Del 1
Innledning og sammendrag

1 Innledning og sammendrag

Forstørr bilde

Foto: Pixabay

Forstørr bilde

Foto: Eirin Larsen, Statsministerens kontor

1.1 Sammendrag

Koronapandemien var en svært alvorlig global helsekrise. Regjeringen har bedt Koronautvalget om å gi en overordnet vurdering av norske myndigheters samlede håndtering av pandemien, samt vurdere håndteringen av omikronvarianten spesielt. Utvalgets vurdering er at norske myndigheter samlet sett håndterte covid-19-pandemien på en god måte. Norge kommer godt ut på sentrale utfallskriterier sammenlignet med resten av Europa og verden, for eksempel med relativt sett lave dødstall.

Utvalget mener at det var riktig å møte pandemien med tidlig respons og kraftfulle tiltak, av hensyn til liv og helse og for å unngå at helsetjenestene ble overbelastet. Koronautvalget erfarer likevel at regjeringen i enkelte tilfeller var noe tilbakeholden med å lette på smitteverntiltakene selv om smittesituasjonen og ny kunnskap viste at det var mulig.

Helse- og omsorgstjenesten var i stand til å håndtere koronapandemien på en god måte. En viktig erfaring fra pandemien er likevel at det er behov for å ytterligere styrke sektorens fleksibilitet og omstillingsevne. God grunnkapasitet gjør helse- og omsorgstjenesten mer robust i møte med en krise. Kommunene har stått i fronten for håndteringen av pandemien og har etter utvalgets vurdering gjort en betydelig innsats. Myndighetene bør forsterke samarbeidet på tvers av forvaltningsnivåene i det nasjonale systemet for krisehåndtering. Det er særlig behov for å tydeliggjøre i plan- og regelverket at statsforvalterne bør ha en viktig rådgiver- og koordineringsfunksjon inn mot den lokale krisehåndteringen.

Det er utvalgets vurdering at Norge hadde et godt rettslig rammeverk for å håndtere pandemien i den første akutte fasen. Samtidig er det behov for å endre enkelte deler av lovgivningen og planverket med sikte på håndtering av langvarige kriser. Utvalget vurderer at myndighetenes krisehåndtering i all hovedsak var basert på solide faglige råd. For å kunne utarbeide et enda bedre kunnskapsgrunnlag i fremtidig krisehåndtering anbefaler utvalget at myndighetene, gjennom blant annet økt digitalisering og tilpasninger i regelverket, styrker systemet for data- og kunnskapsdeling.

God kommunikasjon i kriser er viktig blant annet for å støtte opp under befolkningens tillit og etterlevelse av tiltak som settes i verk. Utvalget vurderer at regjeringen i hovedsak lyktes godt i sin kommunikasjon, og enkelte læringspunkter ble fulgt opp underveis. For å styrke Norges evne til å håndtere fremtidige pandemier vurderer utvalget at regjeringen bør videreføre og styrke vårt internasjonale engasjement, herunder inngå avtaler som styrker forsyningssikkerheten av varer, utstyr og tjenester.

Pandemien og de inngripende smitteverntiltakene rammet skjevt og enkelte grupper måtte bære en uforholdsmessig stor byrde, blant annet sårbare barn og unge. Innføring av omfattende kompenserende tiltak var avgjørende for å redusere de negative konsekvensene, og bidro til at aktiviteten i økonomien kom raskt tilbake til nivået fra før pandemien. Den norske samfunnsmodellen viste sin styrke gjennom koronapandemien. Den høye tilliten som preger vårt samfunn var avgjørende for en i all hovedsak vellykket krisehåndtering.

Når en krise rammer, må man være forberedt på at krisen varer lenge. Det er utvalgets oppfatning at myndighetenes evne til læring og forberedelser til pandemiens videre utvikling gjennomgående kunne vært noe bedre. Utvalget mener spesielt at bedre forberedelser gjennom sommeren og høsten 2021 kunne bidratt til en bedre og mer forutsigbar håndtering da omikronvarianten gjorde det nødvendig å gjeninnføre strenge smitteverntiltak i desember 2021.

1.2 Rapportens oppbygning

Denne rapporten består av seks deler. Del I inneholder et kort sammendrag av rapporten i tillegg til en redegjørelse om utvalgets sammensetning, mandat og øvrige administrative forhold. Videre gir denne delen et overblikk over pandemiens hendelsesforløp med fokus på den siste fasen etter 1. november 2021. Del II redegjør for de mest sentrale konsekvensene av pandemien, inkludert internasjonale sammenligninger. Tiltaksbyrden og situasjonen for barn og unge er særlig løftet frem. Rapportens del III gir en oversikt over det nasjonale krisehåndteringssystemet, den nasjonale krisereguleringen og omfanget av Norges internasjonale samarbeid for forebygging og håndtering av helsekriser. Del IV inneholder en beskrivelse av situasjonen i helsetjenestene høsten og vinteren 2021/2022, samt utvalgets vurdering av myndighetenes håndtering i omikronperioden. Med utgangspunkt i den samlede pandemihåndteringen ser utvalget i del V nærmere på helsesektoren, samspillet mellom forvaltningsnivåene og myndighetenes kommunikasjon. I del VI, den siste delen av rapporten, oppsummerer utvalget sine hovedvurderinger som igjen danner grunnlag for utvalgets anbefalinger.

1.3 Myndighetenes viktigste oppgaver i en pandemi

I stortingsmeldingen Samfunnssikkerhet i en usikker verden1 skrev Solberg-regjeringen at «Regjeringen vil bygge sin politikk på samfunnets og den enkeltes behov for trygghet». Gjennom hele koronapandemien hadde myndighetene som mål å beskytte landet mot pandemiens trussel samtidig som samfunnet ikke skulle rammes hardere enn nødvendig av smitteverntiltakene. Politikken var bygget på ønsket om å ivareta samfunnet og den enkeltes behov for trygghet.

I likhet med andre kriser er en pandemi i sin natur komplisert å håndtere, og konsekvensene er store både for samfunnet og for enkeltmennesket. Pandemier og andre lignende kriser virker som et forstørrelsesglass på de samfunnsutfordringene vi ser til vanlig. Kriser kan forsterke ulikhet og gjøre de mest sårbare enda mer sårbare, og kriser kan medføre tillitstap der det allerede har begynt å slå sprekker. Pandemier rammer hele samfunnet, og derfor må også hele samfunnet være en del av pandemiberedskapen.

Hva vil det si å sikre samfunnets og den enkeltes behov for trygghet? På samfunnsnivå vil myndighetenes viktigste oppgaver blant annet dreie seg om å sikre tilgang til nødvendige tjenester. Det dreier seg for eksempel om tilgang til helse- og omsorgstjenester og utdanning, samt at myndighetene skal sikre ro og orden, stabilitet og opprettholde våre demokratiske verdier og rettigheter. På individnivå vil det ofte handle om å beskytte hver og en av oss mot den trusselen som er kjernen i krisen, samtidig som vi må beskyttes fra å bli unødvendig hardt rammet av de nødvendige mottiltakene.

Beredskap handler om å skape trygghet gjennom forberedelse til å håndtere kriser og uventede alvorlige hendelser. Men uansett beredskapsnivå vil det ikke være mulig å bygge spesifikk beredskap for den store variasjonen av helsekriser som potensielt kan oppstå. Beredskapsarbeidet må derfor være basert på mer generelle prinsipper og retningslinjer, og bygge på et robust samfunn som kan stå imot pandemier og andre lignende samfunnskriser.

Basert på de undersøkelsene vi har gjort, vil vi i denne rapporten redegjøre for hva vi mener kan være relevante og viktige refleksjoner og tiltak for å styrke Norges evne til å håndtere kommende pandemier og helsekriser.

Utvalget påpeker at det norske samfunnet trenger å videreutvikle hvordan vi tenker om helse- og pandemiberedskap. Denne rapporten er et innspill til myndighetenes videre arbeid for å styrke norsk pandemiberedskap, og den kan også anses som et innspill til en bredere samfunnsdebatt om norsk beredskap.

1.3.1 En samfunnskrise rammer alle

Alle sektorer, alle regioner, alle kommuner og alle enkeltmennesker i Norge ble berørt av koronapandemien. Innenfor de rammene som utvalget har hatt til rådighet har det ikke vært mulig å vie alle aspekter ved pandemien like mye oppmerksomhet i selve rapporten. Koronautvalget anerkjenner også konsekvenser av pandemien og for berørte grupper som ikke er særskilt nevnt i rapporten.

1.4 Mandat og utvalgets medlemmer

Kongen i statsråd oppnevnte 29. april 2022 et utvalg for å evaluere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien. Utvalget fikk i oppdrag å utarbeide en samlet evaluering av pandemien samt vurdere håndteringen av omikron spesielt.

1.4.1 Mandatet

Regjeringen gav utvalget følgende mandat:

Regjeringen nedsetter et bredt sammensatt utvalg med fagekspertise og representasjon fra partene i arbeidslivet for å få en samlet evaluering av pandemihåndteringen i Norge.

Utvalget skal gi en overordnet vurdering av norske myndigheters samlede håndtering av pandemien fra februar/mars 2020 til det tidspunkt utvalget avslutter sitt arbeid. Denne vurderingen bør særlig fokusere på:

• 1) En samlet vurdering av balansen mellom iverksatte tiltak og tiltaksbyrde, herunder samfunnsøkonomiske effekter.

• 2) Regjeringenes informasjonshåndtering, herunder en vurdering av graden av offentliggjøring av underlagsmateriale.

• 3) Beslutningsgrunnlag:

  • a. En vurdering av bruken av scenarier/modelleringer som beslutningsverktøy i krise, herunder kommunikasjonen til offentligheten om resultatene fra modelleringene.

  • b. Forholdet mellom faglige råd og politiske beslutninger.

• 4) Forholdet mellom regjering og Storting under pandemien.

• 5) Samvirke, kommunikasjon og krisehåndtering på tvers av forvaltningsnivåene stat og kommune.

• 6) Spesialist- og kommunehelsetjenestens kapasitet og omstillingsevne i møte med en større krise.

• 7) Psykososial beredskap og iverksatte tiltak for å ivareta sårbare grupper.

• 8) En internasjonal sammenligning av norske myndigheters håndtering med andre lands håndtering, der det kan være relevant å sammenlikne Norge med andre land. I sammenligningen skal utfallskriterier vurderes og sammenlignes. Utvalget skal som et minimum foreta en sammenlikning med Sverige og Finland, men også andre land kan inngå i sammenlikningen dersom utvalget finner dette formålstjenlig.

I den overordnede vurderingen bør utvalget se hen til de to delrapportene fra Koronakommisjonen.

I tillegg skal utvalget vurdere håndteringen av omikronvarianten i perioden 1. november 2021 til 1. mai 2022 spesielt. Her skal utvalget kartlegge relevante sider ved håndteringen av en ny virusvariant, herunder de faglige innspillene og beslutningene som regjeringen har fattet.

Utvalget skal fremme forslag om tiltak den mener er nødvendige for å få en bedre fremtidig beredskap og krisehåndtering. Utvalget skal så langt den finner det formålstjenlig, søke å prioritere sine forslag.

Utvalget står fritt til å vurdere andre forhold enn de ovenfor nevnte dersom det mener det er behov for det.

Utvalget skal foreta de undersøkelser og innhente de opplysninger som er nødvendige for å belyse sakskomplekset.

Regjeringen vil fremme et lovforslag som vil gi utvalget tilgang til dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger.

Utvalget skal være uavhengig i sitt arbeid.

Utvalget skal avgi rapport til statsministeren innen utgangen av mai 2023. Dersom pandemien utvikler seg slik at det igjen blir nødvendig med statlige tiltak, vil regjeringen kunne be utvalget om å forlenge sin evaluering. Utvalget må være forberedt på dette.

