Del 3
Nasjonalt system for krisehåndtering og internasjonalt samarbeid

7 Nasjonalt system for beredskap og krisehåndtering

Forstørr bilde

Foto: NTB Kommunikasjon, Statsministerens kontor

7.1 Innledning

I dette kapitlet beskriver utvalget dagens overordnede system for beredskap og krisehåndtering med vekt på håndtering av smittsomme sykdommer og pandemier. Det inkluderer en omtale av ansvarsforholdet mellom sentrale aktører og strukturene som skal ivareta god koordinering og samvirke på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer i håndteringen av en større krise. Beskrivelsen er et viktig bakteppe for Koronautvalgets vurdering av norske myndigheters samlede håndtering av covid-19-pandemien, inkludert håndteringen av omikronvarianten.

Beredskap handler om å være forberedt på å kunne håndtere uventede hendelser av ulik størrelse, både avgrensede akutte hendelser og større kriser som trekker ut i tid. For akutte hendelser er det å gjenopprette funksjoner en vesentlig del av samfunnssikkerhetsarbeidet, mens det i langvarige kriser, som i covid-19-pandemien, stilles større krav til fleksibilitet slik at funksjoner kan bli skalert opp og ned i takt med krisens utvikling. Det er et politisk ansvar å ta stilling til hva samfunnet skal være forberedt på å håndtere, og hvilke virkemidler og ressurser som må være på plass.1

Krisehåndtering forutsetter god beredskap og at ansvaret og fullmakter til de aktørene som står for håndteringen er avklart på forhånd. Det må være klart hvem som har ansvaret for hva, og hvordan de ulike aktørene skal jobbe både hver for seg og sammen, for å håndtere krisen og begrense skade. Med en krise mener vi her en brå hendelse, eller en situasjon som gradvis bygger seg opp, og som kan true liv, helse, miljø eller andre viktige samfunnsverdier. For en beskrivelse av andre sentrale begreper, se boks 7.1.

7.2 Sentral krisehåndtering – ansvar og organisering

Den nasjonale organiseringen og ansvarsdelingen i arbeidet med samfunnssikkerhet og krisehåndtering er beskrevet i «Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet» (samfunnssikkerhetsinstruksen).2 Instruksens formål er å styrke samfunnets evne til å forebygge kriser og til å håndtere alvorlige hendelser gjennom et helhetlig og koordinert arbeid med samfunnssikkerhet. Figur 7.2 illustrerer hvordan sentral krisehåndtering er organisert ved sivile nasjonale kriser.3

Forstørr bilde

Fire grunnleggende prinsipper for beredskap og krisehåndtering

I Norge er det fire grunnleggende prinsipper for beredskap og krisehåndtering. Disse er ansvarsprinsippet, likhetsprinsippet, nærhetsprinsippet og samvirkeprinsippet. Prinsippene er omforent i forvaltningen og utgjør et viktig felles premiss for arbeidet og samhandlingen mellom beredskapsmyndighetene.4

Ansvarsprinsippet innebærer at den myndighet som normalt har ansvar for et område, også har ansvaret for forebygging, beredskap, og iverksetting av nødvendige tiltak ved kriser på dette området. En krise vil kunne gå på tvers av sektorer og involvere flere forvaltningsnivåer, og ansvarsprinsippet innebærer et ansvar for samordning overfor aktører med tilstøtende ansvarsområder.

Likhetsprinsippet betyr at den organisasjonen man opererer med under kriser skal være mest mulig lik den organisasjonen man har til daglig. Ved større, komplekse kriser der normal organisering ikke er tilstrekkelig, står prinsippet imidlertid ikke i veien for å etablere en egen, forsterket kriseorganisasjon.

Nærhetsprinsippet innebærer at kriser skal håndteres på lavest mulig organisatorisk og geografisk nivå. For visse typer av større og komplekse kriser kan det likevel tilsi krisehåndtering som i større grad involverer sentralt nivå.

Samvirkeprinsippet ble i 2012 lagt til som et fjerde prinsipp for krisehåndtering for å styrke samordning og samarbeid mellom sektorer og andre beredskapsaktører. Prinsippet betyr at myndigheter, virksomheter, eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med andre relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

7.2.1 Regjeringen

Regjeringen er det øverste utøvende og politiske ansvarsnivået i håndteringen av nasjonale kriser. Statsministeren leder og samordner regjeringens arbeid både i ordinære tider og under kriser. Statsministerens kontor (SMK) bistår statsministeren i dette arbeidet, og SMKs mest sentrale oppgaver er å forberede, gjennomføre og følge opp beslutninger i regjeringskonferanser og i statsråd.

Regjeringskonferanser er regjeringens sentrale arena for å drøfte saker. Det blir ikke truffet formelle beslutninger i disse konferansene, men konklusjonene er politisk bindende for regjeringens medlemmer.5 Den formelle beslutningsmyndigheten ligger hos hvert enkelt fagdepartement, eller hos Kongen i statsråd. Å kunne avholde statsråd er derfor en viktig forutsetning for at regjeringen skal kunne opprettholde sin konstitusjonelle funksjon gjennom en krise. Beslutninger som skal opp i statsråd, blir først behandlet i regjeringskonferanse dagen før, såkalt forberedende statsråd, slik at behandling i statsråd som oftest er en formalitet.6

Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) ledes av statsministeren og er regjeringens øverste organ for å diskutere og ta beslutninger i viktige sikkerhets- og beredskapsspørsmål. Sikkerhetsutvalgets faste medlemmer er statsministeren, finansministeren og statsrådene fra Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet. Andre fagstatsråder som blir berørt, kan også bli invitert inn. Dersom statsministeren ønsker det, kan en sak bli behandlet i RSU i stedet for å bli behandlet i plenum i regjeringen. I noen tilfeller kan det følge av Grunnloven, lovgivning, eller beslutningsreglementet at beslutninger skal treffes av Kongen i statsråd. Også andre relevante departementer og sektormyndigheter, statsforvaltere, kommuner, eller private aktører kan bli innkalt til RSU.

7.2.2 Kriserådet

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå, og skal bidra til god og koordinert saksfremstilling for regjeringen og sikre at aktuelle beredskapssaker får nødvendig oppmerksomhet og blir håndtert. Kriserådets funksjon er beskrevet i samfunnssikkerhetsinstruksens kap. VIII.7 Rådet har opprinnelig hatt seks faste medlemmer: regjeringsråden ved Statsministerens kontor og departementsrådene i henholdsvis Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Det har også vært slik at rådet kan utvides ved behov med alle de øvrige departementene, og representanter for underliggende virksomheter og særskilte kompetansemiljøer. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementet er det etter covid-19-pandemien bestemt at alle departementsrådene skal møte fast i Kriserådet.8

Kriserådet har fullmakt fra regjeringen til å beslutte hvilket departement som skal være lederdepartement i en bestemt krise. Ved tvil, eller eventuell uenighet i Kriserådet beslutter statsministeren i samråd med berørte statsråder hvem som skal være lederdepartement.

Alle departementene kan ta initiativ til å innkalle Kriserådet. Det er lederdepartementet som leder rådets møter, men dersom et lederdepartement ikke er besluttet, ledes rådet av Justis- og beredskapsdepartementet. Kriserådet benyttes også utover håndtering av kriser og større hendelser ved at det er etablert en ordning med administrative møter. Hensikten med møtene er å drøfte og forankre overordnede beredskaps- og krisehåndteringsutfordringer og gjennomgå relevante hendelser og øvelser. Selve behandlingen av saker skjer imidlertid på ordinær måte i styringslinjen i det ansvarlige departementet.

7.2.3 Krisestøtteenheten og det sivile situasjonssenteret

Krisestøtteenheten (KSE) er administrativt organisert som en seksjon i Justis- og beredskapsdepartementet, og er fast sekretariat for Kriserådet.

KSE understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Dette innebærer blant annet bidrag til øvingsvirksomhet samt råd og veiledning om krisehåndtering til departementene. Etter anmodning kan KSE bistå andre departementer med personellstøtte i deres krisehåndtering.

Det sivile situasjonssenteret er organisert som en del av KSE, og er fast kontaktpunkt for informasjon til og fra Justis- og beredskapsdepartementet ved ekstraordinære hendelser og kriser. Gjennom overgang til døgnbemannet tilstedeværelse i Sivilt situasjonssenter i 2014, ble kapasiteten til rettidig varsling og analyse av situasjonsbildet, som grunnlag for nødvendige beslutninger i kriser, vesentlig styrket.

7.2.4 Lederdepartement

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) skal ved sivile nasjonale kriser være fast lederdepartement med mindre annet blir bestemt. Når det gjelder kriser og hendelser som berører én sektor i vesentlig større grad enn andre, kan det være aktuelt å legge lederdepartementsansvaret til det departement som er mest berørt.

Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere og samordne håndteringen av en krise på departementsnivå, og de konkrete oppgavene og funksjonene det er tiltenkt i krisehåndteringen er beskrevet i samfunnssikkerhetsinstruksen kap. VIII.9 Utpeking av lederdepartement medfører ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet på sine saksområder.

Nærmere om Justis- og beredskapsdepartementets samordningsansvar

Justis- og beredskapsdepartementet har et nasjonalt samordningsansvar for forebygging og beredskap på samfunnssikkerhetsområdet, og et sektoransvar for hovedtyngden av de sivile rednings- og beredskapsressursene i Norge. I de fleste sektorovergripende nasjonale kriser vil JD derfor alltid ha en sentral rolle.

Departementets samordningsansvar ble tydeliggjort og forsterket i 2000, og i etterkant av terrorhandlingene 22. juli 2011.10 I samordningsansvaret ligger blant annet oppgaven med å utarbeide overordnede retningslinjer, tilrettelegge rammebetingelser og treffe prinsippavgjørelser.11 Ansvaret omfatter også å utvikle og vedlikeholde oversikt over hvilke funksjoner som i et tverrsektorielt perspektiv er kritiske for samfunnssikkerheten.12

Det er utarbeidet en nasjonal oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner. Dette er funksjoner som ved bortfall kan true samfunnets og befolkningens grunnleggende behov. En funksjon er ansett som samfunnskritisk dersom et avbrudd på sju døgn eller mindre truer grunnleggende behov hos befolkningen.

Det er de utpekte hovedansvarlige departementene for hver funksjon som har et særlig ansvar for nødvendig koordinering og samordning innenfor de enkelte kritiske samfunnsfunksjonene.13 Justis- og beredskapsdepartementet er hovedansvarlig for fire kritiske samfunnsfunksjoner; styring og kriseledelse, lov og orden, IKT-sikkerhet og redningstjeneste. De enkelte funksjonene skal løpende ivareta drift og kontinuitet, og vurdere evnen til opprettholdelse i lys av en pågående krise.

