5 Sentrale trekk ved det norske arbeidsmarkedet

5.1 Innledning

Kapittel 3 har gått igjennom de internasjonale utviklingstrekkene med betydning for det norske arbeidsmarkedet og kapittel 4 skisserer den norske arbeidslivsmodellen med partssamarbeidet og systemer for lønnsfastsettelse. I dette kapittelet beskrives noen sentrale trekk ved det norske arbeidsmarkedet. Det er i stor grad vist til sysselsettingstall og statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og fra EUs statistikkenhet Eurostat. Tallene omfatter alle sysselsatte, slik at både selvstendig næringsdrivende og grupper som ikke har arbeid som sin hovedbeskjeftigelse er med. Tallene er ikke regnet om til årsverk, i motsetning til i lønnsstatistikken som presenteres i kapittel 6 og 7. Dette påvirker enkelte kjennetegn som eksempelvis innslag av deltid. Der det er mulig er det sett på utviklingen i Norge tilbake til 1997. Kapittelet er også supplert med vurderinger fra andre kilder som sentrale utredninger på feltet. Utviklingstrekk i arbeidsmarkedet som kan ha betydning for utviklingen i og omfanget av lavlønn, er særlig vektlagt. Dette gjelder endringer i næringssammensetning, utvikling i aldersfordelingen blant de sysselsatte, deltidsbruk, arbeidsstyrkens kompetanse og innvandring. Vi kommer nærmere tilbake til betydningen av disse elementene for lavlønn i kapittel 7.

Punkt 5.2 tar for seg den norske næringsstrukturen i form av i hvilke næringer de sysselsatte jobber og deres arbeidssted etter sentralitet og foretakets størrelse. Dette punktet omtaler også omfanget av alternative tilknytningsformer overordnet. Punkt 5.3 beskriver sysselsettingen i Norge med særlig vekt på aldersfordelingen, arbeidsomfanget blant de sysselsatte, forholdet mellom sysselsatte, ytelser og utdanning, kompetanse og innvandring. Til slutt følger utvalgets vurderinger i punkt 5.4.

5.2 Den norske næringsstrukturen

Norsk økonomi er en liten økonomi som er åpen for handel med omverdenen. Handelen med utlandet har ført til store næringsomstillinger og økt velstand gjennom mange tiår. Petroleumsnæringen, kraftbasert industri og fiskeri og havbruk har vokst frem som viktige eksportnæringer basert på bruk av naturressurser. Norge har gått fra å produsere en del varer selv til å importere fra utlandet til lavere priser. Konsumet er som i andre høyt utviklede økonomier, vridd mot tjenester, og Norge har omfattende velferdstjenester.

Mange av disse utviklingstrekkene har også i mer eller mindre grad gjort seg gjeldende i andre europeiske land. Når man sammenligner andel sysselsatte personer etter næring i Norge med et gjennomsnitt for EU, er andelene for de fleste næringer nokså like, se tabell 5.1. Det er likevel noen forskjeller som utpeker seg. Det er mye vanligere å være sysselsatt i industrien i EU enn i Norge. Mens industri fortsatt er den største næringen i EU basert på denne næringsinndelingen, er det næringen helse- og sosialtjenester som sysselsetter flest i Norge. Helse- og sosialtjenester er også nesten dobbelt så stor i Norge som i EU.

Selv om olje- og gassnæringen, som inngår i bergverksdrift og utvinning, er en viktig og veldig profitabel næring i Norge, er den ikke spesielt stor i antall sysselsatte som er direkte ansatt i næringen, se tabell 5.1. Primærnæringene (jordbruk, skogbruk og fiske) sysselsetter flere i EU enn i Norge, men utgjør også en forholdsvis liten sektor både i Norge og i EU.

Sammenlignes sysselsettingsandelene for næringene i Norge med Sverige og Danmark, er det mindre forskjeller. Ser man bergverksdrift og utvinning og industri under ett, har likevel Norge fortsatt noe lavere andel sysselsatte i disse næringene enn Danmark og Sverige. Danmark og Sverige har som Norge en høyere andel sysselsatte innenfor helse- og sosialtjenester sammenlignet med EU.

Andelen sysselsatte i yrker som ikke har kompetansekrav utover grunnskolen, har vært og er lavere i Norge enn ellers i Europa, se figur 5.1. Det må sees i sammenheng med et relativt høyt lønnsnivå for disse yrkene i Norge (NOU 2021: 2). Utviklingen i EU viser at andelen sysselsatt i slike yrker har gått ned i mange europeiske land, herunder i Norge fra 2000. I enkelte sør- og østeuropeiske land har likevel utviklingen vært motsatt.

Forstørr bilde

¹ Yrkene er her definert etter ILOs International Standard of Classification of Occupations (ISCO) kode 9 som de yrkene som består av enkle og rutinemessige oppgaver. Klassifiseringen omfatter eksempelvis renholdere, hjelpearbeidere i jordbruk, skogbruk og fiske, hjelpearbeidere i bergverk, industri, bygg og anlegg og transport, kjøkkenassistenter, reklamedistributører mv, renovasjons- og gjenvinningsarbeidere, gateselgere og bud. Dette er en inndeling som er brukt i mange sammenhenger for å illustrere omfanget av yrker uten spesielle kvalifikasjonskrav, se for eksempel Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7) og OECD (2019a).

Kilde Eurostat.

Det store flertallet av de sysselsatte i Norge, 64 prosent, jobbet i 2023 i privat sektor, mens hhv. 18 og 12 prosent jobbet i kommunal forvaltning og statsforvaltningen. Det er flest sysselsatte i næringene helse- og omsorgstjenester og varehandel og reparasjon av motorvogner, se tabell 5.2. Bygg- og anleggsvirksomhet, helse- og omsorgstjenester, faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting og forretningsmessig tjenesteyting har hatt tydelig vekst i andel sysselsatte i perioden, mens industri samt jordbruk og skogbruk har hatt tydelig nedgang i andel sysselsatte. I helse- og sosialtjenestene har sysselsettingen økt både i sykehustjenestene og i øvrige tjenester i perioden. I siste del av perioden, fra 2010, har andelen gått noe tilbake i varehandelen og økt i overnatting og servering.

Det er forholdsvis enkelt for norske bedrifter å nedbemanne når de har behov for det. Ifølge en indikator fra OECD («Employment Protection Legislation indicator»), ligger Norge samlet sett rundt midten av OECD-landene når det kommer til stillingsvern (OECD, 2020). Norge har høyere stillingsvern enn Danmark og Tyskland, men lavere stillingsvern enn Sverige og Nederland. OECD skriver at land med indikator som ligger midt på treet har en politikk på feltet som ser ut til å legge like stor vekt på firmaers behov for tilpasninger som på stillingsvern. The World Bank har en indikator («Ease of Doing Business») som sier noe om hvor lett det er å starte opp og drive et firma i et land relativt til andre land (The World Bank, 2020). Med denne indikatoren kommer Norge ut på niende plass av 190 land i 2020, som er like over Sverige og høyere enn land som Finland og Tyskland, men lavere enn Danmark.

Samtidig har Norge en aktiv arbeidsmarkedspolitikk som tar sikte på å få arbeidsledige raskt tilbake i jobb og hjelpe de som er utenfor arbeidsstyrken inn i jobb. I tillegg har Norge gode trygdeordninger for å fange opp arbeidstakere som blir rammet. Dette gjør det enklere å få til nødvendige omstillinger, samtidig som behovet for sosial trygghet ivaretas.

I løpet av et år er det mange som bytter jobb, mange som går ut av arbeidsmarkedet og mange som kommer inn i arbeidslivet. Om lag 10 prosent av jobbene skiftes ut årlig. Dette gjelder nyetableringer og bedrifter som utvider, samt nedleggelser og nedskaleringer. I tillegg er det enda større personstrømmer mellom stillinger. Nyansettelser tilsvarer nær 30 prosent av alle stillinger årlig. Den yrkesmessige mobiliteten mellom arbeidstakere som mister jobben er høy. Tall fra NAV viser at en stor andel av dagpengemottakere har byttet yrke når de kommer tilbake i arbeid (Kann mfl., 2018).