1.4.2 Utvalgets medlemmer

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Pensjonert sentralbanksjef Øystein Olsen (utvalgsleder), Bærum

• Pensjonert forsvarssjef Haakon Stephen Bruun-Hanssen, Son

• Professor Ørjan Olsvik, Tromsø

• Professor Siv Kvernmo, Tromsø

• Enhetsleder Carjet Demir, Bergen

• Utdanning- og verjemålsdirektør Anne Hjermann, Bergen

• Kommuneoverlege Tove Røsstad, Trondheim

• Leder i sykehjemstjenesten Hilde-Marie Thorstensen Rosvold, Vefsn

• Førsteamanuensis Anne Kjersti Befring, Bærum

• Sjeføkonom Øystein Dørum, Oslo

• Sjeføkonom Roger Bjørnstad, Nesodden

• Pensjonert departementschef Per Okkels, København

• Ordfører Andreas Vollsund, Time

1.5 Rammer for arbeidet

Utvalget har i sitt arbeid lagt til grunn Koronakommisjonens to rapporter. Der hvor Koronautvalget har synspunkter som avviker fra Koronakommisjonens vurderinger vil dette fremgå tydelig.

Utvalget besluttet å sette sluttdato for evalueringen til oktober 2022, og har ikke innhentet informasjon om situasjonsutviklingen etter dette. Ut fra mandatet anser utvalget at vår funksjon har vært å avslutte vurderingen av pandemihåndteringen ved også å gjennomgå beslutninger i pandemiens siste fase. De tre evalueringene dekker da følgende tidsperioder:

• Koronakommisjonen del I og del II: februar 2020 – oktober 2021

• Koronautvalget: november 2021 – oktober 2022, samt overordnet vurdering av hele pandemihåndteringen

Koronautvalget er ikke en granskningskommisjon slik Koronakommisjonen var, men skal ifølge mandatet «evaluere, vurdere og fremme forslag om tiltak». Utvalget har derfor ikke sett det som sin oppgave å gå i dybden på mulige feil, forsømmelser eller andre klanderverdige forhold som er utvist av enkeltpersoner eller innenfor en etat.2 Utvalgets mandat er bredt og vi har derfor gjort noen avgrensninger i arbeidet både tematisk, tidsmessig og i omfang:

• Utvalget har ikke gått i dybden på regjeringens beslutninger om vaksinetilbudet. Koronakommisjonen har gjort en grundig gjennomgang av anskaffelsen av vaksiner i 2020 og vurderingene av geografisk skjevfordeling ved den første utrullingen med vaksiner.

• Utvalget har ikke gått inn på alle de rettslige spørsmål som oppsto under pandemien.

1.5.1 Avgrensning mot andre offentlige utredninger

Parallelt med Koronautvalgets arbeid har det pågått andre utredninger som har hatt betydning for utvalgets avgrensninger. Vi vil her særlig trekke frem to.

Helsepersonell har stått i sentrum av pandemihåndteringen og vil også i fremtiden være en meget viktig innsatsfaktor i håndteringen av enhver helsekrise. Helsepersonellkommisjonen ble oppnevnt av Kongen i statsråd 17. desember 2021 og leverte sin rapport 2. februar 2023. Koronautvalget har på bakgrunn av dette ikke gjort egne dyptgående analyser av fremtidig utdanningsbehov for helsepersonell.

Pandemiberedskap vil alltid inngå i vår totalberedskap. Store deler av det sivile beredskapssystemet vil være generisk og uavhengig av hva slags type krise som inntreffer. Mange av de elementene som Koronautvalget omtaler i denne rapporten vil også angå Norges totalberedskap. 21. januar 2022 ble Totalberedskapskommisjonen oppnevnt av Kongen i statsråd. Kommisjonen vil overlevere sin rapport til regjeringen kort tid etter Koronautvalget. Vi har i størst mulig grad avgrenset vårt arbeid opp mot Totalberedskapskommisjonens mandat.

1.5.2 Vurdering for læring

Koronautvalget har i hovedsak gjennomført en evaluering for fremtidig læring. Formålet har derfor primært vært å trekke lærdom fra den største samfunnskrisen Norge har gått gjennom siden andre verdenskrig, slik at vi vil være bedre forberedt og minst like godt rustet til neste gang en pandemi treffer oss. Vi vet ikke hva slags krise eller pandemi som inntreffer neste gang, men vi vet at den vil bli annerledes enn den vi nå har gått gjennom. I vår evaluering har vi fokusert på momenter og anbefalinger som kan være relevant for ulike typer samfunnskriser, med særlig oppmerksomhet på helsekriser og pandemier.

1.5.3 Organisering av arbeidet

Utvalget har gjennomført ti utvalgsmøter hvorav ett utvalgsmøte ble kombinert med studiebesøk til Stockholm. Første utvalgsmøte var i juni 2022 og datainnsamlingen foregikk primært fra september 2022 til mars 2023. Under møtene har utvalget tatt stilling til fremdriftsplan, disposisjon, konkrete temaer, kapittelutkast og rammer for arbeidet. Utvalget har hatt følgende eksterne innledere til enkelte av utvalgsmøtene:

• Stener Kvinnsland, tidligere leder for Koronakommisjonen

• Rune Jakobsen, tidligere medlem av Koronakommisjonen

• Camilla Stoltenberg, Geir Bukholm, Preben Aavitsland, Siri Feruglio og Christina Rolfheim-Bye, Folkehelseinstituttet

• Bjørn Guldvog, Espen Rostrup Nakstad, Johan Torgersen, Helen Brandstorp, Arve Paulsen og Stein-Gunnar Bondevik, Helsedirektoratet

• Professor Steinar Holden, Universitetet i Oslo

• Margrete Bjørge Katanasho, Ingrid Grøntvedt, Kristin Bergflødt, Tuva Todnem Lund og Martine Tønnesen, Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Maika Marie Godal Dam og Jørgen Aagedal Sundt, Norsk Studentorganisasjon

• Kristin Schultz og Edvard Botterli Udnæs, tidligere ledere av Elevorganisasjonen

• Professorene Benedikte Høgberg og Christoffer Eriksen, Universitetet i Oslo.

1.5.4 Tilgang på informasjon

Utvalgets kunnskapsinnhenting har bestått av gjennomgang av dokumenter, formelle forklaringer, bestilte eksterne utredninger og studiebesøk til Sverige. I tillegg har utvalgets sekretariat gjennomført uformelle samtaler med en rekke interessenter, kommuner, regionale helseforetak og helseforetak. I noen av samtalene med kommunene har sekretariatet også snakket med representanter fra kommunens ungdomsråd. Oversikt over formelle forklaringer og uformelle samtaler finnes i vedlegg 2 og 3.

Det skriftlige bakgrunnsmaterialet er både fra åpne kilder (nettsider, nettartikler, offentlig statistikk, forskningsrapporter og bøker), innhentet dokumentasjon fra offentlige virksomheter og skriftlige innspill fra organisasjoner og enkeltpersoner. Utvalget har hatt tilgang på Koronakommisjonens arkiv gjennom en utlånsavtale med Arkivverket.

Rettslige rammer

Utvalget har forholdt seg til de rettslige rammer som gjelder alle offentlige organ. I tillegg til dette ble det vedtatt en særskilt instruks og en lov som har lagt rammer for utvalgets arbeid.

6. mai 2022 ble «Instruks om tilgang til opplysninger for utvalget som skal evaluere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien» fastsatt ved kongelig resolusjon. Den innebar en plikt for enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan underlagt kongens instruksjonsmyndighet til å gi utvalget tilgang til opplysninger som er nødvendige for at utvalget kan gjennomføre sitt arbeid i tråd med mandatet.

Lov 20. desember 2022 nr. 118 om informasjonstilgang m.m. for Koronautvalget mv. ble vedtatt av Stortinget 16. desember 2022, og loven ble sanksjonert i statsråd 20. desember 2022. Loven og instruksen gjorde det mulig for utvalget å få tilgang på nødvendige opplysninger om pandemihåndteringen fra offentlige virksomheter, både ved skriftlig dokumentasjon, formelle forklaringer og uformelle samtaler.

Innhenting av dokumentasjon fra forvaltningen

Utvalget har sendt bestillinger til regionale helseforetak, helseforetak og samtlige departementer for å innhente dokumentasjon som var nødvendig for utvalgets arbeid. Bestilling til helseforetakene ble sendt 31. oktober 2022 og svar tilfalt utvalget i desember/januar 2022. Bestillingen fra utvalget til departementene ble sendt 27. oktober med frist 20. november 2022. Noe dokumentasjon fra departementene ble overlevert først 20. desember 2022.

Forklaringer

En viktig del av utvalgets arbeid har vært å innhente forklaringer fra sentrale politikere og toppledere i relevante etater og organisasjoner. Vi har innhentet totalt 28 formelle forklaringer i perioden desember 2022 til januar 2023. Forklaringene ble brukt til å bekrefte hypoteser, innhente informasjon og til å gi de som forklarte seg anledning til å gi utvalget innspill til læringspunkter. Forklaringene har vært en viktig del av utvalgets kunnskapsgrunnlag, særlig for å forstå bakgrunnen for og motivasjonen bak ulike handlinger. Det har også vært viktig at enkeltpersoner gjennom de formelle forklaringene har fått mulighet til å uttale seg om eventuelle kritiske påstander eller imøtekomme disse, slik at hensynet til kontradiksjon er blitt ivaretatt.

Alle som har avgitt forklaring har i forkant mottatt en skriftlig innkalling der de praktiske og rettslige rammene er blitt presentert. Opplysningene ble også gjentatt muntlig i innledningen til hver forklaring. Det ble tatt lydopptak fra samtlige forklaringer. Innholdet på lydopptakene er transkribert av Totaltekst AS og senere bearbeidet av sekretariatet til et formelt referat. Alle som har forklart seg har deretter fått anledning til å gå igjennom referatet og komme med eventuelle korrigeringer eller suppleringer.

Eksterne utredninger

Koronautvalget har bestilt følgende eksterne utredninger som er vedlagt utvalgets rapport:

• Opinion, Norsk koronamonitor, Sammenstilling av utvalgte indikatorer til Koronautvalget 2020–2022.

• Folkehelseinstituttet, Rapport til Koronautvalget, en kortversjon av: Konsekvenser av covid-19-pandemien for barn og unges liv og psykiske helse – andre oppdatering av hurtigoversikt.

• Vista Analyse, For Koronautvalget – En samlet oversikt over økonomiske støttetiltak under koronapandemien.

1.5.5 Administrative forhold

Justis- og beredskapsdepartementet engasjerte et eget midlertidig sekretariat for utvalget. Sekretariatsmedlemmene har hatt permisjon fra sine ordinære stillinger. For å sikre uavhengighet fra Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet som var de ledende departementene under store deler av pandemien, har samtlige i sekretariatet vært hentet inn fra andre virksomheter. Sekretariatet har bestått av følgende personer:

• Joakim Bakke (sekretariatsleder), avdelingsdirektør, Kunnskapsdepartementet

• Simeon Eriksen, seniorkonsulent, Kunnskapsdepartementet

• Ingrid Hjort, postdoktorstipendiat, Handelshøyskolen BI (deltid)

• Benedicte Mørkved Larsen, seniorrådgiver, Klima- og miljødepartementet

• Marius Monsrud, rådgiver, Nærings- og fiskeridepartementet

• Janicke Weum, utredningsleder, Kommunal- og distriktsdepartementet.

Sekretariatet har hatt kontorplasser i Kunnskapsdepartementets lokaler i Tollbugata 12 i Oslo. Sekretariatets arbeid har bestått av å innhente, systematisere, gjennomgå og analysere informasjon, samt skrive utkast til kapitlene i utredningen. Sekretariatet har også utarbeidet fremdriftsplan for utvalgets arbeid og arrangert utvalgets møter. Sekretariatet har håndtert en rekke administrative og praktiske forhold som økonomi, dokumenthåndtering og anskaffelser.

Utvalget er uavhengig, men administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet har håndtert enkelte administrative oppgaver for utvalget slik som IKT-støtte, systemadministrasjon av arkivet, sekretariatstilsettinger og sikkerhet. Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon har bistått med resepsjonstjenester og som rådgivere i en anskaffelsesprosess for utvalget.

Utvalget har hatt en egen hjemmeside.

Alle innsynskrav har blitt fortløpende saksbehandlet av utvalgets sekretariat og Justis- og beredskapsdepartementet har vært klageinstans for eventuelle klager på avslag på innsynskrav. Utvalget har ført løpende postjournal på einnsyn.no.

1.6 Takk

Utvalget vil takke alle som har bidratt i vårt arbeid, både faglig og administrativt. Mange fageksperter, offentlige virksomheter og organisasjoner har hjulpet oss, stilt opp på møter, delt av sine erfaringer, gitt oss tilgang til dokumentasjon og innsikt og på den måten beriket vårt kunnskapstilfang.

