2 Fremtidig behov for helsepersonell, demografisk utvikling og bærekraft

Forstørr bilde

I dette kapitlet er det først en kort gjennomgang av sysselsettingen i helse- og omsorgstjenestene i Norge, som både dekker utviklingen over tid og som ser på dette i en internasjonal sammenheng. Deretter er det en fyldig omtale av SSBs fremskrivninger av tilbud av og etterspørsel etter helsepersonell, samt noe om andre relevante fremskrivninger av den fremtidige etterspørselen etter personell i helse- og omsorgstjenestene. For å se disse forholdene i lys av en viktig driver for fremtidige helse- og omsorgstjenestebehov, går rapporten nærmere inn i den demografiske utviklingen. Det er også en drøfting av bærekraft i helse- og omsorgstjenestene og en kort gjennomgang av utgifter til helse- og omsorgstjenestene, både utviklingen i Norge og i internasjonal sammenligning. Avslutningsvis gir kommisjonen korte vurderinger av fremskrivningene og den fremtidige situasjonen som beskrives.

2.1 Sysselsettingen i helse- og omsorgstjenestene

Helse- og omsorgstjenestene har økt i omfang i mange tiår i Norge. Som omtalt over er utviklingen drevet frem av en rekke faktorer, slik som økte inntekter i Norge og velstandsutviklingen – som isolert sett øker etterspørselen etter disse tjenestene, utvikling av nye og mer avanserte behandlingsformer, høyere overlevelse og økt levealder, økning av pasienter og brukere for oppfølging og behandling i kommunene. Under dette ligger befolkningens økte forventninger og krav til helse- og omsorgstjenestene, som er fulgt opp av myndighetene gjennom å innføre flere pasient- og brukerrettigheter i perioden.

2.1.1 Helse- og omsorgstjenestenes andel av sysselsatte og årsverk har økt over tid

Sysselsettingen i helse- og sosialtjenestene har økt sterkt siden 1970, da andelen i disse næringene var på sju prosent. Andelen hadde økt til drøyt 21 prosent i 2021. Merk at dette er inkludert sosialtjenester uten omsorgspreg, herunder barnehager, men det er uansett hevet over tvil at helse- og omsorgstjenestene har økt sin andel betraktelig i en periode der demografisk utvikling ikke alene kan forklare økningen. Fra 2008 har SSB tall for helse- og omsorgstjenestene, som holder sosialtjenester uten omsorgspreg utenfor. Denne andelen var drøyt 15 prosent i 2021 (økningen fra 2014 til 2015 henger sammen med ny metode for datainnsamling). Figur 2.2 viser at den økte sysselsettingen i helse- og sosialtjenestene har funnet sted i en periode der andelen har blitt redusert i industrien og jordbruk, skogsbruk og fiske.

Forstørr bilde

Sysselsatte personer (lønnstakere og selvstendige). Merk at helse- og sosialtjenester inkluderer sosialtjenestene, herunder barnehager, slik at andelen blir høyere enn når kun helse- og omsorgstjenester inkluderes. Dette er derfor vist i en egen linje fra 2008, da mer presise data ble tilgjengelige. En omlegging av sysselsettingsstatistikken mellom 2014 og 2015 gir et brudd i tidsseriene. Det er også metodiske forskjeller mellom nasjonalregnskapets statistikk og SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk.

SSB statistikkbank tabell 09174 fra Nasjonalregnskapet og SSB tabell 13470.

Forstørr bilde

Tallene er opprinnelig publisert av SSB i 1 000 personer, med ett desimal. De er derfor omtrentlige. Tall for 2021 er foreløpige.

SSB statistikkbank tabell 09174 fra Nasjonalregnskapet.

Veksten i helse- og sosialtjenestene, særlig på 1970-tallet, er sannsynligvis nært knyttet til kvinners inntog i arbeidsmarkedet. Mange av kvinnene som gikk inn i arbeidsstyrken, fikk arbeid i helse- og omsorgstjenestene. En del uformelle omsorgsoppgaver som tidligere ble utført i familiene, måtte da løses av de offentlige helse- og omsorgstjenestene. Mens 45 prosent av kvinnene deltok i arbeidsstyrken i første halvdel av 1970-årene, hadde andelen økt til nesten 64 prosent i 1987 (SSB 1994). I 2021 deltok drøyt 69 prosent av kvinner i arbeidsstyrken (SSB, tabell 05111). Måten dette måles på har endret seg i perioden, men andelen har uansett økt betraktelig.

I perioden fra 1970 har det vært en økning i antall sysselsatte i næringene utenfor helse- og sosialtjenestene, selv om det har vært en redusert andel (figur 2.3). Det har altså hittil vært mulig å øke andelen som er sysselsatt i helse- og sosialtjenestene uten at det har ført til en reduksjon i sysselsettingen i andre næringer som helhet.

Nærmere om utviklingstrekk siden 2008

Andelen som jobber i helse- og omsorgstjenestene i Norge har økt over tid, men siden 2008 har utviklingen vært relativ svak. I 2008 var andelen 13,5 prosent, og i 2021 var andelen 15,4 prosent, men deler av økningen mellom 2014 og 2015 kan trolig tilskrives ny metode for datainnsamling. Det har vært et økt antall sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene hvert år siden 2008, slik det går frem av figur 2.4. Det har stort sett vært en vekst i antallet sysselsatte også i øvrige næringer, men sysselsettingen falt i 2009 (finanskrisen), 2015 (oljeprisfallet) og 2020 (koronapandemien). Det har ført til en økning i andelen som er sysselsatt i helse- og omsorgstjenestene.

Utbredt bruk av deltidsarbeid innebærer at andelen personer som er sysselsatt i helse- og omsorgstjenestene er høyere enn helse- og omsorgstjenestenes andel av årsverkene. Ifølge Holmøy mfl.(2023) utgjorde årsverk i de offentlig finansierte helse- og omsorgstjenestene 13 prosent av alle avtalte årsverk i Norge i 2021.

Stor vekst i årsverk gjennom tiår kan ikke forklares av demografi

Holmøy mfl. (2023) beregnet at veksten i årsverk i spesialisthelsetjenesten fra 1973 til 2019 i gjennomsnitt var 2,3 prosent årlig. Årsverksinnsatsen økte med 2,9 ganger i perioden. I omsorgstjenestene var det en årlig gjennomsnittlig vekst på 3,7 prosent mellom 1973 og 2019. Årsverksinnsatsen økte med 5,4 ganger i perioden. I omsorgstjenestene var det 6,5 årsverk per 1 000 innbyggere i 1973. I 2019 hadde dette økt til nesten 34 årsverk per 1 000 innbyggere.

Forstørr bilde

Helse- og omsorgstjenestene er her definert som næringskodene 86, 87 og 88.1. Merk at datainnsamlingsmetoden ble endret i 2015, slik at andelen før og etter 2015 ikke er sammenlignbar.

SSB statistikkbank tabell 13470. Sysselsatte per 4. kvartal, etter næring (SN2007).

Holmøy mfl. (2023) gjør en «tilbakeskrivning» fra 2019 tilbake til 1973, der alle kjønns- og brukerfrekvenser over perioden (årsverk per bruker) er konstante på 2019-nivå. Denne typen regneøvelser gjør det mulig å dekomponere årsakene til vekst. De fant at i overkant av 50 prosent av den faktiske årsverksveksten fra 1973 til 2019 kan forklares av befolkningens størrelse og sammensetning. Resten kan forklares av «andre forhold», slik som endret etterspørsel og tilbud av helse- og omsorgstjenester forårsaket av medisinsk fremskritt, økte forventninger og prioritering av slike tjenester. «Andre forhold» har hatt stor relativ betydning i psykisk helsevern og i hjemmetjenesten, som har hatt en vekst siden 1973 på henholdsvis 64 og 61 prosent. Endringer i befolkningens aldersfordeling har, ikke overraskende, hatt størst betydning for veksten i institusjonsbasert omsorg, og forklarer 43 prosent av veksten.

Forstørr bilde

Helse- og omsorgstjenester er definert som næringskodene 86 (helsetjenester), 87 (omsorgstjenester i institusjon) og 88.1 (sosialtjenester uten botilbud for eldre og funksjonshemmede) i den internasjonale kategoriseringen av næringskoder (NACE). Pr. tredje kvartal 2021. Den vanligst benyttede komparative statikken innenfor dette området er OECDs statistikk for andel som jobber innen helse- og sosialtjenester. Helsepersonellkommisjonen har valgt å hente inn statistikk fra Eurostat fordi den kan begrenses til å se på sysselsatte innen helse- og omsorgssektoren, mens OECDs statistikk inkluderer alle sosialtjenester. I mange land, inkludert Norge, registreres barnehager og skolefritidsordninger som sosialtjenester. Disse virksomhetene sysselsetter mange i Norge, og bidrar til at OECDs statistikk for helse- og sosialtjenester gir et skjevt bilde. Figuren viser derfor mindre forskjeller mellom Norge og en del andre land enn OECDs statistikk. Tallene for Latvia, Hellas, Estland, Malta og Irland inneholder ikke næringskode 88.1 og andelen for disse landene er derfor reelt sett høyere enn det som kommer frem av figuren (anslagsvis omkring ett prosentpoeng).

Eurostat (LFS). Data er fra tredje kvartal 2021.

Veksten i årsverk i helse- og omsorgstjenesten har vært sterkere etter 1990 enn tiårene før. Brukerfrekvensene og tjenestestandardene vokste spesielt mye som følge av økt omfang og standarder på hjemmetjenester (Holmøy mfl. 2023). Siden 2010 har veksten i årsverk vært vesentlig lavere.

Forventet levealder har økt med omtrent åtte år i gjennomsnitt for kvinner siden 1970, og omtrent ti år for menn i samme periode. Det er en god indikator på økt kvalitet og omfang av helse- og omsorgstjenestene (Bævre 2021).

2.1.2 Norge har den største andelen sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene i EU/EØS

Statistikk fra Eurostat i figur 2.5 viser at Norge er det EØS-landet som har den høyeste andelen av de sysselsatte innen helse- og omsorgstjenester. Andelen på 15 prosent er klart høyere enn EØS-snittet, som ligger i underkant av ti prosent, og den er også høyere enn våre skandinaviske naboland, som følger på plassene etter Norge og Nederland. Andelen i Norge er 0,3 prosentpoeng høyere enn i Nederland, 1,2 prosentpoeng høyere enn i Danmark og 1,8 prosentpoeng høyere enn i Sverige.

