6 Helsepersonellkommisjonens tolkning av utfordringer knyttet til fremtidig tilgang på personell i helse- og omsorgstjenestene
Figur 6.1
6.1 Personellbruken i helse- og omsorgstjenesten vil ikke være bærekraftig i fremtiden
6.1.1 Helse- og omsorgstjenestene opplever utfordringer allerede i dag
Helse- og omsorgstjenestene opplever betydelige rekrutteringsutfordringer, og de har økt de seneste årene. Høsten 2022 er det nærmest daglige innslag i nyhetsbildet om kommuner og sykehus som ikke lykkes med å rekruttere helsepersonell. I tråd med analysene i de foregående kapitlene, er det Helsepersonellkommisjonens oppfatning at problemene har blitt større i senere tid. Rekrutteringsutfordringene er størst i distriktene, men gjør seg også i økende grad gjeldende i mer sentrale områder. Det er særlig store rekrutteringsutfordringer knyttet til helsefagarbeidere, sykepleiere, jordmødre, psykisk helsevern og fastlegeordningen.
For deler av helse- og omsorgstjenestene er det krevende å beholde personellet. Kunnskapsgrunnlaget i kapitlet foran viser imidlertid at turnover ut av helse- og omsorgstjenestene ikke er spesielt høy. Personellet beveger seg først og fremst mellom deler av tjenestene, geografisk eller mellom sykehus og kommunal sektor. Det er samtidig et faktum at mange går ut av arbeidslivet relativt tidlig, enten på grunn av uførhet eller tidlig alderspensjonering.
Utenlandsk personell og norsk personell med utenlandsk utdanning, bidrar i stor grad til å dekke behovene for sentrale helsepersonellgrupper.
6.1.2 Økende behov for helse- og omsorgstjenester gir økende behov for personell fremover
Som det redegjøres for i kapitlene foran, er det overveiende sannsynlig at etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester vil øke i årene fremover. Kapittel 2 viser beregningene av fremtidige behov for personell innen helse- og omsorgstjenestene gjort av SSB i en oppdatert versjon av Helsemod (Jia mfl. 2023). Fremskrivningene er beregnet i tre utviklingsbaner for fremtidig etterspørsel etter tjenester og personell. Realismen i de tre banene er godt begrunnet, gitt sannsynlige og mulige alternative fremtidige utviklingstrekk. Forskjellene i de tre alternativene for etterspørselsutviklingen, er et resultat av forskjellige antakelser om fremtidig personellbruk per tjeneste (standarder), produktivitetsutvikling, uformell omsorg og om utvikling i sykelighet og omsorgsbehov knyttet til aldring. I det store og hele antar SSB en videreføring av dagens organisering, oppgaveløsing, teknologibruk og andre forhold for å beregne disse utviklingsbanene.
I alternativet for lav vekst, forventes antallet etterspurte årsverk i helse- og omsorgstjenestene å øke med 73 000 årsverk, eller 22 prosent, fra 2019 til 2040. I mellomalternativet, som SSB anser som det mest realistiske i lys av utviklingen i tjenestene i senere år, beregnes en vekst over perioden i personellinnsatsen på 153 000 årsverk, eller rett under 50 prosent. I et mindre sannsynlig, men ikke utenkelig, alternativ for høy vekst, øker antallet etterspurte årsverk i helse- og omsorgstjenesten med over 71 prosent fra 2019 til 2040. Dette tilsvarer en økning i antall årsverk med over 230 000 årsverk.
Rekrutteringsbehovet for å dekke disse behovene frem mot 2040, er stort. Mange av dem som arbeider i tjenesten i dag kommer til å gå av med alderspensjon i løpet av denne perioden, mens andre blir uføre eller vil slutte i tjenesten av andre grunner. Slike erstatningsbehov bidrar også til et betydelig fremtidig behov for helsepersonell.