2 Hendelsesforløpet – covid-19-pandemien i Norge

2.1 Innledning

I dette kapittelet gjennomgår vi pandemiens hendelsesforløp delt inn i smittebølger, fra mars 2020 til september 2022. En smittebølge er her definert som en rask økning i smitte, ofte knyttet til introduksjon av nye virusvarianter. Endring i innleggelser med covid-19 gir en god indikasjon på når smitten i samfunnet var høy. En nedgang i antall daglige innleggelser på sykehus indikerer at smitten avtar, se figur 2.1.

Forstørr bilde

Note: Fargene i figuren illustrerer perioder med ulike virusvarianter. En smittebølge er her definert som en rask økning og nedgang i antall daglige innleggelser med covid-19 på norske sykehus. Endring i antall innleggelser gir en god indikasjon på når smitten i samfunnet var høy. Vi bruker ikke tall på antall registrerte positive tester for å definere en bølgetopp fordi testaktiviteten og antall registreringer blir påvirket av teststrategi og tiltak. Det har vært stor variasjon i teststrategien gjennom pandemien. Problematikken med mørketall er større for statistikken på antall smittede enn for sykehusinnleggelser.

FHI

Det er ofte snakk om tre store nasjonale nedstengninger, henholdsvis den første nedstengningen 12. mars 2020, den andre nedstengningen som startet høsten 2020 med varighet til våren 2021 og den tredje i desember 2021 i møte med omikron. Selv om tiltakene i den siste nedstengningen var av mindre omfang, og i hovedsak rammet servering, utdanning, kultur og idrett, var også disse tiltakene inngripende.

Koronakommisjonens første rapport vurderte håndteringen ved den første smittebølgen, februar–april 2020, og gransket beslutningene rundt den første nedstengningen. Koronakommisjonens andre rapport gransket håndteringen av andre, tredje og fjerde smittebølge. Dette var perioden hvor først alfa- og senere deltavarianten overtok. Dette var også perioden hvor vaksiner ble tilgjengelig og tilbudt til befolkningen i tråd med regjeringens vaksinestrategi. I Koronautvalgets rapport gir vi ingen totaloversikt over hva de ulike bølgene førte til av smitteverntiltak og avbøtende tiltak, da Koronakommisjonens to rapporter gjengir dette i detalj.

Koronautvalget er bedt om å gi en overordnet vurdering, det vil si at enkelte hovedtrekk er identifisert og diskutert. I tillegg er utvalget bedt om å særlig vurdere pandemihåndteringen i perioden fra 1. november 2021 og frem til tidspunktet utvalget avslutter sitt arbeid. Utvalget valgte å sette sluttdato for sine undersøkelser til 1. oktober 2022. I denne perioden er det tre smittebølger, hhv. femte, sjette og syvende smittebølge. Et viktig kjennetegn for perioden er at virusvarianten omikron blir dominerende. Perioden kjennetegnes også med pandemiens høyeste antall daglige innleggelser og covid-19-relaterte dødsfall.

2.2 Den første nedstengningen: Våren 2020

12. mars 2020 ble de første kraftfulle og inngripende smitteverntiltakene iverksatt og informert om på en pressekonferanse med statsminister Erna Solberg, helse- og omsorgsminister Bent Høie, helsedirektør Bjørn Guldvog og direktør ved Folkehelseinstituttet Camilla Stoltenberg.

Da WHO erklærte at verden var rammet av en pandemi, hadde Norge beredskapslover som kunne benyttes til umiddelbare smitteverntiltak. Dette er drøftet videre i kapittel 8. Smittevernloven og helseberedskapsloven var sentrale for myndighetenes håndtering av pandemien blant annet fordi lovene gir fullmakter til å vedta smitteverntiltak på både lokalt og nasjonalt nivå. Koronakommisjonens gjennomgang har vist at tiltakene 12. mars ble vedtatt av Helsedirektoratet, med hjemmel i smittevernloven § 4-1. Dokumentasjonen kommisjonen la frem viste samtidig at det var liten tvil om at regjeringen hadde tatt stilling til spørsmålet, selv om nedstengningen ikke ble formelt behandlet i statsråd.

I den første uken etter nedstengningen var forholdet mellom regjeringen og Stortinget preget av den akutte situasjonen. Før Helsedirektoratet vedtok de omfattende smitteverntiltakene 12. mars, hadde regjeringen startet arbeidet med et forslag til økonomiske tiltak for å avdempe pandemiens konsekvenser. Disse ble lagt frem fredag 13. mars 2020, men var ikke tilpasset den brå nedstengningen dagen før. Det førte til at Stortinget, i løpet av den påfølgende helgen, tok grep og vedtok en pakke med økonomisk kompenserende tiltak uten at disse var diskutert eller utredet i regjeringsapparatet. De hastige føringene fra Stortinget ga problemer med praktisk gjennomføring av tiltakene. Særlig ble det problemer med utbetalingene fra NAV som de mange permitterte måtte vente på. Finansminister Trygve Slagsvold Vedum kommenterte disse hendelsene i sin forklaring til Koronautvalget:

«Det skjedde så fort, så de kompenserende tiltakene som regjeringen kom med den første fredagen som de skulle ha kjapt gjennom Stortinget, opplevdes allerede irrelevant i det sekundet de hadde lagt den fram. Og da mistet daværende regjering ledelsen på tiltakene. Og så hadde de også fått ny leder i finanskomiteen på Stortinget. En flink mann, men hans første jobb som leder av finanskomiteen var den pakka. Så dynamikken på Stortinget da gjorde at Senterpartiet, Arbeiderpartiet og FrP hadde flertall. Erfaringene fra det gjorde at Jan Tore Sanner flyttet ned på Stortinget etterpå, og det var nok veldig lurt slik at regjeringen koblet seg mye mer fysisk på. I starten, første helga, var regjeringen litt avkoblet.»3

Nedstengningen innebar en rekke ulike typer av tiltak for å hindre smittespredningen. Blant annet ble utdanningsinstitusjoner og andre virksomheter stengt, og det ble innført karantene ved mistanke om smitte og ved innreise til landet. Noen dager senere, 19. mars, ble det besluttet at «hytteforbudet» skulle tre i kraft. Hytteforbudet innebar et midlertidig forbud mot å overnatte på fritidseiendom utenfor egen kommune. Det uttalte formålet var å hindre overbelastning på den kommunale helsetjenesten, men tiltaket ble omstridt. Hytteforbudet skulle i første omgang gjelde til 3. april, men ble forlenget to ganger og endte med å vare fra 19. mars til 20. april 2020.4 Fra 27. mars ble de nasjonale befolkningsrettede smitteverntiltakene i hovedsak regulert i én forskrift, covid-19-forskriften, som ble vedtatt med hjemmel i smittevernloven og helseberedskapsloven.

Før påskeferien, 7. april, konstaterte Folkehelseinstituttet (FHI) at utbruddet var slått ned. Regjeringen startet deretter en gradvis gjenåpning gjennom våren og sommeren 2020.5

I løpet av juli og august 2020 ble smittesituasjonen igjen ustabil. For å få kontroll på smittespredningen bremset regjeringen videre gjenåpning fra 7. august 2020. De planlagte lettelsene for arrangementer og breddeidretten ble satt på vent, og regjeringen innførte nasjonal skjenkestopp etter midnatt. Det kom også en rekke nye anbefalinger, blant annet om å øke bruken av hjemmekontor og begrense bruken av kollektivtransport. Barnehager, skoler, sykehjem og arbeidsplasser skulle fortsatt holdes åpne. Regjeringen hadde innført en trafikklysmodell med smitteverntiltaksnivåer for skoler og barnehager som en del av gjenåpningen i mai 2020, og de anbefalte nå at skolene skulle starte på gult nivå etter sommerferien.

Utover høsten 2020 var det store lokale variasjoner i smittespredningen. Mange kommuner var uten smitte, mens enkelte andre, for eksempel Oslo, Indre Østfold og Bergen, hadde utbredt smitte. For å kunne lette på den nasjonale tiltaksbyrden prioriterte regjeringen i økende grad geografisk målrettede tiltak. Fra og med 12. oktober 2020 lettet regjeringen på noen av de nasjonale tiltakene. Blant annet ble breddeidretten for voksne gjenåpnet og skjenkestopp ved midnatt opphevet. En forutsetning for de nasjonale lettelsene var at kommuner med mye smitte fortsatt skulle ha ekstra lokale tiltak.

Høsten 2020 var preget av stigende smitte og strenge tiltak lokalt og nasjonalt. Samtidig økte utsiktene til at vaksiner ville bli tilgjengelig om ikke altfor lenge. Regjeringen hadde i løpet av sommeren 2020 konkludert med at Norge skulle prøve å skaffe vaksiner gjennom EUs prosess for vaksineanskaffelser.6 Dette er videre omtalt i kapittel 9. 15. oktober 2020 signerte Norge avtaler om videresalg av vaksiner fra EU, via Sverige, til Norge. Vaksinene var på dette tidspunktet ikke godkjent, og det var usikkert når de ville bli tilgjengelige.

2.3 Andre smittebølge: Første jul med smitteverntiltak

Mot slutten av oktober 2020 steg smitten markant. Det var smitteutbrudd i alle landets fylker. Regjeringen Solberg beskrev situasjonen som den mest alvorlige siden starten av pandemien og uttrykte bekymring for den videre utviklingen og kapasiteten i helsevesenet. Senhøsten 2020 var preget av vedvarende smittespredning og en lang rekke pressekonferanser om smittesituasjonen og endringer i tiltak. For å begrense innreisesmitte ble det vedtatt en ordning med karantenehotell ved innreise til Norge den 6. november 2020.

Regjeringens beslutninger ble i denne perioden ofte truffet under stort tidspress med et begrenset kunnskapsgrunnlag. Pressekonferansene førte i mange tilfeller til hektisk aktivitet i kommuner, lokale virksomheter, skoler, barnehager og andre offentlige og private aktører som raskt måtte iverksette tiltak – ofte før endringene i covid-19-forskriften var ferdig skrevet.7

Gjennom julen 2020 var det en nasjonal anbefaling om å kun ha inntil fem gjester i private hjem, men for to av dagene i julen var det åpnet for samlinger på inntil ti personer pluss husstanden. Avstandskravet på minst én meter gjaldt for alle som ikke var i samme husstand. I blant annet Oslo var det lokale forskrifter med forbud mot å være mer enn ti personer samlet i private hjem.

Vaksinasjonen startet i romjulen 2020. Tidlig i februar 2021 ble det åpnet opp for mer besøk på sykehjemmene fordi de fleste av landets sykehjemsbeboere på dette tidspunktet var vaksinert med første dose.

2.4 Tredje smittebølge: Våren 2021

2.4.1 Nye virusvarianter: Alfa- og betavariant

Ved inngangen til tredje smittebølge var utrullingen av vaksiner i de eldste aldersgruppene godt i gang. I starten av mars 2021 ble det oppdaget en betydelig spredning av en ny variant av koronaviruset, alfavarianten, og regjeringen innførte igjen forsterkede regionale tiltak i seks kommuner i Vestfold og Telemark. 15. mars innførte regjeringen strenge regionale smitteverntiltak i hele Viken og Gran kommune i Innlandet på grunn av økende smitte med alfavarianten.

22. mars 2021 nådde Norge toppen av tredje smittebølge. Situasjonen var uoversiktlig med utbrudd av alfa- og betavarianten flere steder i landet. Dette førte til utfordringer for arbeidet med testing, isolasjon, smittesporing og karantene (TISK). Mange ble innlagt, og sykehus og helsepersonell kom under press. En rekke av landets sykehus så seg igjen nødt til å utsette planlagte operasjoner for å ha ressurser til covid-19 pasienter. Sett i ettertid var det relativt få dødsfall i tredje bølge i forhold til antall innleggelser, noe som kan ha sammenheng med høy vaksineoppslutning blant de eldste og bedre smittevernrutiner.