Sysselsetting etter sentralitet

Arbeidsmarkedene i henholdsvis byer og store kommuner, og små kommuner og tettsteder har noen ulike trekk. Sentralitet kan være en nyttig gruppering av kommuner for å se på forskjeller på arbeidsmarkedet.

For å se på fordelingen av de sysselsatte etter sentralitet benyttes Statistisk Sentralbyrås sentralitetsindeks. Sentralitetsindeksen er basert på nærhet til arbeidsplasser og servicefunksjoner i form av avstand i reisetid. Dette påvirker arbeidsgiveres tilgang til arbeidskraft og arbeidstakeres tilgang til en arbeidsplass. Sentralitetsindeksen går fra 1 til 6. Figur 5.2 viser at sysselsettingen er høyest for de sysselsatte som jobber i den nest mest sentrale kommunegruppen. Kommuner som Stavanger, Bergen, Asker og Drammen faller eksempelvis inn under kommunegruppen med nest høyest sentralitet. Haugesund og Tromsø er eksempler på kommuner som faller inn under kommunegruppen med sentralitetsindeks 3. Kommunegruppe 1 er den mest sentrale, der kun Oslo, Bærum, Lillestrøm og Lørenskog er plassert. Om lag 75 prosent av de sysselsatte jobber i kommuner med sentralitetskode 1-3 i 2023. Kommunal- og disktriktsdepartementets rapport over regionale utviklingstrekk 2023 omtaler distriktskommuner som kommuner med sentralitet 4, 5 og 6. Blant de minst sentrale kommunene med indeks 6 er for eksempel Bø, Dovre og Nesna. I disse kommunene jobber det færrest sysselsatte.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er ikke store forskjeller i sysselsettingsandeler når man ser på sentralitet. Den høyeste sysselsettingsandelen finnes i de mest sentrale kommunene på 79 prosent (20–66 år), mens den lavest sysselsettingsandelen på 76 prosent (20–66 år), finnes i kommuner med en sentralitetsindeks på 3 og 6. Forskjellen i sysselsetting kommer av befolkningssammensetning og næringsstruktur (Kommunal- og distriksdepartementet, 2023). De siste 15 årene har sysselsettingsandelen økt mest i sentralitetskategori 1, mens 5 og 6 har hatt en negativ sysselsettingsutvikling.

Kann mfl. (2018) har sett på den geografiske mobiliteten målt ved folkeregistrert endring av bostedsadresse ut av en bo- og arbeidsmarkedsregion1 for arbeidsledige som mottar dagpenger. Forfatterne fant at den geografiske mobiliteten for denne gruppen er mindre enn den yrkesmessige mobiliteten. Det er lite vanlig å flytte blant de arbeidsledige. Den geografiske mobiliteten varierer mellom arbeidsledige i ulike fylker. Det er mest sannsynlig for arbeidsledige i Finnmark å flytte. Høyere utdanning er forbundet med høyere mobilitet, både geografisk og yrkesmessig. Studien fanger imidlertid ikke opp flytting innad i en bo- og arbeidsmarkedsregion eller at arbeidstakere begynner å pendle ut av egen bo- og arbeidsmarkedsregion.

Sysselsetting etter størrelsen på virksomhetene

Norge har som mange andre OECD-land, mange små og mellomstore foretak. Foretak med under 100 ansatte utgjør omtrent alle foretak i Norge, se figur 5.3. Det er likevel over 40 prosent av de sysselsatte som er tilknyttet foretak med flere enn 100 ansatte.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Alternative tilknytningsformer

I dette kapittelet er det i stor grad tatt utgangspunkt i sysselsatte. Som det fremgår av boks 5.1 kan sysselsatte være både lønnstakere og selvstendig næringsdrivende. Noen selvstendige får også betaling i form av lønn, men er ikke ordinært ansatte og kalles ofte selvstendig oppdragstakere eller frilansere.

Både selvstendig næringsdrivende, selvstendige oppdragstakere eller frilansere, midlertidig ansatte, innleide fra et bemanningsbyrå og til dels deltidsansatte omtales ofte som personer med alternative tilknytningsformer til arbeidsmarkedet. Hovedregelen i arbeidsmiljøloven er at en arbeidstaker skal ansettes fast og på heltid.

OECD (2019b) har pekt på at omfanget av alternative tilknytningsformer i arbeidsmarkedet har økt i mange OECD-land de siste tiårene. Spesielt har det vært en vekst i andelen midlertidige jobber i mange europeiske land. OECD (2019b) har også pekt på at det kan være en utfordring at slikt arbeid i mindre grad fanges opp av systemene med lønnsforhandlinger, og at det består en gråsone mellom å være ansatt og selvstendig hvor arbeidere vil kunne være sårbare. Samtidig gir slike kontraktsformer virksomhetene mer fleksibilitet, både når det gjelder å håndtere variasjon i aktivitetsnivå og hvordan de organiserer bemanning.

I Norge har man ikke sett noen klare tegn på økt omfang av alternative tilknytningsformer. Tvert imot er det pekt på stor grad av stabilitet. Strøm og von Simson (2020) definerer atypisk arbeid som midlertidige ansatte, selvstendig næringsdrivende og ansatte i vikarbyrå. De ser på utviklingen i omfanget av disse tilknytningsformene i tidsperioden 1995–2018. De konkluderer med at det totale omfanget av slikt atypisk arbeid ikke har økt, men at det har blitt færre selvstendige og flere innleide. Sammenlignet med andre europeiske og nordiske land har Norge både lav andel med midlertidige arbeidskontrakter og lav andel selvstendig næringsdrivende blant sysselsatte. Nergaard (2018) har også sett på tilknytningsformer i norsk arbeidsliv i perioden 2014 – 2018. Hun har i sin definisjon inkludert deltidsarbeidende når deltiden har et omfang på inntil 20 timer i uken og gjort noen andre avgrensinger av de selvstendige blant annet ved å kun inkludere selvstendige uten ansatte. Også hun finner at andelen har vært stabil over tid. Videre peker hun på at Norge har færre med alternative tilknytninger enn gjennomsnittet for EU-landene. Hun peker på at det er flere unge i kategorien selvstendige næringsdrivende uten ansatte i EU enn i Norge.

Det vises til kapittel 8 for nærmere om utviklingen av alternative tilknytningsformer.

5.3 De sysselsatte

5.3.1 Samlet sysselsetting, alder og kjønn

Sysselsettingen2 i Norge er høy sammenlignet med andre land. Det er særlig høy andel sysselsatte kvinner, unge og eldre som bidrar til dette. De siste 25 årene har sysselsettingsandelen blant 20–64 åringer i gjennomsnitt ligget på 80 prosent, se figur 5.4. Norge har siden slutten av 1990-tallet hatt en høy andel av befolkningen i arbeid. Sysselsettingsandelen har over samme periode økt en god del i EU, der nå flere nordeuropeiske land har kommet opp på en sysselsettingsandel på nivå med Norge eller sågar noe høyere. Utviklingen i Europa må særlig sees i lys av gradvis større inntreden av kvinner i arbeidsmarkedet, mens nivået på sysselsettingen blant kvinner i Norge har vært forholdsvis stabilt høyt allerede fra slutten av 1990-tallet og frem til dag.

Sysselsettingen svinger med utviklingen i økonomien. Figur 5.4 viser at andelen av befolkningen i arbeid gjennomgående økte i oppgangsperioden før finanskrisen, for deretter å falle. Det er også et særnorsk fall i årene etter oljeprisfallet i 2014. Til tross for disse svingningene, har Norge, samlet over perioden, hatt forholdsvis jevnt høy sysselsetting.

Forstørr bilde

¹ Tall for EU reflekterer gjennomsnitt for EU (27 land fra 2020).

² Brudd i datakilde i 2008.

Kilde: Eurostat.

