Del 6
Fremtidig beredskap for pandemihåndtering – Utvalgets hovedvurderinger og anbefalinger

16 Utvalgets overordnede vurderinger og anbefalinger

Forstørr bilde

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet

16.1 Innledning

Regjeringen har det øverste politiske ansvaret for å håndtere nasjonale kriser.1 En krise kjennetegnes ved å være en uønsket situasjon med høy grad av usikkerhet og potensielt uakseptable konsekvenser for de som rammes.2 Covid-19-pandemien var en krise med flere særtrekk som satte det norske krisehåndteringssystemet og samfunnet under press. Det spesielle med denne krisen kan oppsummeres på følgende måte:

• Krisen rammet hele landet.

• Krisen var langvarig, med flere akutte faser.

• Krisen var sektorovergripende, og den rammet store deler av samfunnet.

• Krisen var grenseoverskridende, hvor krisens opprinnelse og dynamikk var global.

• Viktige virkemidler, i form av vaksiner og smittevernutstyr, måtte skaffes til veie fra andre land.

• De ansvarlige for å håndtere krisen var selv direkte berørt.3

Koronautvalgets overordnede vurdering er at norske myndigheter samlet sett håndterte covid-19-pandemien på en god måte. Norge kommer godt ut på sentrale utfallskriterier sammenlignet med resten av Europa og verden, for eksempel med relativt sett lave dødstall. I det følgende vil utvalget redegjøre for sine hovedvurderinger og anbefalinger. Kapitlet er delt i to deler. I første del gir vi en overordnet vurdering av norske myndigheters samlede håndtering av pandemien fra mars 2020 og frem til oktober 2022. I den andre delen vurderer vi spesifikt myndighetenes håndtering av omikronvariantene i perioden fra 1. november 2021. Koronautvalgets viktigste vurderinger og prioriterte anbefalinger til myndighetene oppsummeres nedenfor.

16.2 Myndighetenes samlede håndtering av pandemien

16.2.1 Politisk lederskap og handlekraft

Erfaringene fra koronapandemien viser at en nasjonal krise som krever inngripende tiltak overfor befolkningen, stiller krav til politisk lederskap og handlekraft. Både regjeringen Solberg og regjeringen Støre har, etter utvalgets vurdering, utvist slikt lederskap. Koronautvalget mener det var avgjørende for legitimiteten og tilliten at smitteverntiltak ble fattet av, eller i samråd med, de folkevalgte, både lokalt og nasjonalt. Koronapandemien stilte forvaltningen og beslutningstakerne overfor krevende dilemmaer som ble løftet til politisk nivå. At de vanskeligste prioriteringene ble tatt etter en politisk avveining på nasjonalt nivå, tydeliggjorde regjeringens politiske ansvar for krisehåndtering, og bidro til oppslutning om tiltakene.

Fra tidlig i mars 2020 utviklet regjeringen raskt en nasjonal strategi og beredskapsplan for håndteringen av koronapandemien, som ga felles retning og mål for offentlige myndigheters håndtering, og bidro til forutsigbarhet og forståelse for smitteverntiltakene. Den første strategien ble vedtatt 7. mai 2020, og ble senere revidert flere ganger. Regjeringen la vekt på å tilpasse strategien og planen underveis som følge av krisens utvikling, og strategien var således et viktig styringsverktøy for myndighetene. Koronautvalget er samtidig enig med Koronakommisjonen i at myndighetene ikke var tilstrekkelig godt forberedt da pandemien kom til Norge.

Utvalget mener det var riktig å møte pandemien med tidlig respons og kraftfulle tiltak av hensyn til liv og helse, og for å unngå at helsetjenestene ble overbelastet. Selv om helse- og omsorgssektoren i perioder var presset, unngikk vi en situasjon der de som trengte det ikke fikk nødvendig og livreddende helsehjelp. Pandemien medvirket likevel til at behandlingstilbudet for andre pasientgrupper med behov for elektiv behandling ble svekket.

Koronautvalget vurderer at regjeringen i enkelte tilfeller var for tilbakeholden med å lette på smitteverntiltak selv om smittesituasjonen og ny kunnskap viste at det var mulig. Ett eksempel på dette er breddeidretten og andre utendørsaktiviteter. Allerede tidlig i 2021 forelå det kunnskap som tilsa at idrettsaktiviteter utendørs ikke økte smittefaren. Likevel innførte den norske regjeringen i perioder relativt strenge tiltak for utendørs breddeidrett til og med desember 2021, mens blant annet Danmark åpnet helt opp for slik aktivitet fra og med våren 2021. Dette understreker viktigheten av læring underveis i en krise. I likhet med Koronakommisjonen vurderer Koronautvalget at kunnskapsgrunnlaget som lå til grunn for myndighetenes håndtering kunne vært styrket hvis myndighetene hadde tatt til seg enda mer læring underveis i pandemien.

Forholdet mellom regjeringen og Stortinget

Norge er et velfungerende demokrati med et avklart forhold mellom statsmaktene. Det norske politiske systemet har også tradisjon for å stå samlet i krisetider. Alle partiene på Stortinget stilte seg bak regjeringens mål om å beskytte liv og helse i møte med pandemien, og samtidig jobbe for at konsekvensene for samfunnet som helhet, og for det enkelte individ, skulle bli så små som mulig. Utvalget vurderer at forholdet mellom regjeringen og Stortinget i hovedsak har fungert godt gjennom hele pandemien. De første dagene etter 12. mars 2020 var preget av den akutte situasjonen. I denne fasen tok Stortinget en noe mer aktiv rolle enn vanlig ved å vedta omfattende økonomisk kompenserende tiltak, uten at disse var diskutert eller utredet i regjeringsapparatet. Samtidig fant forholdet raskt en god form.

Som utøvende makt ledet regjeringen det daglige arbeidet med å beskytte befolkningen mot covid-19. Som bevilgende myndighet var Stortinget tungt involvert i innføringen av de kompenserende tiltakene. Som lovgivende myndighet har Stortinget satt de rettslige rammene for regjeringens arbeid. Som dømmende myndighet er også domstolenes rolle under en krise viktig for å opprettholde stabilitet og rettssikkerhet. Under pandemien ble domstolenes anledning til kontroll av regulering av smitteverntiltak noe vanskeligere, som følge av at regelverket ble hyppig endret. I denne situasjonen fikk Stortingets parlamentariske kontroll større betydning. Stortinget utøvde sin kontrollfunksjon overfor regjeringen, for eksempel da Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i januar 2022 stilte kritiske spørsmål til regjeringens beslutning om å innføre rødt nivå i videregående skole i desember 2021.