23. mars 2021 annonserte regjeringen at de ville lette noe på smitteverntiltakene i påsken, og at folk kunne dra på hytta hvis de tok strenge forholdsregler. Samme dag innførte regjeringen også ytterligere nasjonale innstramninger. Den tidligere anbefalte «meteren» hadde nå økt til to meters avstand som nasjonal anbefaling. Dessuten anbefalte regjeringen maks to gjester på besøk og begrenset sosial kontakt.8

Under den tredje smittebølgen hadde regjeringen strammet betydelig inn på test- og karantenekrav ved innreise fra utlandet. De innførte også plikt til å vente ved teststasjonen på grensen til prøveresultat var klart. Ved inngangen til den tredje smittebølgen, og i takt med forventninger om økt reiseaktivitet i forbindelse med påsken, bestemte regjeringen 11. mars et skille mellom nødvendige og unødvendige utenlandsreiser. Skillet skulle være et utgangspunkt for å avgjøre hvorvidt reisende hadde plikt til å gjennomføre karantenen på karantenehotell eller ikke.9 De som hadde vært på en unødvendig utenlandsreise, måtte nå på karantenehotell, uavhengig om de testet positivt eller ikke.

14. april 2021 leverte Koronakommisjonen den første rapporten om myndighetens håndtering av koronapandemien, NOU 2021: 6. Regjeringen ba kommisjonen om å fortsette sitt arbeid gitt den omfattende pandemisituasjonen som fortsatt var gjeldende.

2.4.2 Utsettelse av gjenåpningen våren 2021

I april 2021 hadde store deler av den eldre befolkningen og risikogruppene fått tilbud om første vaksinedose. Til tross for den alvorlige smittesituasjonen våren 2021, gjorde tempoet i vaksineutrullingen at regjeringen 7. april publiserte sin plan for gradvis gjenåpning av landet: «Sammen ut av krisen».

Gjenåpningsplanen beskrev fire trinn for hvordan Norge skulle gjenåpnes, og ga en oversikt over hvilke tiltak som kunne lettes på i de ulike trinnene. Med tanke på den ustabile smittesituasjonen skulle «data, ikke datoer» være utslagsgivende for når de ulike trinnene i planen kunne bli realisert. I tråd med tidligere prioriteringer skulle barn og unge bli prioritert først, og deretter arbeidsplasser og næringslivet. Første trinn i gjenåpningsplanen ble iverksatt 15. april 2021 hvor blant annet skoler og barnehager gikk over til gult nivå.

Mot slutten av april ble en ny virusvariant av bekymring oppdaget i India. Varianten fikk senere navnet deltavarianten. Regjeringen innførte blant annet skjerpede reiseråd til India. Reisende som kom til Norge fra land utenfor EØS/Schengen skulle være i innreisekarantene på karantenehotell uansett om reisen hadde vært nødvendig eller ikke.

Andre trinn i gjenåpningsplanen ble iverksatt 27. mai 2021. For første gang etter at trafikklysmodellen ble innført, åpnet regjeringen for grønt tiltaksnivå i barnehager og skoler i områder med lite smitte. De åpnet også for mer fysisk undervisning for studentene i høyere utdanning og på fagskoler. Reiser innenlands var ikke lenger frarådet, og kommunene skulle fra da av få bestemme det lokale tiltaksnivået selv. Innreiserestriksjoner og reglene for karantenehotell ble lettet noe på.

I begynnelsen av juni 2021 økte antall reisende til Norge. Det førte til økt trykk på det allerede pressede systemet med grensekontroll og karantenehotell. Samtidig ble EUs felles løsning for koronasertifikat utviklet. 11. juni endret Stortinget midlertidig smittevernloven for å tilrettelegge for bruk av koronasertifikat i Norge. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 12.3.4.

18. juni 2021 ble trinn tre i gjenåpningsplanen iverksatt. Det ble åpnet for mer besøk i private hjem, og flere kunne være til stede på arrangementer samtidig. Det kom spesielle lettelser for barn og unge som innebar at de nå kunne delta på idretts- og kulturarrangementer på tvers av regioner.

Mot slutten av juli begynte smitten igjen å øke i Norge og resten av verden. Det var også stor usikkerhet knyttet til deltavarianten og hvordan smitten ville utvikle seg. 28. juli annonserte regjeringen at fortsettelsen av gjenåpningen skulle settes på vent. Regjeringen ba om at områder med mye smitte skulle planlegge for å åpne barnehager og skoler på gult nivå etter trafikklysmodellen. 13. august kunngjorde regjeringen at trinn fire i gjenåpningsplanen skulle iverksettes tre uker etter at alle voksne over 18 år hadde fått første vaksinedose.

2.5 Den fjerde smittebølgen: Høsten 2021

2.5.1 Smittespredning ved skolestart

Til skolestart i august 2021 bestemte regjeringen at alle skoler skulle planlegge for grønt nivå fra skolestart, med mindre den lokale smittesituasjonen tilsa noe annet. To uker etter skolestart var Norge på vei inn i fjerde smittebølge. Etter sommerferien økte smitten betydelig i flere kommuner som allerede hadde høy smitte. Smitten økte spesielt blant skolebarn, og var høyest i aldersgruppen 13 til 19 år. 2. september kunngjorde Solberg-regjeringen at den videre gjenåpningen måtte utsettes. Kommuner med mye smitte ble oppfordret til igjen å vurdere gult nivå på skolene. Regjeringen kunngjorde at også barn i alderen 12 til 15 år skulle få tilbud om vaksine. Til sammenligning hadde danske myndigheter tilbudt vaksine til barn mellom 12-15 år gjennom sommeren for å øke vaksinedekningen før skolestart, to måneder før Norge. Svenske myndigheter ventet lenger enn Norge, og tilbød vaksine til 12–15 åringer først i november 2021.

Den fjerde smittebølgen førte ikke til et høyt antall sykehusinnleggelser sammenlignet med tidligere perioder. Sykehusenes kapasitet ble ikke truet av den høye smitteforekomsten i september, og antall daglige innleggelser nasjonalt viste en synkende trend frem til oktober. Deltavarianten dominerte, og tross høyere spredningsevne enn tidligere varianter viste FHI til at høy vaksinasjonsdekning var årsaken til at epidemien kunne holdes under kontroll med kun moderate tiltak.10

Forstørr bilde

Note: Feltene i bakgrunnen viser utviklingen i antall innleggelser på intensivavdeling med bekreftet SARS-CoV-2. «PK» er forkortelse for pressekonferanse, og viser til Støre-regjeringens pressekonferanser om smitteverntiltak. Pressekonferanser om kompenserende tiltak er ikke tatt med i oversikten.

13. september 2021 var det stortingsvalg. Før gjennomføringen av valget vedtok Stortinget flere midlertidige endringer i valgloven for å lette på situasjonen for kommunene. Endringene skulle gjøre det enklere å stemme for velgere som var pålagt karantene eller isolasjon. Blant annet ble perioden for ambulerende stemmegivning utvidet, det ble åpnet for at et valglokale geografisk kunne ligge utenfor stemmekretsen, og at valgstyret kunne vedta å opprette ekstra valglokaler i en stemmekrets ved lokalt smitteutbrudd.

2.5.2 Gjenåpning: En normal hverdag med økt beredskap

Lørdag 25. september 2021 ble trinn fire i gjenåpningsplanen iverksatt. Den nye fasen gikk under navnet «en normal hverdag med økt beredskap». Alle pålagte smitteverntiltak innenlands ble fjernet, med unntak av kravet til isolasjon ved covid-19-sykdom. Det var fortsatt noen innreiserestriksjoner. Det var lagt opp til en gradvis fjerning av innreiserestriksjonene utover høsten, hvor første trinn startet 25. september da karantenehotellordningen ble frivillig. Fra 1. oktober besluttet regjeringen at alle grenseoverganger skulle åpnes med virkning fra 6. oktober.11

2.6 Den femte smittebølgen: Høsten 2021

Koronautvalget er bedt om å se særlig på perioden fra og med 1. november 2021. I det påfølgende vil vi gå mer detaljert gjennom hendelsesforløpet i perioden fra og med den første pressekonferansen Støre-regjeringen holdt om pandemisituasjonen og frem til oktober 2022.

Starten på den femte smittebølgen i Norge sammenfalt med regjeringsskiftet. 14. oktober 2021 ble den nye regjeringen utnevnt av Kongen i statsråd, og Jonas Gahr Støre ble Norges nye statsminister. Utover i oktober var innrapporterte smittetilfeller og antall innleggelser økende flere steder i Norge og i Europa for øvrig. Særlig var smitten med deltavarianten stigende i Troms og Finnmark, et fylke som i stor grad hadde unngått omfattende smittebølger tidligere i pandemien.

2.6.1 Den nye regjeringens første pressekonferanse om koronasituasjonen

28. oktober holdt helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol sin første pressekonferanse om koronasituasjonen. I forkant av pressekonferansen hadde assisterende direktør i Helsedirektoratet, Espen Rostrup Nakstad, uttalt at det var lite sannsynlig med en ny nedstengning og «at det måtte skje noe veldig dramatisk med enten viruset eller immuniteten om det igjen skulle bli aktuelt med strenge tiltak.»12

Forstørr bilde

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet

Regjeringen valgte å videreføre de nedjusterte tiltakene13 innenfor testing, isolasjon, smittesporing og karantene (TISK), samt innreisetiltakene. På pressekonferansen uttalte direktør ved FHI Camilla Stoltenberg, at ut fra en samlet vurdering var det sannsynlig med en bølge gjennom vinteren, men at det trolig ikke ville overstige et presentert scenario med 60–70 nye innleggelser hver dag: «Men dette vet vi ikke, så vi må være forberedt også på en større bølge enn det vi regner med at vi kan håndtere og forebygge greit.»14 Samme dag holdt Tromsø kommune en pressekonferanse og varslet innføring av lokale tiltak for å redusere antall nærkontakter, bruk av hjemmekontor, avstand og bruk av munnbind innendørs.

På denne tiden var antall innleggelser med covid-19 som hovedårsak økende, og antallet innleggelser var særlig høyt i den eldste aldersgruppen med fullvaksinerte (over 75 år) og i aldersgruppen 45–64 år blant uvaksinerte. Av figur 2.4 ser vi at innleggelser i den uvaksinerte befolkningen var svært høyt i forhold til den vaksinerte befolkningen. Mens 1,5 av 100 000 vaksinerte over 18 år ble lagt inn med covid-19 som hovedårsak i uke 44, var tilsvarende tall for de uvaksinerte 12 av 100 000. Uvaksinerte hadde med andre ord en betydelig høyere risiko for innleggelse, et tydelig tegn på at vaksinene hadde god effekt for å motvirke alvorlig sykdom.15

På denne tiden var om lag 500 000 voksne over 18 år ubeskyttet fordi de verken hadde gjennomgått infeksjon eller tatt vaksine. Det betød at 89 prosent av alle over 18 år og 95 prosent av alle over 45 år var fullt beskyttet.16 Men vaksinasjonen med en tredje dose til de over 65 år, som hadde startet i oktober, gikk sakte.17

Folkehelseinstituttet

2.6.2 Økt press på helse- og omsorgstjenestene

I begynnelsen av november var det økende press på helse- og omsorgstjenestene. Det ble meldt om mange innlagte på barneavdelingene med RS-virus flere steder i landet, noe som førte til flere barn på intensivavdeling med behov for respirator. I tillegg var økende fravær blant ansatte og opphopning av utskrivningsklare pasienter nevnt av Helsedirektoratet som utfordringer i flere regioner. De regionale helseforetakene etterlyste et tilbud om en tredje vaksinedose for helsepersonell. Dette ble besluttet av regjeringen 4. november 2021.

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet

På regjeringskonferansen 11. november 2021 viste helse- og omsorgsministeren til at Helsedirektoratet vurderte situasjonen som alvorlig: «Hvis smittetrenden ikke snur, anser Helsedirektoratet at det er høy risiko for at helse- og omsorgstjenesten overbelastes innen kort tid» og at direktoratet derfor mente det var nødvendig å «iverksette tilstrekkelige tiltak raskt». FHI, på sin side, vurderte at det ikke var behov for nasjonale tiltak og at situasjonen fortsatt burde håndteres med «enkle nasjonale råd i bunn og lokale tiltak i områder med økt press på helsetjenestene». Helse- og omsorgsministeren foreslo at regjeringen skulle følge anbefalingen fra FHI, fordi smittesituasjonen var ulik på tvers av regioner.18 Regjeringen besluttet å innføre noen flere nasjonale tiltak, men at det var kommunene som kjente situasjonen best og som derfor skulle innføre tiltak der det var nødvendig. På samme regjeringskonferanse besluttet regjeringen at det skulle tilbys en tredje vaksinedose til alle over 18 år.