Norge har høy sysselsetting blant yngre og eldre sammenlignet med andre land. Figur 5.5 viser at nesten 60 prosent av unge i aldersgruppen 15–24 år var sysselsatt i Norge i 2023. Det er en klart høyere andel unge i arbeid enn gjennomsnittet i EU. Andre nordeuropeiske land har også forholdsvis høye sysselsettingsandeler for den yngste aldersgruppen. I denne aldersgruppen er det et stort innslag av deltidsarbeid, særlig i de nordiske landene og Nederland. Dette må sees i sammenheng med at mange i denne aldersgruppen også går på skole eller studerer. Ser man på andelen unge i alderen 15–29 år som ikke er i arbeid, utdanning eller opplæring, den såkalte NEET3-andelen, var Norge også blant landene med lavest andel i Europa (Eurostat, 2023b). Andelen NEETs i Norge var med 6,4 prosent høyere enn i Nederland og i Sverige i 2023, men lavere enn i Tyskland, Danmark og Finland. Spania, Italia og Hellas hadde en NEET-andel som var høyere enn EU-snittet på 11,2 prosent.

Forstørr bilde

¹ Tall for EU reflekterer gjennomsnitt for EU (27 land fra 2020).

² Sysselsettingsnivået blant unge i Tyskland trekkes opp av det tyske utdanningssystemets omfattende bruk av lærlinger. Dette gir også en relativt høy andel heltidsansatte i denne aldersgruppen for Tyskland.

Kilde: Eurostat.

Også når det gjelder sysselsetting blant 55–64-åringer plasserer Norge og andre nordeuropeiske land seg høyt over EU-gjennomsnittet, se figur 5.6. I denne aldersgruppen har sysselsettingen økt de siste 25 årene i alle land.

Forstørr bilde

¹ Tall for EU reflekterer gjennomsnitt for EU (27 land fra 2020).

Kilde: Eurostat.

Figur 5.7 viser sammensetningen av aldersgruppene blant de sysselsatte og utviklingen over tid. Her ser vi at personer i aldersgruppene 30–54 år utgjør over halvparten av de sysselsatte i 2023, men at de nå utgjør en mindre andel enn på slutten av 1990-tallet. De over 55 år har tydelig økt sin andel av de sysselsatte over perioden, mens de under 30 år samlet har redusert sin yrkesdeltagelse noe.

Forstørr bilde

¹ Før 2005 var 15-19 år 16-19 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

En nærmere undersøkelse av de aldersavgrensede sysselsettingsandelene fra år til år har i hovedsak vist en lignende utvikling som i 5.7, selv om vi ikke har sett på helt sammenfallende alderskategorier.

Sysselsettingsandelen er høyest i aldersgruppen 25–54 år. Den samlede sysselsettingsandelen for denne aldersgruppen har også vært forholdsvis stabil i perioden. For menn i alderen 25–54 år, har sysselsettingsandelen gått noe ned og ligger nå så vidt under snittet i EU. Det er imidlertid relativt små forskjeller mellom landene i sysselsettingen i denne gruppen.

For de to yngste aldersgruppene 15–19 år og 20–24 år svinger sysselsettingsandelen mer over tid og er betydelig mer påvirket av konjunkturene enn for eldre aldersgrupper. Ser en litt igjennom svingningene ser sysselsettingsandelene for de unge under 25 år likevel ut til å ha falt svakt fra slutten av 90-tallet. For de over 55 har sysselsettingsandelene tydelig styrket seg siden slutten av 90-tallet, men utviklingen har vært mer stabil siden rundt 2015.

5.3.2 Arbeidsomfang

Sysselsettingsandelene sier ikke noe om hvor stort arbeidsomfanget blant de som jobber er. Man er som det fremgår av boks 5.1, sysselsatt så fremt man har utført inntektsgivende arbeid minst én time på målingstidspunktet. Som vist, er det høy sysselsetting i Norge, men antallet utførte arbeidstimer per innbygger er mer på nivå med gjennomsnittet i Europa, se figur 5.8. Et relativt stort innslag av deltidsarbeid, flere eldre og yngre i jobb, relativt kort normal arbeidsuke og høyt fravær blant annet knyttet til sykdom er faktorer som bidrar til å trekke antall arbeidede timer per sysselsatt i Norge ned. Ulik befolkningssammensetning etter alder mellom land kan også påvirke rangeringen.

Forstørr bilde

¹ Antall timeverk gjelder arbeid utført innenfor effektiv normalarbeidstid, med tillegg for utført overtid og fradrag for fravær pga. sykdom, permisjon, ferie og eventuelle arbeidskonflikter. Antall utførte timeverk er også påvirket av ulikt antall helligdager og kalendermessige forhold (bevegelige helligdager og skuddår). Antall arbeidsdager i Norge vil kunne variere med inntil tre dager fra ett år til det neste.

² Tall for EU reflekterer gjennomsnitt for EU (27 land fra 2020).

Kilde: Eurostat.

Ser vi isolert på det utførte timeverket per sysselsatt, er dette naturlig nok høyere enn gjennomsnittet per innbygger. Figur 5.9 viser dette målet sett opp mot sysselsettingsandelen. Figuren illustrerer at også andre land med høy sysselsettingsandel har forholdsvis lavt antall utførte timeverk per sysselsatt. Det kan blant annet ha sammenheng med at en høy arbeidsdeltagelse kan gå hånd i hånd med mer deltid blant en del grupper i arbeidsmarkedet. Det er et gjennomgående trekk at i mange av landene med høy sysselsetting er deltidsarbeid utbredt, se figur 5.10. Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) var også inne på disse sammenhengene og pekte på at bedre mulighet for deltid fører til at flere blir sysselsatt, samtidig som høy yrkesdeltakelse gjør at flere marginale grupper med høy deltidsandel kommer i arbeid. Samtidig kan gode muligheter for deltid også føre til at noen jobber færre timer, slik at sysselsettingen målt i utført arbeid ikke nødvendigvis øker.

Forstørr bilde

¹ Tall for EU reflekterer gjennomsnitt for EU (27 land fra 2020).

Kilde: Eurostat.

Forstørr bilde

¹ Andelene her følger definisjoner og retningslinjer fra EU, og avviker derfor noe fra tallene publisert i analyse gjort av OECD. OECD tar utgangspunkt i at deltidsarbeid gjelder arbeid under 30 timer i uken, mens EU ikke gir en fast timegrense.

Kilde: Eurostat.

I Norge er det et relativt begrenset omfang av deltidsansatte som sier de ønsker og har anledning til å jobbe mer. Det tilsier at for en del er ikke alternativet til en deltidsjobb en heltidsjobb, men å la være å jobbe. Muligheten for å jobbe deltid kan derfor isolert sett trekke antall utførte timeverk opp. Ifølge tall fra Statistisk Sentralbyrå for 2022 var det 15 prosent av de deltidssysselsatte i Norge som både ønsket å jobbe mer, kunne starte med økt arbeidstid innen en måned og har forsøkt å få mer jobb. YS arbeidslivsbarometer (Ingelsrud mfl., 2022) angir også tall for deltidsansatte som ønsker lengre arbeidstid. De måler dette blant annet ved ikke å kreve at arbeidet skal kunne starte innen en måned og ved å kun se på grupper som har arbeid som sin hovedaktivitet. Målt på denne måten finner de at gruppen utgjorde 23 prosent av de deltidsansatte. I de skandinaviske landene oppgis omsorgsarbeid i mye mindre grad som årsak til deltidsarbeid enn i land som Østerrike, Nederland, Sveits, Tyskland og Frankrike. I de skandinaviske landene blir derimot egen sykdom eller uførhet oppgitt som en mer vanlig grunn for deltidsarbeid. En annen viktig grunn til en høy andel deltidsarbeid i Norge er utdanning. Det er mer vanlig å ha en jobb ved siden av studiene i Norge enn i de andre nordiske landene, Frankrike, Tyskland og Italia (Keute, 2018).