Et forhold som påvirker denne størrelsen, er omfanget av uformell omsorg, som henger sammen med kvinners arbeidsmarkedsdeltakelse. Mange av landene som har lave andeler sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene i figur 2.5, er land med lav arbeidsmarkedsdeltakelse for kvinner.

2.1.3 Norge har en høy dekning av helsepersonell relativt til befolkningen

Figur 2.6 viser at Norge har den høyeste dekningen av sykepleiere pr. 1 000 innbyggere i EØS-området og at vi er blant landene med høyest dekning av leger pr. 1 000 innbyggere (tallene for Portugal og Hellas, som har en høyere andel leger enn Norge i figuren, inkluderer alle autoriserte leger, og ikke kun praktiserende leger, og er derfor ikke direkte sammenlignbare).

Forstørr bilde

EU-gjennomsnittet er ikke vektet. At legene og sykepleierne er praktiserende, innebærer i utgangspunktet at de skal jobbe direkte med pasienter, men det er utfordrende for flere land å benytte registerdata til å skille ut pasientrettet virksomhet. I en del tilfeller er det derfor snakk om leger og sykepleiere som er «profesjonelt aktive» i helse- og omsorgstjenestene. Også de norske tallene vil kunne inneholde leger og sykepleiere med stillinger innen ledelse/administrasjon, forskning eller lignende i helse- og omsorgstjenestene. I Portugal og Hellas gjelder dataene alle leger med autorisasjon/lisens som lege, noe som fører til et høyt overdrevet anslag over antall praktiserende leger (for eksempel omtrent 30 prosent i Portugal). I Hellas er antallet sykepleiere underestimert, ettersom det bare inkluderer dem som er sysselsatt på sykehus. Figuren tar ikke hensyn til variasjoner i deltidsarbeid og stillingsandeler, sykefravær og permisjoner.

Eurostat Database (data for 2019 eller nærmeste år). Figuren er hentet fra State of the Health in the EU. Norge. Landhelseprofil 2021.

Figuren viser sysselsatte individer, og tar ikke hensyn til variasjon i stillingsandeler, men ettersom leger som regel jobber fulltid (og i praksis ofte mer) og sykepleiere til tross for mye deltidsstillinger har en høy samlet stillingsandel (omtrent 90 prosent, se kapittel 9), ville Norges plassering ha endret seg relativt lite dersom grunnlagstallene heller hadde vært basert på antall årsverk.

Det kan være flere årsaker til at vi har høy dekning i Norge. Den høye dekningen kan ha sammenheng med at en spredt befolkning, lange avstander og desentraliserte tjenester gir personellintensive helse- og omsorgstjenester. Den kan også ha sin forklaring i gjennomgående høy kvalitet i helse- og omsorgstjenestene i Norge. Den høye kvaliteten bidrar til at forventet levealder i Norge 83,2 år i 2021, noe som var tredje høyest i EØS-området, på samme nivå som Island og Sverige (OECD 2022). Figuren tar kun hensyn til leger og sykepleiere, mens sammensetningen av ulike helsepersonellgrupper og organiseringen av tjenestene og oppgavene kan variere mye mellom ulike land. I noen land, også innen EØS-området, står familieomsorg fortsatt sterkt. Generelt kan sammenligning med land som har sosialforsikringssystemer og skattebaserte systemer i Middelhavsområdet være av mindre interesse enn sammenligning med tjenestesystemer som er likere vårt system, særlig som følge av lavere tilbud av primærhelsetjenester og omsorgstjenester (Magnussen mfl. 2009, omtalt i Godager mfl. 2018).

Norge har høy dekning også av andre helsepersonellgrupper. WHO European Region (2022) viser at Norge har nest høyest dekning av fysioterapeuter i WHO-regionen, og høyere dekning av tannleger og farmasøyter enn snittet i regionen.

2.2 Helsemod – SSBs fremskrivningsmodell for helsepersonell

SSB fremskriver tilbud av og etterspørsel etter helsepersonell med fremskrivningsmodellen Helsemod. SSB har utarbeidet en ny versjon av Helsemod på oppdrag fra Helsepersonellkommisjonen (Jia mfl. 2023). Den fremskriver tilbud av arbeidskraft etter utdanning og etterspørsel etter de samme 14 personellgruppene til 2040. Vi vil her kort omtale forutsetningene for fremskrivningene og hvordan de kan brukes for planlegging.

I Helsepersonellkommisjonens gjengivelse av resultatene er det nødvendig med noen forenklinger. Interesserte lesere henvises til SSBs rapporter (Jia mfl. 2023 og Holmøy mfl. 2023) for mer detaljerte beskrivelser av forutsetningene.

Fremskrivninger er et verktøy som kan gjøre fremtiden litt mindre usikker

Helsemod er ikke en modell som lager presise prognoser – i betydningen å «treffe» – for fremtidig balanse mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft til helse- og omsorgstjenesten. Helsemod er en modell som lager fremskrivninger av tilbudet av helse- og omsorgspersonell basert på videreføring av observert mønster, og ser dette opp mot alternative uavhengige fremskrivninger av etterspørselen av de samme personellgruppene. Dermed kan modellen beregne fremtidig overskudd eller underskudd av helsepersonell, under de gitte forutsetningene. Men det er ingen likevektsmekanismer mellom tilbud og etterspørsel i modellen som driver arbeidsmarkedet mot balanse. I virkeligheten er det mekanismer som relativ lønnsutvikling, substitusjon mellom personellgrupper, økning eller reduksjon av studieplasser og en del andre forhold som påvirker tilbudet og etterspørselen etter arbeidskraft og som driver arbeidsmarkedet mot en likevekt. Fremtidig oppgavedeling er en sentral usikkerhet i fremskrivningene, og en endret personellsammensetning vil ha betydning for fremskrivningene for ulike personellgrupper. Kommisjonen vil drøfte oppgavedeling nærmere i kapittel 8.

Likevel er Helsemod en viktig modell for planlegging fordi den viser hvordan tilbud og etterspørsel av helsepersonell kan utvikle seg dersom en del sentrale utviklingstrekk fortsetter som før. Den viser hvilke underliggende drivkrefter som vil påvirke utviklingen, den peker på mulige ubalanser og hva som er årsakene til at det er en utvikling mot under- eller overskudd av arbeidskraft. Forutsetningene for fremskrivningene i Helsemod er i stor grad begrunnet av statistikk, gjennom at SSB har sett på hvordan en del sentrale forhold har utviklet seg over de siste årene, og legger dette til grunn også i årene fremover. Men noen forhold er mer usikre, og SSB har lagd tre forskjellige utviklingsbaner for etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester, som de omtaler som lavalternativet, mellomalternativet og høyalternativet (disse forklares nærmere i kapittel 2.2.3). Dette gjør det enklere å forstå hva som driver etterspørselen etter helsepersonell og til å vurdere betydningen av enkelte faktorer for utviklingen av tjenestebehovet.

Disse usikkerhetene gjør at fremskrivningene må tolkes med forsiktighet. Helsemod er ikke ment som et forsøk på å forutsi fremtiden, men et nyttig verktøy som viser og tallfester alternative forhold som kan endres for å kunne realisere en ønsket bemanning i fremtidens helse- og omsorgstjeneste.

2.2.1 Fremtidig ubalanse mellom tilbud og etterspørsel i Helsemod

I det følgende vises (u)balansen mellom tilbud og etterspørsel etter forskjellige yrkesgrupper innen helse- og omsorgstjenestene. Om det blir beregnet over- eller underskudd av arbeidskraft bestemmes i stor grad av samspillet mellom forutsetningene knyttet til både tilbud og etterspørsel etter personell. Etterspørselen er i stor grad påvirket av hvor stor helse- og omsorgstjeneste det legges til grunn at vi vil få i årene mot 2040. Når det beregnes et underskudd av arbeidskraft, gitt Helsemods forutsetninger om tilbud av og etterspørsel etter ulike typer personell, omtaler SSB ofte det som «mangel» på arbeidskraft.

Når man ser tilbudet av helsepersonell og etterspørsel i sammenheng mot 2040, er det en del personellgrupper som særlig peker seg ut med betydelige sprik mellom tilbud av arbeidskraft og beregnede fremtidige behov. Nedenfor er en kort forklaring av ubalansen i de tre alternative fremskrivningene.

For enkelte yrkesgrupper er det ubalanse mellom tilbud og etterspørsel allerede i utgangsåret. I tråd med NAVs bedriftsundersøkelse for 2019, som tilsvarer året for utgangspopulasjonen i Helsemod, har SSB tatt utgangspunkt i at det allerede i 2019 var en underdekning på 5 500 årsverk for sykepleiere, 1 700 årsverk for helsefagarbeidere, 700 årsverk for vernepleiere, 600 årsverk for leger, 450 årsverk for psykologer og 200 årsverk for jordmødre. Underdekningeni 2019 og 2040, i de tre alternativene for etterspørselen, fremgår av tabell 2.1.

Ubalanse i mellomalternativet for etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester

I mellomalternativet for etterspørsel, som anses av SSB som en mer realistisk utvikling av tjenestebehovene enn ytteralternativene, er det forventet underskudd på nesten 70 000 årsverk samlet i helse- og omsorgstjenesten i 2040. Sykepleiere og helsefagarbeidere utgjør samlet over 54 000 av dette. Beregningene viser også betydelig underskudd av vernepleiere og den sammenslåtte kategorien helsesekretærer og tannhelsesekretærer mot 2040. Det gjelder også, i noe mindre grad, for leger, ergoterapeuter, fysioterapeuter og bioingeniører. Det er beregnet underskudd også av jordmødre og helsesykepleiere. Disse gruppene er relativt små, men de er nøkkelpersonell i de tjenestene de er utdannet for å jobbe i. Selv små underskudd av disse vil derfor kunne føre til en utfordrende situasjon for tjenestene.

I dette etterspørselsalternativet er det beregnet et overskudd av psykologer, tannleger og tannpleiere.