12. november holdt regjeringen den andre pressekonferansen om pandemihåndteringen. Statsministeren la vekt på at lokale tiltak var mest treffsikkert: «Det er først og fremst kommunene som nå setter inn tiltak ved behov, og vi støtter dem i dette arbeidet. Jeg vil gi dem berømmelse for jobben de gjør.»19I tillegg kommuniserte regjeringen at det fremover ville bli lagt til rette for et innenlands koronasertifikat til bruk i kommunene: «Med mer bruk av koronasertifikat vet vi at det er mye mer sannsynlig at julebordsesongen og konserter kan gjennomføres som planlagt. Det gir trygghet for arbeidsplassene i næringer som har vært hardt rammet av pandemien.»20

17. november kom en ny risikovurdering fra FHI hvor de anslo at det var svært sannsynlig med en økende epidemi i landet i perioden november–desember, og at økningen ville bli stor. Ett mulig scenario var at vinterbølgen skulle nå en topp på rundt 500 samtidige koronapasienter på sykehus.21 Samme uke var det også et rekordhøyt antall registrerte smittede og det høyeste antall dødsfall registrert så langt i pandemien. Medianalder på de døde var 82 år.

På koordineringsmøtet mellom Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), de regionale helseforetakene, FHI og Hdir 17. november pekte FHI på at fremgangen i vaksinasjon med tredje dose av de eldre ikke gikk så raskt som ønsket. Hovedbudskapet fra FHI var at de var urolige for situasjonen, men at den kunne håndteres med relativt enkle tiltak som burde prioriteres raskt.22 Helsedirektoratet pekte på at kommunene nølte med å innføre lokale tiltak og at nasjonale tiltak burde vurderes. Enkelte helseforetak tok opp at det ikke alltid var slik at sykehuset og kommunene hadde den samme situasjonsforståelsen i regionen.

På denne tiden var det også et økende press på regjeringen i media. Tromsøs smittevernoverlege, Trond Brattland gikk ut i media med spørsmål om en nasjonal strategi for hvordan man skulle komme seg ut av pandemien: «Jeg etterlyser en tydelig exit-strategi. Kommunikasjonen er vanskelig fordi strategien er uklar; skal vi slå ned smitten eller leve med den?».23 Ordfører i Øygarden, Tom Georg Indrevik, uttalte i Politisk kvarter at «brems og gass på samme tid fungerer dårlig» og viste til at utfordringer med etterlevelse og oppslutning om lokale forskriftsfestede tiltak uten støtte i en tydelig nasjonal strategi.24

Den tredje koronapressekonferansen Støre-regjeringen avholdt var med justis- og beredskapsministeren og helse- og omsorgsministeren 19. november 2021. Regjeringen informerte om endringer i innreisetiltakene som skulle gjelde fra 26. november.25 Valg av dato for iverksettelse skulle vise seg å sammenfalle med dagen den nye omikronvarianten ble erklært å være en bekymringsvariant. På den samme pressekonferansen gikk regjeringen ut med et mål om at alle over 18 år skulle få tilbud om oppfriskningsdose innen utgangen av februar 2022 og alle over 65 år skulle få tilbudet før jul. Det hastet med å få opp farten på vaksineringen.

Foto: Torstein Bøe, NTB

2.7 Omikron: Fra bekymring til lettelse

2.7.1 En ny bekymringsvariant blir kjent

19. november ble genene til et knippe virusprøver tatt noen dager tidligere sekvensert av forskere ved Lancet Laboratory SA, et av Sør-Afrikas ledende laboratorier for virusovervåkning. Prøvene var fra den lille, men tett befolkede provinsen Gauteng, hvor storbyene Johannesburg og Pretoria ligger. De siste ukene før dette skjedde hadde Sør-Afrika opplevd en betydelig økning i antall koronainfeksjoner, etter en periode med lite smitte. Økningen var uventet siden november måned markerer overgangen til sommer i Sør-Afrika og smitten synker som regel om sommeren.

Prøveresultatene viste seg å være utenom det vanlige, og forskerne tok raskt kontakt med kolleger ved National Institute for Communicable Diseases i Johannesburg. Resultatene var oppsiktsvekkende fordi viruset i prøvene hadde et svært høyt antall mutasjoner som gjorde den veldig ulik tidligere varianter av SARS-CoV-2. Forskerne kunne ikke vite om dette var et særtilfelle eller om varianten de hadde oppdaget allerede var utbredt. Innen 23. november hadde forskerne ved andre laboratorier i Sør-Afrika sekvensert flere prøver som alle viste de samme uvanlige mutasjonene. Samme dag ble prøvene lastet opp i den globale databasen GISAID, og man oppdaget da lignende gensekvenser i tidligere prøver fra Botswana og Hong Kong.

Forskerne forstod raskt at denne varianten av SARS-CoV-2-viruset ville få en avgjørende betydning.26 Særlig bekymringsfullt var de mange mutasjonene i og rundt piggproteinet (spike), som er det proteinet viruset benytter for å få tilgang til cellene våre og gjøre oss syke. Vaksinene mot covid-19 gjør at kroppen lager en immunrespons mot dette piggproteinet, men vaksinene var tilpasset proteinet i den første virusvarianten fra Wuhan i Kina. Hvis proteinet hadde blitt forandret til det ugjenkjennelige, var det en mulighet for at denne virusvarianten kunne omgå beskyttelsen fra vaksinene. I tillegg gjorde mutasjonene at viruset var blitt betraktelig mer smittsomt enn tidligere varianter. Kombinasjonen av et mer smittsomt virus som potensielt omgikk tidligere immunitet bekymret fagmiljøene.27

FHI fikk den første orienteringen om den nye varianten 25. november 2021 fra det Europeiske smitteverninstituttets (ECDC) daglige oppdateringer fra den internasjonale overvåkingen.28 Dagen etter, 26. november, kalte EUs Helsesikkerhetskomité (HSC) inn til et hastemøte. Samme morgen sendte FHI en orientering til Helse- og omsorgsdepartementet og Hdir med all tilgjengelig informasjon fra ECDC og HSC. Samme ettermiddag, klokka 17.50, publiserte WHO en orientering om at de hadde klassifisert virusvarianten B.1.1.529 som en ny bekymringsvariant, med navnet omikron.29

Orienteringen fra WHO ble delt med medlemslandene gjennom varslingssystemet etablert under International Health Regulations, hvor Folkehelseinstituttet deltar som Norges nasjonale kontaktpunkt.30 Senere samme kveld, 26. november klokka 22.30, mottok Folkehelseinstituttet det første offisielle varselet fra EU-kommisjonens Early Warning and Response System (EWRS).

Det tok kun tre dager fra forskerne i Sør-Afrika publiserte sine resultater, til hele verden var orientert. Innen tre uker var den nye omikronvarianten identifisert i 87 ulike land.31 Det tok bare et par måneder før omikron ble den dominerende varianten av SARS-CoV-2 i hele verden.

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet

2.7.2 Verden reagerer med å innføre reiserestriksjoner

Iverksettelsen av regjeringens forhåndsvarslede tiltak mot importsmitte 26. november sammenfalt med den internasjonale responsen på den nye varianten omikron. Dette innebar krav om negativ test før innreise, uavhengig av hvilket land den reisende ankom fra. I tillegg ble kravet om testing og innreiseregistrering utvidet til å gjelde alle som ikke hadde et godkjent koronasertifikat, eller ikke kunne dokumentere gjennomgått covid-19-sykdom i løpet av de siste seks månedene.

Dagen etter innførte regjeringen målrettede tiltak mot land i det sørlige Afrika. Blant tiltakene var skjerpede krav til testing og gjeninnføring av plikt til å bo på karantenehotell. I tillegg ble det innført forbud mot direkteflyvninger fra Botswana, Eswatini, Lesotho, Malawi, Mosambik, Namibia, Sør-Afrika og Zimbabwe. Utenriksdepartementet frarådet alle reiser til disse landene som ikke var strengt nødvendige.32 De særskilte tiltakene rettet mot reisende fra de åtte landene i det sørlige Afrika ble opprettholdt frem til midnatt 22. desember.33

Norge var ikke alene om å innføre innreisetiltak rettet mot det sørlige Afrika i denne perioden. EU-kommisjonens leder hadde tvitret samme morgen som omikron ble erklært bekymringsvariant, at EU i samarbeid med medlemslandene ville vurdere å aktivere «nødbrems-mekanismen» for å stoppe all flytrafikk fra regionen.

USA, Canada, Storbritannia og EU annonserte alle umiddelbare reiserestriksjoner. Senere fulgte flere land etter, også land på det afrikanske kontinentet. Sør-Afrikas utenriksminister reagerte med en uttalelse der han påpekte at fremragende forskning burde applauderes, ikke straffes. Ifølge ham lignet reiserestriksjonene en straff for at Sør-Afrika hadde usedvanlig høy kapasitet til avansert genomisk sekvenseringsteknologi som gir muligheten til å oppdage varianter raskere og tidlig varsle internasjonalt.34

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet

2.8 Stadig strengere tiltak gjennom desember

2.8.1 Nye nasjonale tiltak

Det tok kort tid fra omikron ble kjent til alvoret var et faktum også her hjemme. I FHIs første offisielle risikovurdering om omikron fra 28. november 2021 antok instituttet at det var sannsynlig at omikronvarianten var mer smittsom enn deltavarianten, at den etter hvert ville spre seg til hele Norge, men at det var lite sannsynlig at den ga mer alvorlig sykdom enn deltavarianten.35

Regjeringen besluttet på regjeringskonferansen 29. november å innføre tiltak for å bremse spredningen av den nye omikronvarianten når den kom til landet. HOD hadde sendt et oppdrag til Hdir og FHI der de ba de to etatene forberede tiltaksresponsen ved første oppdagede omikrontilfelle i Norge.36 FHI anbefalte forsterkede tiltak innenfor TISK-strategien, men det viktigste i deres øyne var å øke hastigheten i vaksineringen. Helsedirektoratet stilte seg bak FHIs anbefalinger. Regjeringen besluttet å stramme inn TISK-regelverket med strengere isolasjons- og karantenekrav for de som var mistenkt smittet med omikron.

Dagen etter kom regjeringen med ytterligere råd og regler, blant annet en nasjonal anbefaling om å bruke munnbind i kontakt med helse- og omsorgstjenesten og på offentlig transport, samt mer bruk av hjemmekontor i kommuner med økende smitte. Statsminister Støre redegjorde samme dag for Stortinget om regjeringens pandemihåndtering hvor han argumenterte for hvorfor regjeringen ikke så det som hensiktsmessig å reagere med enda strengere tiltak:

«Den nye virusvarianten som forskere i Sør-Afrika oppdaget forrige uke, kalt omikron, bidrar til økt usikkerhet om veien videre. De foreløpige faglige vurderingene av omikronvarianten er at den er mer smittsom enn deltavarianten, men det er så langt lite sannsynlig at omikronvarianten gir mer alvorlig sykdom. […] I dagens situasjon mener regjeringen at det ikke er riktig, eller forholdsmessig, å be alle holde seg hjemme, stenge ned kultur- og fritidstilbud eller å gå over til digital undervisning. Nedstengningens pris er godt dokumentert og svært høy, både økonomisk og sosialt, og er ikke forholdsmessig i dagens situasjon.»37

Forstørr bilde

Helse- og omsorgsdepartementet

2.8.2 Utbruddet på Aker Brygge

Samme dag, tirsdag 30. november, sendte FHI en e-post til krisestaben i Helse- og omsorgsdepartementet og informerte om et registrert smitteutbrudd etter et julebord i Oslo kommune 26. november med mulig tilknytning til Sør-Afrika. Den reisende hadde kommet til Norge et par dager før innføringen av de nye innreisereglene og var uten symptomer. Med nytt testregime ble prøven fanget opp, men for å vite om dette var smitte med den nye varianten måtte testen sendes til sekvensering, en prosedyre som kunne ta flere dager.

Bydelsoverlegen i Frogner bydel satte umiddelbart i gang smittesporing og håndterte utbruddet som mistenkte omikrontilfeller, med råd og veiledning fra nasjonalt smittesporingsteam og utbruddsgruppen ved FHI. 1. desember sendte FHI en e-post til krisestaben i HOD og informerte om foreløpig 38 tilfeller av mistenkt omikroninfeksjon i forbindelse med julebordet. De fleste var bosatt i Oslo, men også i andre omkringliggende kommuner. FHI orienterte departementet om at de regnet med at omikron allerede var i landet, og at det bare var et tidsspørsmål før det ble bekreftet.