Både regjeringen Solberg og regjeringen Støre holdt Stortinget løpende informert om regjeringens pandemihåndtering. I den innledende fasen av pandemien formidlet Stortinget til regjeringen at det var uheldig at de ikke fikk tilstrekkelig tilgang til det faglige grunnlaget som etatene utarbeidet for regjeringens beslutninger. Dette ble deretter raskt endret på og informasjonen ble digitalt tilgjengelig for alle. Utvalget vil likevel peke på ett eksempel der regjeringen, etter utvalgets vurdering, burde kommunisert tydeligere både til offentligheten og til Stortinget. Det gjelder begrunnelsen for innføring av rødt nivå i videregående skole i desember 2021, jamfør omtale i avsnitt 16.3.

Utvalget vurderer det som positivt at den norske pandemihåndteringen i liten grad ble gjenstand for politiske dragkamper mellom partiene, eller mellom Stortinget og regjeringen. Statsmaktene tilrettela og fant løsninger for utøvelsen av sine ulike roller. Få stilte, på politisk grunnlag, spørsmål ved håndteringens primære målsetninger. Hvordan politiske organer håndterer en slik krise vil påvirke befolkningens oppslutning om krisehåndteringen.

På lokalt nivå var det i pandemihåndteringen behov for samarbeid mellom ordfører og de øvrige politiske organer som for eksempel formannskapet og kommunestyret. Basert på Koronautvalgets informasjonsinnhenting er det utvalgets inntrykk at det politiske samarbeidet fungerte godt også på kommunalt nivå, og at det i all hovedsak var tverrpolitisk enighet om lokale smitteverntiltak.

Norges håndtering av pandemien i en internasjonal kontekst

Betydningen av tidlig og kraftfull respons er trukket frem i internasjonale sammenligninger som en viktig forklaring på hvorfor noen land lyktes bedre enn andre i håndteringen av pandemien. Ifølge The Lancet COVID-19 Commission har en «føre-var-tilnærming» og tidlig innsats vært både viktig og riktig for å redusere negative konsekvenser av pandemien: «As the outbreak became known globally in early January, 2020, most governments around the world were too slow to acknowledge its importance and act with urgency in response.»4

I starten av pandemien var det store forskjeller mellom ulike europeiske styresmakters respons. Forskjellene handlet blant annet om at de landene som først ble rammet ble «overrumplet», mens andre land, som de nordiske landene, fikk bedre tid til å reagere etter at de så konsekvensene blant annet i Italia. Samtidig var det betydelige forskjeller i hvordan de nordiske landene reagerte. Danmark, Norge, Finland og Island valgte tidlig relativt like strategier med kraftfulle tiltak og stengte ned deler av samfunnet for å begrense smittespredningen. Sverige skilte seg ut blant de nordiske landene ved i første omgang å velge en strategi med å holde samfunnet åpent. Sammenligningen viser at Sverige i den første fasen av pandemien fikk langt flere koronapasienter på sykehus, inklusiv på intensivavdelinger, og langt høyere dødstall enn Norge, kontrollert for folketall. Den svenske koronakommisjonen har konkludert med at Sverige burde valgt mer kraftfulle og inngripende tiltak i februar/mars 2020 og at man ikke hadde en tilstrekkelig god plan for å beskytte eldre og andre risikogrupper. Videre påpekte denne kommisjonen at den svenske regjeringen burde tatt tydeligere ledelse for krisehåndteringen, og at de var for ensidig avhengig av den svenske Folkhälsomyndighetens vurderinger.5

Etter pandemiens første fase, ble de nasjonale strategiene i europeiske land likere. Det skjedde også i Norden. Det kan blant annet tyde på at land lærte av erfaringer etter hvert som man så hvilke strategier som fungerte best.

16.2.2 Regelverk som gir handlingsrom i kriser

Som nevnt, vurderer utvalget at det i pandemier er avgjørende å handle raskt og kraftfullt i akutte faser. Samtidig vil beslutninger i en krise kunne utfordre rettslige reguleringer i en situasjon preget av mye usikkerhet og kontinuerlig endring. Slike beslutninger vil ofte handle om å hindre uønskede situasjoner fra å oppstå ut fra et føre-var-prinsipp. Dette er et viktig bakteppe for å vurdere hvilket rettslig rammeverk myndighetene trenger i en pandemi.

Koronautvalget vurderer at regelverket ga norske myndigheter et godt utgangspunkt for å håndtere pandemien. Muligheten til å kunne handle raskt er avgjørende for å kunne beskytte liv og helse i en akutt krisesituasjon. Særlig var smittevernloven og helseberedskapsloven sentrale da pandemien traff oss. Disse ga hjemmel for at både lokale og nasjonale myndigheter kunne vedta nødvendige smitteverntiltak.

Samtidig var ikke regelverket tilstrekkelig tilpasset en langvarig krise. Under pandemien ble det nødvendig å vedta en rekke midlertidige reguleringer i ulike sektorregelverk for å muliggjøre drift av for eksempel barnehager, skoler, fengsler og domstoler under ulike smittevernregimer. Pandemien ga erfaringer om tilpasninger til langvarige kriser, og viste betydningen av at myndighetene tidlig har tilstrekkelige lovhjemler for nødvendige tilpasninger.

Videre måtte smitteverntiltakene tilpasses smittesituasjonen, og bestemmelser som regulerte tiltakene ble endret hyppig. Hyppige tiltaksendringer ga kommunikasjonsutfordringer med tanke på å sørge for at befolkningen til enhver tid skulle vite hvilke regler som gjaldt, men viste samtidig at myndighetene kontinuerlig forsøkte å tilpasse regelverket til den gjeldende situasjonen. Med raske regelverksprosesser i en krise må kravene vi stiller til saksbehandlingen ta høyde for at krisen kan håndteres selv om tidsfaktoren er av avgjørende betydning. Krisens karakter og hastegrad må være avgjørende for kravene som stilles til saksbehandling og begrunnelser.

Vedtak og bruken av koronaloven er eksempler på at det under kriser kan være nødvendig å effektivisere lovgivningsprosessen for å begrense skadevirkninger. Disse erfaringene bør brukes med tanke på beredskap for fremtidige kriser. Utvalget mener koronaloven kan være et utgangspunkt for eventuell fremtidig krisefullmaktslovgivning.

Selv om gjeldende regelverk overordnet sett ga myndighetene muligheter til effektiv håndtering av pandemien, viser erfaringene fra pandemien at det er behov for videreutvikling av regelverket for å håndtere en langvarig krise. Koronakommisjonen anbefalte flere konkrete endringer i enkelte bestemmelser i smittevernloven.6 Utvalget er også kjent med at Helse- og omsorgsdepartementet vil gjennomgå og vurdere endringer i både smittevernloven og helseberedskapsloven, blant annet på bakgrunn av erfaringer fra pandemien. Utvalget støtter en slik gjennomgang.