Deltidsandelen i Norge har vært forholdsvis stabil sett over noe tid, se figur 5.11. Det gjelder både for jobber med kort deltid (inntil om lag halv stilling) og lang deltid (over om lag en halv stilling). Omfanget av lang deltid er dog noe redusert siden 2013. Det har også vært en økning av kort deltid i årene etter pandemiens utbrudd. Økningen i kort deltid de siste årene ser i særlig grad ut til å være drevet av en økning i andelen som jobber inntil 9 timer i uken. Fallet i lang deltid ser ut til å være drevet av fall i andelen for de som jobber 30-36 timer i uken. Det er imidlertid ikke store bevegelser i omfanget av deltid siden 2008 etter en mer differensierte tilnærmingen heller.

Forstørr bilde

¹ Det er brudd i seriene i 2006 og 2021.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er klart størst andel deltid blant unge. Av unge sysselsatte i alderen 15-24 år er om lag halvparten i kort deltidsstilling. 64 prosent av de som jobbet deltid i 2023 er kvinner.

I Norge er helse- og sosialtjenester den næringen som har flest deltidssysselsatte, etterfulgt av varehandel. Overnatting- og serveringsvirksomhet, samt kulturell virksomhet, underholdning og fritidsaktiviteter har likevel høyere andeler av de sysselsatte på deltid. Men siden dette er mindre næringer enn de to førstnevnte, utgjør de en mindre andel av det totale antallet deltidsstillinger. Vi skal se i kapittel 7 at dette også er næringer med forholdsvis høyt omfang av lavlønn.

5.3.3 Arbeid, ytelser og utdanning

De fleste sysselsatte har ikke inntekter fra ytelser som skal dekke et inntektssikringsbehov, eksempelvis uføretrygd eller pensjon. De er heller ikke under utdanning, se figur 5.12 som omtaler disse som «kun sysselsatte». Med denne definisjonen var 70 prosent av de sysselsatte regnet som kun sysselsatt i 2022. Vi ser at blant de yngste sysselsatte er det svært vanlig å kombinere jobb med utdanning. Blant de over 62 år som kan ta ut pensjon, kombinerer nesten 60 prosent arbeid med pensjon. Noen av de sysselsatte mottar en helserelatert ytelse, der de mest relevante i denne sammenhengen er arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd.4 Om lag 3 prosent av de sysselsatte mottok AAP eller uføretrygd i 2022.

Forstørr bilde

¹ «Sysselsatte ellers» omfatter personer som er sysselsatte, men som også mottar sykepenger, individstønad/tiltaksstønad, dagpenger, ventestønad, etterlattepensjon inkl. barnepensjon, supplerende stønad, pensjonister fra andre enn NAV/Folketrygden, kontantstøtte, enslig forsørgerstønad, sosialhjelp, som deltar i introduksjonsordning, ordinære tiltaksdeltakere/arbeidssøkere på tiltak, nedsatt arbeidsevne, ikke på tiltak og nedsatt arbeidsevne, på tiltak.

² Personer under ordinær utdanning omfatter elever og studenter som er registrert per 1. oktober ved utdanningsinstitusjoner som videregående skoler (inkluderer også lærlinger/lærekandidater), fagskoler, universiteter og høgskoler i Norge, samt studenter som tar hele utdanningen sin i utlandet (gradsstudenter).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

En høy andel av befolkningen mottar helserelaterte ytelser i Norge sammenlignet med andre land i Europa. Omfanget øker med alder. Andelen eldre i befolkningen som mottar uføretrygd og AAP generelt har likevel gått ned over tid, mens andelen unge som mottar disse ytelsene har økt.

Personer som mottar ytelser, lever ikke utelukkende av inntekt fra sitt arbeid. Arbeidstilbudet til mange i denne gruppen vil være begrenses av helsemessige utfordringer. Personer som mottar pensjonsytelser, har også inntekter fra andre kilder enn arbeid. Blant de yngste som er under utdanning vil mange ha stipend og studielån, i tillegg til at mange delvis eller helt vil kunne forsørges av familie. Arbeidstilbudet deres vil også være begrenset av tid bundet til skole og studier. For mange av disse ytelsene, inkludert stipend og lån under utdanning, er det også slik at økt inntekt fra arbeid vil kunne redusere nivået på ytelsene.

Pedersen mfl. (2019) sammenlignet inntektssikringssystemene i de nordiske landene, Nederland, Tyskland og Storbritannia. Som oppsummert av Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7), fant de at de norske helserelaterte ytelsene var mer sjenerøse enn ordningene i de andre landene, med en kombinasjon av høy universell minstesikring og høy standardsikring for personer med opptjening. Den norske arbeidsledighetstrygden skilte seg imidlertid i liten grad fra de andre landene når det kom til sjenerøsitet og andre vilkår, med unntak av Storbritannia, som hadde en mindre sjenerøs arbeidsledighetstrygd. Den norske sosialhjelpen framstår heller ikke som spesielt sjenerøs sammenlignet med de andre landene, og har mer karakter av å være residual og mindre rettighetsorientert enn i enkelte andre land. Pedersen mfl. (2019) trekker frem at et sentralt særtrekk ved det norske systemet, er at de helserelaterte ytelsene er klart høyere og mer tilgjengelige enn de ikke-helserelaterte ytelsene for befolkningen i yrkesaktiv alder.

Inngangsvilkår og kompensasjonsgrad for ulike ytelser vil kunne påvirke sysselsettingen. De påvirker også fordelingen mellom ytelser, og antall personer som står uten forsørgelse fra arbeid eller offentlige stønader. I en del andre land, for eksempel i Sør-Europa, er det vanligere å bli forsørget av familien om man ikke kan forsørge seg selv og står utenfor arbeid (Barth mfl., 2023). Også omfanget av personer som mottar arbeidsledighetstrygd er høyere i mange andre land. Dette er viktig for å forstå det tilsynelatende paradokset i at Norge har høy sysselsetting, men samtidig mange som mottar helserelaterte ytelser.

5.3.4 Arbeidsstyrkens kompetanse

Utdanningssystemet står sentralt i oppbyggingen av befolkningens kompetanse. Gratis skole og høyere utdanning samt en generell studiefinansieringsordning gjør utdanning i Norge tilgjengelig for alle samfunnslag. Utdanningsnivået i befolkningen har også tydelig økt de siste 25 årene og da ut fra et relativt høyt nivå, se figur 5.13. Andelen voksne som har fullført en utdanning på universitets- eller høyskolenivå har økt fra 26 til 44 prosent over perioden. Dette har blitt motsvart av nedgang i andelen med kun grunnskole og andel med videregående skole. Av de som hadde videregående skolenivå som lengste utdanning i 2022, hadde om lag 3 av 4 fullført med en yrkesfaglig kompetanse.

Forstørr bilde

¹ Fagskolenivå inkluderer utdanning som bygger på videregående skole, men som ikke er godkjent som universitets- og høyskoleutdanning. Fagskolene er inkludert i videregående skolenivå i 1997 og 2010.

² Uoppgitt eller ingen fullført utdanning er slått sammen med grunnskolenivå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Norge skiller seg ikke vesentlig fra land i EU når det gjelder utdanningsnivået i befolkningen etter en grov inndeling etter utdanningslengde. Norge har tilsvarende andel med kun grunnskole som gjennomsnittet for 25 EU-land, se figur 5.14. Norge har likevel en større andel med høyere utdanning enn videregående enn de fleste landene i sammenligningen.

Forstørr bilde

¹ Fagskoler med varighet på 2 år er her inkludert i høyere utdanning for Norge. Fagskoler med varighet på under 2 år er inkludert i videregående.

Kilde: OECD (2022a).