Mindre ubalanse i alternativet for lav etterspørselsvekst

I alternativet for lav etterspørselsvekst vil underskuddene bli langt mindre, men det forventes fortsatt samlet underskudd på drøyt 14 000 årsverk. Underskuddet av sykepleiere utgjør det meste av dette med 9 500 årsverk, men det blir også merkbare underskudd blant helsefagarbeidere, vernepleiere og helsesekretærer og tannhelsesekretærer.

I alternativet for lav etterspørselsvekst, vil det imidlertid gå mot et overskudd av psykologer og leger, med rundt 2 500 årsverk for hver gruppe. Det er også beregnet et overskudd på 1 000 årsverk for tannleger, 500 årsverk for fysioterapeuter og 300 årsverk for helsesykepleiere og tannpleiere.

Stor ubalanse i alternativet for høy etterspørselsvekst

Hvis vi derimot ser på utviklingen av tilbud og etterspørsel etter personell i et scenario med sterk etterspørselsvekst mot 2040, er underskuddet beregnet til nær 124 000 årsverk. I dette alternativet vil det mangle 50 000 årsverk sykepleiere, 47 400 årsverk helsefagarbeidere og 13 400 årsverk vernepleiere i 2040. SSB beregner også et underskudd på 5 300 årsverk for helsesekretærer og tannhelsesekretærer, 3 400 årsverk for leger og rundt mellom 1 200 og 2 100 årsverk for ergoterapeuter, fysioterapeuter og bioingeniører.

Det beregnede overskuddet på psykologer, tannleger og tannpleiere i 2040 er tilnærmet det samme som i mellomalternativet, ettersom SSB ikke forventer at forbedret somatisk helse blant eldre vil påvirke etterspørselen for disse gruppene i noen særlig grad.

Nærmere om tre største utdanningsgruppene

Helsemod omfatter 14 yrkesgrupper. Av plasshensyn omtales kun utviklingen for de tre største utdanningsgruppene her. Disse er helsefagarbeidere (inkludert hjelpepleiere og omsorgsarbeidere), sykepleiere og leger. Fremskrevet tilbud og etterspørsel for de øvrige yrkesgruppene, omtales i teksten, og balansen kommer frem av tabell 2.1.

Tilbud og etterspørsel for helsefagarbeidere

I helse- og omsorgstjenesten (utenom sosialtjenestene) var det i 2019 avtalt rundt 55 000 årsverk for helsefagarbeidere (inkludert hjelpepleiere og omsorgsarbeidere). Av disse hadde 48 000 årsverk (87 prosent) arbeidssted innen kommunale helse- og omsorgstjenester.

Figur 2.7 viser fremskrevet tilbud og etterspørsel etter helsefagarbeidere. En viktig årsak til at SSB forventer at arbeidstilbudet til helsefagarbeiderne knapt vil øke, er at det er høy gjennomsnittsalder blant helsefagarbeidere og hjelpepleiere som er i tjenesten i dag, slik at det blir en høy naturlig avgang utover i perioden. Samtidig er tilgangen på nye helsefagarbeidere relativt svak.

SSB legger til grunn at det er en ubalanse mellom tilbud og etterspørsel på 1 700 årsverk for helsefagarbeidere i utgangsåret. I alternativet for lav etterspørselsvekst beregnes det et underskudd på 6 200 årsverk i 2040. I mellomalternativet beregnes et underskudd på i overkant av 24 000 årsverk for helsefagarbeidere i 2040. Underskuddet dobles i alternativet for høy vekst, til over 47 000 årsverk.

Forstørr bilde

Merk at y-aksen starter på 50 000.

Jia mfl. (2023).

Tilbud og etterspørsel for sykepleiere

SSB fremskriver en betydelig vekst i tilbudet av sykepleiere, som sammenlignet med 2019 kan tallfestes til rundt 13 000 flere årsverk i 2030, og ytterligere 8 000 årsverk flere i 2040.

Denne sterke veksten i arbeidstilbudet er imidlertid ikke nok til å kompensere for etterspørselsveksten. Figur 2.8 illustrerer den sterke økningen i etterspørselen av i alle de tre etterspørselsalternativene. I alternativet for lav vekst forventes det en økning i etterspørselen etter sykepleiere på over 25 000 årsverk mellom 2019 og 2040. I mellomalternativet blir økningen i etterspørselen på nesten 46 000 årsverk, mens det beregnes en økning i etterspørselen på hele 66 000 årsverk i alternativet for høy etterspørselsvekst over perioden.

Ser man på balansen mellom etterspørsel og tilbud, er det allerede et underskudd på sykepleiere i utgangsåret. I alternativet for lav vekst vil det bli et underskudd på 9 500 årsverk sykepleiere i 2040. I mellomalternativet vil underskuddet bli nesten 30 000 årsverk i 2040, mens det vil bli 50 000 årsverk i alternativet for høy vekst. En klar økning i tallet på eldre, som spesielt øker etterspørselen etter sykepleiere ved de somatiske institusjonene og i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, er den viktigste årsaken til den kraftige veksten. Noe av veksten er dessuten forårsaket av SSBs antakelse om at sykepleierne også i årene fremover vil fortsette å erstatte helsefagarbeidere. Det er selvsagt en del usikkerhet om dette, det kan påvirkes av tiltak.

Forstørr bilde

Merk at y-aksen starter på 80 000.

Jia mfl. (2023), figur 5.10.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (2022a) har presentert to alternative scenarioer for å dekke den beregnede mangelen på sykepleiere gjennom å øke antallet studieplasser.

Direktoratets første scenario går ut på å øke antall studieplasser jevnt hvert år fra 2023 til og med 2037. Når det tas hensyn til dagens omfang av frafall fra studiet og yrket, mener direktoratet det trengs en årlig økning på 222 nye studieplasser for sykepleiere for å oppnå balanse mellom tilbud og etterspørsel i 2040 når SSBs forutsetninger fra mellomalternativet legges til grunn. Selv med en slik opptrapping forventes en betydelig mangel på sykepleiere i mange år framover, før balanse oppnås i 2040.

I direktoratets andre scenario økes antall studieplasser med 1 868 studieplasser i 2023, og nivået opprettholdes deretter. Dette vil gi balanse i 2040, og den kraftige studieplassveksten fra 2023 vil samtidig føre til at et større antall ferdig utdannede sykepleiere kommer raskere inn i tjenestene enn i scenarioet med jevn økning i antallet studieplasser. Direktoratet peker imidlertid på utfordringene knyttet til å etablere nok praksisplasser i dette scenarioet. Helsepersonellkommisjonen vil kommentere realismen i dette i kapittel 2.6.

Forstørr bilde

Merk at y-aksen starter på 25 000.

Jia mfl. (2023), figur 5.13.

Tilbud og etterspørsel for leger

I 2019 var det samlet 27 200 avtalte årsverk for leger innen helse- og omsorgstjenesten. Gruppen leger inneholder alle med medisinsk embetseksamen.

Det har over tid vært en sterk vekst i antallet leger, både norske leger utdannet i Norge og i utlandet, og utenlandske leger utdannet i utlandet. SSB legger til grunn at denne veksten i tilbudet av leger vil fortsette til etter 2040. De fremskriver at arbeidstilbudet for leger vil vokse fra 26 700 årsverk i 2019 til 39 400 årsverk i 2040, en økning på 12 700 årsverk eller nærmere 50 prosent over perioden.

Det er også beregnet en sterk økning i etterspørselen etter leger. Selv i det laveste alternativet for etterspørselsvekst, er det beregnet en økning på rundt 10 000 årsverk leger mellom 2019 og 2040. Dette gir et beregnet overskudd på 2 500 leger i 2040. I mellomalternativet er økningen på 14 000 årsverk, og i høyalternativet er veksten i antall årsverk beregnet til 15 700 årsverk. I de to siste scenarioene forventes altså et underskudd på leger i perioden mot 2040. Som for sykepleiere, er den klare veksten i tallet på eldre den viktigste årsaken til dette. Videre forutsetter SSB en etterspørselsvekst av leger som i fremtiden overtar en del oppgaver fra annet personell, i tråd med senere års utvikling.

2.2.2 Fremskrevet tilbud av helsepersonell

Beregning av arbeidstilbudet

Tilbudet tar utgangspunkt i sysselsettingen av helsepersonell som er tilgjengelig i utgangsåret, samt årlig tilgang på nytt personell og avgang fra helse- og omsorgstjenestene. Arbeidstilbudet for hver yrkesgruppe i helse- og omsorgstjenesten (målt i årsverk) beregnes fra hver gruppes sannsynlighet for å jobbe i tjenesten og deres gjennomsnittlige arbeidstid, og varierer med alder og kjønn. For eksempel har menn noe høyere gjennomsnittlig arbeidstid enn kvinner for alle personellgrupper. Det er også flere av yrkesgruppene med helse- og omsorgsutdanning som har relativt stor tilbøyelighet til å jobbe utenfor helse- og omsorgstjenesten. Derfor er også tilbudet av arbeidskraft for helse- og omsorgstjenesten vesentlig mindre enn bestanden.

Årlig netto tilgang på helsepersonell er differansen mellom tilgangen, altså antall personer som får jobb i helse- og omsorgstjenestene, og avgangen, altså antallet personer som går ut av helse- og omsorgstjenestene, fra et år til det neste. Tilgang og avgang utdypes i boks 2.1.

Basert på erfaringer om at ikke alle som utdannes som helsepersonell, kommer til å arbeide i helse- og omsorgstjenesten, har SSB beregnet forventet arbeidstilbud som vil være tilgjengelig for helse- og omsorgstjenesten i tabell 2.3. Arbeidstilbudet tar både hensyn til at enkelte av yrkesgruppene arbeider utenfor tjenestene, at noen ikke vil delta i arbeidslivet i det hele tatt, og til at mange av disse yrkesgruppene erfaringsmessig ikke jobber i 100 prosent stillinger. Arbeidstilbudet for helse- og omsorgstjenesten er derfor for enkelte grupper vesentlig lavere enn bestanden.

