Del 1
Mandat, sammensetning, gjeldende rett og sparebankenes rolle

1 Mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Utvalgets sammensetning

Ved kongelig resolusjon oppnevnte regjeringen 25. august 2023 et utvalg for å utrede kapitalstrukturen i sparebanksektoren og dens påvirkning på sparebankenes egenart og samfunnsfunksjon. Det ble bestemt at utvalget skulle ha fem medlemmer:

• Tore Bråthen, Professor, Oslo (leder)

• Marianne Olssøn, Advokat/partner, Ringsaker

• Fridtjof Berents, Daglig leder, Oslo

• Karin S. Thorburn, Professor, Bergen

• Joar Johnsen, Senior kundeansvarlig, Stavanger

Utvalget har hatt et sekretariat som har bestått av:

• Inger Julie Grimsrud Aasland, Handelshøyskolen BI (sekretariatsleder)

• Ann Viljugrein, Finanstilsynet

• Kjell Bjørn Nordal, Norges Bank

• Marie Meling, Finansdepartementet

• Per Øystein Eikrem, Finansdepartementet

• Remy Edseth, Finansdepartementet (t.o.m. 14.02.24)

• Tormod Fauske Tho, Finansdepartementet (f.o.m. 14.02.24)

I denne utredningen betegnes ovennevnte utvalg som «sparebankutvalget» eller bare som «utvalget».

1.2 Mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Mandat for utvalg som skal utrede kapitalstrukturen mv. i sparebanker

Bakgrunn

Sparebanker utgjør en viktig del av finansnæringen i Norge, både nasjonalt og lokalt. Sparebanksektoren har en særlig viktig rolle som kilde til finansiering for næringslivet i alle deler av landet, og som bidragsyter til allmennyttige formål. Sparebanksektoren består av mange, ofte mindre banker, og en vesentlig andel inngår i større sparebankallianser.

Mange sparebanker har to egenkapitalklasser, grunnfondskapital og eierandelskapital. Grunnfondskapitalen omfatter innbetalt kapital som ikke er eierandelskapital (grunnfondet), senere tilført avkastning eller overskudd, og annen kapital tilordnet grunnfondskapitalen, herunder gavefond og kompensasjonsfond, jf. finansforetaksloven § 10-2 første ledd. Eierandelskapitalen omfatter innbetalt kapital som etter vedtektene er knyttet til egenkapitalbevis som gir eierbeføyelser i foretaket, senere tilført avkastning eller overskudd, samt utjevningsfond og overkursfond, jf. finansforetaksloven § 10-2 annet ledd. Egenkapitalbevis kan sammenlignes med aksjer som utstedes av banker organisert som allmennaksjeselskap eller aksjeselskap. Ved å utstede egenkapitalbevis kan sparebankene hente inn ny eierandelskapital, som kan være viktig for sparebankenes evne til å tilpasse seg vekstmuligheter og soliditetsmål og -krav. Eierandelskapitalen utgjør i dag en betydelig del av den samlede kapitalen i norske sparebanker som har utstedt slik kapital. Det er også sparebanker som har omorganisert seg til aksjebank med sparebankstiftelse blant aksjeeierne. Slike banker kan etter omdanning fortsatt kalle seg sparebank.

Regelverket for egenkapitalbevis i finansforetaksloven kapittel 10.II tar utgangspunkt i strukturen og virksomheten i den norske sparebanksektoren, samtidig som det er søkt utformet så likt som mulig som for aksjer. For eksempel skal overskuddet i sparebanker med egenkapitalbevis deles mellom grunnfondskapitalen og egenkapitalbeviseierne etter samme forhold som størrelsen på kapitalen for de to klassene, slik at egenkapitalbeviseiere har rett på en andel av overskuddet på samme måte som aksjonærer i andre banker. Overskudd i sparebanker som tilfaller grunnfondskapitalen, kan bl.a. benyttes til gaver til allmennyttige formål.

Sparebankenes bidrag til lokalt samfunnsliv gjennom gaveutdelinger har vært et viktig aspekt ved deres egenart, i tillegg til den lokale tilhørigheten og tilstedeværelsen, som kan ha stor verdi for kundene og lokalt næringsliv. Fra 2016 ble det i finansforetaksloven åpnet for at sparebanker betaler ut kundeutbytte fra grunnfondet. Kundeutbytte er overskuddsmidler som betales ut til alle som har hatt innskudd eller utlån i banken gjennom året. Flere sparebanker har endret vedtektene slik at de kan dele ut slikt utbytte. Skatteetaten har videre uttalt at sparebankene får skattemessig fradrag for slikt utbytte, mens gaver til allmennyttige formål ikke er fradragsberettiget.

For sparebanker med egenkapitalbevis er det ulike regler for fordeling av henholdsvis overskudd og underskudd mellom kapitalklasser. Overskudd fordeles forholdsmessig mellom de to kapitalklassenes andel av den samlede egenkapitalen i banken. Den delen av overskuddet som tilordnes eierandelskapitalen og som ikke utbetales som utbytte til eierne av egenkapitalbevis, skal tilføres utjevningsfondet. Utjevningsfondet kan benyttes til å opprettholde utbytte på eierandelskapitalen i senere år. Underskudd dekkes forholdsmessig mellom grunnfondet og utjevningsfondet. Dersom utjevningsfondet er vesentlig lavere enn grunnfondet, må grunnfondet dekke den største andelen av tapet. Dersom en sparebank ikke har utjevningsfond, må grunnfondet dekke hele tapet før egenkapitalbeviseiernes innskutte kapital skrives ned. Gitt den særlige kapitalstrukturen i sparebanker med egenkapitalbevis, herunder at grunnfondskapitalen potensielt må dekke et større tap enn eierandelskapitalen, kan egenkapitalbeviseierne enten selv eller ved valgte representanter ikke utøve mer enn to femdeler av stemmene i generalforsamlingen, selv om eierandelskapitalen skulle utgjøre mer enn to femdeler av den samlede kapitalen i sparebanken.

Sparebanker og andre kredittinstitusjoner skal oppfylle ulike minste- og bufferkrav til ansvarlig kapital. Det meste av kravene må dekkes av ren kjernekapital, som er definert og regulert i kapitalkravsforordningen (forordning (EU) 575/2013, CRR), som gjelder som norsk forskrift, jf. CRR/CRD IV-forskriften § 2 første ledd. Reglene i forordningen trådte i kraft 31. desember 2019 i Norge. For å sikre at sparebankene kan tilpasse sin virksomhet til markedsforhold og vekstmuligheter, og være solide nok til å opprettholde virksomheten også i perioder med økonomisk uro er det blant annet viktig at egenkapitalinstrumentene er av tilstrekkelig god kvalitet til å dekke de tap som kan oppstå, i tråd med det europeiske kapitalkravsregelverket. Ifølge kapitalkravsforordningen skal Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) vurdere om kapitalinstrumenter i EØS-landene tilfredsstiller kravene til rene kjernekapitalinstrumenter i kapitalkravsforordningen. EBA har vurdert bl.a. norske aksjer og egenkapitalbevis mv. opp mot kravene, og offentliggjort en oppdatert oversikt over godkjente instrumenter, der norske aksjer, egenkapitalbevis og medlemsinnskudd inngår. EBA har forut for publiseringen meddelt Finanstilsynet at det må foretas endringer i regelverket for norske instrumenter for at disse skal anses å kunne oppfylle kravene i kapitalkravsforordningen. Norske instrumenter er inkludert i EBAs liste over godkjente instrumenter under forutsetning av at norske myndigheter følger opp EBAs vurdering.

EBA påpeker bl.a. at kapitalstrukturen i sparebanker med egenkapitalbevis er kompleks, og at komplekse strukturer øker risikoen for manglende etterlevelse av kravene. EBA viser videre til reglene om tapsabsorberende evne i kapitalkravsforordningen og peker i denne sammenheng på betydningen av utjevningsfondets størrelse. EBA viser også til at det norske regelverket for egenkapitalbevis ikke stiller krav om at enhver reduksjon av egenkapitalen forutsetter tillatelse fra tilsynsmyndigheten.

Regelverket for sparebankene var sist gjenstand for en større utredning og gjennomgang i NOU 2009: 2 og etterfølgende lovendringer basert på Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) mv. Finansdepartementet viste i Meld. St. 12 (2021–2022) Finansmarkedsmeldingen 2022 til kontakt med Finans Norge om vurderinger av kapitalstrukturen i sparebanksektoren, samt hvordan sparebankenes egenart og samfunnsfunksjon kan ivaretas og utvikles fremover, og at dette ville følges opp.

Finansdepartementet setter på denne bakgrunn ned et utvalg for å utrede kapitalstrukturen i sparebanksektoren og dens påvirkning på sparebankenes egenart og samfunnsfunksjon.

Mandat

Utvalget skal gjøre rede for:

• gjeldende regulering av og struktur på sparebankenes ansvarlige kapital, herunder hvordan kapitalstrukturen skiller seg fra andre banker,

• gjeldende og ev. kommende antatt EØS-relevant regelverk om krav til instrumenter og andre kapitalposter som kan inngå som ren kjernekapital,

• sparebankenes rolle i det norske banksystemet og i økonomien for øvrig, herunder sparebankenes bidrag til konkurransen i ulike markeder

• sparebankenes rolle for utvikling av lokalsamfunn, finansiering av lokalt næringsliv og tilgang på kapital i spredtbygde områder

• reguleringen av og utviklingen over tid i praksisen for sparebankenes utdeling av støtte til allmennyttige formål, og

• regelverket for kundeutbytte, herunder sparebankenes avveining mellom utdeling av kundeutbytte og gaver til allmennyttige formål.

Utvalget skal videre vurdere behovet for regelverksendringer som kan bidra til soliditet og en hensiktsmessig kapitalstruktur i sparebankene, samt ivareta og videreutvikle sparebankenes samfunnsfunksjon, herunder betydningen for lokalt næringsliv, distriktenes utvikling og konkurransen i bankmarkedet. Utvalget skal bl.a. vurdere:

• hvordan bankvirksomheten best kan støtte opp om allmennyttige samfunnsmessige formål,

• endringer som sikrer at sparebankenes ansvarlige kapital er av tilstrekkelig god kvalitet til å dekke tap som kan oppstå i virksomheten, i tråd med det europeiske kapitalkravsregelverket, og

• behovet for oversiktlige, enkle og transparente regler for sparebankenes kapitalstruktur, bl.a. når det gjelder risikofordelingen mellom ev. kapitalklasser, også ved utstedelse av nye kapitalinstrumenter, fusjoner mv.

Utvalget skal i sitt arbeid innhente innspill og vurderinger fra en referansegruppe bestående av representanter for sparebankene, deres kunder, investorer og ev. øvrig samfunnsliv.

Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Det skal utarbeides lov- og forskriftsutkast som reflekterer utvalgets vurderinger. Utvalgets forslag til nye lovregler skal utarbeides i tråd med retningslinjene i heftet Lovteknikk. Utredningen skal trykkes i NOU-serien (Norges offentlige utredninger).

Finansdepartementet kan utvide eller gjøre endringer i mandatet. Utvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 27. september 2024.

Etter avtale med departementet ble dato for overlevering av utredningen til Finansdepartementet satt til 19. november 2024.»

1.3 Utvalgets arbeid

1.3.1 Utvalgsmøter og arbeid

Utvalget har hatt 12 fysiske møter og tre digitale møter. Av disse møtene har 11 møter vært i Oslo og ett på Nes på Hedmark. To av møtene er holdt over to dager.

Utvalget har hatt to møter med referansegruppen samt fått enkelte skriftlige tilbakemeldinger fra gruppen, se punkt 1.3.2.

For å belyse temaer av betydning for utvalgets arbeid har utvalget i tillegg hatt kontakt og møter med eksterne fagmiljøer og fagpersoner. Utvalget har også foretatt en kartlegging av generalforsamlingen i sparebanker og sparebankstiftelser. På seks av de fysiske utvalgsmøtene har utvalget hatt besøk av personer som er forespurt å holde innlegg for utvalget. I tillegg har utvalget hatt flere digitale møter med personer som er forespurt å holde innlegg for utvalget og personer som har bedt om møter med utvalget.

I forbindelse med utvalgets arbeid for å analysere kapitalstrukturen i norske sparebanker med egenkapitalbevis, har utvalget i sitt arbeid hatt kontakt med Sparebankforeningen og andre blant de fremste i sparebankmiljøene i Norge. Formålet var å få informasjon om det finnes kapitalstrukturer i andre land som ligner på den norske sparebankmodellen med egenkapitalbevis, og som er godkjent som ren kjernekapital av EBA.

Sparebankforeningen har vært behjelpelige med å fremskaffe ulike data som har dannet grunnlaget for deler av utvalgets arbeid. Blant annet har Sparebankforeningen oversendt en oversikt over bankkontorer i Norge.

Utvalgets leder har ved tre anledninger holdt innlegg på konferanser arrangert av Sparebankforeningen eller lokalforeninger for å orientere om Sparebankutvalgets mandat og arbeid.

Følgende personer har holdt innlegg på utvalgsmøtene (i alfabetisk rekkefølge):

• Benedicte S. Fasmer, SpareBank 1 SR-Bank

• Bernt Olav Steinland, Selmer

• Bjørn Morstad, SpareBank 1-stiftelsen JLN

• Dag Henning Jacobsen, Finans Norge

• Erik Johansen, Finans Norge

• Erik Valen, Norne Securities

• Espen Clason, Pareto Securities

• Evy Ann Hagen, Aurskog Sparebank

• Gisle Dahn, SpareBank 1 Stiftelsen BV

• Guri Ramtoft, Sparebankstiftelsen Nome

• Harald Espedal, Espedal & Co AS

• Henrik Blekeli Spiten, student NHH

• Inge Reinertsen, SpareBank 1 SR-Bank

• Jan Friestad, SpareBank 1 SR-Bank

• Jan Kleppe, Skagerrak Sparebank

• Jermund Lien Molland, Luster Sparebank

• Joakim Svingen, Arctic Securities

• Jon Gunnar Pedersen, Arctic Securities

• Jørund Rong, Voss Sparebank

• Lars Thue, Handelshøyskolen BI

• Magnus Vie Sundal, Borea Asset Management

• Michael Hurum Cook, Finans Norge

• Olav Fjell, SpareBank 1 Ringerike Hadeland

• Per Halvorsen, SpareBank 1 Sørøst-Norge

• Petter Høiseth, Amedia

• Roar Snippen, SpareBank 1 Sørøst-Norge

• Roy Myklebust, Melesio

• Stig Gunnar Røthe, Vekselbanken

• Sverre Sandrup Futsæter, student NHH

• Therese Riiser, Sparebankforeningen

• Torbjørn Frønningen, Varde Norge

• Tore Anstein Dobloug, Sparebankstiftelsen Hedmark

• Tore Øystein Gløersen, Eika

• Øyvind Fallmyr, Norne Securities

• Øyvind Mjelde, Pareto Securities

• Yngve Torvanger Jordal, Pareto Forvaltning

Følgende personer har hatt møte med utvalget for å diskutere temaer som er omfattet av utvalgets mandat (i alfabetisk rekkefølge):

• Anne Beth Steinsland, Sparebankstiftelsen DNB

• Cecilie Brein-Karlsen, DNB

• Egil Matsen, Sparebankstiftelsen DNB

• Even Graff Westerveld, DNB

• Frank Johannesen, Sparebanken Vest

• Geir Bergskaug, Sparebanken Sør

• Håkon Astrup, DNB

• Inger-Lise Larsen, Sparebankstiftelsen DNB

• Jan Erik Kjerpeseth, Sparebanken Vest

• Jørgen André Gudmundsson, DNB

• Lars Dahlgren, Fundraising Norge

• Marianne Groth, Eika Gruppen

• Sindre Andreas Espenes, DNB

• Siri Nodland, Fundraising Norge

• Sveinung Sleire, DNB

1.3.2 Referansegruppen

Som nevnt i punkt 1.2, skulle utvalget i sitt arbeid innhente innspill og vurderinger fra en referansegruppe bestående av representanter for sparebankene, deres kunder, investorer og eventuelt øvrig samfunnsliv.

Referansegruppen har hatt følgende medlemmer:

• Anders Hole, Finanstilsynet

• Are Jansrud, SpareBank 1 Østlandet

• Bente H. Syre, Haugesund Sparebank

• Bjørn O. Øiulfstad, Stiftelsesforeningen

• Cecilie Bjølgerud Wirkola, Landsorganisasjonen i Norge v/ Handel og kontor

• Eskild A. Stenhaug, Sparebankstiftelsen Sparebanken Sør

• Frank Johannesen, Sparebanken Vest

• Frode Vasseth, Sparebanken Sogn og Fjordane

• Gisle Dahn, SpareBank 1 Stiftelsen BV

• Hallvard Klakegg, Sparebankstiftinga Sogn og Fjordane

• Hallvard S. Mørck, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Inge Reinertsen, SpareBank 1 SR-Bank

• Kjell Engen, Sparebanken Øst

• Kristjan Ryste, Konkurransetilsynet

• Lillian Lundberg, SpareBank 1 Østfold Akershus

• Liv Ulriksen, SpareBank 1 Nord-Norge

• Michael Hurum Cook, Finans Norge

• Roar Osmundsen, Næringsforeningen i Kristiansandsregionen

• Runar Sandanger, Sparebanken Møre

• Siw Heggedal Longvastøl, Stiftelsestilsynet

• Steinar Fredheim, Kompetansesenteret for distriktsutvikling (Distriktssenteret)

• Stian Slotterøy Johnsen, Frivillighet Norge

• Sven Eide, Finansforbundet

• Tor Runshaug Foss, Bankenes sikringsfond

• Tore Arnstein Dobloug, Sparebankstiftelsen Hedmark

• Tore-Øystein Gløersen, Eika

• Trine E. Hofseth Helgå, Næringsforeningen – Ålesundregionen

• Trond Søraas, SpareBank 1 SMN

• Trude Nilsen, Næringsforeningen i Tromsøregionen

Utvalget har hatt to digitale møter med referansegruppen. Referansegruppen har også blitt forelagt utkast til flere av kapitlene som inneholder bakgrunnsmateriale for utvalgets vurderinger. Referansegruppens medlemmer er for øvrig generelt oppfordret til å komme med innspill til utvalget. Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra et flertall i referansegruppen der det legges vekt på å belyse fordelen med sparebankmodellen og viktigheten av egenkapitalbeviset. Utvalget har også mottatt merknader til kapittelutkast.

Vedlegg 1 inneholder en oversikt over konkrete spørsmål utvalget har stilt referansegruppen. Oversikten viser at referansegruppen har fått spørsmål om blant annet hva som kjennetegner sparebankenes virksomhet, og referansegruppen er blitt bedt om å gi sine synspunkter på hvordan fremtidens regelverk for sparebanker bør utformes. Utvalget har også stilt spørsmål om synspunkter på EBAs vurderinger, herunder om eventuelle konsekvenser av at egenkapitalbevis ikke skulle anses å oppfylle kravene til ren kjernekapital.

1.4 Utvalgets kontakt med EBA

I kapittel 11 redegjøres det for EBAs uttalelse om norske kapitalinstrumenter uttrykt i brev datert 9. juni 2022, Finanstilsynets oppfølging, og vurderinger fra Finans Norge og Sparebankforeningen om egenkapitalbevis opp mot reglene i kapitalkravsforordningen (CRR). Se også kapittel 14.

Med henvisning til CRR artikkel 26 nr.1 siste avsnitt og artikkel 28 nr. 1 gir EBA i sin uttalelse uttrykk for innvendinger blant annet knyttet til hvordan underskudd deles mellom egenkapitalbeviseiere («equity certificates holders») og grunnfondet («ownerless capital»).1 I egenkapitalbevisbanker med lavt utjevningsfond relativt til grunnfondet må utjevningsfondet, ifølge EBA, bygges opp for at egenkapitalbeviset skal oppfylle kravene til tapsabsorberende evne i artikkel 26 og 28.

EBAs vurdering av norske kapitalinstrumenter er knapp. Utover en henvisning til konkrete bestemmelser i CRR gis det ikke nærmere veiledning om hva vurderingen bygger på. Dette har gjort det vanskelig å etterprøve EBAs vurdering.

Utvalget anmodet EBA den 28. februar 2024 om et møte for å få en bedre forståelse av grunnlaget for vurderinger av kapitalinstrumenter utstedt av sparebanker. I tilbakemeldingen fra EBA den 29. februar 2024 ble det vist til at EBA forholder seg til nasjonale tilsynsmyndigheter og verken ønsker eller har kapasitet til å gå inn i de enkelte nasjonale diskusjonene om regulering av ulike kapitalinstrumenter. EBAs tilbakemelding ble den 4. mars 2024 fulgt opp av utvalget med spørsmål om EBA ville bistå med en generell gjennomgang av kravene til kapitalinstrumenter utstedt av sparebanker. EBA meddelte den 23. april 2024 at de fastholdt sitt syn om at de kun forholder seg til nasjonale tilsynsmyndigheter. EBA viste samtidig til prosessen for vurdering av kapitalinstrumenter som ligger bak EBAs uttalelse.

2 Sammendrag

2.1 Sammendrag

I kapittel 1 Mandat, sammensetning og arbeid presenteres utvalget og sekretariatet, mandatet og referansegruppen. Det gis også en kort omtale av utvalgets arbeid og kontakten med referansegruppen, samt en oversikt over hvilke andre personer utvalget har møtt. Endelig omtales utvalgets kontakt med Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA).

Utvalget viser i kapittel 3 Sparebankenes rolle i det norske banksystemet at banksektoren i Norge er preget av mange banker, og at de fleste er sparebanker. Antall sparebanker har blitt redusert fra over 600 på 1950-tallet til 85 ved utgangen av 2023. Utviklingen med sammenslåinger og reduksjon i antall sparebanker har fortsatt også i 2024.

Alle sparebanker yter lån både til bedriftsmarkedet og personmarkedet. Fra 2008 har sparebankenes andel av samlede utlån vært økende. Som gruppe har sparebankene høyest markedsandel på utlån og innskudd, både i personmarkedet og bedriftsmarkedet. Sparebankene som gruppe er mer eksponert overfor personmarkedet enn forretningsbankene og de utenlandske filialene.

Mange av sparebankene er små målt etter forvaltningskapital. Gjennomgangen av bankmarkedet på fylkes- og næringsnivå viser at sparebankene ofte spiller en større rolle for enkelte fylker og næringer enn de gjør på nasjonalt nivå.

Kapittel 4 Sparebankenes økonomiske utvikling tar utgangspunkt i bankenes regnskaper. Analysen er gjort for ulike bankstørrelser. Målt i antall dominerer sparebankene i de mindre størrelsesgruppene. Sammenlignet med store banker har mindre banker høyere innskuddsdekning, høyere egenkapitalandel og et høyere kostnadsnivå målt i forhold til forvaltningskapital. De mindre bankene har også noe lavere bokført egenkapitalavkastning enn de store bankene.

I kapittel 5 Markedet for egenkapitalbevis gjør utvalget blant annet rede for hvilke markedsplasser egenkapitalbevis handles på og hvilke grupper som investerer i instrumentet.

Sparebankenes mulighet for å hente egenkapital i kapitalmarkedet har vært en sentral driver bak veksten i sparebanksektoren som helhet gjennom 2000-tallet. Nær to tredeler av alle sparebanker har utstedt egenkapitalbevis. Det har i perioden 2010 til 2024 vært om lag 100 egenkapitalbevisemisjoner i norske sparebanker, og den samlede markedsverdien av noterte egenkapitalbevis var ved utgangen av juni 2024 på over 100 mrd. kroner.

I arbeidet med nåværende regler for egenkapitalbevis ble det lagt vekt på at disse stort sett skal kunne fungere som aksjer, både for utstederbanken og for investorer. Mange egenkapitalbevis er de siste 10 årene tatt opp til notering på Oslo Børs, men instrumentet er ikke en del av Oslo Børs’ brede aksjemarkedsindeks. Emisjoner og nedsalg fra sparebankstiftelser har bidratt til at investortilfanget har økt, samtidig som mange egenkapitalbevis over en lengre periode har gitt attraktiv avkastning til investorer.

Kapittel 6 Den historiske utviklingen, særlig med henblikk på sparebankenes kapitalstruktur behandler den historiske utviklingen av sparebanker generelt og utviklingen av grunnfondsbevis (egenkapitalbevis) samt muligheten for omdanning til aksjesparebanker spesielt.

Sparebanker var opprinnelig eierløse eller selveiende institusjoner. At bankene omtales som eierløse eller selveiende, reflekterer at bankenes opprinnelige egenkapital var gitt som gave fra stifterne, uten at stifterne fikk rett til utbytte, verdier ved avvikling eller stemmerett i bankens organer. Sparebankene kunne anvende en del av overskuddet til gaver til allmennyttige formål. I 1988 ble det åpnet for å utstede kapitalinstrumenter (grunnfondsbevis) som ga investor rett til avkastning og rett til en viss representasjon i bankens styrende organer. Innbetalt kapital var en del av sparebankens grunnfond. Regelverket for grunnfondsbevis utviklet seg gradvis over tid. I 2009 ble det vedtatt mer omfattende endringer i regelverket med sikte på å gjøre egenkapitalbevis til et kapitalinstrument som markedsmessig kunne sidestilles med aksjer. Lovendringene i 2009 medførte også at grunnfondsbevis endret navn til egenkapitalbevis, og konstruksjonen med to kapitalklasser (eierandelskapital og grunnfondskapital) ble tydeliggjort. Samtidig ble det vedtatt et nytt regelverk om sammenslåing og andre struktur- og foretaksendringer for sparebankene med avgjørende betydning for senere strukturendringer og etablering av sparebankstiftelser.

Gjennom lovendring i 2002, ble det åpnet for at sparebanker kunne omdannes til aksjesparebanker. I 2009 ble det presisert at sparebanker som hovedregel skal organiseres som grunnfondsbanker eller som sparebank med eierandelskapital. Det er i forarbeidene gitt uttrykk for at det i utgangspunktet ikke skulle gis tillatelse til omdanning til aksjesparebank med mindre det finnes tungtveiende grunner for dette. Av forarbeidene fremgår det også at strukturpolitiske overveielser kan tas i betraktning ved vurderingen av om tillatelse til omdanning av sparebank skal gis. To av sparebankene er i dag aksjesparebanker.

I kapittel 7 Om sparebankenes organer redegjøres det for reglene om sparebankenes organer. Som det fremgår, må det skilles mellom sparebanker organisert som allmennaksjeselskap og sparebanker som ikke er organisert i denne selskapsformen.

I sparebanker som ikke er organisert som allmennaksjeselskap, krever loven at det ved valg til sparebankenes øverste organ (generalforsamlingen) legges vekt på at de valgte medlemmene samlet avspeiler finansforetakets kundestruktur og andre interessegrupper samt samfunnsfunksjon. Nærmere krav til representasjon fra innskytere og ansatte, og eventuelt egenkapitalbeviseiere dersom banken har utstedt egenkapitalbevis, fremgår av forskrift. Uavhengig av eierbrøk skal egenkapitalbeviseierne ha minst en femdel og ikke mer enn to femdeler av representantene i generalforsamlingen, og de kan dermed aldri utgjøre flertallet. Tidligere var det også et krav om representasjon fra kommune/fylke. Flere sparebanker har vedtekter som sier at en andel av medlemmene i generalforsamlingen skal pekes ut av kommunen eller fylket.

Kapittel 8 Sparebankenes kapitalstruktur viser at det er betydelig variasjon i hvordan sparebankenes egenkapital er sammensatt. Noen sparebanker er fortsatt fullt ut selveide, andre har utstedt egenkapitalbevis og to sparebanker er omdannet til allmennaksjeselskap. I banker som har utstedt egenkapitalbevis, er det store forskjeller i andelen egenkapital som er eksternt eid (eierbrøken), og hvordan eierinteressene fordeler seg mellom sparebankstiftelsen(e) og andre investorer.

Reglene for banker med eierandelskapital innebærer at overskuddet skal deles etter eierbrøken, mens grunnfondskapitalen må dekke en større andel av et underskudd enn eierbrøken skulle tilsi. Grunnfondet virker på denne måten som en «støtpute» for eierandelskapitalen. Eierandelskapitalens bidrag til tapsdekningen påvirkes av hvor stor andel av eierandelskapitalens overskudd som tidligere er tilbakeholdt (utjevningsfondet). Det er forskjeller i hvor stor støtpute den enkelte bank har. Enkelte banker har svært lite utjevningsfond i forhold til eierbrøken.

Kapittel 9 Anvendelse av overskudd til allmennnyttige formål og kundeutbytte tar utgangspunkt i at sparebankene har lang tradisjon for å dele ut gaver til allmennyttige formål. Opprinnelig var det visse begrensninger i adgangen til å anvende deler av overskuddet til gaver til allmennyttige formål, men i dag er adgangen kun begrenset av generelle forsvarlighetskrav, herunder hensynet til bankenes soliditet. Gjennom lovendring i 2009 ble det også åpnet for at sparebankene kunne dele ut utbytte til kundene fra grunnfondskapitalens andel av overskuddet.

Det følger av loven at det ved beslutning om utdeling av utbytte og gaver, skal legges vekt på å holde eierbrøken stabil. Dette innebærer at utdelingsgraden (i form av gaver og eventuelt kundeutbytte) fra grunnfondskapitalens andel av overskuddet bør være den samme som utdelingsgraden (i form av utbytte) fra eierandelskapitalens andel av overskuddet.

Som eiere av egenkapitalbevis eller aksjer mottar sparebankstiftelsene utbytte fra sparebankene. Sparebankstiftelsene skal videreføre sparebanktradisjonen blant annet gjennom å dele ut gaver til allmennyttige formål. I 2022 var de samlede utdelingene av gaver fra sparebanker og sparebankstiftelser på over 3 mrd. kroner.

Et fåtall av sparebankene har vedtektsfestet at de kan betale ut utbytte til kundene. Antallet banker med kundeutbytte er imidlertid økende. Både rene grunnfondsbanker og egenkapitalbevisbanker kan gi kundeutbytte. Det gis skattemessig fradrag for kundeutbytte, noe som innebærer at kundeutbyttet øker det regnskapsmessige overskuddet for banken.