Ifølge Justis- og beredskapsdepartementet skal rammeverket med de fjorten kritiske samfunnsfunksjonene gjennomgås, og erfaringer fra håndteringen av koronapandemien vil utgjøre et viktig grunnlag i det videre arbeidet med å videreutvikle rammeverket.14

7.2.5 Departementene

Departementene har etter ansvarsprinsippet et selvstendig ansvar for arbeid med forebygging, beredskap og krisehåndtering innenfor sin sektor. De fleste utfordringer innenfor samfunnssikkerhet går imidlertid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og det er fremhevet i samfunnssikkerhetsinstruksen at statsrådens konstitusjonelle ansvar og ansvarsprinsippet ikke står i veien for hensiktsmessig samordning.15 I siste instans er det regjeringens kollektive ansvar å finne de løsningene som samlet sett er best når utfordringer går på tvers av hver enkelt statsråds ansvarsområde.16

Departementene skal ved kriser innhente situasjonsrapporter fra egne operative virksomheter, typisk underliggende virksomheter, og identifisere og treffe beslutninger om nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde for å håndtere den aktuelle situasjonen. Videre skal det enkelte fagdepartement utarbeide beslutningsgrunnlag og legge til rette for overordnede politiske avklaringer der det er nødvendig. Arbeidet skal skje koordinert med andre departementer og spesielt med det departementet som er utpekt som lederdepartement. Departementet må også håndtere kommunikasjon med medier og befolkningen på sitt saksfelt.

Vi beskriver nærmere Helse- og omsorgsdepartementets ansvar innenfor helseberedskap og krisehåndtering i avsnitt 7.3.1.

7.2.6 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. På vegne av departementet er DSB fag-, forvaltnings- og tilsynsorgan på sentrale deler av beredskaps- og samfunnssikkerhetsområdet. DSB har som en del av sitt oppdrag å støtte Justis- og beredskapsdepartementet i deres samordningsrolle. Koordineringen som DSB gjør, skal legge grunnlaget for et helhetlig forebyggende arbeid, og gode beredskapsforberedelser innenfor offentlig forvaltning og samfunnskritisk virksomhet. Koordineringsrollen skal DSB ivareta gjennom dialog og avklaringer med berørte parter, hvor det tas utgangspunkt i ansvaret de andre departementene og sektorene har. DSB skal blant annet ha oversikt over sårbarhets- og beredskapsutviklingen i samfunnet. DSB skal også ta initiativ til å forebygge hendelser, initiere, planlegge og gjennomføre nasjonale beredskapsøvelser på sivil side. I tillegg skal direktoratet hvert år utarbeide en nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport som grunnlag for videre oppfølging av sikkerhets- og beredskapsarbeidet på tvers av sektorer og etatsgrenser.

DSB tar hånd om embetsstyringen av statsforvalterne på samfunnssikkerhetsområdet, og gir føringer for statsforvalternes veiledning og tilsyn med kommunal beredskapsplikt. Videre arbeider DSB for et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhetsarbeid i kommunene.

7.2.7 Statsforvalteren

Statsforvalteren er administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, men utfører oppgaver for en rekke departementer og direktorater. Departementene har direkte faglig instruksjonsmyndighet innenfor sine saksområder overfor statsforvalteren.

Statsforvalterens samordningsrolle innenfor samfunnssikkerhet og ansvar ved håndtering av uønskede hendelser er beskrevet i «Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering».17 Statsforvalteren skal i kriser samordne den sivile krisehåndteringen og mellom sivile og militære myndigheter på regionalt nivå. Det betyr blant annet å etablere gjensidig informasjonsutveksling, skaffe oversikt over situasjonen i fylket, bistå kommuner ved behov, og være kontaktpunkt mellom lokalt og sentralt nivå. Statsforvalterens samordningsansvar endrer ikke på normale ansvarsforhold. Statsforvalteren har også en viktig funksjon i å samordne tiltak og krav fra sentrale myndigheter overfor kommunene, også i kriser.

Fylkesberedskapsrådet (FBR) er et viktig forum for regional samordning, og statsforvalteren skal kalle inn til møter ved større, uønskede hendelser. Rådet består av representanter for regionale aktører med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, ledere fra politiet og øvrige nødetater, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner, fylkeskommunen og statlige etater med vesentlige beredskapsoppgaver i fylket. Rådet skal i en krisesituasjon bistå statsforvalteren i samordningen av krisehåndteringen.

7.3 Nasjonal pandemiberedskap

I denne delen gir utvalget en nærmere beskrivelse av ansvarsforhold og organiseringen av den nasjonale helseberedskapen med vekt på smittsomme sykdommer og pandemier. Tre sentrale oppgaver for helsesektoren i den nasjonale håndteringen av en pandemi er å forebygge smitte, behandle syke og skaffe vaksiner.

7.3.1 Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har det nasjonale ansvaret for helseberedskapen, og fastsetter rammebetingelser og forutsetninger for planlegging og iverksetting av arbeidet med beredskap, samfunnssikkerhet og krisehåndtering i underliggende virksomheter og i sektoren. Samfunnssikkerhetsinstruksen inneholder krav til departementets arbeid og oppfølging i egen sektor, og til samordning på tvers av sektorer.18

Nasjonale strategier og planer

Det nasjonale planverket for helseberedskap er bygget opp i et planhierarki, se figur 7.3.

Nasjonal helseberedskapsplan, sist oppdatert i 2018, gir de overordnede føringene for helse- og omsorgssektorens forebygging og håndtering av alle typer kriser og katastrofer. Planen beskriver lov- og plangrunnlag, aktørene og deres roller, ansvar og oppgaver, samt ressurser i forebygging og beredskap. Regjeringen har startet arbeidet med en melding til Stortinget om helseberedskap som etter planen skal fremmes i 2023. Meldingen vil gi retning for hvordan Norge skal være forberedt på å håndtere kriser som kan ramme helse- og omsorgssektoren.

Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer, fastsatt høsten 2019, er underordnet Nasjonal helseberedskapsplan. Beredskapsplanen mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer retter seg først og fremst mot ledere, leger og annet helsepersonell i primær- og spesialisthelsetjenesten, men er også relevant for andre sektorer som blir involvert.

Det er i tillegg utarbeidet en nasjonal plan mot pandemisk influensa fra 2014. Det finnes også andre sykdomsspesifikke planer. Planene er relevante for alle nivåer i helse- og omsorgstjenesten. Det er også utgitt ulike veiledere, rapporter og nasjonale retningslinjer. Blant annet lanserte Helse- og omsorgsdepartementet i 2019 en handlingsplan for bedre smittevern som gjelder for perioden 2019-2023.

Nasjonale risikoanalyser og krisescenarioer knyttet til pandemier

Planscenarioer benyttes for å konkretisere hva myndighetene og sentrale aktører må være forberedt på å kunne håndtere når det oppstår en krise, eller uønsket hendelse. DSB har ansvaret for å utarbeide risikoanalyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge, kalt Analyse av krisescenarioer (AKS). Arbeidet med AKS går på tvers av sektorer, og involverer et bredt spekter av offentlige og private aktører og fageksperter for å sikre analysens kvalitet og troverdighet. Risikoanalysene inngår som en del av det nasjonale kunnskaps- og planleggingsgrunnlaget for arbeidet med samfunnssikkerheten, og er et viktig innspill til risikoanalyser og beredskapsplanlegging hos departementene, underliggende etater, statsforvaltere og kommuner.

I DSBs rapport «Analyser av krisescenarier 2019» er det beskrevet til sammen 25 scenarioer fordelt på 16 risikoområder. I rapporten var pandemi vurdert som det scenarioet med høyest risiko, det vil si høy sannsynlighet for at hendelsen kan inntreffe, og store konsekvenser for samfunnet. Legemiddelmangel ble vurdert som hendelsen med nest høyest risiko. Pandemi er et sykdomsutbrudd som rammer svært mange mennesker og sprer seg over store deler av verden. Begrepet brukes hovedsakelig om infeksjonssykdommer. I beredskapssammenheng er det smittsomme sykdommer med rask spredning som er mest aktuelt.

DSBs pandemiscenario fra 2019 tok utgangspunkt i at 1,2 millioner mennesker ble syke. Av disse ble over 36 000 mennesker innlagt på sykehus, og av disse igjen ville over 9 000 trenge intensivbehandling i 12 dager. Det var ikke angitt hvor mange som ville trenge intensivbehandling samtidig på toppunktet av pandemien. DSB anslo at med dette scenarioet ville det dø mellom 6 000 og 8 000 mennesker. Når det gjaldt de økonomiske konsekvensene estimerte DSB kostnadene til å bli mellom 5 og 50 milliarder kroner. Anslaget omfattet kostnader ved behandling av syke og produksjonstap på grunn av dødsfall og sykefravær.

DSBs krisescenarioer, inkludert pandemiscenarioet, er et viktig innspill til Helsedirektoratets arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) for nasjonal beredskap i helse- og omsorgssektoren. Helsedirektoratet utarbeider ROS-analysen på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet, og skal samarbeide med den sentrale helse- og omsorgsforvaltningen, Norsk helsenett, og med representanter for de regionale helseforetakene, statsforvalterne, kommuner og DSB. Hensikten med ROS-analysen er å gi Helse- og omsorgsdepartementet en overordnet oversikt over risiko og sårbarhet slik at departementet kan vurdere strategi og virkemiddelbruk for styring av samfunnssikkerhet og beredskap i sektoren. Sist oppdaterte ROS-analyse for helsesektoren er fra 2019.19

7.3.2 Helsedirektoratet

Helsedirektoratet (Hdir) er underlagt HOD, og har ansvar for den nasjonale helseberedskapen. Hdir skal gi råd, iverksette vedtatt politikk og forvalte regelverk, i tillegg til å gi retningslinjer og veiledning til kommunene via statsforvalteren. Direktoratet har også ansvar for tilrettelegging av nasjonale øvelser og kompetansetiltak.20 Direktoratet plikter etter smittevernloven å innhente kunnskap fra Folkehelseinstituttet (FHI), og legge denne kunnskapen til grunn for vurderingene sine. Helsedirektoratet har myndighet til å foreta hastevedtak om smitteverntiltak for hele, eller deler av, landet ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

HOD kan delegere til Helsedirektoratet å nasjonalt koordinere helse- og omsorgssektorens innsats, og å iverksette nødvendige tiltak når en krisesituasjon truer, eller har inntruffet.