Produktiviteten i helse- og omsorgstjenesten er vesentlig lavere enn i økonomien for øvrig. Dette henger sammen med at mange oppgaver i tjenesten er svært arbeidsintensive. Det gjelder særlig i omsorgstjenestene. I helsetjenestene er det stort behov for og bruk av avansert utstyr, bygg og infrastruktur. Når slike ting ikke støtter opp under oppgaveløsning og pasientflyt i tilstrekkelig grad, kan det hemme snarere enn fremme tjenestene og hindre økt effektivisering og produktivitet.
Flere eldre, medisinske fremskritt og større behandlingsmuligheter gir økt behov for personell
En viktig årsak til større tjenestebehov, er den kraftige økningen i antall eldre. Denne utviklingen har vært kjent lenge, men den vil bli spesielt merkbar i tiden fremover i takt med at de store etterkrigskullene blir eldre. Disse kullene er store, og de gamle blir eldre enn før. Det er gruppen over 80 år som kommer til å få den største relative veksten i årene fremover. Det er gledelig – det betyr at vi er sunnere og lever lengre – men personer i denne aldersgruppen har betydelig større gjennomsnittlige behov for helse- og omsorgstjenester enn yngre aldersgrupper. Så samlet gir denne utviklingen store utfordringer for helse- og omsorgstjenestene. Situasjonen blir spesielt krevende for de kommunale omsorgstjenestene.
De økte behovene er også en følge av medisinske fremskritt og større muligheter for å gi individualiserte og spesialiserte helsetjenester til et bredere spekter av diagnoser og tilstander enn tidligere. Slike tjenester er ressurskrevende, men svært effektive, og bidrar til at mange flere enn før overlever alvorlige sykdommer. Blant dem som overlever er det imidlertid flere som får kroniske tilstander, med omfattende behov for medisinsk oppfølging og rehabiliteringstjenester. De trenger flere helsetjenester enn de gjorde tidligere, kanskje livet ut, og de bidrar til at behovene for helsetjenester øker for befolkningen samlet sett.
Tjenestebehovene øker altså både som følge av aldringen i befolkningen og som følge av en positiv medisinsk utvikling og flere tilgjengelige behandlingsmuligheter. Andel personell i helse- og omsorgstjenestene har økt kraftig i senere år som følge av dette og SSBs fremskrivninger av fremtidige personellbehov legger til grunn at denne utviklingen vil fortsette.
Etterspørselen i offentlig finansierte helse- og omsorgstjenester er tilbudsdrevet
Helse- og omsorgstjenestene i Norge er i hovedsak offentlig finansiert, med relativt beskjedne egenandeler. Når andre enn mottakeren av en tjeneste betaler for den, har ikke mottakeren økonomiske insentiver til å begrense etterspørselen. Under normale omstendigheter reduseres etterspørselen etter tjenester når prisene øker, men slik er det ikke for tjenester som finansieres av det offentlige. Siden prismekanismene i markedet for helsetjenester ikke påvirker etterspørselen, utløser et tilbud av helsetjenester i de fleste tilfeller tilsvarende etterspørsel. Dette legger et stort ansvar på tilbyderne, inkludert personellet innen offentlige helse- og omsorgstjenester. På vegne av fellesskapet yter de tjenester til pasienter og brukere. Personell og ledere i helse- og omsorgstjenestene forvalter store ressurser og har også et ansvar for at tjenestene blir fordelt i tråd med regelverket, på en rettferdig og faglig godt begrunnet måte. Denne oppgaven er ikke enkel. Helse- og omsorgstjenestene blir satt under stort press grunnet utvidede pasientrettigheter og økende forventninger fra befolkningen knyttet til kvalitet og omfang i helse- og omsorgstjenestene. Personellet vil ofte ønske å imøtekomme pasienter og brukeres ønsker, og kan bidra til å bygge opp disse forventningene. Helsepolitikerne og befolkningen bidrar også til å bygge opp føringer og forventningene til hva slags helse- og omsorgstjenester det offentlige bør tilby.