Med fullmakter i smittevernloven og helseberedskapsloven hadde myndighetene mulighet til å handle raskt i pandemiens akutte faser. Imidlertid er fullmaktsbestemmelsene vedtatt uten at forarbeidene har vurdert bestemmelsene opp mot Grunnloven § 28 og kravet om statsrådsbehandling av «saker av viktighet». Grunnlovens krav om statsrådsbehandling innebærer at fullmaktene i smittevernloven og helseberedskapsloven må vike når vedtak kan betegnes som «saker av viktighet», da Kongen i statsråd først må treffe et vedtak. Muligheten til å handle raskt gjelder i særlig grad i starten av en krise, der krisens skadeevne ikke er kjent, og det er viktig at regelverket gir nødvendig beslutningsmyndighet og virkemidler. Eventuelle unntak fra statsrådsbehandling i kriser bør kun være aktuelt der krisen har en hastegrad som tilsier at liv og helse kan gå tapt.

Utvalgets anbefaling

• Regjeringen bør i arbeidet med å gjennomgå regelverket sikte mot at adgangen til å handle raskt etter smittevernloven og helseberedskapsloven får en bedre forankring i Grunnloven.

16.2.3 Planverk og beslutningsgrunnlag

Felles nasjonalt planverk i tverrsektorielle kriser

Planverk som gir tydelige føringer er et viktig grunnlag for evnen til å håndtere en krise. Overordnede planforutsetninger7 skal beskrive hvordan aktørene skal planlegge for beredskap og krisehåndtering. I forskrift om helseberedskap står det for eksempel at aktørenes beredskapsplaner skal bygge på planforutsetninger fra Helse- og omsorgsdepartementet, overordnet virksomhet, eier, eller fra virksomhet som er ansvarlig for samordning av beredskapsplaner.8

Norge har samlet sett et godt planverk for å håndtere kortvarige eller akutte kriser og krisesituasjoner. I likhet med Koronakommisjonen mener imidlertid Koronautvalget at planverket ikke var like godt tilpasset langvarige samfunnskriser som koronapandemien var et eksempel på. Det handler blant annet om at planene ikke omfattet scenarioer hvor krisen trekker ut i tid, herunder manglende planer for å håndtere inngripende og langvarige kontaktreduserende tiltak. Koronapandemien var en langvarig helse- og samfunnskrise som rammet hele Norge og alle deler av samfunnet. Erfaringer fra koronapandemien viser blant annet betydningen av å tilrettelegge for at man både kan håndtere det akutte, og samtidig tenke langsiktig og planlegge for at krisen kan utvikle seg i ulike retninger.

Pandemier kan ta svært ulik form, og vi vet ikke hva slags pandemi som vil treffe oss neste gang. Vi kan likevel med stor sannsynlighet si at den ikke vil være lik den vi nettopp har gått gjennom. Å ha en detaljert plan for enhver potensiell pandemi er ikke mulig. Myndighetene bør derfor legge opp til å videreutvikle planverket for beredskap og krisehåndtering på en slik måte at det kan tilpasses ulike situasjoner og forløp. I tillegg vil utvalget fremheve viktigheten av øving. Øving er nødvendig for å teste planene opp mot praktisk gjennomføring, for læring og for styrking av beredskapsplanene.

Med tanke på fremtidig pandemihåndtering mener utvalget at det særlig vil være behov for å styrke det tverrsektorielle og samfunnsmessige perspektivet i planverket, og samtidig gjennomføre flere tverrsektorielle kriseøvelser på tvers av forvaltningsnivåer. Pandemier vil ofte være samfunnskriser som treffer mange ulike sektorer i samfunnet samtidig. Å håndtere en pandemi innebærer nødvendig samarbeid på tvers av sektorer og områder.

Utvalgets anbefalinger

• Myndighetene bør i alt arbeid med pandemiberedskap sørge for at planverket er generisk og anvendbart overfor ulike typer pandemier og kriser.

• Myndighetene bør sørge for at alvorlige og langvarige kriser som rammer bredt i samfunnet får en større plass i beredskapsarbeidet enn det har hatt frem til i dag.

Beslutningsgrunnlag og forholdet mellom faglige råd og politiske beslutninger

Både i Norge og i resten av verden tok myndigheter i bruk smitteverntiltak i et omfang man ikke hadde planlagt for, og som måtte besluttes og iverksettes under stor usikkerhet og tidspress. I en krise vil det være avgjørende å få frem et best mulig situasjonsbilde og beslutningsgrunnlag på kortest mulig tid. Beslutningsgrunnlaget vil aldri være fullkomment, men kvaliteten vil likevel kunne ha stor betydning for hvordan pandemien håndteres. Koronautvalget vurderer at regjeringens håndtering av pandemien i all hovedsak var kunnskapsbasert, og de politiske beslutningene bygde på faglige anbefalinger, styringsinformasjon og annen relevant kunnskap.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) sto i sentrum av pandemihåndteringen med det overordnede ansvaret for beredskap og krisehåndtering i helse- og omsorgssektoren. Mange av initiativene til saker behandlet i regjeringskonferanser kom derfor fra HOD. Bakgrunnen for beslutningen om å fremme en sak til regjeringskonferanse, var oftest utviklingen i smittesituasjonen og dialog mellom departementer og underliggende etater. Helsedirektoratet og FHI hadde under pandemien et særlig ansvar for å utrede faglige spørsmål, og gi råd til HOD og regjeringen om ulike smitteverntiltak. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sørget for situasjonsrapporter til Justis- og beredskapsdepartementet om status for de kritiske samfunnsfunksjonene, og om situasjonen på regionalt og lokalt nivå gjennom samordningskanalen til departementene og regjeringen. Samlet sett mottok regjeringen løpende informasjon om utviklingen av pandemien. En utfordring var likevel å få et helhetlig bilde av de samfunnsmessige konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Ansvaret for å gjøre faglige vurderinger av de samfunnsmessige konsekvensene var delt mellom flere aktører. Innenfor helsesektoren har Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet et ansvar for å gjøre helhetsvurdering av smitteverntiltakene. Innenfor det sentrale krisehåndteringssystemet er ansvaret til dels lagt til Justis- og beredskapsdepartementet i rollen som lederdepartement med støtte fra DSB. Når det gjelder økonomiske konsekvenser vil også Finansdepartementet ha en sentral rolle.