Ifølge «Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa» skal Hdir utvikle en strategi og sørge for at det er et virksomt system for forsyning av alle typer legemidler, medisinsk forbruksmateriell og beskyttelsesutstyr. Direktoratet skal også koordinere forsyningssikkerheten for legemidler i samarbeid med Statens legemiddelverk, Folkehelseinstituttet, de regionale helseforetakene, kommunene (via statsforvalteren) og Nasjonal legemiddelberedskapskomite. Når det gjelder vaksiner, har Helsedirektoratet ansvaret for å gjøre tilgjengelig utstyr som sprøyter og sprøytespisser.21

Helsedirektoratets direktør leder Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB) og Pandemi- og epidemikomitéen. BUB er et tverrsektorielt kriseorgan etablert for å koordinere forberedelser og håndtering av naturlige smitteutbrudd og tilsiktede handlinger med biologisk materiale. Beredskapsutvalget er administrativt underlagt Helse- og omsorgsdepartementet, med representanter fra Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, CBRNE-senteret ved Oslo Universitetssykehus HF, Mattilsynet, Statens legemiddelverk, Miljødirektoratet, Politidirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Forsvarsstaben og Utenriksdepartementet.

Under en hendelse skal BUB blant annet bidra med kunnskap om den aktuelle situasjonen, vurdere hvordan situasjonen vil utvikle seg, og være en arena hvor de deltakende virksomhetene kan koordinere sin innsats og bistå med informasjon og råd til ansvarlige myndigheter på alle nivåer. Samarbeidet innebærer ingen endring i ansvarsforhold, men en forventning til aktørene om å koordinere informasjonsinnhenting og gjennomføring av tiltak så langt det passer, jf. ansvarsprinsippet og samvirkeprinsippet.

Pandemi- og epidemikomitéen er et rådgivende organ for Hdir og FHI i håndtering av pandemier. Komiteen, som består av personer med kompetanse på smittevernberedskap, skal gi råd til håndteringen av en pandemi og sikre at aktørene samarbeider og utveksler informasjon. FHI er sekretariat for Pandemi- og epidemikomitéen.

7.3.3 Folkehelseinstituttet

Folkehelseinstituttet (FHI), underlagt HOD, er statens smitteverninstitutt og en nasjonal kunnskapsleverandør for hele helsesektoren. FHIs ansvar og oppgaver innenfor helseberedskap og i pandemier følger blant annet av smittevernloven og er nærmere beskrevet i Nasjonal helseberedskapsplan. Instituttet skal overvåke den nasjonale epidemiologiske situasjonen, delta i overvåkingen av den internasjonale epidemiologiske situasjonen, utføre helseanalyser og drive forskning på smittevernområdet. Overvåking av smittsomme sykdommer utføres gjennom flere ulike meldingssystemer, varslingssystemer, registre, laboratorieanalyser, blant annet gjennom Meldingssystemet for smittsomme sykdommer (MSIS) og utbruddsvarslingssystemet Vesuv. FHI er nasjonalt kontaktpunkt for det internasjonale helsereglementet (IHR) som er vedtatt av medlemslandene i Verdens helseorganisasjon (WHO) og EUs Early Warning Response System (EWRS). Folkehelseinstituttet har også ansvar for nasjonal vaksineberedskap og nasjonalt vaksinasjonsregister (SYSVAK).

FHI koordinerer beredskap for medisinske mikrobiologiske laboratorier. Nasjonalt beredskapslaboratorium ved Folkehelseinstituttet har beredskap for å etablere diagnostikk for nye agenser (sykdomsfremkallende stoffer). Det er FHIs referanselaboratorier som bistår sykehuslaboratoriene med å ta i bruk nye diagnostiske tester.

FHI har også en nasjonal veileder- og rådgivningsrolle på smittevernområdet. Det innebærer å gi faglig bistand, råd, veiledning og informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige institusjoner, helsepersonell om smittsomme sykdommer, smittevern og valg av smitteverntiltak. Blant annet skal FHI gi dette i forbindelse med samordning, oppklaring og kontroll av utbrudd av smittsom sykdom i og utenfor helseinstitusjoner. FHI skal også tilby assistanse ved oppklaring av utbrudd og har en feltepidemiologisk gruppe som kan reise ut og bistå kommuner og sykehus når de skal etterforske smitteutbrudd.

FHI skal bistå Helsedirektoratet med faglige råd ved beredskap og kriser.

7.3.4 De regionale helseforetakene og helseforetakene

Spesialisthelsetjenesten er organisert i fire statlig eide regionale helseforetak (RHF) som skal sørge for at spesialisthelsetjenester tilbys befolkningen i sin region. RHFene eier igjen helseforetak (HF) som har et ansvar for å tilby spesialisthelsetjenester slik som sykehustjenester, akuttmedisinsk beredskap, og medisinsk nødmeldetjeneste.

RHFene og HFene har etter helseberedskapsloven og spesialisthelsetjenesteloven plikt til å utarbeide beredskapsplaner for de tjenestene de har ansvar for. HFene skal ha systemer og tiltak for å sikre kritiske innsatsfaktorer som personell, legemidler og medisinsk utstyr, IKT/EKOM-tjenester, mat, vann- og strømforsyning. Planene skal omfatte tjenester som etter lov, eller avtale, blir utført av private aktører som en del av tjenestene.22

Nasjonalt senter for legemiddelmangel og legemiddelberedskap i spesialisthelsetjenester (Mangelsenteret) er en nasjonal funksjon for legemidler i spesialisthelsetjenesten etablert under Oslo Universitetssykehus HF. Senterets formål er å styrke nasjonal overvåking og tiltak knyttet til mangelsituasjoner samt styrke utviklingen av den nasjonale legemiddelberedskapen for spesialisthelsetjenesten.

Det er bygget opp et nasjonalt beredskapslager for smittevernutstyr der de regionale helseforetakene eier varebeholdningen, står for innkjøp, rullering og utvikling av lageret. Lageret er videreført i 2023 og skal ha et volum tilsvarende seks måneders pandemibruk.23 Den langsiktige løsningen for forsyning av smittevernutstyr vil basere seg på det nasjonale beredskapslageret for smittevernutstyr, forskriftsfestede krav om beredskapslagre i sykehus, kommuner, beredskapsavtaler med leverandører og mulige avtaler om nasjonal produksjon.24

CBRNE-senteret25 er lagt til Helse Sør-Øst RHF og etablert ved Oslo universitetssykehus HF. Det er et nasjonalt senter og en nasjonal behandlingstjeneste. I tillegg til forskning og kompetanseheving innenfor CBRNE-medisin, driver senteret en døgnbemannet rådgivningstjeneste for helsetjenesten. Senteret koordinerer også nasjonalt medisinsk utrykningsteam for høyrisikosmittepasienter, og har en nasjonal rådgiverrolle om CBRNE-beredskap til myndighetene og samarbeidende etater som politi og nødetater.

7.3.5 Kommunene

Kommunene har et grunnleggende ansvar for å ivareta samfunnssikkerhet og beredskap, og er det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen. Kommunene har derfor en viktig rolle i alt beredskaps- og krisehåndteringsarbeid, inkludert å samordne innsatsen på lokalt nivå. Kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap er regulert i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Smittevernloven legger føringer for kommunens og kommunelegens ansvar for håndtering av smittsomme sykdommer og pandemier.26 Kommunene har i henhold til smittevernloven ansvaret for å håndtere lokale smitteutbrudd og iverksette nødvendige smittereduserende tiltak. Kommunene har også ansvaret for forebyggende tiltak, undersøkelsesmuligheter, behandling og pleie utenfor institusjon og pleie i sykehjem, eller annen kommunal helseinstitusjon for dem som oppholder seg i kommunen. Kommunene skal ved behov få faglige bistand og råd fra FHI.

Alle kommuner har en kommunelege som skal ha løpende oversikt over de infeksjonsepidemiologiske forholdene i kommunen, og bistå kommuneledelsen, helsepersonell og andre i kommunen som har oppgaver i arbeidet med vern mot smittsomme sykdommer.27 I tillegg skal kommunelegen gi informasjon, opplysninger og råd til befolkningen. Kommunelegen kan gjennomføre hastevedtak etter smittevernloven.

I situasjoner der det blir besluttet nasjonal håndtering og koordinering av hendelsen, betyr det ikke at kommunens ansvar for å håndtere smitteutbruddet lokalt etter smittevernloven endres. Kommunen blir i stedet en del av en nasjonal innsats.28

Ved store regionale utbrudd, eller nasjonale utbrudd som en pandemi, er det helt sentralt med koordinering mellom kommunene og staten. Det er statsforvalteren som er bindeleddet mellom kommunene og staten i kraft av å være statens representant i fylket. Statsforvalteren skal veilede kommunene om beredskap og ha særlig oppmerksomhet på allmennfarlig smittsom sykdom i fylket. Dersom kommunene i et fylke har utfordringer som staten må håndtere, er det statsforvalteren som har ansvaret for å formidle informasjonen fra kommunene til statlig nivå.

8 Regelverk som grunnlag for smitteverntiltak

8.1 Innledning

I dette kapitlet gir Koronautvalget en kortfattet gjennomgang av sentrale rettslige rammer for pandemihåndtering i lovgivningen og som følge av Grunnloven.29 Formålet med dette kapitlet er å angi læringspunkter for fremtidig krisehåndtering.

Da pandemien traff Norge var det behov for å handle raskt for å hindre smittespredning, og med grunnlag i lov ble det vedtatt smitteverntiltak. Tiltakene medførte inngrep i innbyggernes liv, i kritiske og viktige samfunnsfunksjoner og i næringslivet. I flere kapitler i denne rapporten omtaler utvalget lovpålagte smitteverntiltak, vedtak om økonomiske kompensasjonsordninger som følge av smitteverntiltakene, og plikter og rettigheter, blant annet for barn og unge.

I smittevernloven og helseberedskapsloven har både kommunene, Helsedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet og regjeringen fullmakter til å raskt beslutte smitteverntiltak i forskrift. Under pandemien var disse fullmaktene et viktig virkemiddel for å få kontroll på smittespredningen, og for å motvirke kapasitetssvikt i helsetjenesten.

