Del 4
Myndighetenes håndtering av omikronvarianten

10 Sentral kriseledelse og organisering

Forstørr bilde

Foto: Statsministerens kontor

10.1 Innledning

I november 2021 ble Norge og resten av verden på nytt stilt overfor stor usikkerhet i håndteringen av covid-19-pandemien da WHO erklærte virusvarianten omikron for en ny bekymringsvariant. Selv om det norske samfunnet ble gjenåpnet tidligere den høsten, og størstedelen av befolkningen var vaksinert, viste det seg at pandemien ennå ikke var over. Bekymringen for den nye virusvarianten gjorde at nasjonale myndigheter igjen så behov for å innføre inngripende smitteverntiltak overfor befolkningen for å håndtere situasjonen.

Koronautvalget er i mandatet bedt om å vurdere regjeringens håndtering av omikronvarianten i perioden 1. november 2021 til 1. mai 2022. I dette kapitlet beskriver vi hvordan krisehåndteringen på sentralt nivå var innrettet under ledelse av Jonas Gahr Støres regjering som ble utnevnt i statsråd 14. oktober 2021. Vi omtaler kort ansvarsforholdet og koordineringen på departementsnivå, og hvordan prosessene og rutinene frem til regjeringens beslutninger var tilrettelagt. Videre beskriver vi hvordan regjeringen Støre planla for utviklingen av krisen. Til slutt redegjør vi overordnet for regjeringens kommunikasjonsstrategi, samt for regjeringens forhold til Stortinget i denne fasen av pandemihåndteringen.

10.2 Regjeringens ledelse

10.2.1 Regjeringens faste møter for beslutninger

Håndteringen av omikronvarianten var styrt fra sentralt hold ved at regjeringen fattet beslutninger om nasjonale smitteverntiltak. Undersøkelsen viser at saker ble oppmeldt til regjeringskonferanser og til statsråd på ordinær måte, men som tidligere i pandemien ble fristen for oppmelding av saker skjøvet på der det var behov for rask behandling. I akutte faser var den nasjonale håndteringen av omikronvarianten preget av hurtig saksbehandling og korte frister for utarbeidelse og ikrafttredelse av smitteverntiltak. For eksempel ble det gjennomført ekstraordinære møter i regjeringen i desember 2021. Når det gjelder regjeringens innføring av nasjonale tiltak for å begrense smitten av omikron hhv. 7. og 13. desember 2021, ble beslutningene fattet av en samlet regjering først i regjeringskonferanse, og etterpå i statsråd. Regjeringsnotatene som var underlag for regjeringens beslutninger hhv. 7 og 13. desember 2021 ble, i motsetning til normal prosedyre, meldt opp samme dag som regjeringskonferansen, og ikke forelagt de andre departementene i forkant av møtet.

I forklaringen til Koronautvalget sa Statsminister Jonas Gahr Støre følgende om regjeringens beslutninger hhv. 7. og 13. desember 2021:

«Jeg opplevde at det var riktig at vi hadde det i full regjering fordi det berørte bredt, fra kunnskap- til helse- og flere departement, og regjeringen fikk en kollektiv opplevelse av at de var med å ta beslutningene. Men det var også sånn ved enkelte tilfeller, f.eks. gjennom julen, at beslutninger ble fattet på fullmakt av de mest berørte.»1

Regjeringen fattet i hovedsak beslutninger om smitteverntiltak i en samlet regjering. På grunn av fravær og ferieavvikling i forbindelse med julen 2021, ble beslutninger knyttet til pandemihåndteringen i perioden 16. desember 2021 til 3. januar 2022 tatt etter fullmakt gitt i foregående regjeringskonferanser til statsministeren, finansministeren, helse- og omsorgsministeren og kunnskapsministeren.2 Protokollen fra regjeringskonferansen 4. januar 2022 viser at det ble tatt flere beslutninger på fullmakt, deriblant beslutningen om nasjonal oppstart 3. januar 2022 på rødt nivå i videregående opplæring og gult nivå i barnehager og grunnskoler.3

Forstørr bilde

Foto: Håkon Mosvold Larsen, NTB.

Regjeringen Støre valgte å ikke etablere en ordning lik Solberg-regjeringens covid-utvalg (RCU)4. Regjeringsråden ved Statsministerens kontor sa i forklaringen til Koronautvalget at:

«[D]en nåværende regjering kom inn i en periode av pandemien hvor ting så ut til ha roet seg ned. Da ga vi vår anbefaling om å behandle disse sakene i regjering, ut fra hvor vi da var. Da det plutselig ble mer akutt, valgte nåværende statsminister å innkalle hele regjeringen. Men det varte over en veldig mye kortere periode. Det var i realiteten helt i slutten av november og begynnelsen av desember, og ekstraordinære regjeringskonferanser tror jeg egentlig det bare var i desember. Jeg tror det også kan være noe av forklaringen på hvorfor man hadde to ulike organiseringer».5

Regjeringskonferansene ble også brukt for å gi et løpende situasjonsbilde over utviklingen i pandemien. Helse- og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren innledet vanligvis om status for deres arbeid. Orienteringene var overordnede, men samtidig omfattende med ukentlige oppsummeringer av status og trender basert på kunnskapsgrunnlag fra underliggende etater.

10.2.2 Regjeringens arbeid med strategi og beredskapsplan for pandemihåndteringen

Regjeringen Støre videreførte strategien «En normal hverdag med økt beredskap» av 27. september 2021 etter regjeringsskiftet. Senere ble strategien og beredskapsplanen justert to ganger, henholdsvis 30. november 2021 og 5. april 2022.

Regjeringen fulgte opp den forrige regjeringens allerede igangsatte arbeid med å oppdatere strategien. I forslaget til statsbudsjett fra 12. oktober 2021 annonserte Solberg-regjeringen at beredskapsnivået for kommunene den kommende vinteren skulle bli vurdert på nytt i november. Helseetatene fikk derfor i oppdrag 13. oktober 2021 å forberede innspill til revisjon av den nasjonale strategien med frist 17. november 2021.6 Helsedirektoratet anbefalte en endring til en mer «proaktiv strategi» nasjonalt, fordi lokale tiltak etter deres vurdering så langt ikke hadde gitt tilstrekkelig effekt for å beskytte kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten. Folkehelseinstituttet (FHI) ønsket å opprettholde beredskapen i kommunene og i helseforetakene for å kunne håndtere en eventuell uheldig utvikling siden situasjonen var ustabil og det var forventet bølger med smitte gjennom høst- og vintersesongen. FHI foreslo imidlertid noen justeringer, som for eksempel å belyse hvilke tiltak som kunne være aktuelle dersom situasjonen tilsa det.7

Regjeringen Støre offentliggjorde den reviderte strategien 30. november 2021, og valgte å videreføre en beredskapsstrategi som la vekt på håndtering i kommunene og krav til grunnleggende beredskap som relevante aktører måtte forberede hvis det ble aktuelt å raskt innføre tiltak. I den reviderte strategien understreket regjeringen kommunenes rolle i pandemihåndteringen:

«Kommunene spiller en vesentlig rolle i håndteringen av epidemien. De står imidlertid ikke alene med ansvaret for å håndtere epidemien. Sentrale helsemyndigheter vil gi nasjonale råd og anbefalinger, og om nødvendig forskrifter, dersom situasjonen tilsier behov for det. Det vil også vurderes behov for statlig fastsettelse av regionale tiltak.»8

De tre scenariene for utviklingen av pandemien stod likt formulert som i strategien av 27. september, og var:9

• Scenario 1: Lavt nivå på innleggelser og ingen betydelige konsekvenser av smittespredning for samfunnet.

• Scenario 2: Et noe høyere nivå av innleggelser og smittespredning som påvirker samfunnet i noe grad.

• Scenario 3: Høy grad av innleggelser og smittespredning som påvirker samfunnet i alvorlig grad.

Som uttrykt i strategi og beredskapsplanen var hensikten med å skissere mulige utviklinger av pandemien å gi en bedre forståelse for hvilke alternative fremtidsbilder beredskapen måtte dimensjoneres for. Utviklingsretningene for pandemien var ikke prognoser, men illustrasjoner. De var heller ikke ment å være gjensidig utelukkende, og kunne også representere ulike trinn i en negativ utvikling. Det ble også tydeliggjort at det kunne være geografiske forskjeller i utviklingen.

Koronakommisjonen har tidligere påpekt svakheter ved regjeringens langsiktige planlegging. Kritikken handlet om at nasjonale myndigheter og regjeringen ikke fullt ut klarte å vurdere risikoen forbundet med videre utvikling og nye virusvarianter, og at regjeringen derfor gjentatte ganger ble overrasket over virusets utvikling og konsekvenser. Ifølge Koronakommisjonen varierte det også i hvilken grad de forskjellige smitteverntiltakene ble vurdert i sammenheng og avveid opp mot hverandre ved utarbeidelsen av beredskapsplanene.10

Koronautvalgets gjennomgang viser at det var krevende for regjeringen og departementene å sette av nok ressurser til å planlegge langsiktig parallelt med den mer akutte håndteringen av pandemien. Dette er et viktig læringspunkt til neste krise. Balansen mellom den kortsiktige og langsiktige håndteringen av pandemien er noe regjeringsråd Lyftingsmo var opptatt i sin forklaring til Koronautvalget. Lyftingsmo uttalte:

«Vi var hele apparatet i FHI, Helsedirektoratet, departementene og regjeringen – det var en stor arbeidsoppgave å håndtere denne krisen. Det å evne å håndtere krisen her og nå og samtidig klare å bruke de nødvendige ressursene på å tenke hvilke alternativer som kan komme framfor oss, og hvordan vi kan forberede det, tror jeg også er et læringspunkt vi skal ta med oss. Jeg sier ikke at man ikke forsøkte på det, for det gjorde vi – vi hadde scenarioer, vi hadde strategier, og vi hadde planer for videre håndtering. Men om vi hadde den rette balansen kan diskuteres.»11

I forbindelse med regjeringens pressekonferanse om gjenåpning av samfunnet 12. februar 2022, varslet helse- og omsorgsministeren en ny langsiktig strategi og beredskapsplan med fremleggelse våren 2022. Begrunnelsen for oppdateringen av strategien var at selv om regjeringen fjernet alle forskriftsfestede tiltak, var det viktig å ha god beredskap for å håndtere mulige smitteutbrudd og nye virusvarianter fremover. Regjeringen ønsket å utarbeide et rammeverk med smitteverntiltakspakker tilpasset ulike situasjoner og tiltaksnivåer som skulle bidra til større forutsigbarhet, og som kunne brukes både ved innstramminger og ved lettelser. Tiltakspakkene skulle lages mest mulig treffsikre, og dermed være mindre byrdefulle for sektorene.12 Statsminister Støre sa følgende i forklaringen til Koronautvalget:

«En del av elementene som måtte til for å svare på den nye situasjonen, tror jeg understreker det som ble vår konklusjon for oppfølging etterpå, at det er viktig å ha mer ferdigutformede og gjennomarbeidede tiltakspakker. Helse- og omsorgsministerens og regjeringens vurdering da vi kom inn mot jul og inn i nyttår, var: «Ok, nå må vi løfte blikket og si hvordan vi skal være forberedt på den fasen som kommer neste gang.» Og det gjelder jo også nå. Det kan jo skje ting som treffer oss på nytt. Det skulle jeg gjerne hatt i midten av oktober. Så jeg tenker at hvis man i august/september, da var det valgkamp og masse annet som skjedde, men hvis man da sa: «Ok, nå har vi tatt beredskapen en god del ned, men for å sikre oss mot det som kommer, så lager vi nå pakker som vi kan sette i verk om en eller annen variant kommer.» Det tror jeg vi i ettertid ville følt at hadde vært fint å ha. Vi kunne også hatt en klarere plan for raskt å kunne oppskalere vaksineringen.»13

I forbindelse med regjeringens arbeid med ny strategi og beredskapsplan våren 2022, gjennomførte regjeringen en bred involverings- og forankringsprosess. Helsedirektoratet fikk i oppdrag å komme med vurderinger og anbefalinger, og skulle koordinere arbeidet med FHI, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og andre relevante aktører. Sektorer som ble berørt av smitteverntiltakene ble bedt om å komme med skriftlige innspill og vurderinger av tiltakspakkene.14 Det ble også gjennomført innspillsmøte med eksterne aktører. For eksempel inviterte helse- og omsorgsministeren og arbeids- og inkluderingsministeren til et møte med partene i arbeidslivet og ekspertgruppen for samfunnsøkonomiske vurderinger. Se boks 10.2. for mer informasjon om ekspertgruppen. Formålet med møtet var å lytte til innspill om innretningen av smitteverntiltakene og tiltakspakkene fremover.15 Koronautvalgets hovedinntrykk er at arbeidet med å justere strategien denne gangen var mer systematisk og likere forankrings- og høringsprosesser som gjennomføres i en normal situasjon. Inntrykket understøttes av regjeringsråd Lyftingsmo forklaring til Koronautvalget:

«Sammenlignet med tidligere i pandemien, hadde man i hvert fall et mer systematisk arbeid med tanke på å utvikle tiltakspakker, hvor man hadde dialog med de ulike bransjene. [...] Det er en strategi som er mer gjennomarbeidet når det gjelder hvordan vi kan trappe opp igjen tiltaksbyrden, og hvordan dette vil virke i ulike bransjer.»16

Regjeringen la frem revidert strategi og beredskapsplan 5. april 2022. Strategien er gjeldende frem til juni 2023. Formålet med strategien er å bidra til forutsigbarhet for befolkningen og sektorene, samt å gi grunnlag for en bedre planlegging og beredskap. Rammeverket skal anvendes ved mulige smitteutbrudd og nye virusvarianter, og være et verktøy i fremtidige vurderinger og beslutninger om tiltaksnivå. Tiltakspakkene i strategien er ikke knyttet til spesifikke forhåndsdefinerte tiltaksnivåer, ettersom det alltid må gjøres en vurdering av den aktuelle situasjonen før smitteverntiltak innføres. Det er helheten i og sammenhengen mellom tiltakene som er viktig for å kunne oppnå ønsket effekt.17

Koronautvalget mener at regjeringen og nasjonale myndigheter i håndteringen av pandemien burde arbeidet mer langsiktig fra våren 2021 og utover høsten 2021. I en mindre akutt fase av pandemien er det større handlingsrom for å bruke ressursene til langsiktig planlegging. I forbindelse med håndteringen av omikronvarianten ville regjeringen hatt nytte av en verktøykasse med konkrete planer for smitteverntiltak og kompenserende tiltak tilpasset ulike risiko- og tiltaksnivåer. Det ville bidratt til større forutsigbarhet i håndteringen av den nye virusvarianten omikron i perioden november 2021 frem til våren 2022. Koronautvalget merker seg at den nåværende nasjonale strategien og beredskapsplanen av 5. april 2022 beskriver aktuelle verktøy for håndteringen av pandemien.

10.2.3 Regjeringens kommunikasjonsstrategi

Etter regjeringsskiftet ble regjeringens kommunikasjonsstrategi revidert. Strategien gjaldt for Statsministerens kontor (SMK) og alle departementene. Strategien reflekterte at pandemien var over i en annen fase og at det var en ny regjering som stod ansvarlig for håndteringen.18 Det overordnede målet med strategien var fremdeles å sikre at regjeringens kommunikasjon fremstod som enhetlig. SMK skulle fremdeles koordinere kommunikasjonen i tett samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Mange av kommunikasjonstiltakene ble også videreført, for eksempel pressekonferansene. Talspersonene utad var hovedsakelig regjeringsmedlemmene med bistand fra fagetatene. De tverrdepartementale teamene som jobbet med kommunikasjon på regjeringen.no og i sosiale medier fortsatte også.19

I den reviderte kommunikasjonsstrategien er regjeringen Støre bevisst på at kommunikasjonen til befolkningen om pandemihåndteringen kan bli krevende ettersom krisen har dratt ut i tid. Som det står i strategien:20

«Etter nesten to år med pandemi, har vi noen særlige utfordringer. Over tid er tilliten til myndighetene synkende, og motivasjonen til å følge regler og råd er fallende. Folk er lei av pandemi. Både befolkningen og media stiller andre typer spørsmål rundt pandemihåndteringen og begrunnelser for tiltak enn tidligere i pandemien».

Regjeringen ved helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol holdt sin første pressekonferanse om koronasituasjonen 28. oktober 2021, fjorten dager etter regjeringsskiftet. Kjerkol sa dette i forklaringen til Koronautvalget:

«Vi tok jo over etter en regjering der statsminister og helseminister særlig har stått veldig mye på talerstol og holdt pressekonferanser. Vi hadde nok et litt bevisst forhold til at det ikke var naturlig at vi fortsatte det, at også anledningen til ikke å fortsette der var ved et regjeringsskifte. Så ble det behov for den typen direktekommunikasjon fra pressekonferanser som befolkningen hadde opplevd i tidligere faser, fordi vi fikk økt smitte av delta, og fordi omikron kom. Da tror jeg at vi kanskje ble oppfattet som litt sene på avtrekkeren, det tror jeg vi må være ærlige på. Kanskje skulle vi ha tatt stafettpinnen videre og fortsatt å kommunisere via pressekonferanser selv om vi ikke hadde så veldig mye nytt. Jeg tror vi hadde eksponert oss sårbare for kritikk uansett. Folk var jo lei av pressekonferanser, og du må ha et budskap med et formål før du snakker til befolkningen fra en talerstol».21

Mot slutten av 2021 viste Norsk Koronamonitor at befolkningens tillit til helsemyndighetenes smitteverntiltak var på det laveste gjennom pandemien. I desember 2021 var den målte tilliten på 55 prosent, mens den var på 68 prosent i snitt gjennom pandemien.22 Koronamonitoren viste også at tilliten til informasjon som kom fra myndighetene var fallende gjennom vinteren. Mens 66 prosent hadde tillit til informasjon fra regjeringen i november 2021, falt tilliten til 59 prosent i desember 2021 og 57 prosent i januar og februar 2022. Statsminister Støre var i forklaringen til Koronautvalget tydelig på at fallende tillit ikke påvirket regjeringens beslutninger.23 Ifølge statsminister Støre var det viktig for regjeringen å kommunisere ut alvoret i situasjonen rundt den nye virusvarianten omikron, og i forklaringen til Koronautvalget sa Støre følgende:

«Det fundamentale budskapet som jeg vil si at egentlig sto helt opp mot jul, opp mot julaften, det var følgende: Dette er en ny variant, den er mer smittsom og det er usikkert hvor effektiv vaksinen er mot den. Nå fikk vi svaret på begge deler etter en tid, men gjennom store deler av desember var det budskapet. Så før den pressekonferansen vi hadde da vi første gang gikk ut med omikron, husker jeg vi var opptatt av hvordan vi begynner den pressekonferansen. Den begynte med ordene: «Nå er det alvor.» Det var fordi vi allerede hadde høye innleggelser på sykehusene og trykk på intensivkapasitet grunnet delta, og her kom det en ny variant».24

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet.

Ifølge kunnskapsminister Tonje Brenna er et viktig læringspunkt fra denne fasen av pandemien at politikerne må forholde seg til graden av slitasje gjennom en langvarig krise, og at dette var en ny dimensjon som ikke var der i mars 2020, og trolig heller ikke i mars 2021. Brenna påpekte at tiltakstrøttheten i befolkningen påvirket hvordan regjeringen forventet at smitteverntiltak ville bli mottatt, og hvilke adferdsendringer befolkningen ville gjøre på egenhånd. Dette påvirket igjen hvordan regjeringen kommuniserte rundt tiltakene. I forklaringen til Koronautvalget trakk kunnskapsministeren også frem at regjeringen og fagetatene noen ganger med fordel kunne vært flinkere til å legge opp et kommunikasjonsopplegg som utfylte hverandre. Videre, pekte kunnskapsministeren på at det var krevende å kommunisere alle detaljer på alle områder når håndteringen var så omfattende.25

Også justis- og beredskapsministeren var inne på noe av det samme i forklaringen til Korona-utvalget. Nemlig betydningen av å kommunisere enkelt, tydelig og gjøre det pedagogisk, og at dette noen ganger var mer krevende, fordi budskapet var komplisert. Et eksempel justis- og beredskapsministeren trekker frem er justeringen som ble gjort på innreiseområdet før omikronvarianten ble kjent – men som trådte i kraft samme dag som WHO erklærte varianten som ny bekymringsvariant:

«Da husker jeg at jeg på forhånd tenkte: Dette er et krevende budskap å kommunisere. Her skal jeg på en måte si at nå kan flere reise hit, fordi folk som tidligere hadde kommet fra land hvor det var forbudt å reise til Norge en periode, de kunne nå komme, men det var samtidig innført en rekke nye krav til hvordan man måtte forholde seg, med testing og registrering og sånne ting. Det er en kommunikasjon jeg husker som krevende, men jeg opplevde at det ble overraskende godt forstått. Det hender jo det også skjer at man sier noe som man tenker kan være vanskelig å forstå, men jeg følte også at mediene klarte å formidle det på en god måte».26

Koronautvalgets gjennomgang viser at regjeringen og nasjonale myndigheter opplevde det som krevende å kommunisere ut budskapet om behovet for nye inngripende smitteverntiltak for å håndtere omikronvarianten. Pandemien hadde vart i nesten to år og Koronamonitoren viste at befolkningens tillit til myndighetenes håndtering var fallende. Utvalget merker seg at regjeringen var bevisst utfordringene knyttet til kommunikasjon i denne fasen av pandemien.

10.2.4 Regjeringens forhold til Stortinget

Stortinget har en viktig rolle i en krise på grunn av sin lovgivende og bevilgende myndighet. Ikke minst gjelder dette i en langvarig krise som koronapandemien, der både endringer i lovgivningen og ekstra økonomiske bevilgninger var sentrale deler av krisehåndteringen. Gjennomgangen viser at det var ulike former for korrespondanse og kontakt mellom regjeringen Støre og Stortinget i forbindelse med krisehåndteringen av, og at de vanlige prosedyrene ble fulgt.