Justis- og beredskapsdepartementet fungerte som lederdepartement gjennom stort sett hele koronapandemien. Utvalget vurderer at det var riktig å ha et lederdepartement som ikke var fagdepartementet for den mest berørte sektoren, altså Helse- og omsorgsdepartementet. Samtidig ser utvalget at rollen som lederdepartement ikke var helt klart definert. Utvalget mener derfor at lederdepartementets rolle bør tydeliggjøres. Utvalget vurderer også at regjeringen bør gjennomgå Kriserådets mandat og vurdere tilpasninger basert på erfaringene fra koronapandemien.

Å opprette ekspert- eller koordineringsgrupper bidro til å gi regjeringen et bredere kunnskapstilfang og et mer helhetlige kunnskapsgrunnlag for sine beslutninger. Eksempler på dette er Holden-utvalgene og koordineringsgruppen for tjenestetilbudet til sårbare barn og unge. Disse midlertidige strukturene bidro, etter utvalgets vurdering, til å styrke beslutningsgrunnlaget under krisen.

I tillegg til de som utgjorde kjernen i den faglige rådgivningen ga også en lang rekke andre aktører viktige bidrag. Mange direktorater og etater spilte viktige roller i utarbeidelsen av kunnskap og faglige råd til regjeringen, samt til iverksetting av tiltak. Også partene i arbeidslivet, interesseorganisasjoner, akademia og andre miljøer med spesialisert fagkompetanse ga innspill til regjeringen. I så måte tjente den norske samfunnsmodellen oss vel i håndteringen av koronapandemien, blant annet fordi den bidro til legitimitet og tillit. Befolkningens etterlevelse er en sentral forutsetning for at smitteverntiltakene skal ha effekt. Den høye tilliten mellom befolkningen og myndighetene er trolig en viktig forklaring på at regjeringen lyktes i håndteringen, og til at skadevirkningene ikke ble større for det norske samfunnet.

For å styrke muligheten for kunnskapsbasert pandemihåndtering i fremtiden mener utvalget at det er behov for å videreutvikle systemene for data- og kunnskapsdeling, informasjonsflyt og innhenting av styringsinformasjon. I en krise er det viktig at de som trenger det, har tilgang til nødvendig og eksisterende kunnskap. Norge er et land med høy grad av digitalisering og generelt velfungerende kunnskapsdelingssystemer, men det er fortsatt rom for forbedringer. Det gjelder blant annet systemet for innhenting av informasjon om situasjonen i kommunehelsetjenestene, informasjonsflyten mellom spesialist- og kommunehelsetjenesten og rask tilgang til registerdata og andre datakilder. For å kunne utnytte dette fullt ut bør myndighetene også vurdere å stille forventninger om at innhenting av kunnskap og håndtering av data er en del av helseberedskapsplanene i alle sektorer.

Utvalgets anbefalinger

• I en situasjon preget av stor usikkerhet vurderer Koronautvalget at regjeringens håndtering av pandemien i all hovedsak var basert på den beste tilgjengelige kunnskapen, og at de politiske beslutningene bygget på faglige anbefalinger, styringsinformasjon og annen relevant kunnskap. Samtidig vurderer utvalget at lederdepartementets rolle bør tydeliggjøres.

• Myndighetene bør iverksette tiltak for raskere tilgang til sanntidsdata og rådata i helsesektoren både i normaltid og i krise, samt investere i infrastruktur for mottak og prosessering av store datamengder. Dette bør inkludere utvikling av bedre løsninger for deling av helsedata mellom kommuner og sentrale myndigheter, og tilpasning av gjeldende systemer for å i kriser kunne gi enklere tilgang til data fra offentlige registre.

• Regjeringen bør vurdere lovforslag som innebærer økte muligheter for deling og bruk av data under alvorlige kriser, herunder styrke mulighetene for sammenstilling av registerdata.

16.2.4 Helse- og omsorgstjenestens kapasitet og omstillingsevne i møte med en større krise

Samlet sett håndterte helse- og omsorgssektoren alle smittebølgene under covid-19-pandemien på en god måte. Den langvarige krisen medførte i perioder høy belastning i helsevesenet. Dette hadde en kostnad i form av slitasje på personell og forskyvning i planlagt behandlingsaktivitet. Sykehusene måtte i perioder legge om driften og omdisponere personell og ressurser for å øke kapasiteten. Særlig var det viktig å øke intensivkapasiteten. Selv om pandemien har hatt negative konsekvenser for noen pasientgrupper, og for den enkelte, ved at behandlinger har vært utsatt, viser datagrunnlaget at det overordnet sett ikke var et omfattende helsetap som følge av pandemihåndteringen i Norge.

Helsetilbudet til befolkningen, både i primær- og spesialisthelsetjenesten, ble imidlertid påvirket av pandemien. Helsetilbudet til de yngste, fra helsestasjoner og skolehelsetjenesten, ble redusert gjennom omdisponering av sykepleiere til andre oppgaver knyttet til pandemien. Omdisponering av helsepersonell til pandemirelaterte oppgaver var nødvendig for å betjene akutte oppgaver i krisehåndteringen, for eksempel til vaksinering og TISK-arbeid. Utvalget mener at det for fremtiden bør planlegges for større bruk av annet personell som kan styrke kapasiteten til smitteverntiltak i en krise. Dette kan både være interne ressurser i form av omdisponering, eller eksterne ressurser i form av innleide studenter og pensjonister eller frivillige. Studenter, frivillige og pensjonister er en viktig ressurs som det i neste krise bør lages bedre planer for å mobilisere. Dette er ressurser som blant annet kan brukes til å opprettholde tilbud til utsatte og sårbare grupper i en krise, samt til TISK-oppgaver. I mange kommuner var pensjonister helt avgjørende for blant annet vaksinasjonskapasiteten. Utvalget vil også peke på at private helseaktører utgjør en viktig del av den samlede beredskapen under en krise.

Pandemien medførte i perioder stor belastning på enkelte av landets intensivavdelinger. Slik Koronakommisjonen også pekte på, var intensivberedskapen på sykehusene for dårlig da pandemien rammet Norge. Gitt at Norge ikke har nasjonale oversikter over sykepleiere med spesialisering (jordmødre er eneste unntak) fantes det heller ikke pålitelige tall for hvor mange intensivsykepleiere Norge hadde da pandemien brøt ut. På dette punktet vurderer også Koronautvalget at det er behov for oppfølging fra nasjonale myndigheter for å skaffe oversikt over helsepersonell med spesialkompetanse, som er kritiske faktorer i en krise. Utvalget støtter de prosessene som regjeringen allerede har igangsatt med hensyn til intensivkapasitet.