Smittevernloven var et godt utgangspunkt for å kunne vedta smitteverntiltak. Disse tiltakene førte til behov for økonomiske kompensasjonsordninger som ble vedtatt i midlertidige lover. Pandemien medførte at det måtte vedtas flere midlertidige lovbestemmelser om fullmakter og et stort antall forskriftsbestemmelser om smitteverntiltak. Smittevernloven må ses i sammenheng med WHOs internasjonale helsereglement (IHR) og EØS-avtalen som Norge er en del av, og som omtales nærmere i kapittel 9.

8.2 Helseberedskapsloven

Helseberedskapsloven30 ga et grunnlag for beredskapstiltak i helse- og omsorgssektoren under pandemien. Lovens formål er å verne befolkningens liv og helse, og bidra til at befolkningen kan tilbys både nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Helseberedskapsloven gjelder for offentlige og private virksomheter og inneholder bestemmelser om beordring, tilgang på medisinsk utstyr og lokaler, og ga grunnlag for enkelte bestemmelser om smitteverntiltak i covid-19-forskriften. Helseberedskapsloven gir fullmakt til å pålegge virksomheter som omfattes av loven å legge om driften helt eller delvis, utvide driften, eller flytte virksomheten.

Det er i praksis Kongen i statsråd som beslutter om helseberedskapslovens fullmaktsbestemmelser kan brukes i en krise, jf. helseberedskapsloven § 1-5. En slik beslutning kan fattes av departementet når det er nødvendig for å ivareta liv og helse. Beslutningen må bekreftes i statsråd så snart som mulig. Under pandemien ble helseberedskapslovens krisebestemmelse besluttet aktivert i statsråd 6. mars 2020. Beslutningen ble fornyet i statsråd hver måned etter dette.31 Helse- og omsorgsdepartementets myndighet til å anvende loven ble delegert til Helsedirektoratet 6. mars 2020, men senere trukket tilbake da departementet selv utøvde myndigheten basert på direktoratets råd.32

Helseberedskapsloven ble blant annet brukt som hjemmel for utreiseforbud for helsepersonell tidlig i pandemien.33 Våren 2020 ble helseberedskapsloven midlertidig endret med en hjemmel til å vedta forskrifter om tilpasninger og unntak fra lovbestemmelser om likeverdig tilgang på helse- og omsorgstjenesten, og om tjenestens tilgang på medisinsk utstyr.34

8.3 Smittevernloven

Smittevernloven35 skal bidra til å verne befolkningen mot alle smittsomme sykdommer ved å forebygge og motvirke smitteoverføring i befolkningen og over landegrensene. Smittevernlovens bestemmelser om fullmakter til kommunene,36 Helsedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet37 og regjeringen ble benyttet til å vedta kommunale og nasjonale forskrifter om smitteverntiltak. De mest inngripende tiltakene forutsatte at sykdommen var kategorisert som en allmennfarlig smittsom sykdom etter smittevernloven § 1-3. Koronaviruset ble kategorisert som en allmennfarlig smittsom sykdom 31. januar 2020, og tatt inn i oppregningen i forskrift om allmennfarlige smittsomme sykdommer.38 Dette skjedde dagen etter at WHO erklærte spredningen av koronaviruset som en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse.39

Dette illustrerer sammenhengen mellom smittevernloven og det internasjonale samarbeidet om globale smitteutbrudd og statenes plikter. Fullmaktene i smittevernlovens §§ 4-1 og 4-3, samt IHR-forskriften § 14, gir i denne situasjonen muligheten til å vedta tiltak som skal hindre smitteoverføring ved sosial distansering. Det omfatter blant annet stenging av virksomheter, forbud mot sammenkomster og innreisereguleringer. Det er forutsatt at tiltaket er nødvendig og forholdsmessig, jf. smittevernloven § 1-5.

Etter smittevernloven § 7-1 har kommunene ansvar for oversikt over smittesituasjonen i kommunen. Kommunale forskrifter vedtatt av kommunestyret og kommunelegen hadde stor betydning da det i perioder var ulikt smittetrykk i ulike deler av landet. Siden forskriftene måtte vedtas raskt, ble mange forskrifter formelt vedtatt av kommunelegen i tråd med hastekompetansen i smittevernloven § 4-1 femte ledd. Regjeringens strategi av 7. mai 2020 viste til viktigheten av testing, isolering, smittesporing og karantene, og at staten og kommunesektoren var i dialog for å få tilstrekkelig kapasitet til dette.40 Kommunene brukte sin myndighet etter smittevernloven § 4-1 gjennom hele pandemien.

Etter smittevernloven § 4-1 andre ledd har Helsedirektoratet myndighet til å vedta smitteverntiltak for hele eller deler av landet. Bestemmelsen kommer til anvendelse når det er et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom og «når det er avgjørende å få satt tiltak i verk raskt» for å hindre spredning av smitten. Dette var situasjonen i starten av pandemien. Utover denne fasen ble Helsedirektoratets myndighet etter smittevernloven § 4-1 andre ledd i liten grad benyttet.

Omfanget av smitteverntiltak, og hvordan pandemien og tiltak rammet ulike sektorer, førte til behov for flere lovendringer og et stort antall forskriftsendringer. I juni 2020 vedtok Stortinget en midlertidig lovbestemmelse i smittevernloven § 4-3a slik at loven ga tydeligere hjemmel for smittekarantene og andre vedtak som begrenset bevegelsesfriheten.41 I februar 2021 vedtok Stortinget endringer i § 4-3 for tydeligere hjemmel for karantenehotell.42 I juni 2021 vedtok Stortinget et midlertidig kapittel 4A om koronasertifikat i all hovedsak basert på EUs reguleringer.43

Smittevernlovens «nødfullmakt» til regjeringen i § 7-12 innebar at regjeringen kunne vedta forskrifter som endrer lover under nærmere gitte vilkår i bestemmelsen og i beredskapsloven.44 Bestemmelsen er forutsatt brukt kun i en alvorlig nasjonal krisesituasjon.45 Forskrifter som vedtas etter denne bestemmelsen skal snarest mulig meddeles Stortinget og kan oppheves av regjeringen, eller Stortinget. Dersom forskriften har en varighet på mer enn 30 dager, skal den legges frem for Stortinget som et lovforslag.46 Blant annet fulgte reguleringen av karantenehotellordningen denne prosedyren, og ble først regulert i forskrift før den nevnte endringen av smittevernloven § 4-3 ble vedtatt av Stortinget. Det oppstod uklarheter når smitteverntiltak ble vedtatt med hjemmel i både nødbestemmelsen i § 7-12 og andre lovbestemmelser. Nødbestemmelsen skal kun anvendes når det ikke er andre hjemler. Meddelelser til Stortinget skjedde ved at signerte meddelelsesbrev ble oversendt per e-post og ettersendt som post.47

Smittevernlovens fullmakter er basert på erfaringer fra tidligere pandemier, blant annet ved at den viderefører sunnhetslovens ordning og flere særlover, herunder karanteneloven. Utvalget vil påpeke at erfaringer fra koronapandemien på samme måte bør benyttes i videreutviklingen av smittevernloven, se nærmere om dette i punkt 8.10.

8.4 Covid-19 forskriften

Covid-19-forskriften48 var det sentrale instrumentet for å regulere smitteverntiltak og ble vedtatt av Kongen i statsråd 27. mars 2020. Den trådte i kraft samme dag og hadde hjemmel i smittevernloven og helseberedskapsloven.49 I forskriften var det vedtatt at Helse- og omsorgsdepartementet kunne forlenge, oppheve og gjøre endringer i forskriften. Departementet vedtok de fleste av smitteverntiltakene i covid-19-forskriften.

Covid-19-forskriftens formål var å begrense smittespredning, sikre kapasitet i helse- og omsorgstjenesten, og samordning av lokale og nasjonale smitteverntiltak. Forskriftens regulering av smitteverntiltak ble justert i takt med pandemiens utvikling. Det ble vedtatt en rekke endringer i forskriften og smitteverntiltakene, blant annet om arrangementsbegrensinger, stenging av virksomheter, innreisekarantene avhengig av hvilke land som hadde smitteutbrudd, varigheten av og unntak fra karantene og krav om testing.

Forskriften hadde egne kapitler for regulering av nasjonalt vedtatte regionale tiltak. Det var et mål at kommunale og nasjonale smitteverntiltak var samordnet i den grad dette var hensiktsmessig. Kommunale forskrifter var flere steder strengere enn nasjonale smitteverntiltak som følge av at smitteutbruddene varierte på tvers av landet.50 I tillegg til pålegg om smitteverntiltak i forskrift ble det fra nasjonale og kommunale myndigheter gitt anbefalinger om hvordan enkeltpersoner og virksomheter burde innrette seg for å begrense smittespredning, og om vaksinasjon.

8.5 Koronaloven og midlertidig tilpasning av regelverket i ulike sektorer

Under pandemien var det som følge av smitteverntiltak nødvendig å tilpasse reguleringen i flere sektorer enn helse- og omsorgssektoren, og for å redusere risikoen for smittespredning. For eksempel ble det vedtatt midlertidige lov- og forskriftsbestemmelser for å hindre importsmitte.51 På samme måte ble det vedtatt egne tilpasninger i ulike sektorer for å redusere smittespredningen med mål om å opprettholde driften av virksomheter.52

Den midlertidige koronaloven ble enstemmig vedtatt av Stortinget 27. mars 2020, og skulle brukes for å effektivisere lovgivningsprosessen.53 Med koronaloven fikk regjeringen fullmakt til å endre 62 lover ved forskrift når dette var nødvendig for å begrense skadevirkningene av pandemien og smitteverntiltakene. En forutsetning var at det ikke var tid til normal lovbehandling i Stortinget. Med hjemmel i koronaloven ble det vedtatt unntak fra regler om fysisk møte i selskaper, borettslag og stiftelser, og tilpasninger i lovgivning om opplæring, barnehager og universiteter.54 Loven hjemlet også midlertidige endringer i pasient- og brukerrettighetsloven for å begrense omfanget av administrasjon slik at ressursene kunne benyttes målrettet på helsehjelp.55 Endringer i helseberedskapsloven våren 2020 ble først vedtatt med hjemmel i koronaloven.

Koronalovens bestemmelse om etterfølgende meddelelser til Stortinget innebar at Stortinget hadde løpende kontroll med de forskrifter som ble vedtatt og kunne sette forskriften til side. Loven bygde på systemet i smittevernloven § 7-12 og beredskapsloven.56 Koronaloven hadde særskilte bestemmelser om domstolskontroll med vedtak og forskrifter, inkludert kontroll med både tiltakets forsvarlighet, nødvendighet og forholdsmessighet. Koronaloven gjaldt i to måneder, frem til 27. mai 2020. Etter at koronaloven ble opphevet vedtok Stortinget flere midlertidige bestemmelser i ulike lover.