Som det fremgår av kapittel 10 Ulike problemstillinger knyttet til regelverket for sparebankenes kapitalstruktur, har det gjennom årene oppstått flere spørsmål om hvordan ulike deler av regelverket skal forstås. Mange av problemstillingene og uklarhetene som utvalget har identifisert, er knyttet til at eierbrøken i sparebanker med eierandelskapital ikke kan avledes av vedtektene, men bestemmes av størrelsen på regnskapsposter til enhver tid. Samtidig anvendes begrepene inkonsekvent i loven. I tillegg er det enkelte sider ved regelverket som kompliserer den praktiske bruken av regelverket. Dette gjelder for eksempel måten overkurs ved emisjon skal fordeles mellom kapitalklassene.

Bakgrunnen for kapittel 11 Kapitalkravsforordningens krav til ren kjernekapital er at norske myndigheter gjennom EØS-avtalen er forpliktet til å gjennomføre EUs direktiv og forordninger som stiller krav til bankenes soliditet. De sentrale bestemmelsene fremgår av kapitalkravsforordningen (CRR), som inneholder utførlige regler for hvilke poster og instrumenter som kan inngå i ren kjernekapital. CRR angir også minimumskrav til nivået på ren kjernekapital, som er kapital av beste kvalitet, og annen kapital som kan inngå i bankenes ansvarlige kapital. CRR er gjennomført som forskrift i norsk rett. Den europeiske banktilsynsmyndighet, EBA, er gitt en særlig rolle i å overvåke at kapitalinstrumenter oppfyller kravene i forordningen og skal vedlikeholde en liste over instrumenter som er godkjent som ren kjernekapital i ulike land. EBAs myndighet ble utvidet i 2019, basert på en ambisjon om ytterligere harmonisering av landenes praktisering. Norske kapitalinstrumenter ble vurdert av EBA i 2022. I tilbakemeldingen til norske myndigheter pekte EBA blant annet på enkelte svakheter ved regelverket for egenkapitalbevis og ba om en redegjørelse fra Finanstilsynet for hvilke tiltak som ville bli vurdert.

Finans Norge har gitt uttrykk for at de er uenige i EBAs vurdering. Utvalget har også fått innspill fra Sparebankforeningen og deler av referansegruppen der det gis uttrykk for at de er uenige i EBAs vurderinger av norske egenkapitalbevis.

Finansdepartementet hadde før EBAs vurdering av norske ren kjernekapitalinstrumenter ble publisert, varslet at det skulle foretas en utredning av sparebankenes kapitalstruktur. I påvente av en mer omfattende gjennomgang la Regjeringen i november 2023 frem forslag til enkelte lovendringer. Stortinget avviste i mars 2024 forslaget med henvisning til at eventuelle lovendringer bør avvente Sparebankutvalgets utredning.

I kapittel 12 Sparebankstiftelser redegjøres det for sparebankstiftelsers rolle, regulering og grunnleggende kjennetegn. Kravene til sparebankstiftelsers organer skiller seg delvis fra stiftelseslovens ordinære krav. Sparebankstiftelsers virksomhet kjennetegnes ved at de skal forvalte eierskapet i banken som har opprettet stiftelsen, forvalte annen kapital som stiftelsen har utover egenkapitalbevis eller aksjer i banken og dele ut gaver til allmennyttige formål i tråd med sparebanktradisjonene. Sparebankstiftelser skal forvalte sitt eierskap uavhengig av banken som stiftelsen har eierandeler i. NOU 2016: 21 Stiftelsesloven inneholder forslag til ny stiftelseslov som per oktober 2024 ikke er fulgt opp med en lovproposisjon. Forslaget til ny stiftelseslov inneholder ingen endringer i særreglene for finans- og sparebankstiftelser. Det er imidlertid forslag til generelle regler som kan ha interesse for sparebankstiftelser. Til slutt i kapittelet redegjøres det for sparebankstiftelsers skattemessige stilling.

I kapittel 13 Hva kjennetegner norske sparebanker? tar utvalget utgangspunkt i oppfatninger som har vært uttrykt i forskjellige sammenhenger. Etter utvalgets vurdering har kjennetegnene ved norske sparebanker endret seg over tid. Sparebanker fra ulike lokalsamfunn er ofte slått sammen til større bankenheter, og driften er gjerne ikke lenger klart knyttet til det eller de områdene bankene ble stiftet i. Mange banker har også fått et betydelig innslag av eksterne eiere, både sparebankstiftelser og andre investorer med rett til representasjon i sparebankenes øverste organ. Sparebankene har likevel en felles historie og en felles tradisjon for å utbetale deler av overskuddet som gaver til allmennyttige formål i det området sparebanken ble stiftet.

Kapittel 14 Utvalgets vurdering av egenkapitalbevis opp mot kravene i kapitalkravsforordningen (CRR) danner opptakten til utvalgets forslag i kapittel 15 Fremtidig regelverk for sparebankenes kapitalstruktur.

Utvalget mener regelverket for sparebankenes egenkapitalstruktur bør tilpasses slik at det ikke er tvil om kravene til ren kjernekapital i kapitalkravsforordningen (CRR) er oppfylt. Mens rene grunnfondsbanker og aksjesparebanker har kapital som oppfyller kravene til ren kjernekapital, er det stilt spørsmål ved egenkapitalbevisbankenes oppfyllelse av kravet. Slik utvalget forstår CRR og formålet bak kvalitetskravet til ren kjernekapital, er det problematisk at grunnfondskapitalen har svakere prioritet enn eierandelskapitalen og dermed beskytter eierandelskapitalen mot tap. Regelverksendringer er etter utvalgets vurdering derfor nødvendige for å sikre at disse sparebankene får en egenkapitalstruktur som støtter opp om de formålene soliditetsregelverket er ment å ivareta.

Flertallet av norske sparebanker har utstedt egenkapitalbevis. Muligheten til å utstede egenkapitalbevis har etter utvalgets syn vært positivt for sparebanksektorens utvikling, selv om ordningen har gitt opphav til forskjellige utfordringer av juridisk art. Utvalget har fått et klart inntrykk av at mange banker av ulike årsaker ønsker å beholde dagens juridiske form med adgang til å utstede egenkapitalbevis. Etter utvalgets syn er det viktig at regelverket er fleksibelt slik at bankene ut fra egne prioriteringer og strategiske valg kan velge løsninger som best vil tjene den enkelte bank, bankens kunder og berørte lokalsamfunn.

Dersom grunnfondskapital og eierandelskapital omdannes til aksjekapital, vil sparebanken få en egenkapital som i sin helhet tilfredsstiller kravene til ren kjernekapital etter CRR. Utvalget har sett nærmere på hvilke endringer i regelverket som kan motvirke at egenkapitalbevisbankene må omdannes til aksjebanker for å tilfredsstille kravene i CRR. Utvalget har vurdert fire ulike alternativer: (1) Begrensninger i adgangen til å dele ut utbytte med hensikt å bygge opp utjevningsfondet, (2) endring i prioritetsrekkefølgen innenfor gjeldende regelverks- og kapitalstruktur, (3) endring i prioritetsrekkefølgen kombinert med forenklinger i regelverket og kapitalstrukturen (omtalt som «eierandelsmodellen») og (4) omdanning av grunnfondskapitalen til eierandelskapital slik at banken har en kapitalstruktur med 100 pst. eierandelskapital.

Av disse alternativene er utvalgets anbefalte løsning «eierandelsmodellen».

Den foreslåtte «eierandelsmodellen» innebærer at grunnfondskapitalen struktureres tilsvarende som eierandelskapitalen, og at tapsabsorbering og prioritet vil være lik for de to typene av egenkapital. De foreslåtte endringene løser også mange av problemstillingene omtalt i kapittel 10. Utvalget har vurdert, men foreslår ikke endringer i reglene om generalforsamlingen i egenkapitalbevisbanker.

Utvalget kan ikke se at det er noen usikkerhet knyttet til om kravene i CRR er oppfylt for sparebanker med kun grunnfondskapital. Utvalget tar derfor utgangspunkt i at sparebanker som ikke har eierandelskapital, kan videreføre sin kapitalstruktur som i dag.

Utvalget mener at sparebanker bør stå fritt til å velge om de skal være organisert som aksjesparebanker, rene grunnfondsbanker eller egenkapitalbevisbanker organisert og kapitalisert i tråd med den foreslåtte «eierandelsmodellen».

Etter utvalgets oppfatning bør en bank som er opprettet som sparebank, kunne benytte betegnelsen også etter at strukturendringer er gjennomført og uten hensyn til om sparebankstiftelsens eierandel er kommet under 10 pst.

Kapittel 16 Regelverket for sparebankstiftelser tar utgangspunkt i at sparebankstiftelsene også i fremtiden skal spille en viktig rolle som eier av sparebankene og gjennom sine gaveutdelinger. Utvalget mener at dette bør skje innenfor rammene av den någjeldende bestemmelsen i finansforetaksloven § 12-25, som foreslås videreført, og utvalgets vurderinger må leses i lys av dette. Videre ønsker utvalget ikke at ny regulering skal medføre økte kostnader som i vesentlig grad påvirker stiftelsenes rolle som eier og utdeler av gaver.

Det foreslås at reglene om sparebankstiftelser plasseres i et eget kapittel i finansforetaksloven. Utvalget har vurdert om det skal innføres nærmere regler om sparebankstiftelsers eierskap i banken som har opprettet stiftelsen, men kommet til at det ikke foreslås noen lovendringer om dette. Derimot foreslås det at sparebankstiftelsenes adgang til å utstede egenkapitalbevis oppheves, mens gjeldende regler om sparebankstiftelsers adgang til å oppta lån foreslås videreført. Utvalget foreslår at det presiseres i finansforetaksloven at utdelinger fra stiftelsen i et enkeltår må være forsvarlig og hensynta stiftelsens formål. Når det gjelder styringsstrukturen i sparebankstiftelser, foreslår utvalget lovfestet at organet som i finansforetaksloven nå betegnes som «generalforsamling», heretter skal hete «stiftelsesråd». Regelen om at en andel av generalforsamlingens medlemmer i stiftelsen skal rekrutteres blant innskytere i banken foreslås opphevet. Utvalget foreslår å lovfeste kompetansekrav til styremedlemmene og daglig leder i stiftelser. Både når det gjelder styremedlemmenes tjenestetid og inhabilitetsregler foreslås det regler som i det vesentlige er i tråd med stiftelseslovens ordinære regler. Finansforetaksloven bør ha en regel om at sparebankstiftelser skal ha daglig leder etter samme regler som gjelder for næringsdrivende stiftelser etter stiftelsesloven. For å forenkle stiftelsenes arbeid med gaver, foreslås det lovfestet en regel om adgang til delegasjon til daglig leder. Det bør lovfestes at Finanstilsynet skal godkjenne vedtektsendring om endring av kommunen der stiftelsen skal ha sitt forretningskontor. Tilsynet med sparebankstiftelser bør fortsatt høre under Finanstilsynet.

I kapittel 17 Hvordan bankvirksomheten best kan støtte opp om allmennyttige formål går utvalget nærmere inn på enkelte spørsmål som gjelder sparebankers og sparebankstiftelsers gaver til «allmennyttige formål» herunder hva som ligger i kravet om at gaver fra sparebanker og sparebankstiftelser må være til «allmennyttige formål». Utvalget ønsker generelt ikke å innsnevre rammene for sparebankers og sparebankstiftelsers adgang til å gi gaver. Etter utvalgets oppfatning bør det aksepteres et vidt rom for skjønn for bankenes og stiftelsens praktisering av gaveinstituttet innenfor rammen av hva som kan anses som allmennytte.

I kapittel 18 Kundeutbytte foreslår utvalget å fjerne adgangen til å utbetale kundeutbytte. Utvalget mener at adgangen til å utbetale utbytte til kundene utgjør et brudd med den opprinnelige idéen om at grunnfondskapitalen skal virke i banken eller deles ut som gaver til allmennyttige formål i området der banken ble opprettet.

I kapittel 19 Økonomiske og administrative konsekvenser redegjøres det for de vesentlige økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag.

Kapittel 20 Merknader til de enkelte bestemmelser og kapittel 21 Forslag til lovendringer inneholder forslag til lovendringer som er en konsekvens av utvalgets vurderinger og forslag i kapitlene foran. I tillegg kommer enkelte lovendringer av mer teknisk karakter.

2.2 Summary

In Chapter 1 Mandate, composition and work, the Commission and the Secretariat, the mandate and the reference group are presented. There is also a brief description of the Commission’s work and contact with the reference group, as well as a listing of other people with whom the Commission has held meetings. Finally, there is a description of the Commission’s contact with the European Banking Authority (EBA).

In Chapter 3 The role of savings banks in the Norwegian banking system, the Commission points out that the Norwegian banking sector is characterised by a large number of banks, and that most Norwegian banks are savings banks. The number of savings banks has been reduced from over 600 in the 1950s to 85 at year-end 2023. The trend of merging and reducing the number of savings banks has continued in 2024.

All savings banks provide loans to both the corporate and personal customer markets. Since 2008, the savings banks’ share of total lending has been on the increase. As a group, savings banks have the highest market share of loans and deposits in both the personal customer and corporate markets. Savings banks, as a group, are more heavily exposed to the personal customer market than commercial banks and branches of foreign banks.

Many savings banks are small in terms of total assets. A review of the banking market at county and industry level shows that savings banks often play a more important role for individual counties and industries than they do at national level.

Chapter 4 Savings banks’ financial development takes a basis in the banks’ accounts. The savings banks’ financial development is analysed based on the banks’ size. The largest number of savings banks are found in the small size groups. Compared with large banks, small banks have a higher deposit-to-loan ratio, a higher equity ratio and a higher cost level in relation to total assets. The small banks also have a somewhat lower book return on equity than the large banks.

In Chapter 5 The market for equity certificates, the Commission explains, among other things, which marketplaces equity certificates are traded on and which groups invest in such instruments.

Savings banks’ opportunity to obtain equity capital in the capital market has been a key driver behind the growth in the savings bank sector as a whole in the 2000s, 2010s and 2020s. Almost two-thirds of all savings banks have issued equity certificates. In the period 2010 to 2024, Norwegian savings banks have arranged approximately 100 issues of equity certificates, and the total market value of listed equity certificates was more than NOK 100 billion at end-June 2024.

When drafting the current rules for equity certificates, it was emphasised that the certificates should generally function as shares, both for the issuing bank and for investors. Over the past ten years, many equity certificates have been listed on Oslo Børs (Oslo Stock Exchange), but they are not part of Oslo Børs’ broad stock market index. Issues and sales of equity certificates by savings bank foundations have contributed to an increase in the number of investors, while many equity certificates have provided attractive returns to investors for a long period.

Chapter 6 Historical developments, particularly with regard to savings banks’ capital structure deals with the historical development of savings banks in general and the development of primary capital certificates (equity certificates) and the possibility to convert the bank to a limited liability savings bank in particular.

Savings banks originally had no owners or were self-owning institutions. The fact that the banks are referred to as ownerless or self-owning reflects that their original equity capital was a gift from their founders that did not entitle them to dividends, values in the event of winding-up or voting rights in the bank’s bodies. The savings banks could distribute part of their profits as gifts for the public good. As from 1988, the law was amended in order to give savings banks the possibility to issue capital instruments (primary capital certificates) that entitled investors to a return and to a certain representation on the bank’s governing bodies. Paid-up capital constituted part of the savings banks’ primary capital. The rules for primary capital certificates developed gradually over time. In 2009, more extensive regulatory amendments were adopted with a view to making equity certificates a capital instrument with the same market position as shares.

As a result of the amendments, primary capital certificates changed their name to equity certificates, and the structure of two classes of capital (equity share capital and primary capital) became more apparent. Parallel to this, new rules were adopted on mergers and other structural and corporate changes to savings banks, which have had a decisive impact on subsequent structural changes and the establishment of savings bank foundations.

A legislative amendment adopted in 2002 opened up for converting savings banks to limited liability savings banks. In 2009, it was specified that savings banks as a main rule shall be organised with only primary capital or as banks with equity share capital. In the drafting history, it was stated that, in principle, permission for conversion of a savings bank to a public limited company should not be granted unless there are weighty reasons for this. It is further stated that structural policy considerations may be taken into account when assessing whether permission to convert a savings bank should be granted. Two of the savings banks are currently limited liability savings banks.

In Chapter 7 On the savings banks’ governing bodies the rules regarding the savings banks’ governing bodies are explained. It is emphasised that a distinction must be made between savings banks organised as public limited companies and savings banks that are not organised as such.

In savings banks that are not organised as public limited companies, the law requires that in elections to the savings banks’ highest body (the general meeting), emphasis shall be given to ensuring that the elected members in aggregate reflect the financial institution’s customer structure and other stakeholder groups as well as its function in society. Further requirements for representation from depositors and employees, and holders of equity certificates if the bank has issued such certificates, are set out in regulations. Regardless of the ownership fraction, the equity certificate holders shall represent at least one-fifth and no more than two-fifths of the representatives at the general meeting, and they can therefore never constitute the majority at the general meeting. Previously, there was also a requirement for representation from the municipality/county. Several savings banks have articles of association stating that a proportion of the members at the general meeting shall be appointed by the municipality or county.

Chapter 8 Savings banks’ capital structure shows that there is considerable variation in the composition of savings banks’ equity. Some savings banks are still fully self-owning, others have issued equity certificates, and two savings banks have been converted into public limited companies. In banks that have issued equity certificates, there are significant differences in the proportion of equity that is owned by external parties (the ownership fraction) and in how the holdings are distributed between the savings bank foundation(s) and other investors.

The rules for banks with equity share capital entail that profits shall be distributed according to the ownership fraction, while the primary capital must cover a larger share of a deficit than the ownership fraction would indicate. In this way, the primary capital functions as a ‘buffer’ for the equity share capital. The amount of equity share capital used to cover a deficit depends on how much of the profits assigned to the equity share capital has previously been retained (dividend equalisation fund). The size of the various banks’ buffer varies. Some banks have very small dividend equalisation funds relative to the equity share capital’s ownership fraction in the bank.

Chapter 9 Use of profits for gifts for the public good and distribution of customer dividends takes a basis in the savings banks long tradition of distributing gifts for the public good. There were originally certain restrictions on the right to distribute part of the profits as gifts for the public good, but today the right is only limited by general prudential requirements, including considerations relating to the banks’ solvency. A legislative amendment in 2009 also made it possible for savings banks to distribute dividends to customers from profits assigned to the primary capital.

It follows from the law that when deciding on the distribution of dividends and gifts, emphasis must be placed on keeping the ownership fraction stable. This means that the payout ratio (in the form of gifts and possibly customer dividends) from the primary capital’s share of the profit should be the same as the payout ratio (in the form of dividends) from the equity share capital’s part of the profit.

As owners of equity certificates or shares, the savings bank foundations receive dividends from the savings banks. The savings bank foundations shall continue the savings bank tradition, which includes distributing gifts for the public good. In 2022, the total value of gifts from savings banks and savings bank foundations was more than NOK 3 billion.

A few of the savings banks have stipulated in their articles of association that they may pay dividends to customers. The number of banks paying dividends to customers are increasing. Both banks with only primary capital and banks issuing equity certificates may pay customer dividends. A tax deduction is granted for customer dividends, which means that customer dividend payments result in higher profits in the bank’s accounts.

As described in Chapter 10 Various issues related to the rules concerning the savings banks’ capital structure, several questions have arisen over the years as to how different parts of the regulatory framework should be understood. Many of the issues and ambiguities identified by the Commission reflect the fact that the ownership fraction in savings banks with equity share capital cannot be derived from the articles of association but is determined on the basis of the size of accounting items at any given time. Furthermore, concepts are not used consistently in the law. In addition, certain aspects of the law create complexity. This applies, for example, to the way in which equity share premiums in connection with the issuance of equity certificates are to be distributed between the capital classes.

The background for Chapter 11 The Capital Requirements Regulation’s requirements for CET1 capital is that the Norwegian authorities through the EEA Agreement are obliged to implement the EU’s directives and regulations that set capital requirements for banks.

The key provisions are set out in the Capital Requirements Regulation (CRR), which contains detailed rules for which items and instruments may be included in CET1 capital. The CRR also specifies minimum requirements for the level of CET1 capital, which is the highest quality capital, and other capital that can be included in banks’ own funds. The CRR has been implemented as a regulation in Norwegian law. The EBA has been given a special role in monitoring that capital instruments meet the requirements of the CRR and is responsible for maintaining a list of instruments that qualify as CET1 capital in the EU/EEA countries. In 2019, the role of the EBA with regard to CET1 instruments was reinforced, based on an ambition to further harmonise the countries’ practices. Norwegian capital instruments were assessed by the EBA in 2022. In its response to the Norwegian authorities, the EBA pointed to certain weaknesses in the regulations for equity certificates and asked Finanstilsynet to give an account of measures to be considered.

Finance Norway has expressed its disagreement with the EBA’s assessment. The Commission has also received input from the Norwegian Savings Banks Association and parts of the reference group, expressing their disagreement with the EBA’s assessments of Norwegian equity certificates.

Before the EBA’s assessment of Norwegian CET1 instruments was published, the Norwegian Ministry of Finance had announced that a review of the savings banks’ capital structure would be carried out. In anticipation of a more comprehensive review, the Norwegian government presented a proposal for certain legislative amendments in November 2023. In March 2024, the Storting (Norwegian parliament) rejected the proposal, stating that any legislative amendments should await the Savings Bank Commission’s report.

In Chapter 12 Savings bank foundations, the role, regulation and main characteristics of savings bank foundations are described. The requirements for savings bank foundations’ bodies differ in some respects from the ordinary requirements of the Foundations Act. Characteristics of savings bank foundations are that they shall manage their ownership of the bank that established the foundation, manage capital other than equity certificates or shares in the bank, and distribute gifts for the public good in line with savings bank traditions. Savings bank foundations shall manage their ownership independently of the bank in which the foundation has an ownership interest. In a Commission Report published under the name NOU 2016: 21 The Foundations Act a proposal for a new Foundations Act was presented. As of October 2024 the proposal has not been followed up with a bill. The proposal for a new Foundations Act does not contain any changes to the special rules for financial and savings bank foundations. However, the proposal contains draft general rules that may be of interest to savings bank foundations. At the end of Chapter 12, the tax position of savings bank foundations is discussed.

Chapter 13 What characterises Norwegian savings banks? is based on opinions on savings banks expressed in various contexts. In the Commission’s opinion, the characteristics of Norwegian savings banks have changed over time. Savings banks from different local communities have often been merged into larger banking units, and their operations are often no longer clearly linked to the area or areas in which the banks were founded. Many banks have also got a large proportion of external owners, both savings bank foundations and other investors who are entitled to be represented on the savings banks’ highest body. However, the savings banks have a common history and a common tradition of paying parts of their profits as gifts for the public good in the area where the savings bank was founded.

Chapter 14 The Commission’s assessment of equity certificates in relation to the requirements of the Capital Requirements Regulation (CRR) forms the prelude to the Commission’s proposal in Chapter 15 Future rules for savings banks’ capital structure.

In the Commission’s opinion, the capital structure of savings banks should be amended in order to remove any doubt about whether the requirements for CET1 capital in the CRR are fulfilled. While the requirements are considered to be met by banks with only primary capital and by limited liability savings banks, it has been questioned whether banks with equity share capital meet the requirements. As far as the Commission understands the CRR and the purpose behind the quality requirements for CET1 instruments, it is deemed problematic that the primary capital has lower priority than the equity share capital and thereby protects the equity share capital against losses.

In the Commission’s opinion, regulatory changes are therefore necessary to ensure that these savings banks have an equity capital structure that supports the purposes that the solvency framework is intended to meet.

The majority of Norwegian savings banks have issued equity certificates. In the Commission’s view, the opportunity to issue equity certificates has been positive for the development of the savings bank sector, even though the scheme has given rise to various challenges of a legal nature. The Commission has a clear impression that many banks for various reasons want to retain the current legal structure with the right to issue equity certificates. For the Commission, it has been important that the rules are flexible so that banks, based on their own priorities and strategic choices, can choose solutions that will best serve the individual bank, the bank’s customers and affected local communities.

If the equity share capital and the primary capital are converted to ordinary share capital, the savings banks’ equity capital will in its entirety meet the requirements for CET1 capital according to the CRR. The Commission has taken a closer look at how the regulations may be changed to help ensure that the banks issuing equity certificates do not have to be converted to limited liability savings bank in order to satisfy the requirements of the CRR. The Commission has considered four different alternatives: (1) Restrictions on the right to distribute dividends in order to build up the dividend equalisation fund, (2) changes in the order of priority within the current regulatory and capital structure, (3) changes in the order of priority combined with simplifications in the rules and capital structure (referred to as the ‘equity share model’ («eierandelsmodellen») and (4) conversion of the primary capital to equity share capital so that the bank has 100 per cent equity share capital.

Of these alternatives, the Commission’s recommended solution is the ‘equity share model’.

The proposed ‘equity share model’ entails that the primary capital is structured in the same way as the equity share capital. The proposal implies, among other things, that loss absorption and the order of priority will be the same for the two types of equity capital. The suggested amendments would also solve many of the issues discussed in Chapter 10. The Commission has considered but does not propose any changes to the rules on the general meeting of banks issuing equity certificates.

The Commission cannot see that there is any uncertainty as to whether the requirements of the CRR are met for savings banks with only primary capital. The Commission therefore assumes that savings banks that do not have equity share capital can retain their current capital structure.

In the Commission’s opinion, savings banks should be free to choose whether to be organised as limited liability savings banks, banks with only primary capital or banks issuing equity certificates organised and capitalised in accordance with the proposed ‘equity share model’.

In the Commission’s opinion, a bank established as a savings bank should be able to use this designation even after structural changes have been implemented and regardless of whether the savings bank foundation’s holding has fallen below 10 per cent.

Chapter 16 Regulations for savings bank foundations is based on the premise that the savings bank foundations will continue to play an important role as owners of the savings banks and through their distribution of gifts. In the Commission’s opinion, this should be done within the framework of the current provision of Section 12-25 of the Financial Institutions Act, which it proposes to retain. The Commission’s assessments must be viewed in light of this. Furthermore, the Commission does not want new regulation to result in higher costs that will have a pronounced impact on the foundations’ role as owner and distributor of gifts.

It is proposed that the rules on savings bank foundations are placed in a separate chapter in the Financial Institutions Act. The Commission has also assessed whether more specific requirements to the savings bank foundations’ ownership in the banks that established the foundations should be included, but the Commission has decided not to propose any legislative amendments in this regard. On the other hand, it is proposed that the savings bank foundations’ right to issue equity certificates should be removed, while the current rules on savings bank foundations’ right to raise loans can be retained. The Commission proposes that it be specified in the Financial Institutions Act that distributions from the foundation in a single year must be prudent and take the foundation’s purpose into account. With regard to savings bank foundations’ management structure, the Commission proposes to establish by law that the body that is now referred to as the ‘general meeting’ in the Financial Institutions Act hereafter be called a ‘foundation committee’. It is proposed that the statutory requirement that a certain proportion of the foundation commitee’s members shall be recruited among the bank’s depositors be removed. The Commission proposes that competence requirements for the foundation’s board members and the CEO be stipulated in law. With respect to the board members’ length of service and the rules on competence, rules that are generally in accordance with the ordinary rules of the Foundations Act are proposed. The Financial Institutions Act should include a provision stating that savings bank foundations shall have a CEO in accordance with the rules that apply to commercial foundations under the Foundations Act. In order to simplify the foundations’ work on the distribution of gifts, it is proposed to establish by law that part of the work related to the distribution of gifts may be delegated to the CEO. It should be established by law that Finanstilsynet shall approve amendments to the articles of association concerning changes in the municipality in which the foundation’s registered office is to be situated. Supervision of savings bank foundations should be undertaken by Finanstilsynet

In Chapter 17 How banking operations can best support the public good, the Commission goes into more detail on certain issues relating to savings banks’ and savings bank foundations’ gifts for the public good (‘non-profit causes’), including the interpretation of ‘public good’ purposes. In general, the Commission does not wish to restrict savings banks’ and savings bank foundations’ right to distribute gifts. In the Commission’s opinion, a high level of discretion should be accepted for the banks’ and the foundations’ practices for distributing gifts within the framework of what can be considered as being for the public good.

In Chapter 18 Customer dividends the Commission proposes to remove the right to distribute part of the profits as dividends to customers. In the Commission’s opinion, distribution of profits to customers conflicts with the original idea that the primary capital shall be maintained in the bank or be distributed as gifts for the public good in the area where the bank is established.

In Chapter 19 Financial and administrative consequences the main financial and administrative consequences of the Commission’s proposal are described.

Chapter 20 Comments on the individual provisions and Chapter 21 Proposed legislative amendments contain proposals for legislative amendments that are a consequence of the Commission’s assessments and proposals in the preceding chapters. In addition, there are some proposals for legislative amendments that are of a more technical nature.

3 Sparebankenes rolle i det norske banksystemet

3.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget gjøre rede for «sparebankenes rolle i det norske banksystemet og i økonomien for øvrig, herunder sparebankenes bidrag til konkurransen i ulike markeder».

Bankene er en del av det finansielle systemet. I punkt 3.2 gjennomgås det finansielle systemets rolle i økonomien. Bankenes funksjon i det finansielle systemet omtales i punkt 3.3. Beskrivende statistikk for bankene, slik som antall, størrelse og bankkontorer, presenteres i punkt 3.4. Samarbeid og allianser mellom bankene beskrives i punkt 3.5. Markedsandeler i utlåns- og innskuddsmarkedet for ulike inndelinger av bankene, som for eksempel type bank og bankstørrelse, presenteres i punkt 3.6. Avslutningsvis i punkt 3.7 omtales sparebankenes rolle for konkurranse og kapitaltilgang i ulike markeder. Bankene som inngår i tallgrunnlaget, fremgår av oversikten i vedlegg 2.

3.2 Det finansielle systemets rolle i økonomien

Det finansielle systemet er en viktig del av økonomien, og det har tre hovedoppgaver:

• i. gi personer og bedrifter muligheter til å låne og spare,

• ii. gjennomføre betalinger, og

• iii. håndtere risiko.