Foto: Peter Mydske, Stortinget

Statsminister Støre holdt en redegjørelse for Stortinget 30. november 2021 om status og videre løp for regjeringens håndtering av koronapandemien med etterfølgende debatt.27 Dette skjedde etter oppfordring fra stortingsrepresentant Erna Solberg som tidligere den høsten hadde gått ut og etterlyst mer informasjon fra regjeringen. I forklaringen til Koronautvalget sa statsminister Støre at kontakten med Stortinget fungerte bra, og at «[j]eg synes vi egentlig hadde en god tradisjon å spille videre på. Vi holdt en redegjørelse etter noe tid til Stortinget, åpent, da omikron kom.»28 Statsministeren svarte også skriftlig på spørsmål fra Stortinget om håndteringen av omikronvarianten.29

Helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol informerte også Stortinget om regjeringens håndtering av pandemien. Statsråd Kjerkol var i helse- og omsorgskomiteen 4. november 2021 og 22. november 2022. Kjerkol holdt også en redegjørelse i plenum for Stortinget 5. april 2022 om regjeringens strategi og beredskapsplan for videre håndtering av covid-19-pandemien. Bakgrunnen for redegjørelsen var overgangen til en ny fase der de fleste smitteverntiltak var avviklet og forholdet til viruset skulle normaliseres. Stortinget vedtok å sende redegjørelsen til helse- og omsorgskomiteen for videre behandling.30 Helse- og omsorgsministeren sendte også ved tre anledninger brev til Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomité for å svare på spørsmål knyttet til regjeringens beslutning om nasjonalt rødt nivå i videregående skole i desember 2021.31 I forbindelse med denne saken, sa stortingsrepresentant Erna Solberg i forklaringen til Koronautvalget følgende:

«Da omikron kom, reagerte man. Da var vår holdning at vi bare skulle stå og støtte regjeringen i de tiltakene de gjorde. I ettertid hadde vi kanskje litt utfordringer med spørsmål om hvilke anbefalinger som var gitt, men den eneste biten som vi satte spørsmålstegn ved, og som har vært en liten diskusjon i kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget, er anbefalingene rundt skole. Vi hadde før gjort en prioritering om at skolegang var viktigst, det å være på skole. På det tidspunktet stengte man skolene og gikk ikke tilbake til litt andre løsninger.»32

Koronautvalgets hovedinntrykk er at forholdet mellom regjeringen og Stortinget fungerte godt også etter regjeringsskiftet, og i forbindelse med håndteringen av omikronvarianten. Regjeringen holdt Stortinget informert om status gjennom redegjørelser i plenum, og svar på muntlige og skriftlige spørsmål fra Stortinget. Regjeringen kunne gå til Stortinget med proposisjoner og andre saker som krevde hurtig behandling og raske vedtaksprosesser.

10.3 Ansvarsforhold og koordinering på departementsnivå

10.3.1 Kriserådet

Kriserådet skal etter samfunnssikkerhetsinstruksen bidra til å sikre strategiske vurderinger og påse at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges frem for departementenes politiske ledelse, eller regjeringen. I perioden fra regjeringsskiftet i oktober 2021 frem til våren 2022 var det fire møter i Kriserådet der covid-19-pandemien var et tema.

I den akutte fasen i håndteringen av omikron valgte Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) å innkalle til formaliserte møter med berørte departementer på øverste administrative nivå. Ifølge Cathrine Lofthus, departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet, «var det ikke sånn man brukte Kriserådet på den tiden. Det var forhåndsdefinerte møtetidspunkter i Kriserådet, og det traff jo aldri».33 Lofthus utdypet at:

«Det vi innførte når det begynte å dra seg til med denne regjeringen her, og det kom disse løpende leveransene og det er korte frister og alt skjer samtidig, var at vi begynte å ha mer formaliserte møter med de andre departementene. Og det kunne man jo egentlig tenke på en måte at kanskje Justis- og beredskapsdepartementet kunne innkalt til, brukt Kriserådet for eksempel, for å samkjøre departementene på tvers. Men da tok vi ansvar for det og innkalte de andre departementene og prøvde å være så forutsigbare som vi kunne, ved både å dele tidsplaner med de andre departementene og som sagt sørge for møter, slik at de andre departementene fikk høre vår vurdering av leveransene som var kommet og hva som ville være vår tilråding til vår politiske ledelse.

[...]

Vi opplevde at det ble satt pris på av de andre departementene og også av Justis- og beredskapsdepartementet at vi kjørte slike prosesser, for du kan si at for meg som har kommet som ny inn i dette så er det noe veldig verdifullt med de rutinene som foreligger – at det skal skrives regjeringsnotater, de skal sendes på departementsforeleggelse, da får man inn innspillene fra alle departementer, ser konsekvenser for andre sektorer, man setter seg ned og gjør vurderinger, man jobber med de andre departementene for å komme mest mulig til enighet før det legges frem for regjeringen. Det er jo noe verdifullt i de prosedyrene, og det ser man veldig godt i kriser som dette. Og så kommer det slike krevende situasjoner som pandemien, hvor alt går veldig fort og hvor rutinene ikke følges. Så for å kompensere litt for det, hadde vi møter med de andre departementene.»34

Ifølge Lofthus kunne Kriserådet, som en etablert struktur, blitt brukt til disse formaliserte møtene mellom departementene. Et viktig læringspunkt fra håndteringen av pandemien er derfor at Kriserådet kan brukes mer aktivt til å jobbe med scenarioer og tenkning på tvers av sektorer på departementsnivå, mener Lofthus.35

Regjeringsråden ved Statsministerens kontor mente at Kriserådet hadde en viktig koordineringsoppgave i denne krisen, og at Kriserådet først og fremst bidro til felles situasjonsforståelse på departementsnivå, og ble brukt til å følge opp de beslutningene som var tatt i regjering. Altså ikke til strategiske vurderinger.36 I forklaringen til Koronautvalget sa regjeringsråd Lyftingsmo at:

«Jeg tror at noe av det som ligger i samfunnssikkerhetsinstruksen om at Kriserådet skal ta mye initiativ, og at Kriserådet skal tenke ut strategier, kommer til å skje i departementene og i regjering, ikke i Kriserådet. Når det gjelder det du spurte om læring, tror jeg at det å oppdatere samfunnssikkerhetsinstruksen basert på de erfaringene vi nå har, er fornuftig. Det vet jeg at Justis- og beredskapsdepartementet er i gang med.»37

Koronautvalgets oppfatning er at Kriserådet var viktig for å sikre en felles situasjonsforståelse på departementsnivå og til å koordinere og følge opp de beslutningene som ble tatt i regjering. Kriserådet hadde likevel ikke den funksjonen som er tiltenkt etter samfunnssikkerhetsinstruksen. Dette inntrykket understøttes også av Koronakommisjonens tidligere granskning.38 Basert på disse erfaringene, mener Koronautvalget at det er behov for å gjennomgå Kriserådets mandat og funksjon. Koronautvalget er kjent med at regjeringen er i gang med å forbedre systemet for sentral krisehåndtering, og vil se nærmere på Kriserådets funksjon.

10.3.2 Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) var lederdepartement for krisehåndteringen av covid-19-pandemien i perioden 13. mars 2020 til 1. mars 2022. Regjeringens begrunnelse for å avvikle lederdepartementsrollen var at utviklingen av pandemien og smitteverntiltakene i mindre grad ville ha uforutsette konsekvenser for de kritiske samfunnsfunksjonene.39 Kriserådets argument for å utpeke JD som lederdepartement i utgangspunktet var nettopp de sektorovergripende konsekvensene av pandemien.

Lederrollen innebærer et ansvar for å koordinere håndteringen av krisen på departementsnivå, og de mest sentrale oppgavene er forankret i kapittel VIII i samfunnssikkerhetsinstruksen.40 Justis- og beredskapsdepartementet opplyser i brev til Koronautvalget at departementet nedla et betydelig og krevende arbeid for en helhetlig ivaretagelse av lederrollen, og i den siste fasen var oppgavene primært å:41

• Lede møter i Kriserådet. Det ble under omikronfasen avholdt fire møter i Kriserådet der covid-pandemien var tema.

• Utarbeide beslutnings- og vurderingsgrunnlag for regjeringen, blant annet om konsekvenser av iverksatte tiltak.

• Koordinere og tilrettelegge kommunikasjon til befolkningen og media, i tett samarbeid med spesielt SMK og HOD.

• Samle inn situasjonsrapporter fra egne og andre departementers underliggende virksomheter og distribusjon av disse til relevante aktører. Dette arbeidet startet allerede i uke 11 i 2020. Under omikronfasen ble situasjonsoppdateringer sendt ut hver fjerde uke, og ble avsluttet i februar 2022. Krisestøtteenheten (KSE) sammenstilte og distribuerte rapportene til SMK og alle departementer, samt til relevante etater.42 KSE bisto også HOD med ulike utsendelser til departementene og SMK ved behov, og var sekretariat for Kriserådet.

• Motta og sammenstille rapporteringer fra de hovedansvarlige departementene på tilstanden på de kritiske samfunnsfunksjonene. Under omikronfasen ble dette gjort en gang per måned, i alt fire ganger. Rapporteringen ble avsluttet i februar 2022.

I tillegg til å være lederdepartement for håndteringen av koronapandemien, fulgte Justis- og beredskapsdepartementet opp underliggende etater og saksområder som ligger innenfor eget sektoransvar. På innreisefeltet hadde JD ansvaret for håndteringen av importsmitte gjennom arbeidet med regelverk om innreiserestriksjoner. Departementet gjennomførte også faste grensekoordineringsmøter. Disse møtene ble normalt avholdt ukentlig, og noe hyppigere ved behov. Utenom JD og HOD, var faste deltakere på møtene Utenriksdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Finansdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet. JD bisto også HOD med å håndtere karantenehotellordningen.43

Oppfølgingen av de kritiske samfunnsfunksjonene

Den langvarige koronapandemien viste at flere funksjoner enn de som opprinnelig ble regnet som samfunnskritiske ble vurdert som viktige i tilknytning til håndteringen av pandemien. Listen ble derfor revidert og utvidet flere ganger siden den første listen ble publisert 16. mars 2020. Dette bidro til å tydeliggjøre hvilke typer virksomheter og personellgrupper som var sentrale for å opprettholde driften av samfunnsfunksjonene. Et annet viktig hensyn med den utvidede listen var å gi veiledning om hvilke foresatte som kunne få tilbud om plass for sine barn i barnehager og barneskoler dersom disse var stengt, eller hadde redusert åpnings- og oppholdstid.

Justis- og beredskapsdepartementet skilte mellom kritiske samfunnsfunksjoner og viktige samfunnsfunksjoner. Under pandemien var for eksempel barneverninstitusjoner inkludert i listen over kritiske samfunnsfunksjoner, mens barnehager og skoler, krisesentre og renovasjons- og renholdstjenester var lagt til listen over viktige samfunnsfunksjoner.44 Erfaringen fra pandemihåndteringen viser betydningen av å ha en fleksibel tilnærming til listen over hvilke samfunnsfunksjoner som vil være kritiske og viktige i håndteringen av en større krise, og at denne vurderingen må baseres på krisens egenart.

Lederdepartementets koordinering med Helse- og omsorgsdepartementet

Koronautvalgets gjennomgang viser at koordineringen mellom lederdepartementet og HOD i hovedsak fungerte bra i den siste fasen av pandemihåndteringen, både på politisk og administrativt nivå. Det er likevel enkelte læringspunkter fra den siste fasen av pandemihåndteringen. Justis- og beredskapsministeren sa i forklaringen til Koronautvalget at:

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet

«I løpet av det siste året har jeg reflektert mye over sektoransvaret. [...] Jeg tror også at det er en god modell at man har sterke fagdepartementer som kan ivareta den sektorfaglige delen på en veldig god måte, og at man samtidig har et lederdepartement som utpekes når det er nødvendig. Men det skal være en ganske høy terskel for å gjøre det, fordi det er ressurskrevende. Det har jeg blitt spurt om i flere andre situasjoner siden pandemien: Er det noen som har lederansvar i denne og denne situasjonen nå? Vi har alltid et overordnet beredskapsansvar, men hvis man skal definere et lederdepartement i en sånn krise, må det forbeholdes de virkelig store og mest krevende situasjonene. Det er min refleksjon rundt det.»45

Når det gjelder arbeidsdelingen mellom lederdepartementet og HOD, sa helse- og omsorgsminister Kjerkol i forklaringen til Koronautvalget at «[s]elv om justis har vært lederdepartement, vil jeg si at i gavnet har HOD vært lederdepartement. Så tydelig vil jeg si det.»46

Koronakommisjonens granskning viste at det var uklart hvordan lederdepartementets ansvar for å utarbeide overordnede situasjonsanalyser, vurdere krisens utvikling, og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå, ble praktisert opp mot Helse- og omsorgsdepartementets sektoransvar og rolle i krisehåndteringen.47 Koronautvalgets undersøkelse viser at det fortsatt var HOD med ansvar for helsesektoren som utarbeidet analyser av pandemiens videre utvikling og vurderte behovet for smitteverntiltak basert på faglige innspill fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet (FHI). HOD forberedte og fremmet derfor flest saker for regjeringen i forbindelse med håndteringen av omikronvarianten. JD bidro derimot inn i dette arbeidet.

På administrativt nivå erfarte departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet, Cathrine Lofthus at:

«det egentlig [var] veldig verdifullt for Helse- og omsorgsdepartementet at Justis- og beredskapsdepartementet var lederdepartement. Det de gjorde, var jo at de passet på alle de andre samfunnskritiske områdene, og de hadde hele tiden kontroll på de andre samfunnskritiske områdene inkludert vurderinger og risikovurderinger av det. Det var bra for oss, for da fikk vi konsentrert oss om helse.»48

I forklaringen til Koronautvalget sa departementsråden i Justis- og beredskapsdepartementet at det var et godt samarbeid mellom departementene i den siste fasen av pandemihåndteringen, og at rolleforståelsen mellom lederdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet også var mer avklart. Samtidig var det faglige diskusjoner mellom departementene, og disse diskusjonene dreide seg oftest om viktigheten av forholdsmessighetsvurderinger for å ivareta rettssikkerheten.49

Justis- og beredskapsdepartementet har varslet en gjennomgang av samfunnssikkerhetsinstruksen. I den forbindelse vil JD vurdere endringer i beskrivelsen av lederdepartementets oppgaver knyttet til for eksempel utarbeidelse av beslutningsgrunnlag til regjeringen. Arbeidet med å revidere instruksen skal etter planen sluttføres i 2023.50

10.3.3 Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet stod i sentrum av håndteringen av omikronvarianten, og departementets ansvar i den sentrale krisehåndteringen og arbeidsprosesser var i stor grad lik som i tidligere faser av pandemien. Svært mange av initiativene til covid-19-saker behandlet i regjeringskonferanser i denne perioden ble tatt av HOD. Bakgrunnen for beslutningen om å fremme en sak til regjeringskonferanse, var som regel utviklingen i smittesituasjonen, faglige innspill og anbefalinger fra Helsedirektoratet og FHI, samt dialog med berørte departementer.

HOD opplyste i brev til Koronautvalget at det var utstrakt dialog med de mest berørte fagdepartementene i prosessen med å utarbeide beslutningsgrunnlag for regjeringen, også når det hastet og var krevende å overholde de ordinære fristene for foreleggelse av regjeringsnotater.51 For å kompensere for forkortede foreleggelsesfrister, ble det fra høsten 2021 innført en rutine med møter med berørte departementer som ledd i saksbehandlingen i HOD. Her ble leveranser fra Helsedirektoratet og FHI gjennomgått, i tillegg til innledende vurderinger og anbefalinger fra embetsverket i HOD. Dette ga grunnlag for å få andre departementers vurderinger med som ledd i saksbehandlingen i HOD, hvilket sikret at det ble bredere vurderinger med bakgrunn i ulike sektorers behov og med spesiell oppmerksomhet på konsekvenser for ulike sektorer.52 Departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet, Cathrine Lofthus uttalte i forklaringen til Koronautvalget at:

[V]i innførte rutiner slik at med en gang besvarelsene kom fra etatene, så brukte vi krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet til å spre disse besvarelsene så alle kunne begynne å lese rapportene, begynne å vurdere konsekvenser for egen sektor, visste når vi ville innkalle til møte, at vi da kom til å gå raskt gjennom vår vurdering etc. I møtene fikk vi innspill fra departementene. Hvis det var viktige innspill som vippet oss i en retning, så ba vi om å få det skriftlig i etterkant».53

Videre sa Lofthus at

«[a]lle departementer har fått mye dårligere tid enn man vanligvis får for å gjøre vurderinger, men det har vært rom for å gjøre vurderinger i departementene og dere ser av protokollene fra regjeringskonferansene at det ikke alltid er slik at konklusjonen blir slik som helseministerens innstilling var».54

Justis- og beredskapsministeren sa i forklaringen til Koronautvalget at

«[d]et har foregått et tett samarbeid mellom våre departementer når det gjelder det å få nok grunnlag for beslutninger til regjeringen. Jeg opplever – i den grad noe er smidig, når ting skal gå fort og det er veldig omfattende materiale – at det har vært en god koordinering mellom justis og helse om de ulike sidene av pandemien».55

Kunnskapsministeren forklarte til Koronautvalget at

«[d]et har vel vært litt både og, både ordinær foreleggelse med vanlige runder, merknader og innspill, og noen runder med kortere frister. Men i forkant av regjeringskonferansene har vi på en eller annen måte hatt anledning til å spille inn det vi har ment. Også til vanlig kan vi godt ha notater på foreleggelse og komme med merknader i innspill, men det er veldig ofte at man også tar det rett i regjeringskonferansen, i den politiske samtalen om hva som skal skje».56

Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet ble samarbeidet og dialogen på tvers av departementene forsterket ved bruk av utlån og liaison-ordninger der medarbeidere ble flyttet på tvers av departementsfellesskapet. Dette ble også gjort mellom etater og andre virksomheter. Liaison-ordningen var et viktig verktøy både for å sikre best mulig kapasitet og samkjøring av arbeidsprosesser og vurderinger. Medarbeidere fra Kulturdepartementet, Utenriksdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Forsvarsdepartementet og Statens helsetilsyn arbeidet i perioder av pandemien i HOD. Disse medarbeiderne tok med seg viktig kompetanse og kontakter fra sine respektive organisasjoner til HOD, noe som ga verdifulle bidrag til departementets pandemihåndtering og til et godt og tillitsfullt samarbeid mellom departementene.

Koronautvalgets gjennomgang viser at regjeringen Støre i hovedsak videreførte etablerte systemer og rutiner for den nasjonale krisehåndteringen, og at det bidro til forutsigbarhet og kontinuitet i håndteringen av pandemien, både i forvaltningen og for samfunnet. Håndteringen av omikronvarianten viste at det igjen var behov for rask saksbehandling i forbindelse med utarbeidelse av det faglige grunnlaget for regjeringens beslutninger. Arbeids- og tidspresset i sentralforvaltningen vedvarte gjennom hele pandemien.

11 Situasjonen i spesialist- og kommunehelsetjenesten

11.1 Innledning

I dette kapitlet beskriver utvalget hovedtrekkene ved situasjonen i spesialist- og kommunehelsetjenesten fra og med høsten 2021 og frem til våren 2022. Vi ser nærmere på hvilke faktorer som påvirket behandlingskapasiteten og driften. Det har vært krevende å få et helhetlig bilde av den samlede situasjonen når årsakene til belastning på helsetjenesten har vært flere faktorer enn covid-19, samt faktorer med svakere datagrunnlag. Kapitlet beskriver hva som var hovedutfordringene i tjenestene, samt hvordan myndighetene vurderte situasjonen. Underlaget for kapitlet er offentlig tilgjengelig og innsendt dokumentasjon fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Helsedirektoratet (Hdir) og Folkehelseinstituttet (FHI), samt regjeringsnotater og ulike rapporteringer. I tillegg er det innhentet dokumentasjon fra de fire regionale helseforetakene og syv utvalgte helseforetak. Dette er de samme helseforetakene som Koronakommisjonen innhentet informasjon fra.

11.2 Årsaker til belastning høsten 2021 til våren 2022

I den nasjonale strategi- og beredskapsplanen av 30. november 2021 definerte regjeringen seks styringsindikatorer som skulle ligge til grunn ved vurdering av risiko og nasjonale tiltak.57 Disse var:

• 1. Antall nye sykehusinnleggelser og antall samtidig inneliggende pasienter (totalbelegg),

• 2. Belegg på intensivavdelinger,

• 3. Aldersfordeling på de innlagte,

• 4. Behandlingskapasitet i sykehusene,

• 5. Kapasiteten i de kommunale helse- og omsorgstjenestene,

• 6. Vaksinasjonsdekning og smittetall.

I det følgende beskriver vi situasjonen i helsetjenesten med utgangspunkt i disse seks indikatorene, med unntak av punkt seks om vaksinasjon med oppfriskningsdose som er omtalt i kapittel 2. Vi trekker også frem andre årsaker til belastning, som ble lagt vekt på i beslutningsgrunnlaget i denne perioden, men som ikke var en del av styringsindikatorene.

11.2.1 Korona og andre luftveisinfeksjoner

Tidlig høsten 2021, i perioden oktober til november, var antall innleggelser med luftveisinfeksjoner nasjonalt ikke unormalt høyt, men disse innleggelsene kom på et tidligere tidspunkt enn normal sesongvariasjon. Det var imidlertid unormalt mange barn som ble innlagt. Se boks 11.2 og boks 11.3.

Den tidlige forekomsten av ulike luftveisinfeksjoner høsten 2021 skyldtes blant annet et tidlig utbrudd av RS-virus. RS-virusinfeksjon gir forkjølelsessymptomer hos de fleste, men kan gi mer alvorlig og potensielt dødelig infeksjon i nedre luftveier hos spedbarn og yngre barn. RS-viruset pleier å være utbredt i perioden november til mars, men i 2021 kom det allerede i september. Sverige og Danmark hadde også tidlige og store utbrudd av RS-virus denne høsten.58

Høsten 2021 var det flere barneavdelinger som meldte om presset kapasitet og et høyt antall innlagte barn.59 Ifølge FHI kan årsaken til forskyvningen være den lave forekomsten av luftveisinfeksjoner året før.60 Grunnet nedstengning og lite mobilitet året 2020–2021 hadde ikke den yngre delen av befolkningen fått bygget opp normal og nødvendig immunitet.

Samtaler utvalget har hatt med sykehus og fagpersoner bekrefter at innleggelsene blant de yngste høsten 2021 var usedvanlig i et historisk perspektiv. Aftenposten skrev at Ullevål sykehus i løpet av høsten måtte ta i bruk dobbeltrom, la foreldre sove på madrasser på gulvet og ta i bruk en nedlagt kantine som mottaksrom for pasienter.61 På infeksjonsposten på Ullevåls barneavdeling er det tolv sengeplasser, hvor det 4. november 2021 var 31 inneliggende pasienter. Presset på barneavdelingene var stort over store deler av landet. På Haukeland universitetssykehus ble det for eksempel i uke 44 i 2021 utskrevet 107 pasienter med RS-diagnose, mens det på det meste i 2018 (uke 11) ble utskrevet 11 pasienter.

