken; balanse, realisme og langsiktighet innenfor en konseptuell ramme. Å sørge for denne balansen er en vedvarende utfordring.

2.5.4 Revitalisering av sivil-militært samarbeid

Da faren for total krig falt bort med slutten av den kalde krigen, falt også behovet for totalforsvaret i bredt omfang bort. Etter den kalde krigens slutt fikk beredskap for fredstidskriser mer oppmerksomhet i Norge. Mest vekt ble nå lagt på at Forsvaret skulle bidra til å sikre et stadig mer sårbart samfunn, mot både menneskeskapte og naturskapte trusler og hendelser. Planverket ble ikke holdt ved like, og i løpet av 1990-årene gikk konseptet nesten helt i glemmeboken. Lovverket som regulerte totalforsvaret besto, men systemene og øvelsene for sivil støtte til Forsvaret forvitret gradvis.26

I 2004 vedtok Stortinget å modernisere totalforsvarskonseptet. Koblingen til sivil beredskap og Forsvarets støtte til det sivile samfunn ble tydeligere i denne perioden.27 Det nye totalforsvaret skulle fungere i hele spekteret fra fred, via krise og i krig. Forsvaret skulle i større grad enn tidligere vektlegge støtte til det sivile samfunn ved fredstidskriser. Det var ikke lenger en forutsetning at beredskapslovgivningen måtte tre i kraft for at den gjensidige støtten mellom Forsvaret og det sivile samfunn skulle iverksettes.28 Samtidig videreførte man hovedprinsippet om at Forsvarets struktur skulle dimensjoneres for å løse Forsvarets primæroppgaver.29

Siden 2014 har arbeidet med å kartlegge og avtalefeste Forsvarets støttebehov fra sivile myndigheter og private aktører i krig, krise og fred gradvis økt i omfang. Beredskap mot et væpnet angrep ble igjen prioritet. For å styrke beredskapsarbeidet ble et fireårig totalforsvarsprogram etablert i 2016. Hensikten var å øke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner samt å planlegge for sivil støtte til Forsvaret. Den store NATO-øvelsen Trident Juncture, i Norge i 2018 bidro til at sivil-militært planverk og samarbeidsordninger ble forbedret, testet og utviklet før og under selve øvelsen. Slik fikk sivil-militær beredskapsplanlegging for sikkerhetspolitisk krise og krig et løft, og erfaringen viste at den sivile støtten til Forsvaret i all hovedsak fungerte.

Forsvarets rolle i samfunnssikkerheten har økt i takt med et mer sammensatt trussel- og risikobilde. Forsvaret skal iverksette nødvendige tiltak for stats- og samfunnssikkerheten innenfor rammen av totalforsvaret.30 Forsvaret skal bistå det sivile samfunn etter anmodning når sivile ressurser ikke strekker til eller finnes. Dette gjelder for eksempel ved naturkatastrofer, ulykker, redningsaksjoner, og alvorlige kriminelle handlinger som terrorisme. Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser kan i prinsippet bistå i sivil krisehåndtering, avhengig av den faktiske situasjonen, sivile myndigheters behov og dersom det er forenlig med Forsvarets primære oppgaver.

I dag er det hovedsakelig Grensevakten, Forsvarets spesialstyrker, Kystvakten, Forsvarets helikopterkapasitet, Heimevernet og Garden som har dedikerte oppdrag til støtte for sivile myndigheter i fredstid. Eksempelvis er Kystvakten statens primære myndighetsutøver til havs og utfører kontroller med hjemmel i Kystvaktloven.31 Kystvakten har begrenset politi-, inspeksjons- og kontrollmyndighet, og kan iverksette tvangstiltak på vegne av flere statlige aktører og sivile myndigheter.

Historisk sett har bruken av militære styrker i fredstid vært strengt regulert ved lov. Grunnlovens paragraf 25 stadfester at regjeringen ikke har rett til å bruke militær makt mot egne innbyggere, uten hjemmel i egen lov. Dette henger sammen med de utstrakte fullmakter som var gitt Forsvaret i krigstid og regulert gjennom beredskapslovene fra 1950-årene og prinsippet om sivil og demokratisk kontroll med de væpnede styrker.32

Både terrorfrykt og frykten for russiske sabotasjeaksjoner på norsk jord førte til et intensivert arbeid for å formalisere samarbeidet mellom politiet og Forsvaret fra midten av 1980-årene. Første instruks om Forsvarets bistand til politiet i fredstid kom imidlertid først i 1998, og ble revidert uten vesentlig endringer i 2003. I praksis og gjennom øvelser ble det avdekket flere svakheter i samarbeidet mellom politiet og Forsvaret. I 2012 ble det igjen vedtatt ny instruks blant annet på bakgrunn av erfaringene etter terrorhendelsene 22. juli 2011. Stortinget vedtok i 2015 en endring i politiloven som lovhjemlet forsvarets bistand til politiet. Vedtaket imøtekom dermed kritikken mot at bistandsinstruksen ikke var lovhjemlet.

I 2015 ble instruksen endret slik at den samsvarte med lovendringen, og det ble tatt inn bestemmelser om hurtigprosedyrer for kritiske situasjoner. Dagens instruks fra 2017 er ytterligere forenklet og forkortet. Det har underveis vært flere diskusjoner om grensedragningen, særlig Forsvarets ansvar for maritime terroranslag. Utviklingen i trusselbildet og hensynet til at alle samfunnets ressurser må tas i bruk når det er nødvendig, har vært viktige drivkrefter i arbeidet. Instruksen gir nødvendige retningslinjer for utnyttelse av samfunnets samlede ressurser innenfor rammen av grunnlov og lov.

I senere tid har Heimevernet gitt omfattende bistand til politiet. Under pandemien i 2020 og 2021 bisto Heimevernet politiet med ekstraordinær grensekontroll på Schengens indre grense, mot Sverige og Finland. Heimevernet bidro med over 70 000 soldatdøgn i grenseoppdraget. Forsvaret støttet også helsemyndighetene med vaksinering. Det pågår i 2023 et forskriftsarbeid for å regulere andre offentlige myndigheters anledning til å be om bistand fra Forsvaret.

Forstørr bilde

Foto: Ole-Sverre Haugli / Forsvaret

Et annet viktig utviklingstrekk i moderniseringen av totalforsvaret har vært på logistikkområdet. Tilpasningen til et lite og mer anvendelig forsvar synliggjorde behovet for mer kostnadseffektive og fleksible logistikkløsninger tilpasset aktiviteten ute og hjemme. Dette må også ses i sammenheng med den generelle samfunnsutviklingen, med større vekt på økonomiske marginer og «just in time»-logistikk. Det førte til en overgang fra fremskutte forhåndslagre og detaljerte planer for transport og etterforsyning, til økt bruk av strategiske avtaler med sivile leverandører. Dette har skapt nye muligheter, men også utfordringer knyttet til tilgjengelighet, koordinering, juridisk ansvar og kompetanse.

Også i NATO og EU har samfunnssikkerhet og beredskap blitt viktigere siden 2014. På NATO-toppmøtet i Warszawa i 2016 vedtok NATOs medlemsland syv forpliktende krav (Seven Baseline Requirements), til medlemslandenes motstandsdyktighet i sivil sektor.33 NATOs kollektive forsvar bygger på at medlemslandene har en god sivil beredskap og motstandsdyktige kritiske samfunnsfunksjoner og infrastruktur. På NATO-toppmøtet i 2021 vedtok medlemslandene en ny erklæring om motstandsdyktighet der de ga sin tilslutning til blant annet å fortsette å styrke sin sivile beredskap.34 Det ble understreket at sivil beredskap, krisehåndtering og robuste samfunnskritiske funksjoner er en forutsetning for det enkelte lands, og dermed alliansens, samlede beredskap og forsvar.

Også i EU er arbeidet med en helhetlig tilnærming til sikkerhet og sårbarhet intensivert de siste årene. EU har en stor verktøykasse av virkemidler for å motvirke sammensatte trusler og bidra til informasjonsdeling og bevissthet på tvers av landegrenser, sektorer og mellom det offentlige og det private. Norge har deltatt i dette samarbeidet gjennom EØS-avtalen og Schengen-samarbeidet. Med EUs strategiske kompass fra mars 2022 har EU blitt enige om en plan for å styrke medlemslandenes forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeid. Planen legger rammene for utviklingen av EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør frem mot 2030. Den inneholder konkrete og tidfestede tiltak for å styrke EUs operative rolle i krisesituasjoner. Verktøykassen unionen og medlemslandene har til disposisjon for å takle hybride angrep og utenlandsk innblanding og manipulasjon, styrkes også. Mange områder i EUs strategiske kompass berører norske interesser, herunder hvordan europeiske land kan bidra til å møte komplekse og grenseoverskridende utfordringer og trusler i fellesskap.

2.5.5 Nasjonal sikkerhet som samlebetegnelse

Sikkerhetsloven av 2019 lovfester en nødvendig sammenheng mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet. De kan ikke skilles, rammes oftere samtidig og utfordrer myndighetene på tverrsektoriell håndtering. Nasjonal sikkerhet er derfor et begrep som omfatter statssikkerheten og de deler av samfunnssikkerheten som har avgjørende betydning for landets sikkerhet og overlevelse.

Sikkerhetslovens forståelse av statssikkerhet og hvordan interessebegrepet defineres, er igjen basert på et nokså konsistent grunnlag fra nyere sikkerhets- og forsvarspolitisk tradisjon. Målbildet for den gjeldende sikkerhets- og forsvarspolitikken (2.5.6) er i all hovedsak i samsvar med sikkerhetslovens vektlegging av suverenitet, territoriell integritet, demokratisk styreform og øvrige sikkerhetspolitiske interesser.

De nasjonale sikkerhetsinteressene konkretiserer hva nasjonal sikkerhet består av, og hvordan ansvar er fordelt til relevante sektorer og politikkområder. Norges nasjonale sikkerhetsinteresser er definert i lov om nasjonal sikkerhet:35

• Landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet

• Forsvar, sikkerhet og beredskap

• Forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

• Økonomisk stabilitet og handlefrihet

• Samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet

2.5.6 Gjeldende mål, forsvarskonsept og oppgaver

Forsvarspolitikken utgjør det sentrale bindeleddet mellom sikkerhetspolitikken på den ene siden, og utformingen av Forsvarets organisasjon, struktur, kapasiteter, og operative konsept på den andre. Som vi har sett i dette kapittelet har forsvarspolitikkens mål og konsept vært preget av relativt stor kontinuitet siden andre verdenskrig. De overordnede rammene og føringene for forsvarssektoren er uttrykt gjennom tre hovedelementer: sikkerhets- og forsvarspolitiske mål, forsvarskonsept og Forsvarets oppgaver. Disse fremmes av regjeringen i langtidsplaner for forsvarssektoren og besluttes av Stortinget.

Det har i stort vært bred enighet om og betydelig stabilitet i mål og oppgaver de siste tiårene. I gjeldende langtidsplan stadfestes det at norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som mål å verne om norsk suverenitet, territoriell integritet, vårt demokratiske styresett og vår handlefrihet mot politisk, militært og annet press ved å bidra til å:

• Beskytte Norges befolkning, territorium, sentrale samfunnsfunksjoner og infrastruktur mot trusler, anslag og angrep fra både statlige og ikke-statlige aktører

• Forhindre væpnet konflikt og fremveksten av trusler mot norsk og alliert sikkerhet

• Fremme fred, stabilitet og videre utvikling av den internasjonale rettsorden

• Forsvare Norge og allierte mot trusler, anslag og angrep i en alliert ramme36

De sikkerhets- og forsvarspolitiske målene utrykker hva regjeringen vil oppnå med sikkerhets- og forsvarspolitikken. Hovedfunksjonen med en slik eksplisitt målformulering er å angi hvordan Forsvaret kan brukes som et sikkerhetspolitisk virkemiddel.

Forsvarsevnen som kan mønstres til forsvaret av Norge mot sikkerhetsutfordringer i fred, krise og krig er nedfelt i forsvarskonseptet (figur 2.20).

Norges samlede forsvarsevne har dermed vært definert av de siste regjeringer som summen av, og balansen mellom nasjonal og alliert innsats i forsvaret av Norge. Nasjonal forsvarsevne omfatter Forsvaret som den militære bestanddelen og det øvrige totalforsvaret som den sivile.

Forsvarskonseptet beskriver den overordnede idéen for forsvaret av Norge med Forsvaret i sentrum. Konseptet består av tre gjensidig avhengige elementer: vår nasjonale evne, vår kollektive evne i rammen av NATOs forsvarsplaner og vår evne gjennom bilateral støtte og forsterkningsplaner. De tre hovedlinjene skal understøttes av et moderne og forberedt totalforsvar som også styrker nasjonens motstandskraft og utholdenhet. Det er disse elementene som sammen utgjør forsvarsevnen.