Helse- og omsorgstjenesten var i stand til å håndtere koronapandemien på en god måte. Det er likevel behov for å ytterligere styrke fleksibiliteten og omstillingsevnen i møte med større kriser. Organisering og finansiering av helse- og omsorgstjenestene i en normalsituasjon legger føringer for mulighetene for å skalere tjenestene etter behov i beredskapssituasjoner. Grunnkapasiteten er derfor avgjørende for at økt belastning i en krise kan håndteres. God grunnkapasitet gjør helsetjenesten mer robust i møte med en krise.

Avtaleverket for helse- og omsorgssektoren påvirker sektorens fleksibilitet og omstillingsevne. Erfaringene fra koronapandemien tilsier at det er behov for å utarbeide avtaler som både sikrer arbeidstakernes rettigheter og sektorens fleksibilitet og omstillingsevne i møte med større kriser. Private aktører har en rolle i helseberedskapen, og denne rollen kan tydeliggjøres i beredskapsplaner, regel- og avtaleverk.

Å holde sykdomsbyrden i befolkningen innenfor det som var håndterbart i helse- og omsorgstjenesten var et sentralt styringsmål for regjeringen i håndteringen av covid-19-pandemien. En viktig oppgave for helsemyndighetene, var derfor å overvåke kapasiteten i helsetjenestene og varsle dersom pandemien ga en betydelig sykdomsbyrde eller kritisk belastning av helsetjenesten. En overbelastet helsetjeneste vil i praksis bety at prioriterte pasienter ikke får nødvendig helsehjelp. Dette var til tider situasjonen under pandemien, blant annet ved at planlagte operasjoner ble utsatt eller avlyst. Utvalget vil påpeke den viktige sammenhengen mellom risiko for overbelastning i helse- og omsorgstjenestene, og behovet for inngripende smitteverntiltak og nedstengning av samfunnsaktiviteter med tilhørende konsekvenser.

Utvalgets anbefalinger

• Det er behov for å styrke helse- og omsorgstjenestens fleksibilitet og omstillingsevne i møte med større kriser. Dette bør skje i nært samarbeid med aktørene i sektoren. Grunnkapasiteten er avgjørende for at økt belastning i en krise kan håndteres.

• Partene i arbeidslivet bør sikte mot å utarbeide avtaler som sikrer både arbeidstakernes rettigheter og nødvendig fleksibilitet og omstillingsevne i møte med større kriser, inkludert definere når slike bestemmelser kan aktiveres. Arbeidet bør ses i sammenheng med lovverk som innebærer mulighet for beordring.

• Myndighetene bør utrede muligheten for å opprette en nasjonal oversikt over helsepersonellgrupper som vil utgjøre en kritisk kapasitet i fremtidige pandemisituasjoner.

16.2.5 Samvirke og krisehåndtering på tvers av forvaltningsnivåene

Koronautvalgets hovedinntrykk er at samvirket på tvers av sentralt og lokalt forvaltningsnivå fungerte godt, og at det bidro til en samlet og målrettet innsats for å bekjempe covid-19-pandemien. At Norge før pandemien hadde etablerte samvirkemekanismer for håndtering av kriser bidro til at nasjonale myndigheter fikk på plass en felles situasjonsforståelse under pandemien, og sørget for styringsinformasjon fra lokalt til sentralt nivå. Det bidro til at regjeringens beslutninger kunne bygge på oppdatert kunnskap om nåsituasjonen og krisens konsekvenser.

Kommunene spilte en avgjørende rolle i pandemihåndteringen. Regjeringen satte retningen for den norske pandemihåndteringen, men det var kommunene som i stor grad satte strategien ut i livet, og sammen med spesialisthelsetjenesten sto i frontlinjen. Belastningen var særlig stor for kommuner med ansvar for grenseoverganger, de største bykommunene og kommunene som opplevde større smitteutbrudd. Det er stor variasjon i beredskapsressursene i kommunene. Spesielt kommunelegene og beredskapskoordinatorene var sårbare funksjoner i kommunenes krisehåndtering. Koronakommisjonens granskning viste at kommunelegefunksjonen ikke var godt nok dimensjonert til å håndtere en omfattende helsekrise som covid-19-pandemien, og anbefalte en styrking av kommunelegefunksjonen.9 Koronautvalget støtter kommisjonens vurdering og anbefaling.

Videre mener utvalget at statsforvalterne hadde en viktig koordinerende funksjon og veilederrolle i pandemihåndteringen, og som bindeledd til nasjonale myndigheter. Statsforvalterne bidro også til å redusere sårbarhet i små kommuner med begrenset kapasitet og begrenset tilgang til spesialisert kompetanse, blant annet juridisk kompetanse. Statsforvalterne hadde ulik tolkning av hva som ligger i samordningsrollen. Ytterpunktene ser ut til å være en offensiv lederrolle mot en mer tilbaketrukket tilretteleggerrolle. Det tok litt tid før embetene fant en fungerende og hensiktsmessig rolle som ga kommunene den støtten de hadde behov for.

Koronautvalget vil påpeke at ikke alle de nasjonale smitteverntiltakene var like målrettet for lokalt nivå, fordi smittesituasjonen i kommunene til tider var forskjellig. I perioder med nasjonalt vedtatt høyt tiltaksnivå ble tiltaksbyrden uforholdsmessig stor for befolkningen bosatt i kommuner med lavt smittenivå. Det er utvalgets oppfatning at mer bruk av geografisk differensiering av tiltak i mange tilfeller kan være mer treffsikkert, og bidra til å redusere den totale tiltaksbyrden. Geografisk differensiering må samtidig balanseres mot risikoen for tilfeldig og uheldig variasjon som kan bidra til å svekke den generelle oppslutningen om pandemihåndteringen i befolkningen totalt.

Utvalgets anbefalinger

• Myndighetene bør styrke beredskapsfunksjonene i kommunene. Det gjelder særlig kommunelegefunksjonen og beredskapskoordinatorrollen.

• Nasjonale myndigheter bør stimulere til økt interkommunalt samarbeid innenfor beredskap og krisehåndtering. Det kan for eksempel være å utvikle felles retningslinjer, veiledere, eller sjekklister for slikt interkommunalt samarbeid. Det er særlig behov for å styrke kommunenes tilgang på juridisk kompetanse i krisesituasjoner.

• Myndighetene bør i arbeidet med å styrke den nasjonale beredskapen tilrettelegge for økt grad av digitalisering og bruk av felles digitale samhandlingsløsninger.

• Myndighetene bør tydeliggjøre i regelverket at statsforvalterne bør ha en viktig rådgiver- og koordineringsfunksjon i krisehåndteringen, og hvilke oppgaver som ligger i dette.