Boks 11.2 Luftveisinfeksjoner

Figurene 11.1 til 11.3 viser tidligere sesonger med innleggelser forårsaket av alle typer luftveisvirus, inkludert covid-19. Normalt er det en høysesong om vinteren (uke 50 til uke 7). Omfanget av pasienter som blir innlagt med luftveisvirus gir en god indikasjon på sykeligheten i samfunnet, relativt til tidligere perioder. Antall innleggelser sier noe om forekomst når man ikke har smittetall for ulike virus. Selv om en historisk sammenligning av antall innleggelser indikerer sykdomsbyrden av luftveisepidemiene, sier det ingenting om hvor ressurskrevende de ulike pasientgruppene er. Oppsummert viser de tre figurene at pandemi-årene skiller seg ut. Sesongen 2020–2021 har historisk få innleggelser, mens i sesongen 2021–2022 forekommer luftveisepidemiene på unormale tidspunkt – enten uvanlig tidlig (forårsaket av RS-virus) eller uvanlig sent (forårsaket av influensa).

Figur 11.1 viser antall nye innleggelser nasjonalt med ulike luftveisinfeksjoner, inkludert covid-19. Fra figuren ser vi en spesielt tidlig høysesong høsten 2021. Etter innføringen av nye smitteverntiltak i uke 48 sank antall innleggelser betydelig. En ny topp ble nådd i uke 9 i 2022 – etter at smitteverntiltakene var avviklet. Sammenlignet med tidligere sesonger, var vinterbølgen 2022 på nivå med vinteren 2018 hvor det var en stor influensaepidemi i Norge. Luftveissesongen våren 2022 vedvarte og økte igjen til sommeren.

Figur 11.2 viser en historisk sammenligning av sesonger med influensainnleggelser. Gjennom sesongen 2020–2021 var det tilnærmet ingen innleggelser med influensa. Året etter kom en forsinket sesong. Den lave forekomsten under pandemien var grunnen til at FHI var særlig bekymret for en potensiell influensasesong høsten 2021, noe som var utslagsgivende for anbefalingen om å prioritere influensavaksine foran oppfriskningsdose mot covid-19.

Figur 11.3 viser en historisk sammenligning av sesonger med innleggelser med RS-virusinfeksjon. Gjennom høsten 2021 var det nasjonalt flere uker med over 500 nye innleggelser med RS-virus, noe som er historisk høyt og uvanlig tidlig. Til sammenligning var det i høysesongen vinteren 2018 i overkant av 200 nye innleggelser i uka.

Note: Siden året 2020 var skuddår, og hadde 53 uker, er dataene for sesong 2020–2021 forskjøvet slik at uke 2020-53 vises som uke 2021-1.

Beredt C19 med data fra Norsk pasientregister.

Boks 11.3 Aldersfordelingen av innleggelser med luftveisinfeksjoner

Høsten 2021 var det flere ulike luftveisvirus i omløp. Covid-19 var kun én av flere luftveisepidemier som forårsaket press på helsetjenestene. Figurene i boksen viser antall nye innleggelser i sykehus med alle typer luftveisinfeksjoner, inkludert covid-19, per uke, fordelt på aldersgrupper per 100 000. Det er de yngste og de eldste som er særlig utsatt ved luftveisepidemier.

Figur 11.4-A viser nye innleggelser med luftveisinfeksjoner for aldersgruppen 0-4 år. Figuren viser at innleggelser av barn var historisk høyt høsten 2021, og kom på et uvanlig tidspunkt. Årsaken var i hovedsak infeksjoner med RS-virus, som særlig rammer barn, se figur 11.3.

Figur 11.4-B viser antall innleggelser med luftveisinfeksjoner blant 65–79 år. Forekomsten i denne aldersgruppen skilte seg ut i en historisk sammenligning vinteren 2021–22. Nedstengningen med omikron og tilbudet om en tredje dose med covid-19-vaksine ga en tydelig reduksjon i luftveisinfeksjoner for denne aldersgruppen, med et bunnpunkt etter nyttår på samme lave nivå som tidligere i pandemien 2020–21.

Figur 11.4-C viser antall innleggelser på sykehus med luftveisinfeksjoner for personer over 80 år. Generelt er innleggelser på grunn av luftveisinfeksjoner høyest i den eldste aldersgruppen, som er sårbare for denne typen sykdom. Under pandemiens første periode 2020–21 var antall innleggelser med luftveisinfeksjoner i denne gruppen historisk lavt. Høsten 2021 var antall innleggelser noe høyere enn årene før, før de falt da regjeringen innførte smitteverntiltak og flere tok oppfriskningsdose.

Note: Figurene måler forekomst av innleggelser i aldersgruppene per 100 000, slik at forekomstene er sammenlignbare på tvers av gruppene. Figurene viser kun forekomsten blant de yngste og de eldste, som er særlige utsatte grupper.

Beredt C19 med data fra Norsk pasientregister

11.2.2 Situasjonen i spesialisthelsetjenesten

For å beskrive situasjonen i spesialisthelsetjenesten høsten 2021 og vinteren 2022 har vi sammenfattet data og beskrivelser på de faktorene som er kjent at påvirker belastningen. Generelt vil den samlede belastningen på sykehusene påvirkes av følgende: Behov for døgnopphold, antall pasienter, liggetid per pasient, sykdomsalvorlighet, krav til ressurser og spesialkompetent personell og behov for smittevern.62

Liggetid og sykdomsalvorlighet blant covid-19-pasienter

Alvorlig covid-19 har et ressurskrevende sykdomsforløp. Ressursbehovet, i form av spesialkompetent personell, øker særlig ved sykdomsforløp som krever intensivbehandling. Utover i november og desember 2021 var det en økning i antall ressurskrevende pasienter med covid-19 som hadde lang liggetid og behov for intensivbehandling. Disse var smittet med deltavarianten, og mange var uvaksinert.

En vanlig intubert intensivpasient krever til enhver tid én intensivsykepleier. Dersom pasienten har lungesvikt kreves flere. Når de ansatte arbeider i fullt verneutstyr er det større behov for avlastning. Også legeteam med anestesi-, intensiv- og infeksjonsmedisinere vil bli involvert. I tillegg kommer personell med spesialkompetanse på det avanserte medisintekniske utstyret, fysioterapeuter og farmasøyter.63

En annen viktig faktor for situasjonen på intensivavdelingene er liggetid. Ifølge Stavanger universitetssykehus har gjennomsnittlig liggetid på intensivavdelinger utenom pandemien vært om lag 2–3 dager.64 I løpet av det første året av pandemien var gjennomsnittlig liggetid for alle innlagte på intensivavdeling på Akershus universitetssykehus 18 dager.65

Situasjonen på intensivavdelingene endret seg i starten av 2022 da omikron ble den dominerende varianten, og risikogruppene hadde fått tilbud om oppfriskningsdose. Pasientene med alvorlig omikron-infeksjon var eldre og hadde kortere innleggelser enn tidligere i pandemien. Samlet ga dette et mindre press på intensivavdelingene.66 Mellom uke 4 og 12 i 2022 ble 291 pasienter lagt inn på intensivavdeling med bekreftet covid-19:

• Medianalderen blant disse var 70 år og 70 prosent var grunnvaksinert.

• Medianliggetid var 2,9 dager og 73 prosent trengte ventilasjonsstøtte.

Til sammenligning, ble 333 pasienter lagt inn i intensivavdeling med bekreftet covid-19 i løpet av uke 35–48 2021, da deltavarianten dominerte:

• Medianalderen blant disse var 61 år og 40 prosent var grunnvaksinert.

• Medianliggetid var 8,9 dager og 85 prosent trengte ventilasjonsstøtte.

Totalt belegg på intensivavdeling

Figur 11.5 viser antall inneliggende pasienter på intensivavdeling med både covid-19 (grønt) og andre diagnoser (blått) fra nyttår 2021. Utover høsten 2021 økte andelen inneliggende med covid-19 relativt til andre pasienter, fra 15 til 25 prosent. Gjennom desember sank totalt antall inneliggende på intensivavdelingene, og andelen med covid-19 økte til høyeste nivå den 25. desember 2021, på om lag 45 prosent. En andel på 45 prosent tilsvarte da 125 inneliggende covid-19 pasienter. I løpet av januar 2022 ble omikronvarianten dominerende og færre pasienter med covid-19 ble innlagt på intensivavdeling. Den 25. januar 2022 var andelen koronapasienter på intensivavdelingene under 25 prosent som da tilsvarte i underkant av 60 pasienter.67

Forstørr bilde

Note: Totalt antall inneliggende pasienter på intensivavdeling i norske sykehus ble under pandemien rapportert daglig til helsedirektoratet frem til 22. mars 2022. Rapporteringen gikk over til registering kun i hverdagen fra sommeren 2021. Den 6. desember 2021 startet man opp igjen med daglige innrapporteringer. Tallene for covid-19-pasienter viser pasienter med påvist SARS-CoV-2, og ikke pasienter med covid-19 som hovedårsak til innleggelsen.

Helsedirektoratet

Andre pasienter uten covid-19

Konsekvensene for de andre pasientene som venter på behandling er også av betydning for en beskrivelse av situasjonen i spesialisthelsetjenesten. På sykehus er det vanlig å skille mellom to ulike pasientgrupper, elektive pasienter og pasienter med behov for øyeblikkelig behandling. Elektive pasienter står på venteliste og kan være hjemme i ventetiden.68 Det mangler tilgjengelige tall nasjonalt og i sanntid om hvordan presset på kapasiteten går utover andre pasientgrupper.

I en situasjon med et økende antall akutte innleggelser er omdisponering av personell gjennom nedskalering av elektiv behandling én av sykehusenes muligheter til å øke kapasiteten for håndtering av det akutte, i tillegg til bruk av ekstra personell og overtid. Elektiv behandling kan utsettes og senere bli innhentet når krisen er over. Konsekvensen og helsetapet av en slik omdisponering vil avhenge av lengden på forsinkelsen og tilstanden til pasienten.

Boks 11.5 Regional fordeling av koronapasienter

Det var et tydelig skifte etter nyttår 2021/22 i både andelen pasienter med covid-19 som trengte intensivbehandling og alvorligheten av sykdomsforløpet, som har betydning for liggetid på intensiv per pasient. Dette skyldtes at pasientene som ble lagt inn høsten 2021 var smittet med den mer alvorlige deltavarianten og pasientene hadde lavere immunitet. Etter desember 2021 var pasientene smittet med omikron. Figur 11.6 viser inneliggende koronapasienter per regionale helseforetak¹ i perioden 1. januar 2021 til 23. mars 2022, fordelt på vanlig sengepost og intensiv. Av de 125 pasientene som var inneliggende på intensivavdeling 23. desember 2021 var 74 prosent innlagt i Helse Sør-Øst, 14 prosent var innlagt i Helse Vest, mens de resterende 12 prosentene fordelte seg likt mellom Helse Nord og Helse Midt-Norge.

Forstørr bilde

Helsedirektoratet

Note: Ved stor smittespredning i samfunnet er det viktig å skille mellom inneliggende pasienter med covid-19 og inneliggende pasienter på grunn av covid-19, det vil si at covid-19 er hovedårsak til innleggelsen. I tall fra Hdir, brukt i figur 11.6, vises tall på alle pasienter med covid-19, uavhengig av om covid-19 var hovedårsak til innleggelsen. I andre tall for innleggelser, som i ukesrapportene fra FHI, gjengis data på innleggelser med covid-19 som hovedårsak.

¹ Spesialisthelsetjenesten er organisert i fire statlig eide regionale helseforetak (RHF), som igjen eier helseforetakene (HF).

En måte å kartlegge situasjonen for andre pasienter er gjennom sammenligning av antall operasjoner utført. Å gjennomføre en operasjon krever intensivsykepleiere, og således de samme ressursene og kompetansen som et alvorlig covid-19-forløp. Helse- og omsorgsdepartementet ba i desember 2021 de regionale helseforetakene om å rapportere ukentlig på gjennomførte og planlagte operasjoner. Bakgrunnen var at HOD ønsket å få en bedre oversikt over pandemiens påvirkning på aktiviteten på sykehusene. Helseforetakene rapporterte også om påvirkning på elektiv behandling i situasjonsrapportene til Hdir tidligere, men da i en tekstlig form, og dermed noe mindre systematisk.

Rapportene til HOD inneholdt en sammenligning av antall operasjoner per uke med tilsvarende uke i 2019 for å si noe om pandemiens påvirkning på driften. Som eksempel viser tabell 11.1 at det var lavere operativ aktivitet i den største helseregionen, Helse Sør-Øst, i ukene før omikron sammenlignet med aktiviteten i 2019. I uke 48 2021 var aktiviteten 11 prosent lavere, og i uke 49 var den 13 prosent lavere enn aktiviteten i 2019. Nedgangen i operasjoner økte ytterligere i uke 50 og 51. Dette er de samme ukene som et høyt antall pasienter ble innlagt på intensivavdeling med påvist covid-19, og strenge kontaktreduserende tiltak ble innført for å begrense belastningen på sykehusene. Tabellen viser tyngre planlagte operasjoner som krever døgnopphold (ikke dagkirurgi).

Koronautvalgets gjennomgang av rapporteringen viser at akutthjelp, barn og kreftpasienter ble skjermet også i denne siste fasen av pandemien.

11.2.3 Situasjonen i kommunal helse- og omsorgstjeneste

Kommunene rapporterte gjennom hele pandemien til statsforvalterne og Hdir om blant annet situasjonsbilde, samfunnskritiske funksjoner, spesielle utfordringer, iverksatte tiltak og mediesaker. Rapporteringen er ment å være en overordnet situasjonsrapport på alle samfunnsområder. Som et supplement til denne rapporteringen utarbeidet Statsforvalterens fellestjenester (STAF) tidlig i 2021 en ny rapporteringsløsning for viktige helseindikatorer i kommunene.69 Hensikten med STAF-rapporteringen var at kommuner, statsforvaltere og myndigheter i lengre vedvarende kriser skulle få informasjon om situasjonen, og ha et bedre grunnlag for vurdering av tiltak på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå.

De forskjellige indikatorene ble presentert i regionale eller nasjonale oversikter ut fra kriteriesettet «god», «utfordrende» og «kritisk» (mørk blå, lys blå og grønn). Rapporteringen gjorde det mulig å følge situasjonsutviklingen over tid.70 De kommunene som svarte at situasjonen var «utfordrende» eller «kritisk» hadde mulighet til å redegjøre i merknadsfelt for situasjonen, og for iverksatte tiltak for å bedre situasjonen.

Totalt antall kommuner som rapporterte varierte i løpet av perioden. Variasjonen og aggregerte tall gjør at man ut fra figuren ikke vet om endringer skyldes at flere kommuner begynner å rapportere, eller om det er reelle endringer hos de samme kommunene.

Helsedirektoratet publiserte ukentlig en rapport om situasjonen i helsetjenesten i landets kommuner.71 Nedenfor vises utvalgte resultater fra disse rapporteringene. Figurene 11.7–11.9 viser utvikling over tid i innrapportert tilgang til personell og kritisk kompetanse, fastlegekapasitet og legevaktkapasitet. Antallet kommuner som rapporterte om utfordrende, eller kritisk tilgang til personell økte mot slutten av 2021. Flere kommuner rapporterte om utfordrende fastlege- og legevaktkapasitet på samme tidspunkt.

Forstørr bilde

Helsedirektoratet

Forstørr bilde

Helsedirektoratet

Forstørr bilde

Helsedirektoratet

Denne rapporteringen siktet mot å styrke nasjonale myndigheters beslutningsgrunnlag. Rapporteringen bidro til å gi myndighetene bedre oversikt over styringsindikatoren «kapasitet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene», men STAF-rapporteringen ville trolig gitt mer nytte om den hadde kommet på plass tidligere. Da hadde man kunnet sammenligne ulike faser gjennom hele pandemien.

11.2.4 Andre faktorer av betydning for kapasiteten

Ut fra situasjonsrapporter ser utvalget at det også var andre faktorer som ble fremhevet som relevante for kapasiteten og belastningen i helsetjenesten. Dette var også indikatorer nasjonale myndigheter la vekt på når de bestemte om tiltak skulle innføres. Faktorene er årsaker til økt belastning som det ikke nødvendigvis finnes nasjonale oversikter over, og den statistikken som finnes er ikke alltid tilgjengelig sentralt. Fravær og slitasje på personell er eksempler på slike faktorer. Utvalget finner at dette har vært noe som gjør det utfordrende å kartlegge situasjonen både i sanntid og i ettertid. Utfordringen kommer til syne i fagetatenes vurderinger av situasjonen. I perioden høsten 2021 – vinteren 2022 er det eksempler på at noe av situasjonsbeskrivelsen var basert på historier om enkelthendelser, som regjeringen i begrenset grad kunne vite om var representative for den helhetlige situasjonen. Dette gjaldt blant annet (i) sykefravær, (ii) opphoping av utskrivningsklare pasienter som kommunene ikke hadde kapasitet til umiddelbart å ta imot, (iii) den psykososiale belastningen på personell ved den vedvarende krisen, samt (iv) tilgang på utstyr, medikamenter og areal.

(i) Sykefravær

Sykefravær på grunn av covid-19, andre luftveisinfeksjoner og smittekarantene ble rapportert som en hovedutfordring i helse- og omsorgstjenestene høsten 2021 og vinteren 2022. Mens sentrale myndigheter hadde data om aktiviteten i helsetjenestene, hadde de langt dårligere oversikt over belastningen på og tilgangen til helsepersonell. Se boks 11.8 for nærmere omtale av det høye sykefraværet vinteren 2021/2022.

Myndighetene visste at sykefraværet var høyt og arbeidstiden hadde økt, men de visste lite om hvordan fraværet fordelte seg mellom kritisk personell (intensivsykepleiere, anestesileger, jordmødre, etc.) i de ulike helseforetakene.72 En ekspertgruppe, nedsatt av kjernegruppen for et bedre kunnskapssystem for håndtering av kriser, skrev at det var mangel på kunnskap om variasjon i sårbarheten som følge av hvem som var fraværende.73 Denne sårbarheten kan være større hvis helseforetak har en stor andel deltidsansatte, pendlere, innleie, mye bruk av overtid, eller flere ansatte med små barn som utsettes for smitte. Ekspertgruppen pekte på at slik kunnskap vil kunne være viktig for å få bedre oversikt over belastningen, og slik sikre nødvendige helsetjenester i en krise.

(ii) Opphoping av utskrivningsklare pasienter

Det er en generell og strukturell utfordring, særlig i perioder med luftveisinfeksjoner, at kommunene ikke alltid har kapasitet til å ta imot utskrivningsklare pasienter. Utvalget erfarer at denne faktoren ble særlig trukket frem som et bidrag til belastningen høsten 2021 og vinteren 2022.

Hdir skrev i situasjonsbeskrivelsen til HOD 17. november 2021 at kapasiteten i sykehusene var påvirket av blant annet at «flere kommuner ikke har tilstrekkelig kapasitet til å ta imot utskrivningsklare pasienter». Direktoratet viste i samme oppdragsbesvarelse til at de kommunale helse- og omsorgstjenestene hadde knapphet på plasser med tilstrekkelig kvalifisert personell til å kunne overta de dårligste utskrivningsklare pasientene fra sykehusene, og at hjemmetjenestene ikke hadde særlig reservekapasitet til å ta seg av flere syke i hjemmene.74 Utvalget har ikke funnet overordnet nasjonal statistikk på denne indikatoren, og kan derfor ikke beskrive omfang eller variasjon over tid i de ulike delene av landet. Dette må ses i sammenheng med styringsindikatoren «kapasiteten i de kommunale helse- og omsorgstjenestene».

(iii) Psykososial belastning på personell

Det var flere uttalelser høsten 2021 om frafall, overtid og høy arbeidsbelastning på helsepersonell. Det finnes ingen løpende statistikk på arbeidstimer i spesialisthelsetjenestene som kunne gi nasjonale myndigheter et sanntidsbilde av belastningen på personell.75 Utvalget erfarer at tjenestene, gjennom planverk og øvelser, er forberedt på akutte og brå kriser, men at det er andre utfordringer knyttet til slitasje på personell, og behandlingsetterslep som oppstår ved langvarige kriser. Ekspertgruppen for samfunnsøkonomiske vurderinger beskrev hvordan belastning på personell er en viktig faktor for kapasiteten i spesialisthelsetjenestene, som kommer i tillegg til etterspørselen etter helsehjelp:

«Belastningen på helsepersonell er avhengig av varigheten. Belastning over lang tid øker risiko for økt sykefravær, oppsigelser, mentalt stress og manglende tid til å etablere eller opprettholde kompetanse. Dette kan igjen føre til ytterligere belastning. Belastningen på personell vil kunne påvirke kapasitet og behandlingskvalitet.

Belastningen gjennom pandemien har vært ujevn, der noen grupper har hatt stor ekstrabelastning over lang tid. I spesialisthelsetjenesten gjelder det særlig personell på infeksjonsmedisinske, lungemedisinske og andre indremedisinske avdelinger, intensiv- og intermediæravdelinger, akuttmottak, pre-hospitale tjenester, mikrobiologiske avdelinger og smittevern, men også andre. Belastningen har vært i form av ekstra-/overtidsarbeid, arbeid med økt risiko for smitte, og arbeid i smittevernutstyr.

Omdisponering av personell i pandemien (til andre arbeidssteder og oppgaver enn de vanligvis gjør), kan også være en belastning for personell.»76

(iv) Utstyr, medikamenter og areal

Mangel på utstyr (blant annet smittevernutstyr og respiratorer), medikamenter og areal kan være en begrensning for helsetjenestene. Utvalget erfarer at dette i hovedsak var en begrensning i den første fasen av pandemien, og ikke lenger var like relevant høsten 2021 og vinteren 2022.77

Boks 11.7 Fraværet i slutten av pandemien

Det er også i normalår generelt høyt fravær i helsesektoren, men vintersesongen 2021–2022 var spesiell. Figur 11.10 viser sykefravær, både legemeldt og egenmeldt i sesongene før og under pandemien. Panel A viser sykefraværet for alle helse- og sosialtjenester, mens panel B viser sykefraværet for alle sektorer og næringer i samfunnet. Panel C og D viser underkategorier i deler av helse- og sosialtjenesten fordelt på kommunale og statlige tjenester. Fra figurene ser vi at fraværet i sesongen 2021–2022 var særegent, både i samfunnet og i helsetjenestene, relativt til tidligere i pandemien og tidligere normalår. Et høyt fravær kan gjøre det vanskelig å holde viktige samfunnsfunksjoner i gang.

Forstørr bilde

Note: De kommunale tjenestene består i hovedsak av sykehjem, hjemmetjenester, fastlegetjenester og legevakter. Kommunale barnehager er også inkludert her. De statlige helse- og sosialtjenestene består i hovedsak av sykehusene.

SSB, tabell 12440.