Forsvaret skal i henhold til konseptet innrettes for å få maksimal effekt ut av den nasjonale evnen og den allierte gjennom bilateralt samarbeid og kollektivt forsvar. Det var først i langtidsplanen i 2020 at betydningen av bilateralt samarbeid og forpliktende samarbeidsavtaler med allierte land fikk en fremtredende plass i konseptet. Dette var en konstatering av noe som lenge hadde ligget implisitt, nemlig at Norge er avhengig av operativt samarbeid og forpliktende bilaterale avtaler for relevant og rettidig støtte når det er behov. Slike avtaler utfyller og forsterker den nasjonale og kollektive evnen.

Mål og konsept danner til sammen grunnlaget for hvilke konkrete oppgaver Forsvaret må være i stand til å løse. Forsvarets oppgaver har variert i ordlyd, men har siden 2000-tallet vært inndelt i 8–9 hovedoppgaver. De har viktige berøringspunkter og må derfor ses i sammenheng. Videre må flere av oppgavene ses innenfor en bredere nasjonal og internasjonal ramme, da Forsvarets evne til å løse disse på en effektiv måte ofte vil være betinget av et samarbeid med andre.

Norsk forsvarsplanlegging har vært preget av et ønske om å opprettholde et balansert forsvar. Forsvarskommisjonen av 1990 beskrev at denne balansen innebærer at det ikke må føre til svakheter i det norske forsvaret dersom det tar tid før alliert støtte kommer til unnsetning. Slike svakheter kan være store gap i forsvarsstrukturen der Norge på sentrale områder i realiteten vil være forsvarsløse. Dette krevde at Norge måtte fremstå som en seriøs samarbeidspartner med evne til å motta, beskytte, understøtte og lede allierte forsterkninger. Hvis ikke Norge gjorde sitt, kunne man risikere at allierte forsterkninger ikke ville komme.

Dagens forsvarskonsept har elementer av denne lærdommen i seg, men er tilpasset en sikkerhetssituasjon med trusler og utfordringer som kan ramme bredere, raskere og mer sammensatt enn for noen tiår siden. De siste langtidsplanene har lagt til grunn at Forsvaret bør ha et minimum av forsvarsevne for å kunne påvirke en situasjon, og ha nasjonal innflytelse på hvordan den blir håndtert sammen med allierte. Den tidligere sekvensielle tilnærmingen om at Forsvaret må kunne holde ut i påvente av alliert støtte er justert og tilpasset en annen virkelighet. Utfordringene det siste tiåret innebærer at nasjonale og allierte kapasiteter øver, trener og opererer sammen nokså kontinuerlig.37

Forstørr bilde

Foto: Nora Paulsen Skjerdingstad / Forsvaret

Ettersom statssikkerheten kan rammes under nivået for væpnet konflikt på stadig flere områder, favner også forsvaret av Norge bredere nå enn før. Det påvirker Forsvarets oppdragsportefølje. Den tradisjonelle tilnærmingen med at Forsvaret konsentrerer seg om å håndtere krigen når og hvis den kommer, og sivilsamfunnet håndterer resten, har imidlertid lenge ligget til grunn for Forsvarets selvforståelse. Gjeldende sikkerhets- og forsvarspolitisk kurs og pågående utvikling av nasjonale og allierte planverk for bruk av militærmakt reflekterer en mer sammenhengende forståelse. Den overordnede ambisjonen om at Forsvaret også i fremtiden skal dimensjoneres for forsvar av Norge og alliansen ligger fast i konseptet.

Langtidsplanen fra 2020, videreførte Forsvarets ni oppgaver med justeringer i ambisjonsbeskrivelsen.38 Her ble Forsvarets rolle i å motvirke og håndtere sammensatte trusler tydeliggjort. Dette kommer til uttrykk i den brede tilnærmingen til oppgave 2 og 3, samt oppgave 9. Sektorens bidrag til samfunnssikkerhet og beredskap, og også samfunnssikkerhetens økte betydning for statssikkerheten ble vektlagt. Erfaringene etter 22. juli 2011 pekte på viktigheten av at samfunnet kan trekke på Forsvarets ressurser når det kreves. Oppgave 8 og 9 er såkalt ikke-dimensjonerende. Det betyr at Forsvaret i utgangspunktet ikke skal utrustes, bemannes eller finansieres særskilt for internasjonalt samarbeid (oppgave 8) eller samfunnssikkerhetsoppdrag (oppgave 9).

Det er norske politiske, sivile og militære myndigheter som utarbeider planer for hvordan landet skal forsvares. Slike planer utvikles i utgangspunktet i et samspill med planutvikling i andre sektorer, i rammen av NATO og med nære allierte. Forsvarskommisjonen vil i del III komme tilbake til hvordan mål, konsept og oppgaver bør tilpasses utfordringsbildet for de neste 10–20 årene.

2.6 Kommisjonens vurdering

Dette kapittelet har tatt for seg hovedelementer i norsk sikkerhets- og forsvarspolitisk utvikling siden 1905, med hovedvekt på tiden etter den kalde krigens slutt. Formålet har vært å beskrive hvordan Norge har tilpasset seg skiftende rammebetingelser, ytre trusler, internasjonale begivenheter, allierte hensyn og innenrikspolitiske utviklingstrekk. Forsvarets innretning og oppgaver er tilpasset deretter, og gjerne lenge etter at behovene for kursendring har blitt synlige og forstått. Det illustrerer at tilpasning tar tid, at endring er utfordrende og krever politisk mot, handlekraft og langsiktighet. Forsvarskommisjonen mener det har stor verdi å se tilbake i historien for å peke på noen varige trekk, interesser og verdier som Norge har bygget vår sikkerhet og forsvar på.

Forstørr bilde

For det første har Norges beliggenhet og strategiske plassering i nord gjort oss interessante for andre stater. Sannsynligheten er stor for at vi vil bli direkte berørt på et tidlig stadium i en konflikt eller krig mellom USA og Russland, eller mellom andre allierte og Russland. Interessen for våre nærområder vedvarer og øker i takt med spenningsnivået i internasjonal politikk.

For det andre har Norge alltid vært og vil trolig forbli avhengig av bidrag og assistanse fra andre land for å forsvare landet. Denne innsatsen må forpliktes og forberedes i fredstid. Å vise vilje til å bidra til NATOs kollektive forsvar, tilrettelegge for alliert øving og trening i Norge og samarbeid med nære allierte i internasjonale operasjoner har vært en måte å investere i en sikkerhetsgaranti for Norge.

For det tredje har Norges sikkerhets- og forsvarspolitikk basert seg på å balansere mellom avskrekking og beroligelse av Sovjetunionen og senere Russland, og mellom integrasjon og avskjerming overfor NATO. På samme måte som i 1950-årene skaper dette dilemmaer for norske myndigheter i dag. I det store bildet er det fortsatt tanken om å forhindre krig gjennom avskrekking som dominerer. Samtidig bør vi fortsette å opprettholde en balanse i vår forsvars- og sikkerhetspolitikk som har som målsetting å ivareta avspenning i våre nærområder. Dette inkluderer å søke dialog og samarbeid med Russland på felter der det er i norsk interesse.

For det fjerde har målene for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk vært relativt varige. Hovedmålet har vært å ha et balansert forsvar med tilstrekkelig evne til å løse forskjellige oppgaver i fred, krise og krig, inntil hjelpen fra allierte kommer. Utviklingen av Forsvaret har alltid stått i spennet mellom nye oppgaver og ambisjoner, og i ubalanse mellom forsvarsplaner og faktiske forsvarsbevilgninger.

For det femte har Forsvaret ikke vært i stand til å ivareta sikkerhet uten støtte fra sivilsamfunnet og gjennom totalforsvaret. Stats- og samfunnssikkerheten har vært tett koblet, og forholdet mellom folk og forsvar er avgjørende for norsk sikkerhet. Totalforsvarskonseptet har blitt endret og tilpasset trusselbildet og samfunnsutviklingen. I lang tid var det Forsvarets behov for støtte fra det sivile samfunn for å håndtere den totale krigen som var mest vektlagt. Etter 1990 og frem til 2016 vektla man i sterkere grad Forsvarets støtte til det sivile samfunn for å forebygge og håndtere kriser i fredstid. De siste årene har pendelen svingt tilbake og behovet for å revitalisere totalforsvarskonseptet for krig har igjen blitt viktigere.

Selv om sikkerhets- og forsvarspolitikken er preget av mye kontinuitet, er innholdet like fullt tilpasset utviklingen av sikkerhetssituasjonen. Norsk sikkerhet og våre sikkerhetsinteresser favner bredere i dag. Skillet mellom det nasjonale og det internasjonale, stats- og samfunnssikkerheten og Forsvarets rolle i samfunnet er i endring. På samme tid har også sikkerhetsutfordringer og mulige trusselaktører endret seg, kombinert med introduksjon av nye operasjonsdomener som det digitale og det ytre rom. Denne utviklingen er fremstilt i forenklet form i figur 2.22.

I et lengre tidsperspektiv er det tydelig at hovedmålet med norsk militærmakt har ligget fast. Samtidig har det vært en økning i områder som Norge skal forsvare, alene eller sammen med andre. NATO har økt fra 12 til 31 medlemsland, snart 32 dersom vi inkluderer Sverige. Territorielt forsvar av Norges land-, luft- og sjøområder er ikke lenger tilstrekkelig.

Digitalt forsvar, så vel som forsvar av det ytre rom og operasjoner i utlandet krever økt innsats. Det blir også tydeligere at alt dette må forsvares i hele konfliktspekteret; fra fred, via krise til krig. I samme periode som bredden i oppgaveporteføljen har økt, har volumet i Forsvaret gått ned. Slik strekkes militærmaktens virkeområde til det ytterste og det blir mindre kapasitet igjen for hvert problem som skal løses.

Som vi beskriver nærmere i del II vil trussel- og utfordringsbildet de neste 10–20 årene kreve mer av oss. Forsvarskommisjonen konstaterer at sikkerhetssituasjonen ved inngangen til 2020-årene er alvorlig forverret. Utviklingen utgjør en større utfordring for norsk sikkerhet og norske interesser enn på mange tiår.

De pågående endringene i våre sikkerhetspolitiske omgivelser påvirker alle politikkområder og hele samfunnet. Norge har ikke et forsvar med det volumet, utholdenheten og samvirket som trengs. I neste kapittel vil vi beskrive status og utfordringer for forsvarsevnen.

3 Status og utfordringer for forsvarsevnen

3.1 Innledning

For å vurdere sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg og prioriteringer for Norge for de neste 10–20 årene, er det nødvendig å ta stilling til gjeldende status og utfordringer. Forsvarskommisjonen konstaterer at det pågår mange større og mindre endringer i forsvarssektoren som vil bidra positivt, men situasjonen er like fullt utfordrende. Forsvaret er i en sårbar overgangsperiode, forsvarssektoren er fragmentert, totalforsvaret moderniseres for sakte, og Norge sliter med å imøtekomme NATOs mål og alliertes forventninger. I sum tegner dette en alvorlig situasjonsbeskrivelse av forsvarsevnen. Situasjonsbeskrivelsen fremstår enda mer alvorlig i lys av de eksterne utviklingstrekkene som blir drøftet i del II.

I dette kapittelet drøftes tilstanden til Norges forsvarsevne. Kommisjonen bruker regjeringens definisjon av forsvarsevne som beskrevet i kapittel 2. Det omfatter en vurdering av Forsvarets egenevne (3.2), inkludert status og utfordringer for forsvarssektoren for øvrig (3.3), en vurdering av totalforsvaret i rammen av sivil-militært samarbeid (3.5) og den internasjonale dimensjonen (3.6). Kommisjonen finner styrker og positive trekk ved alle deler av Norges forsvarsevne, men i dette kapitelet er det manglene, utfordringene og sårbarhetene som dominerer vurderingene. Status for forsvarsevnen er ikke der den burde være.

3.2 Et lite og grunt forsvar

3.2.1 Utgangspunktet

Norge har et lite forsvar som i all hovedsak er profesjonalisert og moderne. Bemanningen er på et minimum mange steder, og dybden er marginal. Omleggingen etter den kalde krigen førte til reduserte økonomiske rammer, som gikk på bekostning av beredskap og volum. Snuoperasjonen for å styrke Forsvaret skjøt fart fra 2016. Forsvarets operative evne, Forsvarets egenevne, er styrket gjennom satsingen de siste årene. Det var helt nødvendig å igangsette en styrking av Forsvaret.

Forsvarets evne til å operere sammen med sivile beredskapsaktører, særlig politiet, går i positiv retning. Dette skjer blant annet gjennom styrking og ytterligere profesjonalisering av Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) og heimevernsdistriktene. Forsvarets avdelinger og soldater høster anerkjennelse i nasjonale og allierte operasjoner. Forsvaret leverer god kvalitet, men utholdenheten er lav. Det som fungerer bra nå, vil ikke nødvendigvis gjøre det om noen år dersom identifiserte utfordringer ikke blir håndtert.