Arbeidstilbudet kan endres, enten ved å rekruttere større deler av bestanden til å jobbe i helse- og omsorgstjenestene eller ved større stillingsbrøker, og større yrkesdeltakelser mer generelt. Men dersom ingenting endrer seg fra dagens situasjon og tilbøyeligheten til å tilby sin arbeidskraft til helse- og omsorgstjenestene holder seg konstant, så blir arbeidstilbudet i 2040 i årsverk slik som det fremgår av den andre tallkolonnen i tabell 2.2.

SSB (Jia mfl. 2023) beregner en samlet gjennomsnittlig vekst i antallet årsverk som er tilgjengelige i arbeidsmarkedet for helse- og omsorgstjenester for alle personellgruppene på litt over 25 prosent mellom 2019 og 2040. Psykologer får høyest vekst i årsverk med nesten 66 prosent over perioden. Deretter er det ergoterapeuter (53 prosent), leger (47 prosent) og vernepleiere (44 prosent). Tannleger, helsesykepleiere, fysioterapeuter og sykepleiere får vekst i arbeidstilbudet på mellom 31 og 26 prosent. På grunn av høy gjennomsnittsalder blant helsefagarbeidere, og relativt svak rekruttering, beregnes veksten for helsefagarbeidere til beskjedne 7 prosent mellom 2019 og 2040. Jordmødre forventes å øke med under 3 prosent over perioden, mens det er forventet en tilbakegang på over 8 prosent årsverk i arbeidstilbudet for helsesekretærer. For en grafisk fremstilling av det fremskrevne tilbudet for de ulike yrkesgruppene, se Jia mfl. (2023), kapittel 5.1.

2.2.3 Fremskrevet etterspørsel etter helsepersonell

SSB har utviklet flere scenarioer (alternative utviklingsbaner) for etterspørselen etter helsepersonell i helse- og omsorgstjenestene.

Fremskrevet etterspørsel etter årsverk i helse- og omsorgstjenestene

Tabell 2.4 viser samlet utvikling i antall årsverk observert i 2019 og fremskrevet prosentvis vekst ved de tre alternativene i 2040, fordelt på tjenesteområder. I det laveste vekstalternativet beregner SSB en økning i antallet årsverk i helse- og omsorgstjenesten på over 22 prosent mot 2040. I mellomalternativet øker antallet årsverk med noe under 50 prosent, mens det er over 70 prosent vekst i årsverkene i helse- og omsorgstjenesten i høyalternativet.

Innen somatiske institusjoner beregner Jia mfl. (2023) en vekst mellom 2019 og 2040 på nesten 40 000 årsverk i mellomalternativet.

Stor vekst i etterspørselen i kommunale helse- og omsorgstjenester

I mellomalternativet fremskriver SSB etterspørselen etter helsepersonell slik at veksten i årsverk vil kunne være rundt 93 000 årsverk i kommunale helse- og omsorgstjenester samlet mellom 2019 og 2040. Utover dette er det andre tjenester som er lagt under kommunalt ansvar, slik som allmennlegetjenesten, som forventes å vokse med 4 600 årsverk over perioden. Det beregnes en vekst på 2 800 årsverk i forebyggende helsearbeid og 2 700 i fysioterapitjenesten. Det fremskrives en vekst i etterspørselen på 800 årsverk innen rusomsorgen.

Disse fremskrivningene viser at med en videreføring av det som SSB omtaler som realistiske forutsetninger for helse- og omsorgstjenestene, vil det bli en betydelig økt sysselsetting i de kommunale helse- og omsorgstjenestene i årene frem mot 2040.

Fordelingen etter ulike typer helsepersonell

I tillegg til betydningen av de ulike forutsetningene om standardvekst, familieomsorg og mulige helseforbedringer fører SSB videre en observert utvikling der en del utdanningsgrupper på universitets- og høyskolenivå erstatter helsefagarbeidere og ufaglært arbeidskraft. I noen næringer har det også i senere år vært en vridning i personellets sammensetning i favør av leger, som antas å fortsette. Dette er uttrykk for en generell kompetanseheving i helse- og omsorgstjenestene.

Fremskrivningene nedenfor viser veksten i forventet etterspørsel av flere typer helsepersonell, som øker for alle grupper i alle scenarioene.

Tabell 2.6 viser utviklingen for de forskjellige personellgruppene både målt i årsverk og i prosent, for hvert av vekstalternativene.

Fremtidig befolkningsutvikling påvirker etterspørselen etter helsepersonell

Norges fremtidige befolkningsstørrelse og -sammensetning er viktige størrelser for å beregne etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester. Tre forhold bestemmer befolkningsutviklingen. Det ene er gjennomsnittlig antall fødsler per kvinne, det andre er befolkningens gjennomsnittlige levealder og det tredje er netto innvandring og egenskaper ved innvandrerne (kjønn, alder og opprinnelsesland). I tillegg er det en beregning som ser på innenlands flytting, som ikke får betydning for nasjonale analyser, men som er en viktig komponent i regionale analyser av befolkningsutviklingen.

SSB har rimelig god presisjon i beregningen av fremtidig dødelighet og gjennomsnittlig levealder. Det samme gjelder fremtidige antall fødsler og gjennomsnittlig fødselsrate per kvinne, selv om mindre endringer i antallet fødsler over tid kan gi relativt utslag på befolkningens størrelse og, i enda større grad, sammensetning.

Fremtidig innvandring er usikker

For innvandring er det stor usikkerhet. Innvandring påvirkes av både skyvfaktorer, som «skyver» mennesker vekk fra hjemlandet, og trekkfaktorer, forhold som «trekker» mennesker til et land. Det er forholdene i land utenfor Norge som påvirker «skyvårsaker» til å utvandre, slik som sult, kriger, politisk forfølgelse og, ikke minst, naturkatastrofer. Slikt er vanskelig å forutse. Men også «trekkårsakene» er krevende å beregne. De inkluderer økonomiske forhold som relativ lønn og arbeidsledighet, men også politiske forhold, særlig knyttet til innvandringspolitikken og asylpolitikken og hvordan disse oppfattes å være i forhold til alternativene. Her er det også en rekke forhold vi ikke rår over og som kan påvirke innvandringen betydelig.

Dersom den fremtidige innvandringen avviker mye fra det som legges til grunn i befolkningsfremskrivningene, vil det i første omgang endre folketallet og arbeidstilbudet, men på sikt vil det også påvirke både fødsels- og dødsratene dersom innvandrerne skiller seg fra majoritetsbefolkningen på disse områdene. Ettersom de fleste innvandrerne er forholdsvis unge, vil usikkerheten om innvandringen de nærmeste årene ha liten effekt på tallet på eldre i 2040. Dette er et forholdsvis sikkert tall. Det er først fra rundt 2060 at tallet på eldre blir påvirket av størrelsen på innvandringen de nærmeste årene.

SSBs nyeste befolkningsfremskrivninger

Jia mfl. (2023) sine beregninger benytter de nyeste befolkningsfremskrivningene (Tømmerås og Thomas 2022). Disse fremskrivningene legger til grunn en fruktbarhet på 1,7 barn per kvinne, noe som er 0,1 lavere enn i befolkningsfremskrivningene fra 2018, som ble benyttet i forrige fremskrivning med Helsemod (Hjemås mfl. 2019a). SSB legger også til grunn en lavere årlig innvandring enn i foregående fremskrivninger. Imidlertid forventer SSB en noe høyere beregnet levealder for befolkningen i 2022-fremskrivningene. Disse endringene gir samlet en noe svakere befolkningsvekst enn tidligere. Men befolkningens sammensetning endrer seg i retning av enda flere eldre per sysselsatte enn det som tidligere har vært lagt til grunn (Holmøy mfl. 2023). Disse endringene får ikke veldig store konsekvenser for folketallet mot 2040, som er Helsepersonellkommisjonens tidshorisont, men vil gjøre seg mer gjeldende mot 2060 og etter det.

2.3 Også andre fremskrivninger viser økt etterspørsel

I tillegg til den nasjonale fremskrivningsmodellen Helsemod, finnes det andre fremskrivninger som kan gi informasjon om fremtidige behov for helsepersonell, som SSBs regionale fremskrivninger, RHFenes nasjonale bemanningsmodell og KS’ rekrutteringsmodell, samt RHFenes fremskrivninger innen psykisk helse og rus. Enkelte av disse kan benyttes til å vise geografiske forskjeller.

2.3.1 SSBs regionale fremskrivninger av etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester

SSB (Leknes mfl. 2019) har fremskrevet etterspurt sysselsetting (målt i årsverk) i helse- og omsorgstjenester i hvert av helseforetakenes opptaksområde frem til 2035. Selv om den geografiske inndelingen tar utgangspunkt i opptaksområdene i spesialisthelsetjenesten, er også kommunale helse- og omsorgstjenester inkludert i fremskrivningene. Den største fremskrevne veksten i årsverk, skjer i de kommunale omsorgstjenestene. Forutsetningene om bedret helse og vekst i årsverk per bruker er ikke innarbeidet i disse fremskrivningene, som dermed belyser effektene av ulikt nivå og ulike endringer i den regionale alderssammensetningen.

Den sterkeste fremskrevne økningen i årsverk finner sted i opptaksområdene til Ahus og sykehusene i Oslo, samt andre sentrale områder som Bergen og Vestre Viken. Fra utgangsåret i 2017 til 2035 fremskrives en økning på mellom 33 og 44 prosent i disse områdene. Mindre sentrale områder, som Sogn og Fjordane, Finnmark og Helgeland, vil få den laveste fremskrevne økningen, med knapt 25 prosent. Årsaken til dette, er at aldringen nå ventes å skyte fart i de sentrale strøkene som i de siste tiårene har hatt sterk tilflytting av yngre. På den annen side vil det i mindre sentrale strøk fortsatt være færre personer i arbeidsfør alder i forhold til den eldre befolkningen. Utfordringen med å rekruttere tilstrekkelig med helse- og omsorgspersonell i årene fremover vil derfor kunne gjøre seg gjeldende både i sentrale og mindre sentrale strøk. Derfor kan det bli mer utfordrende å rekruttere helsepersonell i distriktene enn i sentrale strøk, selv om antallet som trengs sysselsatt sentralt er mye lavere.