6.1.3 En andel av de sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene er ikke bærekraftig
Utgiftene til helse- og omsorgstjenestene har i mange tiår økt mer enn verdiskapingen i Norge og disponible inntekter for staten. Det fremtidige handlingsrommet i de offentlige finansene vil reduseres merkbart i årene fremover, i takt med reduksjonen i skatteinntekter fra petroleumsvirksomheten. Dette vil bli svært krevende for politikerne i årene som kommer fordi de vil måtte prioritere mye hardere enn tidligere.
En større bekymring for Helsepersonellkommisjonen, er at antallet sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene i mange år har økt, og legger beslag på en stadig økende andel av samlet sysselsetting i Norge. I dag jobber mer enn 15 prosent av de sysselsatte i Norge i helse- og omsorgstjenestene. Som omtalt i kapittel 2, er denne andelen høyere i Norge enn i samtlige andre EØS-land.
Det er behov for sysselsatte også i andre viktige næringer
Dersom dagens utvikling fortsetter, blir det stadig færre av de sysselsatte som arbeider i næringer som bidrar netto finansielt til fellesskapet, mens stadig flere blir sysselsatt i næringer som produserer velferdstjenester, og som dermed er netto forbrukere av fellesskapets samlede ressurser. Konsekvensene av denne utviklingen forsterkes av at arbeidsstyrkens andel i befolkningen er fallende, mens andelen personer over 70 år øker kraftig. Dersom helse- og omsorgstjenestene legger beslag på en enda større andel av de sysselsatte, vil vi mangle arbeidskraftsressurser til å løse landets behov for arbeidskraft innen andre prioriterte områder. Det er energisektoren, næringer for grønn omstilling, forsvar og beredskap som står frem som særlig akutte. Det er også økende behov for arbeidskraft i mer tradisjonelle næringer som varehandel og industri og, i stadig større grad, tjenesteproduserende næringer. Flere av disse næringene er samfunnskritiske, og det er avgjørende at de får tilført tilstrekkelig arbeidskraft. Mange av disse næringene trenger dessuten flere sysselsatte med høy utdanning og spesialisert kompetanse.
De enorme inntektene som petroleumsvirksomheten har tilført landet i over 40 år, vil reduseres om få år. Da blir det enda viktigere å legge til rette for næringsutvikling og øke sysselsettingen innen næringer som er netto finansielle bidragsytere til fellesskapet. Men selv uavhengig av økonomiske forhold, vil en økende andel sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene hemme mulighetene for utvikling for andre samfunnsområder og næringer. I denne situasjonen bør ikke helse- og omsorgstjenestene legge beslag på en vesentlig større andel av samlet sysselsetting.
Som omtalt tidligere, har veksten i andelen sysselsatt i helse- og omsorgstjenestene avtatt noe de seneste årene. Dette kan ha sammenheng med at det er blitt vanskeligere å rekruttere nytt helsepersonell, slik NAVs tall om økte mangler indikerer. Det er sannsynlig at stabiliseringen i sysselsetting kan forklares av et begrenset arbeidskraftstilbud – ikke manglende etterspørsel. Når det ikke er kvalifisert personell tilgjengelig, vil sysselsettingen heller ikke kunne øke. Lavere personellvekst i helse- og omsorgstjenesten er mer et symptom på en rasjonering av arbeidskraft enn et tegn på en stabilisering av sysselsettingen i tjenesten.
Hvis ikke målrettede tiltak gjennomføres, går det mot en kraftig vekst i etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester i tiden fremover. Manglende kvalifisert arbeidskraft til tjenestene vil merkes i stadig større grad. For å håndtere utfordringene, må de underliggende drivkreftene for veksten dempes. Det er de som forårsaker bemanningsutfordringene. Det er en dårlig løsning å bare tilføre stadig flere ansatte til tjenestene for å lette symptomene. Det vil være svært belastende for tjenestene og helsepersonellet om de havner i en stadig mer krevende rekrutteringskrise i årene som kommer.