Forstørr bilde

Det er en lang vei å gå før Forsvarets egenevne er på det nivået den er vedtatt å være. Det tar tid å styrke et forsvar som er tynt oppsatt på flere områder. Manglende eller feil kompetanse har også blitt pekt på som en stor utfordring. Norge har beholdt en strukturbredde, men det er store utfordringer knyttet til volum, tilgjengelighet og utholdenhet. Langtidsplanen for perioden 2020–2024 bøter på noen av problemene, men tiltakene er for beskjedne, og implementering tar tid. Kostnadsberegninger og tidsestimater i langtidsplanene viser seg gang på gang å ikke overleve i møtet med virkeligheten.

Norge har i første halvdel av 2020-årene et forsvar med noe bedre reaksjonsevne, men lav utholdenhet ved økt aktivitet i forbindelse med episode- og hendelseshåndtering. Forsvarskommisjonen mener at det tar foruroligende lang tid før tiltakene får effekt. Styrkingen holder ikke tritt med utviklingen i ambisjonsnivå og operative krav som svar på forverringen av sikkerhetssituasjonen de siste årene. Satsingen på Forsvaret har hatt effekt, men det er fortsatt betydelige utfordringer og operative svakheter.

3.2.2 Gjennomføringsevne

Forsvarets egenevne står overfor to hovedutfordringer som hver for seg krever konkrete grep. Den første er risiko og usikkerhet knyttet til realisering og gjennomføring av vedtatte planer og politikk. Den andre er behovet for styrking og modernisering på bakgrunn av en forverret sikkerhetssituasjon (se 2.5.2).

Gjennomføringen av tiltak fra tidligere planer er på etterskudd på flere områder. Dette gjelder usikkerhet i forbindelse med strukturutvikling, kostnadsøkninger, sektorens samlede gjennomføringsevne og leverandørforsinkelser i anskaffelser av materiell og eiendom, bygg og anlegg (EBA). I tillegg er det risiko knyttet til styring og utvikling av IKT og manglende frigjøring av midler ved modernisering og effektivisering. Dette leder til økte driftsutgifter, forskyvning i planer og kutt i tiltak og aktiviteter. For eksempel må materiell som skal fases ut, holdes lengre i strukturen enn opprinnelig planlagt. Samtidig blir aldrende materiell på flere områder mindre tilgjengelig enn det behovet tilsier og det blir dyrere i drift.39 Denne situasjonen er ikke ny for forsvarssektoren, men en vedvarende utfordring.

3.2.3 Reduksjon i operativ evne

Forsvarets operative evne er med gjeldende planer og finansiering inne i en nedgangsperiode frem mot 2028. Forsvaret har utfordringer med å øke aktiviteten i norske nærområder og å understøtte norske sikkerhetsinteresser. En rekke eldre kamp- og støttesystemer på land, til sjøs, i lufta og i cyber skiftes ut samtidig. Dette har vært en villet utvikling. For å finne rom for anskaffelse av nye systemer og kapasiteter, har Forsvaret, skiftende regjeringer og Stortinget valgt å ta risiko på operativ evne på kort sikt for å nå en økt evne på lengre sikt. Redusert operativ tilgjengelighet på systemer på vei ut har blitt akseptert før nye har nådd tilsvarende operativ status. Innføring av nye systemer har blitt skjøvet ut over en lengre tidsperiode, og gjerne med innfasing av ammunisjon og tilstrekkelig personell og kompetanse som det siste steget. Stram økonomi og en mindre prekær sikkerhetssituasjon har vært pekt på som årsak til dette. I dagens situasjon fremstår slik politikk direkte uansvarlig.

Eksempler på en slik utskifting er overgangen fra F-16 jagerfly til F-35 kampfly, og overgangen fra de maritime patruljeflyene P-3 Orion til P-8 Poseidon. Det samme gjelder overgangen fra dagens ubåter til nye. Disse er forsinket og planlagt innfaset i 2029. Forsinkelsen gjør at dagens Ula-klasse ubåter må levetidsforlenges. Det er vedtatt å anskaffe nye stridsvogner som skal fases inn fra 2025, og i mellomtiden skal Hæren holde de snart 40 år gamle Leopard 2A4 operative. Forsvarets helikopterkapasitet er dårlig, med kanselleringen av de maritime helikoptrene (NH90), og det er foreløpig ikke bestemt ny type helikopter til spesialstyrkene og Hæren. Til sammen gir dette en dramatisk samtidighetsutfordring i operativ tilgjengelighet på Forsvarets hovedsystemer.

Norge har ansvar for suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og forvaltning av fiskeriene i norsk økonomisk sone, fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen. Betydningen av kystsonen vil være minst like viktig i fremtiden. Energileveranser til Europa fra norsk sokkel får stadig større strategisk betydning. Dette utgjør nå og i overskuelig fremtid et sentralt element i norsk sikkerhetspolitikk, som må overvåkes og forsvares. Kystvakten har i tillegg hatt en viktig rolle for å ivareta fiskeflåtens sikkerhet i utsatte havområder. Mangel på maritime helikopter har redusert Kystvaktens evne til å drive effektive operasjoner. Beslutningen om å anskaffe nye maritime helikoptre fra vinteren 2023 vil avhjelpe dette. De første helikoptrene er ventet til Forsvaret i 2025. I tillegg har en reduksjon i antall Kystvaktfartøyer redusert evnen til tilstedeværelse i dette havområdet. Det maritime helikopteret, NH90, var ment å skulle øke aksjonsradiusen til hvert fartøy.

Forsyningsberedskap er en uttalt prioritet for Forsvaret. Dette inkluderer ammunisjon, våpen, reservedeler og drivstoff. USA og flere europeiske land har gitt betydelig våpenstøtte til Ukraina etter Russlands fullskala-invasjon i februar 2022. Krigen har ført til stor internasjonal etterspørsel etter våpensystemer og ammunisjon, og den har gitt store konsekvenser for leveringstider, priser og råvaretilgang i store deler av verden. Etterspørselen etter ammunisjon har steget og ført til et enda mer presset marked for ammunisjon og beredskapsutstyr i Europa.

I en periode hvor flere land i Europa ruster opp, vil anskaffelsestiden for ammunisjon fortsette å øke. Flere NATO-land har blant annet donert artilleriammunisjon til Ukraina, Norge inkludert. Regjeringen har på bakgrunn av situasjonen besluttet å bestille artilleriammunisjon fra Nammo for inntil 4,2 milliarder kroner. Det vil gi Nammo økt produksjonskapasitet og garantier for bestilling av råvarer til produksjonen. Slik bidrar Norge til nasjonal militær beredskap, og til å opprettholde alliertes mulighet til å støtte Ukraina.40 Dette er imidlertid en marginal økning, sammenliknet med de samlede behov på vestlig side.

Forsvaret prøver ut nye former for partnerskap innen logistikk og støttevirksomhet knyttet til nasjonale operasjoner og mottak av allierte forsterkninger. Den tidligere avtalen med WilNor Governmental Services innebar at selskapet hadde en koordinerende rolle mot øvrige leverandører, i å levere helhetlige logistikktjenester til Forsvaret. WilNor-avtalen demonstrerte verdien av en strategisk partner med lang erfaring i å støtte allierte operasjoner. Avtalen ble avsluttet i 2022. Større avtaler om direkte logistikktjenester bidrar til Forsvarets operative evne. Den praktiske konsekvensen av å ikke ha en slik avtale i dag er at Forsvaret må forholde seg direkte til flere hoved- og underleverandører. Dette gjøres ofte fortløpende uten en fastsatt rammeavtale.41

I dette perspektivet er det en utfordring at regimet for å vurdere Forsvarets operative evne (VOE), har betydelige svakheter. VOE er faste, årlige vurderinger av status for hvordan Forsvaret klarer å løse sine pålagte oppgaver og om utviklingen i Forsvaret går som den skal. For eksempel mangler VOE i dag gode mål på hvor mye ammunisjon Forsvaret har tilgjengelig. Dermed kjenner ikke norske politiske myndigheter godt nok til hvilke mangler som kan finnes ved krise eller krig. Lavere gjennomføringsevne enn forutsatt, både i egen organisasjon, og i leverandørledd, har også gitt forsinkelser. Dette går igjen utover Forsvarets evne til å innfase materiell som planlagt. Forsvarskommisjonen mener det er viktig å bøte på noen av utfordringene knyttet til VOE. Dette drøftes i 15.2.5.

3.2.4 Personell- og kompetanse

Personellet er Forsvarets viktigste ressurs er et slitt uttrykk, men det blir ikke mindre riktig av den grunn. Forsvaret står overfor betydelige utfordringer innen personell- og kompetanseområdet. Oppfatningen om at personellet er Forsvarets dyreste ressurs har festet seg. Personell og kompetanse skaper operativ evne, men manglende personell og feil kompetanse reduserer operativ evne, øker kostnader over tid og gjør en allerede risikofylt arbeidsplass farligere. Forsvaret står potensielt overfor en kritisk personellmangel med for svak kompetanse på viktige områder, deriblant nødvendig teknologikompetanse. Dette vil gå ut over forsvarsevnen.

Forsvarssektoren, og spesielt Forsvaret, har en bemanning som er lav i fredstid, og som vil være utilstrekkelig i krise og krig. Dette gjør Forsvaret sårbart i den lavere enden av konfliktskalaen. Og det gir lav utholdenhet i den øverste delen av skalaen.

Ansatte i Forsvaret jobber mye. I 2021 utgjorde 17185 ansatte 21 182 årsverk, hvorav 25 pst. jobbet mer enn 1,38 utførte årsverk.42 Gjennomgående tung arbeidsbelastning og fravær fra hjemmet gjør at for mange slutter. Allerede knappe ressurser blir bundet til å lære opp nye ansatte. Dette forsterker de opprinnelige utfordringene med svak kompetanse, og det gir merarbeid i form av opplæring av nye og dyre erstatninger.

Forstørr bilde

Foto: Jakob Østheim / Forsvaret

Det er for mange ansatte i Forsvaret som skifter stilling for ofte. Dette gir dynamikk i organisasjonen og bidrar til å utvikle kompetanse, men det skaper også utfordringer for kontinuitet og strategisk videreutvikling. For generalister er regelmessig rotasjon forventet og grunnleggende for å oppnå operativ kompetanse. Den nye ordningen for militært tilsatte med deling mellom offiserer og spesialister skulle bidra til personellet sto lengre i stilling, men fortsatt bytter både spesialister og offiserer stilling hyppig. Spesialister bytter jobb hyppigst med en årlig rotasjonstakt på 35 pst. Kombinert med en avgang på 11 pst. vitner dette om at organisasjonen bruker mye tid på opplæring i ny stilling.43 Forsvaret og personellet har få anledninger til å bruke all den erfaringen de opparbeider seg fra stillingene de har vært innom.44

Utfordringene består selv etter ti år med omfattende reformer innen personell og kompetanse. Målene har vært gode, men effektene uteblir. Problemene med å beholde ansatte, få flere erfarne til å lære opp de unge, og bedre kvaliteten på utdanningen er videreført og forsterket av utdanningsreformen fra 2018 og reformen for effektivisering og transformasjon av HR-området i Forsvaret fra 2016. Så langt i reformperioden tyder mye på at det er for få plasser til etter- og videreutdanning. Utdanningsperioder blir stadig kortere, det blir for lite utdanning på spesialistbefal og kompetansemiljøene som skal støtte med utdanning er små og sårbare.

Mange reformer som berører personellet har skapt endringstretthet i Forsvaret. Et behov for effektivisering fører blant annet til at oppgaver sentraliseres eller skyves nedover i organisasjonen. Kombinert med omveltning av utdanningsinstitusjonene har dette gitt økt usikkerhet i Forsvaret og større belastning på de lavere nivåene enn tidligere. Mengden samtidige reformer har vært krevende for Forsvaret å implementere. Effektiviseringsmålene til den enkelte reform blir dermed krevende å nå, fordi evnen til å gjennomføre dem er redusert. Økt usikkerhet og belastning gjør arbeidsplassen mindre attraktiv og bidrar til at flere slutter. Tap av ansatte og opplæring av nye ansatte, forsterker belastningen ytterligere og reduserer potensialet for effektivisering.

Etter flere besøk, samtaler og formelle innspill er det kommisjonens klare inntrykk at det i 2022 var flere «unge som leder unge». Aksept for lavere kompetanse enn tidligere, øker risikoen for at det kan skje ulykker. Avdelingene rekrutterer mest internt. Utdanningene er for korte til å utvikle ledere, og mange ansatte under 50 år velger å slutte. Ansatte over 50 har kort tid igjen til oppnådd aldersgrense.45 Av de yngre som slutter, er det mange kvinner. De mange varslingssakene rundt mobbing og trakassering som har vært avdekket gjennom 2022, kan også bidra til ytterligere frafall og manglende søking.