16.2.6 Informasjonshåndtering og krisekommunikasjon

Kommunikasjon til befolkningen var en sentral oppgave for regjeringen under krisen. Det handlet om å dekke befolkningens informasjonsbehov, men også påvirke befolkningens adferd og få oppslutning om smitteverntiltakene. Norske myndigheter lyktes etter utvalgets vurdering samlet sett godt med kommunikasjonen ut til befolkningen. Slik vi ser det, bidro åpen og tydelig kommunikasjon til forståelse og etterlevelse. Undersøkelser gjennom pandemien viser at et flertall i befolkningen hadde tillit til informasjonen de mottok fra helsemyndighetene underveis. At befolkningen endret atferd, og at tilnærmet hele den voksne befolkningen ønsket å ta vaksine, er en klar indikasjon på at myndighetene overordnet sett nådde frem med budskapet.

Regjeringen og myndighetene tok et aktivt valg om å kommunisere åpent om usikkerhet ved utviklingen av pandemien og hvordan smitteverntiltakene ville virke. Faglige råd og vurderinger ble publisert, og regjeringen nedsatte kommisjoner og utvalg som fikk utvidet tilgang til relevante interne styrings- og beslutningsdokumenter. Åpenheten og viljen til å bli etterprøvd bidro til en mer opplyst offentlig samtale, og var med på å opprettholde en god relasjon mellom myndighetene og befolkningen. Utvalget vurderer at myndighetenes strategi for åpenhet i kommunikasjonen fungerte godt, og bidro til å skape tillit og etterlevelse.

Omfattende tiltak på tvers av samfunnet gir kommunikasjonsutfordringer. I tillegg var mange av tiltakene detaljerte og ble hyppig endret. Dette gjorde kommunikasjonen mer krevende. Det var derfor viktig at tiltakene, som for eksempel TISK-strategien, var utformet slik at de var enkle å kommunisere og forstå. Utvalget mener at regjeringen overordnet lyktes med dette.

Under pandemien var det likevel deler av befolkningen som myndighetene ikke nådde like godt frem til. Et viktig læringspunkt er at kommunikasjonen må tilpasses det språklige, aldersmessige og kulturelle mangfoldet i befolkningen. Myndighetene bør ha en plan for å nå frem til spesifikke grupper i en fremtidig krisesituasjon.

Utvalgets anbefalinger

• Kommunikasjonsplaner i fremtidige kriser bør bygge på prinsippet om åpenhet som en tillitsbyggende faktor.

• Både nasjonale og lokale myndigheter bør videreføre og styrke tilgang til informasjon for befolkningen. Krisekommunikasjonen må ta bedre hensyn til det aldersmessige, kulturelle og språklige mangfoldet i Norge. Det inkluderer blant annet å styrke informasjon og kommunikasjon på samiske språk.

16.2.7 Økonomisk kompenserende tiltak rettet mot næringsliv og husholdninger

Pandemien og smitteverntiltakene rammet skjevt og hadde store økonomiske, sosiale og samfunnsmessige konsekvenser. Regjeringen iverksatte en rekke kompenserende tiltak som reduserte de negative konsekvensene av smitteverntiltakene for befolkningen og samfunnet.

De økonomisk kompenserende tiltakene innrettet mot husholdningene og næringslivet bidro til å redusere den samlede byrden av smitteverntiltak i samfunnet, og skjermet mange fra negative økonomiske og sosiale virkninger av smitteverntiltakene. I tillegg bidro sannsynligvis regjeringens kompenserende tiltak både til at befolkningen i stor grad sluttet opp om smitteverntiltakene i samfunnet, og til gjennomgående høy tillit til myndighetenes samlede håndtering.

Koronautvalget mener at de økonomiske støttetiltakene bør evalueres for å kunne brukes mest mulig treffsikkert ved fremtidige pandemier. Økonomiske støttetiltak bør være en del av pandemiberedskapen for fremtidige pandemier. Utvalget ønsker å påpeke at det er et viktig samspill mellom smitteverntiltak og kompenserende tiltak, der sistnevnte trolig gjør det mulig å ha strammere smitteverntiltak, både fordi de samlede økonomiske kostnadene for befolkningen blir lavere, og fordi det er lettere å få oppslutning om smitteverntiltakene når de som rammes særskilt ved tiltak blir kompensert.

Utvalgets anbefaling

• Koronautvalget mener at de økonomiske støttetiltakene bør bli evaluert for å kunne brukes mest mulig treffsikkert ved fremtidige pandemier.

16.2.8 Psykososial beredskap

Myndighetene søkte gjennom pandemien å beskytte personer i sårbare livssituasjoner så mye som mulig. Utvalget mener de til dels lyktes med det. Enkeltpersoner og grupper som lever i sårbare livssituasjoner ble likevel sterkt påvirket av pandemien og av pandemihåndteringen. Det gjelder blant annet pleietrengende eldre og personer med funksjonsnedsettelser. Utvalget vurderer det som svært inngripende, slik det ble gjort i starten av pandemien, å nekte beboere på kommunale institusjoner muligheten til få besøk fra sine aller nærmeste, selv om målet om å unngå å få smitte inn på sykehjemmene er forståelig. Utvalget mener myndighetene bør søke bedre løsninger for dette dilemmaet ved en fremtidig pandemi. Videre bør myndighetene også se nærmere på hvordan det offentlige tjenestetilbudet til pleietrengende og personer med nedsatt funksjonsevne kan opprettholdes i størst mulig grad gjennom perioder med strenge smitteverntiltak i samfunnet for øvrig.

Frivilligheten og tros- og livssynssamfunnene spilte viktige roller under pandemien, både gjennom konkrete tiltak og aktiviteter, men også gjennom kommunikasjon og informasjon. Utvalget vurderer at mer systematisk bruk av, og samarbeid med frivilligheten og tros- og livssynssamfunnene i den psykososiale beredskapen kan bidra til at personer i sårbare livssituasjoner blir enda bedre ivaretatt.

Samlet sett mener utvalget at man i fremtidige pandemier bør ha oppmerksomhet både mot grupper som er særlig utsatt for alvorlig sykdom, og grupper som er særlig utsatt for tiltaksbyrde, og i så måte vurdere mer differensiering av smitteverntiltakene. I tillegg mener utvalget at tiltak innenfor psykososial beredskap bør bli bedre innarbeidet som en integrert del av myndighetenes strategier og beredskapsplaner for krisehåndtering, særlig i langvarige kriser. Som et grunnlag for videre arbeid med psykososial pandemiberedskap vil det være viktig å bygge kunnskap basert på de konsekvensene som kan observeres i tiden etter koronapandemien.