Det finansielle systemet kan deles inn i finansmarkeder, finansforetak og finansiell infrastruktur.

Finansmarkeder er markedsplasser for utstedelse og omsetning av finansielle instrumenter. Instrumentene kan ha mange ulike egenskaper når det gjelder avkastning, risiko, varighet m.m. I finansmarkedene kan sparerne investere i egenkapital til foretak og lån direkte til ulike låntakere.

Finansforetak er institusjoner som banker, kredittforetak, pensjons- og forsikringsforetak, verdipapirfond mfl. Institusjonene fungerer som mellomledd mellom de ulike aktørene i økonomien og har viktige roller knyttet til alle hovedoppgavene som hører til det finansielle systemet.

Finansiell infrastruktur sørger for at betalinger og handel med finansielle instrument blir registrert og gjort opp. Lover, forskrifter og standardavtaler som styrer betalinger og handel med finansielle instrument, er en del av infrastrukturen. Det samme er data og kommunikasjonssystemer mellom deltakerne i det finansielle systemet.

Figur 3.1 viser en forenklet skisse av det finansielle systemet. Personer, bedrifter og foretak med sparemidler er tegnet inn øverst. Personer, bedrifter og foretak som låntakere er tegnet inn nederst. Det finansielle systemet, der sparingen formidles til investering gjennom markeder og foretak, er tegnet i midten. I praksis er aktørene som regel både sparere og låntakere. Betalinger og risikostyring skjer også i all hovedsak i det finansielle systemet. Den finansielle infrastrukturen muliggjør transaksjonene.

Forstørr bilde

Kilde: Figur 1 i Det norske finansielle systemet 2024, Norges Bank.

3.3 Bankenes rolle i det finansielle systemet

3.3.1 Bankene gir muligheter til å spare og låne

Banker tilbyr en rekke produkter og tjenester til aktørene i økonomien. De skiller seg fra andre typer finansforetak ved at de har enerett til å motta innskudd fra allmennheten. Innskudd er den enkleste og vanligste spareformen for husholdningene, i tillegg til at innskuddskonti er det viktigste betalingsmiddelet. Innskudd fra personmarkedet utgjør den største andelen av kundeinnskuddene, se figur 3.2. Banker tilbyr mange forskjellige innskuddsprodukter, som blant annet varierer med rentevilkår og ulike begrensninger på uttak. Innskudd kan trekkes ut som kontanter i minibanker, i butikker og i bankfilialer, eller brukes direkte i betalinger ved betalingskort eller overføringer via nettbank eller mobil. Videre kan banker veksle valuta og foreta internasjonale betalinger.

¹ Personmarkedet omfatter lønnstakere, pensjonister, trygdede og studenter.

² Næringsmarkedet omfatter i hovedsak ikke-finansielle private foretak og personlig næringsdrivende.

Kilde: Norges Bank.

Banker og kredittforetak står for rundt 80 pst. av samlet innenlandsk kreditt til norske husholdninger og bedrifter, se figur 3.3. Mange lån som innvilges av bankene, overføres etter hvert til kredittforetak som kan utstede obligasjoner med fortrinnsrett, se nærmere boks 3.1. Norske husholdninger låner nesten utelukkende gjennom banker og kredittforetak, mens norske bedrifter låner for det meste i banker og en del i obligasjonsmarkedet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Bankene tilbyr flere typer utlån, som for eksempel boliglån, næringslån og forbrukslån. Lånene kan variere etter type rente (fast eller flytende), bindingstid, valuta, tilbakebetalingsform (annuitets- eller serielån) og hvilken sikkerhet som stilles. Det forekommer også avdragsfrie lån, ofte i form av rammelån, der låntakeren får tildelt en låneramme. Noen banker velger bare å tilby et begrenset utvalg av lån eller tjenester. For eksempel er det banker som spesialiserer seg på forbrukslån. Utlån til personmarkedet utgjør størstedelen av utlånene, i underkant av 60 pst., fra bankene og OMF-kredittforetakene, se figur 3.4. Utlån til næringsmarkedet tilsvarer om lag halvparten av utlånene til personmarkedet. Figur 3.4 viser at boliglån utgjør mer enn halvparten av de samlede utlånene.

Kilde: Norges Bank.

Utlån til næringseiendom utgjør om lag halvparten av utlånene til næringsmarkedet, se figur 3.5. Lån til virksomheter innen bygg og anlegg, innen tjenesteyting og primærnæringene utgjør rundt 10 pst. hver.

¹ Utenlandske kunder er ikke medregnet.

² Øvrige næringer består av «Utvinning av naturressurser», «Oljeservice», «Transport ellers», «Forsyning» og «Ufordelt».

Kilde: Norges Bank.

Boks 3.1 OMF-foretak

I juni 2007 ble det åpnet for at kredittforetak kunne utstede obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) i Norge. En OMF er en obligasjon som ved krisehåndtering og avvikling gir investorene fortrinnsrett til et definert utvalg av utstederens eiendeler, kalt sikkerhetsmassen.

Etter finansforetaksloven må OMF utstedes av et eget kredittforetak (heretter «OMF-foretak»). OMF-foretakene er opprettet, eid og kontrollert av banker.¹ Flertallet av norske banker har eierinteresser i felleseide OMF-foretak, men enkelte store og mellomstore banker har valgt å opprette egne OMF-foretak. Et mindre antall banker har ikke tilknytning til foretak som utsteder OMF. OMF-foretakene er underlagt kapital- og likviditetskrav mv. som banker, og i tillegg gjelder det særlige krav som skal gi økt sikkerhet for obligasjonseierne. Ut over foretakskravene gjelder egne krav til sikkerhetsmassen for ulike typer OMF, jf. finansforetaksloven § 11-6 med definisjoner av henholdsvis «OMF-standard» og «OMF-premium».

Til sammen har 22 norske kredittforetak utstedt OMF-premium.² Kravene til sikkerhetsmassen for OMF-premium følger av kapitalkravsforordningen (CRR) artikkel 129, jf. finansforetaksforskriften § 11-4 og omfatter blant annet lån med pant i bolig innenfor 80 pst. av verdigrunnlaget og lån med pant i næringseiendom innenfor 60 pst. av verdigrunnlaget.

OMF-foretak finansierer store deler av boliglånene i Norge. Det skjer enten ved at utlånene gis direkte fra kredittforetaket eller ved at bankene selger utlån de selv har gitt til OMF-foretakene, som finansierer kjøpet av lån gjennom utstedelse av OMF med sikkerhet i lånene.

Gjennom felleseide kredittforetak har også mindre banker fått mulighet til å finansiere seg i kapitalmarkedet.

Siden 2007 har forvaltningskapitalen til OMF-foretak økt mye, se figur 3.6. En stor del av utlån til husholdningene er på OMF-foretakenes balanser, og det er derfor nødvendig å inkludere disse i tallgrunnlaget for å få en samlet oversikt over bankenes utlånsvirksomhet.

¹ I et foretak, Eiendomskreditt, er private investorer majoritetseiere, mens 62 sparebanker til sammen eier 36,68 pst.

² Finanstilsynet, «OMF foretak som kan utstede OMF Premium», Finanstilsynets nettsider (lest 26. oktober 2024).

Forstørr bilde

Kilde: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak).

3.3.2 Vurdering av risiko

Et velfungerende kredittmarked forutsetter at bankene har gode systemer for å vurdere risiko. Banker baserer kredittvurderingen innen ulike segmenter både på kvantitativ og kvalitativ informasjon. Høy kredittrisiko (for eksempel fordi låntaker har lav egenkapital) eller stor usikkerhet om kredittrisikoen (for eksempel fordi långiver har lite informasjon om låntaker), kan medføre høyere rente på banklånet, eventuelt at banken ikke ønsker å tilby kreditt.

Dersom låntaker tilbyr långiver sikkerhet, for eksempel pant i eiendom, blir tapsrisikoen for långiver mindre. Bruk av statistiske modeller for eiendomsverdier, for eksempel fra Eiendomsverdi AS, standardiserer og forenkler informasjonsinnhentingen knyttet til verdien av bolig som stilles som sikkerhet. I regioner med spredt bosetting og begrenset økonomisk aktivitet kan imidlertid usikkerheten knyttet til annenhåndsverdi på eiendommer være større enn i mer sentrale strøk. Dette gjenspeiles også i bankenes kredittmodeller.

Tilgang på data og kvantitativ informasjon om kunden kan bidra til å redusere informasjonsasymmetrien mellom låntaker og långiver, og betydningen av den kvalitative informasjonen man får ved å være nær kunden avtar. Dette gjelder spesielt i personmarkedet, der omfanget av automatisert kredittyting øker og bankene tilbyr lån også utenfor sitt tradisjonelle hjemmemarked.

Også når det gjelder lån til små og mellomstore bedrifter (SMB), ser man en utvikling i retning av mer automatiserte kredittprosesser. På grunn av regler som begrenser største engasjement (og derigjennom diversifiserer utlånsporteføljen), kan små banker alene ikke betjene lånebehovet til store næringslivskunder. Slike kunder må låne fra større banker, dersom de ønsker å bli betjent av bare én bank. Små banker betjener derfor gjennomgående mindre bedrifter, ofte lokalisert i sitt nærområde. Flere sparebanker deltar også i syndikat med andre banker og gir lån til bedriftskunder utenfor eget hjemmeområde. Dette bidrar til risikospredning og gir grunnlag for vekst og lønnsomhet. Ekspansjon innen bedriftsmarkedet utenfor sparebankens kjernemarked kan imidlertid også øke risikoen i bankens utlånsportefølje.

3.3.3 Gjennomføring av betalinger

Betalingssystemet kan deles inn i «systemer for betalingstjenester» og «interbanksystemer». Systemer for betalingstjenester er den delen av betalingssystemet som er rettet mot kundene. Disse systemene gjør det mulig for personer og foretak å veksle til kontanter ved uttak fra sine bankkontoer, bruke betalingskort eller foreta betalinger i nettbank eller mobilbank. Et interbanksystem er et system som gjør at bankene kan få gjort opp betalingene seg imellom.

Alle betalinger i norske kroner gjøres i siste instans opp mellom bankene i Norges Banks oppgjørssystem (NBO). Bare banker kan ha konto i Norges Bank, med enkelte unntak. De fleste mindre bankene benytter en privat bank som sin oppgjørsbank. Dette betyr at disse bankenes nettoposisjoner inngår i oppgjørsbankens posisjon som gjøres opp i Norges Bank. De største private oppgjørsbankene er DNB Bank og SpareBank 1 SMN.

3.4 Bankene i Norge

3.4.1 Type banker, antall og størrelse

Bankene som er til stede i Norge, kan deles inn i tre kategorier: Sparebanker, forretningsbanker og filialer av utenlandske banker. Sparebankene og forretningsbankene er egne juridiske enheter og er under tilsyn av norske myndigheter. Filialene av utenlandske banker er ikke egne juridiske enheter og er dermed underlagt tilsyn av myndighetene i sine hjemland.2 Banker som er norske allmennaksjeselskap, med unntak av aksjesparebanker, betegnes her som forretningsbanker.

Ved utgangen av 2023 var det 123 banker i Norge. Av disse var 85 sparebanker, 21 forretningsbanker og 17 filialer av utenlandske banker. Inndeles bankene i fire grupper etter størrelsen på forvaltningskapitalen, er sparebankene dominerende målt etter antall i alle størrelsesgruppene. Tabell 3.1 viser også at sparebankenes andel av forvaltningskapitalen er størst innen de tre minste størrelsesgruppene (over 70 pst.), mens forretningsbankene har størst andel av forvaltningskapitalen i den største gruppen og for alle banker samlet.

De fleste forretningsbankene i de mindre størrelsesgruppene konsentrerer sine utlån til enten person- eller bedriftsmarkedet. Regner vi en bank som spesialisert dersom utlån til ett av disse markedene utgjør mer enn 95 pst. av bankens samlede utlån, var 25 av de 123 bankene spesialiserte, se tabell 3.1. Ingen av sparebankene er spesialiserte.

Antallet sparebanker har blitt redusert fra over 600 siden 1950-tallet, se figur 3.7.3

Forstørr bilde

Kilde: Finans Norge.

Fra 1987 har antallet sparebanker som andel av totalt antall banker blitt redusert fra om lag 85 pst. til 70 pst., se figur 3.8.

Forstørr bilde

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

Sammenslåing av sparebanker har også fortsatt i 2024, se boks 3.2.

3.4.2 Bankkontorer

Digitalisering av banktjenester har blant annet bidratt til at antall bankkontorer har blitt redusert. For kundene innebærer færre lokalkontorer at reiseveien til nærmeste bankkontor blir lengre, men digitale banktjenester gjør at færre kunder trenger å oppsøke et bankkontor.

Som gruppe har sparebankene høyest fysisk tilstedeværelse i alle fylkene målt ved antall bankkontorer, se figur 3.9. I enkelte fylker utgjør sparebankenes andel av bankkontorer over 85 pst.

Forstørr bilde

Kilde: Finans Norge.

Figur 3.10 viser utviklingen i bankkontorer for et utvalg av banker. Som figuren viser er utviklingen noe ulik, men hovedinntrykket er at det har vært en mer stabil utvikling senere år, og at det var større omveltninger i kontorstrukturen noen år tilbake. SpareBank 1 Nord-Norge avhendet i 2021 sin portefølje av utlån og innskudd på Helgeland til SpareBank 1 Helgeland, noe som blant annet påvirket bankens fysiske tilstedeværelse i regionen. Både Sparebanken Vest og SpareBank 1 SMN gjennomførte fusjoner i 2023 som kan ha påvirket tallene noe.

Forstørr bilde

Kilder: Bankenes årsrapporter og DNB Markets.

3.5 Samarbeid og allianser

3.5.1 Innledning

Sparebankene har i dag et omfattende samarbeid med andre banker, både sparebanker og forretningsbanker. Samarbeidet omfatter blant annet innkjøp, drift og utvikling av IKT-tjenester, tjenesteleveranser og produktutvikling, men også felleseide produktselskap innenfor finansiering, forsikring, verdipapirtjenester og kapitalforvaltning som gjør at bankene kan tilby et bredt utvalg av finansielle tjenester. De senere årene er det inngått nye avtaler om samarbeid eller felles eierskap på tvers av sparebankalliansene og på tvers av sparebanker og forretningsbanker. Sparebankene kan opptre som agenter for de felleseide selskapene, og gjennom dette tilby et bredt spekter av finansielle tjenester. Sparebanker bruker også felleseide foretak til å hente inn finansiering på gunstigere vilkår enn de ellers ville ha klart på egenhånd.

3.5.2 Sparebankalliansene

Den teknologiske utviklingen på 1990-tallet med utvikling av nye digitale løsninger (nettbank) og et ønske om å tilby et bredt sett av finansielle tjenester medførte at sparebankene inngikk samarbeidsavtaler og etablerte felleseide selskap. SpareBank 1-alliansen ble etablert av de store regionsparebankene i 1996, mens Eika Alliansen4 ble etablert av en rekke mindre sparebanker i 1997. Begge alliansene ble etablert for å være et innkjøps- og interessesamarbeid mellom bankene, samt for å kunne ta ut stordriftsfordeler og synergier. I tilknytning til alliansene ble også flere felles produktselskap etablert, innenfor forsikring, sparing og finansiering. De to alliansene innebærer et betydelig samarbeid mellom ellers uavhengige foretak.

Enkelte frittstående sparebanker har gjennom De samarbeidende sparebanker (DSS), som ble etablert i 2008, inngått et samarbeid om kjøp av IT-tjenester samtidig som de har eierskap i de samme produktselskapene.5

I 2021 brøt 10 banker ut av Eika Alliansen og etablerte en ny allianse, LOKALBANK Alliansen.

Sparebanken Vest, Sparebanken Øst, og Sparebanken Sør, De samarbeidende sparebankene (DSS), LOKALBANK Alliansen og tre Varig-selskaper varslet i mars 2024 at de formaliserer samarbeidet, og danner et nytt felleseid selskap som heter Frendegruppen AS. Formålet med selskapet er å koordinere og utvikle samarbeidet mellom finansforetakene.

I august 2024 signerte 16 av DSS-bankene og LOKALBANK Alliansen en avtale om at de etablerer en ny allianse. Det nye samarbeidet har fått navnet LOKALBANK. Bankene vil samtidig inngå i samarbeidet i Frendegruppen.

To av de tidligere DSS-bankene, Haugesund Sparebank og Skudenes & Aakra Sparebank har varslet at de vil bli en del av Eika Alliansen i 2024/2025. Sparebanken Sogn og Fjordane har i 2024 gått over til SpareBank 1-alliansen.6

3.5.3 Felleseide boligkredittforetak mv. – felles finansieringskilde

Etter lovendringer på begynnelsen av 2000-tallet, ble de første boligkredittforetakene etablert i 2007. Formålet var å legge til rette for at bankene kunne etablere kredittforetak for å hente inn kapital på gunstige vilkår.7 SpareBank 1-bankene og Eika-bankene etablerte i 2007 boligkredittforetak som bankene i alliansen benytter som finansieringskilde. Eierne i boligkredittforetakene har avgitt likviditetsgarantier og inngått avtaler om egenkapitalbidrag ved behov. Flere frittstående sparebanker (herunder DSS-bankene) etablerte i 2009 Verd Boligkreditt. SpareBank 1 SR-Bank, Sparebanken Vest, Sparebanken Møre, Sparebanken Øst, Sandnes Sparebank, Fana Sparebank, SpareBank 1 Helgeland, Totens Sparebank og SpareBank 1 Sogn og Fjordane har etablert egne datterforetak (boligkredittforetak) som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett.

De største SpareBank 1-bankene, inkludert BN-bank, har også eierandeler i SpareBank 1 Næringskreditt AS som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett i utlån med pant i næringseiendom.

I tillegg til felleseide kredittforetak er 40 mindre sparebanker fra ulike allianser medlem av, og henter deler av finansieringen sin gjennom Kredittforeningen for sparebanker, som ble etablert i 2004. I alt 62 sparebanker har også eierandel i kredittforetaket Eiendomskreditt.8

3.5.4 Felleseide kredittinstitusjoner

I 2009 ble den norske virksomheten til den islandske banken Glitnir kjøpt av SpareBank 1-banker som (re)etablerte BN-Bank. I dag er SpareBank 1 SMN og SpareBank 1 Sør-Norge ASA de største eierne i BN-Bank med henholdsvis 35 pst. og 42,5 pst. eierandel hver, mens SpareBank 1 Nord-Norge, SpareBank 1 Østlandet og SpareBank 1 Østfold Akershus er de andre eierne med under 10 pst. eierandel hver.

Bankene i Eika Alliansen og SpareBank 1-alliansen har nylig blitt enige om et felles produktselskap for kredittkort og usikret kreditt (Kredittbanken ASA). Sparebankene i de to alliansene vil etter dette formidle usikret kreditt på vegne av den felleseide selskapet. Eika Kredittbank, som er eid av Eika Gruppen, varslet i august at banken vil tilby boliglån og dagligbanktjenester til heldigitale og selvbetjente kunder.9 De lokale sparebankene skal betjene kunder som ønsker service og rådgivning.

3.5.5 Felleseide forsikringsforetak

DNB og SpareBank 1-bankene (gjennom SpareBank 1-alliansen) inngikk i 2018 en avtale om å fusjonere DNB Skadeforsikring og SpareBank 1 Skadeforsikring (Fremtind Forsikring) og slik at DNB fikk en eierandel på 35 pst., mens SpareBank 1 Gruppen fikk en eierandel på 65 pst.

I 2024 har Eika Gruppen og SpareBank 1 Gruppen blitt enige om og fått tillatelse til å fusjonere Eika Skadeforsikring og Fremtind Forsikring. Fremtind er etter dette eid av SpareBank 1 Gruppen (51,4 pst.), DNB (28,5 pst.) og Eika Alliansen (20,1 pst.).

Selskapene innenfor samarbeidet «Frendegruppen» eier Frende Holding som igjen har eierandeler i Frende Livsforsikring og Frende Skadeforsikring.

3.5.6 Andre felleseide foretak

Innenfor alliansene er det også flere felleseide foretak blant annet innenfor verdipapirtjenester, kapitalforvaltning, fondsforvaltning, inkassovirksomhet, regnskapstjenester og eiendomsmegling. Et flertall av norske banker, herunder sparebankene, har for øvrig gjennom Vipps Holding eierskap i Bankid Bankaxept og i e-pengeforetaket Vipps MobilePay.

3.6 Markedsandeler

3.6.1 Samlede utlån

Fra 2008 har sparebankenes andel av samlede utlån vært økende, se figur 3.11. Ved utgangen av 2023 var sparebankenes andel av utlån over 40 pst.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.6.2 Person- og næringsmarkedet

Den største banken, DNB, har en markedsandel av utlån på omtrent 30 pst. i både person- og næringsmarkedet, se tabell 3.3. Målt etter utlån er Nordea den nest største banken i Norge. Danske Bank og Handelsbanken er de øvrige store utenlandskeide filialene. Filialene har høyere markedsandel i næringsmarkedet enn i personmarkedet.10

SpareBank 1-alliansen, Eika Alliansen og øvrige sparebanker har samlet en markedsandel på 47 pst. av utlån til personmarkedet og 33 pst. av utlån til næringsmarkedet.

For bankene samlet utgjør lån til personmarkedet 64 pst. av samlede utlån, se tabell 3.3. For bankene i Eika Alliansen utgjør utlån til personmarkedet hele 80 pst. av samlede utlån.

DNB har størst markedsandel av kundeinnskudd, se tabell 3.3. Markedsandelen er 31 pst. av innskuddene fra personmarkedet og 35 pst. av innskuddene fra næringsmarkedet. SpareBank 1-alliansen, Eika Alliansen og øvrige sparebanker har samlet en markedsandel på 47 pst. av innskudd fra personmarkedet og 32 pst. av innskudd fra næringsmarkedet.

For bankene samlet utgjør innskudd fra personmarkedet om lag 60 pst. av samlede kundeinnskudd, se tabell 3.3. Sparebankene (SpareBank 1-alliansen, Eika Alliansen og øvrige sparebanker) har en noe høyere andel på 69 pst.

3.6.3 Fylkesfordeling

Tabell 3.4 viser fylkesfordelingen av bankenes utlån til næringsmarkedet ved årsslutt 2023.11 Sparebankenes utlån er mer spredt mellom fylkene enn tilfellet er for bankene samlet. Forretningsbankene og filialene av utenlandske banker har størst andel av sine utlån til Oslo. Som gruppe har de minste og nest minste sparebankene en stor andel av sine utlån i Trøndelag, Agder og Møre og Romsdal. Det er mange sparebanker innen denne gruppen i disse fylkene, noe som også viser seg i en høy andel av bankkontorer, se figur 3.9.

Sparebankene står for mer enn 50 pst. av lånene i næringsmarkedet i Agder og i Møre og Romsdal, se tabell 3.5. Sparebankenes andel er også høy (over 40 pst.) i Innlandet, Rogaland, Trøndelag og Troms og Finnmark.

Tabell 3.6 viser fylkesfordelte lån til personmarkedet ved årsslutt 2023. Forretningsbankene og filialene av utenlandske banker har som gruppe mer enn 50 pst. av sine utlån til Viken og Oslo. I likhet med lån til næringsmarkedet, er sparebankenes samlede utlån mer spredt mellom fylkene. Sparebankene har en spesielt høy andel av lånene (over 60 pst.) i Agder, Møre og Romsdal, Rogaland og Trøndelag. Andelen er over 50 pst. i Innlandet, Nordland og Vestland.

Forretningsbankene og filialene av utenlandske banker mottar som gruppe mer enn 50 pst. av sine innskudd fra Viken og Oslo. Dette gjelder både i person- og næringsmarkedet, se tabell 3.7. Sparebankenes innskudd er mer jevnt fordelt mellom fylkene. I alle fylkene har sparebankene en høyere andel av innskuddene i personmarkedet enn i næringsmarkedet. Sparebankene har en spesielt høy andel av innskuddene i personmarkedet (over 60 pst.) i Agder, Møre og Romsdal og Rogaland.

3.6.4 Næringsfordeling

Sparebankenes utlån til næringsvirksomhet utgjør om lag 30 pst. av sparebankenes samlede utlånsportefølje. Det er noe variasjoner mellom bankene og bankgruppene, se tabell 3.3. Tabell 3.8 viser næringsfordelte utlån fra bankene ved utgangen av 2023. I sparebankene utgjør utlån til primærnæringene en høyere andel (17 pst.) av næringslånene sammenlignet med forretningsbankene og filialene av utenlandske banker. For sparebankene i de to minste størrelsesgruppene utgjør utlån til primærnæringene nær 20 pst. av næringslånene.

Sparebankene har en noe mindre andel av sine utlån til næringseiendom (51 pst.) sammenlignet med forretningsbankene og filialene. De mellomstore sparebankene (de nest minste og nest største bankene i tabellen) har en høyere eksponering mot næringseiendom, over 55 pst.

Av samlede næringslån utgjør sparebankenes andel 32 pst., se tabell 3.9. Sparebankenes andel av utlån til primærnæringene utgjør 56 pst. De mellomstore sparebankene har samlet en andel av utlån til primærnæringene på 9 pst. Disse mellomstore bankenes utlån utgjør over 10 pst. av samlede utlån til bygg og anlegg.

Sparebankenes andel av samlede banklån er lavest i industrinæringen (23 pst.).

3.7 Om konkurranse og kapitaltilgang

Konkurranse er et virkemiddel for å oppnå effektive og velfungerende markeder. Bankenes hovedprodukter er lån, innskudd og betalingsformidling. Konkurranse gir kundene en mulighet til å velge den eller de tilbyderne som passer dem best. Pris er en viktig faktor for kundene, og konkurranse innebærer at bankene må være kostnadseffektive tilbydere av banktjenester for å kunne drive med overskudd.

Et kjennetegn ved markeder med fungerende konkurranse er at det er flere tilbydere som ikke alene kan påvirke prisene. Det er også viktig med lave byttekostnader ved skifte av leverandør og at det er lett å sammenligne prisene på produktene som tilbys.

I mange tilfeller møtes tilbydere og brukere av banktjenester i et mer geografisk avgrenset område, selv om den teknologiske utviklingen har bidratt til å gjøre bankmarkedet mer nasjonalt. Finansmarkedsmeldingen 2024 punkt 3.2 omtaler konkurransen i bankmarkedet. Temaet geografi og digitalisering oppsummeres slik:12

«Det finnes over 100 banker i Norge, men det er ikke alle som er landsdekkende. I hovedsak er det DNB, de store utenlandske filialene og enkelte andre norske banker som har som strategi å være landsdekkende. De øvrige bankene opererer i større grad på region- eller lokalnivå, og en kan derfor dele det norske bankmarkedet opp i geografiske undermarkeder. Konkurransen i de ulike markedene vil da være mellom de større landsdekkende aktørene og de mindre bankene som konsentrerer seg om det området. Dette kan i større grad gjøre seg gjeldende i bedriftsmarkedet enn for mer standardiserte produkter som boliglån. Ifølge Finanstilsynet finnes det banker med hovedkontor i alle fylker i Norge, med unntak av Finnmark. Hvor bankene har hovedkontor sier likevel ikke nødvendigvis så mye om hvor de tilbyr sine tjenester. Huseierne har i samarbeid med Menon Economics gjennomført en undersøkelse av pantedata fra perioden 2021 til første halvår 2023 for å se hvilke banker som har pant i boliger i ulike kommuner. Selv om de fleste kommunene har mer enn ti ulike banker som har pant i eiendom der, synes konsentrasjonen av pantekrav å være relativt høy i noen områder, hvor de fem største bankene har opp mot 75 pst. markedsandel. Huseierne mener at det finnes banker som markedsfører seg som landsdekkende, men som i realiteten ikke tilbyr lån i områder hvor det omsettes få boliger og det kan være vanskelig å fastslå panteverdien. Pantedataene sier imidlertid ikke noe om hvor mange banker som faktisk tilbød lån til kjøp av en gitt eiendom, og kan derfor kun gi en viss indikasjon på konsentrasjonen i markedet, men ikke direkte vise graden av konkurranse.

Digitaliseringen av finansielle tjenester innebærer at den fysiske avstanden mellom tilbyder og etterspørrer blir mindre viktig. Forbrukere og bedrifter kan i dag enkelt søke om lån og plassere sparepenger hos den aktøren som tilbyr best betingelser, uavhengig av fysisk plassering. Tilbyderne får flere potensielle kunder, men også flere konkurrenter. Utviklingen har positive effekter for konkurransen i markedet, og kan bidra til lavere priser og bedre tjenester. Dette er særlig merkbart i de delene av landet der tilgangen på finansielle tjenester har vært avhengig av et fåtall aktører. For bankkunder i distriktene kan digitaliseringen innebære gevinster av både økonomisk og praktisk art, samtidig som det har blitt lettere å tilby tjenester i hele landet for flere aktører. Flere sparebanker og andre har de siste årene opprettet digitale konsepter, som fungerer som nasjonale utfordrere i bankmarkedet. Konseptene baserer seg i stor grad på selvbetjening og automatiserte lånesøknadsprosesser, slik at det i hovedsak vil være de mest «kurante» kundene som kan regne med å få lån. Disse konseptene er relativt nye, og over tid kan det tenkes at de utvikles videre.»

Jo flere banker en potensiell kunde kan motta tilbud fra, desto flere valgmuligheter har kunden og desto sterkere er konkurransen potensielt målt i antall tilbud. Et mye benyttet mål i økonomisk litteratur på konsentrasjon på tilbudssiden er Herfindahl-Hirschman indeksen (HHI).13 Denne indeksen påvirkes både av antall tilbydere og tilbydernes markedsandel. Jo høyere markedsandel noen få tilbyder har, desto høyere er verdien av indeksen. Det antas vanligvis at konkurransen er svakere jo høyere indeksverdien er.

Konkurransen kan, som omtalt i utdraget fra Finansmarkedsmeldingen 2024 over, avhenge av hvor kunden er geografisk lokalisert. Når en betrakter hele landet, viser HHI basert på tall for 2022 at markedskonsentrasjonen i bankmarkedet er noe høyere i Norge enn i Sverige og Danmark, men lavere enn i Finland, se figur 3.12.