Kun et mindre antall kalles i dag inn til førstegangstjeneste. Av befolkningen som vokser opp i dag, er det i hvert årskull om lag 85 pst. (rundt 50 000 ungdommer) som aldri får noen tilknytning til Forsvaret. Med Forsvarets lave volum og høye kompetansekrav kan bare en mindre del av et årskull tas inn til førstegangstjeneste og gis meningsfull opplæring.

3.2.5 Økonomisk ubalanse

Forsvaret mangler balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi og er ikke i stand til å gjennomføre viktige deler av vedtatt politikk. Regjeringen har konstatert at planlagt økonomisk opptrapping ikke er tilstrekkelig for å gjennomføre langtidsplanen som Stortinget har vedtatt. I gjeldende langtidsplan legges det opp til en gradvis og jevn økonomisk opptrapping av bevilgningene til forsvarsformål.46 Den konkrete opptrappingen avgjøres av det enkelte statsbudsjett, men langtidsplanen er basert på at forsvarsbudsjettet i 2024 og 2028 skal ligge henholdsvis 8,7 milliarder og 17,3 milliarder 2021-kroner over hva det gjorde i statsbudsjettet for 2020. I statsbudsjettet for 2023 er den økonomiske opptrappingsbanen til grunn for langtidsplanen fulgt opp, og forsvarsbudsjettet økes nominelt med 6,8 milliarder, til om lag 76 milliarder kroner, eller med om lag 5,4 milliarder kroner om økningen fra saldert budsjett i 2022 måles i faste priser. 2022 var et spesielt år med flere ettårige påplussinger av forsvarsbudsjettet gjennom året. Hele 6,4 milliarder kroner ble knyttet direkte til økonomiske tiltak i møte med krigen i Ukraina.47

De foregående langtidsplanene har i hovedsak fått de bevilgningene fra Stortinget som planene la opp til. Det har likevel vært utilstrekkelig for å realisere planene. I første kvartal 2022 ble det avdekket store økonomiske mangler bare for å finansiere tiltakene i den gjeldende langtidsplanen. Stortingsmelding 10 fra april 2022 beskrev betydelige utfordringer med gjennomføringen av gjeldende plan.48 Forsvarskommisjonen anslår at det i dag er et gap på minst 24 milliarder kroner for å finansiere langtidsplanen for perioden 2022–2028 i henhold til planens ambisjon.

Gjeldende langtidsplan er sårbar for balansen mellom investeringer og driftsmidler, og forholdet mellom investeringer og drift er ikke lenger i balanse ved inngangen til 2023.49 Erfaringsmessig undervurderes også ofte driftsutgiftene til nye materiellprosjekter. Når et stort våpensystem først er på plass er det lettere å akseptere at driftskostnader øker mer enn forutsatt. Et eksempel er erfaringene med anskaffelsen av maritime helikopter og de mange utsettelsene, før regjeringen omsider avsluttet kontrakten i 2022.

3.2.6 Modernisering

Operative krav til tilstedeværelse og evne til situasjonsforståelse og myndighetsutøvelse har økt de senere år. Kravene til Forsvarets reaksjonsevne har blitt gradvis skjerpet, og tiden for å bli klar til oppdrag, har blitt redusert for deler av strukturen. Samtidig er det fremdeles lav tilgjengelighet på materiell og forsyninger. Dette gjør at deler av styrkestrukturen i Hæren, Luftforsvaret og Sjøforsvaret ikke møter fastsatte krav. Det er også identifisert behov for å styrke evnen til alliert mottak og nødvendig infrastruktur, uten at finansiering er på plass.50

Flere av Sjøforsvarets systemer står foran utskifting eller oppgraderinger. Den operative kapasiteten til Kystvaktens og Marinens helikopterbærende fartøyer er betydelig redusert som følge av manglende tilgjengelighet på maritime helikoptre. Dette vil bedres noe når Kystvakten får tilført nye maritime helikoptre fra 2025. Det kommende tiåret vil etter gjeldende plan bli preget av vedlikehold og oppgraderinger av eldre kapasiteter. Det er krevende å opprettholde tilstrekkelig kompetanse til styrkeproduksjon og daglig drift i overgangen mellom gamle og nye systemer. Dette gjelder særlig ubåtkapasiteten, men også utskiftingen av den maritime overflatestrukturen. Nye ubåter, nye kystvaktfartøy tilpasset arktisk klima, kystjegerne som omstilles for å bidra med ny sensor- og bordingskapasitet, og det kommende minemottiltakssystemet er skritt på veien mot neste generasjons sjøforsvar.

Forstørr bilde

Foto: Tiril Haslestad / Forsvaret

Det gjenstår å ta stilling til nye overflatefartøyer og helheten i Norges fremtidige sjøbaserte kapasiteter. En erstatning av ikke-helikopterbærende fartøy i Kystvakten, Marinens mindre logistikkfartøy og moderfartøy til fremtidig minemottiltakskapasitet skal vurderes. Klimaendringene har endret fiskeriene og dermed Forsvarets operasjonsmønster for å drive fiskeriforvaltning. Tidligere var disse sesongbasert slik at Kystvakten kunne konsentrere innsatsen i spesifikke områder ulike tider på året. Nå fiskes det mer eller mindre overalt hele tiden. I tillegg har området vokst i størrelse ettersom isen har trukket seg betydelig tilbake i våre områder.

Ny teknologi har åpnet muligheter for en betydelig bedre oversikt over havområdene. Økt våpen- og sensorrekkevidde, samt annen ny teknologi som autonome sensorer og våpensystemer bidrar til å øke rekkevidden både fra kystsonen inn i landet og ut på havet. Kontrollert innføring av slik teknologi tar tid.

Sjøforsvarets hovedutfordring er imidlertid tilgjengelighet på overflatefartøy. Fartøyene blir eldre, og den tekniske statusen er ikke god nok. Oppdateringsprosjektene er nødvendig for å videreføre den vedtatte strukturen, men dagens investeringsrammer er ikke store nok til å oppgradere alle fartøyene. Oppgraderinger vil heller ikke gi den ytelsen fartøyene bør ha. En konsekvens er at mange fartøyer ligger mye til kai og ved verft. Beredskapen reduseres og gjør det krevende å løse oppdragene som forventes. Å drive levetidsforlengelse av eldre fartøyer lenger enn planlagt er lite kosteffektivt, og reduserer den operative evnen over tid.

I moderniseringen av Luftforsvaret er de fleste milepælene så langt nådd i tråd med politiske vedtak. Unntakene er luftradarkjeden, nedskalering og forsinkelser i ammunisjonsleveranser og Forsvarets helikoptermangel. Luftradarkjeden fornyes over hele Norge. Den er avgjørende for norsk og alliert evne til luftromsovervåking i fred, krise og krig. Men det tar tid, og radardekningen er planlagt redusert i perioder. De maritime patruljeflyene P-8 Poseidon vil bli en vesentlig del av Forsvarets maritime evne, men innfasingen har tatt lengre tid enn planlagt. P-3C Orion fases ut i juni 2023.

Norges nye kampfly, F-35, har overtatt den kontinuerlige luftromspatruljeringen etter F-16, og opererer nå fra Evenes. Utfordringen er å få full operativ evne for F-35, og få dem mest mulig integrert med resten av Forsvaret og med sentrale allierte. Dette vil kreve økt tilgang på kompetanse, infrastruktur og tilstrekkelig beskyttelse av kampflyene. Det er blant annet kritisk mangel på teknikere. Norge har omlag tre teknikere per kampfly, mens andre land har 9–13 teknikere. Det er funnet betydelige mangler innenfor Forsvarets beredskapslagre. Særlig bekymringsfullt er manglende våpen og ammunisjon, også til de nye kampflyene. Dette er eksempler på et urovekkende misforhold mellom investeringer og ressurser satt av til drift på kritiske militære systemer.

Hærens etablering av nye kapasiteter i Finnmark, ved Brigade Nord og ved Hærens rekruttskole gir samtidighetsutfordringer. Personell, materiell, kompetanse og ressurser trekkes i flere retninger samtidig. De største strukturutviklingstiltakene i Hæren er mekanisering av 2. bataljon og etablering av en fjerde mekanisert bataljon i Brigade Nord. I tillegg kommer fortsatt utbygging av Finnmark landforsvar med oppbygging av Porsanger bataljon og videreutvikling av Grensevakten. Bemanningsøkningen i Hæren har det siste året primært blitt fordelt til Finnmark landforsvar.51

Den planlagte utviklingen har i liten grad tatt høyde for økt aktivitetsnivå og behovet for en landmakt som er mest mulig tilgjengelig for nasjonale og internasjonale oppdrag. I Hæren pågår det innføring av kapasiteter som vil øke beskyttelse, rekkevidde og ildkraft. Manøverbataljonene i Brigade Nord skal få nye stridsvogner for å gi brigaden nødvendig slagkraft. Mekanisering av 2. bataljon er fremskyndet ved hjelp av tilgjengelige stormpanservogner fra Brigade Nord og ble fullført i januar 2023, men uten stridsvognkapasitet. Nytt artilleriskyts er på plass, og kampluftvern er under etablering. Hæren mottar også en rekke pansrede kjøretøyer gjennom pågående materiellprosjekter. Fra 2026 vil innfasing av ny stridsvogn begynne. Dette vil bidra til å innfri et sentralt NATO-kapabilitetsmål for Norge.52

Slitt eller manglende eiendom, bygg og anlegg bidrar til lav trivsel og skaper forsinkelser som forplanter seg i oppbygningen av operativ evne. Det er avdekket et større etterslep på vedlikehold og fornyelse av eiendom, bygg og anlegg, som vil påvirke den videre utviklingen av Brigade Nord og Finnmark landforsvar. Dette gjelder blant annet tjenestesteder som Skjold, Porsangmoen og Setermoen. Det er behov for ny bygningsmasse, samtidig som det er etterslep på vedlikehold og fornyelse av eksisterende eiendom. Uten kvarter og boliger er det utfordrende å beholde personell og rekruttere nye. Uten tilstrekkelige kontorer, garasjer og verksted blir det dårligere vilkår for produksjon av operativ evne.

Videreutvikling av rekruttutdanningen gjennom etablering av felles rekruttskole på Terningmoen er en viktig oppgave for Hæren. Forsvarskommisjonen oppfatter at det allerede er bekymringer for om kapasiteten for å ivareta vedtatt styrking av rekruttutdanning er for liten.

Heimevernet (HV) videreutvikles som en territoriell styrke med lokalkunnskap og nærvær over hele landet. Områdestrukturen skal øve og trene mer, og det legges til rette for å øke evnen til objektsikring, blant annet ved å utnytte nye teknologiske løsninger. Det gjennomføres flere tiltak for å modernisere personlig utrustning og for å bedre HVs responstid. Heimevernet fortsetter tilførselen av materiell og videreutvikler evnen til sikring av kystnære objekter. Innsatstyrker dedikert for innsats i Finnmark videreutvikler evne til overvåking og bekjemping.

Økt utnyttelse av teknologi for å øke Heimevernets evne til å gjennomføre sikringsoppdrag, prioriteres i perioden fremover. Heimevernet er i sluttfasen med å etablere 52 lagre for materiell til områdestrukturen. HV overtar patruljebåter fra Sjøforsvaret i 2022 i påvente av andre båter tilpasset styrkebeskyttelsesoppdrag for allierte fartøy i fredstid.53

HV har utfordringer med å fylle opp styrkestrukturen flere steder, og små ammunisjonsbudsjett gir lavere kvalitet på et allerede begrenset omfang av øving og trening. Flere år med ekstraordinære støtteoppdrag til politi og helsevesen, kombinert med uro rundt håndtering av lønns- og pensjonssaker har gitt slitasje i organisasjonen.

For Forsvarets spesialstyrker fortsetter arbeidet med å etablere en ny maritim Special Operations Task Group. Bemanningen i Forsvarets spesialstyrker skal styrkes i 2024 for å øke kapasiteten og redusere risikoen for samtidighetskonflikter. Forsvaret arbeider med å videreutvikle og integrere Bell 412-helikoptre og Special Operations Air Task Group som del av Forsvarets spesialstyrker. Disse luftavdelingene vil gi spesialstyrkene økt operativ evne til å løse sine militære oppgaver både nasjonalt og internasjonalt. I tillegg vil den øke spesialstyrkenes evne til å bistå politiet med relevante kontraterrorkapasiteter.54

Den teknologiske og kapasitetsmessige moderniseringen av Etterretningstjenesten fortsetter. Etterretningstjenesten har blitt styrket for å bedre evnen til situasjonsforståelse og nasjonal kontroll i nordområdene. Bevilgningen til Etterretningstjenesten økes også i 2023 for å styrke evnen til nasjonal situasjonsforståelse i nord, regionalt og globalt. Styrkingen skal også bidra til økt kapasitet, kompetanse og relevans innenfor tjenestens ansvarsområde. Den nasjonale etterretningskapasiteten støtter operasjoner hjemme og ute på strategisk, operasjonelt og taktisk nivå. Innfasing av nye kapasiteter vil forbedre Forsvarets overvåkings- og etterretningsvirksomhet.