12 Nasjonale beslutninger og faglige innspill

12.1 Innledning

I dette kapitlet redegjør utvalget for sentrale beslutninger i perioden oktober 2021 til våren 2022. Hensikten med kapitlet er blant annet å belyse ulike faglige råd og politiske avveininger som oppsto i håndteringen, før og etter oppdagelsen av omikronvarianten.

12.2 En sammensatt situasjon og en tiltagende utvikling

Pandemihåndteringen høsten 2021 og vinteren 2022 kjennetegnes av flere raske taktskift, som følge av en tiltagende situasjon med økende press på helsetjenestene, en ny virusvariant og beslutning om frislipp. Utvalget vurderer regjeringens strategivalg ved tre korsveier:

• Før omikronvarianten ble kjent valgte regjeringen å holde et lavt nasjonalt tiltaksnivå.

• Da omikron fikk stor utbredelse i Norge gjennom desember 2021, handlet regjeringen raskt på varsel fra fagetatene om at situasjonen hadde forverret seg.

• Full avvikling av tiltak i februar 2022 var et tydelig signal fra regjeringen om at vi var på vei ut av krisen, selv om viruset fortsatt var til stede, og at samfunnet fremover måtte finne måter å leve med og akseptere spredning.

Forstørr bilde

Note: Den mørke skyggen viser nye covid-19 innleggelser på intensivavdeling og den lyse skyggen viser nye covid-19 innleggelser på sykehus.

12.2.1 Lavt nasjonalt tiltaksnivå før omikron

Press på kapasiteten og sprikende råd om tiltak

Høsten 2021 hadde viruset SARS-CoV-2 fortsatt potensial til å gi betydelig sykdomsbyrde blant de uvaksinerte og de eldste, til tross for høy vaksinedekning i befolkningen. Det var deltavarianten som på dette tidspunktet ga en økning i innleggelser med covid-19. Prinsippene for håndteringen stod fast. Tiltak skulle baseres på kunnskap og erfaring, være målrettet, samordnet og balansert – samtidig som hensynet til risikogruppene skulle ivaretas og samfunnsøkonomiske konsekvenser vektlegges. Likevel var det flere forhold som gjorde situasjonen utfordrende.

At situasjonen var uvanlig, og skilte seg fra tidligere faser i pandemien, hadde sammenheng med at samfunnsaktiviteten etter gjenåpningen 25. september 2021 var tilbake til normalen, og infeksjonssykdommer hadde større potensial for å påvirke befolkningen etter en lang periode uten særlig eksponering for ulike virus. Dette har blitt omtalt som immunitetsgjeld, og ble observert i en rekke land med lang og omfattende nedstengning under pandemien. I oppdragsbesvarelsene levert til HOD 17. november ga Helsedirektoratet (Hdir) følgende vurdering av situasjonen i primær- og spesialisthelsetjenestene:78

«Primærhelsetjenesten

Helsedirektoratet vurderer kapasiteten i primærhelsetjenesten til å være utfordret i mange kommuner grunnet full gjenåpning, samtidig nedskalering av generelle tiltak mot pandemien, en pågående fastlegekrise, sykepleiemangel og stort press på helsepersonell og andre som er sentrale i krisehåndteringen.

Spesialisthelsetjenesten

Helsedirektoratet vurderer kapasiteten i spesialisthelsetjenesten til å være utfordret ved de fleste helseforetakene, stedvis svært utfordret. Flere sykehus melder at de allerede har tatt ned elektiv virksomhet. Hvis smittetrenden ikke snur, vurderer Helsedirektoratet at det er høy risiko for at spesialisthelsetjenesten overbelastes innen kort tid, og pasienter kan stå i fare for å ikke få nødvendig helsehjelp. Situasjonen er alvorlig.»

Beskrivelsene viser at Helsedirektoratet oppfattet den samlede kapasiteten som stedvis utfordret og alvorlig for helseforetakene i midten av november. For kommunene viste de blant annet til at dette skyldtes fastlegekrisen og sykepleiermangel, og for spesialisthelsetjenesten var begrunnelsen nedtrekk i elektiv behandling ved flere sykehus. Den dystre situasjonsbeskrivelsen ble ledsaget av en anbefaling om endring til en mer «proaktiv strategi» nasjonalt for å bedre beskytte kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten.

Hdir argumenterte for at TISK (testing-isolasjon-smittesporing-karantene) igjen burde bli en sentral del av strategien nasjonalt og at nasjonale myndigheter på nytt burde gi nasjonale råd og eventuelle regler. Dette innebar blant annet smittekarantene for husstandsmedlemmer og bruk av munnbind og lokalt koronasertifikat.

I kapittel 11 drøfter utvalget utfordringer med å kartlegge og sammenfatte den samlede situasjonen i helse- og omsorgssektoren nasjonalt i denne perioden. Utvalget går der gjennom tilgjengelig statistikk som beskriver deler av situasjonsbildet. I tillegg har departementene rapportert på tilstanden for de kritiske samfunnsfunksjonene i denne perioden. HOD rapporterte status på samfunnsfunksjonsområdet «Helse og omsorg». I rapporteringen fra 18. november 2021 ble helse og omsorgsområdet med underpunktet «evnen til å yte helsetjenester», vurdert til «Grønn» med følgende beskrivelse:

«Per i dag er det ikke meldt om utfordringer som svekker den helhetlige evnen til å yte spesialisthelsetjenester, men det rapporteres om at flere av RHF-ene har noe redusert drift og kapasitet som følge av høyt smittetrykk og problematisk bemanningssituasjon.»79

Koronautvalget har fått tilgang på interne referater fra møter mellom RHFene og HOD i denne perioden. Hovedinntrykket er at situasjonen høsten 2021 var utfordrende, og særlig presset i enkelte regioner, men at den ble vurdert som håndterbar.

Vanskelige avveininger høsten 2021, før omikron

Det var en oppfatning at forslaget fra Hdir, om å gjeninnføre nasjonale smitteverntiltak i november 2021, skjøv på grensen for å regulere befolkningens adferd med hjemmel i smittevernloven. Tidligere i pandemien hadde utgangspunktet for inngripende tiltak vært at befolkningen ikke hadde hatt mulighet til å beskytte seg gjennom vaksinasjon. Men, høsten 2021 var vaksinedekningen blant voksne på over 90 prosent og det var god tilgang på vaksiner. I de faglige innspillene problematiserte Folkehelseinstituttet (FHI) forholdsmessighetsvurderingen ved å innføre kontaktreduserende tiltak på samfunnet etter at befolkningen var vaksinert. De pekte blant annet på at befolkningsrettede smitteverntiltak var lite målrettet for å avbøte ressursmangel i helsetjenestene.80

Den pressede situasjonen i helsetjenestene høsten 2021 inneholdt flere vanskelige avveininger. På den ene siden hadde befolkningen fått tilbud om vaksiner, virusets egenskaper var bedre kjent og tjenestene hadde bedre erfaring med å behandle covid-19 pasienter. På den andre siden var det fortsatt høy belastning på primær- og spesialisthelsetjenesten som følge av flere samtidige luftveisepidemier og andre årsaker som blant annet fravær, utskrivningsklare pasienter og mangel på personell. Det var også forventet bølger med økende smitte utover høsten og vinteren, også av andre luftveisvirus enn covid-19, som kunne medføre et ytterligere press.

I de faglige grunnlagene fra tidlig i november 2021 skrev FHI at det i kommuner med lite smitte ikke var «rimelig, nødvendig eller forholdsmessig» med strengere smitteverntiltak.81 Ifølge instituttet burde den nasjonale epidemien bli håndtert med enkle nasjonale råd i bunn, og noen lokale tiltak i områder med press på helsetjeneste: «denne ordningen reduserer tiltaksbyrden og er særlig relevant når belastingen på helsetjenesten er ulik i landets kommuner».82

Instituttet spilte inn til departementet at på gjeldende tidspunkt burde en oppdatert strategi reflektere at covid-19 kun var én del av utfordringene i helsetjenestene. Belastningen fremover ville i tillegg til luftveisvirus, dreie seg om økt sykefravær hos helsepersonell og deres barn, færre tilgjengelige vikarer fra utlandet samt utfordringer knyttet til utskrivningsklare pasienter fra sykehus til kommuner med fulle sykehjem. De skrev videre at i en slik sammensatt situasjon var det «vanskelig å bestemme kontaktreduserende tiltak med hjemmel i smittevernloven ettersom det kreves at den aktuelle sykdommen er en «allmennfarlig smittsom sykdom».»83 FHI skrev at dersom tiltak ble innført på det tidspunktet måtte de begrunnes politisk, fordi de manglet et smittevernfaglig grunnlag:

«Det er hovedsakelig et verdimessig og økonomisk, og dermed et politisk spørsmål, om inngripende tiltak i samfunnet skal benyttes for å redusere den samlede belastningen på helsetjenesten dersom det grunnleggende problemet er at er helsetjenesten er for lite robust.»84

Ethvert smitteverntiltak må ha grunnlag i lov og oppfylle smittevernlovens krav. Innspillet fra FHI handlet om hvorvidt svikt i helsetjenestens kapasitet på grunn av andre faktorer enn covid-19, kunne være en begrunnelse for smitteverntiltak.

Det var også et politisk press fra opposisjonen om å innføre nasjonale smitteverntiltak høsten 2021. I Politisk kvarter 26. november uttalte Høyre at regjeringen var «uten en klar og tydelig koronastrategi».85 I Stortinget 30. november kommenterte Erna Solberg på Jonas Gahr Støres redegjørelse om håndtering av pandemien. Solberg sa hun forventet en regjering som var mer «frempå» og handlet raskere: «I tre uker har Helsedirektoratets råd om munnbind og smittekarantene ligget på regjeringens bord uten oppfølging før i dag. I tre uker har bønnene om tydeligere råd og føringer fra kommunene og statsforvaltningene ligget på regjeringens bord uten at de har fått svar før nå.»86 Samme dag var det debatt i Dagsnytt 18 hvor Høyre anklaget regjeringen for å være trege med koronatiltak.87

Fra faglig uenighet til samstemt anbefaling om omikron

Den faglige uenigheten mellom Hdir og FHI, om situasjonen i helsetjenestene var en tilstrekkelig begrunnelse for nasjonale smitteverntiltak høsten 2021, førte til at FHI anbefalte at det ble satt ned en ny ekstern ekspertgruppe. De ønsket at den nye gruppen skulle gjøre oppdaterte vurderinger, der samfunnsøkonomiske og folkehelsemessige konsekvenser av pandemien, tiltakene og belastningen på helsetjenestene skulle ses på samlet.88 Oppfordringen fra FHI gir inntrykk av at det på dette tidspunktet var behov for tilleggsvurderinger fra en uavhengig tredjepart med et bredere perspektiv, for å balansere de sprikende rådene fra de to etatene.89

Omikronvarianten ble oppdaget noen dager etter disse vurderingene fra fagetatene. Det forandret situasjonen, og uenigheten om nasjonale tiltak var ikke lenger relevant. Med omikron ble regjeringens grunnlag for å innføre tiltak igjen endret til å handle om usikkerhet, som i tidligere perioder av pandemien.

I forklaringen til Koronautvalget viste departementsråd Lofthus til at omikronutbruddet på Aker Brygge var et skifte i det mønsteret som hadde utkrystallisert seg gjennom pandemien mellom Hdir og FHI. Gjennomgående hadde Hdir vektlagt beskyttelse av kapasiteten i helsetjenesten når de pekte på behov for smitteverntiltak. Det medførte at Hdir, i motsetning til FHI, ønsket innføring av nasjonale tiltak høsten 2021. Men med omikronutbruddet vurderte begge etatene at strengere tiltak var nødvendig: «Men akkurat da omikron kom, opplevde vi for første gang at FHI også var veldig usikre på situasjonen […]».90

Regjeringens beslutninger

Høsten 2021, før omikronvarianten ble kjent, besluttet regjeringen at hver enkelt kommune hadde ansvar for å vurdere og eventuelt innføre tiltak tilpasset den lokale situasjonen. Regjeringen valgte å ikke innføre nasjonale smitteverntiltak rettet mot befolkningen i denne perioden, selv om Helsedirektoratet rapporterte om et økende press på helse- og omsorgstjenestene.

Koronautvalget mener at regjeringen tok en riktig beslutning ved å holde et lavt nasjonalt tiltaksnivå, med primært lokal håndtering av smitteutbrudd, i perioden oktober-november 2021, før den første omikronvarianten ble kjent.

Nasjonale smitteverntiltak ville påført en uforholdsmessig stor byrde på områder med lavt smittetrykk. Situasjonen høsten 2021 var ulik på tvers av landet. Noen steder var helsetjenestene utfordret, noe som kunne begrunne lokale tiltak der det var smitteutbrudd. Årsakene til belastningen i helse- og omsorgstjenestene var sammensatt og ikke kun forårsaket av covid-19. Koronautvalgets kartlegging i kapittel 11 viser at i enkelte tilfeller var årsakene strukturelle og kjente problemer fra før pandemien, som at enkelte kommuner manglet fastleger eller ikke hadde ressurser til å ta imot utskrivningsklare pasienter. Smitteverntiltakene som ble vurdert innført nasjonalt høsten 2021, ville ikke vært målrettet for å løse problemer som ikke var forårsaket av smittetrykket. Utfordringene høsten 2021 viser at grunnkapasiteten er sentral for krisehåndtering. Det viser også hvor viktig det er med oversikt over årsakene til kapasitetsutfordringene i helse- og omsorgstjenestene, blant annet gjennom sentral statistikkproduksjon i sanntid, for å finne gode og raske løsninger.

Foto: Torstein Bøe, NTB

12.2.2 Gradvis opptrapping

Tiltak trappes opp i møte med omikron

Da omikronvarianten ble kjent, valgte regjeringen å først innføre tiltak som var ansett som lite inngripende. Regjeringen anbefalte at det burde bli gjort lokale vurderinger av behovet for jevnlig testing blant elever, mer bruk av hjemmekontor og nasjonal anbefaling om munnbind. De nasjonale reglene var i første omgang rettet inn mot de med bekreftet smitte, i form av isolasjon og mulighet for test istedenfor karantene. I redegjørelsen for Stortinget 30. november viste statsminister Støre til at regjeringen vurderte det som ikke forholdsmessig på dette stadiet å iverksette en nedstengning av samfunnsaktivitet:

«I dagens situasjon mener regjeringen at det ikke er riktig, eller forholdsmessig, å be alle holde seg hjemme, stenge ned kultur- og fritidstilbud eller å gå over til digital undervisning. Nedstengningens pris er godt dokumentert og svært høy, både økonomisk og sosialt, og er ikke forholdsmessig i dagens situasjon.»91

I dagene etter denne redegjørelsen ble smittesituasjonen forverret. I ulike forklaringer til Koronautvalget kom det frem at den raske utbredelsen fra smitteutbruddet på Aker Brygge hadde vesentlig betydning for vurderingene om behov for tiltak, sammen med en økning i antallet inneliggende på intensivavdeling med deltavarianten. Departementsråd Lofthus i Helse- og omsorgsdepartementet uttalte blant annet:92

«Så vi hadde egentlig mest en følge-med-holdning, hvor vi ikke rakk å komme dit hen at vi hadde mange tydelig anbefalinger på at nå måtte det iverksettes tiltak, før omikron ble kjent. Det var først når omikron kom på toppen av det hele, og usikkerheten rundt omikron, som gjorde at vi iverksatte tiltak og etter hvert strenge tiltak.»

Fra å være avventende og anbefale en lokal tilnærming, fikk forverringen av det samlede situasjonsbildet FHI til å snu i sine anbefalinger. Utover i desember anbefalte instituttet gradvis en opptrapping av de nasjonale tiltakene. De viste til at Aker Brygge-utbruddet på det tidspunktet var det største kjente utbruddet i Europa med en ny ukjent virusvariant, og at å forsinke spredningen var i overensstemmelse med regjeringens målsetning. Utbruddet på Aker Brygge er omtalt i avsnitt 2.8.2. FHI ga råd om at de nasjonale tiltakene som var innført ut fra et «føre-var prinsipp» burde gjelde for kun fire uker, og revideres etter to uker.93 Instituttet understreket også i hvert faglige råd gitt i denne perioden, at vaksiner var det viktigste tiltaket og at tempoet i vaksineringen måtte øke.

Regjeringen responderte raskt ved tegn til forverring

Beslutningsprosessen ble fremskjøvet for å raskere respondere på råd fra fagetatene, og 13. desember 2021 innførte regjeringen nye og enda strengere tiltak.94 Som påpekt av både fagetatene og i et r-notat fra helse- og omsorgsministeren, hadde det ikke gått lang nok tid mellom tiltakene som ble satt i verk torsdag 9. desember og regjeringskonferansen mandag 13. desember til å kunne observere eller vurdere de iverksatte tiltakenes effekt.

Gjennom helgen 11–12. desember, mellom de to regjeringskonferansene, hadde FHI og Hdir levert nye oppdragsbesvarelser med oppdaterte situasjonsforståelser til HOD. I forklaringen til Koronautvalget viste Lofthus til vendingen i oppdragsbesvarelsen 576 hvor det ble tydelig at etatene var usikre på om tiltakene som ble anbefalt var tilstrekkelige. FHI beskrev her situasjonen med større alvorlighet, en tydelig endring fra tidligere besvarelser den høsten:

«Det haster med å bremse epidemien med betydelige tiltak og mer vaksinasjon slik at ikke omikronvarianten forårsaker en epidemibølge som gir enorm sykdomsbyrde og fullstendig overbelaster helsetjenesten.»95

I situasjonsbeskrivelsen pekte FHI på en rekke handlingsalternativer og at «disse må vurderes raskt, og beslutninger må tas raskt» og at sen handling kunne gi «store negative effekter for samfunnet, ikke bare for helsetjenestene i sykehus og kommuner.» Bekymringen var at det kunne gå flere uker før effekten av tiltak ble virksomme, og det var ingen sikre tegn på at situasjonen var i ferd med å snu. Ifølge fagetatene kunne konsekvensene av å vente for å se an virkningen bli alvorlige: «Når situasjonen er usikker og konsekvensene potensielt svært alvorlige, kan det være nødvendig å handle uten sikker kunnskap om alle konsekvenser.»96

I kongelig resolusjon av 14. desember begrunnet regjeringen behovet for å raskt innføre ytterligere tiltak med at «smittesituasjonen nå beskrives av FHI som så alvorlig og raskt eskalerende at risikoen ved å avvente iverksettelse av forsterkede tiltak vurderes som betydelig.»

Gjennom helgen 11–12. desember hadde embetsverket i HOD skrevet en rekke utfyllende notater til regjeringskonferansen, som ble sendt ut til departementene tidlig mandag morgen. De forskriftsfestede tiltakene ble fastsatt i statsråd 14. desember og trådte i kraft ved midnatt 15. desember. Det ble blant annet innført strengere regler for arrangementer, uteliv for voksne, i kulturlivet og på organiserte fritidsaktiviteter. Også tiltak rettet mot barn og unge ble innført, som gult nivå i barnehager og barne- og ungdomsskoler, rødt nivå i videregående skoler og anbefalinger om redusert sosial kontakt gjennom fritidsaktiviteter. Munnbind ble påbudt på arrangementer innendørs, og det ble anbefalt å unngå bruk av kollektivtrafikk.

Foto: Helse- og omsorgsdepartementet.

Utvalgets vurdering

Koronautvalget erfarer at årsaken til hastverket og fremskyndede beslutningsprosesser 7. og 13. desember, var sammensatt. Beslutningen om de strenge tiltakene gjennom desember handlet ikke kun om usikkerhet rundt omikronvarianten, men også om situasjonen i kommunene og belastningen i primærhelsetjenesten.

Utvalget vurderer at gitt det økende alvoret i situasjonen og klar beskjed fra fagetatene om at strengere tiltak var nødvendig, viste regjeringen evne til å handle raskt. Håndteringen viser også at det ble trukket på erfaring fra tidligere i pandemien, med tydelige begrunnelser og mer systematisert omtale av tiltakenes byrde i beslutningsgrunnlagene. Dagen etter pressekonferansene 7. og 13. desember ble tiltakspakkene behandlet i statsråd. Slik viste regjeringen økt bevissthet om Grunnlovens krav om statsrådsbehandling av «saker av viktighet». Dette var noe Koronakommisjonen hadde påpekt i sin første rapport.

12.2.3 Avslutning av krisen

Grunnlaget for tiltak endres etter nyttår

Da omikron ble erklært for en bekymringsvariant 26. november 2021, var FHI tidlig ute med å understreke behovet for en begrunnelse av smitteverntiltakenes langsiktige formål. I det faglige rådet, før det var kjent at omikron allerede spredte seg innenlands, skrev FHI følgende om målsetningen for tiltak gitt en slå-ned-strategi:

«Dersom utviklingen viser at det blir uunngåelig at omikronvarianten overtar for deltavarianten og særlig dersom den gir mer alvorlig sykdom, må det vurderes om vi skal forsøke å forsinke den innenlandske spredningen gjennom å slå ned alle utbrudd med varianten. Dette kan være nyttig dersom man ønsker å forsinke det uunngåelige. Da må man ha et formål med denne forsinkelsen, og dette formålet må være så viktig at kostnadene med en slik slå ned-strategi kan forsvares.»97

Fra omikronvarianten ble kjent og til 13. januar 2022 fikk 1,8 millioner nordmenn en ny vaksinedose. Den påfølgende måneden ble det satt ytterligere 725 000 nye doser. I slutten av januar var det mindre grunnlag for å holde på de kontaktreduserende tiltakene i samfunnet. Andelen vaksinerte og immuniserte gjennom naturlig infeksjon var høy, og det var ikke knapphet på vaksiner. Ingen måtte vente på å få tilbudt vaksine slik tilfellet var ved tidligere gjenåpninger i pandemien. FHI hadde også tidligere skrevet at det per 9. januar var en indikasjon på at omikron i mindre alvorlig grad ville belaste helsetjenesten på grunn av redusert behov for respiratorbehandling.98

Fraværet ble den største bekymringen

I starten av januar 2022 var Helsedirektoratet og FHI i hovedsak enige om å anbefale en videreføring av gjeldende tiltaksnivå, men med noen justeringer. FHI skrev i det faglige grunnlaget at innretningen på tiltakene burde bli tilpasset den nye situasjonen:

«Tiltakene burde justeres for å være bedre tilpasset aktiviteten etter ferien. Tiltakene innført 15.12 var ment for en eskalerende situasjon og potensielt stor alvorlighet i en tid med mange sosiale samlinger som juleavslutning, julebord og juleselskaper. Kontakthyppigheten og mobiliteten i befolkningen er annerledes i januar sammenlignet med julehøytiden.»99

Helsedirektoratets vurdering av situasjonen i helse og omsorgstjenestene 9. januar 2022 var fortsatt bekymringsfull:

«Helsedirektoratet vurderer at helsetjenesten i kommunene ikke vil kunne håndtere den forventede omikronbølgen uten at det har negative konsekvenser for i tilbudet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene for sine innbyggere. […] Det er utfordrende drift ved flere av helseforetakene i alle helseregioner, noe som skyldes generelt høyt pasientbelegg ved avdelingene kombinert med høyt sykefravær blant ansatte og mangel på kvalifisert personell. […] Helsedirektoratet vurderer at spesialisthelsetjenesten ikke vil kunne håndtere den forventede omikronbølgen uten å redusere i tilbudet til sine pasienter. Helsedirektoratet anbefaler at man er forberedt på å ta i bruk helseberedskapsloven dersom det er nødvendig.»100

Et internt møtereferat fra et situasjonsmøte mellom de regionale helseforetakene, FHI, Hdir og HOD noen få dager etter, ga et mindre alvorlig bilde. Status i regionene ble kort oppsummert med følgende 12. januar 2022:101

• «Helse Sør-Øst: Relativ stabilt. Enkelte sykehus er overfylt, men det skyldes andre årsaker enn covid-19.