Forstørr bilde

¹ Tall for Storbritannia er fra 2019.

Kilde: Norges Bank. Fra Meld. St. 23 (2023–2024), Finansmarkedsmeldingen 2024.

Et annet mål på markedskonsentrasjonen i hele landet er de største tilbydernes samlede markedsandel. Samlet markedsandel for de fem største bankene i markedet for utlån til bedriftsmarkedet i Norge har de siste årene ligget rundt 65 pst., og noe høyere, i underkant av 70 pst., for innskudd, se figur 3.13. Markedsandelen til de fem største bankene i markedet for utlån til personmarkedet er lavere, omtrent 55 pst., mens markedsandeler for innskudd ligger rundt 50 pst.

Kilde: Finanstilsynet. Fra Meld. St. 23 (2023–2024), Finansmarkedsmeldingen 2024.

Når det gjelder sparebankenes rolle for konkurranse og kapitaltilgang, viser tallene i punkt 3.4 og 3.6 at sparebankene er viktige tilbydere både i utlåns- og innskuddsmarkedet for hele landet. Flesteparten av tilbyderne i det norske bankmarkedet, omtrent 70 pst., er sparebanker, se tabell 3.1. Fra 2008 har sparebankenes andel av samlede utlån vært økende, se figur 3.11. Sparebankene står for 47 pst. av lånene til personmarkedet og 33 pst. av lånene til næringsmarkedet, se tabell 3.3.

Mesteparten av utlånene til personmarkedet er boliglån. Sparebankenes andel av boliglånene har økt de siste årene, og var 47 pst. ved utgangen av 2023, se figur 3.14. Flere sparebanker har de senere årene etablert digitale merkevarer (konsept) for å nå kunder utenfor bankenes tradisjonelle hjemmemarked, noe som har bidratt til sparebankenes utlånsvekst. Eksempler på dette er Sparebanken Vests «Bulder», Sparebanken Østs «Nybygger» og «youngbank» samt Skagerrak sparebanks «NORDdirekte» og Fana sparebanks «Himla».

Kilde: Finanstilsynet. Fra Meld. St. 23 (2023–2024), Finansmarkedsmeldingen 2024.

I innskuddsmarkedet er sparebankenes markedsandel i person- og næringsmarkedet henholdsvis 47 og 32 pst., se tabell 3.3.

Sparebankenes betydning for kapitaltilgangen i distriktene blir ofte fremhevet i studier og utredninger. I Finansmarkedsmeldingen 2024 s. 7–8 står det for eksempel under punktet kapitaltilgang:

«Kredittverdige kunder, bedrifter og lønnsomme prosjekter i hele landet har generelt god tilgang på finansiering. Sterke og solide sparebanker med unik kompetanse og tilstedeværelse i sine lokale markeder er viktige for kapitaltilgangen i distriktene, spesielt for nye og mindre bedrifter.»

Næringslivets tilgang til kapital ble diskutert i NOU 2018: 5. Der fremgår det at kapitaltilgangen i Norge generelt er god, men at det er lokale variasjoner:14

«Både Stamland, Rud og Mjøs og Grimsby anfører at lokale banker har bedre lokalkjennskap og lettere kan følge opp lokale bedrifter, og dermed har et informasjonsfortrinn ved utlån til disse virksomhetene. Dette har to effekter:

For det første er konsentrasjonen i bankmarkedet høyere og konkurransen lavere i mindre sentrale strøk. Dette gjør at bankene kan utnytte sin informasjonsfordel og markedsmakt ved å ta høyere renter.

For det andre ser det ut til at næringslivet har mindre tilgang til lånekapital i områder uten lokale banker».

En underliggende utfordring ved vurderinger av konkurranse og kapitaltilgang er at det ikke finnes informasjon om lånesøknader som blir avslått. Dette omtales også i NOU 2018: 5:

«Én av utfordringene i vurderingen av kapitalmarkedets effektivitet er at det ikke finnes oversikt over virksomheter og prosjekter som ikke har fått finansiering, selv om de ble vurdert å gi tilstrekkelig forventet risikojustert lønnsomhet.»15

Gjennomgangen av bankmarkedet på fylkes- eller næringsnivå i punkt 3.6.3 og 3.6.4, viser at sparebankene ofte spiller en større rolle for enkelte fylker og næringer enn de gjør på nasjonalt nivå. Sparebankene ble i sin tid opprettet blant annet for å yte kreditt i sine lokalsamfunn, og i mange lokalsamfunn var sparebanken lenge den dominerende kilden til kreditt. Det er mange små sparebanker, og disse bidrar til å opprettholde sparebankenes høye fysiske tilstedeværelse (bankkontorer) i mange fylker, se figur 3.9. I motsetning til forretningsbankene og filialene av utenlandske banker har alle sparebankene utlån både til person- og næringsmarkedet, se tabell 3.1. En sparebank betjener derfor begge disse delmarkedene i sitt geografiske markedsområde.

4 Sparebankenes økonomiske utvikling

4.1 Innledning

Tallgrunnlaget som benyttes i dette kapittelet, er hovedsakelig hentet fra ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak), som inneholder data om enkeltbankers balanser, resultater og utlån fra 1987 og frem til i dag. Statistikken inneholder også regnskapstall for filialene av utenlandske banker. Filialenes utlån, innskudd og forvaltningskapital er benyttet i beskrivelsen av markedsandeler og beskrivelsen av bankenes størrelse i kapittel 3. I dette kapittelet gjennomgås bankenes balanser og resultatregnskaper. Det kan være forhold ved filialenes finansiering, egenkapital og resultatposter forårsaket av at filialene ikke er selvstendige økonomiske enheter som gjør det vanskelig å sammenligne med tilsvarende tall for forretningsbankene og sparebankene. Filialene er derfor ikke tatt med som egen gruppe i dette kapittelet.

Regnskapene gjelder for morbank. Banker som har datterselskaper, utarbeider også konsernregnskap. Formålet med konsernregnskapet er å uttrykke den finansielle stillingen (balansen) og resultatet i perioden som om morselskapet og datterselskapene var en enhet. Siden 2007 har bankene som gruppe i økende grad overført lån til OMF-foretak, se boks 3.1. Enkelte banker har heleide OMF-foretak som blir medregnet (konsolidert) i et konsernregnskap. Heleide og deleide OMF-foretak er inkludert i regnskapet til morbanken. Dette skjer ofte ved at verdien av egenkapitalen til OMF-foretaket er ført opp som en eierandel i balansen, og inntekter fra OMF-foretaket (som utbytte og provisjoner) føres som en inntekt i morbankens resultatregnskap.

Hvorvidt det er morselskapstall eller konsernregnskapstall som benyttes, kan ha betydning for nøkkeltall som utlån, egenkapital, kundeinnskudd samt inntekts- og kostnadsposter i prosent av forvaltningskapital. For å ta hensyn til utlån i OMF-foretakene, er en metode å summere lån overført til kredittforetak og morselskapets forvaltningskapital for å beregne en «justert forvaltningskapital» til beregningen av ulike nøkkeltall. Denne tilnærmingen justerer imidlertid bare forvaltningskapitalen, og ikke øvrige poster i balansen eller i resultatregnskapet. Regnskapet for morbanken er et fullstendig regnskap med konsistens mellom postene i resultatregnskapet og i balansen.

Med disse betraktningene som bakgrunn, bør en derfor være varsom når en tolker nøkkeltall for morbank på enkeltbanknivå og utviklingen i disse nøkkeltallene over tid, spesielt for tall siden 2007 da bankene ble gitt anledning til å utstede OMF. I omtalen av de enkelte nøkkeltall omtales denne problemstillingen særskilt.

4.2 Balanser

4.2.1 Eiendeler

Den største eiendelsposten til bankene er utlån til kunder, se tabell 4.1. For sparebankene samlet utgjorde utlån til kunder ved utgangen av 2023 nær 70 pst. av balansen. For de små og mellomstore sparebankene (kvartil 1–3) utgjorde utlånene nær 80 pst. av balansen. For de store sparebankene var i underkant av 40 pst. av brutto utlån overført til OMF-kredittforetak, mens tilsvarende tall for de andre bankene (kvartil 1–3) var omtrent 25 pst. Den høye overføringsprosenten for de store sparebankene bidrar imidlertid til at utlån i prosent av forvaltningskapital er noe lavere i regnskapene for morbankene sammenlignet med utlånene for de mindre sparebankene (kvartil 1–3) med en lavere overføringsprosent.

Når det gjelder beholdningen av verdipapirer, var den for de minste sparebankene rundt 14 pst. av balansen, mens den var 23 pst. for de største sparebankene. Slike verdipapirer inngår dels i bankenes likviditetsporteføljer, men kan også omfatte investeringer i datterforetak som for eksempel inngår i samarbeidende grupper.

4.2.2 Kundeinnskudd

Den viktigste finansieringskilden for bankene er kundeinnskudd. For sparebankene samlet utgjorde kundeinnskuddene i overkant av 60 pst. av balansen ved utgangen av 2023, se tabell 4.1. For de små og nest minste sparebankene utgjorde kundeinnskuddene over 70 pst. Også for de nest største sparebankene var kundeinnskuddene høye, og utgjorde 67 pst. De største sparebankene finansierte seg med noe lavere kundeinnskudd (61 pst.), men med en høy andel av utstedte gjeldspapirer (14 pst.). De store sparebankenes høye overføringsgrad av brutto utlån til OMF-foretak med påfølgende obligasjonsfinansiering i kredittforetakene forsterker inntrykket av at de store sparebankene er mer avhengig av markedsfinansiering enn øvrige sparebanker (kvartil 1-3). I tabell 3.3 er innskuddene fordelt etter person- og næringsmarkedet.

Betraktes utviklingen i et lengre perspektiv, har de minste bankene gjennomgående hatt høyest innskuddsdekning, mens de største bankene har hatt lavest innskuddsdekning, se figur 4.1.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er sparebanker og forretningsbanker og inkluderer ikke filialer av utenlandske banker. Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av bankenes forvaltningskapital.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

4.2.3 Sparebankenes egenkapital

Siden finanskrisen i 2008 har bankene i alle størrelsesgruppene, men spesielt de store bankene, økt sin egenkapitalandel på morbanknivå, se figur 4.2. Ved utgangen av 2023 er egenkapitalandelen nokså lik for de ulike størrelsesgruppene.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er sparebanker og forretningsbanker og inkluderer ikke filialer av utenlandske banker. Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av bankenes forvaltningskapital.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

Egenkapitalandelen for sparebankene samlet var omtrent 12 pst. ved utgangen av 2023, se tabell 4.1. For de små og mellomstore sparebankene (kvartil 1–3) var egenkapitalandelen noe høyere og over 13 pst.

Spesielt de store sparebankenes overføring av utlån til OMF-foretak har økt siden 2007 og utgjorde i underkant av 40 pst. av de store sparebankenes samlede brutto utlån (dvs. både fra bankene og fra OMF-foretak) ved utgangen av 2023, se tabell 4.1. Som følge av dette er egenkapitalandelen basert på morbanktall noe høyere enn de ville vært ved bruk av konsernregnskapstall, og denne skjevheten kan være størst for de store sparebankene.

En beregning av egenkapitalandel basert på justert forvaltningskapital, dvs. morbankens forvaltningskapital tillagt utlån overført fra morbanken til OMF-foretak, viser at egenkapitalandelen reduseres for alle størrelsesgrupper, men spesielt for de store bankene, se figur 4.3.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er sparebanker og forretningsbanker og inkluderer ikke filialer av utenlandske banker. Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av morbankenes forvaltningskapital.

² Justert forvaltningskapital er beregnet som morbankens forvaltningskapital med tillegg av lån overført fra morbank til OMF-foretak.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

Bankenes regulatoriske kapital deles inn i ren kjernekapital, kjernekapital og ansvarlig kapital, jf. finansforetaksloven § 14-1 annet ledd. Kjernekapitalen består av egenkapital og annen godkjent kjernekapital. Annen godkjent kjernekapital består av hybrid/fondsobligasjoner.16 Ansvarlig kapital består av kjernekapital og tilleggskapital. Tilleggskapital består av ansvarlig lånekapital. Regelverket stiller krav om at enkelte poster, herunder immaterielle eiendeler og betydelige investeringer i andre finansforetak, trekkes fra i henholdsvis ren kjernekapital, kjernekapital og tilleggskapital.

Tabell 4.2 viser sparebankenes egenkapital ved årsslutt 2023, og i figurene 4.4 til 4.7 vises utviklingen i sparebankenes kjernekapitaldekning og rene kjernekapitaldekning for ulike størrelsesgrupper.

På morbanknivå har kjernekapitaldekningen økt for alle størrelsesgruppene siden 2005, se figur 4.4. Kjernekapitaldekningen etter reglene om samarbeidende grupper i finansforetaksloven § 17-13, ligger på et lavere nivå, se figur 4.5.17 Ved utgangen av 2023 var kjernekapitaldekningen for medianbanken blant store sparebanker 2,6 prosentpoeng lavere enn medianbanken blant små sparebanker, se figur 4.5.

Forstørr bilde

¹ Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av sparebankenes forvaltningskapital.

Kilder: Bankenes sikringsfond og sekretariatet.

Forstørr bilde

¹ Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av sparebankenes forvaltningskapital.

Kilder: Bankenes sikringsfond, Finanstilsynet og sekretariatet.

På morbanknivå har den rene kjernekapitaldekningen økt for alle bankene siden 2014, se figur 4.6. Den rene kjernekapitaldekningen etter reglene om samarbeidende grupper ligger også på et lavere nivå, se figur 4.7. Ved utgangen av 2023 var den rene kjernekapitaldekningen for medianbanken blant store sparebanker 4 prosentpoeng lavere enn medianbanken blant små sparebanker, se figur 4.7.

Forstørr bilde

¹ Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av sparebankenes forvaltningskapital.

Kilder: Bankenes sikringsfond og sekretariatet.

Forstørr bilde

¹ Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av sparebankenes forvaltningskapital.

Kilder: Bankenes sikringsfond, Finanstilsynet og sekretariatet.

4.3 Resultatregnskap

4.3.1 Inntekter

Netto renteinntekter er den viktigste inntektsposten for bankene. I 2023 utgjorde netto renteinntekter 2,3 pst. av forvaltningskapitalen for sparebankene samlet, se tabell 4.3. For de mindre sparebankene (kvartil 1–3) er netto renteinntekter (som andel av forvaltningskapitalen) noe høyere enn for de store sparebankene. Etableringen av OMF-foretak i 2007 og overføring av lån fra banken til OMF-foretaket medførte at en andel av inntjeningen som tidligere var renteinntekter, nå er provisjonsinntekter fra OMF-foretaket. Dette bidrar isolert sett til at netto renteinntekter som andel av samlede inntekter reduseres i morbankregnskapet. Bruk av morbanktall i stedet for konsoliderte tall gjør at netto renteinntekter for store sparebanker i prosent av forvaltningskapital er lavere for de store sparebankene. Denne effekten er størst for banker med heleide OMF-foretak som ville inngått i et konsernregnskap.

For de store sparebankene utgjorde andre driftsinntekter én prosent av gjennomsnittlig forvaltningskapital i 2023. Her inngår blant annet provisjonsinntekter. For sparebankene i de øvrige størrelsesgruppene utgjorde andre driftsinntekter mellom 0,6 og 0,7 pst.

Netto renteinntekter har, med noen få unntak, vist en fallende trend som andel av totale inntekter for alle størrelsesgrupper frem til 2021, se figur 4.8. I perioden fra 1988 har de store bankenes netto renteinntekter gjennomgående utgjort en mindre prosentandel av totale inntekter sammenlignet med bankene i de mindre størrelsesgruppene.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er sparebanker og forretningsbanker og inkluderer ikke filialer av utenlandske banker. Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av bankenes forvaltningskapital.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

4.3.2 Kostnader

I 2023 utgjorde driftskostnadene for sparebankene samlet én prosent av forvaltningskapitalen, se tabell 4.3. For de små sparebankene utgjorde driftskostnadene 1,6 pst. av forvaltningskapitalen, mens den utgjorde 0,9 pst. for de store sparebankene. Dette støtter opp om at det er stordriftsfordeler – større banker har lavere driftskostnader i forhold til forvaltningskapitalen enn små banker. Denne sammenhengen fremkommer også når en betrakter kostnadsprosenten og bankstørrelse for alle sparebankene i 2023, se figur 4.9.

Forstørr bilde

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

Det har siden 1988 vært en fallende trend i driftskostnadene i forhold til forvaltningskapitalen, se figur 4.10. Siden midten av 1990-tallet har kostnadsfordelen til de store bankene økt sett i forhold til de små bankene.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er sparebanker og forretningsbanker og inkluderer ikke filialer av utenlandske banker. Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av bankenes gjennomsnittlige forvaltningskapital.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

Lønns- og personalkostnaden er en stor kostnadspost. For de små sparebankene utgjorde lønns- og personalkostnadene 0,8 pst. av forvaltningskapitalen i 2023, mens de utgjorde 0,5 pst. for de store sparebankene, se tabell 4.3. Lønns- og personalkostnader som andel av sum driftskostnader, viste en økende trend for alle størrelsesgrupper fram til 2012, se figur 4.11. Lønns- og personalkostnadenes andel av driftskostnadene har de senere år vært størst for store banker.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er sparebanker og forretningsbanker og inkluderer ikke filialer av utenlandske banker. Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av bankenes forvaltningskapital.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

4.3.3 Lønnsomhet

Gjennomsnittlig egenkapitalavkastning for de store bankene de siste 10 årene har (på morbanknivå) vært nær 10 pst., se figur 4.12. Avkastningen for de små bankene har i samme periode vært nær 7 pst.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er sparebanker og forretningsbanker og inkluderer ikke filialer. Størrelsesgruppene refererer til kvartiler av bankenes gjennomsnittlige forvaltningskapital, jf. tabell 3.1.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

Som tabell 4.3 viser, er det det mange forhold på inntekts- og kostnadssiden samt egenkapitalandelen, som påvirker bankenes resultater og egenkapitalavkastning. Forskjeller i driftskostnader er en viktig faktor som påvirker lønnsomheten til de små bankene negativt. Figur 4.10 viser at de små bankene har hatt driftskostnader i prosent av forvaltningskapitalen som har vært mer enn 0,5 prosentpoeng høyere enn de store bankene de siste årene.18 Lønnsomhetsutviklingen, her vist ved bokført avkastning (ROE) basert på regnskapstall for morbank, kan avvike for tilsvarende lønnsomhetsutvikling basert på konsernregnskapstall. Det er imidlertid ikke slik at egenkapitalavkastningen basert på morbanktall alltid er lavere, eller høyere, enn egenkapitalavkastningen basert på konserntall.

4.4 Utvikling i forvaltningskapital

Det har vært høy vekst i bankenes forvaltningskapital siden slutten av 1980-tallet, se figur 4.13. Sparebankenes andel av bankenes samlede forvaltningskapital falt i 2004 som følge av sammenslåingen mellom Gjensidige NOR Sparebank og DNB. I figur 4.13 er den fusjonerte banken klassifisert som en forretningsbank. I 2017 øker innslaget av filialer av utenlandske banker og knytter seg til filialiseringen av Nordea. De siste årene har sparebankenes andel av samlet forvaltningskapital (basert på tall for morbank) ligget nær 27 pst.

Forstørr bilde

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

En bank kan vokse gjennom en kombinasjon av økt aktivitet (organisk vekst), hovedsakelig utlånsvekst i banken, og gjennom sammenslåing (fusjon) med andre banker. Nødvendig egenkapital for å vokse skaffes til veie gjennom tilbakeholdt overskudd i banken og ved eventuell nyutstedelse av egenkapital. Nyutstedelse av egenkapital i sparebanker skjer gjennom utstedelse av egenkapitalbevis eller aksjer for aksjesparebankene, se omtale i punkt 5.5.

Som omtalt i punkt 3.4, har antall sparebanker vist en langsiktig nedadgående trend. Reduksjonen i antallet har hovedsakelig skjedd gjennom sammenslåinger. Av de 79 egenkapitalbevis- og grunnfondsbankene ved utgangen av 2023 som også var med i bankstatistikken (ORBOF) i 1987, hadde 31 av dem vært overtagende bank i en eller flere fusjoner, se tabell 4.4. Av de 48 bankene som ikke hadde deltatt i fusjoner med andre sparebanker, var 25 grunnfondsbanker. Det er flest egenkapitalbevisbanker som har vært overtagende bank i en fusjon, se tabell 4.4. Bare fire grunnfondsbanker har i denne perioden vært overtagende bank i en fusjon.

Banker som har vært overtagende bank i en eller flere fusjoner, er ofte større enn banker som ikke har fusjonert. Gjennomsnittlig forvaltningskapital for banker som har fusjonert tre eller flere ganger, var 173 mrd. kroner ved utgangen av 2023, mens gjennomsnittlig forvaltningskapital for banker som ikke har fusjonert, var 6,8 mrd. kroner, se tabell 4.4.

Banker som har utstedt egenkapitalbevis, er i gjennomsnitt større enn grunnfondsbankene. Gjennomsnittlig forvaltningskapital for egenkapitalbevisbankene ved utgangen av 2023 var 29,6 mrd. kroner, mens gjennomsnittlig forvaltningskapital for grunnfondsbankene var 6,2 mrd. kroner.

Tabell 4.4 viser at bankene som har utstedt egenkapitalbevis, gjennomgående har hatt sterkere årlig vekst i utlån til kunder enn grunnfondsbankene. Gjennomsnittlig årlig vekst i utlån i perioden 1987 til 2023 for egenkapitalbevisbankene var 10,1 pst. Tilsvarende utlånsvekst for grunnfondsbankene var 9,3 pst. Utlånsveksten for banker med egenkapitalbevis som ikke hadde fusjonert, var 10 pst., mens utlånsveksten for de tilsvarende grunnfondsbankene var 9,2 pst.

5 Markedet for egenkapitalbevis

5.1 Innledning

I arbeidet med nåværende regler for egenkapitalbevis ble det lagt vekt på at egenkapitalbevis markedsmessig stort sett skal kunne likestilles med aksjer, se nærmere omtale i kapittel 6.

De første egenkapitalbevisene (grunnfondsbevis) ble utstedt i 1988. Antall banker med utstedt egenkapitalbevis økte frem til 2019, og har siden det blitt redusert noe som følge av sammenslåinger av banker, se figur 5.1.

Forstørr bilde

Kilde: Norne Securities.

5.2 Markedsplasser og utstedere

Ved utgangen av juni 2024 var det 21 sparebanker med egenkapitalbevis notert på Euronext Oslo Børs («Oslo Børs»), mens ni banker hadde egenkapitalbevis notert på Euronext Growth. I tillegg hadde 24 banker utstedt egenkapitalbevis som ikke er notert på en markedsplass. Figur 5.2 viser fordelingen på markedsplasser, basert på bokført verdi av eierandelskapitalen i de ulike bankene ved utgangen av 2. kvartal 2024.

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

Markedsverdien av egenkapitalbevis notert på Oslo Børs var ved utgangen av juni 2024 på om lag 103 mrd. kroner, mens markedsverdien av egenkapitalbevis på Euronext Growth på samme tid var om lag 2,6 mrd. kroner. Markedsverdien av egenkapitalbevisene utstedt av SpareBank 1 SMN, SpareBank 1 Østlandet, Sparebanken Vest og SpareBank 1 Nord-Norge utgjør over halvparten av markedsverdien av egenkapitalbevis notert på Oslo Børs, se figur 5.3.

Forstørr bilde

¹ SpareBank1 Sørøst-Norge og SpareBank 1 SR-Bank fusjonerte med virkning fra 1. oktober 2024. Den sammenslåtte banken heter SpareBank1 Sør-Norge. Generalforsamlingene i Sparebanken Sør og Sparebanken Vest vedtok 2. oktober 2024 en plan for sammenslåing av de to bankene.

Kilde: LSEG Datastream.

5.3 Eiere

Skillet mellom noterte og unoterte egenkapitalbevis har betydning for investortilfanget. Mange sparebanker har profesjonelle investorer19 som ofte også er investert i flere sparebanker. Spesielt blant de mindre noterte sparebankene er også lokale investorer inne i flere banker. Sparebankstiftelser er i dag den største enkelteieren av egenkapitalbevis i flere sparebanker, men eierskapet er ofte kun konsentrert rundt banken den springer ut fra, se kapittel 12. Det er også tilfeller hvor sparebanker er eiere i hverandres egenkapitalbevis.

Selv om flere banker er tatt opp på markedsplasser de siste 10 årene, og det har vært betydelig aktivitet i egenkapitalbevismarkedet gjennom emisjoner og nedsalg fra stiftelser, er investoruniverset i utgangspunktet smalere enn for aksjer. Det knytter seg blant annet til at egenkapitalinstrumentet er særegent for sparebanker og ikke er en del av Oslo Børs’ brede aksjemarkedsindeks, men også at det ofte er mer begrenset likviditet i mindre og mellomstore foretak, som de fleste sparebanker kan kategoriseres som. Det er også investorer som avstår fra å investere i selskaper hvor representasjonsretten avviker fra eierskapet. Mange egenkapitalbevis har over en lengre periode gitt attraktiv direkteavkastning og derfor også tiltrukket seg investorer som vektlegger dette.

Figur 5.4 og 5.5 viser eierfordelingen av henholdsvis noterte aksjer og noterte egenkapitalbevis utstedt av banker og finansielle holdingsselskaper per fjerde kvartal 2012 og 2023. Finansielle holdingselskaper er inkludert ettersom DNB endret konsernstruktur i 2021.20 Størrelsen på DNB relativt til resten av det norske bankmarkedet medfører at tallene for noterte aksjer utstedt av banker og finansielle holdingselskaper domineres av DNB.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ved utgangen av 2023 var 33 pst. av kapitalen til banker og finansielle holdingselskaper notert som allmennaksjeselskap på Oslo Børs, eid av offentlig sektor, noe som må ses i sammenheng med det statlige eierskapet i DNB. Utenlandske investorer sto bak 39 pst. av eierskapet. Egenkapitalbevis utstedt av sparebanker er, som vist i figur 5.5, i mindre grad eid av utenlandske investorer eller statlig forvaltning. De er i hovedsak eid av ideelle organisasjoner, herunder sparebankstiftelser, private investorer og andre norske bedrifter.

Andelen av egenkapitalbevis eid av utenlandske investorer har økt siden 2012 fra om lag fem pst. til om lag 12 pst., se figur 5.6.21 Andelen har likevel ligget betydelig lavere enn for noterte aksjer, se figur 5.6.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

5.4 Kursutvikling og prising

Egenkapitalbevisindeksen (OSEEX) inkluderer alle egenkapitalbevisene som handles på Oslo Børs. Figur 5.7 viser utviklingen for indeksen OSEEX, indeksen OSEBX (de største og mest handlede aksjene på Oslo Børs) og DNB fra 2013. Kursutviklingen for indeksen OSEEX, har ligget høyere enn for hovedindeksen OSEBX, særlig etter 2020. Alle indeksene er totalavkastningsindekser, det vil si at utbytter antas reinvestert i indeksen.

Kilde: LSEG Datastream.

Figur 5.8 viser utviklingen i en tilsvarende totalavkastningsindeks for utvalgte banker. Det fremgår at en investering i de utvalgte egenkapitalbevisbankene har gitt samlet høyere avkastning enn investering i de utvalgte aksjebankene i perioden fra starten av 2013.22

Kilde: LSEG Datastream.

Gjennomgående god lønnsomhet og egenkapitalavkastning for de noterte egenkapitalbevisbankene har støttet opp om den gode totalavkastningen i perioden, se figur 5.9.

Forstørr bilde

Kilder: Norne Securities og Bloomberg.

Pris/Bok (P/B) gir et uttrykk for forholdet mellom markedsverdien av egenkapitalen og bokført verdi av egenkapitalen. Det påvirkes blant annet av forholdet mellom forventet regnskapsmessig avkastning og markedets avkastningskrav. Som figur 5.10 viser har forskjellen i P/B mellom DNB og egenkapitalbevisbankene som inngår i egenkapitalbevisindeksen, avtatt etter 2020 sammenlignet med perioden fra 2013. Det har i disse årene særlig vært en reprising av egenkapitalbevisbankene mot bokførte verdier.23

Forstørr bilde

Kilde: LSEG Datastream.

Det er store variasjoner mellom sparebankene. Enkelte sparebanker handles for tiden til en P/B som er høyere enn for DNB, mens andre omsettes under bokført verdi (P/B under 1), se figur 5.11.

Forstørr bilde

Kilder: Arctic Securities og FactSet.

5.5 Egenkapitalbevisemisjoner

Sparebankenes mulighet for å hente egenkapital i kapitalmarkedet har vært en sentral driver bak veksten i sparebanksektoren som helhet gjennom 2000-tallet, se kapittel 4. Det har i mange av disse årene blant annet vært høy aktivitet og en sterk oppgang i eiendomspriser flere steder i landet, noe som har lagt grunnlag for høy kredittvekst fra bankene. Mange banker har valgt å hente ny egenkapital for å ta del av markedsveksten lokalt og regionalt. Dette har blitt forsterket av at bankene i samme periode har faset inn nye kapitalkrav, og blant annet gjennom egenkapitalbevisemisjoner har man raskere kunnet tilfredsstille økte krav og forventninger til nye kapitalnivåer.

Det har vært om lag 100 egenkapitalbevisemisjoner blant sparebanker i perioden 2010 til 2023, som har resultert i om lag 13,6 mrd. kroner i ny egenkapital, se tabell 5.1.

5.6 Markedslikviditet

Relativt til omsetningen av aksjer i nordiske banker er omsetningen av egenkapitalbevis i pst. av utestående egenkapitalbevis lav, se figur 5.12. Det er likevel ikke en klar sammenheng mellom selskapsform og omsetning. Foretakets størrelse (herunder markedsverdi) og andelen av egenkapitalinstrumentet tilgjengelig for handel i annenhåndsmarkedet har trolig en vesentlig betydning. Generelt har store selskaper et større investortilfang enn små selskaper. Flere sparebanker og DNB har sparebankstiftelser som eiere (og DNB har i tillegg den norske stat med en eierandel på 34 pst.), noe som begrenser omsetningen da disse eierne har et formål om langsiktig eierskap.

