14 Økonomiske og administrative konsekvenser
Figur 14.1
I henhold til regjeringens utredningsinstruks skal det redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes.
Kommisjonen har gitt Helse- og omsorgsdepartementet en del anbefalinger som vil utløse saksbehandling og arbeidsprosesser i berørte departementer og underliggende etater, og i de kommunale helse- og omsorgstjenestene og i helseforetakene. Det er også noen konkrete forslag om tiltak som vil utløse behov for administrative ressurser i første omgang, og som kan tenkes å måtte utredes videre. Det er vanskelig å anslå hvor store økonomiske og administrative konsekvenser de enkelte anbefalingene og forslagene vil føre til. På flere områder innebærer tiltakene endringer i organisering, rammeverk og reguleringer for å redusere behovet for personell, eller for å effektivisere arbeidet i helse- og omsorgstjenestene. Kommisjonen har som utgangspunkt at de tiltakene som foreslås og som anbefales gjennomført skal bidra til å redusere tilbudet av helse- og omsorgstjenester, til å dempe etterspørselen eller til arbeidsbesparende prosesser. Det er en forutsetning for å gjennomføre slike tiltak at de er samfunnsøkonomisk lønnsomme.
Helsepersonellkommisjonen har hatt et omfattende mandat og kort tid til rådighet. Mange av forslagene til tiltak er relativt lite detaljerte og vanskelige å fastslå økonomiske og administrative konsekvenser for. Før det kan gjøres, må departementene ta stilling til innretning og omfang. Slike beslutninger vil innebære nærmere vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.
I det følgende er noen av Helsepersonellkommisjonens konkrete tiltak vurdert med tanke på oppfølging og ressursbehov.
14.1 Utrede organisering av helse- og omsorgstjenesten og sykehusstruktur
Et flertall i Helsepersonellkommisjonen fremmer et forslag om å vurdere fremtidig organisering av helse- og omsorgstjenestene, gjennom å etablere et utvalg for å utrede spørsmålet om en mer helhetlig organisering, eventuelt samlet på ett felles forvaltningsnivå. Et utvalg for et arbeid med varighet anslagsvis to år vil trenge et sekretariat (3–5 årsverk) og driftsmidler knyttet til arbeidet med å organisere og gjennomføre møter i utvalget. I tillegg påregnes flere utredninger for å gi et kunnskapsgrunnlag til arbeidet. Samlet beløp anslås å ligge i størrelsesorden 15 mill. kroner. Det er sannsynlig at arbeidet også vil utløse behov for analyser i helseforetakene, kommunene, i Spekter og KS.
Et annet tiltaksforslag omhandler fremtidig sykehusstruktur. Helsepersonellkommisjonen ser behov for nærmere utredning av en bærekraftig sykehusstruktur i Norge, som kan gjøre det mulig å fortsatt tilby helse- og omsorgstjenester av høy kvalitet i hele landet. Spørsmålet kan tenkes utredet på forskjellige måter, gjennom et ekspertutvalg, et oppdrag til Helsedirektoratet eller som en intern utredning i Helse- og omsorgsdepartementet. Administrative og økonomiske konsekvenser vil variere med valgt type utredning.
14.2 Program for effektiv organisering og riktig oppgavedeling
Helsepersonellkommisjonen fremmer flere forslag til tiltak for å forbedre oppgavedelingen i helse- og omsorgstjenesten. Det mest omfattende forslaget går ut på at det iverksettes et systematisk og forpliktende kvalitetsutviklingsprogram for å fremme riktig organisering og oppgavedeling i helse- og omsorgstjenestene over hele landet. Det foreslås at programmet finansieres med 300 mill. kroner per år i ti år.
Helsepersonellkommisjonen vurderer at det fortsatt er et stort potensial i å intensivere det strukturerte arbeidet med oppgavedeling og organisering av arbeidet. Det vil kunne bidra til å opprettholde og forbedre kvaliteten på tjenestene, redusere ressurs- og personellbruken, øke effektiviteten, oppmerksomheten på kjerneoppgavene, og øke motivasjonen og trivselen blant de ansatte.
Det foreslås at programmet organiseres som en utvidelse av Tørn-prosjektet ved at det rettes mot både kommunene og spesialisthelsetjenesten. Det foreslås at Helsedirektoratet skal forvalte tilskuddsordningen i programmet, men at tilskudd til prosjekter og forsøk skal besluttes etter en prioritering fra KS og de regionale helseforetakene.
Programmidlene skal brukes i prosjekter som fremmer riktig oppgavedeling og effektiv organisering, samt forsøk om innovative ordninger for arbeidstid og turnus. Prosjektene skal evalueres, og alle relevante virkninger skal dokumenteres. Programmet skal legge til rette for spredning av prosjekter med gode resultater. Det vil bli behov for midler til spredning, drift og administrasjon av programmet i Helsedirektoratet, KS og de regionale helseforetakene.