Utvalgets anbefalinger

• Privat sektor, frivilligheten og tros- og livssynssamfunn vil kunne komplettere og avlaste den offentlige innsatsen under en pandemi, blant annet innenfor behandlingskapasitet, kommunikasjon og tiltak innrettet mot ulike sårbare grupper i samfunnet. Disse aktørene bør integreres mer systematisk i helseberedskapsplaner både nasjonalt og lokalt.

• Nasjonale myndigheter bør bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget om langsiktige helsemessige og psykososiale konsekvenser av koronapandemien og pandemihåndteringen.

16.2.9 Barn og unges situasjon under pandemien

De fleste barn og unge klarte seg godt gjennom pandemien. Regjeringen hadde som mål at barn og unge skulle ha så lav tiltaksbyrde som mulig, og gjorde en innsats for å avdempe de negative konsekvensene for barn og unge. Koronautvalget mener likevel at barn og unge måtte bære en uforholdsmessig stor byrde. Barn og unge hadde lav risiko for sykdom og død som følge av covid-smitte, mens deres livsutfoldelse ble vesentlig begrenset gjennom redusert tilstedeværelse på skolen og tidvis nedstengte fritidsaktiviteter. For de aller fleste barn og unge har ikke pandemien medført langsiktige negative konsekvenser, men mange fikk tapt livskvalitet gjennom to år med pandemi, og det er indikasjoner på at et mindre antall har fått mer langvarige negative virkninger. Barndom og ungdomsårene er viktige i menneskers sosiale utvikling, og fagmiljøer har uttrykt bekymring for økt sosial usikkerhet hos ungdom etter pandemien. Da hensynet til barn skulle vurderes i saker som angår dem, mener utvalget at myndighetene i større grad burde brukt erfaringer fra tidligere faser i pandemien. På den måten kunne tiltaksbyrden for barn og unge blitt lavere i pandemiens siste faser. Dette kunne blant annet vært oppnådd gjennom mer differensiering av tiltakene, for eksempel innenfor breddeidretten og andre utendørs fritidsaktiviteter, eller mer bruk av geografisk differensiering. Utvalget mener at regjeringen, i tråd med sin egen strategi, burde sørget for større samsvar mellom målet om lav tiltaksbyrde for barn og unge og smitteverntiltakenes utforming.

Foto: Ålesund kommune

Utvalget vil også vise til at involveringen av barn og unges organisasjoner og representanter burde vært bedre, både på nasjonalt og lokalt nivå. Slik involvering vil gjøre tiltakene mer treffsikre og potensielt styrke etterlevelsen.

Utvalgets anbefalinger

• I fremtidige kriser bør det være en tydelig sammenheng mellom de gruppene som regjeringen ønsker å prioritere, og den faktiske innretningen på krisehåndteringen. Et eksempel på en slik prioritert gruppe under koronapandemien var barn og unge.

• Når situasjonen tillater det, bør myndighetene søke å involvere og konsultere representanter for barn og unge i større grad enn det som var tilfellet under koronapandemien.

• Myndighetene bør sørge for at hensynet til barn og unge gjennomgående tas inn som en del av beslutningsgrunnlaget for tiltak i kriser.

16.2.10 Internasjonalt samarbeid og betydningen for den nasjonale pandemihåndteringen

Situasjonen i Norge ble påvirket av hvordan pandemien utviklet seg internasjonalt. Både det formelle og det uformelle internasjonale samarbeidet for å bekjempe covid-19-pandemien var viktig for den nasjonale håndteringen. Norge deltok aktivt i det internasjonale samarbeidet for å håndtere pandemien, særlig inn mot WHO, EU og de nordiske landene. Smitteverntiltak innført av andre europeiske og nordiske land hadde betydning for situasjonen i Norge, særlig når det gjelder innreisetiltak. I tillegg hadde internasjonalt samarbeid stor betydning for vår nasjonale håndtering, for eksempel gjennom inngåelse av felles avtaler om innkjøp av smittevernutstyr og vaksiner, vaksineutvikling og kunnskapsdeling om sykdommens forløp og behandlingsformer. Samarbeidet med EU, og særlig hjelpen fra Sverige, var avgjørende for at Norge fikk tidlig tilgang til covid-19-vaksiner. Internasjonalt samarbeid og internasjonale avtaler bør videreutvikles også med formål om å redusere risikoen for at nye pandemier oppstår, og for å sikre bedre systemer for tidlig internasjonal varsling om nye potensielle pandemier.

Norske myndigheter har over tid aktivt deltatt i internasjonalt helsesamarbeid. Utvalget vurderer at det langsiktige engasjementet var viktig for håndteringen av koronapandemien, og en videreføring og styrking av dette engasjementet vil også være viktig for håndteringen av fremtidige grensekryssende helsekriser.

Internasjonalt samarbeid er helt avgjørende for Norges forsyningssikkerhet. Vi er avhengig av at internasjonal varehandel ikke stanses eller begrenses betydelig. Dette gjelder ikke bare mat og nødvendige forbruksvarer, men også legemidler og medisinsk utstyr. Nasjonal kapasitet og nasjonale beredskapslagre er viktig, men det vil ikke alene være tilstrekkelig i langvarige kriser. Norske myndigheter bør derfor styrke arbeidet for å sikre våre forsyningslinjer for kritiske varer og tjenester gjennom internasjonalt samarbeid.

Utvalgets anbefalinger

• Regjeringen bør sørge for at Norge bidrar aktivt i internasjonalt samarbeid for håndtering av grensekryssende helsetrusler. Dette inkluderer blant annet arbeid for forbedrede avtaler og systemer som reduserer risikoen for at nye pandemier oppstår, videreutvikling av systemer for tidlig varsling og kunnskapsdeling. Det inkluderer også langsiktig og strategisk internasjonalt kunnskaps- og forskningssamarbeid.

• Regjeringen bør arbeide for at Norge tar del i internasjonale avtaler og systemer som bidrar til å sikre våre forsyningslinjer.

• Regjeringen bør søke å få på plass forpliktelser som sikrer Norge tilgang til vaksineinnkjøp via EU.

16.3 Myndighetenes håndtering av omikronvariantene

I tråd med utvalgets overordnede vurdering mener utvalget at også håndteringen av omikronvariantene i hovedsak var god. En faktor som utfordret myndighetene i større grad i omikronperioden sammenlignet med tidligere faser av pandemien, var befolkningens tiltakstrøtthet og synkende tillit til pandemihåndteringen. Slik utvalget vurderer det, medførte det at regjeringen møtte mer motstand enn tidligere, og særlig måtte tilpasse sin kommunikasjon til den gjeldende stemningen i befolkningen.