Torsdag 2. desember informerte Oslo kommune offentligheten om at smitte med omikron var påvist på et julebord på Aker Brygge.38 Det skulle vise seg at over 140 personer ble smittet den kvelden, både blant festdeltagere og andre besøkende på restauranten, hvorav 98 prosent var fullvaksinerte med to doser.39 I tillegg hadde arrangøren bedt gjestene om å teste seg med selvtest før de deltok på festen. Mange av de smittede festdeltagerne ble i ukene etter julebordet syke med influensasymptomer, men ingen fikk så alvorlig forløp at de ble innlagt på sykehus. Assisterende bydelsoverlege i Frogner, Tine Ravlo uttalte til VG 5. desember at «Vi klarer nok ikke stoppe spredningen helt, vi jobber med å bremse spredningen.»40

Utbruddet på Aker Brygge ble det første store utbruddet med omikron i Norge og fikk bred mediedekning, både i Norge og internasjonalt. Gjennom slektskapsanalyse av virusene fra norske omikrontilfeller kunne Folkehelseinstituttet følge spredningen av Aker Brygge-utbruddet. De fleste smittetilfellene av omikron i Norge i begynnelsen av desember viste seg å være videresmitte fra denne festen, og smitten var spredt til flere fylker.41

Gjennom de første dagene i desember meldte FHI løpende inn til krisestaben i HOD om detaljene ved oppdagede tilfeller med mistanke om omikron og mulige masseutbrudd. Tilfellene ble raskt spredt over nesten hele Norge og innen 9. desember var tilfellene allerede i tredje eller fjerde ledd i smittekjeden. Etter dette ble det ikke lenger hensiktsmessig å orientere om hvert nye utbrudd, for utbredelsen hadde blitt for stor.

2.8.3 Innstramminger

Torsdag 2. desember 2021 innførte regjeringen regionale smitteverntiltak i Oslo og i enkelte kommuner i Viken for å forsinke spredningen fra utbruddet på Aker Brygge. Noen dager senere, mandag 6. desember, gikk regjeringen ut og informerte om at intervallet mellom dose 2 og 3 skulle reduseres fra seks til fem måneder for alle ned til 45 år, samt for helsepersonell og voksne i risikogruppen. Målet var at et kortere intervall skulle øke hastigheten i vaksineringen med tredje dose.

I tillegg til at situasjonen var usikker på grunn av den nye virusvarianten, var også kapasiteten i helsetjenestene en del av begrunnelsen for innstrammingene. Covid-19-pasienter med deltavarianten utgjorde på dette tidspunktet om lag 30 prosent av intensivpasientene, samtidig som det var mange pasienter innlagt med andre luftveisinfeksjoner, også mange barn med RS-virus. Flere helseforetak hadde tatt ned den elektive virksomheten, men det var stor geografisk variasjon i belastningen.

Forstørr bilde

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet

På regjeringskonferansen tirsdag 7. desember besluttet regjeringen nye og omfattende smitteverntiltak, og disse ble samme dag kommunisert ut til befolkningen på en pressekonferanse ledet av statsministeren. Dagen etter ble tiltakene formelt vedtatt ved kongelig resolusjon og de formelle forskriftsendringene ble iverksatt 9. desember. Ifølge pressemeldingen skulle tiltakene vare i fire uker, men bli vurdert på nytt etter to uker.42

Regjeringen besluttet da å gjeninnføre «meteren», folk ble anbefalt å ikke ha flere enn ti gjester i hjemmet, lokal bruk av trafikklysmodellen i skoler og barnehager ble gjeninnført, og universiteter og høyskoler ble anbefalt å organisere undervisning i mindre grupper og bruke mer digitalt undervisningsopplegg. Hjemmekontor ble påbudt i arbeidslivet der det var mulig. Bruk av munnbind i butikker, kjøpesentre, serveringssteder, i taxier og på kollektivtransport ble påbudt nasjonalt. Det ble innført diverse antallsbegrensninger for arrangementer og sammenkomster, det ble skjenkestopp ved midnatt, samt karanteneplikt for alle som var nærkontakter med en bekreftet smittet hvor det var mistanke om omikron. Statsminister Støre uttalte på pressekonferansen at:

«Vi skulle inderlig gjerne vært ferdig med pandemien. Nå er situasjonen likevel så alvorlig at vi må sette inn nye tiltak for å bevare kontrollen. Derfor blir det en annerledes julehøytid også i år. Faren for en overbelastet helsetjeneste og spredningen av det mer smittsomme omikron-viruset gjør det nødvendig med nye, strenge tiltak for å redusere sosial kontakt i samfunnet.»43

For å dempe de negative økonomiske effektene av de nasjonale smitteverntiltakene for næringslivet foreslo regjeringen samtidig ytterligere økonomisk kompensasjon. Forslagene innebar blant annet å gjenåpne kompensasjonsordningen for næringslivet ut året 2021 og å forlenge støttetiltakene for kollektivtransport og fly ut mars 2022. De midlertidige reglene for dagpenger og kompensasjonsordningen for selvstendige næringsdrivende og frilansere ble samtidig forlenget ut januar 2022, og stimuleringsordningen for kultursektoren ble gjeninnført.

De nasjonale karantenereglene i denne perioden skilte på hvilken virusvariant man var smittet av, hvor kravet var strengere for mistenkt omikronsmitte. 9. desember valgte byrådet i Bergen å innføre strengere karanteneregler enn det den nasjonale forskriften tilsa. Byrådet ønsket at alle smittetilfeller, uavhengig mistanke om omikron, skulle behandles som om det var omikron. Etter krass kritikk snudde byrådet dagen etter og klargjorde at man i stedet skulle gjøre en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle om det var sannsynlig at det dreide seg om omikronsmitte eller ikke.44

De nye nasjonale tiltakene ble av noen kommuneleger oppfattet som lite meningsfulle. 10. desember skrev 47 kommuneoverleger, smittevernleger og samfunnsmedisinere en kronikk som pekte på at i flere kommuner hadde tiltakene vært mer belastende enn selve pandemien og at det hastet med å få normalisert samfunnslivet igjen.45

Mellom 9. og 11. desember ble den utsatte fredsprisen for 2020 delt ut i Oslo av det Norske Nobelinstitutt. Regjeringen innvilget søknaden om unntak fra innreisekarantene for den utenlandske delegasjonen som var invitert til prisutdelingen.

Søndag 12. desember kom det europeiske smittevernbyrået, ECDC, med oppsiktsvekkende tall. Av alle land i EU/EØS-området var det kun Danmark (195) som hadde flere bekreftede omikron-tilfeller enn Norge (109) på det tidspunktet. Til sammenligning hadde for eksempel Sverige bare 23, Belgia 30, Portugal 49, Frankrike 59 og Tyskland 82 påviste tilfeller.46 Da ECDC oppdaterte tallene to dager senere, sto Norge øverst med 1176 bekreftede tilfeller av omikron, som var mer enn det samlede antallet bekreftede omikrontilfeller i hele resten av EU/EØS-området til sammen.47

2.8.4 Ny virusvariant endret spillereglene

I dagene etter pressekonferansen 7. desember leverte FHI og Hdir nye oppdaterte situasjonsforståelser til HOD. Hovedbudskapet var at omikron sannsynligvis ville bli den dominerende varianten allerede i løpet av desember og at situasjonen var stadig mer alvorlig: «Antallet påviste tilfeller av SARS-CoV-2-infeksjon øker raskt og etterfølges av en økning av innleggelser. Det er ingen sikre tegn på at situasjonen er i ferd med å snu.» Budskapet fra FHI var nå mer dystert enn i de tidligere vurderingene:

«Det haster med å bremse epidemien med betydelige tiltak og mer vaksinasjon slik at ikke omikronvarianten forårsaker en epidemibølge som gir enorm sykdomsbyrde og fullstendig overbelaster helsetjenesten. Formålet er å redusere og flate ut denne bølgen. Manglende handling nå kan gi store negative effekter for samfunnet, ikke bare for helsetjenestene i sykehus og kommuner.»48

Situasjonsforståelsen inkluderte matematiske modelleringer som forsøkte å anslå epidemiens sykdomsbyrde de neste ukene. Rapporten om modelleringene tok forbehold om at anslagene ikke tok høyde for effekt av innførte smitteverntiltak, adferdsendringer eller omikrons egenskaper. Disse teoretiske anslagene var høye sammenlignet med tidligere observerte bølger. FHIs risikovurdering og de nye modelleringene fikk bred omtale i media. Dette er videre omtalt i avsnitt 12.3.5.

Gjennom helgen 11–12. desember jobbet Helse- og omsorgsdepartementet med forslag til regjeringsbeslutninger basert på de oppdaterte faglige rådene fra FHI og Hdir. Nasjonale tall på innleggelser på intensiv med covid-19 var denne uken økende, noe som indikerte at smitten med deltavarianten også var utbredt og kunne gi flere innleggelser fremover. HODs vurdering var at regjeringen, ut fra ny kunnskap om omikronvariantens smittsomhet, ikke burde avvente og se an effekten av tiltakspakken som ble besluttet 7. desember og iverksatt 9. desember. Rådet fra helsemyndighetene var tydelig – regjeringen måtte handle raskt og kraftfullt. Om morgenen mandag 13. desember sendte helse- og omsorgsministeren totalt seks r-notater til alle de andre regjeringsmedlemmene. Alle notatene hadde blitt utarbeidet så raskt at HOD ikke hadde rukket å konsultere de andre departementene på vanlig måte. De mest berørte statsrådene var likevel uformelt informert og delvis konsultert.

En enda mer omfattende «pakke» med smitteverntiltak ble vedtatt i regjeringskonferansen denne mandagen og presentert på en pressekonferanse samme kveld. Statsminister Støre innledet pressekonferansen og redegjorde for begrunnelsen av tiltakene:

«Det er nå liten tvil: den nye virusvarianten endrer spillereglene. Derfor er vi nødt til å handle raskt. Og vi må handle igjen. Tiltakene vi innførte i forrige uke vil etter alt å dømme ha effekt, og de skal få lov til å vare. Men de må forsterkes. Jeg sa i forrige uke at vi ville innføre strengere tiltak hvis vi fikk kunnskap som gjorde det nødvendig. Det har vi nå. Det er økt risiko for at vi får svært mange syke mennesker som følge av en kraftig økning i smitten i ukene fremover. Det kan føre til en overbelastning av helsetjenesten, både i sykehusene og i kommunene. De siste dagene har antall covid-pasienter på sykehus og antallet på intensivavdelinger økt. Det er stort press på fastleger, legevakt og kommunale helse- og omsorgstjenester. Sykefraværet blant fagfolk i helsetjenesten er også økende. Det er også sykefraværet ute i samfunnet generelt. I sum er belastningen på helsetjenesten betydelig, allerede i dag. Ingenting tyder på at situasjonen er i ferd med å snu – snarere tvert imot. Derfor må vi ta ytterligere grep nå.»49

2.8.5 Smitteverntiltakene under omikron-perioden

Mandag 13. desember 2021 ga regjeringen blant annet anbefaling om å utsette eller avlyse idrettsarrangementer og andre organiserte fritidsaktiviteter både ute og inne. Alle som kunne ha hjemmekontor skulle ha hjemmekontor. I forskrift ble antallsbegrensningen for arrangementer og sammenkomster strammet inn. Det ble pålagt full nasjonal skjenkestopp både inne og ute. Bruk av munnbind ble skjerpet inn. Universiteter, høyskoler og fagskoler måtte tilrettelegge for digital undervisning, ferdighetstrening og eksamen så langt det var mulig. Det ble innført nasjonalt gult nivå i barnehager, barneskoler og ungdomsskoler samt nasjonalt rødt nivå i videregående skoler.

I tre tilfeller gikk regjeringen lenger enn fagetatenes smittevernfaglige vurdering:

• Etatene anbefalte et forsterket råd om bruk av hjemmekontor mens regjeringen valgte pålegg i forskrift.