Helsepersonellkommisjonen ser det som overveiende sannsynlig at programmet vil føre til bedre praksis med oppgavedeling som vil utløse både økonomisk og personellmessige gevinster i tjenestene. Det vil gi bedre bruk av personellet og bidra til å holde sysselsettingen lav i tjenesten. Økonomiske gevinster vil følge av riktig bruk av personell og deres kompetanse som reduserer behovet for innleie av personell og tjenester. Andre gevinster vil komme fra lavere sykefravær, økte stillingsbrøker, samt at personell jobber lenger i helse- og omsorgstjenestene som følge av innsikten fra programmet.
Forslaget innebærer et behov for økonomiske ressurser som sannsynligvis må dekkes med en egen bevilgning for formålet. Forslaget vil derfor måtte inngå og behandles i regjeringens ordinære budsjettprosesser.
14.3 Utdanning og kompetanseutvikling
Helsepersonellkommisjonen anbefaler en rekke tiltak og endringer for å heve kvaliteten og kapasiteten i helse- og sosialfagutdanningene, inklusive praksisundervisningen. Tiltak som i første omgang vil føre til økonomiske og administrative konsekvenser omfatter:
Universiteter og høyskoler bør utvikle felles emner og felles kompetanseområder i helse- og omsorgsrettede profesjonsutdanninger. Dette vil styrke forutsetningene for samarbeid og oppgavedeling mellom fagpersonellet ved institusjonene, og på litt sikt også mellom profesjoner i tjenestene.
Utvikling og finansiering av nye praksismodeller, også klinisk gruppeundervisning- og veiledning og tverrfaglige veiledningsmodeller. En viss systematikk av denne typen forsøk krever avsetning av midler for evaluering av nye modeller og oppskalering av utprøvde og vellykkede modeller.
Økt bruk av hus-og-hytte-stillinger mellom helse- og omsorgstjenestene og universitets- og høyskolesektoren innen andre fag enn medisin, der det er et stort omfang av slike stillinger allerede. Det vil styrke både praksisfeltet og bidra til større relevans i høyere utdanning om en større andel av personellet har slike kombinerte stillinger.
Studenters merutgifter knyttet til praksisopphold i distriktene bør dekkes. Det kan dreie seg om støtte for studentene til å kunne ha en egnet bolig både ved utdanningsinstitusjonen og i nærheten av praksisstedet, samt økt behov for penger til reiser.
Større kvalitet og omfang av veiledning av lærlinger og studenter i kommunene. Kommunene bør legge mer vekt på kvalitet og omfang av veiledning innen de kommunale helse- og omsorgstjenestene, som både vil gi lærlinger og studenter bedre opplæring og utdanning og som vil legge til rette for rekruttering av kvalifisert helse- og omsorgspersonell til kommunene. Styrket kompetanse om og omfang av veiledning i kommunene krever flere ansatte som vil ha en del av sin arbeidstid knyttet til dette. Det vil føre til lavere involvering i ordinær virksomhet. Til gjengjeld vil mulighetene for å rekruttere fagarbeider og kandidater til kommunene øke, som vil kunne tilføre dem kvalifisert og kompetent arbeidskraft.
Økt formalisert kommunalt ansvar for undervisning i helse- og omsorgstjenesteloven vil innebære økte forventninger til samarbeid og økt kapasitet i praksisundervisningen i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Økonomiske konsekvenser av finansiering for økt ansvar avhenger av innretningen og den relative forskjellen fra dagens ansvar for undervisning og opplæring.
Forsøk med ordninger med y-vei for fagarbeidere til helsefagutdanninger ved universiteter og høyskoler. Evalueringene fra utprøvde y-veisordninger innen helsefag og andre fag der det er aktuelt, danner grunnlag for kunnskap om relevante virkninger for studenter, gjennomføring og institusjoner av y-veien. Det bør vurderes om eksisterende evalueringer gir et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for utprøving av nye forsøk.
Det bør arbeides med å utvide tilbudet om kompletterende utdanninger for personer fra land utenfor EØS som har oppnådd utdanninger som ikke gir grunnlag for praktisering av yrker i Norge. Koordinering av helse- og omsorgstjenestenes behov for slike utdanninger bør gjøres av Helsedirektoratet. Koordinering mot universitets- og høyskolesektoren kan gjøres i samarbeid med Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Universitets- og høyskolesektoren må samarbeide med direktoratene. Utdanningene må koordineres på en måte som gir hensiktsmessig balanse mellom kostnader til å drifte utdanninger og behovet for smidig kvalifisering av helsepersonell.
Utrede hvordan personellet i kompetansesentre og kompetansetjenester kan knyttes nærmere til og heve kvaliteten i helse- og omsorgstjenestene.
Alle disse forslagene vil gi oppgaver for berørte parter og føre til både administrative og økonomiske konsekvenser som det er vanskelig for Helsepersonellkommisjonen å konkretisere. Mye av dette arbeidet bør utredes nærmere i de berørte departementene. Det er sannsynlig at disse utredningene kan dekkes innenfor ordinære budsjettrammer i Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og underliggende etater.