Koronaloven er et eksempel på at det under kriser kan være nødvendig å effektivisere lovgivningsprosessen for å begrense skadevirkninger. I likhet med Koronakommisjonen, vil Koronautvalget vise til at denne kunnskapen bør brukes med tanke på beredskap for fremtidige kriser.57 Utvalget mener koronaloven kan være et utgangspunkt for eventuell fremtidig krisefullmaktslovgivning.

8.6 Fra midlertidige tilpasninger til beredskapshjemler

Koronautvalget vil vise til at erfaringer med den midlertidige lovgivningen på flere områder bør benyttes til læring, både til kriser og normale tider. Koronautvalget vil understreke betydningen av at domstolene kan fungere under en pandemi. Under pandemien vedtok myndighetene midlertidige regler om digitale møter og fjernavhør i prosessregelverket.58 Erfaringer med disse midlertidige reguleringene under pandemien lå til grunn for Stortingets vedtak om permanente lovendringer i juni 2022.59 De nye reglene åpner for mer bruk av fjernmøter og fjernavhør enn i dag, men det er en forutsetning at partene i straffesaker samtykker. Samtidig ble det vedtatt en midlertidig hjemmel frem til 1. januar 2024. Denne gir regjeringen myndighet til å gi forskrifter i tilknytning til covid-19 som åpner for at retten kan beslutte bruk av fjernmøter uten partenes samtykke. Koronautvalget mener at dette bør være en beredskapsordning slik at domstolene også i fremtidige kriser kan gjennomføre digitale rettsmøter uten samtykke fra partene, dersom tiltak medfører at en ikke kan møtes fysisk.

Erfaringene fra pandemien har gitt grunnlag for justeringer i regelverket på flere området for å være forberedt for fremtidige kriser. Dette gjelder for eksempel regjeringens forslag om å videreføre midlertidige bestemmelser om karantene og isolasjon i fengsler i straffegjennomføringsloven. Forslaget innebærer en forskriftshjemmel om særskilte tiltak under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom mer generelt.60 Generelt bør videreføring av midlertidige bestemmelser ta høyde for at kriser kan være ulike og at regelverket bør være tilpasset dette, for eksempel med tanke på hvor detaljert regelverket bør være.

8.7 Saksbehandling og raske regelverksprosesser under pandemien

Saksbehandlingsregler skal sørge for at vedtak er godt nok opplyst ved utredning, høring og begrunnelser. Dette følger blant annet av saksbehandlingsreglene i offentleglova,61 forvaltningsloven62 og i utredningsinstruksen.63 Under pandemien var også reglene i smittevernloven kapittel 7 av betydning. Nasjonale smitteverntiltak ble opplyst og begrunnet ved at departementet innhentet råd fra Helsedirektoratet, som også mottok faglige råd fra Folkehelseinstituttet. Under pandemien ble rådene innhentet gjennom flere hundre oppdrag fra departementet knyttet til endret smittesituasjon og ulike smitteverntiltak.

For å begrense pandemiens skadevirkninger var det til tider nødvendig med raske beslutninger og umiddelbar iverksettelse av smitteverntiltak. Dette var situasjonen da Norge ble stengt ned i mars 2020, og senere ved nye virusvarianter og utbrudd. Smittevernlovens formål om å forebygge sykdom og motvirke smitteoverføring og føre-var prinsipp i §§ 1-1, 1-5 og 4-1 innebærer at smitteverntiltak kan iverksettes før det foreligger full oversikt over skadeevnen når det er nødvendig å hindre smittespredning. Under pandemien var vurderingen hos helsemyndighetene at koronaviruset smittet raskt, og at det var nødvendig med inngripende tiltak for å ha kontroll på smittespredningen.

Forvaltningsloven og utredningsinstruksen tar høyde for at kriser kan gjøre det nødvendig med unntak fra høringer, for eksempel ved behov for rask iverksettelse av tiltak for å beskytte liv og helse. Beslutning om å ikke gjennomføre høring skal være begrunnet. Regjeringens forslag om lovendringer ble sendt på høringer, men ofte med svært korte frister. Forskrifter om smitteverntiltak ble i all hovedsak vedtatt uten forutgående høringer. En endring fra normalsituasjonen var at forskrifter ble justert fortløpende, og tilbakemeldinger om utfordringer med gjennomføring var gjerne utgangspunkt for justeringer av reglene. Myndighetene hadde dialog med aktører i ulike sektorer som ga verdifull informasjon blant annet om behovet for forskriftsendringer. I tillegg la regjeringen til rette for hyppige pressekonferanser og pressemeldinger.

Koronapandemien ga verdifulle erfaringer når det gjelder regelverksutvikling og saksbehandling i en krise. I enkelte tilfeller kunne høringsinstituttet vært benyttet på en bedre måte. Det ble samtidig utviklet flere modeller for å få innspill på regelverksutviklingen. Koronautvalget mener at kravene til saksbehandlingen under en pandemi må vurderes i lys av tiden som er til rådighet utfra krisens karakter. I dette ligger at krisens karakter og hastegrad er avgjørende for hva som er forsvarlig saksbehandling og begrunnelser. For eksempel kan høringer forkortes, eller unnlates når det må iverksette tiltak raskt for å hindre at smittespredningen kommer ut av kontroll. Under pandemien virket etterfølgende justeringer og dialog til en viss grad kompenserende for begrensninger i saksbehandlingen. Koronautvalget er kjent med at utredningsinstruksen skal revideres på bakgrunn av blant annet erfaringer fra pandemihåndteringen.

Koronautvalget er av den oppfatning at saksbehandlingen gjennom pandemien i det store og hele oppfylte de kravene som må stilles under en krise, og at de raske endringene i forskriftene ivaretok behovet for tilpasninger etter tilbakemeldinger. Koronautvalget er samtidig enig i at det for kommunene ville vært gunstig å trekke inn juridisk kompetanse tidligere og mer aktivt i smittevernarbeidet, slik koronakommisjonen påpekte.64

8.8 Grunnleggende rettigheter og reguleringer

8.8.1 Bruk av fullmakter i lov

Grunnloven fordeler makt mellom de tre statsmaktene, og stiller krav til hvordan smitteverntiltak kan innrettes, blant annet ved at de må ha hjemmel i lov. Det er Stortinget som vedtar lover, fullmaktshjemler og bevilgninger. Innenfor de rammene Stortinget har vedtatt i lov, fastsetter regjeringen som utøvende myndighet og andre som får fullmakt, blant annet kommunene, utfyllende regler i forskrifter. Som omtalt ovenfor, benyttet myndighetene de eksisterende fullmaktene i smittevernloven og helseberedskapsloven i tillegg til de nye lovbestemmelsene Stortinget vedtok. Den midlertidige innreiserestriksjonsloven65 ga for eksempel hjemmel til å gi nærmere forskrifter om innreisetiltak, og smittevernloven kapittel 4A ga departementet myndighet til å vedta forskrifter om bruk av koronasertifikat.

Forstørr bilde

Foto: Peter Mydske, Stortinget

Domstolene skal som dømmende makt ta stilling til saker som blir brakt inn for domstolene. Under pandemien var dette saker som gjaldt smittevernreguleringer, og saker på andre samfunnsområder. Det er viktig å opprettholde denne funksjonen under en pandemi. Under pandemien var det liten grad av domstolskontroll med kommunenes og regjeringens bruk av fullmakter og forskrifter om smitteverntiltak. Dette har naturlige forklaringer i at forskriftene ble hyppig endret, og at de fleste hadde forståelse for, og innrettet seg etter, de gjeldende smitteverntiltakene.

Høyesterett har påpekt at domstolene bør være tilbakeholdne med å overprøve vurderinger om valg av smitteverntiltak som beror på sammensatte samfunnsmessige prioriteringer av politisk karakter.66

I denne situasjonen fikk Stortinget en viktig rolle i å føre kontroll med fullmaktene de har gitt i lover. Forskrifter som ble vedtatt av Kongen i statsråd var begrunnet i statsrådsprotokoller som ble offentliggjort og oversendt Stortinget. Stortinget hadde da et grunnlag for å kunne etterprøve beslutningene. De fleste smitteverntiltakene under pandemien ble ikke behandlet i statsråd, men i regjeringskonferanser, av departementene, eller kommunene i tråd med fullmaktsbestemmelsene. I praksis begrenset dette Stortingets kontrollmulighet. Koronautvalget vil fremheve at det var stor grad av åpenhet om disse forskriftene ved at regjeringen og departementene hadde jevnlige pressekonferanser der anbefalinger og regler om smitteverntiltak ble offentliggjort. Regjeringsmedlemmer deltok aktivt i offentlige debatter om smitteverntiltak. Regjeringens åpenhet og kommunikasjon bidro til offentlige diskusjoner i langt større omfang enn i normale tider. Regjeringen hadde jevnlig dialog med Stortinget gjennom hele pandemien. Dette ga Stortinget styrkede muligheter til å diskutere tiltakene, og til å utøve sin kontrollfunksjon.

De midlertidige tilpasningene i prosessregelverket bidro til raskere saksavvikling og kortere saksbehandlingstid, slik at domstolene kunne opprettholde sin virksomhet under pandemien. Koronautvalget mener i likhet med Koronakommisjonen67 at domstolene samlet sett har klart å opprettholde sin sentrale samfunnsfunksjon på en akseptabel måte under store deler av pandemien. Dette er et argument for at det bør være større adgang til å gjennomføre digitale møter og fjernavhør under kriser, enn under normale situasjoner.

8.8.2 Menneskerettigheter og forholdsmessighet

Menneskerettigheter er regulert i Grunnloven kapittel E og i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner Norge har sluttet seg til. Fem menneskerettighetskonvensjoner er tatt inn i menneskerettsloven68 som fastslår at disse konvensjonene går foran nasjonale lovbestemmelser når det oppstår konflikter mellom norsk lov og en internasjonal menneskerettighet.

Høyesterett har forutsatt at menneskerettighetene i Grunnloven i stor grad skal tolkes i lys av de samme bestemmelsene i de internasjonale konvensjonene, og vil legge vekt på innholdet i avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen.69 Menneskerettighetene innebærer også krav om vurderinger av tiltakets konsekvenser for den enkelte, inkludert vurdering av hensynet til barnets beste og barns rettigheter.