2.3.2 Nasjonal bemanningsmodell (NBM) fremskriver økt personellbehov mot 2040

Nasjonal bemanningsmodell (NBM) er en fremskrivningsmodell for helsepersonell som er utviklet av de regionale helseforetakene for spesialisthelsetjenesten. Modellen består av fire elementer:

1. Tilbud: Fremtidig kompetansebeholdning.

2. Etterspørsel: Fremtidig kompetansebehov basert på aktivitetsfremskrivning.

3. Kompetansegap: Differansen mellom etterspørsel og tilbud.

4. Scenarioer: Modifiserende faktorer definert i tre scenarier utgjør et mulighetsrom.

Modellen benytter data fra foretakenes HR-systemer, Legestillingsregisteret, aktivitetsdata fra Norsk pasientregister (NPR) og ulike forutsetninger om befolkningsvekst fra SSBs befolkningsfremskrivninger. Nasjonal bemanningsmodell ble sist oppdatert i september 2022, med utgangspunkt i data fra 2021, som omfatter medarbeidere og aktivitet i alle helseforetak, private ideelle institusjoner og avtalespesialister.

Forstørr bilde

Basert på fremskrivninger med Nasjonal bemanningsmodell. Netto månedsverk.

Helse Vest RHF.

Modellen ble utviklet for å bedre kunne estimere behov for utvalgte personellgrupper og/eller fagområder, herunder kunne gjennomføre ulike scenarioanalyser. Modifiserende faktorer og tiltak kan avhjelpe og redusere det forventede behovsbildet. Denne type analyser og vurderinger kan bidra til at ledere og ansatte bedre forstår utfordringsbildet og omstillinger som må til for at helseforetakene skal kunne løse sine store og langsiktige bemanningsbehov innenfor sentrale personellgrupper, noe Riksrevisjonen (2019a)har pekt på.

Nasjonal bemanningsmodell har vært benyttet av alle helseregionene i forbindelse med innspill til Nasjonal Helse- og sykehusplan. Modellen benyttes også til strategisk kompetanseplanlegging innen ulike fagområder og ulike analyser. Helse Vest og Helse Midt-Norge har for eksempel benyttet modellen til analyser av behovet for intensivsykepleiere i sine regioner, og Helse Vest har benyttet den til å analysere utvikling av jordmordkapasitet på Vestlandet. Lokale modeller har blitt tatt i bruk i utformingen av helseforetakenes lokale utviklingsplaner. De regionale helseforetakene har etablert et fagnettverk som skal forvalte og videreutvikle framskrivningsmodellene for spesialisthelsetjenesten.

Figur 2.10 viser utviklingen i behov for månedsverk i helseforetakene fram mot 2040. Figuren viser at behovet vil øke betydelig frem mot 2040, omtrent 25 prosent. Den nedadgående linjen viser tilgjengelige månedsverk dersom ingen ansettes. Det er naturligvis ikke realistisk, men når tilsvarende øvelse gjøres på et lavere nivå, gir det foretakene informasjon om hva behovet for nytt personell vil være fremover.

2.3.3 KS’ rekrutteringsmodell fremskriver stort behov for årsverk frem mot 2032

KS har utviklet en fremskrivingsmodell som beregner rekrutteringsbehov i kommunene, målt i antall årsverk og ansatte, ti år frem i tid. Modellen tar utgangspunkt i informasjon om de ansatte i KS’ PAI-register og befolkningsfremskrivninger fra SSB. Enkeltkommuner har anledning til å bestille fremskrivninger for sin kommunes behov for blant annet helsepersonell ti år frem i tid.

KS (2021) beregnet rekrutteringsbehovet i kommunesektoren frem mot 2031. KS beregnet at kommunesektoren som helhet må øke antall årsverk med om lag 46 500 dersom de skal kunne tilby samme nivå på tjenestene, og av disse årsverkene er hele 45 600 årsverk innen helse- og omsorgstjenestene. I praksis vil altså helse- og omsorgstjenestene måtte stå for nesten hele årsverksveksten i kommunene frem mot 2031. Det ble fremskrevet en nedgang i årsverk i undervisningssektoren og beskjeden vekst i øvrige kommunale sektorer. Mens helse- og omsorgstjenestene sto for 40 prosent av årsverkene i kommunesektoren i 2021, er det forventet at andelen er økt til oppunder 46 prosent ti år senere, ifølge KS’ beregninger.

Helsepersonellkommisjonen har fått fremskrivninger av KS fordelt på de ulike yrkesgruppene i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Figur 2.10 viser etterspørselen frem mot 2032 for fem sentrale grupper (se vedlegg x for sammenslåtte kategorier). KS fremskriver at antallet årsverk for de fem gruppene i figuren vil øke med mellom 26–28 prosent.

Forstørr bilde

KSs rekrutteringsmodell. Beregninger oversendt Helsepersonellkommisjonen fra KS.

2.3.4 Fremskrivinger av behov innen psykisk helse og rus

Helse- og omsorgsdepartementet ba i 2019 helseregionene, i samarbeid med andre instanser, å vurdere hvor stort behovet for psykisk helsehjelp og rusbehandling vil bli fremover. I samme forbindelse ble regionene bedt om å videreutvikle fremskrivningsmodellene for psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Fremskrivningene av behovene ble ikke koblet til behov for helsepersonell, men de fremtidige behovene for tjenester kan gi et inntrykk av fremtidige behov for personell. Fremskrivning av befolkningens behov for helsetjenester skal legges til grunn ved planlegging av utdanning og rekruttering av personell, planlegging av nye bygg, kjøp av helsetjenester, etablering av teknologisk infrastruktur, organisering og innretting av helsetjenesten.

Sentrale utviklingstrekk som forventes å påvirke helsetjenestetilbudet er lagt til grunn i fremskrivningene. Dette gjelder økt bruk av digital behandling, forsterket oppsøkende poliklinisk behandling og styrking av dagtilbud og polikliniske tilbud, som vil bidra til at noe av dagens omfang av døgnbehandling kan unngås for enkelte pasientgrupper.1

Resultatene fra fremskrivningene viser en moderat reduksjon i liggedøgn i TSB (–6 prosent), et tilnærmet uendret nivå i liggedøgn for psykisk helsevern for voksne (+2 prosent) og en vekst i antall liggedøgn i psykisk helsevern for barn og unge (+14 prosent).

Fremskrivningene viser en økning i poliklinisk aktivitet for alle områdene. Den fremskrevne økningen i poliklinisk aktivitet er stor innen TSB (+37 prosent), mens den er også betydelig innen psykisk helsevern for voksne (+18 prosent) og barn og unge (+20 prosent). (Finnsson mfl. 2021).

RHFene har siden gjennomført en fremskrivning av fagårsverk som følger direkte av oppdaterte aktivitetsfremskrivninger, altså at personellet forutsettes å øke tilsvarende som aktiviteten. Resultatet av fremskrivningene viser at det nasjonalt vil være behov for en styrking av årsverkene på 15 prosent frem til 2040. Arbeidsgruppen har ikke hatt tid til å vurdere effekter av blant annet alternative måter å jobbe på, bygg, teknologi, deltid, pensjonsalder og turnover. Arbeidsgruppen anbefaler at det jobbes videre med disse temaene i forlengelse av gruppens arbeid (Arbeidsgruppe for fremskrivningsmodell for psykisk helsevern og TSB 2023).

2.4 Demografisk utvikling

2.4.1 Flere eldre gir økt forsørgerbrøk

Norge står på terskelen til en periode med en sterk vekst i antall eldre i befolkningen, som blir vesentlig sterkere enn veksten i befolkningen som helhet. Dette innebærer både at en større andel av befolkningen vil ha behov for helse- og omsorgstjenester og at det samtidig vil bli færre yrkesaktive per alderspensjonist. Dette omtales gjerne som at forsørgerbrøken for eldre endres.

SSB definerer forsørgerbrøk som forholdet mellom antall personer i eldre aldersgrupper og antall personer i aldre der folk typisk arbeider. Figur 2.12 viser befolkningsutviklingen siden 1945 og fremskrevet mot 2040 fordelt på fire aldersgrupper; personer under 18 år, personer fra 18 til 66 år, som kan regnes til den yrkesaktive gruppen, og to aldersgrupper eldre. Gruppen fra 67 til 79 år er en gruppe som i fremtiden vil ha vesentlig høyere sykelighet enn befolkningen ellers, men som neppe vil ha veldig store omsorgsbehov i takt med forventet økt levealder og bedre helse for eldre. Gruppen over 80 år har både høy sykelighet og omfattende omsorgsbehov.

Forstørr bilde

Fremskrivningene bruker SSBs hovedalternativ for befolkningsutvikling, med middels fruktbarhet, levealder og innvandring (MMM).

SSB statistikkbank tabell 10211 og 13599.

Fra langt tilbake i tid og frem til i dag, har antallet personer i yrkesaktiv alder alltid økt. Antallet eldre har økt svakt fra etterkrigstiden, men veksten har blitt tydeligere fra omtrent begynnelsen 1970-tallet. Fremover vil antallet eldre øke kraftig. I motsetning til tidligere, vil veksten i antall eldre sammenfalle med en situasjon der antallet personer i yrkesaktiv alder stagnerer.

Når antallet «forsørgede» øker samtidig med en stagnasjon blant de sysselsatte, øker forsørgerbrøken raskt. Det blir da enda viktigere enn tidligere at de sysselsatte oppnår høy produktivitet og verdiskaping for å finansiere økte kostnader til helse, pensjoner og velferd. Dette poenget er godt kjent, og konsekvensene for finansiell bærekraft er beskrevet i Perspektivmeldingen 2021.