Andel med utdanning etter utdanningslengde er en av flere indikatorer på høy kompetanse i et land. To av de mest kjente internasjonale undersøkelsene på målt ferdighetsnivå er PISA- og PIAAC undersøkelsene. PISA-undersøkelsen måler 15-åringers kompetanse i matematikk, lesing og naturfag. I den siste PISA-undersøkelsen fra 2022 ligger norske 15-åringers kompetanse i matematikk, lesing og naturfag på eller under OECD-gjennomsnittet. De norske resultatene er klart svakere enn for svenske, danske og finske elver (Jensen mfl., 2023). I PISA 2022 kom det frem at andel norske elever som presterer på lavt nivå i alle de tre fagområdene, er høyere enn ved tidligere undersøkelser. Fra 2018 til 2022 økte andelen lavtpresterende elever fra 19 til 31 prosent i matematikk, fra 21 til 28 prosent i naturfag og fra 19 til 27 prosent i lesing (Jensen mfl., 2023). Undersøkelsen fra 2022 viser også at Norge har hatt en større nedgang i disse ferdighetene enn de fleste andre OECD-land siden siste undersøkelse i 2018. Ungdom med svake ferdigheter har vanskeligheter med å fullføre videregående opplæring, noe som øker risikoen for svak tilknytning til arbeidslivet og lav deltakelse i læringsaktiviteter (NOU 2020: 2). Kompetansebehovsutvalget pekte på at andelen unge med svake ferdigheter må reduseres fordi svake grunnleggende ferdigheter er alvorlig for dem det gjelder, og fordi det innebærer dårlig utnyttelse av arbeidskraften for samfunnet som helhet (NOU 2020: 2).

Den internasjonale lærevilkårsmonitoren PIAAC måler den voksne befolkningens grunnleggende ferdigheter gjennom testing av de tre ferdighetsnivåene leseferdigheter, tallforståelse og problemløsning med IKT (NOU 2020: 2). Norge var ett av fire PIAAC-land som hadde høyere ferdighetsnivå enn OECD-snittet i alle de tre områdene, basert på tall fra 2011/2012.5 Undersøkelsen avdekket også forskjeller i befolkningen. Spesielt overraskende var det at resultatene for unge voksne og voksne er ulike. De unge under 25 år i Norge gjorde det svakere enn gjennomsnittet i befolkningen i både lesing og tallforståelse. I leseferdighet gjorde de unge voksne det også klart dårligere enn OECD-snittet.

Deltagelsen i arbeidslivet øker markant med utdanningslengde utover grunnskole. Dette gjelder også for andre land (OECD, 2022a). Sysselsettingen for befolkningen ekslusive innvandrere med grunnskole som lengste utdanning, har falt på relativt få år, se figur 5.15. Det kan både ha sammenheng med at dette er en mer selektert gruppe i dag enn tidligere og at det nå er vanskeligere for disse å møte kravene i dagens yrker. Vi ser også i figuren at sysselsettingsandelen er lavere for innvandrere for alle utdanningslengder, men for de med kortest utdanning er det i 2022 liten forskjell. Vi ser også at sysselsettingen blant innvandrere er noe mer konjunktursensitiv enn for den øvrige befolkningen.

Forstørr bilde

¹ Grunnskolenivå inkluderer personer med uoppgitt eller ingen fullført utdanning.

² Videregående skolenivå inkluderer ‘Påbygging til videregående utdanning’ som omfatter utdanninger som bygger på videregående skole, men som ikke er godkjent som høyere utdanning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tall for sysselsetting etter utdanningsnivå, der dette er splittet opp etter om videregående er avsluttet med yrkesfag- eller studiekompetanse samt høyere fagutdanning etter videregående (fagskolenivå), går kun tilbake til 2016 og skiller ikke etter innvandringsstatus. Disse tallene viser at sysselsettingsandelen i aldersgruppen 30–61 år blant de med yrkeskompetanse fra videregående ligger noe over tilsvarende gruppe med studiekompetanse. Sysselsettingsandelen blant personer med utdanning på fagskolenivå har også styrket seg i denne korte perioden og ligger i 2022 på nivå med sysselsettingsandelen blant bosatte personer med utdanning på universitets- og høyskolenivå.

Selv om sysselsettingen blant personer med kun grunnskole eller videregående skole er lavere enn for personer med høyere utdanning i Norge, har de skandinaviske landene relativt høy sysselsetting i disse gruppene sammenlignet med EU eller OECD (OECD, 2022a).

Figur 5.16 viser utdanningslengde i den sysselsatte befolkningen. Figuren viser i stor grad det samme bildet som omtalt over for befolkingen, med litt forskjeller i nivåene. Andelen med høyere utdanning (både kort og lang) har økt, mens andelen med grunnskole og videregående skole som høyeste avsluttende utdanningsnivå, har falt. Videregående skole er fortsatt det mest vanlige utdanningsnivået blant de sysselsatte.

Forstørr bilde

¹ Fagskoler inngår i videregående skole.

² Uoppgitt eller ingen fullført utdanning er slått sammen med grunnskolenivå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) pekte på at kravene til kompetanse i det norske arbeidslivet har økt, og at et arbeidsliv i endring øker betydningen av etter- og videreutdanning gjennom yrkeslivet. Annen type kompetanseheving på arbeidsplassen er også viktig. Det organiserte arbeidslivet legger blant annet til rette for kompetanseutvikling gjennom bestemmelser i de kollektive avtalene. Det ser også ut til at det norske arbeidslivet er læringsintensivt. Sysselsettingsutvalget viste også til at OECD-tall tyder på at norske arbeidstakere med lavt utdanningsnivå deltar mer i ulike former for opplæring enn arbeidstakere i de fleste andre land utenfor Norden. Personer med lite utdanning og svake ferdigheter deltar likevel mindre i opplæring enn voksne med høyere utdanning og/eller ferdigheter, både i Norge og andre land. Et generelt godt arbeidsmarked har likevel bidratt til at en stor andel av den norske befolkningen har kunnet delta i arbeidslivet, og dermed fått muligheter til å opprettholde eller øke sin kompetanse.

OECD og EU peker begge på nødvendigheten av kontinuerlig kompetanseutvikling i hele befolkningen for å håndtere samfunnsutfordringer. Norge har også hatt flere kompetansereformer de siste tiårene der formålet har vært å legge til rette for at de som deltar i arbeidslivet skal ha mulighet til å ta opplæring eller videreutdanning. Det har vært formulert målsettinger knyttet til både den enkeltes mulighet til å stå lenge i jobb, for å møte arbeidslivets behov for arbeidskraft og for å støtte opp under velferdsstatens bærekraft (Meld. St. 14 (2019–2020)). Som det framgår i kapittel 7, kan dette også være viktig for å unngå å havne eller bli vedvarende i en lavtlønnet jobb. Ifølge Ingelsrud mfl. (2023) har imidlertid interessen for å delta i etter- og videreutdanning vist en fallende tendens siden 2010 blant arbeidstakere i alle aldre, se figur 5.17. Det er store forskjeller på hvem som deltar og hvem som ønsker å delta i formell utdanning og annen jobbrelatert opplæring, og interessen er størst blant de som har fullført noe utdanning på høyere nivå fra før, for øvrig i tråd med det som ble omtalt over. Ingelsrud mfl. (2023) oppsummerer sine funn med at det ser ut til å være personlige ønsker og behov som primært er begrunnelsen for deltakelse i etterutdanning, og at det i liten grad er institusjonelle barrierer.

Forstørr bilde

¹ Målingen er gjennomført siden 2010. Etter- og videreutdanning omfatter både formell og uformelle former for etter- og videreutdanning som deltakelse på kurs, seminarer og konferanser.

Kilde: Ingelsrud mfl. (2023).

5.3.5 Innvandring og arbeidsmarkedet

Økende innvandring har ført til at innvandrere6 ved inngangen til 2023 utgjør 16 prosent av befolkningen i Norge, mot 6 prosent rundt årtusenskiftet og under 2 prosent på 1970-tallet. Det har altså skjedd en betydelig økning i innvandring til Norge, særlig de siste tiårene.

Dette gjenspeiler en internasjonal utvikling med økende andel mennesker som flytter og bosetter seg i andre land enn der de er født. Figur 5.18 viser at det de siste tiårene har vært økt innvandring til en rekke vestlige land, noe som har medført at andelen utenlandsfødte stiger. Vi ser også at mens Norge hadde en andel utenlandskfødte som var lavere enn gjennomsnittet i OECD ved årtusenskiftet, hadde Norge i 2021 en noe høyere andel utenlandsfødte i befolkningen enn tradisjonelle innvandringsland som Frankrike, USA, Storbritannia og Nederland. Sverige hadde fortsatt en høyere andel utenlandsfødte enn Norge i 2021.