Forstørr bilde

For SpareBank 1 SR-Bank er antall utestående aksjer ved utgangen av 2023 benyttet og således ikke justert for emisjonen på 8,5 mill. aksjer som ble gjennomført i oktober 2023. For SEB, Handelsbanken og Swedbank gjelder omsetning A-aksjeklassen.

Kilder: Arctic Securities og FactSet.

Likviditeten i noterte egenkapitalbevis er svært ulik. Tallene i figur 5.13 viser at mange egenkapitalbevis har svært begrenset omsetning, og for enkelte banker kan årlig omsetning svare til noen pst. av utestående volum. Volumene i enkeltperioder kan være påvirket av for eksempel nedsalg fra stiftelser, som for eksempel nedsalget fra Sparebankstiftelsen Sparebanken Sør mot slutten av 2023.

Forstørr bilde

Tallgrunnlaget er beregnet ved å multiplisere daglig volum med gjennomsnittlig kurs per dag.

Kilder: Arctic Securities og FactSet.

Figur 5.14 og 5.15 viser likviditeten for de noterte sparebankene med egenkapitalbevis basert på årlig og daglig omsetning av egenkapitalbevis opp mot totalt antall utestående per noterte bank, både i pst. og i kroner.

Forstørr bilde

Tallgrunnlaget er beregnet ved å multiplisere daglig volum med gjennomsnittlig kurs per dag.

Kilder: Arctic Securities og FactSet.

Som det fremgår av figur 5.15, har de største regionbankene en daglig omsetning rundt 5–15 mill. kroner per dag.

Forstørr bilde

Tallgrunnlaget er beregnet ved å multiplisere daglig volum med gjennomsnittlig kurs per dag.

Kilder: Arctic Securities og FactSet.

Lav likviditet i utstedte kapitalinstrumenter (aksjer og egenkapitalbevis) gjør isolert sett kapitalinnhentinger dyrere for utsteder. Generelt vil investorer legge til grunn en større rabatt ved rettede emisjoner i illikvide instrumenter fordi utsagnskraften til de siste prisingspunktene i markedet blir mer begrenset når markedet kun klarerer små volum. Tilsvarende trekker illikviditet i retning av både økt «rabatt» (og større teoretisk verdi av tegningsretter) og høyere garantiprovisjon ved fortrinnsrettsemisjoner. Den samlede rabatten i en emisjon er normalt også en funksjon av andelen nye investorer må tegne seg for eller garantere og prisingen av banken før emisjonen (blant annet sett i forhold til bankens egenkapitalavkastning og sammenlignbare banker).

6 Den historiske utviklingen, særlig med henblikk på sparebankenes kapitalstruktur

6.1 Innledning

De norske sparebankene ble opprettet med europeiske forbilder.24 I Tyskland ble den første sparebanken etablert i 1778, i Frankrike i 1790 og i England i 1804. Deretter fulgte de nordiske landene. Den første norske sparebanken, Christiania Sparebank, ble opprettet i 1822, og i løpet av de neste 75 årene ble det opprettet sparebanker i nær sagt enhver norsk kommune.

I likhet med sparebanker i andre land var norske sparebanker opprinnelig eierløse eller selveiende institusjoner. At bankene omtales som eierløse eller selveiende, reflekterer at bankenes opprinnelige egenkapital var gitt som gave fra stifterne, uten at stifterne fikk rett til utbytte, verdier ved avvikling eller stemmerett i bankens organer. Stifterne kunne være private, men etter hvert ble koblingen mot kommunene sterkere blant annet som følge av at mange sparebanker fikk sin egenkapital basert på nedlagte eller delvis realiserte kommunale kornmagasin.25

I Norge, som i andre land, hadde sparebankene et sosialt og humanitært formål. Sparebankene skulle gi det brede lag av befolkningen innenfor et avgrenset geografisk område et trygt plasseringssted for oppsparte midler. Enkelte sparebanker på kontinentet og i USA tok kun imot innskudd, men norske sparebanker var formet etter tyske sparebanker som også tilbød kreditt.

Utlånsvirksomhet ble mer fremtredende for norske sparebanker over tid, og mot midten av 1850-tallet vektla sparebankene «like mye å gi lån til lokalsamfunnets næringsliv som å sikre småfolks sparepenger».26 Sparebankene var lenge helt dominerende på innskudd, men de var ikke alene om å gi lån. Norges Bank, statsbanker, offentlige fond og forsikringsselskaper var større kredittgivere enn sparebanker og private aksjebanker, men sparebankenes og de private aksjebankenes andel av kreditten vokste raskt.

Norske sparebanker har vært regulert av offentlige myndigheter siden 1824. Formålet med reguleringen var å sikre innskyternes midler, og det ble etablert en autorisasjonsordning som ga privilegier til sparebanker som hadde vedtekter godkjent av Kongen. Med lov om sparebanker av 1887 kom det regler om sparebankenes organisasjon og virksomhet. En ny og strengere sparebanklov ble vedtatt i 1924. Denne loven hadde blant annet regler om sikringsfond. Sparebankloven av 1924 ble erstattet av lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker. Loven stilte nærmere krav til hvem som kunne stifte en sparebank, krav til bankens organer og rammer for virksomheten.

I sparebankenes tidlige fase var bankenes utlånsevne lav fordi innskuddene var relativt få og små. Bankens utlånsevne tiltok etter hvert som innskuddsmassen økte. Stifterne av banken hadde ikke rett til å få utbetalt overskudd, og overskudd ble lagt til bankens egenkapital. Over tid kunne tilbakeføring av overskudd til grunnfondet føre til formålsløs akkumulering av egenkapital. For å løse denne utfordringen, vedtok Christiania Sparebank i 1840 at den delen av bankens grunnfond som oversteg en femtendedel av innskuddene, skulle kunne anvendes til «beste for en eller flere offentlige innretninger i Christiania».27 Vedtektsendringene i Christiania Sparebank ble normdannende, og førte til at flere banker fikk vedtekter om utbetaling av gaver til ulike allmennyttige formål. Bestemmelsen ble også politikk, og i 1856 bestemte Finansdepartementet at en sparebank ikke kunne dele ut gaver hvis egenkapitalen, grunnfondet, utgjorde mindre enn 1/15 av bankens samlede forvaltningskapital, en restriksjon som senere ble hevet til 10 pst.28 Formålet med Finansdepartementets regulering var å skjerme overskudd fra å bli delt ut når utdelingen kunne svekke bankens soliditet og innskyternes trygghet.

Kilde: Finansdepartementet, Norsk bank- og pengevesen 1816–1892, utgitt 2022. Se tabell på s. 106 som er basert på tall fra Statistisk sentralbyrå.

Før andre verdenskrig skulle bankenes rentesetting bidra til markedsklarering, men etter krigen ble målsettingene for den økonomiske politikken endret. I april 1952 la Regjeringen frem en stortingsmelding med en målsetting om å hindre heving av rentenivået og sikre kredittallokering i samsvar med målsettingen for den økonomiske politikken.29 Bankenes rentesetting ble med dette en integrert del av det som ble kjent som penge- og kredittpolitikken. Utlånsrentene skulle være lave, selv om dette førte til at låntakere som var villige til å ta opp lån til gjeldende rente, ikke fikk lån. Et system med normrenter ble innført, men i 1966 ble direkte regulering av spare- og forretningsbankenes utlån innført.30 I praksis innebar systemet kredittrasjonering, og det vokste frem et «gråmarked» for kreditt utenfor bankene. Fremveksten av gråmarkedet gjorde at reguleringen av bankenes utlån gradvis ble mindre effektiv. Da direktereguleringen av spare- og forretningsbankenes utlån ble avviklet 1. januar 1984, tiltok bankens kreditt raskt. Primær- og tilleggsreservekravet for likvide eiendeler og plasseringsplikten i statsobligasjoner ble også fjernet i årene 1984–1987. Resultatet var at en oppdemmet kredittetterspørsel etter år med regulering, ble møtt med aktiv markedsføring av kredittilbud fra mange banker. Fra en utlånsvekst på rundt null i årene før 1980, økte sparebankenes reelle utlånsvekst til om lag 25 pst. i 1985. Utlånsveksten var omtrent som i forretningsbankene, og den ble liggende svært høyt i en femårs tid.31

Kilde: Se figur 6.1.

For å finansiere utlånsekspansjonen begynte forretningsbankene å konkurrere mer aktivt med sparebankene om innskudd. Samlet vokste imidlertid ikke innskuddene raskt nok til å finansiere utlånsveksten. Forretningsbankene løste dette ved å øke sine innlån i pengemarkedet, også fra utlandet. Sparebanker, som var opprettet for å forvalte innskyternes midler, tok også i økende grad opp lån i pengemarkedet.

Innføringen av minstekrav til sparebankenes egenkapital fra 1988, se punkt 6.6, bidro i liten grad til å dempe utlånsveksten fra sparebankene, eller styrke soliditeten. I et notat fra Norges Bank omtales dette slik:32

«Kravet skulle først gjelde fra 30.06.92, og inntil 30.06.94 kunne det oppfylles med en høyere andel ansvarlig lånekapital. Flere sparebanker benyttet seg av unntaksregelen. Tillatelsen til å oppta ansvarlig lånekapital førte til en sterk reduksjon i sparebankenes krav til ren egenkapital. Da bankproblemene forsterket seg fra 1988 og utover, viste det seg at det i praksis bare var den rene egenkapitalen som kunne anvendes til dekning av tap. Et høyere egenkapitalkrav kunne dessuten ha bidratt til å bremse den sterke utlånsekspansjonen rundt midten av 1980-tallet.»

Perioden endte i store utlånstap og underskudd.33 To sparebanker var blant de første som fikk alvorlige soliditetsproblemer. Krisen var ikke avgrenset til enkeltbanker, og en rekke banker hadde behov for ny egenkapital for å unngå avvikling. I banker som ikke var i akutt soliditetskrise, var utlånskapasiteten svekket på grunn av lav egenkapital.

Under bankkrisen var private investorers vilje og evne til å tilføre bankene ny egenkapital begrenset. For å forhindre sammenbrudd i det nasjonale systemet for kreditt, bidro derfor også staten med ny egenkapital. Bidragene ble gitt både som støtte gjennom Statens Banksikringsfond og på markedsvilkår gjennom Statens Bankinvesteringsfond. Bidragene førte til at staten endte opp som eier i de tre forretningsbankene Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank. Også sparebanker fikk behov for ny egenkapital. At staten og private aktører hadde vilje til å tilføre sparebankene egenkapital, henger sammen med regelverksutviklingen i årene forut for bankkrisen. Sparebankene hadde da fått adgang til å utstede grunnfondsbevis, senere omdøpt til egenkapitalbevis, se nærmere punkt 6.2 og 6.5.

6.2 Grunnfondsobligasjoner og grunnfondsbevis med representasjonsrett

Mellom Sparebanken Oslo og Akershus og Fellesbanken, som var en forretningsbank eid av sparebanker, ble det i 1984 inngått avtale om fusjon. Etter fusjonsavtalen skulle det dannes en ny sparebank, Sparebanken ABC. Fellesbankens aksjekapital skulle omgjøres til grunnfond i den nye sparebanken. De tidligere eierne av Fellesbanken, dvs. landets sparebanker, skulle få sine aksjer i den oppløste Fellesbanken ombyttet i grunnfondsobligasjoner i denne sparebanken.

Fusjonspartene var enige om at fusjonen ville vært mindre aktuell dersom eierne av grunnfondsobligasjoner i den nye sparebanken ikke fikk representasjonsrett i bankens forstanderskap. I Ot.prp. nr. 31 (1984–85) Lov om endring i lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker la Finansdepartementet frem et lovforslag som skulle legge til rette for fusjonen, og det ble senere foreslått og lovfestet i sparebankloven at Kongen kunne tillate at inntil en firedel av forstanderskapets medlemmer og varamedlemmer velges av sparebanker som eier grunnfondsobligasjoner.

I proposisjonen står det at

«Videre vil departementet vise til at de stemmeberettigede obligasjonseierne skal være sparebanker som er selveiende institusjoner med bredt sammensatte organer. Grunnfondet vil stå tilbake for sparebankens øvrige forpliktelser. Eierne av grunnfondsobligasjonene bærer risikoen på samme måte, som aksjeeiere i et aksjeselskap. I andre sparebanker vil ingen enkeltpersoner eller institusjoner bære risiko på denne måte da grunnfondene stort sett enten er tilbakebetalt eller ikke skal tilbakebetales (gaver) og utgjør etter dagens forhold meget beskjedne beløp. Den ansvarlige kapital i sparebankene består for det alt vesentlige av fond som er bygget opp over driften. Departementet ser det som rimelig at sparebanker som eier grunnfondsobligasjoner – og således bærer risikoen for sparebankens virksomhet – gis anledning til å påvirke driften ved i fellesskap å være sikret en viss representasjon i den nye sparebanks forstanderskap.»34

Lovendringen, som åpnet for at Sparebanken ABC kunne operere med representasjonsrett for grunnfondsobligasjonseiere, ble vedtatt i 1984. Banken innførte vedtektsfestede regler som innebar at grunnfondsobligasjoner i klasse A ga representasjonsrett i sparebankens forstanderskap og bare kunne eies av norske sparebanker. Omsetning av grunnfondsobligasjonene var betinget av samtykke fra bankens hovedstyre. Banken hadde samtidig grunnfondsobligasjoner i klasse B som var fritt omsettelige, men som ikke ga representasjonsrett. Eiere av B-obligasjoner ble gitt en fortrinnsrett til avkastning fremfor eiere av A-obligasjoner.

To år senere fremmet regjeringen i Ot.prp. nr. 73 (1986–87) Om lov om endringer i lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker m.m. (Grunnfondsbevis) forslag om endringer i sparebankloven som på generelt grunnlag åpnet for at sparebanker kunne utstede omsettelige grunnfondsbevis med representasjonsrett i forstanderskapet. Bakgrunnen for lovforslaget var et ønske om å åpne for at også sparebanker skulle kunne skaffe seg tilførsel av egenkapital gjennom markedet.35 Dette ble ansett for å «kunne ha positiv virkning for sparebankvesenet». Vilkårene som knyttes til grunnfondsbevisordningen, burde ifølge proposisjonen «utformes etter de samme hovedlinjer som gjelder for aksjer i forretningsbankene». I redegjørelsen for proposisjonens hovedinnhold heter det:

«De nye bestemmelsene skal gi sparebankene mulighet til å utvikle et marked i grunnfondsbevis. Grunnfondsbevis vil være permanente kapitalinnskudd i sparebanken og en del av risikokapitalen. Bakgrunnen for forslaget er at man i de senere år har sett at gjennomsnittlig egenkapitalprosent for sparebankene har sunket. Departementet går inn for en ordning med grunnfondsbevis for at sparebankene skal kunne utvikle grunnfondsbevis som en egenkapitalkilde.

Finansdepartementet har i Ot.prp. nr. 4 for 1986–87 fremmet forslag blant annet om lovfestet egenkapitalkrav for sparebanker, tilsvarende det som allerede gjelder for forretningsbanker. Det vil også lette oppfyllelsen av et slikt eventuelt egenkapitalkrav at sparebankene gis adgang til å utstede grunnfondsbevis.

Sparebanklovens § 1 foreslås endret slik at sparebankene gis rett til å utdele utbytte av virksomheten i form av forrentning av grunnfondsbevis. I lovens § 2 foreslås det gitt bestemmelser om at rente på grunnfondsbevis bare kan utdeles i henhold til den fastsatte balanse for siste regnskapsår. Utdelingen må være i samsvar med forsiktig og god forretningsskikk. I lovens § 32 fastsettes prinsippet om at overskudd av en sparebanks virksomhet etter fradrag av renter på grunnfondsbevis skal legges til sparebankenes fond.

Ordningen med grunnfondsbevis er frivillig for den enkelte sparebank. Vedtaket om at grunnfondsbevis skal utstedes treffes av forstanderskapet i vedkommende sparebank. Vedtaket vil kreve vedtektsendring. Eierne av grunnfondsbevis i en sparebank vil måtte bære en del av risikoen for bankens virksomhet. Departementet mener at grunnfondsbeviseierne bør gis anledning til å øve innflytelse på driften gjennom en begrenset representasjonsrett i sparebankenes forstanderskap. Representasjonsretten foreslås i sparebankloven § 8 satt til 1/8 av forstanderskapets medlemmer og varamedlemmer. Dette innebærer at andelene av innskytervalgte og representantskapsmedlemmer hver reduseres med 1/16. Det foreslås i lovutkastet ikke endringer i andelen av forstanderskapsmedlemmene som velges av de ansatte.

Skal grunnfondsbevis kunne tjene som et plasseringsalternativ til aksjer og andre verdipapirer, bør det også skattemessig legges opp til en betydelig likebehandling. Det foreslås på denne bakgrunn endringer i skattelovens § 37 c) (om sparekapital), § 37 d), § 42 ledd 5 a), § 43 annet ledd bokstav b, § 44 og § 45 åttende ledd. Departementet har videre funnet det hensiktsmessig å sikre skattemessig likebehandling med aksjer ved å foreslå en særlov om skattleggelse av eiere av grunnfondsbevis i sparebanker.»36

Et flertall på Stortinget gikk inn for at grunnfondsbeviseierne skulle få en firedel av forstanderskapets medlemmer og varamedlemmer, i tråd med innspill fra blant annet Sparebankforeningen. Stortinget sluttet seg for øvrig til departementets forslag. Lovendringene ble vedtatt ved lov av 12. juni 1987 nr. 40 om endring i lov av 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker m.m. (grunnfondsbevis). Endringen skjedde omtrent samtidig med innføringen av kapitalkrav for sparebanker, se punkt 6.6.37 Gjennom lovendringen ble det lagt til rette for at bankene kunne hente inn ekstern kapital for å oppfylle kapitalkravet. De to første sparebankene som utstedte grunnfondsbevis i markedet, var Sparebanken Møre og Eiker Sparebank.

6.3 Adgang til omdanning til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap

Gjensidige forsikringsforetak og kredittforeninger fikk gjennom endring av finansieringsvirksomhetsloven ved lov av 15. juni 1990 nr. 19 adgang til å omdanne seg til aksjeselskap.38 Spørsmålet om en sparebank skulle få adgang til å omdannes til aksjeselskap, var tidligere drøftet og vurdert av Stortinget flere ganger. Med henvisning til at det var åpnet for at sparebankene kunne hente inn kapital gjennom grunnfondsbevis, kom flertallet i Stortinget i 1990 til at det ikke var ønskelig eller nødvendig å åpne for at sparebankene kunne omdannes til aksjeselskap.39

I NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. — Utredning nr 4 fra Banklovkommisjonen punkt 10.4 gikk Banklovkommisjonen inn for en lovendring som ville gi sparebanker adgang til omdanning til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Banklovkommisjonen foreslo at omdanning skulle skje ved at aksjer i sparebanken (med unntak av de aksjer som tilsvarer grunnfondsbeviskapitalen) skulle eies av en stiftelse.

Høsten 2000 rettet Gjensidige NOR en henvendelse til Finansdepartementet hvor det ble bedt om at det ble lagt til rette for at Sparebanken NOR skulle kunne omdannes til allmennaksjeselskap. I Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) Om lov om endring av lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner mv. (omdanning av sparebanker til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap) fremmet Finansdepartementet forslag om endring av lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner mv. (omdanning av sparebanker til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap) som åpnet for at sparebanker kunne omdannes til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Departementet ga uttrykk for at dette blant annet ville legge til rette for at sparebankene kunne stå friere i valg av form for egenkapital som den enkelte bank fant hensiktsmessig å hente inn. Et hovedspørsmål i vurderingene bak forslaget gjaldt eierinnflytelse og «oppkjøpsvern»:

«Det foreligger grunnleggende forskjeller mellom en selveiende institusjon (som en sparebank er) og et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap (som en omdannet sparebank vil være). Det kan i dag ikke utøves eierinnflytelse i en sparebank (hvis en ser bort fra den begrensede innflytelse grunnfondsbeviseiere kan utøve) og institusjonen kan ikke kjøpes opp. Det grunnleggende prinsipp i et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap er imidlertid at aksjonærene skal kunne påvirke institusjonens virksomhet og drift gjennom den innflytelse stemmerett på generalforsamlingen gir, og aksjonærene kan i utgangspunktet fritt avhende sine aksjer til andre, f.eks. i en oppkjøpssituasjon. Omdannelse av en sparebank innebærer at en institusjon som ble etablert under «sparebankregimet» skifter identitet og blir et aksjeselskap eller et allmennaksjeselskap. Dette identitetsskiftet skiller et «omdannet» aksjeselskap/ allmennaksjeselskap – som forutsettes å bevare en sparebankorientert filosofi – fra andre finansinstitusjoner etablert som et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, og denne forskjellen kan etter departementets syn tilsi enkelte særregler for en omdannet sparebank. Et sentralt element i en slik filosofi bør være å bevare uavhengighet. Opprinnelig var sparebankene ment å inneha en annen samfunnsfunksjon enn forretningsbankene, og kapitalbidrag fra stiftere og grunnfondsbeviseiere ble gjort under forutsetning av at institusjonen skulle være underlagt sparebankloven og de særskilte begrensninger som følger av denne. Etter departementets syn er det derfor naturlig å videreføre enkelte elementer av sparebankregimet for omdannede sparebanker, slik at omdannede sparebanker reguleringsmessig kommer i en «mellomstilling» i forhold til sparebanker og alminnelige forretningsbanker. Som nevnt ovenfor, er nettopp den begrensede eierinnflytelsen og fraværet av oppkjøpsadgang et av de sentrale elementer i gjeldende sparebankregulering. Det synes på denne bakgrunn naturlig å videreføre enkelte særregler om eierinnflytelse og eierskifte også for omdannede sparebanker, selv om tilsvarende regler ikke skal gjelde for andre finansinstitusjoner som opprinnelig ble etablert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper. Motstykket til en slik særregulering vil være at et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som er en omdannet sparebank under visse forutsetninger fortsatt skal benytte ordet «spare» i sitt firmanavn […].

Et annet spørsmål er hvordan slike lovregler om eierinnflytelse i og oppkjøp av omdannede sparebanker bør utformes. I den anledning vises til at restriktive lovregler som skal motvirke oppkjøp vil kunne medføre at aksjer utstedt av en omdannet sparebank prises lavere enn aksjer utstedt av banker som ikke er underlagt tilsvarende begrensninger. Slike lovregler vil i så fall motvirke selve hovedformålet med å åpne for omdanning, nemlig å bedre sparebankers tilgang til egenkapital til konkurransedyktige vilkår. Det antas også at en for streng regulering av stiftelsens eierskap vil kunne medføre et press i løpet av relativt kort tid for nye lovendringer, dersom formålet med en omdanning – det å kunne benytte aksjemarkedet som en bedre kilde for innhenting av egenkapital – ikke oppnås i tilfredsstillende grad.»40

Departementet foreslo å stille krav om at stiftelsene skulle ha som vedtektsfestet formål å ha et stabilt og langsiktig eierskap i banken, og at salg av aksjer måtte ha tilslutning fra minst to tredeler av stiftelsens generalforsamling.

Stortinget sluttet seg i juni 2002 til departementets forslag til lovendring i finansieringsvirksomhetsloven som åpnet for at sparebanker kunne omdannes til aksjesparebanker.41

Gjensidige NOR Sparebank fikk i juli 2002 tillatelse fra Finansdepartementet til å omdanne seg til allmennaksjeselskap. Vel en fjerdedel av aksjekapitalen var eid av en nyopprettet finansstiftelse, Stiftelsen Gjensidige NOR Sparebank.42 Vilkår for tillatelsen var at det skulle fremgå av vedtektene til Stiftelsen Gjensidige NOR Sparebank at spørsmål som skulle behandles på Gjensidige NOR ASAs generalforsamling om salg eller annen avhendelse av aksjer i Gjensidige NOR Sparebank ASA, måtte vedtas i stiftelsens generalforsamling.43 Vedtaket i generalforsamlingen måtte være truffet med minst samme flertall som for vedtektsendring. Tilsvarende skulle gjelde for stiftelsens beslutninger i Gjensidige NOR ASAs generalforsamling om fusjon eller fisjon av banken, avhendelse av en vesentlig del av bankens virksomhet eller utstedelse av aksjer i banken til andre enn Gjensidige NOR ASA.

Gjensidige NOR ASA ble i 2003 fusjonert inn i DnB NOR.44 Bien Sparebank fikk tillatelse til omdanning til aksjesparebank i oktober 2007, mens SpareBank 1 SR-Bank fikk tillatelse til omdanning i 2011 etter nye regler som trådte i kraft i 2009. Se nærmere punkt 8.9.3.

6.4 Strukturendringer og modernisering av regelverket

Etter omdanningen av Gjensidige NOR i 2002 og fusjon mellom Sparebanken Sogn og Fjordane og Sparebanken Flora Bremanger i 2003, hvor en tradisjonell sparebank fusjonerte med en grunnfondsbevisbank, så Sparebankforeningen et behov for å vurdere hvilke konsekvenser tilsvarende eller lignende omstruktureringer ville få for sparebanksektoren. Sparebankforeningen ønsket samtidig å vurdere om sparebankenes ulike organisasjonsformer ga bankene tilstrekkelig fleksibilitet til å møte den markedsmessige utviklingen og forventede regulatoriske endringer på en aktiv og fremtidsrettet måte. Foreningen nedsatte i mai 2006 et bredt sammensatt utvalg (Rammevilkårutvalget) som fikk i oppdrag å utrede strukturspørsmål i sparebanknæringen.

I Ot.prp. nr. 11 (2006–2007) Om lov om endringer i finanslovgivningen mv. (forvalterregistrering av aksjer, obligasjoner med fortrinnsrett, mv.) kapittel 8 redegjorde Finansdepartementet for spørsmål knyttet til sparebankstrukturen. Departementet ga uttrykk for at det ville avvente sparebanknæringens egne vurderinger med hensyn til hvordan rammeverket burde utformes for å legge til rette for ønsket strukturutvikling for sparebankene.

Rammevilkårutvalget avga sin innstilling 15. desember 2006. Sparebankenes lokale tilhørighet og bidrag til lokalt samfunns- og næringsliv var et særlig hensyn bak utvalgets drøftelser og forslag. Rammevilkårutvalget tok utgangspunkt i de tre sparebankmodellene (tradisjonell sparebank, grunnfondsbevisbank og aksjesparebank) og undersøkte rammevilkårene under den enkelte modell. Utvalget la vekt på at det ble gitt fleksibilitet for bankene, slik at bankene ut fra egne prioriteringer og strategiske valg kunne velge løsninger som best ville tjene den enkelte banken, dens kunder og berørte lokalsamfunn.

Finanskomiteen behandlet Ot.prp. nr. 11 (2006–2007) i Innst. O. nr. 41 (2006–2007) Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringer i finanslovgivningen mv. (forvalterregistrering av aksjer, obligasjoner med fortrinnsrett, mv.) punkt 8.2, hvor det heter:

«Komiteen tar Regjeringens redegjørelse vedrørende spørsmål knyttet til sparebankstrukturen til orientering.

Komiteen viser til at sparebankloven gir sparebankene andre rammevilkår enn forretningsbanker. Dette lovverket har vært med på å sikre sparebankenes eksistens og at de har forblitt på norske hender, noe som har vært viktig for næringslivet i hele landet, nyskaping og velfungerende konkurranse i næringslivet som helhet.

Komiteen peker på at vi i Norge nå har tre sparebankmodeller (tradisjonell sparebank, grunnfondsbevissparebank og aksjesparebank). Eventuelle endringer i lovverket må innebære at ingen av modellene blir diskriminert.

Komiteen understreker viktigheten av at reglene som utformes tar sikte på å behandle aktørene i bankmarkedet likt, slik at ingen kommer i en svekket stilling i forhold til oppkjøp fra andre aktører, men gis mulighet til å opptre på lik linje.

Komiteen viser videre til at Rammevilkårutvalget, nedsatt av Sparebankforeningen, nå har avgitt sin innstilling. En samlet sparebanknæring ser behov for noe mer fleksibilitet i regelverket, slik at bankene kan tilpasse seg markedssituasjonen og konkurransen fra utenlandske aktører. Samtidig er næringen delt i synet på viktige prinsipielle spørsmål som blant annet berører de konsesjonssøknadene som departementet skal avgjøre. Komiteen mener det må gjøres en helhetsvurdering i de aktuelle sakene ut fra hva som tjener strukturen i det norske bankmarkedet på sikt.»

Finansdepartementet ba i brev 20. juni 2008 Banklovkommisjonen å behandle og vurdere de ulike forslagene i Rammevilkårutvalgets innstilling. Kommisjonen var allerede bedt om å vurdere om reglene for omdanning av sparebank til bank organisert som aksjeselskap i tilstrekkelig grad bidro til å sikre formålet og ønsket om å bevare sparebankenes egenart i det norske bankmarkedet. I mandatet fra Finansdepartementet ble det presisert at det skulle legges vekt på at nye regler for tilpasning av sparebankstrukturen skulle legge til rette for, og bidra til, videreføring av grunnfondsbank og grunnfondsbevisbank som hovedmodeller. I NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsforhold i sparebanksektoren mv. (Utredning nr. 22 fra Banklovkommisjonen) punkt 8.3.2 vises det til at

«Departementets hovedsynspunkt er at rammevilkårene for sparebanker bør gi sparebankene frihet til å foreta en samfunnsmessig ønsket strukturtilpasning, men det er samtidig en overordnet målsetning at sparebankenes egenart bør bevares, og at endring i sparebankstrukturen ikke bør gå på bekostning av sparebankvesenets positive sider. Departementets konkretiserte videreføring av dette synspunktet er at rammevilkårene bør legge til rette for videreføring av grunnfondskapitalbank og eierandelskapitalbank som hovedmodeller i sparebanksektoren.»

NOU 2009: 2 ble levert 9. januar 2009. I tråd med vurderingene fra Rammevilkårutvalget la Banklovkommisjonen vekt på at bankene skulle få betydelig fleksibilitet til selv å vurdere hensiktsmessige strukturelle tilpasninger.