Figur 2.13 går nærmere inn på perioden fra i dag og mot 2040 og viser den svake veksten i antallet personer i yrkesaktiv alder i årene fremover, og illustrerer samtidig utviklingen i forsørgerbrøken. Det blir stadig flere eldre som skal forsørges av dem som arbeider. Forsørgerbrøken øker fra rundt 25 prosent i 2022 til 30 prosent i 2030 og 37 prosent i 2040. Årsaken er altså en kraftig økning i antall eldre, særlig er veksten sterk for gruppen over 80 år utover i perioden. I denne fremstillingen er det ikke tatt hensyn til rundt 20 prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder som ikke deltar i utdanning eller arbeid, ifølge NAV (Pedersen 2022).2

Antallet personer i alderen 18–66 år er rundt 3,45 millioner i 2022. Det vokser svakt mot nesten 3,6 millioner i 2033, men fra 2034 forventer SSB et absolutt fall i antallet personer i denne gruppen på rundt 1 300 personer fra året før. Fallet er beregnet til over 10 000 personer mellom 2038 og 2039. Det er en merkbar nedgang i antallet personer i yrkesaktiv alder fra rundt 2030 til 2040. I 2022 var andelen på 63,5 prosent, den beregnes å være på 62,7 prosent i 2030, og på 59,7 prosent i 2040. Disse tallene er ikke vist her, men er et viktig bakteppe for diskusjonene i rapporten.

Forstørr bilde

Forsørgerbrøken regnes ut som (antall 16–66 år/antall 67 år+)*100.

SSB statistikkbank tabell 13599.

Perspektivmeldingen 2021 (Meld. St. 14 (2020–2021), s. 249) viser til Kommunal- og moderniseringsdepartementets beregninger som viser at antallet yrkesaktive per pensjonist i kommunene i 2040 vil være 2,2 i landet som helhet, men bare 1,6 i kommuner med under 3 000 innbyggere. I om lag ti kommuner blir det anslått at det vil være like mange pensjonister som sysselsatte i 2040. Utviklingen er nærmere beskrevet i Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden.

Forstørr bilde

Forsørgelsesrate er brøken mellom antall sysselsatte i alderen 20–74 år (teller) over antallet pensjonister over 67 år (nevner) og skiller seg fra forsørgelsesbrøken som multipliserer brøken med 100.

SSB og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Fra Perspektivmeldingen 2021, figur 10.3.

2.4.2 Geografiske variasjoner – aldrende befolkning, fraflytting og sentralisering

Det er geografiske variasjoner i befolkningens alderssammensetning, der noen områder av landet allerede har en høy andel eldre og vil påvirkes spesielt av veksten i eldre innbyggere. Det foregår en fraflytting av unge mennesker fra mange mindre sentrale strøk mot mer sentrale strøk, noe som også fører til at langt de fleste barn blir født der. For mange distriktskommuner kan vi derfor forvente en svakere befolkningsvekst eller en befolkningsnedgang, og sterk aldring.

Forstørr bilde

Mellomalternativet (MMMM) for befolkningsfremskrivninger.

SSB statistikkbanktabellene 13600 og 07459.

Figur 2.16 viser befolkningsutviklingen i kommuner i ulike sentralitetsklasser, fordelt på fødselsoverskudd, innenlands flytting og nettoinnvandring.

Veksten i eldre innbyggere vil variere mellom kommuner og regioner, og SSBs befolkningsfremskrivinger viser at aldringen vil skje raskere i mindre sentrale deler av landet. SSB omtaler utviklingen som «voksende byer og aldrende bygder» (Leknes og Løkken 2020). I 2040 vil mer enn hver tredje innbygger i en del distriktskommuner være over 70 år i SSBs hovedalternativ (Perspektivmeldingen 2021, s. 240).

De eldres ressurser er også ujevnt fordelt. Fylkene der vi kan forvente den sterkeste aldringen fremover, er ifølge SSB (Rogne og Syse 2017) samtidig fylker der de eldre har lavest utdanningsnivå og minst økonomiske ressurser, mens de mest ressurssterke eldre bor i fylkene der aldringen vil bli svakest.

For helse- og omsorgstjenestene fremstår det som en dobbel utfordring å få en bærekraftig balanse mellom tilbud og behov for helse- og omsorgstjenester i distriktene. Tilgangen på familiebasert omsorg svikter fordi yngre familier har flyttet, samtidig med at tilgangen på arbeidskraft og helse- og omsorgspersonell reduseres.

Den demografiske utviklingen og flyttemønstrene påvirker altså både behovet for helse- og omsorgstjenester og personell- og kompetansesituasjonen i tjenestene.

Distriktsdemografiutvalget beregnet at 30 prosent av de sysselsatte i de minst sentrale kommunene jobbet i kommunal sektor i 2020, mot 20 prosent i landet som helhet. Andelen vil øke til 39 prosent i 2030 i de minst sentrale kommunene, mot 22 prosent for landet.

Forstørr bilde

NOU 2020: 2 figur 4.11.

2.5 Bærekraft og kostnader i helse- og omsorgstjenestene

Et av hovedformålene med Helsepersonellkommisjonen er å gi en helhetlig og kunnskapsbasert vurdering av behovene for personell og kompetanse frem mot 2040 i lys av sentrale utviklingstrekk, og behovet for å ivareta en bærekraftig og sammenhengende helse- og omsorgstjeneste i hele landet.

2.5.1 Bærekraft i helse- og omsorgssektoren

Målet for et bærekraftig velferdssamfunn, slik det ble uttrykt i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021, er at det skapes et trygt samfunn med økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft, for både dem som lever nå og for fremtidige generasjoner. Stortingsmeldingen slår fast at vi er inne i en tid med svakere produktivitetsvekst, og at dette kan fortsette i årene fremover. Årsakene er mange og sammensatte, men blant dem er en aldrende befolkning der andelen sysselsatte i befolkningen faller, samt at arbeidsintensive næringer, der produktivitetsveksten er lav, vil øke relativt i økonomien. Helse- og omsorgstjenesten er en slik arbeidsintensiv næring.

En bærekraftig helse- og omsorgstjeneste i hele landet innebærer at vi må finne en rimelig balanse mellom den økonomiske bærekraften, herunder det finansielle handlingsrommet og utgifter til helse- og omsorgstjenester, den demografiske utviklingen og sysselsettingen i helse- og omsorgstjenestene. Disse tjenestene er personellintensive, og lønns- og personalkostnader utgjorde 66 prosent av driftskostnadene for spesialisthelsetjenesten i 2015 (Theie mfl. 2017).

En bærekraftig helse- og omsorgstjeneste må defineres ut fra de økonomiske og menneskelige ressursene landet til enhver tid har til rådighet. Det overordnede målet med Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 er at den skal bidra til å «realisere pasientenes helsetjeneste på en bærekraftig måte» (Meld. St. 7 (2019–2020)). Meldingen presiserer at helsetjenestene må ligge innenfor de ressursrammene det er mulighet og vilje til å stille til rådighet både i dag og i årene fremover.

Forstørr bilde

SSB kildetabell 09174.

Det er ingen direkte sammenheng mellom befolkningens forventninger knyttet til helse- og omsorgstjenestene og bærekraften i tjenestene. Befolkningens forventninger om dekningsgrad og kvalitet i tjenestene tilpasser seg og øker i takt med medisinske og teknologiske muligheter, understøttet av politiske løfter og ambisjoner. Bærekraften i tjenestene defineres av tilgjengelige personellmessige og finansielle ressurser. Det virker å være en økende avstand mellom befolkningens forventninger og bærekraftige helse- og omsorgstjenester.

2.5.2 Utviklingen i produktiviteten i helse- og omsorgstjenestene

Figur 2.17 viser produksjon per utførte timeverk, også kalt arbeidsproduktivitet, for hvert år beregnet som endring fra året før. Helse- og omsorgstjenester omfatter helsenæringene og omsorgsnæringene i markedsrettet, ideell, kommunal og statlig sektor. Produksjon omfatter produksjonsaktivitet registrert under helse- og omsorgstjenester. Arbeidsproduktivitet er utviklingen i produksjonen av tjenestene i forhold til personellinnsatsen som benyttes. Som det går frem av figuren, varierer produktiviteten betydelig fra år til år, men det er en viss fallende tendens over de 50 årene figuren viser utviklingen for. Produktiviteten innen helse- og omsorgstjenester er vesentlig lavere enn produktiviteten for hele økonomien som helhet. Gjennomsnittet av de årlige vekstratene over perioden for alle næringer er 2,4 prosent, mens gjennomsnittlig årlig produktivitetsvekst for helse- og omsorgstjenester er i underkant av 0,6 prosent. Theie mfl. (2017) fant en gjennomsnittlig produktivitetsvekst i helsesektoren på 0,32 prosent i perioden fra 2005 til 2014, et bilde som er konsistent med figur 2.17.

I helse- og omsorgstjenestene er det svært arbeidsintensive oppgaver. Når disse tjenestene har en økende andel av sysselsettingen, vil det isolert sett føre til en lavere produktivitetsutvikling i økonomien som helhet (Meld. St. 14 (2020–2021)). Det er derfor viktig å legge til rette for at helse- og omsorgstjenestene produseres effektivt. Dette bidrar både til bedre og billigere tjenester, men også til at sysselsettingen i helse- og omsorgstjenestene ikke svekker tilgangen på kompetent arbeidskraft i andre offentlige næringer og i privat sektor.

Rambøll og Menon (2022) viste til at bruttoinvesteringene i helsetjenestene har falt i Norge som andel av totale helseutgifter siden 1990. Fallet er relativt beskjedent, men rapporten peker likevel på at både totale investeringer og investeringer i forskning og utvikling (FoU) og medisinsk utstyr har falt siden 2010. Derfor har kapitalintensiteten i spesialisthelsetjenestene falt, og Rambøll og Menon (2022) hevder at dette har bidratt til at produktiviteten i tjenesten er relativt lav, til tross for at personellet har effektivisert arbeidsprosessene.

Forstørr bilde

Statistikkbank tabell. Perspektivmeldingen 2021, figur 7.7.

2.5.3 Økonomisk bærekraft og finansielt handlingsrom i Norge mot 2030

Bærekraft i statsfinansene kan defineres som en balanse mellom statens inntekter og utgifter over tid.

Helse- og omsorgstjenestene i Norge er i stor grad finansiert av det offentlige, gjennom årlige bevilgninger fra Stortinget i statsbudsjettet. Det er stor oppslutning om velferdsstaten i Norge og en sentral del av velferdsstaten er offentlig finansierte helse- og omsorgstjenester. Det er bred og tverrpolitisk enighet om at staten skal ha hovedansvaret med å organisere og finansiere disse tjenestene.