• Helse Vest: Ikke noe å tilføye. Lavere antall innleggelser. Stabilt, men flere langliggere. Opptar igjen elektiv virksomhet, men er samtidig avventende.

• Helse Midt-Norge: Stabil situasjon.

• Helse Nord: Ikke noe å melde.»

På regjeringskonferansen 13. januar besluttet regjeringen å videreføre det nasjonale tiltaksnivået med enkelte justeringer. I kommunikasjonen utad la regjeringen vekt på at situasjonen var annerledes til tross for økende smitte: «Flere er vaksinert, vi har flere selvtester og vi vet langt mer om omikron».102Utvalget erfarer at argumentet for å beholde kontaktreduserende tiltak i samfunnet etter 13. januar i hovedsak var for å unngå høyt fravær og at for mange ble syke samtidig.

Helse- og omsorgsministeren viste til at situasjonen i den kommunale helse- og omsorgstjenesten var presset grunnet mangel på personell og fravær, men at situasjonen i spesialisthelsetjenesten i større grad var «håndterbar, men også der er det utfordringer grunnet sykefravær hos de ansatte.»103 I kommunikasjonen bestemte regjeringen å legge vekt på at fravær var en del av begrunnelsen:

«[…] vi må unngå at for mange blir syke samtidig. Helsetjenesten må ikke bli så overbelastet at de som trenger det, ikke får den behandlingen eller omsorgen de har krav på. Alle virksomheter må forberede seg på et høyt sykefravær. Det må legges planer for å opprettholde mest mulig normal drift i en krevende situasjon.»104

Finansministeren påpekte i merknad til regjeringsnotatet at koblingen mellom koronasmitte og alvorlig sykdom langt på vei var brutt og at det derfor var særlig viktig med en klar og konkret begrunnelse for å pålegge befolkningen strenge smitteverntiltak.

Forskning- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe skrev en lengre merknad med bakgrunn i at det stadig ble stilt mer kritiske spørsmål i offentligheten om regjeringens kunnskaps- og beslutningsgrunnlag. For å opprettholde tilliten til regjeringens krisehåndtering foreslo forskning- og høyere utdanningsministeren at det burde gjøres bredere konsekvensutredninger:

«Det er et politisk ansvar å vurdere de samlede tiltakene og hvordan det påvirker befolkningen som helhet, så vel som de ulike delene av samfunnet. Da er vi avhengig av et bedre kunnskapsgrunnlag enn det vi har her.»105

Sprikende råd om tempo i avviklingen

De neste fire ukene ble det gjort gradvise lettelser. Etter 20. januar 2022 ble det åpnet for mer publikum på arrangementer, og 24. januar ble det åpnet for at daglig testing kunne erstatte smittekarantene. Innreisekarantenen ble avviklet samme dag. 1. februar ble de fleste tiltakene fjernet, enkelte regler ble endret til anbefalinger. Blant annet ble skjenkestopp etter klokka 23.00 fjernet sammen med kravet om registering av gjester.

Den gjentagende begrunnelsen for å holde kontroll på smitten i denne perioden var for å unngå at samfunnet stoppet opp på grunn av høyt fravær, i tillegg til argumentet om at det fortsatt var behov for å overvåke situasjonen.

Utvalgets gjennomgang av de faglige innspillene viser at etter nyttår hadde Hdir en større tilbøyelighet til å argumentere for at tiltak skulle videreføres, mens FHI i større grad anbefalte avvikling. Finansministeren argumenterte også for å avvikle tiltak tidligere, og pekte blant annet på at kravet om en meters avstand hadde en stor samfunnskostnad.

I februar 2022 hentet regjeringen også inn faglige vurderinger fra ekspertgruppen for samfunnsøkonomiske vurderinger. Gruppen argumenterte for lettelser av tiltak, hvor rask avvikling av tiltak ville gi en samfunnsgevinst fordi perioden med høy belastning på grunn av smitte og fravær ville bli kortere, og det ville innebære større samfunnskostnader om man forlenget perioden med fravær og høy tiltaksbyrde.106

Det tok en måned fra det ble klart at omikron var mindre alvorlig enn delta, til regjeringen bestemte at alle forskriftsfestede smitteverntiltak skulle oppheves lørdag 12. februar kl. 10.00. Årsaken til at tiltakene ble gradvis avviklet var for å holde kontroll på smittespredningen og at ikke for mange ble smittet samtidig. De gjenværende tiltakene var krav om munnbind der det ikke var mulig å holde avstand, anbefaling om én meter avstand og plikt til isolasjon ved sykdom. I forklaringen til Koronautvalget kommenterte statsforvalter i Rogaland og tidligere helse- og omsorgsminister, Bent Høie, regjeringens beslutning om å avvikle tiltakene:

«Det at man gjenåpnet 12. februar og ikke drøyde et par uker til, vil jeg også trekke frem som et veldig stort pluss.»

Utvalgets vurdering

Utvalget finner at argumentet for å beholde tiltakene etter nyttår i 2022, når det var kjent at sykdomsalvorligheten ved omikron var lavere enn for delta og immuniteten var høy, i hovedsak var for å unngå at for mange ble syke samtidig. Myndighetenes bekymring i 2022 handlet i større grad om at fraværet ville gjøre det utfordrende å tilby samfunnskritiske tjenester, og i mindre grad om sykdomsalvorlighet. Dette oppfatter Koronautvalget at var en ny dreining i argumentasjon for inngripende smitteverntiltak. Tidligere i pandemien var hovedbegrunnelsen å unngå at for mange samtidig trengte helsehjelp, slik at sykehusene ble overbelastet. Istedenfor mange ressurskrevende pasienter var det nå tilgang på personell som ble sårbarheten. Samtidig var smittekarantenen, som var blant de tiltakene som ble videreført etter nyttår, medvirkende til at fraværet ble høyt. Da fikk man en situasjon der det som skulle redusere fraværet, samtidig bidro til å øke fraværet. Den sene avviklingen av de omfattende karantenereglene viste at det var mindre samsvar mellom begrunnelse for, og utforming av smittekarantene etter 13. januar, se omtale i avsnitt 12.3.1.

Utvalget mener det var riktig at samtlige tiltak ble avviklet 12. februar 2022. Så lenge det er mulig å tilby befolkningen ytterligere beskyttelse, enten gjennom oppfriskningsdoser eller oppbygging av kapasitet, har smitteverntiltak rettet mot befolkningen en god begrunnelse. I slutten av januar 2022, når alle hadde fått tilbud om vaksinasjon og virusets lavere alvorlighetsgrad var avklart, ble det mindre grunnlag for å opprettholde og videreføre tiltakene.

12.3 Beslutninger på utvalgte tiltaksområder

For å ytterligere belyse myndighetenes håndtering i perioden, har utvalget valgt å trekke frem noen sentrale tiltaksområder og beslutninger innenfor disse områdene. Hensikten med delkapitlet er blant annet å belyse ulike faglige og politiske avveininger som oppsto i håndteringen av omikronvarianten. Dette gjelder:

• oppfølgingen av TISK-strategien og innkjøp av antigen-hurtigtester til selvtesting,

• innreisetiltak,

• trafikklysmodellen og beslutningen om å innføre nasjonalt rødt nivå i videregående skoler,

• innenlands koronasertifikat,

• bruk av matematisk modellering.

Disse temaene har vært særlig mye diskutert både i offentligheten og i de faglige beslutningsgrunnlagene i perioden utvalget har sett på. Regjeringens beslutninger i disse sakene gir et innblikk i håndteringen av pandemien i denne siste fasen, inkludert hva som var de faglige innspillene og hvilke dilemmaer regjeringen stod overfor.

12.3.1 TISK-strategien og selvtester

Innkjøp av selvtester og hyppige regelverksendringer

Prioritering og innkjøp av tester fikk betydning for tiltakenes varighet og belastningen på samfunnet i omikronperioden. Knapphet på selvtester førte til forlengede regler om lengden på smittekarantenen etter nyttår, noe som bidro til det høye fraværet vinteren 2022. Det påvirket også valg av nivå i trafikklysmodellen som fikk konsekvenser for skolehverdagen til elever i videregående opplæring.

En gjennomgang av regjeringens TISK-strategi høsten 2021 og vinteren 2022 viser at reglene ble hyppig endret i løpet av en relativt kort periode, og at det til tider var utfordrende for befolkningen å holde seg oppdatert på gjeldende regler, både nasjonalt og lokalt. Når hyppig endring, differensiering mellom varianter og mange unntak gjør at befolkningen mister oversikt, kan det gå utover etterlevelsen og føre til redusert smitteverneffekt. På den annen side er differensiering ment å lette på tiltaksbyrden for noen. Det vil ofte være en avveining mellom valg av enkle regler som er lette å formidle, men rammer alle, og et mer komplisert regelverk som er vanskeligere å formidle, men som gir noen unntak. Denne avveiningen vil også gjelde andre smitteverntiltak.

Testing

Testkapasitet og tilgang på tester, enten profesjonelt eller i privat regi, er kjernen i TISK-strategien og dermed en viktig infrastruktur i pandemihåndteringen. Gjennomføring av testing endret seg fundamentalt gjennom pandemien. Fra tidlig i 2020 hvor det var krav om henvisning fra lege for å bli testet av helsepersonell, til generelt god tilgang på selvtester i 2022, både kommersielt og gratis gjennom kommunene.

Testing er et effektivt smitteverntiltak ved at smitteførende personer blir oppdaget og isolert, samtidig som varsling av nærkontakter kan bidra med å redusere videre smittespredning. Tester kan holde samfunnet mer åpent under en pandemi fordi de bidrar til tidlig avdekking av smitte.

Hdir har hatt ansvar for å skaffe og sende ut tester til kommunene. FHI bidro med smittevernvurderinger og råd om testbruk både til lokale og nasjonale myndigheter.

At det utover i pandemien ble mulig å erstatte dyp neseprøve (PCR-testing) med bruk av selvtester ga store ressursbesparelser. Selvtesting kunne avløse helsepersonell, ansatte i kommunene, på teststasjoner og laboratorier, samtidig som det var tidsbesparende for befolkningen. Selvtester, også kalt antigen-hurtigtest, kunne brukes både i smittevernarbeidet i offentlig regi, og av privatpersoner på eget initiativ. Det at selvtesting kunne erstatte karantene, og slik redusere fravær fra skole, utdanning og arbeidsliv, var også verdifullt i et samfunnsperspektiv. Folkehelseinstituttet gjentok gjennom høsten 2021 og vinteren 2022, fra før omikron var kjent, at det var behov for god tilgang på selvtester og understreket samfunnsnytten ved å erstatte karantene med test:107

«Testing med antigen hurtigtester anses som et svært nyttig og lite inngripende tiltak av stor verdi for å kontrollere pandemien gjennom vintersesongen vi nå står overfor. Det bør derfor sikres god tilgjengelighet av antigen hurtigtester gjennom vinteren og i første halvdel av 2022 til bruk i smittesporingsarbeidet. I tillegg bør det sikres en solid ekstra beholdning på nasjonalt lager, til bruk ved uforutsette behov.»108

Tilgang på selvtester

Tilgang på selvtester ble diskutert i offentligheten også ved gjenåpningen i september 2021. Etter sommerferien fikk for sen utsendelse av tester til kommunene betydning for blant annet skolestart. Assisterende direktør i Helsedirektoratet, Espen Rostrup Nakstad, uttalte til VG at tross forsinkelser, var det god tilgang på tester i begynnelsen av september 2021:

«Selve tilgangen på hurtigtester har heldigvis vært god det siste halve året. Cirka 10 millioner hurtigtester har blitt sendt ut så langt, hvorav mer enn to millioner som kan brukes som selvtester av elevene selv, og bare en liten andel av disse testene har så langt blitt brukt. Likevel legger vi planer for bestilling av flere tester, ettersom forbruksmønsteret ser ut til å bli høyt.»109

Kort tid etterpå, 8. september, uttalte Nakstad til VG at kommunene bestilte «massive mengder hurtigtester – selv om det ikke trengs» og at de stod i fare for å gå tomme på det nasjonale lageret om det fortsatte slik.110 Skolestart, økende smitte i samfunnet og det at test kunne erstatte karantene gjorde at etterspørselen hadde økt betydelig.

Fra august 2021 hadde Helsedirektoratet måttet stenge for bestillinger og i stedet organisere fordelingen av tester til kommunene. Direktoratet beskrev situasjonen og den økte etterspørselen med at «det var få insentiver til moderasjon i bestillinger og tendenser til hamstring i tjenesten, noe likt man så ved mangelsituasjonen med smittevernutstyr ved pandemiens start.»111

I det samme oppdraget, sendt 28. september, skrev Hdir at det ikke lenger var et problem med global mangel på tester, og at anskaffelsesreglementet var en større utfordring enn manglende tilbud i markedet. De la også vekt på at store anskaffelser tok tid. Senere den høsten ble knapphet på tester i det internasjonale markedet igjen en utfordring, når samtlige land forsøkte å begrense smittespredningen med omikron.

I et brev av 13. oktober til kommunene skrev Hdir at de hittil hadde fordelt 4 millioner selvtester og anskaffet ytterligere 6,4 millioner tester.112 Testene ankom i pakker på fem, slik at det kun var tilgjengelig 1,3 millioner testpakker i kommunene frem til nyttår. I brevet skrev direktoratet at det ikke var planlagt ytterligere anskaffelser av selvtester i 2021 og at kommunene derfor burde «planlegge og prioritere bruk og utdeling av testene ut fra dette». Etter en delleveranse i oktober skulle bestilling av selvtester gå gjennom Statsforvalteren, og ikke Helsedirektoratet.

Lenger utpå høsten, i takt med økende smitte, ble testmangelen mer presserende. Koronautvalget har fått tilsendt dokumentasjon fra HOD og Hdir som beskriver utviklingen. Departementet viste til at anskaffelser ble gjennomført raskt:

«Helsedirektoratet hadde rom for å gjennomføre ytterligere anskaffelser av tester dersom det ble ansett som formålstjenlig, og anbefalingen om ytterligere anskaffelser ble fulgt opp svært raskt. HOD hadde tett kontakt med Helsedirektoratet, FHI, statsforvalterne og de regionale helseforetakene om håndtering av testing.»113

I dokumentasjon tilsendt utvalget fra Hdir, viste de til at innkjøp av tester senhøsten 2021 ble forsinket på grunn av testmangelen internasjonalt og et betydelig press om informasjon:

«Det var på det tidspunktet iverksatt anskaffelsesprosesser, men grunnet mangel på tester internasjonalt tok det tid å få testene til Norge. Dette førte til at det ikke var mulig å levere ut selvtester nok til å dekke etterspørselen ute i kommunene. Samtidig var det stor etterspørsel etter informasjon relatert til dette fra departement, kommuner, statsforvaltere, andre etater og fra presse m.fl.»114

Mangelen på tester fikk oppmerksomhet i media, hvor det ble fremhevet at Hdir og Helse- og omsorgsministeren kom med ulike begrunnelser for mangelen. Helse- og omsorgsminister Kjerkol viste til at behovet hadde økt med omikron, og at de kjøpte det som var å få tak i av tester. Helsedirektør Bjørn Guldvog uttalte til VG at det handlet «først og fremst om hvor mye vi bestiller nasjonalt, men dette er ikke gratis. Dette er store kostnader, som da naturligvis må sees i forhold til nytten.»115

Utvalget erfarer at mangelen på tester fikk betydning for tiltakene som ble innført i desember 2021 og varigheten av tiltakene etter nyttår. Guldvog uttalte til VG 8. desember at «begrenset tilgang på hurtig- og selvtester gjør at det er større behov for kontakts- og mobilitetsreduserende tiltak».116 I det faglige grunnlaget til regjeringens beslutninger om tiltak 13. desember skrev FHI at knapphet på tester begrenset muligheten til å unngå mer inngripende tiltak, og gjentok rådet om at tilgangen på tester måtte øke.117

FHI viste også til at bruk av tester for å begrense importsmitte ikke var riktig prioritering, og at tester i stedet burde gå til skolebarn og helsepersonell.118 I det samme oppdraget drøftet Hdir prioritering av selvtester, hvor ansatte i karantene med arbeid i kritiske samfunnsfunksjoner skulle få førsteprioritet. I oppdraget skilte Hdir på tester til bruk for innreise og innad i landet, hvor testing til grensestasjonene ble holdt utenom prioriteringen over bruk av tester innenlands. Det ble ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor testing ved innreise ble tilgodesett ved prioriteringen.

Karantene og tiltaksbelastning

Etter oppdagelsen av omikron ble karanteneplikt for nærkontakter med mistanke om omikronsmitte innført. Den store spredningen etter utbruddet på Aker Brygge gjorde at karanteneplikt ble utvidet til å også gjelde øvrige nærkontakter og ikke bare husstandsmedlemmer og tilvarende nære. Plikten ble også utvidet til å gjelde de som var vaksinert.

Etter nyttår ble fravær både i arbeidslivet, helse- og omsorgssektoren og på skoler, et økende problem. Utvalgets inntrykk er at utover i januar 2022 var mangel på personell i viktige funksjoner en større bekymring for helseetatene enn alvorlig sykdom og innleggelser. Krav om karantene og isolasjon bidro til at fraværet i alle deler av samfunnet ble svært høyt etter nyttår.

7. januar 2022 ba Helse- og omsorgsdepartementet om forslag til «en mer bærekraftig TISK-ordning der mer ansvar overlates til den enkelte […]». De faglige rådene fra FHI og Hdir skulle brukes opp mot regjeringskonferansen 13. januar.119 FHI anbefalte å forenkle TISK-strategien ved at befolkningen selv skulle ta en mer aktiv del i smittebegrensningen, både for testing med selvtester og for å informere sine nærkontakter ved positiv test. Nærkontakter burde, ifølge FHI, få større ansvar for å følge anbefalte testregimer som FHI mente burde erstatte den gjeldende karanteneordningen.

Hdir støttet i hovedsak FHIs vurdering, men der FHI åpnet for at karantene i ti døgn for de uten tilgang på test skulle være en anbefaling, ønsket Hdir at dette skulle være forskriftsfestet. Hdir anbefalte også en mer omfattende karantene for nærkontakter enn FHI, med plikt om karantene i fem døgn, før testing kunne erstatte karantene. FHI anbefalte test istedenfor karantene fra første dag, noe som ville gi mindre pålagt fravær og en mindre samfunnsbelastning. Regjeringen besluttet å ta utgangspunkt i forslaget fra FHI, men at endringen først skulle tre i kraft etter to uker – for å avvente bedre tilgang på tester. Regjeringen gikk offentlig ut 13. januar og informerte om at de hadde fått råd om å endre gjeldende smittekarantene på ti døgn: «Regjeringen er positive til en slik justering, men før slik endring skal kunne tre i kraft, må vi være sikre på at kommunene har tilstrekkelig tilgang på tester».120To uker senere, 24. januar 2022, gikk helse- og omsorgsministeren ut med at smittekarantene på ti døgn kunne erstattes med daglig testing:

«Flere kommuner har ikke fått så mange tester som forespeilet på grunn av forsinkede leveranser til landet. Samtidig er det mange kommuner som melder at de både er klare for og har et sterkt behov for å gå over til et testregime som erstatning for karantene. Sammen med tydelige råd om prioriteringer for bruk av selvtester og endrede anbefalinger om bruk av PCR-tester, og nyanskaffelse av flere selvtester, mener jeg at dette gir et godt grunnlag for å iverksette foreslåtte endringer straks […].»121

28. januar avviklet regjeringen rådet om jevnlig testing i skoler, barnehager og utdanningsinstitusjoner i de kommunene hvor smittespredningen var stor. Argumentet var at på dette tidspunktet var smittenivået så høyt at jevnlig testing ikke ville gi noen gevinst.

Knapphet på selvtester fikk betydning for at karantenereglene ikke ble avviklet tidligere, fordi det ikke var mulig å erstatte karantene med jevnlig testing. I brev til utvalget fra Helse- og omsorgsdepartementet viser de til at konsekvensen av knapphet på tester førte til en forlenget periode med karantene etter nyttår:

«Det var særlig overgangen fra karantene til testregime for husstandsmedlemmer og tilsvarende nære som ble forsinket av mangel på tester – dette ble besluttet som løsning 13. januar – men lot seg ikke gjennomføre før 26. januar.»122

Gjennom januar ble det også tydelig at innretningen av den øvrige TISK-strategien, med regler om isolasjon og smittesporing, medførte en betydelig belastning for kommunene når smitten økte. Gjennomføring av smittesporing, etterfulgt av test og karantene, vil kun være praktisk gjennomførbart når spredningen er i et begrenset omfang. Oslo kommune advarte 21. januar 2022 om at test-systemet ville knekke sammen om det ikke kom nasjonale endringer.123

Senere i januar leverte FHI et estimat på forventet sykefraværet, hvor matematiske modellberegninger viste at fravær på grunn av smitteverntiltak utgjorde mer enn 50 % av det totale beregnede fraværet fremover.124 I februar, før avviklingen, ga ekspertgruppen for samfunnsøkonomiske vurderinger følgende innspill:

«Det er også sterke argumenter for å fjerne andre belastende smitteverntiltak nå. Det vil gi en høyere bølgetopp, men samtidig føre til at bølgen blir mer kortvarig. Som nevnt vil et høyt antall smittede neppe føre til et overbelastet helsevesen, og med reviderte regler for isolasjon vil det covid-19-relaterte fraværet begrenses.»125

Innspillet fra ekspertgruppen viser hvordan faglige råd og innspill fra en uavhengig tredjepart kan komme til nytte når regjeringen står ovenfor vanskelige beslutninger og sprikende råd. Regjeringen besluttet å avvikle kravet om isolasjon, sammen med alle andre forskriftsfestede tiltak, 12. februar 2022.