Banklovkommisjonen la vekt på at regelverksendringene skulle legge til rette for strukturendringer som bevarer sparebanktradisjonen gjennom fortsatt lokal innflytelse over sparebankers virksomhet, og slik at den kapital som er opptjent over tid, og avkastningen av den, fortsatt skal komme det område hvor kapitalen er opptjent, til gode. Kommisjonen la også stor vekt på å se på forbedringer i regelverket for grunnfondsbevis slik at dette kapitalinstrumentet skulle være bedre egnet til innhenting av kapital i sparebanker. Det ble foreslått å endre betegnelsen på «grunnfondsbevis» til «egenkapitalbevis» for å tydeliggjøre at grunnfond og grunnfondsbevis var to ulike kapitalformer. Utredningen la vekt på at sparebankenes egenkapital har to eiere, sparebankenes fond og grunnfondsbeviseierne som i størst mulig grad skal likebehandles.45 Se punkt 6.5 med nærmere omtale av utviklingen i regelverket for grunnfondsbevis/egenkapitalbevis.

Banklovkommisjonens forslag innebar at både de tradisjonelle institusjonsformer uten ekstern egenkapital med eierbeføyelser, grunnfondsbevisbanker og aksjebanker skulle videreføres som tillatte organisasjonsformer, men slik at grunnfondsbank og grunnfondsbevisbank (egenkapitalbevisbank) skulle videreføres som hovedmodeller.

Finansdepartementet fulgte i Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) Om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og ­organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.) opp Banklovkommisjonens forslag. Departementet ga i proposisjonen punkt 3.2 uttrykk for:

«Departementets utgangspunkt er en uttalt målsetning om at egenarten [i] sparebanksektoren bør bevares, og at endring i sparebankstrukturen ikke skal gå på bekostning av sparebankvesenets positive sider. En viktig føring for rammevilkårene bør være å legge til rette for videreføring av grunnfondskapitalbank og eierandelskapitalbank som hovedmodeller i sparebanksektoren, samtidig som det generelt bør legges til rette for rammevilkår som gir finans- og forsikringsinstitusjoner mulighet til å foreta samfunnsmessig ønskede strukturtilpasninger.

Departementet er enig med Banklovkommisjonen [i] at sparebankenes egenart og sparebanksektorens nåværende rolle i finansmarkedet vanskelig lar seg videreføre over tid med mindre det store flertall av eksisterende sparebanker fortsatt beholder sin tradisjonelle organisasjonsform, eller etter behov tar form av grunnfondsbevisbank. Departementet vil understreke viktigheten av at sparebankene gis mulighet til å opprettholde sin rolle i finansmarkedet. Rammevilkårene til sparebankene bør etter departementets oppfatning gi de enkelte banker adgang til å styrke grunnlaget for, og utvikle sin virksomhet ved tiltak basert på tilførsel av ny kapital og/eller gjennom endrede strukturelle rammer.»

Departementet foreslo å endre betegnelsen «grunnfondsbevis» til «eierandelsbevis» og ikke bruke «egenkapitalbevis» som foreslått av Banklovkommisjonen.46 Finanskomitéen gikk imidlertid enstemmig inn for å bruke «egenkapitalbevis».47 Stortinget vedtok 19. juni 2009 regler om egenkapitalbevis som ble tatt inn i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2b.48

6.5 Nærmere om utviklingen av regelverket om grunnfondsbevis/egenkapitalbevis

6.5.1 Innledning

De någjeldende regler om sparebankers kapitalstruktur, herunder egenkapitalbevis, beskrives nærmere i kapittel 8. Her omtales utviklingen av regelverket om egenkapitalbevis fra introduksjonen frem til de någjeldende regler.

Da grunnfondsbevis ble introdusert i 1988, hadde bevisene mer karakter av å være en evigvarende obligasjon (med en rente som var overlatt til utsteders skjønn) enn en eierrettighet i banken.49

Etter 1988 har regelverket for grunnfondsbevis/egenkapitalbevis (eierandelskapital) blitt vesentlig endret. Eierne av grunnfondsbevis/egenkapitalbevis har fått økt innflytelse i bankens styrende organ, og reglene for rett til avkastning og plikt til dekning av tap er endret. Flere av fondene som er en del av dagens regelverk (utjevningsfond, overkursfond, kompensasjonsfond), er tatt inn i regelverket over tid, og det er etter hvert blitt tydeligere at grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen ses på som to «eiergrupper». Den mest markante endringen skjedde ved lov 19. juni 2009 nr. 46 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.), se punkt 6.4. Men også før dette hadde det blitt foretatt endringer i regelverket for å gjøre grunnfondsbevis mer attraktivt for investorer. Figur 6.3 viser sentrale endringer fra 1988 og frem til og med lovendringen i 2009, som fortsatt er gjeldende regelverk. Punkt 6.5.2 og 6.5.3 gir en nærmere beskrivelsene av endringene.

Forstørr bilde

GFB= grunnfondsbevis, GF = generalforsamling/forstanderskap

6.5.2 Sparebankenes opprinnelige egenkapital – grunnfond

Før introduksjon av grunnfondsbevis, besto sparebankenes egenkapital av grunnfondet som ble skutt inn ved etablering av banken og tilbakeholdt overskudd som senere ble tilført grunnfondet. Grunnfondet skulle dekke utgiftene ved driften av banken den første tiden og skulle ellers stå til dekning av mulige tap.50 Grunnfondet ble etablert ved innbetaling fra kommuner og privatpersoner, enten som gaver eller som tilskudd som på visse vilkår kunne kreves tilbakebetalt og eventuelt også forrentet.51

Etter sparebankloven av 1924 (lov av 4. juli 1924 om sparebanker) måtte en sparebank ha et grunnfond på minst fem tusen kroner. Med ny sparebanklov i 1961 (lov av 24. mai 1961 nr. 24) ble kravet til grunnfond økt til femti tusen kroner, men Kongen kunne samtykke til et lavere beløp. I 1970 ble kravet hevet ytterligere til 500 000 kroner, jf. lov 15. mai 1970 nr. 29 om endring i lov om sparebanker av 24. mai 1961. Etter sparebankloven av 1924 kunne grunnfondet forrentes med inntil 4 pst. dersom vedtektene åpnet for det.52 Ved sparebankloven av 1961 ble denne maksimale renten redusert til 3 pst.53 I 1977 ble begrensningen på maksimal rente fjernet.54 Innskyterne av grunnfond hadde ikke representasjonsrett i bankens styrende organer.

Etter sparebankloven § 30 skulle overskudd etter eventuelle utdelinger til allmennyttige formål og avsetning til gavereguleringsfond tillegges grunnfondet.

Gjennom en lovendring i 1977 ble det presisert at grunnfondet etter etablering kunne økes ved nytegning av grunnfondskapital. I forbindelse med arbeidet med nye regler om grunnfondsbevis, ble det vist til at denne ordningen likevel ikke var benyttet.55

I Ot.prp. nr. 31 (1984–85) vises det til at de fleste tilskudd til grunnfond i sparebanker som ikke var gaver, var tilbakebetalt, men at det i noen banker (25 stk) forekom tilskudd som ikke var gaver og heller ikke var tilbakebetalt. Det påpekes at den viktigste delen av sparebankenes ansvarlige kapital bestod av fond som var bygget opp ved avsetninger av det løpende driftsoverskudd.

6.5.3 Regelverket for grunnfondsbevis i 1988

Ved innføring av regler om grunnfondsbevis i sparebankloven og forskrift om grunnfondsbevis i 1988, ble utstedelse av grunnfondsbevis sett på som en måte å forhøye grunnfondet på.56 Sparebankene kunne benytte en andel av overskuddet til å betale en årlig rente på grunnfondsbevisene. I likhet med aksjeutbytte i et aksjeselskap skulle renten på grunnfondsbevisene knyttes til bankens resultat, og renten kunne etter sparebankloven § 2 ikke settes «høyere enn det som er forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må forutsettes å ville inntreffe». Etter sparebankloven § 32 skulle overskuddet etter betaling av rente på grunnfondsbevisene, legges til sparebankens fond, men slik at inntil 10 pst. kunne benyttes til gaver til allmennyttige formål.

Loven krevde at en firedel av forstanderskapets medlemmer og varamedlemmer skulle velges av eierne av grunnfondsbevis. Videre skulle minst en firedel velges av ansatte, mens innskytere og kommunens/fylkets representanter skulle ha like mange representanter hver.

I tilknytning til forslaget om å gi sparebanker adgang til å utstede grunnfondsbevis, understreket departementet at en slik utstedelse ikke ville frata sparebankene deres karakter som eierløse institusjoner. Det fremgår av Ot.prp. nr. 73 (1986–87) s. 5:

«Departementet vil peke på at en frivillig ordning med grunnfondsbevis med avkastning fastsatt på bakgrunn av sparebankenes årsoverskudd og med representasjonsrett for eierne av disse verdipapirer i bankens hovedforstanderskap, representerer en nydannelse i sparebanksammenheng. Nydannelsen vil innebære at likhetspunktene mellom forretningsbanker og sparebanker blir flere. Et viktig trekk ved ordningen er at det vil bringes inn investorer som skal skyte inn permanent egenkapital. Disse vil derigjennom være med på å bære den økonomiske risiko for den enkelte sparebanks drift. Det er en fordel når en skal utvikle et marked i slike grunnfondsbevis, at eierne av grunnfondsbevisene gis representasjonsrett i sparebankenes styrende organer. Det kan i denne forbindelse pekes på at sparebanker som velger å utstede grunnfondsbevis med tilknyttet stemme- og representasjonsrett vil beholde sin særlig karakter som selveiende institusjoner. Grunnfondsbeviseierne vil ikke på samme måte som aksjonærene i en forretningsbank være eiere av sparebanken. Dette viser seg f.eks. ved at i tilfelle avvikling av en sparebank eller ved en eventuell overdragelse av en sparebank til en forretningsbank, vil sparebankens netto aktiva fortsatt i henhold til sparebankloven § 47 gå til fremme av sparebankvirksomhet i vedkommende kommune.»

Ved innføring av reglene om grunnfondsbevis var det likefullt ingen særskilte bestemmelser om prioritetsrekkefølge eller eierrett til grunnfondsbeviskapitalen i tilfelle avvikling av sparebanken.57

6.5.4 Endringer mellom 1990 og 2000

I 1990 ble det vedtatt en ny grunnfondsbevisforskrift som erstattet forskriften fastsatt i 1988.58 Den nye forskriften åpnet for at sparebanker med grunnfondsbevis etter særskilt samtykke fra Finanstilsynet kunne avsette av årets overskudd til et utjevningsfond som kunne benyttes til å opprettholde utbytte til grunnfondsbeviseierne.59 Summen av de årlige avsetninger til utjevningsfondet og kontantutbytte til grunnfondsbeviseierne kunne ikke utgjøre større andel av årsoverskuddet enn grunnfondsbeviskapitalens andel av sparebankens totale ansvarlige kapital minus ansvarlig lånekapital. Utjevningsfondets størrelse var begrenset til tre års normal forrentning av sparebankenes grunnfondskapital.60

Sparebankforeningen foreslo i 1994 overfor Finansdepartementet ytterligere endringer i grunnfondsbevisforskriften for å styrke grunnfondsbevis som egenkapitalinstrument og gjøre disse mer attraktive for investorer. Finansdepartementet fulgte opp forslaget gjennom høringsnotat 9. februar 1995, og endringer i forskriften ble vedtatt i april samme år.61 I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at det var ønskelig å regulere uttrykkelig grunnfondsbeviseiernes eierrett ved en avvikling av banken. Endringen medførte innføring av overkursfond og regler om at grunnfondsbeviskapitalen, overkursfondet og utjevningsfondet skulle tilfalle grunnfondsbeviseierne ved en eventuell avvikling av banken forutsatt at alle kreditorer har fått fullt oppgjør. Det ble også tatt inn regler om at sparebankenes ansvarlige kapital skulle ha følgende prioritetsrekkefølge: 1) ansvarlig lånekapital, 2) grunnfondsbeviskapital, 3) overkursfond og 4) utjevningsfond, sparebankfondet (grunnfondet) og gavefond. Det fremgikk videre av forskriften at utjevningsfondet, sparebankfondet (grunnfondet) og gavefondet skulle nedskrives forholdsmessig ved en eventuell underskuddssituasjon eller ved avvikling av banken.

Reglene om avsetning til utjevningsfondet ble samtidig endret ved at den øvre grensen (tre års normal forrentning av grunnfondet) ble opphevet, og utjevningsfondet (men ikke overkursfondet) ble inkludert i beregningsgrunnlaget for hvor stor andel av overskuddet som kunne tilføres grunnfondsbeviskapitalen.

Gjennom regelverksendringer fem år senere, i 1999, ble også overkursfondet inkludert i beregningsgrunnlaget for hvor stor andel av overskuddet som kunne tilføres grunnfondsbeviskapitalen i form av utbytte eller avsetning til utjevningsfond.62

Finansdepartementet foreslo i høringsnotat 20. mai 1999 å endre prioritetsrekkefølgen slik at overkursfondet, utjevningsfondet, sparebankfondet (grunnfondet) og gavefondet ble gitt samme prioritet. Begrunnelsen for forslaget var at reglene om bedre prioritet for overkursfondet måtte ses som en kompensasjon for at dette tidligere ikke var inkludert i beregningen av hvor stor andel av overskuddet som kunne tilføres grunnfondsbeviskapitalen. Med endringen i ny forskrift (jf. omtale over), mente departementet at bedre prioritet for overkursfondet ikke var begrunnet. Finansdepartementets forslag møtte imidlertid motbør fra enkelte høringsinstanser og ble ikke gjennomført.

I samme høringsnotat ba departementet også om synspunkter på behovet for endringer i forskriften som følge av regnskapslovens nye bestemmelser om fond for vurderingsforskjeller. I forskriften som ble vedtatt, fremgikk det at fond for vurderingsforskjeller skulle anses som et ufordelt fond og holdes utenfor resultatet og ansvarlig kapital i beregningene av hvor stor andel av resultatet som kunne betales ut som utbytte til grunnfondsbeviseierne eller avsettes til et utjevningsfond.63

6.5.5 Endringer i perioden 2000 til 2009

I tillegg til forslag til regler for omdanning av sparebanker til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som omtalt i punkt 6.3, inneholdt Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) også en omtale av tiltak for å styrke grunnfondsbeviset. Bakgrunnen var særlig Sparebankforeningens uttrykte bekymring for at omdanningsadgangen ville svekke grunnfondsbevisets stilling. Departementet fulgte opp Sparebankforeningens forslag om å endre reglene for grunnfondsbeviseiernes representasjonsrett i forstanderskapet (generalforsamlingen), slik at grunnfondsbeviseierne skulle velge minst en femdel og ikke mer enn to femdeler av forstanderskapets medlemmer. Departementet foreslo også at sparebanker skulle få lov til å dele ut 25 pst. av overskuddet (etter fradrag av renter av eventuelle grunnfondsbevis) i gaver til allmennyttige formål. I lovforarbeidene ble endringen begrunnet med at «En slik økning vil kunne føre til at banker som ikke omdanner seg [til aksjebank] lettere kan tilpasse seg en ønsket kapitalstruktur».64 Et forslag om å oppheve begrensningen i hvor stor andel av resultatet som kunne tildeles eierandelskapitalen, ble ikke fulgt opp i proposisjonen, men departementet varslet at det ville vurdere spørsmålet nærmere. Det ble tatt inn regler i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2 om omdanning til aksjeselskap, herunder regler om at grunnfondskapital kunne gjøres om til aksjer i den omdannede banken og at aksjene gis til en sparebankstiftelse. Grunnfondsbeviseierne skulle tilføres en andel av det samlede antall aksjer som tilsvarer forholdet mellom deres andel av grunnfondsbeviskapitalen og egenkapitalen på omdanningstidspunktet.

Sparebankloven § 8 om representasjon og § 28 om adgang til å dele ut gaver ble endret i tråd med departementets forslag i juni 2002.65

Finansdepartementet ba 23. september 2002 Kredittilsynet (Finanstilsynet) om å vurdere Sparebankforeningens forslag til endring i reglene for tildeling av utbytte til grunnfondsbeviseierne. Finanstilsynet var negativ til dette forslaget. I brevet til departementet viste Finanstilsynet til at det allerede var en ulikebehandling mellom grunnfondsbeviskapitalen og den eierløse kapitalen ved at førstnevnte har lavere risiko og at det ikke var grunnlag for ytterligere begunstigelse av grunnfondsbeviskapitalen. Finansdepartementet sendte Finanstilsynets vurderinger på høring i desember 2002. Reglene for tildeling av utbytte til grunnfondsbeviskapitalen ble ikke endret bortsett fra at kravet om samtykke fra Finanstilsynet for å avsette til utjevningsfondet ble fjernet.66

Som følge av at flere av sparebankene utstedte fondsobligasjoner, ba Sparebankforeningen i 2005 om endringer i forskriften om grunnfondsbevis. Gjennom forskriftsendring i desember 2005 ble det presisert at fondsobligasjoner skulle likestilles med ansvarlig lånekapital i forskriften § 14 (om overskudd) og § 26 (om avsetning til utjevningsfondet). Det ble videre fastsatt nærmere regler om prioritetsrekkefølgen mellom fondsobligasjoner og grunnfondsbevis, herunder følgende bestemmelse i § 28 tredje ledd om nedskrivning:

«Fondsobligasjonene og grunnfondsbeviskapitalen nedskrives forholdsmessig hvis kjernekapitalen faller under 5 pst. eller kapitaldekningen faller under 8 pst., og grunnfondsbeviskapitalen skrives ned. Hvis fondsobligasjoner er skrevet ned, kan de skrives opp før grunnfondsbeviskapitalen betjenes. Hvis hele grunnfondsbeviskapitalen er tapt, skrives fondsobligasjoner ned med endelig virkning. Ved nedskrivning av fondsobligasjoner, skal renteberegningsgrunnlaget for obligasjonene justeres ned tilsvarende.»

Det ble samtidig vedtatt en forskriftsbestemmelse om at Finanstilsynet kunne fastsette nærmere regler om håndteringen av effekten av endringer i regnskapsreglene.

I mars 2007 ble det tatt inn en henvisning til allmennaksjelovens bestemmelser om fond for urealiserte gevinster. Det ble vedtatt at dette skulle behandles som et ufordelt fond i likhet med fond for vurderingsforskjeller.

I desember 2007 sendte Finansdepartementet ut et høringsnotat med forslag til tiltak mot utvanningseffekter i grunnfondsbevisforetak. Finansdepartementet foreslo i høringsnotatet tre tiltak for å løse spørsmålene tilknyttet den såkalte utvanningseffekten:

• ny utbyttebrøk som erstatter dagens grunnfondsbevisbrøk

• utvidet adgang til å gi gaver til allmennyttige formål

• adgang til opprettelse av reservefond

Departementet foreslo at eierbrøken skulle beregnes som virkelig verdi av grunnfondsbeviseiernes kapital (markedsverdien til grunnfondsbevisene) som andel av institusjonens virkelige verdi. Departementet foreslo samtidig at tap skulle fordeles forholdsmessig mellom eiergruppene. Forslaget ble ikke gjennomført, og oppfølging av problemstillingene ble i stedet overlatt til Banklovkommisjonen.67

6.5.6 Endringene som følge av NOU 2009: 2

Banklovkommisjonens forslag til lovendringer i NOU 2009: 2, som er omtalt i punkt 6.4, omfattet for det første utkast til et nytt regelverk om eierandelskapital «med sikte på å gjøre egenkapitalbevis til et kapitalinstrument som stort sett skal kunne markedsmessig sidestilles med aksjer.»68 For det annet ble det foreslått utkast til et nytt regelverk om sammenslåing og andre struktur- og foretaksendringer som gjelder sparebanker og andre institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form.69

Som nevnt i punkt 6.4, ble begrepet «grunnfondsbevis» ved lov 19. juni 2009 nr. 46 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.) erstattet av «egenkapitalbevis» for på en mer markant måte å skille mellom de ulike egenkapitalformene i sparebanker.70 Lovbestemmelser om egenkapitalbevis ble tatt inn i finansieringsvirksomhetsloven. Det ble også vedtatt en ny forskrift om egenkapitalbevis.71

Banklovkommisjonen pekte i NOU 2009: 2 på at sparebankenes egenkapital i en grunnfondsbank har to eiere, sparebankens fond og grunnfondsbeviseierne.72 Utvalget la vekt på å foreslå regler som i størst mulig grad skulle gi likebehandling av disse eierne.

En viktig motivasjon bak forslaget til endringer var bekymring rundt utvanning av eierandelskapitalen og for overkapitalisering. I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) punkt 6.7.1 heter det:

«En hovedutfordring knyttet til utvanningseffekten har vært å finne løsninger som balanserer interessene til den selveide kapitalen og grunnfondsbeviseierne, og som sikrer at sparebanksektorens egenart bevares, samt at institusjonens eiergrupper i størst mulig grad likebehandles.»

Reglene for deling av overskudd ble endret slik at overskuddet skulle fordeles etter eierbrøken (dvs. ikke lenger en regel om en øvre grense for hva som etter forstanderskapets skjønn kan tildeles som utbytte til eierandelskapitalen og overføres til utjevningsfondet) og med føring om at det ved beslutning om utdeling av utbytte og gaver skal legges vekt på at eierbrøken ikke skal endres. Begrensningen på hvor stor andel av resultatet som kunne utdeles som gaver, ble opphevet og det ble innført regler som åpnet for kundeutbytte. Det ble videre innført regler om at overkurs ved tegning av egenkapitalbevis (etter fradrag for kostnader i forbindelse med tegningen) skal fordeles mellom overkursfondet og kompensasjonsfondet.

Prioritetsrekkefølgen for dekning av underskudd ble i tråd med banklovkommisjonens forslag videreført. Banklovkommisjonen viste til at motstykket til eierandelskapitalens prioritet foran grunnfondskapitalen er at loven angir begrensninger på egenkapitalbeviseiernes innflytelse i banken.73

Reglene for representasjonsrett ble i all hovedsak videreført, men slik at det ble presisert at det kan fastsettes nærmere regler i sparebankenes vedtekter om at visse beslutninger krever tilslutning fra et flertall av egenkapitalbeviseierne.

Lovendringene i 2009 medførte også en vesentlig utvidelse av adgangen til å etablere sparebankstiftelser ved at loven åpnet for at sparebankene kunne konvertere grunnfond til egenkapitalbevis eid av en stiftelse.

6.5.7 Etter 2009 – ny finansforetakslov fra 2016

Hovedtrekkene i regelverket for sparebankenes kapitalformer som ble vedtatt i 2009, har vært uendret frem til i dag.74

Gjennom den någjeldende finansforetaksloven, som trådte i kraft i 2016, ble regelverksstrukturen endret. Sparebankloven, forretningsbankloven og finansieringsvirksomhetsloven ble opphevet og erstattet av regler i finansforetaksloven. Den nye loven medførte ingen materielle endringer i rammeverket for sparebankenes kapitalformer. Regler om grunnfond og eierandelskapital finnes i finansforetaksloven kapittel 7, 10 og 12, mens finansforetaksforskriften kapittel 10 gir utfyllende bestemmelser. Det vises til omtale i kapittel 8.

6.6 Nærmere om krav til egenkapital/ansvarlig kapital

6.6.1 Innledning

Muligheten for å utstede grunnfondsbevis ble som nevnt i punkt 6.1 innført omtrent samtidig som sparebankene ble underlagt kapitalkrav, og adgangen til å utstede grunnfondsbevis/egenkapitalbevis har vært avgjørende for mange sparebankers oppfyllelse av kapitalkravene.

Norske krav til kapital i banker har siden slutten av 1980-tallet vært inspirert av internasjonale regler. Baselkomiteen for banktilsyn (Baselkomiteen), med medlemmer fra sentralbanker og tilsynsmyndigheter fra en rekke land, har en sentral rolle i arbeidet med internasjonal regelverksutvikling for bankvirksomhet. Komiteen har ingen overnasjonal myndighet, men medlemslandene har forpliktet seg til å implementere Baselkomiteens anbefalinger. Baselkomiteens anbefalinger er også utgangspunktet for reglene i EU. Gjeldende norske regler er en gjennomføring av fullharmoniserte EU-regler.75

Utviklingen i kapitalkravene omtales nærmere i punkt 6.6.2 til 6.6.5.

6.6.2 Forretningsbankloven og sparebankloven

Etter forretningsbankloven av 1924 skulle egenkapitalen i en forretningsbank utgjøre minst 10 pst. av bankenes samlede forpliktelser. Kravet ble redusert til 8 pst. av forpliktelsene i 1961 og ytterligere til 6,5 pst. i 1972.76 Fra slutten av 1970-tallet aksepterte myndighetene at bankene tok opp ansvarlig lån i tillegg til egenkapital for å oppfylle kapitalkravet.

Sparebankloven inneholdt ikke tilsvarende krav til egenkapital. I NOU 1986: 5 Konkurransen på finansmarkedene ble det foreslått å innføre egenkapitalkrav også for sparebanker og andre grupper av finansinstitusjoner «i noen grad av konkurransehensyn, men også av soliditetshensyn».77 Det ble vist til at sparebanker burde ha samme kapitalkrav som forretningsbanker, siden det var liten eller ingen forskjell på de forretninger og sparebanker kunne påta seg.78 Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 41 (1986–87) Lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (Konkurransen på finansmarkedet) der regjeringen foreslo endringer i blant annet sparebankloven § 25 om krav til kapital, slik at kravene ble de samme som for forretningsbanker. Samtidig med vedtak av ny lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner, ble det gjennom lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner vedtatt endring i sparebankloven § 25.

6.6.3 Nye internasjonale standarder og EU-direktiv

Baselkomiteen vedtok i 1988 en felles internasjonal standard for krav til kapitaldekning i banker. Formålet med standarden var å legge til rette for styrket soliditet og stabilitet i det internasjonale banksystemet. Standarden skulle også skape like konkurransevilkår ved å legge til rette for harmoniserte nasjonale krav.79 Komiteen fastslo at den ansvarlige kapitalen skulle utgjøre minst 8 pst. av et nærmere definert beregningsgrunnlag, og den ansvarlige kapitalen ble delt inn i to hovedgrupper: Kjernekapital og tilleggskapital. Kjernekapitalen besto av aksjekapital samt regnskapsførte reserver. Tilleggskapitalen besto av skjulte reserver, reserver som følge av oppvurdering av eiendeler og fordringer, generelle avsetninger for tap på utlån (fremtidige ikke-identifiserte tap), hybride gjelds- og egenkapitalinstrumenter og ansvarlig lånekapital. Tellende ansvarlig lånekapital fikk ikke overstige et nivå tilsvarende 50 pst. av kjernekapitalen. Beregningsgrunnlaget skulle baseres på en risikovekting av eiendeler og slik at de ulike eiendelspostene ble plassert i kategorier med 0 til 100 pst. risikovekt.

Under arbeidet med anbefalingen samarbeidet Baselkomiteen tett med EU. EU gjennomførte regler tilsvarende Baselstandarden i direktiv 89/647/EØF80 og direktiv 89/299/EØF. Direktiv 89/647/EØF fastsatte samme krav til kapitaldekning som Baselstandarden, dvs. minimum 8 pst. kapitaldekning, og dette kravet måtte være tilfredsstilt innen 1. januar 1993. Direktiv 89/299/EØF anga i artikkel 2 hvilke elementer som kan inngå i ansvarlig kapital, herunder poster som inngår i innskutt og opptjent egenkapital etter regnskapsdirektivet 86/635/EØF.

Fordi EØS-avtalen ble inngått først i 1992, var Norge ikke forpliktet til å gjennomføre EU-direktivene, men norske myndigheter ønsket likevel å tilpasse norske regler til det som man internasjonalt var enig om. Forretningsbankloven § 21 og sparebankloven § 25 ble i 1990 endret slik at norske banker måtte ha minimum 8 pst. kapitaldekning.81 Lovbestemmelsene inneholdt hjemler til å gi nærmere regler i forskrift. Kapitaldekningskrav ble presisert i forskrift om minstekrav til kapitaldekning.82 Nærmere krav til ansvarlig kapital ble gitt i forskrift om beregning av ansvarlig kapital.83 Ansvarlig kapital besto av kjernekapital, tilleggskapital (herunder ansvarlig lån) og generelle tapsavsetninger. Grunnfondet, gavefondet og innbetalt grunnfondsbeviskapital ble vurdert som kjernekapital. Kredittilsynet kunne godkjenne at andre beskattede fond ble medregnet i kjernekapitalen.84

De nye bestemmelsene trådte i kraft 31. mars 1991. Av overgangsbestemmelser fulgte det at bankene innen 31. desember 1992 måtte oppfylle 8 prosentkravet og at kapitaldekningsprosenten ved årsskiftet 1991/92 måtte være økt med minst 30 pst. av differansen mellom bankenes kapitaldekningsprosent pr. 31. mars 1991 og 8 prosentkravet.

6.6.4 Endringer i Baselstandarden og EU-reglene

En ny Baselstandard ble vedtatt i 2004, og nye EU-direktiv om kredittinstitusjonenes virksomhet der kapitalkravene var basert på denne standarden, ble innført i 2006 (Direktiv 2006/48/EU og 2006/49/EU). Disse direktivene omtales som «CRD I». De nye reglene åpnet blant annet for å bruke den såkalte «IRB-metoden» (intern modell) i stedet for standardmetoden for å beregne kapitalkravet for kredittrisiko og introduserte samtidig kapitalkrav for operasjonell risiko. Som en oppfølging av dette, ble en ny forskrift om minstekrav til kapitaldekning85 og endring i forskrift om beregning av ansvarlig kapital86 vedtatt i desember 2006. Reglene var fortsatt basert på «minimumsharmonisering», det vil si at landene kunne ha strengere krav.

I påvente av mer omfattende endringer i regelverket etter finanskrisen, ble det i 2009 gjennomført endringer i direktivene. Direktiv 2009/111/EU inneholdt blant annet presiseringer i kravene til ansvarlig kapital (herunder kravene til hybridkapital) og utgjorde sammen med direktiv 2009/27/EU og 2009/83/EU den såkalte «CRD II-pakken».

