3 Kostnadsanslag for utvidelse av offentlig finansiering ved en universell tannhelseordning med frikort for tannhelsetjenester

I tiltak 10 foreslår utvalget å utvide dagens frikort for helsetjenester til å omfatte egenandeler for nødvendige tannhelsetjenester. Som en overgangsordning foreslås å opprette et eget frikort for tannhelsetjenester.

Å anslå kostnadene for det offentlige ved å innføre en universell tannhelseordning er vanskelig av flere grunner. For det første mangler gode data for omfanget av private tannhelsetjenester i dag. I tillegg er det grunn til å tro at endringer i tannhelsetjenestene, som foreslått i kapittel 13, vil påvirke både tilbuds- og etterspørselssiden av tannhelsetjenesten, og konsekvensene av dette er vanskelig å vurdere. For likevel å få et inntrykk av kostnadene, har utvalget gjort noen beregninger av hva det ville ha kostet offentlig sektor å innføre hypotetiske egenandeler og egenandelstak i 2023. Utgangspunktet er tannhelsetjenester for voksne som i dag dekker dette selv. En tolkning av resultatene er at beregningene illustrerer hva det ville kostet å innføre endringer uten at de er kjent for aktørene i markedet, det vil si at etterspørsel, tilbud og priser ikke blir påvirket. Endringene vil da være at det offentlige vil ta en større andel av kostnadene for tannbehandling.

Framgangsmåte

Utvalget presenterer noen eksempler med varierende egenandeler og egenandelstak. For å kunne beregne hva dette ville kostet, trengs det et anslag på samlet privat egenbetaling i 2023 og en antakelse om hvordan fordelingen av utgifter ser ut. For eksempel vil det påvirke antall brukere som når et gitt egenandelstak, dersom mange har lave utgifter eller få har svært høye utgifter. Her benyttes resultatene fra Vista Analyses undersøkelse av befolkningens utgifter til tannbehandling (Holden & Øye, 2023) der et utvalg i aldersgruppen 20–70 år ble spurt om utgiftene til tannbehandling de siste 12 månedene. Tabell 3.1 er hentet fra Vistas rapport og viser fordelingen av respondenter på ulike utgiftsintervaller. Tabellen viser at vel 53 prosent av respondentene oppgir utgifter til tannbehandling på mellom 750 og 3 000 kroner. 90 prosent oppgir utgifter under 6 000 kroner, og noen har svært høye utgifter.

Et anslag på befolkningens egenbetaling til tannbehandling får vi ved å ta medianverdien i hvert utgiftsintervall multiplisert med estimert antall brukere i samme intervall. Dette summeres for alle de 19 gruppene i tabellen. I Vistas analyse er prosentvis fordeling av respondentene i gruppene oppgitt i den andre kolonnen i tabell 3.1. For å anslå antall brukere i hver gruppe behøves et anslag på samlet antall brukere av tannhelsetjenester, og det antas videre at det er 3,5 millioner brukere som dekker utgiftene ved tannbehandling selv. Dette anslaget er tidligere brukt av Helse- og omsorgsdepartementet (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023), og det er basert på at folketall fratrukket antall med rett til tannhelsetjenester etter tannhelsetjenesteloven er fire millioner. I tillegg anslås det at en halv million innbyggere ikke oppsøker tannhelsetjenesten, fordi de ikke har behov for det, eller av andre grunner. Dette betyr at 1 prosent i tabell 3.1 antas å utgjøre 35 000 personer.

Anslaget på samlet egenbetaling til tannbehandling ved denne beregningsmåten er 12,4 milliarder kroner. Til sammenlikning er anslaget på husholdningenes egenbetaling i Statistisk sentralbyrås helseregnskap på 15,9 milliarder kroner (Statistisk sentralbyrå). Dette anslaget kommer fra forbruksundersøkelsen der et utvalg på om lag 12 000 personer svarer på husholdningens utgifter til ulike varer og tjenester. Anslaget til Statistisk sentralbyrå er 3,5 milliarder kroner, eller 28 prosent høyere enn det beregnede anslaget basert på resultatene fra Vista Analyse. Forskjellen mellom de to undersøkelsene er at Statistisk sentralbyrå-undersøkelsen har flere respondenter, men den er samtidig en bred undersøkelse av husholdningenes utgifter der tannbehandling utgjør en liten del. Det betyr også at utgiftene inkluderer egenbetaling til tannregulering hos unge, noe som trekker i retning av at anslaget overestimerer samlede utgifter til tannbehandling for de som i dag dekker dette selv. Vistas analyse omhandler kun utgifter til tannbehandling hos den voksne befolkningen i aldersgruppen 20–70 år, men har betydelig færre respondenter. Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere hvilket av de to anslagene som er mest troverdig, men tallene som presenteres, er basert på utgiftsanslaget i Vistas analyse, og det kan være noe lavt. Derfor presenteres også tall der fordelingen av utgifter antas å være som i Vistas funn, mens samlede utgifter antas å samsvare med anslaget til Statistisk sentralbyrå.