Menneskerettighetene forplikter staten til å beskytte borgerne mot uforholdsmessige inngrep i frihetsrettigheter og mot hendelser som kan true retten til liv70 og helse.71 Det er en sammenheng mellom retten til beskyttelse mot trusler og ivaretakelse av friheter. Under pandemien ble det gjort kortvarige inngrep i bevegelsesfriheten ved pålegg om karantene for å hindre at pandemien truet andres liv og helse, og for å hindre en langvarig situasjon med de farligste virusvariantene. Smitteverntiltak som begrenset adgangen til å ha arrangementer og skolestenging innbar begrensninger i retten til forsamling- og religionsfrihet og retten til utdanning. Menneskerettighetene begrenser hvilke inngrep myndighetene faktisk kan gjøre i slike frihetsrettigheter, også under en krise, noe også Koronakommisjonen har omtalt og vurdert.72

Etter Koronakommisjonen avsluttet sitt arbeid har Høyesterett tatt stilling til flere av smitteverntiltakene og vurdert tiltakenes forhold til menneskerettighetene. I tillegg foreligger det avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen som viser til at land har vide skjønnsmarginer i spørsmål om tiltak for å ivareta befolkningens liv og helse.73 Dette er aktuelt for smitteverntiltak under en pandemi.74 Høyesterett har på samme måte vist til at statene har et visst skjønnsmessig spillerom ved vurderingen av om et nasjonalt tiltak er forholdsmessig, og skjønnsmarginen vil være vid når det gjelder tiltak for å ivareta befolkningens helse.75

I 2022 avsa Høyesterett tre dommer som er av betydning for smittevernlovens krav til tiltak. Den ene avgjørelsen fra Høyesterett gjaldt inngrep i frihetsrettigheter ved karantenepålegg i nasjonal forskrift i forbindelse med innreise («hyttedommen», HR 2022-718-A), og de to andre avgjørelsene gjaldt lokale forskrifter om begrensninger i antall personer man kunne ha på besøk i private hjem (HR-2022-2172-A og HR-2022-2171-A). Dommene berører blant annet spørsmål om de aktuelle forskriftsbestemmelsene hadde tilstrekkelig grunnlag i loven, om forholdsmessighetsvurderinger etter smittevernloven og om forholdet til menneskerettighetskonvensjonen. I alle tre dommene vurderte Høyesterett at smitteverntiltakene verken krenket menneskerettigheter, eller brøt med grunnvilkårene i smittevernloven. Høyesterett uttalte at det ikke er avgjørende for gyldigheten av vedtak om smitteverntiltak under en pandemi at det på forhånd foreligger uttrykkelige vurderinger av menneskerettighetene.76 I de fleste forslag om lovendringer under pandemien vurderte departementene forholdet til menneskerettighetene.

I avgjørelsene er smittevernlovens grunnvilkår vurdert i sammenheng med menneskerettighetene i Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.77 Smittevernloven § 1-5 stiller krav om at tiltak må være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse. Kravet om medisinskfaglig begrunnelse skal ikke tolkes for strengt, det er for eksempel ikke et vilkår at tiltaket har en vitenskapelig bevist effekt. Det er tilstrekkelig at tiltaket er relevant.78 I den ene dommen om lokale forskrifter og antallsbegrensninger har Høyesterett vist til at smittevernlovens krav om medisinskfaglig begrunnelse innebærer at smitteverntiltaket «må være relevant for bekjempelse av den aktuelle sykdommen. Ved at smitteverntiltaket også skal ses i sammenheng med grad av smittetrussel og hvor inngripende tiltaket er, er vilkåret i en viss grad relativt. Ved svært inngripende tiltak i grunnleggende rettigheter skjerpes kravene til relevans og mulig effekt av tiltaket.»79 I dommene om lokale forskrifter og antallsbegrensninger, la Høyesterett til grunn at kommunene står relativt fritt til å vedta lokale forskrifter om antallsbegrensninger med utgangspunkt i kunnskap om sosial distansering som tiltak for å hindre smittespredning.80

Videre, stiller smittevernloven krav om at tiltakene må være nødvendige av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering. Samlet utgjør disse et forholdsmessighetskrav. Kravet innebærer blant annet at tiltakenes nytte vurderes opp mot tiltakenes øvrige samfunnsmessige konsekvenser. Vurderingene av smitteverntiltakenes forholdsmessighet vil variere over tid etter som pandemien utvikler seg. Som Høyesterett har slått fast, vil det ha betydning for vurderingene hvor lenge smitteverntiltakene varer og hvorvidt overtredelse av tiltakene kan medføre straff, men uten at mulig straff i seg selv medfører at tiltakene er uforholdsmessige.81

Koronautvalget legger til grunn at dommene fra Høyesterett og dommer fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) benyttes i arbeidet med å videreutvikle smittevernloven.

8.9 Smittevernloven og Grunnloven

Bruken av smittevernloven og helseberedskapsloven under pandemien var begrunnet i behovet for å begrense og kontrollere spredningen av koronaviruset, særlig for å kunne handle raskt i den innledende fasen av pandemien. Behovet for å handle raskt fremgår av føre-var-prinsippet og av flere av smittevernlovens bestemmelser, blant annet smittevernloven § 1-1 og § 4-1 andre ledd. Dette er også fremhevet i lovenes forarbeider der det står at tiltak etter smittevernloven «må under tiden også kunne gjennomføres meget raskt om de skal være til hjelp.»82 Det er i forarbeidene til helseberedskapsloven vist til at fullmaktsbestemmelsene i loven i utgangspunktet skal «være et praktisk verktøy, og de må kunne brukes når det er behov for dem. Det er situasjonen, hendelsens omfang og konsekvenser for liv, helse og velferd som er avgjørende.»83

Fullmaktene i smittevernloven og helseberedskapsloven er vedtatt av Stortinget uten at forholdet til Grunnloven er omtalt i forarbeidene. Bestemmelsen i smittevernloven § 4-1 er en videreføring av sunnhetsloven § 15. I forarbeidene er det ingen holdepunkter for at fullmaktene i smittevernloven § 4-1 og helseberedskapsloven § 1-5 er vurdert i lys av kravet i Grunnloven § 28 om at «saker av viktighet» skal behandles av Kongen i statsråd. Grunnlovens krav gjelder alle avgjørelser av viktighet bortsett fra at «egentlige militære kommandosaker, i den utstrekning som kongen bestemmer, [kan] unntas fra behandling i statsråd». Grunnlovens krav om statsrådsbehandling innebærer at fullmaktene i smittevernloven og helseberedskapsloven må vike når vedtak kan betegnes som «saker av viktighet» da slike vedtak først må behandles av Kongen i statsråd. Det må vurderes konkret hvorvidt en sak innebærer «saker av viktighet». Det er regjeringen som skal sørge for statsrådsbehandlingen etter Grunnloven § 28.84

Evnen til å handle raskt er viktig særlig i starten av en krise og der krisens skadeevne ikke er kjent, slik som ved Helsedirektoratets vedtak om nedstengning 12. mars 2020. Koronakommisjonen mente at denne nedstengingen skulle vært løftet til statsråd, og at det var «manglende bevissthet om kravet i Grunnloven § 28 om at saker av viktighet skal behandles i statsråd».85 I pandemiens senere faser kom uklarheter om forholdet mellom smittevernloven og Grunnloven til uttrykk da det ble reist spørsmål om de inngripende tiltakene som ble iverksatt i desember 2021 utgjorde en «sak av viktighet». Regjeringen tok ikke endelig stilling til spørsmålet, men tiltakspakken ble behandlet i ekstraordinært statsråd da det var tid og rom for slik behandling.86

Forholdet mellom fullmaktene og Grunnloven ble også kommentert av assisterende helsedirektør Espen Rostrup Nakstad i Helsedirektoratet som uttalte følgende til Koronautvalget:

«[...] problemet er at Grunnloven ble til i en tid hvor man ikke hadde smittevernloven og ikke de behovene man har i 2023. Det gjør at løsningen på dette kanskje er at man gjør en endring i Grunnloven slik at fullmaktslover, som smittevernloven, faktisk får sin anvendelse i overensstemmelse med Grunnloven.»87

På dette grunnlaget mener Koronautvalget at adgangen til å handle raskt etter smittevernloven og helseberedskapsloven bør ha en tydeligere forankring i Grunnloven. Pandemien viste at hastetiltak kan være helt avgjørende i en tidlig fase av en krise. Det var viktig at regelverket ga nødvendig beslutningsmyndighet og virkemidler. Dersom det skal vedtas et unntak fra statsrådsbehandling må det forutsettes at vedtaket så snart som mulig behandles i statsråd. Det kan tas utgangspunkt i helseberedskapsloven § 1-5 som legger til grunn at unntak fra statsrådsbehandling kun er aktuelt når krisen har en hastegrad som tilsier at liv og helse kan gå tapt. Dette kan typisk være i starten av en alvorlig krise. I forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014 ble det foreslått en tydeligere rett til helse i Grunnloven § 111 som kunne gitt en forankring av smittevernloven og helseberedskapsloven.88

8.10 Revisjon av smittevernloven og helseberedskapsloven

Smittevernloven og helseberedskapsloven bør gjennomgås på bakgrunn av de omfattende erfaringene som ble opparbeidet under koronapandemien. Koronakommisjonen anbefalte flere konkrete endringer i enkelte bestemmelser i smittevernloven som kan vurderes.89 Helsedirektoratet har uttalt at «smittevernloven som fullmaktslov etablerer et utrolig godt system i utgangspunktet for hvordan vi skal forvalte landets samlede ressurser best mulig», men også at det er «læringspunkter i forvaltningen av systemet.»90 Koronautvalget har i dette kapitlet, og flere steder i rapporten vist til læringspunkter fra pandemien. Koronapandemien har gitt ny og verdifull kunnskap om bruk av rettslige virkemidler. Dette omfatter bruken av fullmaktslovgivning, blant annet for å endre lover med forskrift for å kunne gjennomføre en rask regelendring.

De fleste lover er vedtatt uten tanke på kriser, og at loven ikke kan virke etter sin hensikt under en alvorlig krise. Koronautvalget er kjent med Helse- og omsorgsdepartementets arbeid med å gjennomgå smittevernloven og helseberedskapsloven. Et spørsmål er i hvilken grad midlertidige bestemmelser bør videreføres som ledd i beredskapen. I en høring i februar 2023 foreslo departementet dette når det gjelder smittevernloven § 4-3a forskrifter om isolering og begrensninger i bevegelsesfrihet, og helseberedskapsloven § 5-2 andre ledd om pålegg om omsetningsrestriksjoner og rasjonering av medisinsk utstyr.91

Koronautvalget mener at erfaringene fra pandemien med lovene bør ligge til grunn for beredskapsbestemmelser, og for hvordan smittevernloven og helseberedskapsloven i større grad kan ses i sammenheng. Blant annet når det gjelder situasjonen i helsetjenesten som grunnlag for smitteverntiltak. Behovet for smitteverntiltak henger også sammen med grunnkapasiteten i helsetjenesten slik Koronautvalget omtaler i kapittel 13.