Inntektene fra Statens pensjonsfond utland har spilt en viktig rolle i Norge de siste 20 årene. Fra fondet ble etablert i 2001 og frem til 2019 har veksten i fondsmidler innenfor handlingsregelen brukt i statsbudsjettet økt med gjennomsnittlig 12 milliarder kroner hvert år (Perspektivmeldingen 2021). Figur 2.18 viser dette finansielle handlingsrommet. I perioden 2023–2030 anslås årlig vekst i fondsmidler med en nøytral finanspolitikk å ligge på mellom 3–6 milliarder 2021-kroner, et beløp som i sin helhet tenkes brukt på å dekke anslåtte økte utgifter i helseforetakene og kommunesektoren som følger av demografiutviklingen. Dette medfører at Stortingets budsjettmessige handlingsrom endres. Det vil ikke være anledning til å finansiere nye satsinger på statsbudsjettet som ikke kompenseres av tilsvarende kutt i andre poster.

Den største kilden til inntekter til staten er skatteinntektene. Petroleumsnæringen, den viktigste drivkraften i norsk økonomi i senere år, vil bli merkbart redusert både målt ved sysselsetting og verdiskaping. Dette går frem av figur 2.18. Petroleumssektorens reduksjon vil påvirke en rekke andre næringer i Norge. Fremtidige verdiskaping vil være avhengig av vår evne til omstilling og etablering av ny næringsvirksomhet med overskudd i årene fremover.

Perspektivmeldingen 2021 anslår at den fremtidige demografieffekten, i kombinasjon med en trendforlengelse i kostnader til helse- og omsorgstjenestene, innebærer en årlig utgiftsvekst på mellom 4–5 milliarder kroner per år mot 2030. Av dette er 2–3 milliarder kroner årlig økning i kommunale tjenester og helseforetak som følge av demografisk utvikling. Dette beløpet er lagt til forpliktelsene som følger av økninger som vil komme i utbetalingene fra Folketrygden i figur 2.18, og illustrerer at regjeringen legger til grunn en videreføring av standardene i helse- og omsorgstjenestene i takt med demografiske kostnadsdrivere.

At helse- og omsorgstjenestene er offentlig finansiert, innebærer at innbyggerne i liten grad betaler for tjenestene, utover relativt lave egenandeler. Den enkelte dekker en egenandel for konsultasjoner og inngrep for helsetjenester inntil i overkant av 3 000 kroner i året per person, deretter får man et frikort som gjør at ytterligere helseutgiftene det kalenderåret blir kostnadsfrie. For kommunale omsorgstjenester er det ulike ordninger avhengig av hvilke tjenester det er snakk om. Kommunale helsetjenester som hjemmesykepleie og stell for egenomsorg er kostnadsfrie, men kommunene står fritt i å ta en andel av brukerens pensjon for langtidsopphold på institusjon. Når pasienter og brukere i begrenset grad betaler for helse- og omsorgstjenestene, blir det manglende samsvar mellom tjenestenes kostnader og etterspørselen etter tjenestene.

Fremtidige kostnader til helse- og omsorgstjenester

I boken Bigger Government drøftet Robinson (2020) betydningen av forskjellige trender og drivkrefter for fremtidige økte utgifter til helse- og omsorgstjenester. Det er en bekymring i de fleste vestlige og økonomisk utviklede land at disse utgiftene i mange år allerede har økt vesentlig mer enn brutto nasjonalprodukt (BNP). Basert på en vurdering av faglitteraturen og kunnskapsgrunnlaget drøftet Robinson (2020) forhold som vil bidra til fortsatt økt vekst i offentlige kostnader til helse og omsorg i årene fremover.

• Store fremskritt i medisinsk teknologi, behandlinger og medisiner gjør det mulig å behandle flere sykdommer og pasienter. Det bidrar også til at overlevelsen etter alvorlige diagnoser øker, og økt gjennomsnittsalder i befolkningen. Slike pasienter får ofte kroniske sykdommer og blir avhengige av avansert behandling resten av livet.

• Høy alder øker isolert sett behovet for helse- og omsorgstjenester og virker kostnadsdrivende i en aldrende befolkning.

• Det er ingen sammenheng mellom kostnadene i tjenester som tilbys og etterspørselen etter tjenestene. Dette følger av en lav eller ingen egenbetaling for pasientene i land med offentlig finansierte helsetjenester eller helseforsikringsordninger. Økt tilbud av helse- og omsorgstjenester utløser dermed nesten automatisk en tilsvarende etterspørsel etter de samme tjenestene.

• Helse- og omsorgstjenesten er arbeidsintensiv, og arbeidsproduktiviteten er relativt lav (se figur 2.17). Siden lønnsutviklingen for helse- og omsorgspersonellet følger produktivitetsutviklingen i økonomien som helhet, øker kostnadsnivået i helse- og omsorgstjenestene mer enn produktiviteten i tjenestene.

• Vi står overfor store fremskritt knyttet til ny kunnskap innen bioteknologi, genmodifisering og tilhørende pasient-spesifikke behandlingsmåter og til utvikling og bruk av skreddersydde legemidler. Kostnadene til slik utvikling og behandling er svært høye, og kan i liten grad deles på flere pasienter. Dette setter press på sykehusene og myndighetene for å finansiere slike behandlinger.

• Aldringen i befolkningen fører til vekst i antallet demente fordi sannsynligheten for å utvikle sykdommen er nært knyttet til alder. Demente har et stort omsorgsbehov og trenger ofte en sykehjemsplass. Demens vil bli en stor kostnadsdriver innenfor kommunal omsorg. Robinson (2020) la til grunn at demens vil påføre økonomisk utviklede land en ekstra utgiftsbyrde tilsvarende minst 1 prosent av BNP over de neste 30 årene.

• Det blir behov for å bygge opp en medisinsk beredskap og kapasitet til å håndtere fremtidige pandemier. Koronapandemien har illustrert de samfunnsøkonomiske kostnadene ved pandemier. Dette vil trolig bidra til økte helsebudsjetter i årene som kommer.

Robinson (2020) viste til prosjekter gjennomført i OECD, IMF og i EU for fremtidig kostnadsutvikling for helse- og omsorgstjenester, og mente at et konservativt anslag er at veksten i utgiftene vil ligge på minst 4 prosent av BNP frem mot 2050. Etter 2050 øker kostnadene enda mer. Dette bildet bygger på en videreføring av dagens standarder og politikk.

Sammenhengen mellom aldrende befolkning, kostnadsutvikling og bruk av helse- og omsorgstjenester

Den aldrende befolkningen antas ofte å føre til en forventet økning i kostnader til helse- og omsorgstjenester, men med god støtte i faglitteraturen argumenterte Robinson (2020) for at den rene demografiske utviklingen (økt antall eldre i samfunnet) har mindre betydning for den negative kostnadsutviklingen i helse- og omsorgstjenestene enn mange tidligere har lagt til grunn. Hjemås mfl. (2019b) fant også empirisk støtte for synet om at aldring hovedsakelig fører til utsatt sykdom, ikke flere år med sykelighet. Det innebærer de eldre i befolkningen får økt sykelighet de siste 1–2 årene av livet uansett om de dør når de er 70 eller 80 år gamle, og da vil ikke det faktum at de blir eldre isolert sett bety at de får flere år med høy sykdomsbyrde og store behov for helse- og omsorgstjenester. Men en person med et langt liv har likevel et større totalt behov for helse- og omsorgstjenester enn en person med et kort liv, alt annet likt. Og når befolkningen eldes, blir det større behov for helse- og omsorgstjenester, selv om hver enkelt person får utsatt sykelighet og ikke får økte behov for helse- og omsorgstjenester på grunn av et økt antall leveår.

En litteraturgjennomgang gjennomført av SINTEF (Kalseth og Anthun 2021) om hvordan behovet for helse- og omsorgstjenester endres når levealderen øker, viser at kostnader knyttet til økt levealder er mye høyere i omsorgstjenestene enn i sykehusene. For sykehusene er kostnadene først og fremst knyttet til nærhet til døden. Uavhengig av alder for død for eldre, er det en periode i forkant av dette der sykeligheten er høy og det gir høy belastningen for sykehusene. Men når alder for dødsfall øker, så flyttes sykelighetsperioden tilsvarende. Besparelser i sykehusutgifter som følger av dette vil imidlertid være mye mindre enn de økte utgiftene omsorgstjenestene får med økt levealder. En aldrende befolkning vil derfor særlig øke etterspørselen etter omsorgstjenester.

Robinson (2020) viste til beregninger gjort av OECD som tallfester effekten på aldring alene til å være rundt en sjuendedel av fremtidige økte utgifter til helse- og omsorgstjenester. Et arbeidsnotat fra OECD (Lorenzoni mfl. 2019) beregnet at de demografiske endringene i snitt for OECD-landene forklarer rundt 25 prosent av veksten i helse- og omsorgstjenestene mot 2030, mens halvparten av veksten kommer fra økte inntekter, som leder til en økning i etterspørselen etter disse tjenestene. I Norge er imidlertid effekten av de demografiske endringene og økte inntekter beregnet å forklare 40 prosent hver av kostnadsveksten mot 2030 (Lorenzoni mfl. 2019, figur 3.6).

2.5.4 Norske utgifter til helse- og omsorgstjenester i et internasjonalt perspektiv

Norge har relativt høye utgifter til helse- og omsorgstjenester i et internasjonalt perspektiv. Som nevnt tidligere, er disse tjenestene personellintensive, slik at utgifter til helsepersonell utgjør en betydelig andel av de totale utgiftene.

WHO, Eurostat og OECD sammenligner helseutgifter i medlemslandene på to ulike måter; utgifter som andel av brutto nasjonalprodukt (BNP) og utgifter per innbygger. Statistikken inkluderer utgifter til helserelaterte omsorgstjenester. Her benyttes denne statistikken for å sammenligne utgifter i Norge med utgifter i EØS-landene, samt Storbritannia og Sveits. Dette innebærer at USA, som skiller seg ut med de klart høyest utgiftene til helse- og omsorgstjenester, er holdt utenfor.

Forstørr bilde

OECDs statistikkbank lastet ned fra stats.oecd.org.