Det ble i desember 2010 foretatt enkelte endringer i forskrift om beregning av ansvarlig kapital.87 Endringene besto blant annet i at det ble presisert i forskriften § 3 at kjernekapital kunne bestå av egenkapital (ren kjernekapital) og annen kjernekapital (hybridkapital). Hybridkapitalen var igjen delt inn i ulike kategorier og med begrensninger på hvor stor andel av kjernekapitalen disse kunne utgjøre hver for seg og samlet. Finansdepartementet hadde i 2002 åpnet for at hybridkapital (fondsobligasjoner) etter særskilt godkjenning fra Finanstilsynet kunne inngå som annen kjernekapital slik at disse kunne utgjøre inntil 15 pst. av ren kjernekapital.88 Forskriftsendringen i 2010 medførte at hybridkapital kunne utgjøre en større andel av kjernekapitalen enn etter tidligere norsk praksis, men samtidig at kvalitetskravene til slike instrumenter økte. Det ble samtidig vedtatt at de særskilte reglene for fondsobligasjoner i egenkapitalbevisforskriften, se punkt 6.5, skulle oppheves og slik at reglene for nedskrivning skulle følge de samme reglene som for øvrige banker.

I vurderingen av egenkapitalbevis som ren kjernekapital skrev Finanstilsynet i høringsnotat 19. mars 2010:89

«Medregningen av andre instrumenter enn ordinær aksjekapital som ren kjernekapital, og som utstedes av institusjoner som ikke er organisert som aksjeselskap, vil for våre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak gjelde egenkapitalbevis og medlemsinnskudd i kredittforeninger. Med de unntaksbestemmelser som det foreløpig er lagt opp til i høringsforslaget til retningslinjer fra CEBS om artikkel 57 (a) i kapitaldekningsdirektivet, vil bestemmelsene kunne tolkes slik at egenkapitalbevis og medlemsinnskudd kan omfattes. Forslaget fra CEBS til retningslinjer er imidlertid forskjellig fra høringsforslaget fra Basel, og presiseringen av at instrumentene må kunne anses fullt ut å ha samme kvalitet som ordinære aksjer med hensyn evnen til å dekke tap, kan vurderes ikke å være oppfylt etter de tidligere reglene for grunnfondsbevis siden grunnfondsbevis i liten grad har generert fond i form av tilbakeholdt overskudd som dekker det første tapet. Etter de nye reglene om egenkapitalbevis vil institusjonene måtte tilbakeholde en større del av overskuddet også for egenkapitalbeviseierne, og egenkapitalbeviskapitalen blir da mer sammenlignbar med aksjekapital ved at eierne av kapitalen vil kunne være med å dekke det første tapet gjennom fondsopplegg. […]»

Eierandelskapital, overkursfond og utjevningsfond ble således fortsatt ansett som egenkapitalposter som kunne inngå i ren kjernekapital.

Også Finansdepartementet hadde tidligere påpekt at kravene som EUs regelverk stiller til ren kjernekapital ville kunne nødvendiggjøre endringer i de norske reglene om eierandelskapital. I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.) s. 44–45 uttalte departementet:

«Etter dagens regelverk har fondsobligasjoner og ansvarlige lån bedre prioritet enn innskutt egenkapital, herunder eierandelskapital i sparebank som har utstedt eierandelsbevis. Hvis sparebankens kjernekapitaldekning faller under 5 pst., eller sparebankens kapitaldekning faller under 8 pst., skal fondsobligasjon skrives ned for å dekke resultatført underskudd i årsregnskapet under løpende drift som ikke kan dekkes av opptjent egenkapital, med samme prioritet (pro rata) som nedskriving av innskutt eierandelskapital i bank som har utstedt eierandelsbevis. Det vises også til at Europaparlamentet og EUs ministerråd nå har til behandling et forslag til endring av kapitaldekningsdirektivene (2006/48/ec og 2006/49/ec) som inneholder nærmere krav til definisjon av såkalt «ren» kjernekapital («core tier 1 – capital»). Etter forslaget til nye regler må kapital som skal kunne inngå i ren kjernekapital regnes som egenkapital etter nasjonal lovgivning og dekke tap ved løpende drift og avvikling på linje («pari passu») med innskutt egenkapital. Dette vil kunne stille strengere krav til eierandelsbevisets stilling i forhold til prioritetsrekkefølgen for å dekke underskudd under løpende drift og ved avvikling.»

Gjennom direktiv 2010/76/EU (CRD III) ble 2006-direktivene ytterligere endret, først og fremst reglene om godtgjørelse og kapitalkrav for markedsrisiko.

En ny og vesentlig revidert Baselstandard ble vedtatt i 2011. Standarden ble fulgt opp i EU i 2013 med et nytt direktiv (2013/36/EU, CRD IV) og en forordning (forordning (EU) 575/2013, CRR). Forordningen gir utførlige regler for beregning av kravet til kapital og regler for kapital som kan dekke kravet, og innebærer at det som tidligere var et regelverk basert på minimumsharmonisering, er erstattet av et fullharmonisert regelverk med nasjonale valg på enkelte områder.90

I EU hadde det noen år tidligere, som en del av reformene etter finanskrisen, blitt vedtatt å etablere et nytt felleseuropeisk tilsynsrammeverk (EFSF) med tre nye tilsynsbyråer (Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA), Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA) og Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA).91 Tilsynsbyråene skal ha en overvåkende og koordinerende rolle mellom ulike lands tilsynsmyndigheter og er på enkelte områder gitt myndighet til å fatte bindende vedtak både for nasjonale tilsynsmyndigheter og enkeltinstitusjoner.92 Byråene skal på denne måten bidra til en felles praktisering av regelverket for alle aktørene i det europeiske finansmarkedet.

Norge er forpliktet til å gjennomføre reglene i norsk rett når de er tatt inn i EØS-avtalen. Norske myndigheter erkjente at det ville ta noe tid å innlemme rettsaktene i EØS-avtalen, og i påvente av dette ble det vedtatt enkelte endringer i finansieringsvirksomhetsloven93 og i forskrift om beregning av ansvarlig kapital.94 Samtidig ble det vedtatt en ny forskrift, den såkalte CRR/CRD IV-forskriften som blant annet erstattet kapitalkravsforskriften fra 2006.95 Endringene medførte at norsk rett i stor grad speilet CRD IV og CRR, dog slik at tilsynsbyråene ikke hadde myndighet vis a vis norske aktører (heller ikke gjennom EFTA-pilaren) og slik at det var enkelte deler av regelverket der det var bevisste avvik fra EU-regelverket.96 Norske myndigheter besluttet samtidig å innføre krav til kapitalbuffere som innebar en opptrapping av kapitalkravene i årene etter 2013.97

Finanstilsynet la ved innføring av de nye reglene som skulle speile CRR, til grunn at eierandelskapital (egenkapitalbevis) fortsatt kunne medregnes som ren kjernekapital, men pekte på at det kunne være behov for en mindre endring i reglene om fondsemisjon for å gjøre instrumentene mer tapsabsorberende.98 De nye reglene medførte for øvrig en innstramming i reglene for fondsobligasjoner slik at det åpnet for bare én kategori fondsobligasjoner, og det ble stilt strengere krav til fondsobligasjoner enn i tidligere regelverk. Det ble videre foretatt en endring i forskriften som åpnet for at preferanseaksjer på nærmere angitte vilkår kunne medregnes som ren kjernekapital.

Stortinget besluttet i juni 2016 å ta forordningene om tilsynsbyråene inn i norsk rett og overføre myndighet til å utøve beføyelser med direkte virkning for Norge til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen.99 CRD IV og CRR ble tatt inn i EØS-avtalen i 2019, og CRR med utfyllende forordninger ble tatt inn i CRR/CRD IV-forskriften 19. desember 2019.100

Det er etter 2013 foretatt flere endringer både i direktivet, forordningen og de utfyllende forordningene samt vedtatt nye utfyllende forordninger. I 2019 vedtok EU endringer i CRD gjennom direktiv 2019/878 (CRD V) og i CRR gjennom forordning 2019/876 (CRR2). Endringene ble gjennomført i norsk rett ved lov 18. juni 2021 nr. 100 om endringer i finansforetaksloven mv. (kapitalkravs- og krisehåndteringsregler for finansforetak mv.) med virkning fra 1. juni 2022 gjennom endringer i finansforetaksloven og endringer i CRR/CRD IV-forskriften.101 I juni 2024 ble det foretatt ytterligere tilpasninger i regelverket, blant annet knyttet til direktivbestemmelsene om «pilar 2» (tilsynsmyndighetenes fastsettelse av foretaksspesifikke kapitalkrav utover minstekravene), og forskriftens navn ble endret til «CRR/CRD-forskriften».102 Endringene medførte ikke endringer i kravene til kapital som kan inngå i ren kjernekapital, men gjennom CRR2 ble EBAs rolle når det gjelder å vurdere og godkjenne kapitalinstrumenter styrket og utvidet til også å omfatte instrumenter utstedt før vedtagelsen av CRR. Se nærmere kapittel 11 og 14.

En ny vesentlig revidert Baselstandard (Basel III) ble vedtatt i 2017 med ambisjon om innføring fra 2022.103 Som følge av pandemien ble tidsplanen endret til 2023. EU vedtok i mai 2024 å gjennomføre Baselstandarden i EU-regelverket ved endringer gjennom direktiv 2924/1619 (CRD VI) og forordning 2024/1623 (CRR3).

Endringene i CRR (CRR3) innebærer vesentlige endringer i beregningen av kapitalkravet, herunder en mer risikosensitiv standardmetode og begrensninger på bruk av interne risikomodeller. Samtidig innføres det et nytt «kapitalkravsgulv» som setter en nedre grense (målt mot standardmetoden) for kapitalkrav ved bruk av interne modeller. De nye reglene forventes å tre i kraft i 2025. Forslag til gjennomføring i norsk rett ble sendt på høring den 5. juni 2024 med høringsfrist 4. september 2024.104 Reglene antas ikke å påvirke kravene til ren kjernekapital som egenkapitalbevis skal vurderes opp mot.

6.6.5 Supplerende krav til ansvarlig kapital og nedskrivbar gjeld (MREL) fra 2019

EU vedtok etter finanskrisen også nye regler om krisehåndtering. EUs krisehåndteringsdirektiv 2014/59/EU (Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD)) trådte i kraft i EU i januar 2016. Direktivet ble gjennomført i norsk rett i finansforetaksloven kapittel 20 med virkning fra 1. januar 2019.

Krisehåndteringsdirektivet legger til rette for at banker mv. kan krisehåndteres eller avvikles uten å true den finansielle stabiliteten. Viktige hensyn er at kritiske funksjoner kan videreføres, og at tap bæres av eiere og kreditorer, mens innskudd, klientmidler og offentlige midler beskyttes.

Et sentralt element i krisehåndteringsdirektivet er såkalt intern oppkapitalisering som krisetiltak hvor kapitalinstrumenter og gjeld nedskrives og/eller konverteres til egenkapital («bail-in»). Det stilles krav til at foretakene har et minimumsnivå på ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (MREL) hvor nivået skal fastsettes samtidig med krisetiltaksplan som Finanstilsynet som skal utarbeide for det angjeldende foretaket. Per 1. september 2024 er det 12 norske banker som har fått fastsatt et særskilt krav til MREL, herunder 10 sparebanker. Finanstilsynet varslet 21. august 2024 at flere mellomstore banker vil få krav til MREL i 2025.

7 Om sparebankenes organer

7.1 Lovbestemmelser om selskapsform, styring mv.

Finansforetaksloven kapittel 7 og 8 inneholder regler om selskapsform og krav til generalforsamling og styre i finansforetak, herunder sparebanker.

Banker skal stiftes og organiseres som allmennaksjeselskap eller som sparebank, jf. finansforetaksloven § 7-1 første ledd.

Når ikke annet følger av bestemmelse gitt i eller i medhold av finansforetaksloven, gjelder bestemmelsene i allmennaksjeloven for sparebank organisert som allmennaksjeselskap, jf. finansforetaksloven § 7-4 første ledd.

Er det fastsatt i finansforetaksloven eller i bestemmelse i medhold av finansforetaksloven, gjelder bestemmelser i aksjelovgivningen tilsvarende for sparebanker som ikke er organisert som allmennaksjeselskap, jf. finansforetaksloven § 7-4 annet ledd. Ved motstrid mellom allmennaksjeloven og finansforetaksloven, går finansforetaksloven foran.105

7.2 Sparebankenes organer

7.2.1 Sparebankloven av 1961

Spørsmålet om sammensetningen av sparebankers styrende organer har blitt diskutert flere ganger, både før og etter sparebankloven av 1961.

Etter sparebankloven av 1961 skulle sparebankene ha et forstanderskap, en kontrollkomité og et styre. Forstanderskapet var sparebankenes øverste organ, og skulle se til at sparebanken virket etter sitt formål i samsvar med lov, vedtekter og forstanderskapets vedtak. Ved sparebankenes opprinnelse var hovedregelen at den som ga bidrag av en viss størrelse til sparebankenes grunnfond, ble medlem av forstanderskapet. Etter hvert ble det åpnet for at også de som hadde innskudd av en viss størrelse, kunne velges inn i forstanderskapet. Etter sparebankloven av 1961 skulle kommunestyret velge minst en firedel av medlemmene. Vedtektene kunne således åpne for at innskyterne valgte inntil ¾ av medlemmene. Innskyternes rolle i forstanderskapet var basert på et syn om at de som har stilt til disposisjon sparekapitalen som bankene forvalter, bør gis anledning til å påvirke de styrende organer.106

Kommunenes rolle i forstanderskapet ble diskutert flere ganger, se Ot.prp. nr. 55 (1968–69) Om endringer i lov om sparebanker av 24. mai 1961 og Ot.prp. nr. 36 (1976–77) Lov om endringer i lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker. I 1977 ble det gjennom lovendring åpnet for at en femdel av forstanderskapets medlemmer og varamedlemmer skulle velges av og blant de ansatte.107 Samtidig ble det vedtatt å utvide representasjonen fra det offentlige slik at innskyterne og representanter fra kommunen skulle ha like mange representanter hver. Begrunnelsen for økt kommunal innflytelse, var sparebankenes betydning for den enkelte kommune, og et ønske om at sparebankenes øverste organ skulle ha en bred sammensetning av personer med særlige forutsetninger for å se bankens virksomhet som et ledd i den alminnelige utvikling av lokalsamfunnet.

7.2.2 Representasjonsrett etter innføring av grunnfondsbevis i 1988

Ved innføring av adgangen til å utstede grunnfondsbevis i 1988 ble det i sparebankloven § 8 annet ledd lovfestet at en firedel av forstanderskapet skulle velges blant eiere av grunnfondsbevis. Som nevnt i punkt 6.2 og 6.5.3 ble det ansett som en fordel at investorer, som skulle skyte inn kapital og være med på å bære den økonomiske risikoen ved den enkelte sparebanks drift, ble gitt representasjonsrett i sparebankenes styrende organer.

Den nye bestemmelsen om representasjonsrett bygget på et forslag fra Sparebankforeningen.

Departementet mente at ettersom representasjonsrett for grunnfondsbeviseiere var «en helt ny ordning», burde representasjonsretten settes til 1/8, ikke ¼ slik Sparebankforeningen hadde foreslått.108 Finanskomiteens flertall gikk imidlertid inn for «at alle de fire grupperinger, nemlig innskytere, de folkevalgte, de ansatte og grunnfondsbeviseierne, får ¼ representasjon hver».109

I NOU 1998: 14 Finansforetak mv. foreslo Banklovkommisjonen en oppmykning i regelverket for sammensetningen i forstanderskapet i sparebanker. Forslaget gikk ut på at sammensetning og valg av forstanderskapet skulle skje etter nærmere bestemmelser i vedtektene, men slik at «minst tre firedeler av medlemmene skal være personer som ikke er ansatt i foretaket» og slik at «det skal legges vekt på at de valgte medlemmer til sammen avspeiler finansforetakets kundestruktur og andre interessegrupper samt samfunnsfunksjon».110 Banklovkommisjonen foreslo samtidig å gi grunnfondsbeviseierne noe mer innflytelse slik at forskjellen mellom grunnfondsbeviseiernes innflytelse og eierne i en aksjebank ble mindre.

I 2002 ble forslaget om endret representasjon for grunnfondsbeviseierne fulgt opp gjennom endringer i finansieringsvirksomhetsloven.111 Etter lovendringen skulle minst en femdel og ikke mer enn to femdeler av forstanderskapets medlemmer og varamedlemmer velges av eiere av grunnfondsbevis, jf. omtale i punkt 6.5.5.

Banklovkommisjonens øvrige forslag ble fulgt opp ved lov 10. desember 2004 nr. 81 om endringer i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) og enkelte andre lover (gjennomføring av EØS-regler om anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder m.m. (med virkning fra 1. januar 2005).112 Lovendringen medførte også at det tidligere lovkravet om at en andel av medlemmene skulle velges fra kommunestyret eller fylkestinget i den kommunen eller det fylket der banken driver sin virksomhet, ble fjernet. I etterkant av lovendringen var det en stund fortsatt en oppfatning om at det måtte være minst ett offentlig valgt medlem i representantskapet, og flere stiftelser valgte å videreføre vedtektsbestemmelser om dette.113

Endringene ved lov 19. juni 2009 nr. 46 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.), som er omtalt i punkt 6.5.6, medførte ingen endringer i grunnfondsbeviseiernes (egenkapitalbeviseiernes) representasjonsrett. I forarbeidene ble for øvrig det at eierandelskapitalen har begrenset eierinnflytelse brukt av Banklovkommisjonen som et argument for ikke å tilrå «å forlate prinsippet om at vedtektsfestet eierandelskapital har bedre prioritet ved dekning av underskudd enn grunnfondskapitalen».114

Kontrollkomiteen skulle som organ for forstanderskapet føre tilsyn med sparebankens virksomhet. Etter sparebankloven skulle kontrollkomiteen «gå gjennom styrets protokoll, nummererte brev og revisjonsberetning, prøve sikkerheten for de forskjellige utlån», samt se etter at forvaltningen av sparebankens midler var i samsvar med nærmere angitte bestemmelser i sparebankloven. Kravet om å ha kontrollkomité ble opphevet ved innføringen av finansforetaksloven i 2016.115

Sparebankloven stilte krav om at sparebanker hadde et styre på minst fire medlemmer. Frem til endring av finansieringsvirksomhetsloven i 2005, kunne daglig leder være medlem av styret.

7.2.3 Gjeldende regler: Generalforsamling

Finansforetak, herunder sparebanker, skal ha en generalforsamling, jf. finansforetaksloven § 8-1 første ledd. Generalforsamlingen er finansforetakets øverste myndighet

For generalforsamlingen i sparebanker som er organisert som allmennaksjeselskap, gjelder reglene om generalforsamling i allmennaksjeloven kapittel 5. Alle aksjonærer har møterett på generalforsamlingen, og som hovedregel gir hver aksje én stemme. Hovedregelen er at vedtak på generalforsamlingen treffes med alminnelig flertall, men vedtektsendringer og vedtak i visse, nærmere angitte saker krever kvalifisert flertall eller enstemmighet blant samtlige aksjonærer, jf. allmennaksjeloven § 5-18, § 5-19 og § 5-20.

For sparebanker som ikke er organisert som allmennaksjeselskap, kan det i vedtektene fastsettes et annet navn enn generalforsamling, jf. finansforetaksloven § 8-1 tredje ledd. Bakgrunnen for dette er at den tidligere sparebankloven benyttet betegnelsen forstanderskap på sparebankens øverste organ.116 En del sparebanker benytter betegnelsen representantskap istedenfor generalforsamling.

I sparebanker som ikke er organisert som allmennaksjeselskap, skal medlemmene av generalforsamlingen velges etter nærmere bestemmelser i vedtektene, jf. finansforetaksloven § 8-2 første ledd. Loven oppstiller bare visse generelle retningslinjer for hva vedtektene kan bestemme. Minst tre firedeler av medlemmene skal være personer som ikke er ansatt i foretaket. Det følger av loven at det skal legges vekt på at de valgte medlemmene samlet avspeiler bankens kundestruktur og andre interessegrupper samt samfunnsfunksjon, med mindre slike interesser ivaretas av annet overordnet foretaksorgan. Bakgrunnen for den fleksible regelen er at sparebanker har ulik størrelse, samfunnsfunksjon og kommunal/regional tilknytning, og den enkelte sparebank bør derfor kunne vedtektsregulere sammensetningen av generalforsamlingen og valgordningen for medlemmer ut fra bankens tilhørighet og virksomhetsområde.117

Dersom sparebanken har utstedt egenkapitalbevis, skal vedtektene inneholde bestemmelser som gir eierne av egenkapitalbevis rett til enten selv eller ved valgte representanter å utøve minst en femdel og ikke mer enn to femdeler av stemmene i generalforsamlingen, jf. finansforetaksloven § 10-11 første ledd. Dette gjelder uavhengig av hvilken eierbrøk sparebanken har. Figur 7.1 viser forholdet mellom eierbrøk og innflytelse, målt ved representasjon av stemmene i generalforsamlingen, i sparebanker med eierandelskapital. I enkelte banker er innflytelsen høyere enn det eierbrøken tilsier, i andre banker er innflytelsen lavere.

Forstørr bilde

Kilde: Sparebankenes vedtekter (september 2024).

Alle banker som har utstedt egenkapitalbevis, har vedtektsbestemmelser som sier at egenkapitalbeviseierne skal velge representanter som møter på generalforsamlingen (altså indirekte representasjon). Vedtektene skal angi hvor mange representanter egenkapitalbeviseierne skal velge. Hvert egenkapitalbevis gir én stemme i egenkapitalbeviseiernes valgmøte. Dersom eierne av egenkapitalbevis utgjør mer enn den vedtektsfastsatte prosentandelen av det antallet stemmer som er til stede i generalforsamlingen, skal stemmetyngden for det enkelte egenkapitalbevis nedsettes forholdsmessig, jf. finansforetaksloven § 10-11 annet ledd. Det kan fastsettes i vedtektene at enkelte vedtak (erverv av egne egenkapitalbevis, forhøyelse av eierandelskapitalen, omdanning, sammenslåing) må ha tilslutning fra minst to tredeler av de stemmer som avgis av eller av medlemmer valgt av egenkapitalbeviseierne.

Finansforetaksforskriften § 8-1 inneholder ytterligere bestemmelser om sammensetningen av generalforsamlingen. I sparebanker som ikke har utstedt egenkapitalbevis, skal minst halvparten av medlemmene og varamedlemmene i generalforsamlingen velges av og blant innskyterne i banken, jf. finansforetaksforskriften § 8-1 første ledd. I sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, skal minst en firedel av medlemmene og varamedlemmene i generalforsamlingen velges av og blant innskyterne i banken.

Innskytere som har og i de siste seks måneder har hatt et innskudd i banken på minst 2 500 kroner, er valgbare til generalforsamlingen og har stemmerett, jf. finansforetaksforskriften § 8-1 annet ledd. Forskriften stiller ikke nærmere krav til innskyternes lokale tilhørighet. Enkelte banker har imidlertid vedtektsbestemmelser som angir hvilke områder innskytervalgte representanter skal velges fra, eventuelt også slik at banken gjennomfører innskytervalget slik at ulike «valgkretser» velger sin representant.

Finansforetaksforskriften inneholder også nærmere krav til ansatterepresentasjon. Det følger av finansforetaksforskriften § 8-1 tredje ledd at en firedel av medlemmene og varamedlemmene til generalforsamlingen velges av og blant de ansatte i banken. Er antall medlemmer av generalforsamlingen ikke delelig med fire, skal minst en firedel av medlemmene og av varamedlemmene velges av de ansatte. Dette må dog ikke føre til at mer enn en firedel av de ansatte i banken blir medlemmer av generalforsamlingen.

Generalforsamlingens medlemmer og varamedlemmer velges for fire år, jf. finansforetaksforskriften § 8-2 annet ledd. Av de medlemmene som er valgt ved første valg, går minst en firedel ut etter loddtrekning ved hvert av de tre neste valg og deretter ved påfølgende valg utgår de som har gjort tjeneste lengst.

Figur 7.2 viser sammensetningen av generalforsamlingen i sparebanker med eierandelskapital. Bankenes generalforsamlinger varierer i størrelse fra 8 til 48 medlemmer.118

Forstørr bilde

Kilde: Sparebankenes vedtekter (september 2024).

For det tilfellet at noen av representantene for de ulike gruppene ikke møter, endres innflytelsen for de ulike gruppene på generalforsamlingen, dog slik at egenkapitalbeviseierne aldri kan stemme for mer enn 40 pst., jf. finansforetaksloven § 10-11 annet ledd.

Figur 7.3 viser sammensetningen av generalforsamlingen i sparebanker med kun grunnfond. Bankenes generalforsamlinger varierer i størrelse fra 12 til 24 medlemmer.

Forstørr bilde

Kilde: Sparebankenes vedtekter (september 2024).

7.2.4 Gjeldende regler: Styret

Finansforetak, herunder sparebanker, skal ha et styre, jf. finansforetaksloven § 8-4 første ledd.

Finansforetaksloven § 8-4 til § 8-9 regulerer styrets sammensetning, oppgaver og plikter, samt forholdet til aksjelovgivningen. Etter finansforetaksloven § 8-4 første ledd skal styret være allsidig sammensatt og ha minst fem medlemmer. Kravet til at styret skal være allsidig sammensatt, har sammenheng med finansforetaksloven § 3-5 første ledd, som blant annet stiller krav om nødvendige kvalifikasjoner og yrkeserfaring for styremedlemmer. Det er det samlede styret som må oppfylle disse kravene, og forskjellig typer kompetanse vil være relevant for styret sett under ett.

Finansforetakslovens regler i er i stor grad basert på i allmennaksjeloven § 6-1 til § 6-29, og reglene skal forstås på samme måte.119 Finansforetaksloven har imidlertid mer utfyllende regler om styrets ansvar og plikter enn aksjelovgivningen. Det er også gitt noen særregler for finansforetak som ikke er organisert etter aksjelovgivningen. I det vesentlige bestemmer disse særreglene at allmennaksjeloven kommer til anvendelse, jf. finansforetaksloven § 8-4 femte ledd, § 8-7 annet ledd og § 8-8.

For sparebanker organisert som allmennaksjeselskap, gjelder allmennaksjelovens bestemmelser om styrets sammensetning og oppgaver med mindre annet er særskilt bestemt i, eller i medhold av finansforetaksloven, jf. finansforetaksloven § 8-7 første ledd, jf. § 7-4 første ledd. Finansforetaksloven § 8-4 første og annet ledd og § 8-5 angir særskilte krav til sammensetning og valg av styre. Disse reglene går foran allmennaksjeloven § 6-1 og § 6-3. Minstekravet til antall styremedlemmer er dermed fem styremedlemmer. Videre angir finansforetaksloven § 8-4 tredje og fjerde ledd særskilte regler om ansattes rett til å velge styremedlemmer. Disse reglene går foran reglene om ansattes rett til å velge styremedlemmer i aksjeloven/allmennaksjeloven § 6-4 og § 6-5. Bestemmelsene i aksjeloven § 6-6 til § 6-11 og allmennaksjeloven § 6-6 til § 6-11 b om blant annet styremedlemmenes tjenestetid, varamedlemmer og observatører, godtgjørelse, bosted og kjønnssammensetning gjelder fullt ut. Finansforetaksloven § 8-6 har mer utfyllende regler om styrets ansvar og plikter enn aksjelovgivningen, og bestemmelsen supplerer derfor aksjelovgivningens regler på dette området.120

Finansforetaksloven inneholder nærmere regler om ansatterepresentasjon i styret. I foretak med minst 15 ansatte kan et flertall av de ansatte kreve at ett styremedlem og én observatør med varamedlemmer velges av og blant de ansatte, jf. finansforetaksloven § 8-4 tredje ledd. «Terskelen» for når de ansatte i et finansforetak har krav på styrerepresentasjon er lavere enn etter aksjeloven/allmennaksjeloven § 6-4, hvor ansattes rett til styrerepresentasjon inntrer ved mer enn 30 ansatte. Forarbeidene angir ingen begrunnelse for avviket fra aksjelovgivningen. Ved mer enn 50 ansatte i finansforetaket kan et flertall av de ansatte kreve at inntil en tredel og minst to av styrets medlemmer med varamedlemmer velges av og blant de ansatte, jf. finansforetaksloven § 8-4 fjerde ledd. Ansattes rett til representasjon er da tilsvarende som i aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper. I motsetning til allmennaksjeloven § 6-4 inneholder finansforetaksloven ingen regel om at de ansattes representasjon øker i foretak med mer enn 200 ansatte og som ikke har foretaksforsamling (bedriftsforsamling).121

Forskrift 23. desember 1977 nr. 9386 om de ansattes rett til representasjon i sparebankenes og forretningsbankenes styrende organer gir regler om valg av ansatterepresentanter til styrende organer i sparebanker og forretningsbanker. Forskriften er fastsatt med hjemmel i tidligere forretningsbanklov og sparebanklov, men gjelder inntil videre, jf. overgangsbestemmelsen i finansforetaksloven § 23-2 annet ledd. Finanstilsynet utarbeidet i 2021 et høringsnotat med forslag om å oppheve forskriften og la forskrift 24. august 2017 nr. 1277 om de ansattes rett til representasjon i aksjeselskapers og allmennaksjeselskapers styre og bedriftsforsamling mv.(representasjonsforskriften) få anvendelse for finansforetak.122

8 Sparebankenes kapitalstruktur

8.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget gjøre rede for «gjeldende regulering av og struktur på sparebankenes ansvarlige kapital, herunder hvordan kapitalstrukturen skiller seg fra andre banker».

Sparebankene finansierer utlånsvirksomheten med innskudd, låneopptak i obligasjonsmarkedet og pengemarkedet samt egenkapital. Utlånsvirksomhet er beheftet med risiko, og bankene må løpende foreta avsetning for forventede tap i porteføljen. Det kan oppstå uventede tap på utlån eller tap knyttet til driften av banken. Bankene må ha ansvarlig kapital for å kunne møte slike tap. Ansvarlig kapital består av egenkapital, fondsobligasjoner og ansvarlig lån. Dette kapittelet omhandler i hovedsak sparebankenes egenkapital (grunnfondskapital, eierandelskapital og annen egenkapital).