Utvalgets vurdering

Utvalgets gjennomgang viser at TISK-strategien var preget av mange detaljer og hypping endring. Det var utfordrende å til enhver tid ha oversikt over hvilke regler som gjaldt, både lokalt og nasjonalt, om testing, karantene og isolasjon. Parallelle regler i smittesporingen og detaljrikdommen i kravene om testing som erstatning for karantene var krevende å håndtere og etterfølge. Samtidig som det er viktig å tilpasse tiltakene til den gjeldende situasjonen, kan noe av smitteverneffekten gå tapt hvis regelverket føles uoverskuelig for befolkningen eller for TISK-apparatet.

Utvalget er av den oppfatning at nasjonale myndigheter undervurderte det fremtidige behovet for selvtester høsten 2021. Mangelen på selvtester inn mot julen 2021 fikk betydning for tiltakene regjeringen vedtok og medførte økt tiltaksbyrde. Stort fravær etter nyttår 2022 i helsetjenestene, og i samfunnet generelt, skyldtes blant annet karantenekrav som kunne vært erstattet med jevnlig testing hvis tester hadde vært tilgjengelig tidligere.

12.3.2 Innreisetiltak

Bruk av innreisetiltak i Norge

Både regjeringen Solberg og regjeringen Støre valgte en pandemihåndtering som innebar streng innreisekontroll. Koronakommisjonens første rapport ga generell støtte til de første tiltakene som ble innført for å begrense importsmitte våren 2020, men vurderte ikke konsekvensene av å stenge grensene. I Koronakommisjonens andre rapport ble innreisetiltakene frem til høsten 2021 drøftet i mer detalj, og kommisjonen belyser sider ved myndighetenes håndtering som de mente var kritikkverdig. Kritikken fra kommisjonen gikk blant annet ut på et unødvendig tidspress, prosess, involvering, mangel på kunnskap om konsekvensene, uklar ansvarsfordeling og at det var utydelig hva som var politiske beslutninger og hva som var faglige råd.

Koronautvalget har gjennomført en mer begrenset gjennomgang av de faglige vurderingene som lå til grunn for de politiske beslutningene på innreisefeltet høsten 2021 og vinteren 2022. Utvalgets gjennomgang viser at fagetatene hadde ulik oppfatning av bruken og effekten av innreisetiltak for å begrense importsmitte. Utvalget erfarer at Hdir og FHI i sine faglige innspill høsten 2021 og vinteren 2022 var uenige om vurderinger av behovet for innreisetiltak. Helsedirektoratet, i større grad enn FHI, anbefalte å stramme inn og opprettholde innreisetiltak. Hdir vektla blant annet praktiske hensyn, som at de ulike innreisetiltakene ikke lot seg enkelt skalere i takt med utviklingen. FHI vektla i hovedsak smitteverneffekt og tiltaksbyrde, og pekte på at innreisetiltak ikke ville kunne hindre introduksjon av nye varianter og kun i begrenset grad forsinke smittespredningen.

Gjennom den gradvise avviklingen av tiltak i januar–februar 2022, var FHI tydelig på at det ikke var smittevernfaglig grunnlag for å videreføre innreisetiltak når smitten innenlands var så høy og importsmitte ikke ville påvirke epidemien eller helsevesenet. Hdir på sin side, la vekt på at det fortsatt var viktig å oppdage smittede ved grensestasjonene for å beskytte kapasiteten til helsetjenestene. Innad i regjeringen hadde finansministeren gjentagende merknader som regjeringen ikke fulgte, hvor han argumenterte for at smitteverneffekten av innreisetiltak ikke kunne forsvare ressursbruken og tiltaksbyrden.

Innreisetiltak justeres høsten 2021, før omikron

I tråd med regjeringens strategi «en normal hverdag med økt beredskap» skulle innreisetiltakene gradvis trappes ned utover høsten 2021, men en forverring av smittesituasjonen utenlands gjennom oktober gjorde at HOD ba etatene om en ny vurdering.126 FHI vurderte at det ikke lenger var smittevernfaglig grunnlag for å opprettholde innreisetiltakene til Norge og at de kunne erstattes med differensierte test- og karantenekrav samt avvikling av karantene for noen grupper med reisende. I vurderingen la FHI vekt på at det nå var større aksept for smitte i samfunnet fordi befolkningen var godt beskyttet mot alvorlig sykdom, og at importsmitte derfor var av mindre betydning enn i tidligere faser av pandemien.

Hdir på sin side var «overordnet enig med FHIs vurdering av situasjonen, men er mer bekymret for sykehusenes behandlingskapasitet enn det FHI uttrykker.»127 Ifølge oppdragsbesvarelsen var bakgrunnen for Hdirs anbefaling om å ikke innføre lettelser i innreisetiltakene i begynnelsen av november 2021, at importsmitte kunne utfordre helsetjenesten og at det kunne bli krevende å opprettholde regional og/eller lokal behandlingskapasitet.128 Hdir anbefalte blant annet å utvide testplikten og registreringsplikten. De vurderte at det fortsatt fremstod som «nødvendig av hensyn til smittevernet, og tjenlig etter en helhetsvurdering» å beholde plikten til registering ved innreise.129

Etter diskusjon om innreisetiltakene i regjeringskonferansene 11. og 18. november besluttet regjeringen at det fra 26. november skulle åpnes for innreise for alle med rett til innreise etter utlendingsloven. Samtidig ble det innført et krav om negativ test før ankomst for alle uten godkjent koronasertifikat eller bevis på nylig gjennomgått infeksjon. Finansministerens forslag om en nedre grense på 18 år for innreiseregistering og testing, som også var i tråd med FHIs faglige råd og etterspurt av DSB, ble ikke tatt til følge. Regjeringen valgte å innføre krav om innreiseregistrering for de over 16 år, men vurderte at barn under 16 år kunne få slippe test når det var uforholdsmessig krevende å teste barnet. Forslaget fra næringsministeren og fiskeri- og havministeren, om unntak for grensependlere, ble heller ikke tatt til følge. Justis- og beredskapsminister Mehl omtalte denne justeringen av innreisetiltakene i sin forklaring til Koronautvalget:

«[…] et grep som ble gjort på bakgrunn av faglige tilrådninger, var at vi opphevet innreiseforbud for alle, egentlig. Så man gikk fra å ha veldig spesifikke regler knyttet til korona for hvem som kan reise inn i Norge, til at alle som har oppholdstillatelse i Norge, kan reise til Norge. Men samtidig ble det strengere kontroll på grensen, så egentlig var det en innstramming, men det var samtidig en lettelse.»

I merknad til regjeringsnotatet uttrykte finansministeren at det ikke var åpenbart at grensekryssende smitte var en utfordring i den nåværende fasen av pandemien, og ønsket en gjennomgang av om kostnaden ved innreiseregistreringen stod i forhold til smitteverneffekten.130 Regjeringens vurdering av samfunnskonsekvenser av justering i innreisetiltakene i regjeringsnotatet begrenset seg til følgende to setninger: «Forsterkede smitteverntiltak har en stor kostnad for enkeltpersoner og næringslivet. Samtidig innebærer økt smitte store kostnader for samfunnet.»131

Omikronvarianten blir kjent

Den besluttede datoen for iverksettelse av de justerte innreisetiltakene sammenfalt med annonseringen av omikron som ny bekymringsvariant, 26. november 2021. Samme dag etterspurte HOD en faglig vurdering om behovet for å gjeninnføre strengere innreiserestriksjoner enn de som allerede var bestemt. FHI og Hdir var enige om at det ikke var nødvendig, men anbefalte at Norge burde følge EUs anbefalinger om å stanse direkteflyvninger fra utvalgte land i det sørlige Afrika.132 Samtidig innførte regjeringen økt kontrollinnsats fra politiet og plikt til karantenehotell for reisende fra de aktuelle landene.133 UD frarådet på dette tidspunktet reiser som ikke var strengt nødvendige til disse landene. Norge hadde tidligere i pandemien, i januar 2021, innført innreisetiltak rettet mot reisende fra utvalgte land i det sørlige Afrika, også den gangen som respons på en ny virusvariant.134

Fra 3. desember innførte regjeringen forskriftsfestet krav om test for alle reisende uavhengig av avreiseland og vaksinasjonsstatus. Testing kunne enten tas med selvtester, eller med PCR-test, 24 timer innen ankomst. Inntil testen var gjennomført og negativt resultat bekreftet, var det krav om at innreisende over 12 år skulle ha på munnbind på offentlige steder hvor det ikke var mulig å unngå nærkontakt.

Etter hvert som flere land innførte tiltak rettet mot land med bekreftet forekomst av omikron, advarte WHO i slutten av november mot hastige reisebegrensninger som ikke var kunnskapsbaserte, og minnet om viktigheten av global solidaritet under en pandemi.135 Internasjonale helseeksperter reiste spørsmål ved om verdens respons med strenge restriksjoner mot reisende fra det sørlige Afrika kunne virke mot sin hensikt ved at frykt for internasjonale sanksjoner kunne bremse vitenskapelig kunnskapsdeling i fremtiden.136

Erfaring med mindre smittsomme virusvarianter fra tidligere i pandemien hadde vist at introduksjon og spredning på tvers av land var tilnærmet umulig å forhindre, selv for landene med de strengeste innreisereguleringene. Allerede i FHIs første vurdering av situasjonen la instituttet vekt på at dersom spredningsevnen til omikron var større enn deltavarianten var det «å forvente at den før eller senere vil kunne overta og bli dominerende også i Europa og Norge». Med henvisning til erfaringene med alfavarianten (desember 2020 og januar 2021) og deltavarianten (juli–august 2021) skrev FHI at en slik utvikling ikke kunne stanses og kun i noen grad forsinkes.137

Ikke lenge etter justeringen og innstrammingen av innreisetiltakene den 26. november var Norge det landet i Europa med høyest bekreftet forekomst av omikron. 21. desember innførte Sverige innreisetiltak for besøkende fra nordiske land som ikke var svenske statsborgere, fordi den registrerte omikronsmitten var mye høyere i Danmark og Norge, enn i Sverige. Den svenske statsministeren, Magdalena Andersson, uttalte til norske medier at nordmenn ikke måtte planlegge å flytte nyttårsfesten over grensen.138

Til tross for at Norge fra desember var et land med høy forekomst av omikron, valgte regjeringen likevel å opprettholde tiltak som hadde til formål å begrense importsmitte til Norge frem til 12. februar 2022.

Forstørr bilde

Foto: Kristoffer Klem Bergersen, Narvik kommune

Avviklingen av innreisetiltakene

Fra 13. januar endret regjeringen TISK-strategien innenlands til mer bruk av selvtesting, avvikling av karantene for nærkontakter utenfor husstanden og at den enkelte selv skulle sørge for å varsle sine nærkontakter ved positiv test.139 Formålet med endringen var en mer bærekraftig og dynamisk TISK-strategi som var tilpasset pandemiens utvikling. TISK-strategien hadde på dette tidspunktet blitt svært ressurskrevende for kommunene og fravær på grunn av karantene var blitt en samfunnsutfordring.

Til regjeringskonferansen mandag 17. januar 2022 fremmet helse- og omsorgsministeren forslag om at regjeringen skulle beslutte å videreføre samtlige innreisetiltak.140 Disse hadde i hovedsak vært uendret siden 3. desember. Kødannelse og trengsel på grensestasjonene og flyplasser på grunn av testplikt for alle tilreisende, uavhengig hvor de reiste fra og hvor lenge de hadde vært i utlandet hadde blitt en utfordring. Dataene fra innreisetestingen viste at andelen smittetilfeller var lav sett i forhold til smittesituasjonen innenlands, en indikasjon på at tiltaket ikke var målrettet for å oppdage smitte.

I det faglige beslutningsgrunnlaget var etatene uenige i vurderingen av hvorvidt test etter ankomst til Norge var nødvendig av hensyn til smittevernet, jamfør kravet i smittevernloven § 1-5.141 FHI argumenterte for at det på dette stadiet var mindre viktig å avdekke importsmitte fordi smittespredningen innenlands var like stor som i utlandet. De viste til at testingen ved innreise i liten grad påvirket epidemien i Norge når så få tilreisende testet positivt sammenlignet med forekomsten innenlands.

Hdir var enig i at forekomsten på tvers av land var utjevnet, men mente testing etter ankomst var nødvendig av hensyn til smittevernet for å oppdage og isolere smittede tidligst mulig. I en lengre redegjørelse av tiltakets forholdsmessighet argumenterte Hdir blant annet med at testing bidro til å beskytte helsetjenestens kapasitet fremover når det var forventet at smitten ville øke og at dersom testkapasiteten ved grensen ble tatt ned, ville det ta tid å bygge den opp dersom smittegradienten mellom land igjen ble så stor at det i seg selv ville være grunn til å teste alle. De viste også til at strengere tiltak innenlands enn på grensen kunne påvirke befolkningens motivasjon og etterlevelse, samt at testingen var et tydelig og godt kommunikasjonstiltak for å skape en felles situasjonsforståelse og opprettholde tillit. Angående ressursbruk viste Hdir til at de ikke hadde holdepunkter for at test etter innreise skapte kapasitetsutfordringer for kommunene og at ressursbruken stod i forhold til nytten av tiltaket.142 Hdir konkluderte med at testplikt ved innreise oppfylte kravene i smittevernloven.

I regjeringen var finansministeren uenig i forslaget fra helse- og omsorgsministeren. I merknad til r-notatet foreslo finansministeren at samtlige innreisetiltak skulle avvikles og viste til den faglige vurderingen fra FHI, samt at nytten av tiltakene måtte vurderes opp mot ressursbruk og tiltaksbyrde:

«Formålet med testing på grensen fremstår i dagens situasjon uklart. Særlig sett i lys av at tilfeldig testing på gaten i Norge med like stor sannsynlighet vil avdekke smitte. Erfaringene med tiltaket tyder også på at det er lite målrettet, i og med at få smittetilfeller oppdages. Testplikten innebærer også stor ressursbruk.»143

Regjeringen valgte å videreføre innreisetiltakene og testkravet, men besluttet samtidig at helse- og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren skulle komme tilbake til regjeringen med en ny vurdering 1. februar. Fagetatene fikk frist på ett døgn til å gjøre en ny faglig vurdering av innreisetiltakene.144 FHI anbefalte igjen å blant annet avvikle testplikten og innreisekarantene. Denne gangen støttet Hdir anbefalingene fra FHI, men argumenterte for at infrastruktur og bemanning på teststasjonene burde opprettholdes ut fra et beredskapshensyn. Hdir argumenterte også for at testplikten ikke var vurdert som særlig inngripende siden den kunne unngås ved å planlegge reisen bedre. I den samme vurderingen skrev Hdir at fjerning av test- og karanteneplikt kunne føre til mer reiseaktivitet.

I det samme oppdraget drøftet Hdir muligheten for å videreføre testplikt ved ankomst for de som ikke kunne dokumentere immunitet, slik EUs rådsanbefaling la opp til. FHI argumenterte for at det ikke ville utgjøre noen forskjell om reglene skilte mellom innreisende med og uten koronasertifikat, når andelen uten pass var såpass lav: «En differensiering av reisende med og uten koronapass gjør tiltaket mindre målrettet hvis formålet er å avdekke mest mulig smittetilfeller, når vi vet at omikronvarianten omgår immunitet, og at de langt fleste smittetilfellene er reisende «med koronasertifikat».»145 Innreiseregistreringen viste at på dette tidspunktet var det kun 7 % av de reisende til Norge som ikke hadde koronasertifikat, se tabell 12.1.

De faglige vurderingene ble lagt frem på regjeringskonferanse 1. februar. Helse- og omsorgsministeren foreslo å oppheve bestemmelser om karantenehotell og testkravet ved ankomst, men bevare krav om test før ankomst. Registrering av innreisende ble foreslått videreført og testtilbud på grensestasjoner og flyplasser skulle opprettholdes som beredskap. Igjen hadde finansministeren merknad, og foreslo at innreiseregistrering og nasjonalt kontrollsenter skulle avvikles, og pekte på at fortsatt krav om innreiseregistrering uten innreisekarantene fremsto med formål om kun å samle inn statistikk – noe som ikke stod i forhold til tiltakets byrde.146 Han pekte også på at det var krevende å se grunnlaget for et testtilbud på grensen, når symptomer og behov for test like gjerne kunne oppstå andre steder enn på grenseovergangene. Regjeringen tok ikke finansministerens merknad til følge, og besluttet tiltak i tråd med helse- og omsorgsministerens forslag. Endringene trådte i kraft 1. februar klokka 23:00. De resterende innreisetiltakene ble avviklet 12. februar 2021.

Utvalgets vurdering

Koronautvalget mener det er nødvendig å vurdere hvordan innreise kan og bør reguleres under en pandemi for å hindre smittespredning. Koronautvalget erfarer at innreisetiltakene som ble benyttet gjennom koronapandemien var omfattende, detaljerte, og til tider uoversiktlige, også gjennom den siste fasen. Med omikronvariantene og den høye smitten innad i Norge etter nyttår, var det usikkert hvorvidt det var hensiktsmessig og forholdsmessig å videreføre ressurskrevende innreisetiltak.

I desember 2021, da omikron gjorde det nødvendig å stramme inn igjen, var testkapasitet en begrenset ressurs. En viktig erfaring er at tiltak på ulike områder, som krever de samme ressursene, må sees i sammenheng – som TISK-strategien innenlands og innreisetiltakene.

I oppdragssvarene til departementet ga Hdir og FHI ulike anbefalinger som begge ble begrunnet ut fra smitteverneffekt. Faglig uenighet og variasjon i rådene til regjeringen kan være nyttig for å tydeliggjøre usikkerhet om hva som er beste innretning av tiltakene.

Koronautvalget støtter Koronakommisjonens anbefaling om at myndighetene bør gå gjennom tilgjengelige data for å vurdere hvorvidt innreisetiltakene var effektive og om innretningen kan forbedres. Videre mener Koronautvalget at ordningen med karantehotell kan være viktig som ledd i beredskapen og at karantenehotellordningen bør videreutvikles for å redusere svakheter, slik også Koronakommisjonen påpekte.147

Utvalget anbefaler at myndighetene lager beredskapsplaner for hvordan det ved behov kan innføres tiltak på grensen for å begrense importsmitte. Dersom neste pandemi involverer et alvorlig virus, er det avgjørende at innreisetiltak kan opprettes raskt, at systemet er håndterbart og tiltakene virkningsfulle.

12.3.3 Trafikklysmodellen

Beslutningen om rødt nivå i videregående skole

Regjeringens beslutning om å innføre rødt nivå i videregående skoler i desember 2021 var en av regjeringens mest kontroversielle beslutninger i denne fasen av pandemien. Den ble gjenstand for omfattende debatt og fikk et etterspill i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité.

Regjeringen valgte å holde alle barnehager og skoler på grønt nivå i henhold til trafikklysmodellen da de innførte strengere smitteverntiltak 7. desember 2021. Dette var i tråd med de faglige rådene. Helse- og omsorgsministeren uttrykte i regjeringsnotatet at hun fortsatt ønsket å beskytte barn og unge, «[…] men for å få ned smittepresset må det nå også innføres noen tiltak som rammer denne gruppen.»148I det faglige underlaget som regjeringen hadde fått fra Helsedirektoratet hadde Hdir pekt på at «Begrenset tilgang på hurtig- og selvtester gjør at det er større behov for kontakts- og mobilitetsreduserende tiltak.»149

Tiltakene som ble besluttet 7. desember ble satt i verk 9. desember. Få dager senere ga FHI og Hdir uttrykk for økt bekymring om utviklingen av situasjonen og at de mente det var behov for ytterligere innstramminger.

I den faglige vurderingen som ledet frem til regjeringskonferansen 13. desember uttrykte Hdir og FHI igjen at situasjonen var alvorlig og preget av stor usikkerhet. Basert på en samlet vurdering, inkludert innspill fra FHI, Utdanningsdirektoratet (Udir), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og kunnskap om begrenset testkapasitet150, anbefalte Hdir, i tråd med forslaget fra FHI, innføring av nasjonalt gult nivå i barnehager og barneskoler. For ungdomsskoler og videregående skoler anbefalte de, også i tråd med forslaget fra FHI, å beholde nasjonalt grønt nivå kombinert med jevnlig testing og mulighet for lokal bruk av de øvrige nivåene i trafikklysmodellen der det ut fra smittevernhensyn var nødvendig.151

Regjeringens beslutning 13. desember 2021 ble å innføre nasjonalt gult nivå i barnehager og på barne- og ungdomskoler, samt nasjonalt rødt nivå i videregående skoler og i voksenopplæringen fra og med 16. desember. I regjeringsnotatet som lå til grunn for beslutningen skrev helse- og omsorgsministeren følgende om behovet for rødt nivå i videregående skoler:

«Videre mener jeg smittesituasjonen nå er så alvorlig at det bør innføres nasjonale tiltak også for ungdomsskoler og videregående skoler. Jeg ber derfor om at vi nasjonalt innfører gult nivå for ungdomsskoler og rødt nivå for videregående skoler, og at dette forskriftsfestes i covid-19-forskriften. Begrunnelsen for det strengere nivået for videregående skoler er at gult nivå tidligere har vist seg å være lite hensiktsmessig å gjennomføre i videregående skoler pga. grupper på tvers i ulike fag.»152

Regjeringen vurderte også hvorvidt tiltaksnivåene i barnehager og skoler skulle forskriftsfestes eller gis som anbefalinger. På initiativ fra kunnskapsministeren landet regjeringen på at tiltaksnivået ble forskriftsfestet. Da beslutningen ble offentliggjort varslet regjeringen at tiltakene ble innført for en periode på fire uker. Men regjeringen åpnet også for å gjøre en ny vurdering midtveis. På fullmakt fra regjeringen vurderte derfor statsministeren, helse- og omsorgsministeren, kunnskapsministeren og finansministeren 27. desember hvilket nivå barnehagene og skolene skulle starte på etter juleferien. Fagetatene var samstemte om at det burde planlegges for fysisk tilstedeværelse i skoler og barnehager den første uken etter juleferien.153 Hdir støttet også FHIs anbefalinger om å prioritere testing av elever på alle klassetrinn samt ansatte i barnehager og skoler maks 24 timer før oppstart av nytt semester.