Forstørr bilde

¹ Utenlandskfødte avviker fra SSBs definisjon av innvandrere ved at utenlandskfødte også inkluderer personer som er født i utlandet av en eller to norskfødte foreldre som bodde utenlands da de fikk barn som ikke regnes som innvandrere. For Norges del er dette snakk om en forholdsvis liten gruppe. 1.1.2022 var det til sammen om lag 80 000 utenlandskfødte med en eller to norskfødte foreldre, mens det var om lag 820 000 innvandrere.

Kilder: OECD/European Union (2015) og OECD/European Comission (2023).

Vi ser av figur 5.19 at nettoinnvandringen til Norge var særlig høy i årene 2007–2013 og i årene 2022 og 2023. Nettoinnvandringen har i stor grad vært drevet av innvandringsmønsteret. Utvandringen har vært mer stabil, men økte også fra rundt 2010 og hadde en liten topp i 2016, etter oljeprisfallet. Den første tydelige innvandringsøkningen på 2000-tallet må sees i sammenheng med EUs østutvidelse fra 2004, som medførte en sterk økning i arbeidsinnvandring til Norge.

Forstørr bilde

¹ Nettoinnvandringen er antallet personer som har flyttet til Norge minus antallet personer som har flyttet fra Norge i det angitte året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandring med arbeid som begrunnelse nådde et toppår i 2011, hvorpå den årlige arbeidsinnvandringen begynte å avta. Den sterke innvandringen 2022–2023 skyldes innvandring fra personer på flukt. Et stort antall flyktninger fra Ukraina førte til at den samlede nettoinnvandringen til Norge nådde et historisk høyt nivå i 2022.

Personer som kommer som familieinnvandrere, bidrar også i vesentlig grad til innvandringen til Norge, og har over tid vært den viktigste årsaken til innvandring. Denne innvandringen har imidlertid vært jevnere uten de helt store toppene som for flyktninger eller arbeidsinnvandrere. Denne type innvandring ser også ut til å påvirkes, delvis og med noen års etterslep, av annen type innvandring. I tillegg til den høye innvandringen fra Ukraina de siste to årene, har det også vært andre kortere perioder der innvandring fra personer med fluktbakgrunn har vært betydelig. Eksempelvis kom det et stort antall flyktninger fra Syria i 2015/2016. Ellers har innvandring fra personer med fluktbakgrunn og personer som vil ta utdannelse ligget på et betydelig lavere nivå enn personer som har innvandret på grunn av arbeid eller familie.

Sammensetningen av innvandrergruppen i befolkningen har endret seg mye over tid, og kan raskt endres når nye innvandrergrupper kommer til landet. Per januar 2024 er det i befolkningen klart flest innvandrere fra Polen (12 prosent av innvandrerbefolkningen). Mens ukrainere utgjorde en svært liten innvandringsgruppe for bare få år siden, er nasjonaliteten på kun to år blitt den nest vanligste innvandringsgruppen (7 prosent av innvandrerbefolkningen) ved inngangen til 2024. Deretter finner vi Litauen, før Syria og Sverige på en fjerde- og femteplass blant de største innvandringslandene. Samlet sett er likevel andel innvandrere fra Asia og Afrika på nivå med andelen innvandrere fra EØS-land og Storbritannia, og sistnevnte gruppe domineres til tross for en høy innvandring fra Sverige av innvandrere fra «nye EU-land etter 2004».

Innvandrere i alt, og for de fleste landbakgrunner, har lavere sysselsettingsandeler enn befolkningen for øvrig. Blant innvandrere som er i arbeid, har også en lavere andel heltidsjobb enn for befolkningen samlet. Innvandrere fra Asia og Afrika trekker særlig ned både sysselsettingsandelen og andelen i heltidsjobb. Norskfødte barn av innvandrere har også en noe svakere sysselsettingsandel enn personer uten innvandringsbakgrunn, men ligner mer på øvrig befolkning enn på sine foreldre.

Botid er en viktig faktor for innvandreres integrering. Økt botid gir gjennomgående høyere sysselsetting og økt lønn for innvandrere sett under ett. Situasjonen for arbeidsinnvandrere er noe annerledes enn for dem som kommer til Norge av andre grunner. Sysselsettingsandelene blant arbeidsinnvandrere er høye allerede fra ankomståret.

I takt med at det har vært en kraftig innvandring til Norge de siste 20 årene, har innvandrere blitt en betydelig større del av arbeidsstyrken. Innvandrerne ankommer ofte i tidlig yrkesaktiv alder, og økningen i andel innvandrere i den sysselsatte befolkningen over perioden er derfor enda sterkere enn for befolkningen samlet sett, se figur 5.20.

Forstørr bilde

¹ Andre land inkluderer Europa utenom EU/EFTA/Storbritannia, Nord-Amerika og Oseania og Latin-Amerika og Karibia.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sysselsettingsveksten har i betydelig grad blitt drevet av innvandrerbefolkningen. Innvandrere har stått for 71 prosent av veksten i samlet sysselsetting fra 2001 til 2023. Det tilsvarer en årlig vekst i sysselsettingen på 6 prosent for innvandrere, mens tilsvarende årlig sysselsettingsvekst for hele befolkningen var 1 prosent, og kun 0,3 prosent for befolkningen uten innvandrere.

Innvandrere er overrepresentert i noen næringer. Andelen sysselsatte innvandrere er høy i forretningsmessig tjenesteyting, transport og lagring og overnatting- og servering. Som vist i tabell 5.1 jobber 5 prosent av hele befolkningen i næringen transport og lagring. Blant innvandrere fra Afrika er det 12 prosent som jobber i denne næringen, hvorav 8 prosent jobber innen «Annen landtransport på vei», som blant annet inkluderer bussjåfører og drosjesjåfører. Næringen forretningsmessig tjenesteyting skiller seg også ut med en høyere andel av de sysselsatte innvandrerne. Mens 6 prosent av befolkningen eksklusiv innvandrere jobber i denne næringen, jobber hhv. 16 og 15 prosent av innvandrere fra nye EU land etter 2004 og afrikanske innvandrere i denne næringen. Det er spesielt en høy andel i underkategorien rengjøringsvirksomhet. I overnatting og servering jobber 8 prosent av innvandrere, sammenlignet med kun 2 prosent av befolkningen eksklusive innvandrere. Selv om det på aggregert nivå ikke er særlig forskjell i andelen sysselsatte i næringen helse- og omsorgstjenester mellom innvandrere og befolkningen eksklusive innvandrere, sysselsetter denne næringen en mye større andel av innvandrere fra Afrika, med 34 prosent mot 21 prosent i hele befolkningen. Forskjellen er spesielt stor i underkategorien pleie- og omsorgstjenester i institusjon, hvor 18 prosent av afrikanske innvandrere jobber, mens det kun er 4 prosent av majoritetsbefolkningen som jobber der. Det samme gjelder i bygg- og anlegg, som sysselsetter 9 prosent av hele befolkningen, og 25 prosent av innvandrerne fra «Nye EU-land etter 2004». Andelene omtalt i avsnittet referer til 2023.

Ikke bosatte lønnstakere (utenlandske pendlere)

Selv om flertallet av de utenlandske som jobber i Norge, har bosatt seg her, er også utenlandske pendlere en viktig gruppe i det norske arbeidsmarkedet. Denne gruppen inngår ikke i innvandringstallene som er presentert over.7

Fra 2007 har det vært vekst i antallet ikke-bosatte lønnstakere som er her gjennom året, se figur 5.21. Den tydelige økningen i slike lønnstakere fra EU-land i Øst-Europa fra rundt 2010, må sees i sammenheng med EUs østutvidelse. Sammenfallende med denne veksten fra EU-land i Øst-Europa, falt imidlertid antallet ikke-bosatte lønnstakere fra nordiske land fra 2013. Dette bidro til å dempe den samlede veksten i noen år.

Forstørr bilde

Kilde: Berge og Johansen (2023).