3.3 En fragmentert forsvarssektor

3.3.1 Sektorens organisering

Stram styring og bedre organisering er nødvendig for å sikre at anskaffelser og drift skjer på en kostnadseffektiv måte. Det er ikke alltid tilfelle i dag, og organiseringen skaper i seg selv utfordringer. Forsvarssektoren er inndelt i fire etater, Forsvaret, Forsvarsmateriell (FMA), Forsvarsbygg (FB) og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) (figur 3.4). Disse er både administrativt og faglig underlagt Forsvarsdepartementet.

Forstørr bilde

Sammen med Utenriksdepartementet er Forsvarsdepartementet ansvarlig for utforming og iverksetting av norsk sikkerhetspolitikk. FD har også det overordnede ansvaret for forsvarspolitikken, styring og kontroll av Forsvaret og andre etater i forsvarssektoren. FD har ansvar for å legge frem politikk til Stortinget, utarbeide årlige budsjetter med konkrete forslag til drift og investeringer, samt følge opp Stortingets vedtak gjennom styring av underlagte etater. FD styrer Forsvaret primært gjennom tildelingsbrev.55 FD har også en operativ rolle i krisehåndtering og i å styre hvordan militærmakten som sikkerhetspolitisk instrument brukes i en nasjonal og alliert ramme. Fordeling av ansvar og oppgaver mellom departement og sektor har variert over tid.

Forsvaret er statens fremste virkemiddel for å kunne ivareta Norges sikkerhet mot eksterne trusler, anslag og angrep. Øvrige etater i forsvarssektoren skal understøtte Forsvaret, slik at Forsvaret kan løse sine oppgaver mest mulig effektivt og rådgi FD. Forsvarssjefen er både etatssjef og rådgiver for forsvarsministeren. Innenfor rammene i langtidsplaner, budsjettproposisjoner og tildelingsbrev, har forsvarssjefen et handlingsrom til selv å prioritere hvordan de tildelte ressursene skal brukes. Det er omdiskutert hvor stort handlingsrommet er, og det har variert over tid. Motsetningsforholdet mellom politisk styring og faglig uavhengighet er på ingen måte nytt eller unikt for forsvarssektoren.

FMA er ansvarlig for materiellinvesteringer, eierskapsforvaltning, vedlikehold og oppgraderinger samt avhending av Forsvarets materiell. Tilsvarende er Forsvarsbygg ansvarlig for bygging, forvaltning og avhending av forsvarssektorens bygningsmasse. Fornyelse og modernisering av materiell og eiendom, bygg og anlegg er en viktig og nødvendig forutsetning for å opprettholde operativ evne. FFI har som formål å drifte forskning og utvikling for Forsvarets behov, og være rådgiver for FD i utviklingen av forsvarspolitikken.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) var tidligere underlagt FD, og er nå underlagt Justis- og beredskapsdepartementet med en faglig linje til FD og forsvarssektoren. NSM er tverrsektoriell tilsynsmyndighet og fagmyndighet innen forebyggende sikkerhet og forvalter sikkerhetsloven.

En slik innretning av sektoren skaper en organisasjon som er vanskelig å styre. De ulike aktørene i verdikjeden har ulike interesser og overlappende ansvarsområder. Dermed blir rollene vanskelige å definere, ansvaret vanskelig å plassere og myndigheten til aktørene uklar (se eksempel i figur 3.5). Fragmenteringen, mangelen på helhetlig ansvar og et marked uten reell konkurranse kan ha negativ påvirkning på profesjonalisering, innovasjon, effektivitet og kostnader. Tilsvarende gir dette seg utslag i anskaffelses- og vedlikeholdsprosesser som drar ut i tid, blant annet fordi beslutningsmyndigheten i prosessene er fordelt på et utall aktører.

Forsvarssjefen med sine grensjefer har også begrenset innflytelse over forvaltningen og vedlikeholdsplanene til egne plattformer og systemer. De operative sjefene må forholde seg til en svært komplisert støtteorganisasjon som krever høy kompetanse og lang erfaring å forstå og mestre. Slik kjennskap er vanskelig å oppnå i operative staber, der offiserer skifter stilling hvert andre eller tredje år. Manglende ende-til-ende-ansvar gjør det også utfordrende å stille noen til ansvar når noe ikke går som det skal. Evnen til institusjonell læring og forbedring blir mangelfull når ingen har eierskap til helheten. Organiseringen i sektoren gjør kvalitetssikring på tvers vanskelig og bidrar sannsynligvis til suboptimal ressursutnyttelse.

Dyre løsninger og forsinkelser går direkte utover den operative evnen, da materiellet ikke er tilgjengelig som forventet, og prisen på tjenestene blir unødvendig høy. Hovedoverhaling for Forsvarets fregatter har for eksempel tatt over fire ganger så lang tid som planlagt og har kostet 52 pst. mer enn budsjettert.

Forstørr bilde

Kilde: Forsvaret

3.3.2 Styring og ledelse

Styringen av Forsvaret har vært, og er, krevende. Det har vært en vedvarende veksling mellom ønsket om sterk politisk styring, og militærapparatets ønske om avstand. Det er en sterk kultur for slik avstand. Forsvarssjefen har betydelig myndighet og status. Forsvarssjefen er sjef for forsvarsetaten og øverste militære rådgiver for regjeringen og forsvarsministeren. Sterke grenvise tradisjoner og ulike kulturer har gjort det vanskelig å utøve sterkt og helhetlig lederskap.

I 2000-årene ble det gjort forsøk på å få til en sterkere styring med forsvarsledelsen. Dette manifesterte seg særlig gjennom etableringen av modellen med integrert strategisk ledelse (ISL). Modellen var inspirert av land som Storbritannia, og skulle gi nærhet mellom sivil og militær ledelse. Dette var annerledes enn utviklingen i resten av sentralforvaltningen i denne perioden, der mer ansvar og myndighet ble delegert ned til direktoratsnivået. Et stort sivil-militært departement og en mindre forsvarsstab ble samlokalisert på Akershus festning i 2006.

Det nye departementet fikk et helhetlig ansvar for strategisk planlegging, krisehåndtering og sentrale styringsfunksjoner. Forsvarsstaben skulle begrenses til å gjennomføre oppdrag fra departementer. Forsvarssjefen fikk tilhold i departementet, i den doble rollen som etatssjef og regjeringens og forsvarsministerens nærmeste militære rådgiver. Det sikret kortere linjer mellom det fagmilitære og det politiske og større kraft og tempo i beslutningene, men ordningen var kontroversiell. Kritikerne mente at forsvarssjefen mistet mye av sin uavhengige stilling.

ISL begynte å forvitre tidlig.56 Sentrale oppgaver ble flyttet ut av departementet, herunder operasjons- og beredskapsplanlegging. Man gikk tilbake til en mer sekvensiell langtidsplanlegging slik at militære og departementale planprosesser nå er mer adskilt. Forsvarssjefens samlede apparat er i dag omtrent like stort som før den store reformen. Ansvarsforholdene mellom departementet og forsvarsstaben har med årene blitt stadig mer uklare.

Forsvarsdepartementet satte i 2022 i gang en prosess for en tillitsreform i forsvarssektoren. Dette må ses på bakgrunn av den tillitsreformen som omfatter hele offentlig sektor, og som regjeringen Støre har som ett av sine viktigste prosjekter.57 Målet er å gi mer rom og tid til dem som utgjør førstelinjen i statens tjenesteproduksjon. Hva dette vil føre til, i forsvarssektoren gjenstår å se. Implementeringen skal skje i 2024. Se kommisjonens vurdering av fremtidige muligheter og utfordringer for styring og ledelse i 15.2.

3.3.3 Effektivisering og modernisering

Effektivisering i forsvarssektoren er gjerne knyttet til ønsket om økonomiske besparelser eller effektforbedring. De mange bestrebelsene på å oppnå effektivisering og modernisering mangler imidlertid oppmerksomhet og gjennomføringsevne i forsvarssektoren. Det kan dels skyldes at man har vektlagt økonomiske besparelser fremfor effektforbedring gjennom reelle endringer av systemer og prosesser. Forsvarssektoren har ikke nådd de målene som er satt, noe som er alvorlig fordi man ikke får frigjort midler for å styrke Forsvaret.

Svendsen-utvalget kom i 2020 med en rekke anbefalinger for utvikling og effektivisering av Forsvaret.58 Vurderingene av de personalpolitiske utfordringene, og Forsvarets svake evne til å modernisere og tilpasse seg et moderne arbeidsliv, har fortsatt relevans. Utvalget mente at hovedutfordringen er at Forsvaret innenfor personell og kompetanse ikke har hengt med i utviklingen eller evnet å omstille seg raskt nok i takt med nye behov. Det poengteres at sivil kompetanse må brukes der militær ikke er svaret, og det må bli lettere å kunne bevege seg mellom Forsvaret og det sivile arbeidslivet. Lederkraften vil økes ved å rekruttere inn personell med erfaring fra teknologiomstilling i næringslivet og andre offentlige virksomheter. Forsvarskommisjonen konstaterer at Svendsen-utvalgets anbefalinger ikke er fulgt opp i særlig grad.

3.3.4 Anskaffelser

Materiellanskaffelser til forsvarssektoren gjøres gjennom Forsvarsmateriell (FMA). Anskaffelser til Forsvaret er omstendelige prosesser. Regelverket gir rom for å korte ned prosessene, men disse mulighetene blir sjelden eller aldri utnyttet. Et annet kjennetegn er forsinkede leveranser, gjerne som en konsekvens av høy teknologisk risiko i prosjektene. Ofte blir norske særløsninger valgt, noe som øker kompleksiteten og dermed sannsynligheten for forsinkelser. Små brukermiljøer øker også materiellets levetidskostnader.

Hovedmateriell til Forsvaret har vært kjøpt inn med mål om svært lang levetid. Feil som blir gjort i prosjekteringsfasen, for eksempel mangel på reservedeler, fører til redusert operativ evne når materiellet tas i bruk. Dette skyldes både lavere tilgjengelighet på selve materiellet, og at kostnadene til vedlikehold og reparasjoner blir så høye at de går ut over andre deler av Forsvarets kjernevirksomhet.

Det er risiko for interessekonflikt mellom Forsvaret som bruker, og FMA som leverandør. Forsvaret vil ønske å ta i bruk nytt materiell så raskt som mulig for å løse et akutt problem, mens FMA vil utvikle materiell som fungerer i en helhet og over tid, men med større risiko for forsinkelser og budsjettoverskridelser. Siden roller, ansvar og myndighet i sektoren ikke nødvendigvis henger sammen med organiseringen, kan slike interessekonflikter forsterkes (se 3.3.1 og 3.3.2).

Sikkerhetssituasjonen og den teknologiske utviklingen stiller nye krav til materiellanskaffelser. Det hersker bred enighet, både nasjonalt og internasjonalt, om at man må korte ned tiden fra et operativt behov oppstår, til nytt materiell er ferdig implementert. I tillegg må det i større grad tas høyde for at teknologi krever kontinuerlige oppdateringer gjennom levetiden. I de senere årene har det vært gjennomført noen vellykkede hurtiganskaffelser av nytt materiell i milliardklassen. Både P-8 Poseidon maritime patruljefly og C-130J Hercules transportfly er eksempler på det, selv om heller ikke disse anskaffelsene har vært uten utfordringer. Begge disse flytypene var ferdigutviklede og i full operativ drift hos flere av våre allierte da de ble anskaffet. Dermed sikret man full interoperabilitet med Norges viktigste allierte, og god tilgjengelighet på reservedeler og oppdateringer. I tillegg ivaretas oppgraderinger langt bedre ved anskaffelse av systemer som kjøpes inn i store kvanta, enn ved innkjøp fra mindre produsenter. Det er også gjennomført hurtiganskaffelse av lette pansrede patruljekjøretøy til Hæren fra Tyskland.

3.3.5 Fysisk infrastruktur

Forsvarssektoren har en betydelig og variert eiendomsportefølje, fra operative krigsanlegg og rullebaner til mer ordinære boliger og kontorbygg. Utgifter til investeringer og drift av sektorens eiendomsmasse utgjør rundt 15 pst. av forsvarsbudsjettet. Tiltak for å forbedre ressursbruken innenfor sektorens eiendom, bygg og anlegg (EBA) vil være viktig fremover. Forsvaret og sektoren har de senere år igjen begynt å behandle EBA som en vesentlig del av forsvarsevnen, både for Forsvaret, sivilsamfunnet og alliert aktivitet.