Andelen sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene bør ikke øke vesentlig
I det ovenstående har Helsepersonellkommisjonen argumentert for at en stadig økende andel av de sysselsatte som jobber innen helse- og omsorgstjenestene, ikke er bærekraftig. Derfor anbefaler kommisjonen at andelen sysselsatte i helse- og omsorgstjenesten ikke øker vesentlig utover dagens andel av de sysselsatte, tjenestene sett under ett. Samtidig er det ikke realistisk eller ønskelig at kvaliteten i tjenestene og omfanget senkes. Det bør fortsatt være gode og offentlig finansierte helse- og omsorgstjenester tilgjengelige for befolkningen i hele landet.
Kommisjonen mener det blir nødvendig at fremtidige helse- og omsorgstjenester tilbyr gode og tilgjengelige tjenester, men uten å øke antallet ansatte vesentlig. En bred tilslutning til dette fra befolkningen, personellet og politikerne trengs for å kunne planlegge og gjennomføre endringer som gjør dette mulig. Tjenesten må legges opp slik at det blir flere pasienter og brukere per sysselsatt enn i dag, slik at fremtidig etterspørsel etter tjenester kan håndteres.
For å klare å yte de helse- og omsorgstjenestene vi trenger i fremtiden, og samtidig snu utviklingen med stadig større personellbehov innen helse- og omsorgstjenesten, er det behov for kraftfulle tiltak på flere innsatsområder.
Figur 6.2 Tiltaksområder for løsninger av personellutfordringene
Helsepersonellkommisjonen.
6.2 Innsatsområder for å begrense økningen i behovet for personell i helse- og omsorgstjenestene
De demografiske endringene, med høyere gjennomsnittsalder og lavere fødselsrate, er allerede merkbare, men de vil øke mot 2040 og ytterligere tilta i styrke etter dette. Jo lengre vi venter med å iverksette tiltak i helse- og omsorgstjenesten for en fremtid med færre ansatte per pasient, jo vanskeligere blir det å sikre en rettferdig helse- og omsorgstjeneste for alle landets innbyggere. Ressursinnsatsen må vris inn mot de viktigste behovene, legge til rette for en rettferdig og god utnyttelse av personellet og gjennomføre investeringer som bidrar til økt produktivitet. Da vil store besparelser kunne realiseres.
Helsepersonellkommisjonen har identifisert seks innsatsområder, som vil gjøre det mulig å utløse flere arbeidskraftsressurser og gi et større omfang av helse- og omsorgstjenester, uten å øke antallet sysselsatte i tjenesten. Det må legges betydelig vekt på å arbeide helhetlig og strukturert i helse- og omsorgstjenesten for å få til en parallell utvikling på disse områdene. Disse innsatsområdene illustreres i figur 6.2 og omfatter
organisering og samhandling i helse- og omsorgstjenestene,
oppgavedeling,
arbeidsforhold og arbeidstid,
utdanning og kompetanseutvikling,
prioritering og reduksjon av mindre viktige og til dels uønskede tjenester, og
digitalisering og teknologisk utvikling.
De følgende kapitlene i denne rapporten går nærmere inn i disse temaene.
Kjernen i løsningene er personellet i helse- og omsorgstjenestene. De må oppleve jobbtilfredshet og -trygghet for å kunne yte sitt beste for pasienter, brukere og pårørende, og for å ønske å jobbe i tjenesten. For å kunne gjennomføre en helhetlig, strukturert og intensivert innsats på innsatsområdene, må personellet fortsatt oppleve at helse- og omsorgssektoren er en attraktiv arbeidsplass. For å kunne klare å tilby tjenester av høy kvalitet i hele landet, er det avgjørende at personellets ressurser og kompetanse forvaltes og utvikles på en god måte. Det betyr blant annet at alle må få relevant kompetanse og tilbud om kompetanseutvikling, interessante oppgaver og at de gis muligheten til å ta ansvar. Dette vil bidra til å øker produktiviteten, og bygge opp under personellets ønske å være i tjenesten gjennom hele yrkeslivet.