• For universiteter, høyskoler og fagskoler anbefalte Folkehelseinstituttet et forsterket råd om digital gjennomføring av undervisning, ferdighetstrening og eksamensavvikling så langt det var mulig. Helsedirektoratet la vekt på at det var viktig at studenter fikk fullført obligatorisk undervisning og avlagt eksamen. De foreslo derfor at regjeringen burde vurdere behovet for å kommunisere ut at institusjonene burde forsøke å tilrettelegge for både fysisk og digital undervisning våren 2022. Regjeringen valgte derimot å pålegge universiteter, høyskoler og fagskoler så langt det var mulig å tilrettelegge for at undervisning, ferdighetstrening og eksamen ble gjennomført digitalt.

• Fagetatene anbefalte innføring av nasjonalt gult nivå for barnehager og barneskoler og lokal beslutning om bruk av trafikklysmodellen for ungdomsskoler og videregående skoler. Regjeringen fulgte fagetatene med hensyn til barnehager og barneskoler, men valgte å innføre nasjonalt gult nivå i ungdomsskolen og nasjonalt rødt nivå for videregående. Alle beslutningene om bruk av trafikklysmodellen ble regulert i forskrift.

De to første punktene skapte i liten grad debatt fordi de aller fleste uansett fulgte regjeringens råd og anbefalinger på disse områdene. Da hadde det liten betydning om tiltaket var en anbefaling eller et krav. Det ble derimot en langt større kontrovers rundt beslutningen om nasjonalt rødt nivå i videregående skoler. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 12.3.3.

Under pressekonferansen pekte regjeringen på de oppdaterte anslagene fra Folkehelseinstituttet. Regjeringen la samtidig økt trykk på vaksinering og ba Forsvaret og apotekene om å bistå kommuner som hadde behov for hjelp. Intervallet mellom andre og tredje dose ble igjen nedjustert, fra 5 måneder til 4,5 måneder. Samtidig ble kommunene bedt om å prioritere tredje dose til ansatte i skoler og barnehager. Regjeringen fremskyndet vaksinasjonsmålet og sa at alle over 45 år skulle få tilbud om tredje dose innen midten av januar 2022.

Boks 2.2 Forsvaret som vaksinestøtte for kommunene

Da regjeringen ga oppdraget om å støtte kommunene i vaksineringen, mobiliserte forsvaret flere mobile vaksineringsteam med 16 personer i hvert team. Innsatsen var klar allerede 14. desember, dagen etter avgjørelsen i regjering, men første oppdrag kom først 19. desember. Forsvaret avsluttet oppdraget den 31. januar 2022.

I perioden mottok forsvaret 25 anmodninger om bistand, hvorav seks ble avslått. Begrunnelsen for avslag var enten kapasitetsutfordringer eller at oppdraget ikke var direkte rettet mot vaksinering. I løpet av perioden satte forsvarets personell 63 559 vaksinedoser.

Forstørr bilde

Forsvaret

På denne tiden var fortsatt flertallet av alvorlig syke covid-19-pasienter uvaksinert. Helse Sør-Øst skrev i en nyhetssak 14. desember at 56 prosent av de inneliggende med covid-19 på intensivavdelingene ikke var vaksinert og pekte videre på at «Den relativt lille gruppen uvaksinerte kan spille en avgjørende rolle for hvor raskt vi kommer oss ut av denne alvorlige situasjonen.»50

Forstørr bilde

Helse- og omsorgsdepartementet

Forstørr bilde

Helse- og omsorgsdepartementet

Dagen etter innstrammingen av smitteverntiltakene presenterte regjeringen flere økonomiske tiltak for å dempe de negative konsekvensene av smitteverntiltakene.51 Detaljene i den nye lønnsstøtteordningen ble presentert noen dager senere, fredag 17. desember.

Fra 15. desember ble covid-19-forskriften endret slik at reglene for karantene var like, uavhengig av virusvariant. Endringen innebar at flere ble omfattet av krav om karantene etter nærkontakt med en smittet. Denne forskriftsendringen førte til en økning i sykefraværet, blant annet for viktige sektorer som helsetjenesten, skoler og barnehager.

Viktigheten av raskest mulig vaksinering ble igjen understreket da regjeringen søndag 19. desember gikk ut med målsetningen om at alle over 18 år skulle få tilbud om oppfriskningsdose innen utgangen av februar 2022. To dager senere behandlet Stortinget nysalderingen av statsbudsjettet for 2021, og etter Stortingets vedtak fordelte regjeringen umiddelbart 500 millioner kroner gjennom den kommunale kompensasjonsordningen for å hjelpe lokalt næringsliv.

Rett før jul, 22. desember, kom FHI med en ny oppdatert risikovurdering. De anså fortsatt situasjonen som alvorlig, men pekte samtidig på at man begynte å se tegn til utflating av smittekurven. Anbefalingen deres var at «tiltakene bør fortsette og eventuelt justeres slik at en forventet epidemibølge forårsaket av omikronvarianten flates ut, og man unngår en stor sykdomsbyrde og overbelastning av helsetjenesten.»52

I romjulen, 27. desember, gikk regjeringen ut med informasjon om at ansatte i skoler og barnehager fra og med 1. januar 2022 fikk unntak fra smittekarantene i arbeidstiden, samt at det nasjonale tiltaksnivået på gult nivå i barnehager og grunnskoler og rødt nivå i videregående skoler skulle fortsette. Dette på tross av sterke protester fra blant andre Barneombudet og Elevorganisasjonen.

2.9 Den sjette smittebølgen: Vinteren 2022

2.9.1 Risikobildet gjennom juleferien

I løpet av den siste uken i 2021 overtok omikron som den dominerende varianten i Norge.53 Mange av de som ble smittet med omikron hadde tidligere vært smittet med andre covid-19-varianter eller var vaksinert. Det ble på denne tiden klart for befolkningen at immunitet, enten gjennom naturlig infeksjon eller vaksinasjon, ikke ville gi varig beskyttelse. Dette stadfestet at viruset ikke ville forsvinne.

For å hindre alvorlig sykdom etter at omikron ble kjent var det avgjørende å få tilbudt vaksine til risikogruppene før de eventuelt ble utsatt for smitte. Figur 2.14 viser at vaksineringen med tredje oppfriskningsdose til de over 65 år ble gjennomført før den sjette smittebølgen vinteren 2022, som var den største smittebølgen hittil i pandemien.

Forstørr bilde

Note: Ukentlig dekning for tredje vaksinedose hos aldersgruppen 65+, samt ukentlig antall innleggelser, intensivinnleggelser og dødsfall i perioden mellom uke 27, 2021 og uke 20, 2022. (26. november er lørdag i uke 47).

FHI

Det var ikke kun de eldre som ble vaksinert i denne perioden. Også yngre aldersgrupper valgte å ta en tredje dose. Fra første informasjon om omikronvarianten og ut 2021, valgte om lag 98 000 personer å ta andre dose og over 1 million tok tredje dose. I tillegg valgte om lag 44 000 personer å ta vaksinen for første gang.

En faktor som var viktig for endringen i risikobildet var at omikron var en variant som ga mindre alvorlig sykdomsforløp sammenlignet med deltavarianten. Figur 2.15 viser at omikron overtok som den dominerende varianten ved nyttår 2022. De mange innleggelsene som kom etter nyttår var da personer som var smittet med undervarianter av omikron, som ga færre innleggelser på intensivavdeling.

Forstørr bilde

FHI

2.9.2 Gradvis avvikling av tiltak

Samtidig med de store og raske skiftene i smittevernregime gjennom desember 2021 og januar 2022 skjedde det en tydelig holdningsendring i befolkningen. Tiltakstrøtthet, kombinert med erfaringen med at omikron ikke var en like farlig variant, ble løftet frem som forklaring på endringen. I en Norstat-undersøkelse publisert 17. januar svarte 45 prosent av de spurte at de var svært lite eller lite bekymret for å bli smittet.54

Tilliten til informasjon fra myndighetene hadde allerede i slutten av 2021 vist tegn til å falle. Ifølge Norsk koronamonitor nådde man et nytt bunnpunkt i desember 2021, med kun 59 prosent som svarte at de hadde tillit til informasjon som kom fra regjeringen. Til sammenligning svarte 67 prosent at de hadde tillit til regjeringens informasjon i oktober 2021.55

I det offentlige ordskiftet, inkludert fra de medisinske fagmiljøene, kom det flere stemmer som tok til orde for at det var på tide å lette mer på smitteverntiltakene i samfunnet.

Den første uken i 2022 forløp uten endringer i det nasjonale smittevernregimet samtidig som smittetallene økte kraftig. Utover i januar passerte Norge for første gang både 10 000 og 20 000 nye smittetilfeller per dag. I løpet av første kvartal 2022 ble det meldt inn over én million smittetilfeller i Norge. Det faktiske antallet var likevel betydelig høyere ettersom meldeplikten for positive tester ble avviklet i løpet av perioden. Antall innleggelser sank de to første ukene i januar, men økte deretter kraftig gjennom andre halvdel av januar og utover i februar. Antallet pasienter under intensivbehandling og antall covid-relaterte dødsfall fulgte samme utvikling, med en liten tidsforsinkelse. I løpet av årets tre første måneder (uke 1-13) registrerte Folkehelseinstituttet 1 272 dødsfall assosiert med covid-19 i Norge.

7. januar sendte HOD et oppdrag til FHI og Hdir med ønske om at de, i samarbeid med andre aktuelle aktører, utarbeidet en tabell med forslag til mulige «pakker» med smitteverntiltak på ulike tiltaksnivåer. Tiltakspakkene var ment å kunne brukes både til innstramming og lettelser av tiltak. Formålet med å legge tiltakspakkene inn i regjeringens strategi og beredskapsplanen var å gjøre samfunnet forberedt på hvilke tiltak som ville være aktuelle ved en endring i situasjonen, og dermed skape forutsigbarhet.

På regjeringskonferansen 13. januar besluttet regjeringen lettelser i tiltakene. Blant annet ble TISK-strategien justert, hvor testing i større grad skulle erstatte karantene. Nasjonal skjenking ble tillatt, men kun frem til kl. 23.00. Det ble innført grønt nivå i videregående skoler og voksenopplæringen samt gult nivå for barnehager og grunnskoler der smittesituasjonen tilsa det. Studenter i høyere utdanning kunne igjen få fysisk undervisning. Fritidsaktiviteter for barn og unge ble mer normalisert og reglene for arrangementer ble lettet på.

Begrunnelsen for lettelsene lå i de faglige rådene fra FHI og Hdir. De to etatene slo fast med større sikkerhet at omikron ga mindre alvorlig sykdom og at sannsynligheten for å bli innlagt på sykehus var betydelig redusert. De foregående fire ukene hadde over én million nordmenn tatt vaksine og tilgangen på hurtigtester hadde blitt langt bedre. Samtidig ble det signalisert at en vinterbølge ville komme. Ifølge Folkehelseinstituttet var det uunngåelig at flere ville bli syke, at sykefraværet ville øke og at det ville bli flere innleggelser og dødsfall. Regjeringen kommuniserte samtidig at neste store gjennomgang og tiltaksvurdering ville komme 2. februar, men at man ville vurdere situasjonen fortløpende og justere kursen ved behov underveis.

Forstørr bilde

Helse- og omsorgsdepartementet

Regjeringen lettet ytterligere på tiltakene 20. januar. Da åpnet man for 1 500 deltagere på innendørsarrangementer og 3 000 utendørs, begge deler for arrangementer med faste tilviste plasser. 24. januar informerte regjeringen om at smittekarantene på ti døgn kunne erstattes med daglig testing for husstandsmedlemmer og tilsvarende nære. Samme dag ble også kravet om innreisekarantene avviklet. Fredag 28. januar avviklet regjeringen rådet om jevnlig testing.

På regjeringskonferansen tirsdag 1. februar foretok regjeringen som varslet en grundig gjennomgang av tiltaksnivået. Regjeringen konkluderte med å gi betydelige lettelser. På pressekonferansen samme dag uttalte statsministeren:

«Den virusvarianten vi har nå, gir mindre alvorlig sykdom enn tidligere varianter. Og selv om mange blir smittet, blir færre innlagt på sykehus. Vi er godt beskyttet av vaksiner. Det gjør at vi nå kan lette på svært mange tiltak, selv om smitten stiger raskt.»