Etter behandlingen av gjeldende langtidsplan har det kommet frem et betydelig vedlikeholdsetterslep og underdekning av EBA i hele sektoren. Dette er en utfordring for videreutviklingen av Forsvaret. Det er blitt betydelig dyrere å gjøre nødvendige EBA-tiltak i forbindelse med økningen av personell og innfasing av materiell. Etter koronapandemien har prisveksten innenfor EBA vært ekstraordinær, og betydelig høyere enn forutsatt i langtidsplanen og det som blir kompensert for i de årlige budsjettene. Om prisnivået holder seg, og eventuelt fortsetter å øke, må man omprioritere innenfor investeringsområdet.

Forsvarsbygg er ansvarlig for sektorens bygningsmasse og har et kunde-leverandør-forhold til Forsvaret og de øvrige etatene. Ettersom dette markedet ligner et monopol, er Forsvarets handlingsrom og innflytelse begrenset. Forsvaret opplever mange ganger prisene som høye, og en vesentlig andel av avdelingenes budsjett går med til å betale for eiendom, bygg og anlegg. På samme tid er det flere eksempler på at avdelinger i Forsvaret opererer som en lite profesjonell leietaker av fysisk infrastruktur. Betaling av nødvendig vedlikehold og oppgraderinger for å sikre lang levetid på infrastrukturen prioriteres gjerne ned, da kostnadene fremstår som disproporsjonale for avdelingenes operative behov på kort sikt. Stadig strengere krav til bygningsmassen og et betydelig vedlikeholdsetterslep tilsier at kostnadene til den fysiske infrastrukturen vil øke i årene som kommer. Her ligger flere misforhold som representerer alvorlige og strukturelle utfordringer for forsvarsevnen.

Forsvarsbygg er en landsdekkende, profesjonell eiendomsaktør med en stor portefølje. De enkelte driftsenhetene i Forsvaret er ikke uten videre satt opp med nødvendig kompetanse og ressurser til å forvalte bygningsmassen de leier over tid. Forsvarsbygg og Forsvaret styres etter ulike parametere. Forsvarsboligene er et illustrerende eksempel. Slik det er i dag, møtes Forsvarets ansatte mange steder av nedslitte boliger, og da ofte i områder hvor det er få alternativer. Andre steder er det mangel på egnede boliger. Årsaken til dette er gjerne at Forsvarets avdelinger over tid ikke har valgt eller klart å sette av midler til nødvendig vedlikehold, kombinert med at Forsvarsbygg har lagt til rette for et driftsløp for bygningsmassen som leietaker ikke har budsjetter til å matche. Begge deler slår dårlig ut for personellpolitikken. Problemstillingen har vært identifisert både som en av årsakene til at Forsvarets personell slutter tidlig, og til at personellet velger pendling foran flytting.59

Skjerpet vektlegging av miljø, sikkerhet, adgangskontroll og stadig mer teknologisk avanserte bygninger øker kostnadene både i bygge- og driftsfasen. For Forsvarsbygg, som en stor aktør innenfor eiendomsutvikling vil det være naturlig å delta i denne utviklingen. Det har også vært en økende tendens til å vektlegge arkitektoniske uttrykk i bygningsmassen, gjerne relatert til omgivelsene. Dette må ses i motsetning til den store mengden standardiserte bygninger som ble oppført under den kalde krigen, hvor for eksempel en kaserne på Sørlandet var lik kasernene i indre Troms. Mer arkitektoniske løsninger er kostnadsdrivende, og utgiftene må dekkes gjennom økt husleie. Konsekvensen blir mindre penger til Forsvarets operative virksomhet.

3.3.6 Digital infrastruktur

Forsvarssektoren henger etter innen digitalisering og IKT. Evnen til å utnytte data er avgjørende for å kunne dra nytte av en rekke brytningsteknologier. Cyberforsvaret er Forsvarets avdeling for informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), med hovedoppgave å drifte og sikre Forsvarets bruk av IKT i daglig virksomhet og i planlegging og gjennomføring av operasjoner.

Riksrevisjonens vurdering av Forsvarets IKT i 2022 var nedslående.60 FFIs vurdering av tilstanden på IKT-området i forsvarssektoren i 2023 forsterker dette.61 Forsinkelser, mangler, sårbarheter, juridiske begrensninger, kompetansegap og kapasitet til å gjennomføre tunge, samtidige IKT-prosjekter er med på å forme utfordringsbildet innen digital infrastruktur. Den digitale kompetansen og kapasiteten i og rundt forsvarssektoren er fragmentert. Det er fare for unødig høy ressursbruk og uakseptabel risiko knyttet til manglende kompetanse og kontroll. Forsvaret er helt avhengig av sivil programvare og private partnere.

3.3.7 Teknologi, forskning og utvikling

Dagens innretning for forskning og utvikling i sektoren har gitt en rekke gode resultater. En viktig suksessfaktor har vært det tette samspillet mellom Forsvaret, Forsvarets forskningsinstitutt og forsvarsindustrien, i det såkalte trekantsamarbeidet. Dette samarbeidet har utviklet, demonstrert og modnet teknologi frem til produkter. Forsvarsindustrien har de siste årene blitt en aktør på det globale markedet. Selskaper som Nammo og Kongsberg har over tid utviklet samarbeid i USA, som har gitt internasjonal anerkjennelse og tilgang til flere markeder. Forsvarsindustrien tiltrekker seg årlig mange ansatte fra Forsvaret.

Som våpeneksporterende land, har Norge oppnådd gode teknologiske resultater innen flere områder, og norsk forsvarsindustri leverer produkter og kompetanse i verdenstoppen. Produkter som sjømålsmissiler, ammunisjon, luftvern, satellitter og undervannsteknologi, møter norske behov og bidrar til Forsvarets egenevne. Statens investeringer i utvikling og kjøp av slike produkter er betydelig. Den internasjonale posisjonen til norsk industri gir store inntekter, utvikling av produkter som møter norske behov, verdiskapning i Norge og byrdefordeling til allierte. Dette rettferdiggjør utgiftene.62 Inntektene overstiger kjøpet av materiell fra norsk forsvarsindustri i 2021. Etterspørselen er økende for forsvarsindustrien.

Forstørr bilde

Foto: Forsvarets forskningsinstitutt

Norge er av de mindre NATO-landene som har vedlikeholdt og videreutviklet et nokså komplett, nasjonalt forskningsmiljø innen forsvar og militærteknologi. Det koster, men gir mer tilbake. FFI deltar i nasjonale og internasjonale nettverk og samarbeid for å styrke sin forskning. Dette inkluderer sikkerhetsgradert samarbeid om utvikling med allierte og deltakelse i forsknings- og utviklingsarbeid i NATO og EU. Samarbeidene gir tilgang til kompetanse og løsninger som Norge ikke klarer å ta frem alene. Kompetansen brukes til å gi norsk politisk og militær ledelse forskningsbaserte råd om den videre utviklingen av Forsvaret. Den støtter også sektoren i investerings- og anskaffelsesprosesser med hvilke løsninger som skal velges for å oppnå ønsket evne, kravsetting, testing og innføring av materiell. Inntrykket er likevel at forsknings- og utviklingsarbeidet i sektoren har et noe kortsiktig og reaktivt preg.

Militære organisasjoner har alltid vært opptatt av teknologi. Å ha et teknologisk fortrinn overfor motstanderen kan gi avgjørende fordeler i krig. Det er bred enighet om at teknologi og realfag er viktigere enn noen gang for å møte fremtidens samfunnsutfordringer. Mindre vekt på realfag i norsk skole, og nedprioritering av naturvitenskap i de militære utdanningene, har over tid gitt dårlige vilkår for å tenke nytt og utnytte ny teknologi i forsvarssektoren, og spesielt i Forsvaret. Forsvarets personell, organisasjon og kultur har utfordringer med å henge med i utviklingen.

Selv med gode internasjonale samarbeidsordninger har forsvarssektoren over tid mistet kompetanse og evne til å kombinere teknologisk forståelse med og i militære operasjoner. Norske soldater har begrenset stridserfaring og mangler erfaring med høyintensiv krigføring. Erfaringene fra Afghanistan kan ikke sammenliknes med krigshandlingene man har sett i Ukraina. Det kan svekke vurderingen av eksisterende og alternative operasjonskonsepter. Arbeidet med erfaringslæring i sektoren er lite systematisk. Det er tilfeller hvor nyanskaffelser ikke har gitt økt kampkraft, fordi de blir brukt på tilnærmet samme måte som materiellet de erstattet. Tidsbruken til trening og øving har også ligget fast gjennom flere år, samtidig som mengden teknologisk komplekst utstyr har økt. Det er en høy andel av tidligere forsvarsansatte i norsk forsvarsindustri. Det gjør at kompetansen innen kombinasjonen av teknologi og militære operasjoner i økende grad befinner seg utenfor forsvarssektoren.

Svak kobling mellom teori og praksis kan lede til at personellet ikke ser teknologi som et hjelpemiddel. I stedet skapes grobunn for uenighet om utviklingen av Forsvaret, med konservative og teknologiskeptiske synspunkt på den ene siden, og overdreven teknologioptimisme på den andre. Det er viktig med faglig uenighet og rom for ulike syn. Samtidig legger den interne uenigheten til rette for innbyrdes kritikk, noe som kan svekke kvaliteten på forsvarssektorens faglige råd og omdømme.

På tvers av forsvarssektoren er det vanskelig å oppdrive prosedyrer for vurdering av ideer og konsepter, og det er få verktøy og mekanismer for vurdering av operasjonell nytteverdi. Det finnes få arenaer for eksperimentering mellom forskere, industriutviklere, offiserer og soldater. Utvikling i forsvarssektoren finnes der kunnskap, praktiske ferdigheter og behov møtes. Testing i forsvarssektoren foregår i hovedsak på teknisk og taktisk nivå, sjelden på fellesoperativt eller konseptuelt nivå. For slik innsikt går de mest fremoverlente miljøene i sektoren til andre allierte, eller til sivile aktører. Fremtidige strukturer utvikles oftere ut i fra regneark, og ikke ved hjelp av simulering, eksperimentering og krigsspill.63

Forsvarssektoren må kunne samle, verne om og forstå kunnskap som ligger i data for å oppnå strategiske, operasjonelle og taktiske fordeler. Uten ledere med erfaring fra tunge teknologiprosesser, er det vanskelig å se hvordan Forsvaret skal gjøre teknologi, innovasjon og eksperimentering til en naturlig del av den operative virksomheten.64

Utviklingen av teknologi drives primært av stormaktene og privat sektor. Visse deler av forsvarsindustrien har etter hvert fått tilgang til sentrale alliertes forskning og utvikling. I amerikanske anskaffelsesprosesser er det blant annet budsjettert med midler til utvikling for å modne teknologi og produkter før et eventuelt kjøp. Dette inkluderer eksperimentering, fullskala testing og skarpskytinger, for å kvalitetssikre at produktet tilfredsstiller de strenge kravene som stilles. Tilgang til slik innsikt er svært betydningsfull for forsvarssektoren all den tid Forsvaret selv har begrensede muligheter til å gjennomføre slike prosjekter i samme skala.

3.4 Forsiktig utvikling av totalforsvaret

3.4.1 Sivil-militært samarbeid og totalforsvaret

Forsvaret løser flere sivil-militære oppdrag som en vesentlig del av sin portefølje. Det inkluderer avdelinger som Kystvakten, Grensevakten, Hans Majestet Kongens Garde og Etterretningstjenestens sivilt rettede oppgaver.65 Sivil-militært samarbeid omfatter i prinsippet alt sivil-militært samarbeid på alle nivåer og fagfelt, og med alle typer aktører. Begrepets innhold er i stor grad situasjonsbetinget. Sivil-militært samarbeid omfatter også øvrig samarbeid mellom sivile og militære myndigheter som ikke er direkte knyttet til kriser og væpnet konflikt.66

Totalforsvarskonseptet er en del av det sivil-militære samarbeidet. Men konseptet er avgrenset til å omfatte gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn, i spennet fra kriser i hele krisespennet fra kriser i fred, via sikkerhetspolitiske kriser og til krig. Forsvaret er den militære delen, mens aktørbildet på sivil side er svært sammensatt og består blant annet av offentlige myndigheter på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.67

Totalforsvaret består av en rekke ordninger som samlet regulerer den gjensidige støtten og samarbeidet som er nødvendig for at Forsvaret og det sivile samfunn skal kunne håndtere hendelser. Det handler om å utnytte samfunnets samlede ressurser på best mulig måte i alle typer kriser. Norske myndigheter har ressurser og muligheter til å utvikle konseptet videre. Det er identifisert flere utfordringer som krever særskilt oppfølging. Det gjelder behovet for en helhetlig tilnærming til utvikling av totalforsvaret, tverrsektoriell situasjonsforståelse og god motstandsdyktighet i samfunnet.