Utenlandske pendlere har en mindre formell tilknytning til Norge enn bosatte arbeidsinnvandrere, og deres sysselsetting varierer mer med konjunkturene. Nedgangen under pandemien skyldtes også nedstegningen og innreiserestriksjoner. Disse lønnstakerne er i dag i særlig grad unge menn og omtrent 60 prosent er fra EU-land i Øst-Europa.

Bygg- og anleggsbransjen og forretningsmessig tjenesteyting, herunder utleie av arbeidskraft, er næringene med klart flest utenlandske pendlere. Deretter følger industri og overnattings- og serveringsvirksomhet.

Utsendte arbeidstakere er personer som er ansatt i et utenlandsk foretak og som kommer til Norge for å jobbe på et oppdrag som det utenlandske foretaket har fått i Norge. Rundt 90 prosent av de utsendte arbeidstakerne er utenlandske pendlere. Resten er bosatte innvandrere. Dette er samlet en liten gruppe som omfattet totalt 17 100 personer i løpet av 2023. Imidlertid er mange av disse som bare utfører arbeid i Norge i kortere perioder. I følge kvartalstall var antallet om lag 6 500 i 4. kvartal 2023. Det har vært en nedgang i omfanget siden 2016.8

Innvandringens betydning for arbeidsmarkedets virkemåte

Høy innvandring gjennom deler av 2000-tallet har påvirket virkemåten til deler av arbeidsmarkedet. Det må ses i sammenheng med at innvandringen har skjedd i løpet av relativt kort tid og dels endret karakter. I etterkant av EØS-utvidelsen fikk Norge betydelig arbeidsinnvandring av ufaglært arbeidskraft fra land med langt lavere lønnsnivå, og deler av innvandringen ble kanalisert til lite organsierte deler av arbeidslivet der den har bidratt til større konkurranse om jobbene.

Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) pekte på at den norske arbeidskraften vil ha en fordel overfor innvandrere ved å kunne språk, kjenne lokale forhold, ha norske utdanningsmessige, og yrkesmessige kvalifikasjoner. I yrker der fordelen med lokale kvalifikasjoner er liten, vil konkurransen fra innvandrere presse lønninger nedover. Som eksempler på det, trakk utvalget frem jobber innen bygg, jordbruk, industri og hotell og restaurant. Samtidig viste utvalget til at innvandringen også kan medføre at personer som har komplementær kompetanse til innvandrerne, kan oppleve økt etterspørsel og økte lønninger. Som eksempel viste utvalget til at etterspørselen etter rørleggere og elektrikere øker når det ansettes flere utenlandske snekkere og tømrere. Utvalget konkluderte med at en overvekt av empiriske studier på feltet viste at innvandring fører til lavere lønnsvekst for tidligere innvandrere og i noen grad også for innenlandske arbeidstakere med lav kompetanse.

Hvordan innvandringen påvirker arbeidsmarkedet varierer blant annet med i hvilke deler av arbeidslivet innvandringen konsentreres og hvor sterkt den enkelte innvandrer står i møte med det norske arbeidslivet. Cappelen-utvalget viste til at mens de fleste arbeidsinnvandrere har et yrke eller kompetanse som er etterspurt av norske arbeidsgivere, er det stor spredning i yrkes- og utdanningskvalifikasjoner til flyktninger. Mange flyktninger mangler kvalifikasjoner og kompetanse som er nødvendig i det norske arbeidsmarkedet. Arbeidsinnvandrere vil derimot normalt være i jobb eller komme raskt i jobb. Likevel vil det også blant arbeidsinnvandrere være betydelig variasjon mellom ulike grupper i forhold til risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet og utfordringer knyttet til lav lønn og manglende seriøsitet. Arbeidsinnvandrerutvalget (NOU 2022: 18) pekte på at arbeidsinnvandrerne etter 2004 fordeler seg over et stort antall yrkesgrupper. Noen enkeltnæringer som overnatting og serveringsvirksomhet, foretningsmessig tjenesteyting og bygg og anlegg skiller seg likevel ut ved å ha særlig stort innslag av arbeidsinnvandring og annen innvandring. Håndverkere utgjør en stor gruppe blant arbeidsinnvandrere fra EØS. Andre store grupper er prosess- og maskinoperatører, transportmedarbeidere mv. og renholdere og hjelpearbeidere. Der arbeidskraften i betydelig grad har blitt konsentrert til enkeltnæringer preget av lav organisasjonsgrad og tariffavtaledekning, har den gitt press på lønns- og arbeidsvilkår.

Etter Cappelen-utvalgets oppfatning er det særlig arbeidsinnvandringen som har gitt press på lønninger nedover. Flyktninger må derimot ofte igjennom lengre kvalifiseringsløp før de kan gå inn i arbeidsmarkedet. Gjennomføring av introduksjonsprogrammet tar inntil to år og bosetting i en kommune kan også ta noe tid fra ankomst for denne gruppen. Det tar derfor lengre tid før flyktninger kommer inn i arbeidsmarkedet. Over tid vil likevel de også bidra til at tilbudet av arbeidskraft i enkelte sektorer og næringer øker, og man kan forvente press nedover på lønningene i de bransjer og for de jobber der konkurransen om jobbene blir stor. Utvalget pekte på at slikt lønnspress nedover kan skje både som strukturelt skift i lønnsnivået og ved svak lønnsvekst over tid for berørte grupper. Utvalget viste til at reallønnsveksten var langt svakere i næringer med høy andel sysselsatte innvandrere, som forretningsmessig tjenesteyting, hotell- og restaurantbransjen, enn i næringer med mindre bruk av utenlandsk arbeidskraft i tidsperioden 2005–2015.9 Utvalget pekte på tidsmessig sammenfall med utvidelsen av EØS-området og mente at lavere lønn blant innvandrere trolig hadde bidratt til denne utviklingen. Utvalget pekte samtidig på at den observerte lønnsutviklingen i de nevnte bransjene også kunne skyldes andre forhold og sammensetningseffekter i næringene.

Både Cappelen-utvalget og Holden III-utvalget (NOU 2013: 13) pekte på at når innvandringen demper lønnsveksten for enkelte næringer, kan dette utfordre den norske lønnsdannelsen. Frontfagsmodellen bygger på stabilitet i lønnsandelen i industrien og i relative lønninger. Når høy innvandring over tid trekker lønnsveksten ned for enkelte næringer, kan det bidra til å svekke frontfagsmodellen og frontfagets normdannende rolle for andre deler av økonomien.

Innvandringen påvirker også det institusjonelle rammeverket for lønnsdannelsen direkte ved at innvandrere har lavere organisasjonstilknytning enn befolkningen for øvrig. Cappelen-utvalget og Holden III-utvalget fremhevet dette som en utfordring for koordineringen i lønnsdannelsen. Særlig blant arbeidsinnvandrere er organisasjonsgraden betydelig lavere enn for befolkningen for øvrig, med 32 prosent mot 54 prosent for ikke innvandrere i 2021. For innvandrere med annen innvandringsgrunn var organisasjonsgraden samme år 43 prosent (Nergaard & Ødegård, 2024).

Forskjellene i organisasjonsgrad må ifølge Nergaard og Ødegård (2024) sees i sammenheng med hvilke næringer og bransjer innvandrerne jobber i og hvor lenge de har vært i landet. Forskjellen i organisasjonsgrad mellom de ulike gruppene er mindre når man sammenligner arbeidstakere i samme bransje og i virksomheter med og uten tariffavtale. Forfatterne finner generelt at det å jobbe i en virksomhet med tariffavtale har stor betydning for sannsynligheten for å være organisert. Forfatterne finner videre at når man sammenligner arbeidstakere med samme bakgrunn og på samme arbeidsplass, så er forskjellene i organisasjonsgrad små etter drøye ti års botid mellom innvandrergrupper og øvrig befolkning. De konkluderer med at utfordringen for den norske arbeidslivsmodellen først og fremst er knyttet til at mange arbeidsinnvandrere ikke ender opp i faste og langsiktige ansettelser i virksomheter som har tariffavtale og tillitsvalgte og er overrepresentert i bransjer med svake partsforhold. Dermed integreres de ikke fullt ut i den norske arbeidslivsmodellen. Den svake fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere forsterkes også av at de arbeider i bransjer med mange utenlandske pendlere på kortvarige arbeidsforhold i Norge og delvis i bransjer med mye innleid arbeidskraft (Nergaard & Ødegård, 2024). Forfatterne konkluderer med at «lav organisasjonsgrad i deler av arbeidsmarkedet svekker partenes muligheter til å sikre forsvarlige lønns- og arbeidsvilkår i bransjer hvor det særlig er behov for å sikre disse».