Kostnadsberegninger

Vi starter med å anslå hva det ville kostet offentlig sektor å innføre et tak på egenbetaling i 2023. For enkelhets skyld antas 100 prosent egenbetaling opp til taket og ingen egenbetaling over taket. Det betyr at ved et årlig tak på 3 000 kroner betales markedsprisen for behandling som koster 3 000 kroner eller mindre. For behandling som koster mer enn 3 000 kroner, betaler mottaker av tannbehandling en egenbetaling på 3 000 kroner, mens det offentlige dekker det overskytende. I tabell 3.2 er merkostnaden for offentlig sektor beregnet for egenandelstak fra 3 000 til 6 000 kroner. Den andre kolonnen i tabellen viser hvor stor andel av innbyggerne som ville hatt utgifter over de ulike egenandelstakene, og dermed mottatt offentlig støtte. Den tredje kolonnen viser offentlig sektors utgifter ved å refundere utgifter over taket, mens den fjerde kolonnen viser hvor stor andel av privat egenbetaling i 2023 som ville bli dekket av offentlig sektor, ved en innføring av egenandelstak. Den siste kolonnen tar høyde for at anslaget på samlet egenbetaling er som anslaget til Statistisk sentralbyrå, det vil si 28 prosent høyere.

Ved det laveste egenandelstaket på 3 000 kroner ville 26 prosent av innbyggerne hatt utgifter over taket og dermed mottatt offentlig støtte. I kroner anslås denne støtten til å utgjøre 6 milliarder eller vel 48 prosent av samlet privat egenbetaling i 2023. Å doble egenandelstaket til 6 000 kroner vil redusere kostnadene for offentlig sektor med 1,8 milliarder kroner, men fortsatt vil kostnaden per år være over 4 milliarder kroner. Grunnen er at de 11 prosent av innbyggerne som når dette taket, oppgir at de har svært høye utgifter til tannbehandling. Oppsummert viser beregningene at kostnadene for offentlig sektor ved et egenandelstak som definert her, vil ligge mellom 4 og 8 milliarder kroner.

I tabell 3.3 har utvalget anslått statens utgifter ved en modell for tannbehandling som likner primærhelsetjenesten, der det er en egenandel for behandling samt et tak for egenbetalingen. Egenbetaling antas å variere med utgiften ved behandling, og vi har sett på to situasjoner der det antas 25 eller 50 prosent egenandel for tannbehandling. I tillegg kombineres dette med tak på egenbetaling der det antas at staten dekker 100 prosent av behandlingsutgiftene over taket. Ved 25 prosent egenbetaling og et tak på 3 000 kroner, betyr dette at staten vil dekke 75 prosent av kostnaden ved behandling opp til 12 000 kroner, og markedspris minus 3 000 kroner for behandling som koster mer enn 12 000 kroner. Det er tatt utgangspunkt i et egenbetalingsvolum på 12,4 mrd. 2024-kroner.

Som i tabell 3.2 presenteres anslag på kostnader for offentlig sektor i kroner samt hva de utgjør i prosent av anslått samlet privat egenbetaling i 2023. Tallene viser at offentlig sektors kostnader i hovedsak avhenger av størrelsen på privat egenbetaling. Med en egenbetaling på 25 prosent, anslås kostnaden for det offentlige å være mellom 9 og 10 milliarder kroner, avhengig av om det settes et tak på egenbetalingen eller ikke. Få vil imidlertid nå egenandelstaket, og størrelsen på dette har derfor mindre betydning. Med 50 prosent privat egenandel faller naturlig nok kostnadene for det offentlige, og flere vil nå egenandelstakene på 3 000 og 5 000 kroner som er antatt her. I kroner anslås denne modellen å koste det offentlige mellom fra 6,2 og 8,3 milliarder kroner mer per år enn dagens organisering.

Oppsummert

En utvidelse av det offentliges ansvar for tannbehandling vil rimeligvis medføre økte kostnader. I tankeeksperimentet med innføring av redusert egenbetaling og tak på denne ex post for 2023, anslås denne merkostnaden til å være mellom 4,2 og 9,9 milliarder kroner. Med anslaget på samlet privat egenbetaling fra Statistisk sentralbyrå vil tilsvarende variasjon være fra 5,4 til 12,7 milliarder kroner. Det må understrekes at anslaget bygger på sterke forutsetninger. Blant annet må det forventes at økt statlig støtte til tannbehandling vil påvirke tilbuds- og etterspørselssiden og markedspriser. For eksempel oppgir halvparten av de med et udekket behov for tannhelsetjenester at økonomi er årsaken, og økt offentlig støtte vil sannsynligvis redusere denne andelen og dermed øke antall brukere. Dette trekker i retning av at kostnadene for staten er underestimert her. Samtidig ligger det i forslag 1 at offentlig støtte kun gis til nødvendig tannhelsehjelp, mens tallene for 2023 som danner grunnlaget for beregningene her, omfatter all tannbehandling. Dette betyr at en del av utgiftene som er oppgitt i undersøkelsen fra 2023, inkluderer behandling som vil falle utenfor definisjonen av nødvendig tannhelsehjelp, for eksempel kosmetisk behandling. Dette trekker i retning av at kostnaden vil være lavere enn anslått her. I sum er det vanskelig å si hvordan disse endringene vil påvirke kostnadene.