Helseutgifter som andel av brutto nasjonalprodukt (BNP)

Figur 2.19 viser helseutgifter som andel av brutto nasjonalprodukt (BNP) i 2019 og 2020. Andelen ble beregnet til å være 11,4 prosent av BNP i Norge i 2020, opp fra 10,5 prosent i 2019. Ifølge OECD (2021) opplevde mange land en økning i andelen i 2020 som et resultat av koronapandemien. Denne andelen endrer seg normalt langsomt. Forrige gang mange land opplevde en økning i andelen, var i forbindelse med finanskrisen i 2008–2009. Tallene for 2020 er midlertidige for flere land, og 2020-tallene er mer usikre enn vanlig grunnet utfordringer med datainnsamling under pandemien. Figur 2.19 er derfor sortert etter andelen i 2019, som tar utgangspunkt i kostnadene i et normalår før pandemien.

Den norske andelen er omtrent på nivå med den svenske andelen og noe høyere enn den danske andelen. Helseutgifter som andel av BNP er høyere enn i Norge i henholdsvis fem og seks land i 2019 og 2020. Hvis man kun ser på utgifter til offentlige tjenester (government health schemes) og obligatoriske forsikringer (offentlige eller private), og holder utgifter til frivillige private helsetjenester («out-of-pocket») og frivillige helseforsikringer utenfor, er andelen høyere i henholdsvis tre og fire land i 2019 og 2020.

Helseutgifter per innbygger

Den internasjonale statistikken gir også mulighet til å sammenligne landenes helseutgifter per innbygger. Utgiftene regnes om til amerikanske dollar og justeres for kjøpekraft (USD PPP, purchasing power parity).

Figur 2.20 viser at blant EØS-landene, Storbritannia og Sveits, er det bare Sveits, og i 2020 også Tyskland, som har høyere helseutgifter per innbygger enn Norge. Et stykke bak Sveits, Norge og Tyskland, ligger andre vesteuropeiske land, inkludert Sverige og Danmark, med helseutgifter på mellom 5 000 og drøyt 6 000 dollar per innbygger.

Ser man kun på utgifter til offentlige tjenester og obligatoriske forsikringer, og holder utgifter til frivillige private helsetjenester og frivillige helseforsikringer utenfor, var det ingen av disse landene som hadde høyere helseutgifter per innbygger enn Norge i 2019, og kun Tyskland i 2020.

Forstørr bilde

Utgiftene er regnet om til amerikanske dollar og justert for kjøpekraft (USD PPP, purchasing power parity). Tallene tar utgangspunkt i løpende priser og PPP.

OECDs statistikkbank lastet ned fra stats.oecd.org.

I tabell 2.5 vises helseutgiftene i Norge mellom 2014–2021 på flere alternative måter. Hvis vi holder økonomisk aktivitet fra sokkelen utenom og ser helseutgifter opp mot fastlands-BNP, øker andelen helseutgifter i Norge med mellom 1,4 og 2,7 prosentpoeng, avhengig av priser og aktivitetsnivå på sokkelen. Det er vanlig å bruke fastlands-BNP for Norge til internasjonale sammenligninger siden mesteparten av inntektene fra petroleumssektoren går inn i Statens pensjonsfond utland og holdes utenfor økonomien. Merk at den internasjonale statistikken som benyttes over, tar utgangspunkt i samlet BNP.

2.6 Kommisjonens vurderinger

Etter tiår med stor vekst, jobbet nesten 425 000 personer i helse- og omsorgstjenestene i 2021. SSB (Holmøy mfl. 2023) har beregnet at halvparten av veksten i årsverk i helse- og omsorgstjenesten siden 1973 er forårsaket av befolkningens størrelse og sammensetning, mens resten av økningen kommer av andre forhold, som økt etterspørsel etter tjenester fra økte forventninger, nye rettigheter innlemmet i regelverket og medisinske fremskritt.

SSB fremskriver økt etterspørsel og underskudd på helsepersonell

SSB beregner ved hjelp av Helsemod en fortsatt vekst i etterspurt sysselsetting i helse- og omsorgstjenestene i årene fremover. Selv i en tenkt utvikling som SSB kaller «lav vekst» beregnes behovene for helse- og omsorgstjenester å føre til en sysselsetting som øker med over 20 prosent fra 2019 til 2040. Dersom utviklingen blir slik som SSB anser som mest realistisk, alternativet for middels vekst, beregnes personellet å måtte øke med nærmere 50 prosent i samme periode. Blir det høy vekst i etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester, så vil ønsket sysselsetting være nesten 70 prosent høyere i 2040 enn den var i 2019.

Med realistiske anslag for tilgjengelig og kvalifisert helsepersonell i årene fremover, beregner SSB at det vil være et underskudd på drøyt 14 000 årsverk i helse- og omsorgstjenestene i 2040 i scenarioet for lav vekst, mens underskuddet beregnes til nesten 70 000 årsverk i 2040 i scenarioet for middels vekst. Underskuddet blir over 120 000 årsverk i 2040 i scenarioet for høy etterspørselsvekst. Det er særlig sykepleiere og helsefagarbeidere det blir mangel på.

SSB forventer en kraftig økning i behovene for omsorgstjenester og økningen i årsverksbehovene i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, forebyggende helsearbeid og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten blir på over 105 000 årsverk mellom 2019 og 2040 i mellomalternativet.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har presentert to alternative scenarioer for å dekke den beregne mangelen på sykepleiere gjennom å øke antallet studieplasser. Helsepersonellkommisjonen vil påpeke at det er krevende å skaffe nok praksisplasser selv ved mindre økninger i antall studieplasser. Dermed vil det være vanskelig å øke kapasiteten med 222 studieplasser årlig, slik direktoratets første scenario legger opp til. Slik kommisjonen ser det, er det ikke et realistisk scenario å øke antall studieplasser med 1 868 plasser i 2023, som er direktoratets andre scenario. Som en illustrasjon på alternative løsninger for å oppnå balanse, er direktoratets regneøvelser likevel interessante.

Flere eldre gir endret forsørgerbrøk

Som i andre europeiske land, går Norge mot et økt antall eldre, mens antallet i yrkesaktiv alder stagnerer og forventes å gå ned midt på 2030-tallet, slik at forsørgerbrøken øker fra rundt 25 prosent i 2022 til 37 prosent i 2040.

Utvikling er særlig merkbar i små kommuner i utkantstrøk. For eksempel forventes det i 2040 kun 1,6 yrkesaktive per pensjonist i kommuner med mindre enn 3 000 innbyggere. Det blir utfordrende å rekruttere arbeidskraft og helse- og omsorgspersonell til slike kommuner i fremtiden.

Eventuell økt sysselsetting i helse- og omsorgstjenestene vil kreve reduksjon på andre områder

Det er rundt 15 prosent av de sysselsatte som jobber i helse- og omsorgstjenesten, en tredobling av andelen sysselsatte i tjenesten siden 1970. Norge er det europeiske landet med høyest andel sysselsatte i disse tjenestene. Befolkningsutviklingen i Norge fører til at arbeidsstyrken om få år for første gang i moderne tid ikke øker. Det betyr at en økning i sysselsettingen i helse- og omsorgstjenesten for første gang nødvendigvis vil medføre en reduksjon i sysselsettingen i andre deler av arbeidsmarkedet.

Helsepersonellkommisjonen anbefaler ikke en vesentlig vekst i andelen sysselsatte i helse- og omsorgstjenesten, til tross for at den historiske utviklingen i moderne tid har gått den veien. Dette er hovedsakelig begrunnet i økt behov for arbeidskraft i andre sektorer i Norge. Det blir behov for mer arbeidskraft til flere næringer og Forsvaret, for å omstille energisektoren, klare det grønne skiftet og styrke beredskapen. Det trengs også en generell styrking av næringslivet for å kunne finansiere velferden og utvikle samfunnet videre. Selv om produktiviteten i disse næringene generelt sett er høyere enn i offentlig sektor, ikke minst som følge av omfattende arbeidsbesparende automatisering, vil sysselsettingen måtte øke her. Dette blir enda viktigere i takt med en gradvis fremtidig utfasing av de store inntektene fra petroleumsnæringen.

Situasjonen vi står overfor er altså svært krevende. Demografien har betydning for helse- og omsorgsbehovene, men den betyr også mye for arbeidskraftstilbudet. En forventet og godt begrunnet økning i tjenestebehovene vil føre til økt sysselsetting i helse- og omsorgstjenestene, dersom ikke produktiviteten øker kraftig. Men hvis sysselsettingen i helse- og omsorgstjenestene øker slik fremskrivningene viser, blir det mangel på arbeidskraft i Norge. Økt sysselsetting i helse- omsorgstjenestene vil da gå ut over andre prioriterte næringer og formål.

Helse- og omsorgstjenestene er personellintensive. Gjennomsnittlig årlig produktivitetsvekst fra 1970 til 2021 var i underkant av 0,6 prosent, som er vesentlig lavere enn gjennomsnittlig produktivitetsvekst for alle næringer i Norge (2,4 prosent). Frem til i dag har helse- og omsorgstjenestene kunnet ansette flere når behovene har økt. Helsepersonell blir i økende grad et knapphetsgode, slik at mulighetene for fortsatt økt bemanning forsvinner.

Et viktig formål for etableringen av Helsepersonellkommisjonen var å få en vurdering av hvordan de norske helse- og omsorgstjenestene kan utvikles videre, samtidig som landets øvrige behov dekkes. Det dreier seg om å utvikle bærekraftige helse- og omsorgstjenester, som tilfredsstiller befolkningens behov for nødvendig helsehjelp og omsorg. For å få det til, må arbeidsgiverne innen helse- og omsorgstjeneste kunne tilby trivsel i jobben, gode betingelser for personellet og faglig og karrieremessig utvikling for alle. Det er en forutsetning for å rekruttere og beholde personell.

Helsepersonellkommisjonen vil i kapitlene som følger utarbeide et kunnskapsgrunnlag knyttet til helse- og omsorgstjenestene og helsepersonellet. Det vil, sammen med innsikten fra dette kapitlet, danne grunnlaget for en gjennomgang av mulige løsningsområder og vurderinger av forutsetningene for å utvikle en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste frem mot 2040. Til slutt kommer drøftinger og analyser av mulighetene som er til stede for å kunne tilby en bærekraftig offentlig finansiert helse- og omsorgstjeneste i Norge i årene fremover.