Ut fra et internt politikernotat ser utvalget at helse- og omsorgsministeren, på lik linje med hva hun hadde foreslått i forløpet til beslutningen 13. desember, foreslo gult nivå for barnehager, grunnskoler og videregående skoler. Kunnskapsministeren uttrykte at hun primært ønsket grønt tiltaksnivå med jevnlig testing for videregående skoler og viste igjen til de praktiske utfordringene med gult nivå i videregående skoler. Helse- og omsorgsministeren viste til usikkerhet rundt testkapasitet.154 Konklusjonen ble å videreføre gjeldende tiltak, altså gult nivå i barnehager og grunnskoler og rødt nivå i videregående skoler og i voksenopplæringen.

13. januar 2022 besluttet regjeringen å fjerne de forskriftsfestede nivåene i trafikklysmodellen for barnehager og skoler. Fra og med lørdag 15. januar anbefalte regjeringen grønt nivå for videregående skoler og voksenopplæringen og gult nivå for barnehager og grunnskoler der smittesituasjonen tilsa det. Men kommunene ble bedt om å gjøre egne vurderinger av situasjonen lokalt, og sette tiltaksnivået deretter.

Samme måned vurderte både Hdir, FHI og Udir trafikklysmodellens innretning etter oppdrag fra departementene. Etatene var, i motsetning til regjeringen og aktørene i skolesektoren, enige om at det ikke var behov for en større revisjon av modellen og veilederne, men foreslo enkelte justeringer. Da nasjonale tiltakspakker ble vurdert i februar 2022, ble også trafikklysmodellen vurdert. Udir hadde da et noe annet syn på saken, hvor de vurderte at trafikklysmodellen kunne være et beredskapsverktøy lokalt som trolig burde revideres, men at noen revisjon ikke var hensiktsmessig «før vi vet hvilke utfordringer vi ev. skulle møte i fremtiden».155

Den offentlige diskusjonen om rødt nivå

I regjeringens pressemelding om tiltaksnivået i barnehager og skoler uttalte statsminister Støre at:

«Det er veldig viktig for oss å skjerme barn og unge så langt det lar seg gjøre, så de kan være på skolen og i barnehagen. Når vi nå endrer til gult og rødt nivå, er det for å hindre smitte og sørge for at elever og lærere holder seg friske og kan være på skolen».

Kunnskapsminister Brenna utdypet med at:

«Vår ambisjon er en så normal hverdag som mulig for barn og unge, og både på gult og rødt nivå er barnehager og skoler åpne. Nå øker smitten blant barn og unge og situasjonen er krevende for de ansatte på grunn av arbeidsbelastning over tid og sykefravær. Derfor innfører vi nye sterkere tiltak som gir bedre smittevern og prioriterer ansatte i skoler og barnehager til tredje vaksinedose.»156

Flere av lærerorganisasjonene uttalte seg i stor grad støttende til regjeringens beslutning. Leder av Lektorlaget, Rita Helgesen uttalte 14. desember på Lektorlagets egen nettside at:

«tiltakene som trer i kraft torsdag er nødvendige, og burde ha kommet tidligere. Våre medlemmer har vært skuffet og frustrert over at det har skjedd lite i skolen hittil for å begrense smitten og belastningen.»157

Dagen etter uttalte Mette Johnsen Walker, leder av Skolenes landsforbund på egen hjemmeside at «Med et scenario om inntil 300.000 smittede per dag, er gult nivå helt utilstrekkelig».158 Leder av den største lærerorganisasjonen, Utdanningsforbundet, kommenterte deres syn på saken i sin forklaring til Koronautvalget:

«Dette er et typisk eksempel på en avgjørelse som vi mener faller innenfor det som er helsefaglig, og som ikke vi kunne eller burde mene noe om. Slik jeg husker det, var ikke vi kritiske eller positive til den avgjørelsen. Da snakker jeg om forbundet. Våre medlemmer var nok lettet og glade for at den avgjørelsen ble som den ble, fordi det fortsatt var en engstelse der ute, og også fordi tillitsvalgte regionalt ikke følte at de ville bli tatt på alvor når den lokale avgjørelsen skulle tas. Det tror jeg oppsummerer vår situasjon på det tidspunktet. Men hva skulle vi mene – at det var feil å sette det på de nivåene? Vi hadde jo ikke den innsikten i det helsefaglige som instansene som FHI og Helsedirektoratet har.»159

Elevorganisasjonen var uenige i regjeringens beslutning og mente at regjeringen burde ha fulgt de smittevernfaglige rådene fra fagetatene og at slike avgjørelser burde tas lokalt basert på smittesituasjonen i hver enkelt kommune. Daværende leder i Elevorganisasjonen, Edvard Botterli Udnæs, uttalte i en artikkel i VG at:

«Det har så store konsekvenser for elevene. Rødt nivå vil på mange skoler bety veldig mye digital undervisning, noe som er veldig problematisk for de mest sårbare elevene. Skolen er ikke bare et sted for læring, men også et sted man møter venner. Spesielt for de som sliter hjemme er skolen et veldig viktig sted. […] Jeg er kjempebekymret. Jeg sitter med en konstant klump i halsen nå. For flere elever er ikke julen en fin ting fra før. Dette gjør virkelig ikke situasjonen noe bedre.»160

Barneombudet stilte seg i samme artikkel bak Elevorganisasjonen og uttrykte bekymring for elevenes psykiske helse etter å ha båret en stor byrde gjennom nesten to år med pandemi og hjemmeskole.

Da regjeringen valgte å videreføre tiltaksnivået etter jul, var informasjonen om beslutningen relativt kortfattet. Det ble lagt ut en nyhetssak på regjeringens nettside der helse- og omsorgsminister Kjerkol uttalte at:

«Regjeringen er opptatt av at barn og unge skal få et best mulig tilbud og at skoler og barnehager skal være mest mulig åpne. Vi viderefører det nasjonale tiltaksnivået etter jul.»161

Samme dag uttalte daværende statssekretær i Kunnskapsdepartementet, Halvard Hølleland, i en VG-artikkel at praktiske hensyn ved oppstart etter ferien hadde blitt vektlagt:

«Vi vil unngå å sette et nytt tiltaksnivå for barnehager og skoler midt i ferien. Det krever store ressurser å planlegge for gult nivå i videregående opplæring, og det kan i verste fall føre til at skolene ikke får åpnet første skoledag etter juleferien».

Videre minnet han om de praktiske utfordringene med gult nivå som også ble trukket frem to uker tidligere:

«Vi er opptatt av å lytte til de som jobber i skolen. Den klare tilbakemeldingen vi har fått fra fylkeskommuner og videregående skoler er at gult nivå ikke fungerer i videregående opplæring. I videregående opplæring blandes elever på tvers i mange ulike fag og klasser i løpet av en skoledag, og gult nivå er dermed i realiteten ikke er et alternativ for oss å nå».162

Elevorganisasjonen stilte igjen spørsmål ved regjeringens beslutning, og daværende leder Botterli Udnæs uttalte i samme artikkel at:

«Det er viktig at vi følger helsefaglige råd samtidig som vi skjermer barn og unge, og når dette er en uttalt strategi fra regjeringen, syns vi det er veldig merkelig at de ikke legger opp til at vi kan være så mye på skolen som mulig».

Elevorganisasjonen fikk også denne gangen støtte fra Barneombud Inga Beyer Engh som 28. desember uttalte at:

«Det er uholdbart at regjeringen har valgt å holde de videregående skolene på rødt smittevernnivå – i strid med faglige råd. Det skal være faglige råd, ikke frykt som styrer tiltakene. Å legge på litt ekstra når det gjelder tiltak for å være på den sikre siden er uholdbart etter to år med pandemi.»163

På Stortinget stilte SV seg bak kritikken mot regjeringen. «Regjeringen bør lytte til kritikken og snu. Skolene bør ut av rødt nivå» uttalte SVs utdanningspolitiske talsperson Freddy André Øvstegård til NRK 29. desember.164

Spørsmål fra Stortinget

Etter beslutningen 13. desember om rødt nivå i videregående skoler sendte stortingsrepresentant Øvstegård 11. januar 2022 et skriftlig spørsmål til kunnskapsministeren om avklaring av grunnlaget for å ha videregående opplæring på rødt nivå. Spørsmålet ble besvart 18. januar 2022 og kunnskapsministeren skrev blant annet:

«Før jul var vi i en periode med kraftig økning i smitte av deltavarianten av koronaviruset, og det var stor usikkerhet om omikronvarianten av viruset. Vi visste ikke i hvilket omfang omikronvarianten ville spre seg, og i hvilken grad den ville gi alvorlig sykdom. I tillegg hadde vi nylig startet vaksinasjon med oppfriskningsdose og manglet god nok testkapasitet for å teste elevene så ofte vi mener det er behov for. Scenariene fra helsemyndighetene om utvikling av smittesituasjonen og konsekvenser for samfunnet var dramatiske, og det var behov for å handle raskt i en situasjon med stor usikkerhet.

Før jul opplevde vi videre at mange barnehager og skoler ville stenge eller begrense åpningstidene på grunn av smitte- og bemanningssituasjonen. Det ble fremmet ønsker om nasjonale tiltak, blant annet i de faste sektormøtene jeg har med KS, Elevorganisasjonen og lærerorganisasjonene. For å beholde kontroll over situasjonen, og å sikre at barnehager og skoler holdt åpne, reintroduserte regjeringen trafikklysmodellen i barnehage og skole. Vi fastsatte 16. desember gult og rødt nivå som en del av en tiltakspakke med nasjonale tiltak på et bredt spekter av samfunnsområder. Vi valgte ikke den differensierte modellen som Helsedirektoratet og FHI la opp til, der det var nasjonale tiltak i deler av barnehage- og skoleløpet og lokale i andre deler av løpet.

Min klare oppfatning var at videregående skole ikke kunne settes på gult nivå fordi dette nivået ikke gir en tilstrekkelig begrensing i nærkontakter. Valget stod mellom grønt og rødt nivå, der grønt nivå ikke ble vurdert som effektivt nok i den smittesituasjonen vi var i. Regjeringen besluttet derfor rødt nivå.»165

Samme dag som kunnskapsministeren svarte på spørsmålet fra Øvstegård, besluttet Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité å sende et brev til kunnskapsministeren der komiteen ba om statsrådens redegjørelse for regjeringens grunnlag for innføringen av rødt nivå i videregående skole. Som konstitusjonelt ansvarlig for vedtak hjemlet i smittevernloven var det helse- og omsorgsminister Kjerkol som svarte Stortinget 26. januar 2022:

«Regjeringen vurderte at slikt tiltaksnivå var nødvendig av hensyn til smittevernet og tjenlig etter en helhetsvurdering av den samlede tiltakspakken. Regjeringen vektla at smittesituasjonen var uoversiktlig og at det var usikkerhet knyttet til hvordan situasjonen ville utvikle seg. Regjeringen la også vekt på at gult nivå er mindre effektivt for å få til tilstrekkelig avstand mellom elever for å forebygge smitte på videregående skoler, fordi elevene blandes på tvers i mange ulike fag og klasser i løpet av en skoledag. Samtidig ble det kommunisert at tiltakene skulle gjelde i 4 uker.»166

Regjeringen tydeliggjorde i svaret at det ut fra smittevernhensyn og etter en helhetsvurdering, var nødvendig med en strengere innstramming på nasjonalt nivå enn det regjeringens fagetater hadde anbefalt. Samtidig viste helse- og omsorgsministeren også til svaret fra kunnskapsministeren til stortingsrepresentant Øvstegård 18. januar, nevnt over.

Komiteen fulgte opp helse- og omsorgsministerens svar med ytterligere spørsmål i et nytt brev som ble sendt 3. februar. Spørsmålene dreide seg i hovedsak om de faglige rådene regjeringen hadde fått, hvordan disse var tolket, om regjeringens forholdsmessighetsvurderinger og begrunnelse, samt om dialogen kunnskapsministeren hadde hatt med aktørene i skolesektoren i forkant av beslutningen. Brevet ble besvart av helse- og omsorgsministeren 18. februar. I sitt svarbrev gjentok og utdypet statsråden budskapet fra det første svarbrevet, men nevnte i tillegg at økt tilgang på tester var ett av elementene som, sammen med de faglige tilrådningene, lå til grunn for regjeringens beslutning 13. januar 2022 om å oppheve både gult og rødt nivå for de ulike nivåene i skolen. Brevet tok ikke opp betydningen av testmangel for beslutningen 13. desember 2021 om å innføre rødt nivå på de videregående skolene.167 Kontroll- og konstitusjonskomiteen fulgte opp med å sende et tredje og siste brev 1. mars. Statsråden besvarte brevet 8. mars og det markerte sluttstrek for diskusjonen.

Beslutningsprosessen

Regjeringens beslutningsprosess og de faglige innspillene som ble gitt, viser at regjeringen stod overfor vanskelige avveininger knyttet til beslutningen om å innføre smitteverntiltak som rammet barn og unge direkte i denne perioden. Det gjaldt særlig innføringen av nasjonalt rødt nivå i videregående skoler. Samtidig viser utvalgets undersøkelser at de mest relevante faktorene ikke kom like godt frem i offentligheten og i dialogen med Stortinget.

Det er utvalgets forståelse at både fagetatene og regjeringen i utgangspunktet var enige om at rent smittevernfaglig ville grønt nivå kombinert med jevnlig testing være tilstrekkelig og det foretrukne tiltaksnivået for ungdomsskoler og videregående skoler. Samtidig har det fremkommet at regjeringen la til grunn at Norge på det tidspunktet ikke hadde nok selvtester til å kunne gjennomføre landsomfattende jevnlig testing av elevene i videregående skoler. Statsminister Støre kommenterte dette i sin forklaring til Koronautvalget:

«Diskusjonstemaet vi hadde i november [2021; red.mrk.], med en uro over stigende smitte, var at vi trengte en kraftig intensivert vaksinasjonsoffensiv. I tillegg hadde vi en utfordring med begrenset antall selvtester, noe som gjorde at vanskeligere å bruke massetesting som et tiltak for å holde smitten nede.»168

Videre sa statsministeren at «[v]i burde hatt flere tilgjengelige tester når smitten begynte å øke.» På grunn av mangelen på selvtester mente helse- og omsorgsminister Kjerkol at videregående skoler måtte settes på gult nivå i trafikklysmodellen. Dette tok hun opp med kunnskapsminister Brenna, men Brenna var uenig.169 I forklaringen til Koronautvalget uttalte Brenna:

«Jeg ville egentlig alltid foretrukket grønt med testing, tiltaket vi hadde, særlig på videregående. Hadde vi hatt tilstrekkelig med tester, hadde vi kunnet gjøre det og hatt ganske god kontroll. Men all den tid vi egentlig ikke hadde tilgang på nok tester på dette tidspunktet, var ikke grønt et alternativ. Da var vi over på om gult var et alternativ. Når det gjaldt gult, var erfaringene og tilbakemeldingene at det var ganske vanskelig å få til på videregående, rett og slett fordi skolehverdagen så annerledes ut enn på de andre trinnene.»

Og videre utdypet hun:

«Så det var noen praktiske utfordringer ved det. Og så var det spørsmålet om det var tilstrekkelig kontaktreduserende, om vi egentlig fikk ned kontakten mellom elevene godt nok ved å ha gult. Det gjorde at vi kom over i en situasjon hvor rødt var det reelle alternativet. Det syntes jeg var krevende, men for å få dette organisert på en god måte er gult rent praktisk veldig krevende på videregående.»170

Helse- og omsorgsministeren supplerte bildet:

«Tilgangen på tester bedret seg jo, men jeg vil si at juleferien òg var en medvirkende variabel her, som nok sikkert ikke kommer så godt frem i de etterprøvbare dokumentene og beslutningene, fordi vi var nær på juleferien, og rødt nivå opplevdes nok ikke like inngripende da når elevene likevel skulle inn i juleferie. Men det med rødt nivå er en av de tingene man i ettertid ser var for strengt.»171

Barne- og familieminister Kjersti Toppe var ikke inkludert i diskusjonen på politisk nivå i forkant av regjeringens beslutning 13. desember. Om det kommenterte hun til Koronautvalget: «Selv om det var lagt opp til at embetsverket vårt fikk innpass på embetsnivå, var jo vi litt utelatt på det politiske nivået.»172 Daværende fungerende departementsråd i Barne- og familiedepartementet, Emma C. Jensen Stenseth, utdypet statsrådens poeng:

«Særlig i det med innføring av trafikklysmodellen fulgte jo ikke regjeringen det faglige rådet. Så det vi hadde tatt stilling til via den informasjonen vi hadde fått fra Helsedepartementet, som var de faglige underlagsmaterialene, var da ikke i samsvar med det som ble regjeringens endelige beslutning. Når vi da ikke fikk r-notatene på foreleggelse, hadde jo ikke Kjersti Toppe noen mulighet til å komme med innspill før hun satt i r-konferansen og var dårlig forberedt.»173

I sitt forslag til regjeringen om innstrammende tiltak valgte helse- og omsorgsministeren å følge kunnskapsministerens vurdering av tiltaksnivå i skolene, og regjeringen stilte seg bak forslaget. Utvalget har merket seg at testmangel i ettertid fremstår som en avgjørende faktor for regjeringens beslutning. Basert på informasjon fra interesseorganisasjoner og dialogen mellom Stortinget og regjeringen i etterkant av beslutningen om rødt nivå i videregående skoler, stiller utvalget seg kritisk til om regjeringen var tydelig nok i kommunikasjonen til offentligheten og til Stortinget om sammenhengen mellom testmangel og rødt nivå i videregående skoler.

Barne- og familieministeren ble ikke involvert i den uformelle dialogen om bruk av trafikklysmodellen i barnehager og skoler som helse- og omsorgsministeren og kunnskapsministeren hadde i forkant av beslutningen om tiltakspakken 13. desember 2021. Hun ble heller ikke involvert i vurderingen av hvorvidt tiltakene skulle videreføres etter jul:

«Beslutningen som var gjort om å videreføre rødt nivå etter 2. januar, ble gjort på fullmakt med helse- og omsorgsminister, kunnskapsminister og statsminister – jeg vet ikke om finansministeren var med. Men der var jo ikke jeg med i det hele tatt, så jeg leste om det i media – at skolene fortsatt skulle være stengt. Det kan vi jo lære av.»174

Innføring av smitteverntiltak som rammer barn og unge direkte, slik som en begrenset skolehverdag, handler ikke bare om tapt læring, men også om hvordan elevenes mentale helse og generelle livssituasjon påvirkes. Utvalget er derfor av den oppfatning at regjeringen ville vært tjent med å i større grad involvere barne- og familieministeren, som har det koordinerende ansvaret for regjeringens politikk for barn og unge. Utvalget vurderer at en tettere involvering av barne- og familieministeren i den type beslutninger som ble fattet om smitteverntiltak i skolen i desember 2021, vil gi regjeringen et mer helhetlig kunnskaps- og beslutningsgrunnlag, og dermed sikre bedre forankring for den enkelte beslutning.

Diskusjon om justering av trafikklysmodellen

Trafikklysmodellen ble justert ved flere anledninger etter den ble introdusert i mai 2020, men ikke alle tilbakemeldinger ble fulgt opp. Både Elevorganisasjonen og lærerorganisasjonene hadde ved flere anledninger gjennom 2021 tatt opp med de nasjonale utdanningsmyndighetene at det var praktiske utfordringer med gult nivå i ungdomsskoler og videregående skoler. Disse advarslene fra organisasjonene ble ikke fulgt opp av nasjonale myndigheter i løpet av høsten. Steffen Handal, leder av Utdanningsforbundet, sa følgende om dette i sin forklaring til Koronautvalget:

«[…] det var en bagatellisering av kritikken som ble rettet mot veilederne og modellen. Det fungerte ikke godt, synes jeg. Eller – det kunne fungert veldig mye bedre. Vi hadde jo folk hos oss som på veldig kort varsel brukte veldig mye tid og krefter på å komme med innspill til hvordan disse skulle se ut – både veilederne og trafikklysmodellen – men ble i liten grad hørt. Og de problemene vi så, dukket opp i sektoren senere. […] Vi kom med helt praktiske og konkrete innspill både til hva som skulle være gult og grønt nivå, og til hva som skulle prege veilederne, men det ble rett og slett ikke fulgt opp. Vi ble ikke hørt.»175

Da diskusjonene pågikk om smitteverntiltak i skolen i desember 2021 ba kunnskapsministeren etatene vurdere behovet for justeringer i trafikklysmodellen. Direktoratene svarte at en større revisjon ikke var nødvendig på daværende tidspunkt, men enkeltpunkter ble foreslått justert. Etatene uttrykte også at de mente at gult nivå reduserte antall kontakter sammenlignet med grønt nivå på alle trinn og hadde effekt også på videregående skoler, selv om man ikke kunne ha faste kohorter pga. programfag.176 Utdanningsdirektoratet skrev at:

«Den helsefaglige vurderingen av de tre ulike nivåene i trafikklysmodellen er at den trinnvise økningen av tiltak mellom trafikklysene er hensiktsmessig innrettet i lys av at den benyttes i kombinasjon med jevnlig testing. I lys av FHIs situasjonsbeskrivelse og vurderinger, legger vi til grunn at det ikke er smittevernfaglig behov for større endringer i noen av smittevernveilederne eller trafikklysmodellen ut fra dagens smittesituasjon eller omikronvarianten. Organisasjonene har kommet med konkrete innspill som kan bidra til å tydeliggjøre rådene i smittevernveilederne og sikre god praktisering av trafikklysmodellen. Disse innspillene innebærer ikke vesentlige endringer i trafikklysmodellen eller smittevernveilederne.»177

Utvalget merker seg at det var ulike syn på behovet for revisjon av trafikklysmodellen. Blant aktørene i skolen, herunder lærerne, elevene og skoleeierne, var det bred enighet om at gult var problematisk i ungdomsskoler og videregående skoler. De nasjonale etatene mente på sin side at modellen fungerte, men at det kunne være behov for noe tydeliggjøring av rådene. I regjeringens diskusjoner la kunnskapsministeren til grunn at gult nivå ikke fungerte tilfredsstillende for ungdomsskoler og videregående skoler. Utvalget stiller spørsmål ved hvorfor Kunnskapsdepartementet, som hadde erkjent at modellen ikke fungerte optimalt, likevel ikke hadde sørget for at eventuelle utfordringer og usikkerhet i modellen ble løst i løpet av høsten 2021. Dette adresserte også kunnskapsministeren i sin forklaring til Koronautvalget:

«Som sagt ble tiltakene forholdsvis raskt opphevet, så det ble ikke aktuelt lenger, men det er vel i kategorien noe å lære til neste gang. Det er lurt å ha beredskapsplaner du kan gå til hvis noe skjer raskt. Det er lurt å ha en modell som er forholdsvis godt kjent, men da er det desto viktigere at den faktisk fungerer.»178

Budskapet og forholdet til Stortinget

Når det gjelder regjeringens kommunikasjon rundt beslutningen om å innføre nasjonalt rødt nivå i videregående skoler vurderer utvalget at denne kunne vært tydeligere. Det er utvalgets hovedinntrykk at sentrale aktører utenfor regjeringen, blant annet skolesektorens interesseorganisasjoner og opposisjonen på Stortinget, ikke oppfattet at testmangel var en tungtveiende del av begrunnelsen for beslutningen om rødt nivå. Oppfatningen blant mange var derimot at regjeringen var utsatt for press fra lærernes fagforeninger. Stortingsrepresentant og leder av Høyre, Erna Solberg sa blant annet i sin forklaring til Koronautvalget følgende om tiltakene som ble innført i skolen i desember 2021:

«En diskusjon som går, går ut på at det ble sagt at det var faglige råd. Vi fant ingen faglige råd om å stenge skolene. De faglige rådene viste seg egentlig å være lærerorganisasjonenes holdning om at alle var så slitne, og at det var så vanskelig. Det var litt imot faglige råd at man stengte skolene.»