Helsepersonellkommisjonen anbefaler at det skal være utdanningskapasitet i Norge for å utdanne 80 prosent av behovet i Norge innenfor de store helsepersonellgruppene. Det innebærer særlig en økning av andelen leger utdannet i Norge. Det vil gi behov for en opprustning av studiekapasiteten innen medisin. Det ligger til Kunnskapsdepartementets ansvar å gjennomføre en utredning av budsjettmessige spørsmål om alternative løsninger for dette. En økning i medisinutdanningen av denne størrelsen innebærer behov for økonomiske ressurser som sannsynligvis må dekkes med en egen bevilgning for formålet. Forslaget vil derfor måtte inngå og behandles i regjeringens ordinære budsjettprosesser.
14.4 Prioritering og reduksjon av overbehandling
Det er viktig at tjenestene, ledelsen ved enhetene og det faglige personellet jobber systematisk med spørsmål om prioritering og bruker tid og ressurser på å skape møteplasser for å drøfte erfaringer fra praksis med prioriteringer. Formålet er å gi helsersonellet en bedre forståelse av forholdet mellom ressursbruk og gevinster av forskjellige typer tjenester for å kunne gjøre riktige prioriteringer, og for å sikre lik praktisering over hele landet. Som grunnlag for slike diskusjoner bør kunnskapsgrunnlaget fra tjenester som SKDE Helseatlas og Kunnskapssenteret ved Folkehelseinstituttet, samt internasjonal forskning på feltet.
Det er vanskelig å prioritere tid og ressurser til denne typen virksomhet når budsjettene blir strammere. Derfor bør helseforetakene og de kommunale helse- og omsorgstjenestene sette av poster i budsjettene til faglige nettverk for å gi tilstrekkelige betingelser for å drive dette arbeidet. Det er viktig at fagpersoner får mulighet til å delta i spesialistnettverk for å lære av likepersoner og for å styrke oppmerksomheten om dette arbeidet.
Helsedirektoratet og de regionale helseforetakene bør gjennomgå DRG-takstene for å se om de gir uheldig insentiver for å tilby unødvendige tjenester. Dette arbeidet kan dekkes innenfor de ordinære budsjettrammene.
Helsepersonellkommisjonen anbefaler Helse- og omsorgsdepartementet å sette i gang flere utredninger for å forbedre kunnskap om konsekvenser av politikk for personellbehovene. Dette omfatter:
Evaluering av senere års innførte rettigheter på helse- og omsorgsområdet, for å få kunnskap om i hvilken grad de har ført til økte personellbehov.
Gjennomgang av forordninger, normerende produkter og brukerrettigheter, for å se på hvordan disse påvirker tjenestetilbudet og personellbehovene.
Utrede behovet for statistikk knyttet til private helse- og omsorgstjenester, for å avklare hva slags statistikk som trengs for å kunne få en god oversikt over omfang og utviklingen for tjenesteytingen, personellbruken og økonomi, i private tjenester. Utredningen bør gi anbefalinger om hvordan statistikk om temaet best kan samles inn og tilgjengeliggjøres samt anslag om kostnader knyttet til slik statistikkproduksjon.
Disse oppgavene vil føre til både administrative og økonomiske konsekvenser som det er vanskelig for Helsepersonellkommisjonen å konkretisere. Det er sannsynlig at disse utredningene kan dekkes innenfor ordinære budsjettrammer i Helse- og omsorgsdepartementet og underliggende etater.
14.5 Forskningsprogram for teknologi og digitale løsninger
Det er allerede et betydelig arbeid med digitalisering og utvikling av teknologiske løsninger som foregår innen helse- og omsorgstjenesten, både i offentlig regi og finansiert av private tjenestetilbydere. Dette arbeidet bør fortsette og prioriteres med sikte på at nye teknologiske løsninger i første rekke bør avlaste personellet og bidra til økt produktivitet.
Helsepersonellkommisjonen anbefaler å etablere et forsknings- og utviklingsprogram for utvikling av ny teknologi og innovative arbeidsprosesser for å styrke dette arbeidet. Det foreslås at programmet finansieres med 500 mill. kroner per år i ti år. En overordnet målsetning med programmet er at det skal bidra til arbeidsbesparende prosesser.
Programmet legges til Norges forskningsråd, som sørger for utlysning, kvalitetssikring og tildeling av prosjektmidler, og med en helhetlig profil fra styring til operativ virksomhet i tjenestene. I tillegg bør det etableres et sekretariat som får i oppdrag med å koordinere den samlede forskningsinnsatsen på dette området, og for kommunikasjon og formidling av gode prosjekter og praksis til tjenestene. I dette ligger prosjektmidler som skal bidra til oppskalering og implementering av vellykkede forsøk og teknologier.
I tillegg til å finne løsninger som gjør det mulig å redusere behovet for arbeidskraft, vil det ligge betydelige gevinster knyttet til investeringer i nye digitale løsninger i sektoren, herunder et stort potensial for å redusere omfanget av feilinvesteringer.
For å kunne igangsettes må programmet prioriteres i statsbudsjettet.