Som beskrevet i 2.5.4 har det vært en vesentlig utvikling i det sivil-militære samarbeidet, innenfor rammen av totalforsvarskonseptet de senere årene. Etableringen av totalforsvarsprogrammet har vært en drivkraft i arbeidet med å videreutvikle og modernisere totalforsvaret.68 Programmet ble ledet av Justis- og beredskapsdepartementet og involverte andre departementer. Etter at totalforsvarsprogrammet ble avsluttet ved utgangen av 2020, er arbeidet med totalforsvarssaker på departementsnivå videreført i en interdepartemental kontaktgruppe. Gruppen skal bidra gjennom informasjonsutveksling, drøfting og koordinering. Den skal styrke totalforsvaret og nasjonal sikkerhet, blant annet ved å avdekke sårbarheter ved samfunns- eller statssikkerheten, samt foreslå relevant oppfølging.

NATO-øvelsen Trident Juncture, som ble avholdt i 2018, blir fortsatt trukket frem som sentral i styrkingen av totalforsvaret i nyere tid. Evalueringsrapporter fra nasjonale aktører viste til flere positive effekter, men også behov for forbedring og videreutvikling mellom militære og sivile totalforsvarsaktører. Blant disse var etablering av felles situasjonsforståelse mellom sivile og militære totalforsvarsaktører, vurdering av behovet for etablering av et totalforsvarsråd, videreutvikling av vertslandstøttekonseptet, samvirke om øvelser og deling av gradert informasjon. I tillegg er det behov for å styrke totalforsvaret på lokalt og regionalt nivå, styrke samarbeidet privat-offentlig og samordne sivile og militære planprosesser.69 Forsvarskommisjonen konstaterer at selv om utviklingen går i riktig retning, er det fortsatt mange funn fra storøvelsen i 2018 som gjenstår å følge opp.

Både fremgangen og utfordringene knyttet til totalforsvaret er gjort kjent for forsvarskommisjonen gjennom besøk, møter og innspill. Inntrykket er at totalforsvaret har blitt styrket de senere år gjennom revisjon av beredskapsplanverk i ulike sektorer, og gjennom revitalisering av sivil-militære samarbeidsfora. Sentralt totalforsvarsforum har utviklet seg til å bli en sentral møteplass for å drøfte ulike temaer og problemstillinger, innen totalforsvaret og sivil-militære samarbeidsområder. Forumet har imidlertid uklare oppgaver og myndighet.

Dagens sivil-militære samarbeid hviler i stor grad på gode personlige relasjoner og tillit mellom aktørene. Forsvarets operative hovedkvarter har avtale med et stort antall sivile beredskapsaktører om liaisoner til hovedkvarteret. Kommisjonen oppfatter at det er en grunnleggende enighet blant beredskapsaktørene om at gjensidig støtte i rammen av totalforsvaret er svært positivt for samfunns- og statssikkerheten. Det er like fullt et inntrykk at drivkraften i videreutviklingen av totalforsvaret ikke står i stil med det utfordringsbildet som vi står overfor.

Siviltjenesten ble avviklet i 2012 og var en del av den alminnelige verneplikten for militærnektere.70 Det var imidlertid utfordringer med å gjennomføre denne tjenesten og samfunnsnytten var ukjent. I hovedsak gjaldt dette koblingen mellom innholdet i tjenesten og målet med nasjonsbyggende virkning. En svak kobling gjør at det lett oppfattes som lite attraktivt gratisarbeid. Oppgavene som utføres i førstegangstjenesten er imidlertid tydelig knyttet til forsvar av landet. To ganger har myndighetene forsøkt å etablere en form for samfunnstjeneste ved siden av og på linje med militær førstegangstjeneste og siviltjenesten. Begge ganger har forsøkene strandet tidlig i prosessen. I 1996 sluttet stortingsflertallet seg til Brundtland-regjeringens avgjørelse om ikke å videreføre utredningene om samfunnsnyttig tjeneste. Bondevik II-regjeringen kom i 2002 til en tilsvarende konklusjon rundt muligheten for å etablere en tredje kategori verneplikt.

3.4.2 Fragmentert satsing på totalforsvaret

Nasjonal og alliert militær innsats i forsvaret av Norge må understøttes av et moderne og forberedt totalforsvar. Totalforsvaret styrker nasjonens motstandskraft og utholdenhet, og det reduserer sårbarheten for sammensatte trusler og annen sikkerhetstruende virksomhet.

Det ligger store muligheter i totalforsvaret. Aktivering av totalforsvaret i hele sin bredde vil imidlertid stille store krav til myndighetenes evne til prioritering, koordinering og håndtering. Dersom Norge skal klare å utnytte det samlede potensialet i totalforsvarets ressurser på best mulig måte, må evnen til å forebygge, planlegge, og håndtere kriser bli opprettholdt. Det betyr at totalforsvaret må være bedre planlagt og koordinert for å fungere optimalt når nasjonal sikkerhet er truet.

Selv om samvirket innen totalforsvaret fungerer i fredstid, har flere aktører i møte med kommisjonen stilt spørsmål ved funksjonsevnen dersom man går over i krise og krig. Både de grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF) som er definert i sikkerhetsloven,71 og de kritiske samfunnsfunksjonene som er utledet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap72 må opprettholdes. Dette er tverrsektorielle funksjoner hvor ansvaret er fordelt på mange aktører. Forsvarskommisjonen konstaterer at det ikke synes å være et nødvendig samsvar mellom sivile og militære planverk. Disse må i større grad ses i sammenheng. Det er heller ikke tilstrekkelige planer for samarbeid øverst i krisespekteret og i krig. Videre kan ikke totalforsvaret basere seg på planlegging av enkelthendelser i spesifikke scenarioer, det må tilrettelegges for å fungere i en rekke av ulike hendelser.

Videreutviklingen av totalforsvaret er nødvendig for å sikre at samfunnets samlede ressurser utnyttes effektivt for å håndtere utfordringer mot stats- og samfunnssikkerheten. Utfordringen i dag er imidlertid at satsingen på totalforsvaret fremstår som fragmentert og uten klar strategisk retning. Det får igjen konsekvenser for systematisk og kontinuerlig utvikling av totalforsvaret. Ansvaret for beredskapsarbeidet er delt mellom flere aktører, og det er vanskelig å få en samlet oversikt over ressursbruken. Ikke minst er aktørbildet på sivil side svært sammensatt og krevende å koordinere. Et totalforsvar som skal håndtere alle typer kriser med økt utholdenhet, vil kreve en mer helhetlig satsing, herunder større grad av langsiktighet og økonomisk forutsigbarhet.

Samtidige kriser og et trusselbilde preget av gråsoner vil få betydning for hvordan vi evner å utnytte landets samlede ressurser best mulig for å ivareta stats- og samfunnssikkerheten. Alvorlige kriser av ulik art, vil kunne utfordre Norges ressurstilgang. Forutsetningene for å opprettholde store ressursbaser er begrenset. Forebygging, beredskap og krisehåndtering kan ikke løses av en organisasjon alene. Det sektoriserte ansvarsprinsippet og det gjensidige samvirkeprinsippet kommer i enda større grad i spenn.73 Det kan få betydning for hvordan regjeringen bør tenke om sektorovergripende samarbeidsmekanismer for krisehåndtering.

Private virksomheter og sivilsamfunnet blir stadig viktigere i forsvaret av Norge. Både virksomheter og befolkningen må forstå trusselbildet og være klar over sitt ansvar. Beredskapsundersøkelsen for 2021 viser at 8 av 10 bedrifter ikke kjenner til konseptet totalforsvaret, og bare 1 av 5 bedrifter anser seg for å ha en kritisk samfunnsfunksjon. Dette tilsier at kompetansen og bevisstheten rundt totalforsvaret må økes. Det er en utfordring at privat sektor ikke er inkludert i fora der man diskuterer og samhandler i totalforsvarssammenheng. Næringslivet opplever at det ikke er noen steder de kan koble seg på for å få informasjon og støtte til å videreutvikle planverk. Næringslivets beredskapsinnsats bør intensiveres på egnet vis. Det er også behov for å øke bevisstheten om betydningen den enkelte borger har for nasjonens beredskapsevne.

3.4.3 Myndighetenes håndtering av sammensatte trusler

Begrepet «sammensatte trusler»benyttes av norske myndigheter for å omtale fremmede staters kombinerte, militære og ikke-militære virkemiddelbruk som rammer norsk sikkerhet direkte eller indirekte. Regjeringen definerer sammensatte trusler som «en betegnelse på strategier for konkurranse og konfrontasjon under terskelen for direkte væpnet konflikt som kan kombinere diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske og finansielle, etterretningsmessige og juridiske virkemidler for å nå strategiske målsettinger».74

Eksempler på sammensatte trusler er påvirkning, for eksempel gjennom falske nyheter og desinformasjon på sosiale medier, digitale angrep, strategiske oppkjøp, migrasjon som virkemiddel, spionasje og sabotasje. Offentlig forvaltning, kritisk infrastruktur, militære mål, næringslivet og samfunnet for øvrig kan alle være mål for sammensatte trusler. Virkemidlene kan benyttes hver for seg, eller sammensatt slik at de understøtter og forsterker hverandre. Dette utfordrer den tradisjonelle lineære måten å identifisere trusler og planlegge for god beredskap på. Sammensatte trusler stiller store krav til et tverrsektorielt helhetlig situasjonsbilde, hvor ulike hendelser blir sett i en sammenheng.

Forebyggende sikkerhet, etterretning og situasjonsforståelse blir viktigere. Samarbeidet mellom PST, politiet, Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet har blitt forsterket for å kunne styrke evnen til å oppdage og forstå sammensatte trusler og samarbeide om felles trussel- og risikovurderinger. Det er vedtatt endringer i politiloven og politiregisterloven, som vil gi PST hjemmel til å lagre data fra åpne kilder som grunnlag for analyser og etterretningsvurderinger, herunder påvirkningsoperasjoner.75

Forsvaret skal både evne å håndtere sammensatte trusler mot egen sektor og bidra til håndteringen på tvers av sektorer. Forsvarets viktigste oppgaver under terskelen for væpnet konflikt er avskrekking, håndtering av kriser, overvåking, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Oppgavene løses sammen med allierte og sivile aktører. Oppgavene inkluderer kritiske støtteoppdrag til politiet utover mer generell støtte til samfunnet. I kapittel 13.2 omtales Forsvarets rolle i håndtering av sammensatte trusler nærmere.

Statens evne til å samordne de totale ressursene i møte med sammensatte trusler blir også viktigere. Utfordringene knytter seg til fordeling av ansvar, roller og myndighet mellom sektorer. Truslene er sektorovergripende, men av ulik karakter. Mange av truslene krever internasjonal informasjonsdeling og respons. Det er mange aktører, og det er ikke tydelig avklart hvem som har helhetlig ansvar og myndighet slik at det styres i en felles retning. Flere land kraftsamler nasjonal satsing og styrker evnen til ledelse og samordning på strategisk nivå.

3.4.4 Sårbarheter i totalforsvaret

Privatisering og rask teknologiutvikling leder til at skillelinjene mellom Forsvaret og det sivile samfunn blir stadig mindre. Det gjør at den gjensidige avhengigheten øker. Private aktører tar seg av funksjoner som tidligere lå under det offentlige. Beredskapslagre for mat, drivstoff og utstyr er mangelvare. Forsyningskjeder og logistikk er i stor grad drevet av kommersielle aktører også for Forsvaret. Globale konkurranseforhold gjør Norge mer sårbart.

Ressursene for å håndtere kriser og opprettholde viktige funksjoner og tjenester i samfunnet finnes i økende grad hos private selskaper, til dels med flernasjonal eierskapsstruktur. Komplekse systemer og eierskapsforhold gir sårbarheter og aktualiserer ytterligere behovet for økt samarbeid i og om totalforsvaret. I et 10–20-årsperspektiv er ikke lenger ordrebasert produksjon (just in time) en bærekraftig løsning. Forsvaret har derfor blant annet revitalisert rekvisisjonsinstituttet, og beredskapslagre for drivstoff, mat og utstyr blir diskutert. Disse erkjennelsene er et viktig utgangspunkt for kommisjonens drøfting av den bredere beredskapen.

Samfunnets evne til å understøtte Forsvaret og sivil-militært samvirke har fått fornyet oppmerksomhet. Forsvarets avhengighet av sivil støtte har økt i takt med nedbyggingen av støttestruktur og støttefunksjoner. Avhengigheten vises også ved større grad av strategisk samarbeid samt privatisering og effektivisering i samfunnet generelt. Avhengigheten av private aktører, logistikk-, forsyningskjeder og sivil kompetanse har økt over tid. Forsvarets behov for en rekke støttefunksjoner fra sivil sektor er avgjørende for logistikk, mottak av allierte forsterkningsstyrker (vertslandsstøtte), og produksjon av varer og tjenester. Det er viktig med høy bevissthet knyttet til at Forsvaret har en rekke kapasiteter og ressurser som også kan benyttes til å løse sivile oppgaver.