Videre utdypet hun:

«Jeg skjønner at det var et faglig grunnlag fra fagforeningene, som hadde vært veldig opptatt av dette. I skolen var det nok ganske mange slitne lærere, mye sykdom fram og tilbake. I sånne håndteringer bør man ikke ta raske løsninger i den politiske administrasjonen, for det tirrer opp situasjonen. Vi har også noen ganger opp gjennom tidene ikke gått inn for faglige råd vi har fått, fordi vi har ment at det var praktisk vanskeligere å gjennomføre noe der de ikke har tenkt på alle konsekvensene, og alt mulig sånt. Men da må man bare være litt ærlig om det.»179

Da leder av Utdanningsforbundet, Steffen Handal, i sin forklaring til utvalget ble spurt hva han trodde det var som fikk regjeringen til å beslutte innføring av strengere tiltak enn de faglige rådene svarte han:

«Det vil jo være spekulasjon å svare på. Men jeg tror ikke du kan si at arbeidstakerorganisasjonene presset på for å få rødt nivå. […] jeg tror ikke det har så mye med skole å gjøre. Jeg tror det har med pandemihåndteringen ut mot befolkningen, altså at man regulerer tiltakene gjennom skolesektoren for å vise frem alvoret i situasjonen for befolkningen. Jeg tror det, men det blir bare spekulasjon.»180

Samtidig som det er tydelig at flere av lærerorganisasjonene støttet regjeringens beslutning og hadde etterlyst tiltak som kunne beskytte lærerne fra smitterisiko, ser ikke utvalget at dette var en avgjørende faktor for regjeringens beslutning. Lærerorganisasjonenes innspill, sammen med innspill fra både elevene og skoleeierne, ble vektlagt i regjeringens vurdering av at gult nivå ikke fungerte i praksis, men disse aktørenes stemme var ikke avgjørende for at regjeringen gikk bort fra grønt nivå med jevnlig testing.

Utvalgets vurdering

I kommunikasjonen til Stortinget og offentligheten la regjeringen vekt på at beslutningen om tiltakspakken 13. desember var basert på en helhetsvurdering av den samlede tiltakspakken og et ønske om å beholde kontroll over situasjon. Det er viktige og sentrale perspektiver. Likevel mener utvalget at regjeringen burde kommunisert tydeligere at testmangel var en sentral del av begrunnelsen for at regjeringen vedtok nasjonalt rødt nivå i videregående skoler i desember 2021. Regjeringen kommuniserte at det var stor etterspørsel etter tester og at det var behov for å prioritere bruken av de testene man hadde, men regjeringen unnlot i sin kommunikasjon å koble det generelle behovet for å gjøre prioriteringer i bruk av tester med beslutningen om å innføre rødt nivå i videregående skoler. Dette kan ha bidratt til misforståelsen om at lærerorganisasjonenes holdning hadde spilt en tungtveiende rolle.

12.3.4 Innenlands koronasertifikat

Bruk av innenlands koronasertifikat i Norge

Norge har i liten grad tatt i bruk innenlands koronasertifikat sammenlignet med de fleste andre land i Europa. I Norge har det ikke vært krav om å vise sertifikat for å for eksempel spise på restaurant, slik det har vært i andre land. Istedenfor har koronasertifikat blitt brukt som dokumentasjon på vaksinestatus, immunitet eller negativ test ved reise mellom land, noe som i perioder kunne gi karantenefri innreise.

Selv om bruken av sertifikatet har vært begrenset, har regjeringen vært opptatt av å ha rettslig adgang til å bruke koronasertifikatet.181 Smittevernlovens midlertidige bestemmelser regulerer koronasertifikat i to ulike bestemmelser. Én bestemmelse om hva koronasertifikat skal være, nemlig en dokumentasjon på at en person er vaksinert, har gjennomgått sykdom, eller har testet negativt. Og én annen bestemmelse gir hjemmel til å gi nærmere forskriftsbestemmelser om hvordan koronasertifikat kan brukes innenlands. Slike forskriftsbestemmelser ble ikke gitt nasjonalt.182

Det grunnleggende premisset for koronasertifikatet i Norge var at det kun skulle brukes til å gjenåpne tilbud som ellers ville vært stengt på grunn av smitteverntiltak. Da koronasertifikatet ble tilgjengelig for bruk innenlands i Norge sommeren 2021, var allerede de fleste smitteverntiltak opphevet. Sertifikatet ble kun benyttet ved kystcruise og for å utvide antallsbegrensninger på enkelte arrangementer. Ved overgangen til strategien «En normal hverdag med økt beredskap» 25. september ble covid-19-forskriftens bestemmelser om innenlands bruk av koronasertifikat opphevet. Men, kort tid etterpå, ble det igjen diskusjon om å utrede lokal bruk av innenlands koronasertifikat.183

Oppslutning om innenlands koronasertifikat i Norge

Politisk og faglig sett var bruken av koronasertifikat for grensepassering relativt uproblematisk, mens bruken av koronasertifikat innenlands har vært mer omdiskutert. Det første høringsnotatet fra Helse- og omsorgsdepartementet om koronasertifikat i mai 2021 fikk i underkant av 10 600 høringsinnspill.184 Til sammenligning hadde en tidligere høring om portforbud i januar 2021 fått litt over 1 400 innspill, noe som da ble ansett som et stort antall. Det ble særlig stor debatt om koronasertifikatet våren 2022, da det ble foreslått en videreføring av hjemmelen. Dette høringsforslaget fikk over 22 300 innspill, hvor over 22 200 var fra privatpersoner og en stor andel var sterkt kritiske.185

FHI

Spørreundersøkelser gjennomført av Norsk koronamonitor med om lag 16 000 respondenter viser derimot at befolkningen var positive til bruk av innenlands koronasertifikat høsten 2021 og vinteren 2022. Den høye oppslutningen om sertifikatet i undersøkelsen kan henge sammen med at de fleste voksne på den tiden var vaksinert, og dermed ikke ville blitt påvirket hvis sertifikatet ble innført.186 Koronamonitor viser at blant de som ikke ville ta vaksinen var 83 prosent negative til koronasertifikat i januar 2022. Tilsvarende tall for vaksinerte var 18 prosent.

Note: Spørsmålet som ble stilt var: «Synes du at de fullvaksinerte bør få et vaksinepass eller koronasertifikat med fordeler slik som å gå på kino, sportsarrangement eller utesteder?»

Norsk koronamonitor

Diskusjon om innenlands koronasertifikat høsten 2021

I begynnelsen av oktober 2021 ba Helse- og omsorgsdepartementet om en vurdering av behovet for, og utformingen av, forskriftsbestemmelser som kunne gi kommunene hjemmel til å vedta lokale forskrifter om bruk av koronasertifikat i situasjoner der alternativet var at de måtte stenge eller innføre strengere begrensninger for virksomheter og sammenkomster.187 Hdir og FHI var samstemte i den tidlige anbefalingen 15. oktober om at innenlands koronasertifikatet ikke burde bli tatt i bruk.

På senhøsten, da smitten igjen begynte å stige og andelen uvaksinerte innlagt på sykehus økte, ble det et forsterket press fra befolkningen, kommuner og arbeidsgivere om å innføre et innenlands koronasertifikat. Argumentet fra de som ønsket det, var at det kunne gi lavere tiltaksbyrde for de vaksinerte, næringslivet og redusere behovet for permitteringer.

Regjeringen besluttet 11. november å kommunisere utad at de arbeidet med å legge til rette for innenlandsk bruk av koronasertifikat. Det var flere praktiske hensyn som måtte på plass før det kunne tas i bruk. Blant annet hvilket antall vaksinedoser man måtte ha tatt for å få fritak, om testkapasiteten var tilstrekkelig, mulighetene for å opprette digital registrering av selvtester og om loven åpnet opp for å bruke koronasertifikat uten at bruken ble knyttet til et eksisterende smitteverntiltak om stengt eller begrenset aktivitet.

Helsedirektoratet var åpne for å bruke koronasertifikatet for å forhindre et senere behov for mer inngripende smitteverntiltak og foreslo målrettet bruk mot arenaer med høyest smitterisiko. FHI skrev i det faglige grunnlaget til utredningen i november 2021 at de hadde liten tiltro til at utvidet bruk av sertifikatet kunne forebygge smittespredning i vesentlig grad, men påpekte samtidig at de manglet kunnskap om effekten.188 Kort tid etter de faglige rådene ble sendt 18. og 22. november endret situasjonen seg, som følge av informasjon om den nye virusvarianten omikron.

Regjeringen besluttet 9. desember 2021 at de så snart som mulig skulle gjennomføre en høring med forslag til lovendringer som ga hjemmel for bruk av koronasertifikat.189 Sertifikatet skulle vurderes som et virkemiddel for å få bedre kontroll på smittesituasjonen, uten at det samtidig ble gitt lettelser i andre smitteverntiltak.190

Det faglige rådet fra Hdir hadde på det tidspunktet endret seg, og de anbefalte ikke lenger å ta i bruk koronasertifikat. Med smitteutbruddet på Aker Brygge ble det klart at vaksinen ga betydelig redusert beskyttelse mot omikronvarianten og at vaksinasjon ikke ville kunne hindre smittespredning. Regjeringen konkluderte med at «det ut fra dagens situasjon antagelig ikke blir bruk for koronasertifikat som selvstendig smitteverntiltak i nærmeste fremtid […]».191

Diskusjon om innenlands koronasertifikat vinteren 2022

I januar 2022 var koronasertifikat igjen oppe til vurdering i regjeringen. Hdir og FHI anbefalte ikke at tiltak på nyåret skulle differensiere mellom uvaksinerte og vaksinerte. FHI foreslo i stedet å anbefale uvaksinerte å være spesielt forsiktige når smitten ville øke fremover. I regjeringsnotatet vurderte helse- og omsorgsministeren at de på det tidspunktet ikke hadde et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag til å innføre koronasertifikat. Hun pekte på at de manglet det faglige grunnlaget for å med sikkerhet vite at et slikt tiltak ville redusere smittespredningen.192

Regjeringens beslutninger på dette saksfeltet fulgte i stor grad helseetatenes faglige anbefalinger i den perioden diskusjonen pågikk. I februar landet regjeringen til slutt på at det ikke var behov for å innføre innenlands bruk av koronasertifikat, fordi nytten ved koronasertifikatet på det tidspunktet var svært begrenset. Regjeringen stilte seg samtidig positive til at koronasertifikat ble en del av tiltakspakkene til senere bruk.193

Forlengelse av reglene for koronasertifikat i 2022

Da tiltak skulle avvikles i februar 2022 sendte HOD et forslag på høring om å blant annet justere ordlyden i den midlertidige forskriftshjemmelen for å tydeliggjøre skillet mellom bruk av koronasertifikat som dokumentasjon og bruk av sertifikatet for å fastsette differensierte smitteverntiltak.194 Selve lovforslaget fra april 2022 var kun knyttet til koronasertifikat som dokumentasjon, med begrunnelse i at vurderingen av smitteverntiltak må gjøres i den aktuelle situasjonen.

Folkehelseinstituttet viste gjennomgående i sine oppdragsbesvarelser til at bruk av koronasertifikat innebærer en rekke etiske, prinsipielle og praktiske problemstillinger som må vektlegges i tillegg til de smittevernfaglige vurderingene. Helsedirektoratet var enig i FHIs vurdering av at dersom det ble åpnet for differensiering og bruk av koronasertifikat, burde det gjelde ikke-essensielle arenaer med stor smitterisiko, begrenset tiltaksbyrde og gode kontrollmuligheter, som nattklubber, puber og innendørs arrangementer uten faste sitteplasser, eventuelt også treningssentre og svømmehaller. Høringen ble fulgt opp og endringer i lovbestemmelsene om koronasertifikat trådte i kraft i juni 2022.195

Utvalgets vurdering

Koronasertifikatet kan være relevant både som et tiltak for å redusere smittespredningen eller for å redusere tiltaksbyrden. I dag er koronasertifikat en del av regjeringens verktøykasse, og smittevernloven har midlertidige forskriftshjemler om koronasertifikat. Utvalget mener koronasertifikat er et tiltak som bør være tilgjengelig i en fremtidig pandemi. Bruken og formålet må i så fall vurderes opp mot sykdommens egenskaper, vaksinenes beskyttelse mot smittespredning og alvorlighetsgraden i situasjonen.

De faglige innspillene og regjeringens beslutninger knyttet til bruk av innenlands koronasertifikat viser at regjeringen tilpasset tiltaksutformingen etter utviklingen i situasjonen og vurderte effekt av tiltaket i sammenheng med øvrige smitteverntiltak. Prosessen viser også at det er krevende å vite når, eller under hvilke forutsetninger, et slikt sertifikat er hensiktsmessig å ta i bruk i håndteringen av en pandemi som denne.

12.3.5 Matematisk infeksjonsmodellering

Bruk av matematisk modellering i Norge

Utvalget er i mandatet bedt om å gjøre en vurdering av «bruken av scenarier/modelleringer som beslutningsverktøy i krise, herunder kommunikasjonen til offentligheten om resultatene fra modelleringene». I de fleste land tok helsemyndighetene i bruk matematisk infeksjonsmodellering og epidemimodeller som en del av beslutningsgrunnlaget og i kommunikasjon av situasjonsforståelsen. Slike modeller simulerer sykdomsspredning ved hjelp av matematiske ligningssystemer, for slik å gi utfall i form av et forventet antall smittede, innlagte og antall med behov for respiratorbehandling.

Gjennom pandemien var det faglige diskusjoner internasjonalt og i Norge om bruken av denne typen matematisk modellering som en del av krisehåndteringen og i kommunikasjonen ut til befolkningen.196 Før pandemien ble denne typen modeller stort sett diskutert og utviklet i fagmiljøer bestående av statistikere, matematikere og epidemiologer. Under koronapandemien ble resultater og metodiske diskusjoner tilgjengelig for et større publikum. Resultater fra modelleringer ble også direkte relevant for politiske beslutninger. Andre fagfelt ble også engasjert i denne metoden, og innsikt fra modelleringene ble blant annet brukt av ekspertgruppen som skulle gi samfunnsøkonomiske vurderinger av tiltak og strategivalg under pandemien.

Modelleringer av omikronvarianten

Matematisk infeksjonsmodellering spilte en viktig rolle i FHIs rådgivning overfor HOD og regjeringen, og i kommunikasjonen til befolkningen. Modellering var et verktøy for å beskrive et mulig utfallsrom basert på tilgjengelig kunnskap. Direktør i FHI, Camilla Stoltenberg uttalte til utvalget at:

«[…] i en tidlig fase av omikron-spredningen var modellering et viktig verktøy for å beskrive konsekvenspotensialet av en omikron-bølge, basert på den kunnskapen som fantes da».197

Da omikronvarianten ble kjent 26. november 2021 manglet det kunnskap om den nye variantens alvorlighetsgrad. FHI var da usikre på overføringsverdien av observasjoner gjort i Sør-Afrika, hvor befolkningen var yngre og flere hadde fått immunitet gjennom naturlig infeksjon tidligere i pandemien. FHI var i desember 2021 i tvil om foreløpige modelleringsresultater skulle publiseres, men de valgte å vektlegge åpenhet. Før innstrammingen 13. desember viste FHI til at det kunne bli så mange som 90 000–300 000 smittede daglig og 50–200 innleggelser per dag når omikron-bølgen nådde toppen. Etter nyttår publiserte FHI nye modelleringer, med utgangspunkt i et scenario med 100–400 innleggelser per dag og 500–2 500 samtidig inneliggende pasienter med covid-19.

Det er tydelige tegn på at prognoser og fremskrivninger fra modelleringene hadde en innvirkning på regjeringens beslutninger. I begrunnelsen for beslutningen 13. januar om videreføring av nasjonale tiltak, viste helse- og omsorgsministeren til FHIs risikovurdering og scenarioer for den mulige utviklingen:

«Det er lagt avgjørende vekt på situasjonsbeskrivelsen med økende smittepress i ukene fremover og en forventet smittetopp i månedsskiftet januar/februar, samtidig som situasjonen er noe annerledes enn før jul da tiltakspakken ble innført.»198

Den samme argumentasjonen finnes igjen i helse- og omsorgsministerens svar på skriftlig spørsmål fra Stortinget 26. januar om en avklaring av grunnlaget for rødt nivå i videregående opplæring: «Scenariene fra helsemyndighetene om utvikling av smittesituasjonen og konsekvenser for samfunnet var dramatiske, og det var behov for å handle raskt i en situasjon med stor usikkerhet».

Aftenposten publiserte 1. februar 2022 artikkelen «Her er regnestykket som holdt Norge stengt enda lenger».199 Artikkelen ble fulgt opp med et innslag på Debatten på NRK samme kveld.200 Journalistene fra Aftenposten viste til endringene i smitteverntiltak som ble innført 13. januar 2022. Da ble skjenkestopp og rødt nivå avviklet, mens de fleste tiltak ble beholdt, som påbud om hjemmekontor, påbud om munnbind og ti dagers smittekarantene for nærkontakter. Journalistene mente at dette skyldtes modellrapporten FHI la frem 12. januar, der det ble vist at antallet innlagte ville øke kraftig hvis regjeringen fjernet tiltakene. Journalistene påpekte at selv de mest optimistiske scenariene til FHI hadde opp gjennom overvurdert antall innleggelser. I januar hadde det vært færre innleggelser enn det laveste anslaget fra FHI.

FHI svarte i en kronikk noen dager senere, hvor de påpekte at journalistene sammenblandet konseptene scenarier og prognoser, hvor FHI hadde lagt frem et sett med scenarioer og ikke en «værmelding for omikronbølgen».201 FHI påpekte at matematisk modellering var en del av et bredt kunnskapsgrunnlag og at faglige råd alltid ble gitt på bakgrunn av en helhetlig vurdering. Videre skrev de at scenarioer måtte evalueres basert på det man visste da de ble laget og ikke hvor godt de «traff» i ettertid.

I uttalelser fra sentrale aktører til utvalget ble det vist til at modelleringsresultatene aldri alene var utgangspunkt for risikovurderinger eller råd, og at det var bevissthet rundt tolkningsbegrensningene. Statsminister Støre beskrev sitt forhold til modelleringene, og hvordan modellresultatene var nyttig for å «utfordre beslutningstakeren til å tenke på at hvis det slår til, hva gjør vi da med sykehuskapasitet og alle mulige medisinske spørsmål som da må dimensjoneres opp […]».202 Assisterende helsedirektør Rostrup Nakstad beskrev i sin forklaring til utvalget hvordan modelleringene fra FHI ble brukt i Hdir, hvor han la vekt på bevisstheten om at modelleringer ikke var prognoser, men at de likevel kunne være nyttige for å tvinge frem en vurdering av et beste og verste-fall scenario:

«[…] Det har nok påvirket politiske beslutningstakere, både kommunalt og nasjonalt, at man ser skremmende modeller. Det er viktig å si. Men vi har bidratt i all vår dialog til at man skal se på det ikke som prognoser, men mulige modeller. Sånn sett tror jeg ikke det alltid har vært veldig utslagsgivende.»203

Ekspertgruppen med samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltak brukte modelleringer fra FHI til å få innsikt i dynamikk og konsekvenser av tenkte scenarioer. Ved å legge til tallfesting av helsetap og tiltaksbyrde, kunne gruppen belyse samfunnskonsekvensene av å begrense importsmitte, å differensiere tiltak geografisk og belyse hvordan egenskaper ved virusvarianten hadde betydning for valg av strategi. I rapportene ble modellscenarioene brukt for å beregne konsekvenser i form av tapte og kvalitetsjusterte leveår, noe som ga informasjon om fordelingen av sykdomsbyrden i befolkningen og hvem som rammes, noe som gir mer innhold til beregnede tall på antall smittede, innlagte og døde. Rapportene fra ekspertgruppen og det tverrfaglige samarbeidet mellom helse og økonomi, bidro til bredere innsikt i strategivalg for håndteringen av viruset og illustrerer nyttig bruk av infeksjonsmodellering.

Utvalgets vurdering

Gjennom hele pandemiperioden var fremskrivninger av smittetall, innleggelser og sykefravær en viktig del av myndighetenes beslutningsgrunnlag. Slike fremskrivninger kan være mer eller mindre formaliserte (modellbaserte) og kan ta form både av «prognoser» – den antatt mest sannsynlige fremtidige utvikling – og «scenarioer», dvs. ulike mer eller mindre realistiske utfall, betinget av ulike forutsetninger som for eksempel virusets smittsomhet. Hensikten med scenarioer er ofte å vise frem et mulig utfallsrom, ikke å spå den mest sannsynlige utviklingen.

Utvalget mener at slike fremskrivninger har klar nytteverdi som beslutningsgrunnlag, og derfor også bør brukes i fremtidige kriser. Samtidig vil alle modellberegninger måtte basere seg på stiliserte fremstillinger og anslag på sentrale parametere. Dette er både et argument for kontinuerlig utvikling av slike modeller, gjerne med tverrfaglig medvirkning, og fortløpende vurdering av om de valgte parameterantagelsene holder i møte med nye data og ny kunnskap.

Fremskrivninger av eksponentielle dataserier som smittespredning, vil raskt ta form av store tall, og får dermed oppmerksomhet. Både i den interne kommunikasjonen med andre myndighetsinstanser og eksternt til befolkningen, er det derfor viktig å klargjøre om fremskrivningene er prognoser for hva man forventer eller scenarioer som representerer ytterpunkter blant mulige utviklingsbaner. Utvalget mener at kommunikasjonen på dette punktet ikke alltid var like tydelig og at formidling av modellene til befolkningen derfor ga rom for misforståelser.

Samlet sett mener utvalget at det ligger et potensial i riktig bruk av matematisk infeksjonsmodellering. Men det er samtidig utfordringer knyttet til formidling av usikkerhet og hvilke formål slik modellering er best egnet for.