På lengre sikt kan innvandring påvirke innenlandske investeringer i utdanning og kompetanse. Røed og Schøne (2016) har funnet at arbeidsinnvandring til bygg og anlegg etter EØS-utvidelsen har redusert tilstrømmingen til videregående utdanning innen bygg og anlegg i Norge. Nyere tall viser imidlertid at tilstrømningen igjen har økt noe de senere årene (NOU 2024: 7).

NOU 2024: 7 peker på at behovet for arbeidskraft i Norge, sammen med tilbud om bedre betalt arbeid enn i hjemlandene, var en sentral drivkraft for arbeidsinnvandringen i årene etter 2004. Kronesvekkelsen siden 2012 har bidratt til at inntektsnivået i Norge har falt relativt til andre land, se omtale i kapittel 3. Det er likevel slik at lønnsnivået i Norge fortsatt er relativt høyt, særlig for personer med lave kvalifikasjoner, se nærmere omtale i kapittel 6. Et godt velferdssystem gjør også Norge til et attraktivt land å bo i. For personer med høy kompetanse, kan det lønnsmessig være mindre å tjene på å komme til Norge på grunn av den sammenpressede lønnsstrukturen her. NOU 2024: 7 peker blant annet på at bedre økonomi og mindre arbeidsledighet i en del avsenderland samt svekket krone taler for mindre arbeidsinnvandring fra EØS-området framover.

NOU 2024: 7 konkluderte med at EØS-innvandringen til Norge har bidratt til økt verdiskaping og konkurransekraft, styrket bosetting i områder med befolkningsmessige utfordringer, og har gitt tiltrengt og ønsket arbeidskraft til norske virksomheter i både privat og offentlig sektor. Utvalget trakk frem at det er liten dokumentasjon på direkte fortrengning av innenlandsk arbeidskraft, men viste også i tråd med Røed og Schøne (2016) at denne innvandringen har gitt fallende lokal rekruttering til en del yrker og fag, særlig innen bygg. Videre peker utvalget på at denne arbeidsinnvandringen utfordrer det norske arbeidslivet ved å sette standardene for arbeids- og lønnsvilkår i deler av det norske arbeidsmarkedet under press. Det beskrives blant annet urovekkende stor forekomst av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i særlig transportnæringene. Utvalget anbefalte at tiltak for å sikre et organisert arbeidsliv og bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping, må videreføres og styrkes der det er nødvendig.

Arbeidsinnvandrerutvalget (NOU 2022: 18) pekte også på at den store innvandringen fra lavkostland i EØS-området har bidratt til framvekst av et lavlønnsegment i lite organiserte deler av arbeidslivet. Arbeidstakerne har der ofte løsere tilknytning og dårligere arbeidsforhold. Samtidig pekte utvalget på at arbeidsinnvandrere er en mangfoldig gruppe og at en nokså stor del av arbeidsinnvandrerne har yrker som krever høyere utdanning. Dette gjelder særlig bosatte arbeidsinnvandrere fra land utenom EØS-området, som gjerne jobber innenfor real- og ingeniørfag samt IKT og forskning. Se også boks 5.2 som redegjør nærmere for reguleringer knyttet til innvandring fra ulike geografiske områder.

Arbeidsinnvandrerutvalget tegnet likevel et helhetsbilde av at en stor andel av arbeidsinnvandrerne i Norge opplever betydelige integreringsutfordringer, både i arbeidslivet og samfunnet ellers. Utvalget mente derfor det var behov for å styrke politikken for bedre integrering av arbeidsinnvandrere i Norge. Utvalget så både på tiltak for å øke fagorganiseringen og redusere de svakere lønns- og arbeidsvilkårene, tiltak for å styrke norskopplæringen, forbedre informasjonstilbudet ved ankomst, og øke arbeidsinnvandrerens generelle deltakelsen i sivilsamfunnet.

5.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har i dette kapittelet valgt å trekke fram noen sentrale trekk ved det norske arbeidsmarkedet som er vesentlige i seg selv, men som også kan ha betydning for utviklingen i omfanget av lavlønn. Dette gjelder særlig endringer i næringssammensetning, aldersfordelingen blant de sysselsatte, deltidsbruk, arbeidsstyrkens kompetanse og innvandring. Vi kommer nærmere tilbake til betydningen for lavlønn av disse elementene i kapittel 7.

Det norske arbeidslivet har relativt mange sysselsatte i helse- og sosialtjenester, og en relativt liten industrinæring sammenlignet med en del andre europeiske land. Det er ikke noen entydig trend i utviklingen av næringssammensetning på aggregert nivå som tilsier endret omfang av lavlønn. Rundt 60 prosent av de sysselsatte jobber i virksomheter med mindre enn 100 ansatte. Også andre OECD-land har en næringsstruktur med mange små foretak. Befolkningen bor derimot mer spredt i Norge enn i de fleste andre land, men et stort flertall av de sysselsatte har likevel et arbeidssted som ligger i forholdsvis sentrale bo- og arbeidsmarkedsregioner. Omfanget av alternative tilknytningsformer, blant annet selvstendige og midlertidig ansatte, synes å være lavt og stabilt i Norge.

Det norske arbeidsmarkedet har de siste par tiårene vært kjennetegnet av relativt høy og stabil arbeidsdeltagelse over tid sammenlignet med EU-gjennomsnittet. Høye andeler av unge, eldre og kvinner i arbeid bidrar til det. Samtidig har vi høyt omfang av deltid i Norge. Det har også andre europeiske land der sysselsettingen er høy. Deltidsandelen er særlig høy blant unge og kvinner. Det samlede omfanget av deltid har ikke endret seg vesentlig siden slutten av 1990-tallet.

Kompetanse er viktig i det norske arbeidsmarkedet. Tall fra Eurostat viser at Norge har lavere andel sysselsatte i yrker med lave kompetansekrav og rutinepregede oppgaver enn alle EU-land. Samtidig er det tegn til at personer med lite utdanning i mindre grad enn tidligere er i jobb. Det gir også grunn til bekymring at norske elever scorer forholdsvis dårlig i internasjonale undersøkelser av basisferdigheter. På den annen side er det norske arbeidslivet læringsintensivt, og Norge har hevdet seg relativt godt i internasjonale undersøkelser av basisferdigheter i den voksne befolkningen. Norske arbeidstakere med lavt utdanningsnivå deltar mer i ulike typer opplæringstilbud enn i de fleste andre land, men interessen for etter- og videreutdanning har vært fallende.

Innvandringen til Norge har påvirket sammensetningen av befolkningen og arbeidsstyrken mye de siste 20 årene. Norge har gått fra å være et land med lav andel innvandrere i befolkningen til å bli et land med høy innvandringsandel. Dette har skjedd til tross for en regulert innvandring fra de fleste landområder utenfor EØS. Arbeidsinnvandringen var særlig sterk i årene etter EUs østutvidelse. I tillegg var det samtidig en økning i ikke-bosatte lønnstakere på korttidsopphold fra Øst-Europa. På svært kort tid har også fordrevne fra Ukraina blitt en stor innvandringsgruppe. Den store arbeidsinnvandringen fra særlig nye land i EØS har bidratt til sysselsettingsvekst og økt verdiskaping i Norge. Samtidig har den gitt et økt lønnspress nedover i bransjer med mange arbeidsinnvandrere og lav organisasjonsgrad og tariffavtaledekning. Utvalget er opptatt av at den kraftige flyktingetilstrømmingen fra Ukraina møtes på en hensiktsmessig måte for å unngå et tilsvarende press på lønnsnivå og organisasjonsgrad.