I nasjonalt beredskapssystem beskrives tiltak for forsvarssektoren, og tiltak for sivil sektor, som kan besluttes iverksatt i en krise- eller krigssituasjon. Systemet er bygget opp etter samme struktur som NATOs krisehåndteringssystem, NATO Crisis Response system (NCRS), men er tilpasset nasjonale forhold og behov. Beredskapstiltakene for sivil sektor er beskrevet i sivilt beredskapssystem. En rekke av tiltakene handler helt eller delvis om å understøtte Forsvaret, og korresponderer derfor med tiltak i beredskapssystem for forsvarssektoren. Dersom det ved svært alvorlige kriser eller i krigssituasjoner besluttes iverksatt tiltak fra beredskapssystemet, vil dette kunne utløse sivil støtte til Forsvaret. I tillegg til nasjonalt beredskapssystem finnes det også en rekke beredskapslovverk og avtaler som er relevante for understøttelse av Forsvaret, og som vil utløse støtte når de tas i bruk. Forsvaret har dessuten en rekke kommersielle avtaler av ulikt omfang med private aktører og næringsliv om støtte og samarbeid.

Forstørr bilde

Foto: Ukrainian State Service of Special Communications

Den sivile understøttelsen av forsvarsevnen må være robust og effektiv, gjennom hele krise- og konfliktspekteret. Det vil si at kritiske samfunnsfunksjoner som for eksempel helsetjenester, elektronisk kommunikasjon, kraftforsyning, drivstoff- mat- og vannforsyning og transportinfrastruktur må fortsette i krise og krig. Forsvarets behov for sivil støtte er i dag ikke godt nok definert, og det mangler felles planforutsetninger. Når truslene i større grad berører flere sektorer, kan alle deler av samfunnet utsettes for maktbruk eller press. Totalforsvaret må derfor moderniseres for å øke motstandsdyktigheten til kritiske samfunnsfunksjoner.

Et område som særlig vil kreve oppmerksomhet er helseberedskapen og konsekvensene av økt fare for krise og krig. Forsvaret har svært begrensede sanitetsressurser, og disse er innrettet mot akutte militære behov. FFI har vurdert den sivil-militære helseberedskapen til å være betydelig underdimensjonert for å håndtere pasientvolumet som kan oppstå ved en sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt.76 Planverk og konsepter er dårlig koordinert og har ikke tatt utgangspunkt i adekvate tapsestimater. Ny teknologi vil være et av de viktigste grepene for å samordne sivile og militære helseressurser bedre. Det vil være avgjørende for totalforsvarets evne til hurtig, samordnet og fleksibel sivil-militær innsats.

3.5 Mer avhengig av alliert samarbeid

3.5.1 Velutviklet samarbeid

Samarbeidet i NATO og samholdet mellom medlemslandene er sterkere enn på lenge. Norges posisjon i NATO er i utgangspunktet god. Gjennom operasjoner utenlands, tett integrasjon med allierte land og bidrag til avansert overvåking i nordområdene oppfattes Norge som en troverdig alliert. Profesjonaliteten til våre avdelinger og soldater i øvelser og utenlandsoperasjoner har høstet bred internasjonal annerkjennelse og har demonstrert norsk solidaritet. Norske spesialsoldater og personell ved feltsykehuset var, sammen med amerikanerne, de siste som trakk seg ut under evakueringen av Kabul 2021. Norsk internasjonal innsats har dreid fra store bidrag i fredsbevarende- og stabiliseringsoperasjoner i 1990–2000-årene, til prioritering av støtte for kollektiv sikkerhet og kapasitetsbyggingsoppdrag.

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

Norske styrker er teknologisk godt integrert med allierte systemer. Eksempelvis bidro den norske fregatten KNM «Fridtjof Nansen», mer eller mindre sømløst i en av USAs stående hangarskipsgrupper i 2021. Fartøyet var eneste ikke amerikanske fartøy og Norge er et av få land som har kompetanse og kapasitet til denne type integrerte operasjoner.

Norske kampfly er først i alliansen til å ta over NATOs stående hurtige reaksjonsoppdrag og er tettere integrert med amerikanske fly og systemer enn de fleste andre allierte. Spesialstyrkene og Etterretningstjenesten samarbeider tett med våre viktigste allierte. Samarbeidet er av strategisk betydning for partene. Siden 2017 har Norge bidratt med styrker til NATOs forsterkede militære nærvær i Litauen gjennom alliansens kollektive forsvar og avskrekking i regionen. Disse styrkene er fullt interoperable og er i ferd med å utbedre sambandsløsninger for sikker kommunikasjon og deling av måldata. Norge bidrar også regelmessig på beredskap for NATOs hurtige reaksjonsstyrke (NATO Response Force), til NATOs stående flåtestyrker og til NATOs luftovervåkingsoperasjon rundt Island.

3.5.2 Økende samtidighetsutfordringer

Forsvarets omstilling gjør at det blir mer krevende å møte forventningene fra og forpliktelsene overfor våre allierte. Utfasingen av F-16 før F-35 er fullt operativt, tapet av en fregatt og mangler ved fregattene som er igjen gjør at mange av Forsvarets ressurser er strukket til det ytterste i daglige operasjoner. Det gjør at Norge har mindre å stille med for å håndtere nasjonale kriser, bidra til kollektivt forsvar i rammen av NATO og i operasjoner sammen med allierte.

I våre nærområder kan det føre til at Forsvaret ikke kan stille når det kommer anmodninger om å støtte flygninger eller seilaser inn i Barentshavet. Det svekker mulighetene til å påvirke aktiviteten i nord. Reduserte klartider som en følge av den mer anspente sikkerhetssituasjonen, gjør at færre styrker er tilgjengelige for internasjonal innsats. Det er også utfordringer med kontinuitet i bidragene til alliansens kollektive forsvar og avskrekking i Litauen, hvor mekaniserte avdelinger har blitt avløst av vesentlig mindre oppklaringsenheter. Utfordringene treffer et forsvar som allerede er strukket for å håndtere et høyt tempo i daglige operasjoner i Norge og våre nærområder.

Det oppstår samtidighetsproblemer når store deler av strukturen er i bruk i daglige operasjoner, eller er til vedlikehold. Dersom det ikke gjøres omfattende grep, kan Norges evne til å bidra til allierte operasjoner fortsette å svekkes i årene som kommer. Dette vil ikke bare ramme evnen til å bidra utenfor Forsvarets tradisjonelle operasjonsområder, men også ramme evne til tilstedeværelse i egne nærområder. I en tid der oppmerksomheten knyttet til nordområdene øker, og landene i Norden får en større rolle i å ivareta sikkerhet i egen region er dette alvorlig. Norges rolle i alliert mottak og forsterkning vil øke. Et lite forsvar med begrenset dybde betyr at Norges evne til å ivareta nasjonal handlefrihet i egne nærområder er begrenset og vår avhengighet av andre øker.

For et lite land som Norge er det også en utfordring at man søker å bidra til mange internasjonale sammenhenger samtidig, uten at ressursene strekker godt nok til. Ved å skulle bidra i ulike allierte, europeiske og internasjonale oppdrag, må det gjøres økonomiske og personellmessige disponeringer som sprer Forsvarets ressurser. Ressursene står ikke alltid i stil med de politiske målsettingene. Noen av disse samtidighetsutfordringene vil kunne løses gjennom tydeligere politiske prioriteringer, mens mange av behovene er så viktige at en nedprioritering kan få negative konsekvenser for norsk omdømme, troverdighet og sikkerhet.

3.5.3 Manglende tilpasning til et nytt alliert utgangspunkt

Samtidighetsutfordringene forsterkes av at Norge, som et av NATOs europeiske medlemsland, må ta større ansvar for egen sikkerhet. Under NATOs toppmøte i Madrid i 2022, ble alliansen enig om å øke NATOs hurtige reaksjonsstyrke fra 40 000 til 300 000 soldater. Det ble også enighet om et nytt strategisk konsept med vekt på kollektivt forsvar, og som understreker utfordringen fra Kina og sammensatte trusler. Dette representerer et taktskifte. I praksis vil taktskiftet medføre at Europa vil måtte bære en langt større del av byrden ved alliert avskrekking, i møte med russisk aggresjon. Kravene til norske bidrag forsterkes også av at Norge er blitt helt sentral for Europas energiforsyning, at Russlands nordflåte er i ferd med å få større strategisk betydning og at større deler av de store havområdene i nord og i Arktis åpnes for sivil og militær aktivitet.

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

Forsvaret er i begrenset grad innrettet for å bidra til denne utviklingen. Det vises blant annet ved at Norge verken har en plan for å nå NATOs 2-prosentmål eller oppfyller NATOs styrkemål. Forsvaret er i dag ikke forberedt på det økte operasjonstempoet i den rådende sikkerhetssituasjonen.

3.6 Kommisjonens vurdering

Regjeringen har den senere tid tatt en rekke grep for å øke beredskapen og anskaffe kritisk materiell og forsyninger. Det er likevel kommisjonens klare inntrykk at det fortsatt er et gap mellom egenevne og ambisjon. Det er identifisert alvorlige og systemiske svakheter ved Forsvarets egenevne. Forsvaret er lite, bemanningen er tynn, og mange avdelinger er ikke tilgjengelige raskt nok. Det er i for liten grad tatt høyde for behov for drift og personell ved nye investeringer.

Forsvarssektorens styring og organisering preges av fragmentert organisering, høy operativ risiko og manglende samling om et felles oppdrag. Dette har resultert i gap, feil forventninger og misnøye. Forsvaret har hatt høyere aktivitet enn planlagt de siste årene, noe som har ført til slitasje på Forsvarets struktur. Dette gjelder også en økt slitasje på personell og materiell, samt tæring på beredskapslagre som i liten grad etterfylles.

Forsvarskommisjonen merker seg at disse utfordringene ikke bare knytter seg til at den økonomiske satsingen ikke alltid følger ambisjonsnivået eller tilpasses realitetene. Det skyldes også at forsvarssektoren har slitt med effektiv gjennomføring av vedtak, og å komme seg ut av en tradisjon og kultur preget av nedskalering og negativ konkurranse mellom fagmiljøer. Lederskap, vektlegging av verdier, utdanning, organisering og kompetanseheving må bedres for at sektorens personell forstår og samles om en felles og varig innsats for å styrke hele forsvarsevnen.

Forsvaret står overfor både kortsiktige og langsiktige personellutfordringer. Ansatte i Forsvaret slutter stadig tidligere, noe som gjør at yngre og mindre erfarent personell må besette viktige stillinger. Det reduserer Forsvarets operative evne og utsetter personell og materiell for større risiko. Omfattende og fortsatt pågående endringer innen utdanning og kompetanse i Forsvaret innebærer at ambisjonsnivået er å få så mange som mulig gjennom, til en lavest mulig kostnad. Dette går på bekostning av kvalitet. Kommisjonen konstaterer at forsvarssektoren strever med å finne et riktig forhold mellom sivil profesjonalisering av rekruttering, utdanning og kompetanse på den ene siden, og militær profesjonsdannelse og -kultur på den andre.

Norge er avhengig av et velfungerende totalforsvar som kan håndtere stadige samfunns- og trusselendringer. Totalforsvarskonseptet danner etter kommisjonens vurdering et godt grunnlag for å utnytte landets ressurser, men det har også svakheter. Norge har gode muligheter for å tilpasse konseptet til en ny tid. Behovet for sivil-militært samarbeid vil fortsette å vokse. Det vil også bli økt press på å etablere nødvendige prosedyrer og planverk, samt flere øvelser og økt samhandling. Dette er avgjørende for myndighetenes evne til å håndtere sammensatte trusler og samtidige kriser med samfunnets samlede virkemiddelapparat.

Forsvaret og forsvarssektoren har mange kvaliteter, men det er avdekket vesentlige mangler ut fra vedtatt ambisjon, og det er tatt for stor risiko på for mange områder. Dette svekker Forsvarets operative evne på både kort og lengre sikt. Norge er i utgangspunktet godt posisjonert i NATO, men forventningene til Norge vil øke samtidig med at Forsvarets egenevne er under press. Forsvaret er for lite til å bidra til alliert sikkerhet slik det allerede økte operasjonstempoet fordrer. Situasjonen er spesielt krevende i Norges nærområder hvor den manglende evnen til kontinuerlig tilstedeværelse og situasjonsforståelse gjør at det er en økende risiko for at andre overtar oppgavene. Det reduserer norske myndigheters handlingsrom og evne til å påvirke omgivelsene. Dette er det interne utfordringsbildet slik det ser ut i 2023.