Samtidig advarte han om at pandemien fortsatt var en trussel:

«Tiden framover vil bli krevende. Svært mange av oss vil bli smittet. FHI anslår at kanskje så mange som mellom tre og fire millioner personer kan bli smittet av omikron før sommeren, og vi må planlegge for opp mot 20 prosent sykefravær.»56

Noen av de sentrale lettelsene var oppheving av antallsbegrensning på besøk i hjemmet og på arrangementer, og i tillegg til avvikling av skjenkebegrensningene. Det var heller ikke lenger anbefaling om gult nivå i barnehager og skoler. Universiteter, høyskoler og fagskoler skulle tilstrebe mest mulig fysisk undervisning, idretts- og fritidsaktiviteter kunne bedrives som normalt og kravet om å tilrettelegge for hjemmekontor ble fjernet.

Samme dag gikk regjeringen ut med informasjon om at de skulle utarbeide et overordnet rammeverk med pakker av smitteverntiltak for eventuelle fremtidige behov. Rammeverket skulle bygge på besvarelsen fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet på oppdraget de hadde fått 7. januar og skulle ses i sammenheng med den kommende rapporten fra den nylig nedsatte ekspertgruppen som skulle belyse og vurdere de samfunnsmessige konsekvensene av smitteverntiltakene, det såkalte Holden-IV (covid-19). De endelige tiltakspakkene finnes i vedlegg 1 til utvalgets rapport.

I andre nordiske land foregikk det en lignende gradvis avvikling av smitteverntiltakene. Danmark valgte å lette på alle tiltak fra 1. februar, mens Sverige tok tilnærmet samme beslutning 9. februar 2022. Her hjemme uttalte assisterende helsedirektør Nakstad til Nettavisen 8. februar:

Foto: Statsministerens kontor

Boks 2.3 Befolkningens bekymring for smitte

Spørreundersøkelser gjennomført av koronamonitor viser at gjennom hele pandemien har nordmenn vært mer bekymret for at noen andre i familien skal bli smittet av korona, enn for selv å bli smittet.

I figur 2.18 til venstre ser vi at frem til februar 2022 var det flere som var bekymret enn som ikke var bekymret for at noen i familien skulle bli smittet. Deretter har trenden vært motsatt. Figur 2.18 til høyre gjelder bekymring for selv å bli smittet, som ble avtagende etter starten av 2021. Det var en liten økning da omikronvarianten ble kjent og tiltak ble iverksatt, men bekymringen var igjen raskt avtagende etter nyttår.

Forstørr bilde

Note: Spørsmålet var formulert «Jeg er bekymret for at jeg/noen i familien skal bli smittet» svaralternativene var enig eller uenig. Om lag 176 000 personer ble spurt totalt gjennom perioden.

Norsk Koronamonitor

«Det er først og fremst sykefraværet som vil avgjøre hvordan helsetjenesten og andre sektorer påvirkes i ukene fremover. Presset på intensivavdelingene er betydelig lavere enn før, mens antallet smittetilfeller i sykehus og kommunale institusjoner har vært økende.»57

Omtrent samtidig, 7. februar, gikk regjeringen ut med beskjed til alle landets kommuner om at kommunene måtte planlegge for å opprettholde beredskapen for vaksinasjon og testing ut april måned. Statsminister Støre uttalte i en pressemelding denne dagen at:

«Koronapandemien utgjør ikke lenger en stor helsetrussel for de fleste av oss. Omikronviruset gir langt mindre alvorlig sykdom, og vi er godt beskyttet av vaksiner. Vi fjerner derfor nesten alle smitteverntiltakene, som meteren, krav om munnbind og isolasjon. Vi kan gå tilbake til en normal hverdag.»58

Samtidig poengterte Støre at pandemien ikke var over:

«Mange vil bli smittet i ukene fremover, og det må vi forberede oss på. Men vi er i stand til å håndtere smitteøkningen. Selv om vi fjerner forskriftskravene, er det fortsatt viktig å følge generelle smittevernråd.»59

Beslutningen om gjenåpning var også denne gangen bygget på faglige anbefalinger fra FHI og Helsedirektoratet, samt innspill fra ekspertgruppen Holden-IV (covid-19).

På gjenåpningsdagen 12. februar 2022 ble 43 personer lagt inn på sykehus med koronasmitte og uken etter gjenåpningen døde 84 mennesker av eller med korona i Norge – tall som tidligere i pandemien ville vært fremhevet som meget bekymringsfulle. Men med omikron hadde epidemien gått over i en ny fase med lavere alvorlighet, mindre behov for intensivbehandling og mer aksept i befolkningen. Det var ikke lenger ansett som forholdsmessig å beholde strenge restriksjoner som begrenset folks hverdag og frihet.

2.9.3 Samfunnet normaliseres med ny strategi

Fra og med 23. mars opphørte sykehusenes daglige rapportering til Helsedirektoratet av antall inneliggende covid-pasienter på sykehus. 28. mars trakk Helse- og omsorgsdepartementet tilbake fullmakten som ble gitt til Hdir 31. januar 2020 om å forestå nasjonal koordinering av innsatsen ved pandemihåndteringen.60

I månedsskiftet mars/april diskuterte regjeringen en ny strategi og beredskapsplan for håndteringen av covid-19-pandemien med bakgrunn i etatenes innspill. Den nye strategien ble lagt frem 5. april og den slo fast at det overordnede målet med regjeringens pandemihåndtering var «å ivareta liv og helse samtidig som samfunnet holdes åpent og økonomien kan fungere så normalt som mulig». Samtidig presenterte den regjeringens ti grunnleggende prinsipper for pandemihåndteringen, den satte rammene for blant annet vaksinasjon, informasjon, beredskap, koronasertifikat og internasjonalt samarbeid, samt tiltakspakker for innreise og nasjonale smitteverntiltak. Samme dag holdt helse- og omsorgsminister Kjerkol en redegjørelse for Stortinget om videre håndtering av pandemien. I redegjørelsen la hun vekt på blant annet usikkerheten rundt pandemiens videre utvikling og hun gikk gjennom hovedelementene i den nye strategien. Avslutningsvis slo hun fast at «Vi er forberedt, fleksible og forutsigbare.»61

29. april kom Folkehelseinstituttet med en oppdatert risikovurdering. Der slo instituttet fast at vinterbølgen var på rask retur både i Norge og resten av Europa. Samtidig advarte de mot en ny bølge til høsten eller vinteren, eventuelt en ny bølge av en ny variant allerede i sommerhalvåret. På tross av bekymring for nye smittebølger kunne instituttet berolige med at «befolkningens grunnimmunitet vil sannsynligvis beskytte godt mot alvorlig sykdom, uansett variant.»

2.10 Den syvende smittebølgen: En sommer uten tiltak

Gjennom mai 2022 var det få innleggelser knyttet til covid-19, men i månedsskiftet mai–juni begynte helsemyndighetene å se økende smitte i samfunnet igjen. Smitteøkningen skyldtes trolig en ny undervariant av omikron. 19. juni uttalte overlege ved Folkehelseinstituttet, Preben Aavitsland at «Vi venter nok en liten bølge. Men vi tror ikke den blir like stor som i februar–april. Det betyr at det er noen hundre tusen nordmenn som vil bli smittet, noen for andre gang.» Likevel kunne han berolige befolkningen med at «Det er svært lite sannsynlig at vi vil anbefale andre tiltak enn en fjerde vaksinedose til noen grupper.»62

I starten av juni økte antall nye innleggelser med covid-19. Tallene fortsatte å stige gjennom andre halvdel av juni slik at man ved inngangen til juli 2022 daglig hadde mellom 50-60 nye innleggelser per dag. Bølgen avtok i slutten av august, men det var først i slutten av september man var tilbake på like lave tall som man hadde hatt i mai samme år.

Gjennom sommeren 2022 ble i snitt 2-3 personer lagt inn på intensiv med covid-19 hver dag. Selv om dette var en betydelig økning fra forsommeren, var økningen i intensivinnleggelser langt flatere enn i de tidlige fasene av pandemien. Sykehusenes intensivkapasitet var derfor ikke spesielt belastet selv om antall innleggelser var høyt. Fra slutten av august var vi tilbake på et nivå med kun 0–2 nye intensivinnleggelser per dag på landsbasis. De ulike omikronvariantene fortsatte å gi et klart mildere sykdomsforløp enn tidligere varianter. Antall døgn covid-19-pasientene ble liggende på sykehus gikk også betydelig ned våren 2022, både for vanlige innleggelser og intensivinnleggelser.

Dødstallene fikk en betydelig økning gjennom sommeren 2022. Fra uke 25 økte antallet døde betraktelig og tallene holdt seg høye til og med uke 33. I løpet av disse ni ukene sommeren 2022 ble det registrert 661 covid-19-assosierte dødsfall i Norge. Perioden fra midten av juni til midten av august 2022 ble dermed den nest dødeligste koronaperioden i Norge, etter mars 2022.

På tross av høy smitte, mange innleggelser og høye dødstall fikk smittebølgen sommeren 2022 lite oppmerksomhet i media og i samfunnet for øvrig. Vaksinestrategien ble oppdatert basert på smittesituasjonen og ny kunnskap, og 29. juni sendte Helse- og omsorgsdepartementet brev til alle landets kommuner der de opplyste om hvilke grupper som skulle prioriteres for vaksinasjon.63 12. september 2022 ble vaksinasjonsstrategien igjen oppdatert med anbefaling om fjerde dose til risikogrupper.

2.11 Vaksiner: veien ut av pandemien

I henhold til «Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlig smittsomme sykdommer», har HOD, eventuelt regjeringen, ansvaret for hvem som skal prioriteres for vaksinasjon, og i hvilken rekkefølge i en situasjon med knapphet på vaksiner.64 Regjeringen begynte å diskutere vaksinestrategien allerede sommeren 2020 da de ba FHI i samarbeid med Hdir om å vurdere hvilken effekt vaksinen ville ha på smittespredning. Etatene ble også bedt om å se på effekten av å gi helsepersonell og risikogrupper tilbud om vaksine kontra det å gi tilbud til hele befolkningen. Etatene utviklet en matematisk modell som viste at det ville ha mindre effekt på R-tallet og flokkimmuniteten å vaksinere eldre, som har færre kontakter, enn å vaksinere de gruppene i befolkningen med høyere kontakthyppighet. Andre hovedfunn fra modelleringene var at vaksinasjon av helsepersonell og risikogrupper ville redusere antallet dødsfall og belastningen på sykehusene, men at det ikke ville beskytte den øvrige befolkningen mot oppblussing av smitte. Dermed ville det fortsatt være behov for smitteverntiltak i samfunnet. Konklusjonen, som var forbundet med betydelig usikkerhet, var at det ville ha størst effekt på smittespredningen å vaksinere hele befolkningen. FHI anbefalte at regjeringen først vaksinerte risikogrupper og helsepersonell og samtidig opprettholdt smitteverntiltakene i samfunnet. FHI anbefalte at man deretter vaksinerte hele befolkningen så snart flere vaksiner var tilgjengelige.65 2. juli 2020 konkluderte regjeringen med at tidlig vaksinering av hele befolkningen var regjeringens hovedprioritet og i september fikk FHI i oppdrag å utarbeide en nasjonal plan for vaksinasjon.

I midten av oktober konkluderte regjeringen, etter anbefaling fra FHI, med at vaksinering mot covid-19 skulle skje innenfor det nasjonale vaksinasjonsprogrammet, at vaksinering skulle være gratis for alle og at staten skulle dekke kommunenes og helseforetakenes utgifter knyttet til vaksineringen.

En rask og godt gjennomført vaksinering var nøkkelen til at helsetapene i Norge ble relativt lave. Vaksineopptaket i befolkningen i Norge er høyt og administreringen av massevaksineringen i kommunene har vært effektiv. Den høye oppslutningen om vaksinene vitner om høy tillit, kunnskap og aksept for at vaksinasjon var veien ut av pandemien.

Figur 2.19 under viser antall personer vaksinert med 1., 2., og 3. dose i Norge, samt totalt antall vaksinerte med hver av dosene. Totalt antall vaksinerte kan man se på den venstre aksen. På det høyeste ble det satt 120 000 doser på én dag i Norge. Norges administrering av vaksineringen var i takt med de andre nordiske landene, se figur 2.21. Danmark skiller seg tydelig ut høsten 2021, med en omfattende og tidlig massevaksinering med tredje oppfriskningsdose før juleferien for å begrense konsekvensene av omikronvarianten.

Forstørr bilde

Note: Det ble vaksinert få personer i helgene, noe som gjør at mange dager har få vaksinerte.

FHI

Forstørr bilde

Our World in Data