16.3.1 Normal hverdag med økt beredskap

Høsten 2021 var de aller fleste i den voksne befolkningen relativt godt beskyttet gjennom vaksinasjon, og flertallet av de nasjonale smitteverntiltakene var avviklet. Regjeringen hadde fra 25. september 2021 en nasjonal strategi og beredskapsplan som tilsa «en normal hverdag med økt beredskap». Samtidig var presset på helsetjenestene økende gjennom høsten grunnet andre luftveissykdommer enn covid-19, som blant annet en stor RS-epidemi blant barn. I tillegg opplevde helsetjenesten et betydelig fravær og mangel på personell. Utover høsten ble flere innlagt med covid-19, hvor deltavarianten førte til flere alvorlige forløp som hadde behov for behandling på intensivavdeling. Situasjonen varierte på tvers av landet, og årsakene til belastningen var sammensatt.

Et viktig element i strategien om en normal hverdag med økt beredskap var at kommunene skulle ha hovedansvaret for å iverksette tiltak dersom spredning av covid-19, eventuelt samtidig med andre utfordringer, kunne utfordre kapasiteten i primær- eller spesialisthelsetjenesten. Utvalget mener dette var en riktig strategi på det tidspunktet, fordi kommunene hadde best oversikt over den lokale situasjonen. Det er normalt sett kommunene som skal ha dette ansvaret, og det var høsten 2021 ingen faglig god grunn for ekstraordinær nasjonal styring.

Utvalget vurderer at det var riktig av regjeringen å ha et lavt nasjonalt tiltaksnivå i perioden oktober–november 2021, fordi vaksinen beskyttet størstedelen av befolkningen mot alvorlig sykdom. Samtidig ser utvalget det som et læringspunkt at i situasjoner der ansvaret ligger på kommunene, bør regjeringen enda tydeligere kommunisere på en slik måte at det gir lokale myndigheter støtte for innføring av lokale tiltak ved behov.

16.3.2 Innføring av tiltak for å begrense smittespredningen

Omikron endret situasjonen i Norge og i verden. Det var stor usikkerhet rundt alvorligheten av omikron da den først ble kjent, og helse- og omsorgstjenestene var allerede belastet. Et stort smitteutbrudd i Oslo 26. november 2021 førte til at Norge på et tidlig tidspunkt var et av landene i Europa med høyest forekomst av den nye og ukjente virusvarianten. Ut fra den kunnskapen som var tilgjengelig på det tidspunktet, mener utvalget det var riktig å innføre nasjonale smitteverntiltak i første halvdel av desember 2021 for å begrense den raske spredningen av den nye virusvarianten.

Samtidig vurderer utvalget at myndighetene samlet sett ikke hadde tatt tilstrekkelig lærdom av tidligere faser i pandemien. Samfunnet ble i all hovedsak fullt gjenåpnet 25. september 2021, men gjenåpningsprosessen hadde pågått siden forsommeren. På det tidspunktet hadde vi vært gjennom flere smittebølger og perioder med kraftfulle tiltak i samfunnet. Det var også godt kjent at nye virusmutasjoner kunne oppstå, men utvalget vurderer at myndighetene ikke i tilstrekkelig grad tok faren for nye mutasjoner til følge i sitt faktiske arbeid. Håndteringen av den nye virusvarianten var i starten noe nølende. Vaksinering av befolkningen med oppfriskningsdose gjennom høsten 2021 gikk sakte. Den faglige anbefalingen om oppfriskningsdose til helsepersonell og voksne under 65 år kom først i november. Samtidig var det flere eksempler på virkemidler som kunne redusert tiltaksbyrden om de hadde blitt tatt høyde for i forkant. Helsemyndighetene hadde ikke sørget for tilstrekkelig testkapasitet gjennom innkjøp av selv- og hurtigtester. Det førte blant annet til at da omikron kom, kunne ikke jevnlig testing brukes som et tiltak for å holde videregående skoler på grønt nivå eller for å holde smitten nede uten for mye sykefravær. Videre hadde ikke trafikklysmodellen for skolene blitt justert slik at den fungerte tilfredsstillende for alle skoletrinn. Bruk av innenlands koronasertifikat hadde ikke blitt avklart, og sentrale økonomiske støtteordninger som lønnsstøtteordningen hadde ikke blitt tilstrekkelig utredet.

Sett i lys av dette mener utvalget at myndighetene gjennom sommeren og høsten 2021 i større grad burde tatt læring av tidligere faser i pandemien og omsatt den læringen til praktiske forberedelser for en eventuell ny smittebølge. I den sammenheng mener utvalget at det var særlig uheldig at regjeringen så seg nødt til å innføre rødt nivå i videregående skoler i desember 2021, samt at testmangel førte til omfattende og forlengede karanteneregler. Når regjeringen likevel vedtok å innføre rødt nivå for videregående skoler, vurderer utvalget at regjeringen tydeligere burde kommunisert både til befolkningen og til Stortinget at testmangel var en viktig del av begrunnelsen for innføring av rødt nivå.

Innreisetiltak var et ressurskrevende og inngripende tiltak som ble satt særlig på spissen under omikronperioden da smittespredningen med den nye varianten var mer omfattende i Norge enn i våre naboland. Fagetatene hadde ulike vurderinger om bruken og effekten av innreisetiltak for å begrense importsmitte. Koronautvalget mener det er nødvendig å vurdere hvordan innreise kan og bør reguleres under en pandemi for å hindre smittespredning. Dersom neste pandemi involverer et alvorlig virus, er det avgjørende at innreisetiltakene kan opprettes raskt, at systemet er håndterbart og tiltakene virkningsfulle.

Utvalgets anbefalinger

• For langvarige kriser bør myndighetene styrke systemene for raskt å kunne utnytte læring slik at treffsikkerheten i pandemihåndteringen øker med krisens varighet.

• I fremtidige pandemier bør myndighetene søke å holde utdanningssektoren åpen i størst mulig grad. Trafikklysmodellen kan være et effektivt virkemiddel for å oppnå det. Modellen bør derfor bli evaluert og vurdert utvidet til å inkludere høyere utdanning.

• Myndighetene bør gjennomgå og evaluere organiseringen av innreisetiltakene som ble benyttet under koronapandemien, med formål om å effektivisere og kartlegge samfunnskostnader og nyttegevinst til en fremtidig pandemisituasjon. Utvalget anbefaler videre at myndighetene lager beredskapsplaner for hvordan det ved behov raskt kan innføres tiltak på grensen for å begrense importsmitte.