9 Internasjonalt samarbeid i forebygging, beredskap og krisehåndtering

9.1 Innledning

I dette kapitlet beskriver Koronautvalget sentrale internasjonale avtaler og initiativer Norge deltar i, og viktigheten av velfungerende internasjonal handel og forsyningssikkerhet. I tillegg knytter utvalget noen kommentarer til Norges rolle i internasjonalt samarbeid fremover.

Norges deltakelse i internasjonale avtaler og initiativer innenfor smittevern og beredskapsområdet er av stor betydning for helseberedskap og krisehåndtering. Internasjonalt samarbeid og informasjonsutveksling gjør oss bedre rustet til å oppdage, identifisere og håndtere en ny og ukjent trussel. Det internasjonale samarbeidet innebærer felles rapportering og samarbeid om smitteverntiltak, og kan bidra til å hindre at nye pandemier oppstår.

Som et relativt lite land vil Norge være sårbart hvis vi står utenfor internasjonalt samarbeid. Et tydelig eksempel så vi ved vaksineinnkjøpene under pandemien der Norge var avhengig av at vi fikk ta del i EUs vaksineanskaffelser.92 I meldingen til Stortinget om Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid fra 2019 skrev regjeringen Solberg at Norge gjennom å støtte opp om forpliktende internasjonalt samarbeid, vil kunne styrke evnen til å håndtere felles utfordringer og ivareta norske og globale interesser.93 I samme stortingsmelding ble det påpekt at Norge vil være en pådriver for å løse nye grensekryssende helseutfordringer, og ved å bidra til bedre internasjonalt helsesamarbeid vil vi samtidig beskytte helsen til vår egen befolkning.94

9.2 Internasjonale avtaler, initiativer og tiltak

9.2.1 Europeisk samarbeid

EØS-avtalen utgjør fundamentet i Norges samarbeid med EU. Som EØS-land er ikke Norge fullverdig deltaker i EUs helseberedskapssamarbeid, men vi har likevel en tett tilknytning til EUs smittevernarbeid. Samarbeidet med EU har blant annet gitt oss tilgang til informasjon gjennom EUs varslingssystem for smittsomme sykdommer (Early Warning and Response System, EWRS), tilgang til å delta i det europeiske smittevernbyrået (ECDC), i Helsesikkerhetskomiteen og i EUs helseprogram EU4Health. Under pandemien ble Norge også invitert med som observatør i møtene i EUs krisemekanisme IPCR (Integrated Political Crisis Response) som ble fullt aktivert våren 2020,95 samt EUs faste møter på ambassadørnivå (Coreper).

Som observatør kan Norge som regel delta fullt ut i diskusjonene i de ulike foraene, men har verken stemmerett, eller direkte påvirkning på beslutningene som fattes. Som EØS-land er det imidlertid ingen garanti for at Norge blir invitert med i relevante EU-fora slik vi ble under pandemien.

De siste årene har Europakommisjonen jobbet for et tettere europeisk helsesamarbeid for å stille mer forberedt i møte med kommende kriser.96 Blant annet la Europakommisjonen i november 2020 frem et forslag om en helseberedskapspakke som innebærer å styrke EUs system for beredskap ved grensekryssende helsetrusler. Som en del av dette forslaget ble det også foreslått nye rettsakter om grensekryssende helsetrusler, og styrket mandat for både Det europeiske smittevernbyrået (ECDC) og Det europeiske legemiddelbyrået (EMA). Rettsaktene ble vedtatt i januar og november 2022, og den siste av de tre rettsaktene trådte i kraft i desember 2022.97 Samlet kan rettsaktene bidra til mer enhetlige tiltak over landegrensene ved fremtidige pandemier, eller kriser.98

Som en del av det styrkede helseberedskapssamarbeidet, etablerte EU i september 2021 et nytt generaldirektorat for Health Emergency Preparedness and Response Authority (DG HERA).99 Dette generaldirektoratet skal både i og utenfor kriser arbeide for å sikre tilgang til medisinske mottiltak gjennom forebygging, overvåkning og kriserespons. I normale tider skal HERA overvåke og etablere kapasitet for å sikre tilgang til medisinske mottiltak når krisen kommer, og under en helsekrise skal de sørge for at medisinske krisehåndteringstiltak utvikles, produseres, kjøpes inn og distribueres. I tillegg kan HERA få i oppgave å fremforhandle både produksjons- og innkjøpsavtaler, men det vil være opp til det enkelte land å beslutte om de ønsker å delta i slike avtaler og om hvilke medisinske mottiltak man trenger og vil kjøpe inn.

Koronakommisjonen anbefalte at Norge knytter seg til dette forsterkede helsesamarbeidet i EU.100 Norske myndigheter har over tid hatt dialog med Europakommisjonen om deltakelse i det styrkede helseberedskapssamarbeid. Om dette arbeidet uttalte helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol i sin forklaring til Koronautvalget at:

«[V]i er i forhandlinger, vi ønsker å tiltre det samarbeidet på så like vilkår som mulig med de øvrige EU-landene. Vi har observatørstatus i styret i HERA nå, og vi opplever at vi blir behandlet som likeverdig medlem, men vi må få på plass finansieringsmekanismer for at dette skal bli fullt og helt. Det er veldig viktig for oss, det jobber vi med.»101

Deltakelse i dette samarbeidet vil være en investering for å være bedre rustet for neste helsekrise, og samtaler med Europakommisjonen skal fortsette utover våren. Regjeringen har selv beskrevet arbeidet for å knytte Norge nærmere til EUs helsekrisesamarbeid som «det viktigaste grepet Noreg gjer for å styrke framtidig helseberedskap og kriserespons.»102

Under pandemien hadde også EUs rammeavtale for felles anskaffelser, Joint Procurement Agreement to procure medical countermeasures (JPA), betydning for oss. Norge har siden mars 2020 vært en del av denne avtalen. Prosessen for norsk tilslutning til JPA ble vurdert og kritisert i Koronakommisjonens første rapport, der kommisjonen påpekte at avtaler bør være på plass før en eventuell krise og være en integrert del av beredskapen.103 Selv om Norge kom noe sent med i JPA var avtalen nyttig i håndteringen av pandemien. Blant annet deltok Norge i felles anskaffelse av legemiddelet Paxlovid.104 Når avtalen nå er på plass, vil den være et tilgjengelig verktøy i en eventuell fremtidig krise.

Norge er en del av Schengenområdet med indre reisefrihet, inkludert grensepasseringer uten personkontroll. Ved innføring av smitteverntiltak som innreisekarantene og andre innreiserestriksjoner, måtte myndighetene ta hensyn til Schengen-regelverket. Regelverket stiller strenge krav til begrunnelser dersom landene midlertidig gjeninnfører nasjonal grensekontroll, også ved en alvorlig trussel mot offentlig orden eller den indre sikkerheten, som en pandemi. Schengen-regelverket hindrer ikke bruk av innreiserestriksjoner, men krever at visse betingelser er oppfylt.

9.2.2 Globalt samarbeid

Verdens helseorganisasjon (WHO) er verdens ledende globale helseorganisasjon, og jobber for at enhver skal oppnå best mulig helse. Siden opprettelsen i 1948 har Norge vært aktivt engasjert i WHO. I oktober 2020 la Solberg-regjeringen frem stortingsmeldingen Samfunnssikkerhet i en usikker verden der de påpekte at Norge vil «bidra til et sterkt og troverdig WHO som bistår land i krisehåndteringen og samordner det internasjonale arbeidet for å påvise eller utvikle legemidler og vaksiner mot covid-19.»105 Dette harmonerer godt med Koronakommisjonens anbefalinger om å styrke WHO, blant annet for raskere informasjon og tilgang for WHO til land der kriser starter.106

WHO vedtok i 2005 Det internasjonale helsereglementet (IHR), som så trådte i kraft 15. juni 2007. Formålet med IHR er å forebygge og motvirke alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse, og sikre en internasjonalt koordinert oppfølging samtidig som man unngår unødvendig forstyrrelse av internasjonal trafikk og handel.107 IHR stiller krav om at landene overvåker og varsler WHO om hendelser som kan utgjøre en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse. I tråd med IHR kan WHO gi anbefalinger om tiltak for å forebygge og begrense skadevirkningene av en slik hendelse. Norge er et av 196 land som har sluttet seg til IHR, og Folkehelseinstituttet er vårt nasjonale kontaktpunkt. IHR er gjennomført i norsk rett gjennom smittevernloven, helseberedskapsloven, folkehelseloven og helseregisterloven, samt forskrift om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv. (IHR-forskriften).108 IHR-forskriften gjennomfører også EUs beslutning om grensekryssende helsetrusler i norsk rett. Forskriften regulerer blant annet varslinger til og fra WHO og Europakommisjonen, og mulige smitteverntiltak i tråd med WHOs anbefalinger.

Under pandemien var innreisekarantene et nødvendig tiltak for å overholde våre forpliktelser etter IHR. Samtidig kan slike innreisetiltak kollidere med de grunnleggende frihetene i EØS-retten. Imidlertid må IHR og EØS-retten ses i sammenheng. Blant annet viser EUs unionsborgerdirektiv109 til at fri bevegelse kan begrenses på grunnlag av sykdommer som er ansett epidemiske etter WHOs gjeldende bestemmelser, som for eksempel IHR. Utvalget omtaler innreisetiltak nærmere i avsnitt 12.3.2.

WHO har igangsatt et arbeid for å revidere IHR, blant annet som følge av svakheter i reguleringen som kom frem under pandemien. Høsten 2022 innledet en komité110 og en arbeidsgruppe111 en revisjonsprosess. Videre pågår det nå et arbeid i regi av WHO om en helt ny «pandemitraktat». En mellomstatlig forhandlingskomité har siden februar 2022 forhandlet om en avtale om pandemi og forebygging, beredskap og respons, og komitéen er enig om at avtalen bør være rettslig bindende.112 Forhandlingene om en «pandemitraktat» og prosessen for revisjon av IHR må ses i sammenheng, og begge prosessene har et mål om at endelig resultat kan legges frem for Verdens helseforsamling i 2024.

Utfordringene som revisjon av IHR og utarbeidelse av en pandemitraktat kan bidra til å løse, ble også påpekt av Koronakommisjonen. De viste i sin første rapport til at det var «behov for å intensivere internasjonalt samarbeid for å styrke beredskapsevnen alle land har hver for seg og i samhandling, for å stå sterkere i møte med kommende verdensomspennende epidemier».113

Innenfor internasjonal helseberedskap samarbeider WHO og EU på flere områder. For eksempel initierte HERA og WHO i desember 2022 et partnerskap under EUs helseprogram EU4health for å styrke beredskap og respons på helsekriser.114

9.2.3 Nordisk samarbeid

I tillegg til europeisk og globalt samarbeid, har de nordiske landene et godt samarbeid om helseberedskap i Norden, blant annet basert på en nordisk helseberedskapsavtale fra 2003.115 Pandemien ga gode erfaringer med samarbeid mellom de nordiske landene. Landene hadde blant annet god informasjonsutveksling i forkant av nasjonale beslutninger som berører fri bevegelse over grensene. Dette ble også trukket frem i en erklæring om krisesamarbeid som de nordiske samarbeidsministrene signerte i juni 2022.116 I denne viser de også til at de vil bygge videre på erfaringene fra pandemien og opprettholde tettere dialog.

Forstørr bilde

Fra venstre: Katrín Jakobsdóttir, Magdalena Andersson, Jonas Gahr Støre, Sanna Marin og Mette Frederiksen.

Foto: Torbjørn Kjosvold, Forsvaret

I november 2020 fremhevet de nordiske statsministrene at det var behov for å styrke det nordiske samarbeidet om beredskap og krisehåndtering.117 Dette ble fulgt opp da de nordiske helseministrene i mars 2022 signerte en erklæring om økt helseberedskap i Norden. I erklæringen fremgår det blant annet at landene ønsker mer samarbeid for å styrke helseberedskapen og motstandsdyktigheten i Norden og Europa som helhet. Dette vil de gjøre ved å blant annet «opprette en mekanisme for deling av situasjonsforståelse, effektivisere bistand ved hendelser og kriser, samt utvikle en infrastruktur for deling av helsedata.»118

9.3 Forsyningssikkerhet og kunnskapsdeling

Norges internasjonale helsesamarbeid har betydning for tilgangen til testutstyr, vaksiner og andre legemidler. Videre har internasjonalt samarbeid betydning for å sikre forsyning av mat og andre nødvendige varer, samt for forskningssamarbeid og kunnskapsdeling.

9.3.1 Forsyning, utstyr og varer

Som en åpen og relativt liten økonomi er Norge avhengig av åpne, frie og velfungerende markeder.119 Å opprettholde en viss selvforsyning vil være viktig, men det vil aldri være nok, og vi vil derfor være sårbare om vi står alene. Myndighetene bør rette oppmerksomhet mot sårbarheter knyttet til forsyning av nødvendige varer for krisehåndtering og for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. Internasjonalt samarbeid kan bidra til å redusere slike sårbarheter.

Norges systemer for vaksineanskaffelser var ikke tilstrekkelige under koronapandemien og Norge var derfor avhengig av velvilje og hjelp fra både EU og enkeltland i Europa, noe Koronakommisjonen omtalte nærmere i den andre delrapporten.120 Etter å ha vurdert ulike alternativer bestemte regjeringen seg for å følge EU-sporet. Hovedårsakene til dette var at EU forhandlet med flere store aktører som reduserte risikoen for feilkjøp, og de var store nok til at produsentene hadde egeninteresse av å forholde seg til dem. Videre foregår mye av verdens vaksineproduksjon i EU-land og Norge har et etablert forhold til EU gjennom EØS-avtalen. EU anvendte sitt Emergency Support Instrument (ESI) ved vaksineinnkjøpene, noe som forhindret deltagelse for Norge som EØS-land. Norge ble i stedet knyttet til EUs innkjøpsavtaler gjennom videresalgsavtaler med Sverige, uten mulighet til å kunne forhandle om pris, leveringstidspunkt, eller andre vilkår. Avtalene innbar at EU-landene måtte gi avkall på noen av sine vaksiner. EU-landene var ikke rettslig forpliktet til dette, og det var dermed ingen garanti for at Norge ble inkludert i vaksineleveransene. Leveransene vi fikk var helt avhengig av EU-landenes vilje til å bistå Norge.

Koronakommisjonen vurderte at regjeringen Solberg gjorde rett i å gå for strategien med å knytte Norge til EUs vaksineinnkjøp. Kommisjonen fant at Norges solide finansielle posisjon neppe alene ville holdt til å sikre nok vaksiner så raskt som mulig. Rike land som Sør-Korea, Australia, New Zealand og Canada kom dårligere ut av vaksineanskaffelsene enn Norge. Israel lyktes med sin strategi, men med en høyere risiko. Norge ble i noen grad utsatt for eksportrestriksjoner på vaksiner, fordi flere vaksineproduserende land nektet å eksportere vaksiner før egen befolkning var vaksinert. Forsøk på å overby andre land, kunne ha ført til at Norge i større grad hadde blitt rammet av eksportrestriksjoner.

Den pågående dialogen med Europakommisjonen om Norges tilknytning til EUs helseberedskapssamarbeid omfatter også Norges mulighet til å delta og bidra finansielt inn i krisefinansieringsmekanismer som ESI. Eksempelet om vaksineanskaffelsene gjennom EU er et argument for tettere samarbeid med EU innenfor pandemiberedskap. Norsk innsats for likeverdig deltakelse i EUs helseberedskapssamarbeid, som beskrevet ovenfor, vil kunne bidra både til godt helsesamarbeid i normale tider og til å redusere sårbarheter i kriser. Også deltakelse i internasjonale initiativ som JPA, som omtalt over, kan bidra til å redusere sårbarheter ved at flere land sammen kan ha en sterkere stilling enn enkeltland alene.

Det internasjonale samarbeidet er avgjørende for vår forsyningssikkerhet. Nasjonal kapasitet og nasjonale beredskapslagre er viktig, men det vil ikke alene være tilstrekkelig i langvarige kriser. Utvalget mener at myndighetene må sikre våre forsyningslinjer for kritiske varer og tjenester, inkludert vaksiner, gjennom internasjonalt samarbeid.

9.3.2 Forskning og kunnskapsdeling

Både før og under pandemien var det et omfattende internasjonalt samarbeid om forskning og kunnskapsutvikling på helsefeltet. Store deler av pandemihåndteringen ble basert på ny kunnskap som raskt ble delt over landegrenser. I regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning er helse, samfunnssikkerhet og beredskap, og tillit og felleskap løftet frem som tre av seks tematiske prioriteringer.121 Dette er viktige prioriteringer både nasjonalt og internasjonalt med tanke på fremtidig pandemiberedskap.

Deling av kunnskap og data mellom land er avgjørende for en effektiv pandemihåndtering. I mai 2022 fremmet Europakommisjonen et forslag om europeisk infrastruktur for deling av helsedata.122 Forslaget er til behandling i EUs organer. Norske myndigheter følger arbeidet og gjør løpende vurderinger med tanke på norsk deltagelse.

Regjeringen bør videreføre arbeidet for åpen forskning og kunnskaps- og datadeling internasjonalt samt langsiktig internasjonalt kunnskapssamarbeid. Norge er et lite land også i forskningssammenheng. Pandemien viste at vår evne til å håndtere en pandemi styrkes gjennom internasjonal deling av og samarbeid om kunnskap. Dette kommenterte assisterende direktør Geir Bukholm ved Folkehelseinstituttet da han deltok som bisitter under Camilla Stoltenbergs forklaring til Koronautvalget:

«Jo, jeg tenker at på den ene siden handler det jo om å få tak i data […] mest mulig raskt og presist. Og på den andre siden handler det også om å få tak i ny kunnskap som ble generert andre steder, altså utenfor Norge. Der hadde vi de tradisjonelle kanalene, som ble akselerert veldig gjennom pandemien. […] Og så er det den tredje kunnskapskilden, og det er det å være en del av et nettverk av internasjonale forskningsmiljøer. Altså det å ha en kontakt inn i dem og på den måten få tilgang veldig tidlig til de vurderingene som gjøres der.»123

I tillegg til internasjonalt samarbeid mellom forskningsmiljøer, er også internasjonale organer som ECDC og WHO viktige kunnskapsaktører og bidrar til deling av informasjon og data mellom landene. For eksempel var kunnskapsdeling gjennom ECDC avgjørende for vurderingene av ulike innreiserestriksjoner. Kunnskapsdeling var også viktig for tidlig å oppdage nye virusvarianter.

Deling av forskningsdata, smittetall og andre data hadde stor betydning både for overvåking og forståelse av pandemiens utvikling. Med godt internasjonalt samarbeid og en forsterket kultur for deling av data vil vi stå bedre rustet til håndtering av fremtidige pandemier.

9.4 Internasjonalt samarbeid og Norges rolle fremover

Fremover bør Norge bidra til å sikre fortsatt gode relasjoner og internasjonale avtaler på helsefeltet, og til videreutvikling av det internasjonale samarbeidet. I rapporter de siste to årene har Folkehelseinstituttet påpekt viktigheten av internasjonalt samarbeid for håndtering av pandemier og andre helsekriser, og vist til at det er stort potensial for bedre samarbeid globalt.124 FHI har blant annet pekt på at det fremover bør prioriteres å styrke overvåkingssystemene, forbedre systemene for kunnskapsdeling, styrke systemer for utvikling og utprøving av legemidler, vaksiner og diagnostisering, samt at det er behov for større kapasitet til koordinering av internasjonal respons.

Pandemien ga oss gode eksempler på internasjonalt samarbeid, og viste viktigheten av å bygge gode internasjonale relasjoner før en krise. Pandemien understreket viktigheten av at verden står sammen i håndteringen av globale kriser. Felles global innsats vil komme både enkeltland og verdenssamfunnet til gode. Utvalget mener at Norge bør prioritere aktiv deltakelse i de ulike initiativene innenfor internasjonalt samarbeid som nå er styrket og igangsatt for å bedre den globale pandemiberedskapen, inkludert samarbeid for å redusere risikoen for at pandemier oppstår og for å sikre bedre systemer for tidlig varsling. De påbegynte initiativene i EU og WHO om forbedringer i rammeverk og avtaler vil være viktige for det internasjonale samarbeidet både i normale tider, og for tilstrekkelig oppmerksomhet, varslinger og kunnskapsdeling i en fremtidig krise.