Utvalgets gjennomgang har avdekket at loven er upresis og inkonsistent i begrepsbruken. Det vises til nærmere omtale i punkt 10.3. I dette kapitlet benyttes følgende definisjoner:

Grunnfondskapital omfatter grunnfond, gavefond, og kompensasjonsfond.

Grunnfond123består av eventuelt gjenværende opprinnelig innskutt grunnfond og tilbakeholdt overskudd tilordnet grunnfondet.

Gavefond består av midler avsatt til gaver som ikke er delt ut.

Kompensasjonsfond består av grunnfondskapitalens andel av overkurs i banker med eierandelskapital.124

Eierandelskapital omfatter vedtektsfestet eierandelskapital, overkursfond og utjevningsfond.

Vedtektsfestet eierandelskapital tilsvarer antall utstedte egenkapitalbevis multiplisert med pålydende på egenkapitalbevisene.

Overkursfond består av eierandelskapitalens andel av overkurs ved emisjon av egenkapitalbevis.

Utjevningsfond består av tilbakeholdt overskudd tilordnet eierandelskapitalen.

Egenkapitalbevis er utstedte instrumenter som er knyttet til eierandelskapitalen.

Eierbrøk er prosentandelen eierandelskapitalen utgjør av summen av eierandelskapital og grunnfondskapital.

8.2 Ulike sparebankmodeller

Ved utgangen av 2023 var det 85 sparebanker med ulikt eierskap og ulik kapitalstruktur. Som omtalt i boks 3.2 er det i 2024 gjennomført og varslet flere sammenslåinger som innebærer at antallet sparebanker reduseres.

På bakgrunn av sparebankens oppbygging av egenkapital, eierstruktur og selskapsform kan kategorien sparebank i dag deles inn i fire hovedgrupper (antall banker per 31. desember 2023 i parentes):

1. Fullt ut selveide sparebanker der egenkapitalen består av grunnfondskapital (30).

2. Delvis selveide sparebanker der egenkapitalen består av grunnfondskapital og eierandelskapital (34). Eierandelskapitalens andel av samlet egenkapital varierer. Utstedte egenkapitalbevis eies av ulike investorer.

3. Delvis selveide sparebanker der egenkapitalen består av grunnfondskapital og eierandelskapital med egenkapitalbevis, og der én eller flere sparebankstiftelser eier deler av egenkapitalbevisene (19). Omfanget av eierandelskapital og stiftelsenes eierskap varierer.

4. Aksjesparebanker som er resultatet av en omdanning og der én eller flere stiftelser eier deler av aksjekapitalen (2).

Se figur 8.1 for en grafisk fremstilling av de fire hovedgruppene sparebankene kan deles inn i. Finansforetakslovens kapittel 10 inneholder nærmere regler om egenkapital i finansforetak.

Forstørr bilde

Særregler for eierandelskapital finnes i finansforetaksloven kapittel 10 II og finansforetaksloven § 10-2. Sparebankene er opprinnelig etablert med et grunnfond, men gjeldende regelverk åpner for at sparebankene kan endre kapitalstrukturen ved å (1) utstede egenkapitalbevis (eierandelskapital), 2) konvertere grunnfond til eierandelskapital med egenkapitalbevis, (3) omdanne banken til en aksjesparebank. Regelverket åpner også for ulike modeller for sammenslåing av banker. Det vises til nærmere omtale i punkt 8.8.

I praksis brukes også begrepet «samfunnskapitalen» om grunnfondskapitalen. Utvalget bruker imidlertid samme terminologi som finansforetaksloven, det vil si «grunnfondskapitalen».

8.3 Grunnfondskapital

8.3.1 Innledning

Grunnfondskapitalen består i utgangspunktet av grunnfond og gavefond. I banker med eierandelskapital kan grunnfondskapitalen også omfatte et kompensasjonsfond. Det vises til definisjonene innledningsvis og punkt 8.3.2 til 8.3.4. Det vises videre til punkt 8.4.2.2 om adgangen til å konvertere grunnfondskapital til eierandelskapital.

8.3.2 Grunnfond

En sparebanks grunnfond var opprinnelig de midlene (egenkapitalen) som banken startet virksomheten med. Grunnfondet ble etablert ved innbetaling fra kommuner og privatpersoner, enten som gaver eller som tilskudd som på visse vilkår kunne kreves tilbakebetalt og eventuelt også forrentet, se punkt 6.5.2.

Overskudd etter eventuelle utdelinger til allmennyttige formål og avsetning til gavefond er over tid tillagt grunnfondet, jf. også sparebankloven av 1961 (opphevet) § 30.125

Grunnfondskapitalens andel av overskuddet som ikke utdeles som gaver eller kundeutbytte, tilordnes grunnfondskapitalen, jf. finansforetaksloven § 10-7 og § 10-17. Loven åpner for at tilbakeholdt overskudd kan føres til et gavefond for senere utdeling av gaver. Gjenværende tilbakeholdt overskudd føres som en økning av grunnfondet.126

Dagens grunnfond kan således bestå av både innskutt og opptjent egenkapital. I de fleste banker er det opprinnelige innskuddet gitt avkall på eller tilbakebetalt og av beskjeden størrelse.127 Ved sammenslåinger kan det komme ny innskutt grunnfondskapital inn i banken gjennom tingsinnskudd.

For det tilfellet det skal etableres nye sparebanker, inneholder finansforetaksloven kapittel 7 regler om rettslige forutsetninger for etablering («stiftelse»), herunder regler om tegning og innbetaling av tilskudd til bankens grunnfond. Allmennaksjeloven § 2-4 til § 2-7 og § 2-10 til § 2-17 gjelder tilsvarende for stiftelse av banken og tegning og innbetaling av tilskudd til bankens grunnfond. Stiftelsesdokumentet skal angi det eller de beløp hver av stifterne påtar seg å betale inn til bankens grunnfond eller annen egenkapital. Bankens grunnfondskapital og annen egenkapital (samlet startkapital) skal utgjøre et beløp i norske kroner som minst svarer til 5 mill. euro, jf. finansforetaksloven § 3-4. Kapitalen skal innbetales i penger, jf. finansforetaksloven § 10-3.

Vedtektene skal angi størrelsen på foretakets grunnfond, og i tilfelle de regler om tilbakebetaling og avkastning av tilskudd til grunnfondet som skal gjelde, jf. finansforetaksloven § 7-8 første ledd bokstav d.

Innskytere av grunnfond har ingen rett til innflytelse i sparebankenes organer, se kapittel 7.

Loven åpner for at sparebankens grunnfond kan forhøyes med nye tilskudd, jf. finansforetaksloven § 7-12.

Utvalget har i punkt 10.4.4 påpekt enkelte uklarheter rundt reglene om grunnfondet.

8.3.3 Gavefond

Sparebanken kan overføre en andel av overskuddsmidlene til et gavefond, jf. finansforetaksloven § 10-17 fjerde ledd. Gavefondet kan anvendes til senere utbetaling av gaver, for eksempel i år der overskuddet i seg selv ikke gir rom for utbetaling av gaver.128 Loven inneholder ikke nærmere regler om anvendelsen av gavefondet. Midlene i gavefondet er en del av bankens grunnfondskapital inntil gavene er besluttet utbetalt.

8.3.4 Kompensasjonsfond

For sparebanker med eierandelskapital, se punkt 8.4, inneholder finansforetaksloven § 10-14 regler om overkurs ved tegning av egenkapitalbevis som skal fordeles mellom overkursfondet (tilhørende eierandelskapitalen) og kompensasjonsfond (tilhørende grunnfondskapitalen).129 Finansforetaksloven § 7-12 annet ledd viser til at bestemmelsen gjelder tilsvarende ved forhøyelse av grunnfondet. Reglene skal forhindre at det oppstår utvanningsvirkninger som medfører endring av eierbrøken til skade for grunnfondskapitalen eller for eierandelskapitalen.130

Den del av overkursen som skal tilføres overkursfondet, beregnes ut fra forholdet mellom bokført eierandelskapital etter nytegningen og summen av bokført grunnfondskapital og eierandelskapital etter nytegningen, med mindre annet er fastsatt i vedtaket om utstedelse av nye egenkapitalbevis. Resten av overkursen tilføres kompensasjonsfondet.

Finansforetaksforskriften § 10-1 gir nærmere regler om fordeling av overkurs. Ved nytegning av egenkapitalbevis i institusjoner som har utstedt egenkapitalbevis fra før, skal positiv differanse mellom bokført verdi per egenkapitalbevis og pålydende verdi overføres til overkursfondet. Positiv differanse mellom tegningskurs og bokført verdi per egenkapitalbevis skal fordeles mellom overkursfondet og kompensasjonsfondet etter forholdet mellom bokført eierandelskapital etter nytegningen og bokført grunnfondskapital. Ved beregningen av eierbrøken skal overkursfondet legges til eierandelskapitalen og kompensasjonsfondet skal legges til grunnfondskapitalen. Se punkt 8.4.3 om overkurs og punkt 10.11 om problemstillinger knyttet til regelverket for håndtering av overkurs.

Finansforetaksloven § 10-14 har nærmere regler om anvendelsen av kompensasjonsfondet og overkursfondet. Bestemmelsen likner tidligere bestemmelser om overkurs i aksjeloven/allmennaksjeloven § 3-2, som ble opphevet i 2013.

8.4 Eierandelskapital

8.4.1 Innledning

Historisk er sparebanker etablert som rene grunnfondsbanker, se kapittel 6 og punkt 8.3. I dag har imidlertid om lag 2/3 av sparebankene etablert eierandelskapital som egenkapital i tillegg til grunnfondskapital. Eierandelskapitalen kan etableres ved utstedelse av egenkapitalbevis eller konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital, og den kan forhøyes ved nytegning eller ved fondsemisjon gjennom overføring av midler som kan utdeles som utbytte til eierandelskapitalen eller midler i overkursfondet, jf. finansforetaksloven § 10-22 første ledd.

Vedtak om å utstede egenkapitalbevis treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring, jf. finansforetaksloven § 10-10 første ledd. Flertallskravet innebærer at vedtak må ha tilslutning fra minst to tredeler av de avgitte stemmene hvis ikke vedtektene stiller strengere krav, jf. finansforetaksloven § 8-3 tredje ledd.131

Vedtektene kan bestemme at generalforsamlingens vedtak om forhøyelse av eierandelskapitalen ved utstedelse av nye egenkapitalbevis må ha tilslutning fra minst to tredeler av de stemmer som avgis av eierne av egenkapitalbevis, eller av medlemmer valgt av eierne av egenkapitalbevis, jf. finansforetaksloven § 10-22 annet ledd.

Finanstilsynet må godkjenne utstedelse av egenkapitalbevis, jf. finansforetaksloven § 10-9 første ledd sml. § 10-4 tredje ledd.

8.4.2 Vedtektsfestet eierandelskapital

8.4.2.1 Etablering og forhøyelse av eierandelskapitalen ved nytegning

Eierandelskapitalen skal som hovedregel innbetales i penger, jf. finansforetaksloven § 10-3. For egenkapitalbevis som utstedes ved sammenslåing mv., kan innskudd helt eller delvis mottas på annen måte (tingsinnskudd).

Ved utvikling av regelverket for eierandelskapital, se punkt 6.6, er det lagt vekt på at egenkapitalbevis skal være et instrument som i hovedsak skal kunne sidestilles med aksjer. Allmennaksjeloven § 10-7 til § 10-13 og § 10-18 og § 10-19 om tegning, tildeling, innbetaling og melding til Foretaksregisteret gjelder tilsvarende ved utstedelsen av egenkapitalbevis, jf. finansforetaksloven § 10-12. Banken må sørge for at det uten opphold opprettes et register over egenkapitalbeviseierne i en verdipapirsentral, jf. finansforetaksloven § 10-12 annet ledd.

Ved forhøyelse av eierandelskapitalen ved nytegning har eierne av egenkapitalbevis fortrinnsrett til å tegne de nye egenkapitalbevisene i samme forhold som de fra før eier egenkapitalbevis utstedt av sparebanken, jf. finansforetaksloven § 10-10 tredje ledd. Generalforsamlingen kan med flertall som for vedtektsendring beslutte å fravike det som er bestemt om egenkapitalbeviseiernes fortrinnsrett.

8.4.2.2 Forhøyelse av eierandelskapitalen ved konvertering av grunnfond

Som nevnt kan eierandelskapitalen etableres i forbindelse med konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital, jf. finansforetaksloven § 10-9 tredje ledd. Forutsetningen er at grunnfondskapitalen etter konverteringen fortsatt oppfyller det lovfastsatte minstekrav som følger av finansforetaksloven § 3-4. Dette innebærer at sparebanken må ha gjenværende grunnfondskapital tilsvarende minst et beløp i norske kroner som tilsvarer 5 mill. euro. Konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital med tilhørende utstedte egenkapitalbevis vedtas av generalforsamlingen med samme flertall som for vedtak om å utstede egenkapitalbevis ved nytegning, jf. finansforetaksloven § 10-10 første ledd.

Dersom grunnfondskapital konverteres til eierandelskapital (egenkapitalbevis), skal egenkapitalbevisene overføres vederlagsfritt til en finansstiftelse (sparebankstiftelse) med mindre egenkapitalbevis blir tegnet eller avhendet mot vederlag i forbindelse med sammenslåing eller deling av finansforetak, jf. finansforetaksloven § 10-9 tredje ledd.

Stiftelsen som skal motta egenkapitalbevis, må etableres av finansforetaket. Reglene i finansforetaksloven kapittel 6 om eierforhold i finansforetak (krav til tillatelse for erverv av kvalifisert eierandel) gjelder ikke ved overføring av egenkapitalbevis som overtas av en finansstiftelse, jf. finansforetaksloven § 10-9 tredje ledd.

8.4.3 Overkursfond

Egenkapitalbevis kan tegnes til kurs som avviker fra pålydende på egenkapitalbevisene. Som omtalt i punkt 8.3.4, skal overkurs ved tegning av egenkapitalbevis etter fradrag for kostnader i forbindelse med tegningen fordeles mellom overkursfondet (tilordnet eierandelskapitalen) og kompensasjonsfondet (tilordnet grunnfondskapitalen), jf. finansforetaksloven § 10-14.

Finansforetaksloven § 10-14 tredje og fjerde ledd har nærmere regler om anvendelsen av overkursfondet. Som nevnt i punkt 8.3.4, har bestemmelsen likhetstrekk med bestemmelser om overkurs i aksjeloven/allmennaksjeloven § 3-2, som ble opphevet i 2013.

8.4.4 Utjevningsfond

Overskudd tilordnet eierandelskapitalen som ikke utbetales som utbytte til eierne av egenkapitalbevis, skal tilføres utjevningsfondet eller utgjøre annen eierandelskapital, jf. finansforetaksloven § 10-17 tredje ledd. Overføringer fra fond for urealiserte gevinster som tidligere er resultatført, kan også avsettes i utjevningsfondet, jf. finansforetaksloven § 10-18 annet ledd.

Midler i utjevningsfondet kan benyttes for å opprettholde utbytte på eierandelskapitalen, jf. finansforetaksloven § 10-18 første ledd. Utdeling av utbytte fra utjevningsfondet kan bare foretas når dette er forsvarlig ut fra egenkapitalsituasjonen i foretaket.

8.5 Annen egenkapital

Allmennaksjeselskap skal for andre eiendeler enn finansielle instrumenter mv, sette av differansen mellom balanseført verdi av eiendelen og anskaffelseskost til fond for urealiserte gevinster, jf. allmennaksjeloven § 3-2. Dersom selskapet regnskapsfører selskapsinvesteringer i datterselskap, tilknyttet selskap eller felleskontrollert virksomhet etter egenkapitalmetoden eller bruttometoden, skal selskapet sette av differansen mellom investeringenes balanseførte verdi og deres anskaffelseskost til fond for vurderingsforskjeller, jf. allmennaksjeloven § 3-3.

Finansforetaksloven § 10-17 annet ledd om disponering av overskudd mv. i sparebanker viser til at allmennaksjeloven § 3-2 gjelder tilsvarende for finansforetak. Bestemmelsen omtaler også avsetning til fond for vurderingsforskjeller uten at det henvises særskilt til allmennaksjeloven § 3-3.

Som omtalt i punkt 6.5.5, behandles disse fondene som «ufordelte» og holdes utenfor ved beregning av eierbrøken. Ved utgangen av 2023 utgjorde fondene til sammen 7,8 mrd. kroner av en samlet egenkapital på 219 mrd. kroner, se tabell 4.2.

8.6 Regler for håndtering av overskudd og underskudd, prioritetsrekkefølge mv.

8.6.1 Innledning

Grunnfondsbanker og aksjesparebanker har bare én type egenkapital. Denne kapitalen har rett til overskudd og belastes alle eventuelle underskudd.

Finansforetaksloven § 10-7 har særskilte regler for disponering av overskuddet i grunnfondsbanker. Årets overskudd tilordnes foretakets grunnfondskapital, med mindre det i vedtektene er fastsatt at overskuddsmidler skal disponeres som utbyttemidler. Det kan i vedtektene fastsettes at utbyttemidler kan benyttes til (1) utbytte på innskutt grunnfond, (2) gaver til allmennyttige formål eller et fond for slike gaver, (3) gave til en stiftelse med allmennyttig formål, eller (4) utdeles til kunder.

I sparebanker med eierandelskapital er det, som vist i figur 8.1, to former for egenkapital: (1) grunnfondskapital og (2) eierandelskapital, se definisjoner som omtalt i punkt 8.1.

I banker som har utstedt egenkapitalbevis, utgjør eierandelskapitalen for tiden fra om lag 4 pst. til over 90 pst. av kapitalen, se figur 8.2 som viser kapitalsammensetningen i sparebankene som har utstedt egenkapitalbevis.

Forstørr bilde

Kilde: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

8.6.2 Deling av overskudd i banker som har utstedt egenkapitalbevis

I en sparebank med eierandelskapital skal kapitalklassenes rett til over- og underskudd fordeles etter nærmere angitte regler. Dersom banken har overskudd, skal overskuddet fordeles i henhold til finansforetaksloven § 10-17. Bestemmelsen lyder slik:132

«§ 10-17.Overskudd, utbytte mv.

(1) Årets overskudd tilordnes eierne av egenkapitalbevis og finansforetaket etter forholdet mellom eierandelskapitalen med tillegg av overkursfondet og grunnfondskapitalen med tillegg av kompensasjonsfondet. Årets utbyttemidler skal fordeles mellom eierandelskapitalen og finansforetaket etter samme forhold.

(2) Med årets overskudd menes årets overskudd etter det sist godkjente resultatregnskapet etter at det er korrigert for overføringer til eller fra fond for vurderingsforskjeller, samt for avsetninger til fond for urealiserte gevinster og overføringer fra fond for urealiserte gevinster som tidligere er resultatført. Allmennaksjeloven § 3-2 gjelder tilsvarende.

(3) Utbyttemidler tilordnet eierandelskapitalen utbetales som utbytte til eierne av egenkapitalbevis. Resten av årets overskudd tilordnet eierandelskapitalen skal tilføres utjevningsfondet eller utgjøre annen eierandelskapital.

(4) Den del av årets overskudd som er tilordnet grunnfondskapitalen, legges til denne. Det kan likevel i vedtektene fastsettes at utbyttemidler kan benyttes til utbytte på innskutt grunnfondskapital, til gaver til allmennyttige formål eller overføres til et fond for slike gaver (gavefondet), overføres til en stiftelse med allmennyttig formål, eller benyttes til utbytte til forsikringstakere eller andre kunder. Ved disponeringen av utbyttemidler bør foretaket legge vekt på at forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen ikke endres vesentlig. Finanstilsynet kan godkjenne at foretaket kan treffe særlige tiltak for å motvirke eller rette på slik endring.

(5) Departementet kan gi forskrift om utdeling av gaver etter fjerde ledd.»

Etter finansforetaksloven § 10-17 skal overskuddet altså fordeles forholdsmessig mellom de to kapitalklassene ut fra kapitalklassens andel av den samlede egenkapitalen i banken. Overskuddet kan utbetales eller holdes tilbake i banken, hvor det i tilfelle tilordnes den regnskapspost som tilhører kapitalklassen. Overskudd som tilordnes grunnfondskapitalen, kan utbetales som gaver til allmennyttige formål, avsettes til et gavefond eller legges til grunnfondet. Enkelte sparebanker har vedtektsfestet at de også kan betale ut kundeutbytte, se nærmere omtale av kundeutbytte i kapittel 9 og 18. Overskudd som tilordnes eierandelskapitalen, kan utbetales som utbytte til eierne av egenkapitalbevis eller legges til utjevningsfondet og eventuelt senere utdeles som utbytte, jf. finansforetaksloven § 10-18. Se også illustrasjon av reglene for deling av overskudd i figur 8.3.

Forstørr bilde

Dersom omfanget av utdelinger til eiere av egenkapitalbevis i et enkeltår avviker fra utdelinger av gaver mv., kan følgen bli at eierbrøken endres, og det kan oppstå «utvanning» av en av kapitalklassene.

Ved disponering av utbyttemidler skal det legges vekt på at forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen ikke endres «vesentlig», jf. finansforetaksloven § 10-17 fjerde ledd. Finanstilsynet kan godkjenne at foretaket treffer særlige tiltak for å motvirke eller rette på slik endring.

Utvalget har i punkt 10.9 omtalt ulik utdeling av utbyttemidler (skjevdeling).

8.6.3 Dekning av underskudd i banker som har utstedt egenkapitalbevis

Finansforetakslovens regler om hvordan underskudd skal dekkes skiller seg fra det som er beskrevet om fordeling av overskudd.

Finansforetaksloven § 10-19 lyder slik:

Ǥ 10-19.Underskudd

(1) Underskudd etter resultatregnskapet for siste regnskapsår skal først søkes dekket ved forholdsmessig overføring fra grunnfondskapitalen, herunder gavefondet, og den eierandelskapitalen som overstiger vedtektsfestet eierandelskapital, herunder utjevningsfondet. I kredittforening eller gjensidig forsikringsforetak skal likevel underskudd utlignes på medlemmene, med mindre annet er fastsatt i vedtektene.

(2) Underskudd som ikke er dekket ved overføring etter første ledd, dekkes ved forholdsmessig overføring fra overkursfondet og kompensasjonsfondet.

(3) Underskudd som ikke er dekket ved nedskrivning etter første og annet ledd, dekkes ved nedsettelse av vedtektsfestet eierandelskapital, og eventuelt ved nedsettelse av annen kapital når dette følger av vedtekter eller avtalevilkår.

(4) Departementet kan gi forskrift om prioritet ved nedskrivning for å dekke underskudd.»

Det følger således av finansforetaksloven § 10-19 at de ulike egenkapitalpostene har ulik «prioritet» når banken skal fordele underskudd. Best prioritet, det vil si den sterkeste beskyttelsen mot tap, har vedtektsfestet eierandelskapital. Nest best prioritet har overkursfondet og kompensasjonsfondet. Lavest prioritet har grunnfondskapital, herunder gavefondet, og eierandelskapital som ikke er vedtektsfestet, herunder utjevningsfondet, se figur 8.4.

Forstørr bilde

Finansforetaksloven § 10-19 annet ledd må ses i sammenheng med finansforetaksloven § 10-14 tredje ledd bokstav b. Ifølge denne bestemmelsen kan overkursfondet (som er en del av eierandelskapitalen, jf. § 10-2 annet ledd) og kompensasjonsfondet (som er en del av grunnfondskapitalen, jf. § 10-2 første ledd) bare brukes til «forholdsmessig dekning av underskudd som ikke kan dekkes på annen måte etter § 10-19». Av lovforarbeidene fremgår det at overkursfondet og kompensasjonsfondet står prioritetsmessig foran grunnfondskapitalen og ikke-vedtektsfestet eierandelskapital.133

Figur 8.5 illustrerer hvordan underskudd med en gitt eierbrøk fordeles på henholdsvis eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen, basert på tre alternative tapsstørrelser. Som det fremgår av de rødmarkerte boksene dekker eierandelskapitalen en mindre andel av underskuddet enn dersom dette hadde vært fordelt på samme måte som overskudd, det vil si etter eierbrøken.

Forstørr bilde

Note: Figuren gjenspeiler ikke at banken i alternativ 2 og 3 kan bli satt under administrasjon eller avvikles under krisehåndtering.

Utjevningsfondet, grunnfondet og gavefondet er postene som først tar tap, se figur 8.6, og av disse tilhører utjevningsfondet eierandelskapitalen. De røde søylene i figur 8.6 viser hvilken andel av underskuddet i en sparebank som har utstedt egenkapitalbevis som dekkes av eierandelskapitalen, gitt at tapene ikke overstiger førstetapspostene. Som det fremgår av figuren, er det betydelig variasjon mellom bankene. I enkelte banker med høy eierbrøk (relativt lav andel grunnfond), tar eierandelskapitalen, gjennom det tapsutsatte utjevningsfondet, en andel av tapene som er nesten like stor som eierbrøken. I de fleste bankene er imidlertid utjevningsfondets andel av førstetapspostene vesentlig lavere enn eierbrøken.

Forstørr bilde

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

I eksemplet i figur 8.5 utgjør utjevningsfondet 10 pst. av førstetapspostene, mens eierbrøken er 33 pst. Figur 8.7 viser avstanden i prosentpoeng mellom eierbrøk og utjevningsfondets andel av førstetapspostene i banker med egenkapitalbevis. Avstanden varierer fra noen få prosentpoeng til over 50 prosentpoeng. Selv om avviket i prosentpoeng er lite, kan det for enkelte banker utgjøre betydelige beløp i kroner. Det samlede avviket målt i kroner for alle banker under ett er om lag 50 mrd. kroner.134

Forstørr bilde

Kilder: ORBOF (Offentlig regnskapsrapportering fra banker og finansieringsforetak) og sekretariatet.

8.6.4 Prioritetsrekkefølge ved avvikling

Det følger av finansforetaksloven § 10-20 at den del av eierandelskapitalen som er tilbake etter at alle kreditorer har fått fullt oppgjør, skal fordeles forholdsmessig mellom eierne av egenkapitalbevis. Eventuelle overskytende midler etter at alle forpliktelser er dekket og eierandelskapitalen har fått tildelt midler etter finansforetaksloven § 10-20, skal overføres til én eller flere sparebankstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-11 og § 12-12. Eierandelskapitalen har således prioritet foran grunnfondskapitalen ved avvikling.

8.7 Utdelinger og kapitalnedsettelse

Utbytte på grunnfondskapital (gaver eller kundeutbytte) og utbytte på eierandelskapital skal ikke «settes høyere enn det som er forsvarlig og forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må påregnes å ville inntreffe, samt ut fra behovet for oppbygging av egenkapital i finansforetaket», jf. finansforetaksloven § 10-6 første ledd. Dersom styret beslutter å fremme forslag om utdeling som innebærer at det samlede utbyttet i et enkelt år vil overstige halvparten av resultatet etter det godkjente resultatregnskapet for siste regnskapsår, skal styret gi melding om forslaget til Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd. Når hensynet til finansforetakets soliditet tilsier det, kan Finanstilsynet gi foretaket pålegg om ikke å dele ut utbytte eller om å utdele mindre enn det som er foreslått av styret eller vedtatt av generalforsamlingen, jf. finansforetaksloven § 10-6 fjerde ledd.

Eierandelskapitalens andel av overskuddet som ikke utdeles som utbytte, skal avsettes til utjevningsfondet. Utjevningsfondet kan benyttes til å opprettholde utbytte på eierandelskapitalen, jf. finansforetaksloven § 10-18 første ledd. Forutsetningen er at dette er forsvarlig ut fra egenkapitalsituasjonen i foretaket, jf. finansforetaksloven § 10-18 tredje ledd. Utjevningsfondet kan også benyttes til fondsemisjon, jf. finansforetaksloven § 10-22 første ledd. Fondsemisjon i en sparebank gjennomføres ved at det overføres midler fra utjevningsfondet til innskutt eierandelskapital. Det skjer ingen innbetaling av ny kapital til banken, og fondsemisjon tilfører ikke banken mer egenkapital. Det er derfor kun et spørsmål om klassifisering innenfor egenkapitalen. Det spesielle for en sparebank er imidlertid at størrelsen på utjevningsfondet har selvstendig betydning for hvor tapsabsorberende eierandelskapitalen er, se punkt 8.6.3. Loven åpner for at det kan fastsettes grenser for adgangen til å overføre midler fra utjevningsfondet ved en fondsemisjon, jf. finansforetaksloven § 10-18 fjerde ledd. Finanstilsynet foreslo i 2020 at det ble innført regler om dette. Det vises til nærmere omtale i punkt 11.5.3.

Uten samtykke fra Finanstilsynet kan egenkapitalen i et finansforetak ikke reduseres på annen måte enn ved nedskrivning for å dekke underskudd etter årsregnskapet som ikke kan dekkes på annen måte, jf. finansforetaksloven § 10-8. Nedsettelse av eierandelskapitalen eller erverv av egne egenkapitalbevis krever samtykke fra Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 10-21 og § 10-5 annet ledd. Det samme gjelder dersom en bank beslutter å foreta utdelinger som samlet overstiger årets resultat.

8.8 Regler for sammenslåing av sparebanker

Loven åpner for ulike modeller for sammenslåing av sparebanker.

Det kan utstedes egenkapitalbevis eller aksjer som kompensasjon til en sparebank som overdrar virksomheten til en annen, jf. finansforetaksloven § 12-4 første og fjerde ledd. Egenkapitalbevisene eller aksjene som utstedes, skal da tilføres en stiftelse, se kapittel 12.

Dersom det ikke utstedes egenkapitalbevis, kan det i planen for sammenslåingen fastsettes at vedtektene for den sammenslåtte banken skal inneholde bestemmelser om hvor stor del av utbyttemidlene i et år som skal disponeres til allmennyttige formål innenfor de enkelte områder hvor hver av bankene som omfattes av sammenslåingen, har drevet det vesentligste av sin virksomhet, jf. finansforetaksloven § 12-4 tredje ledd. Planen for sammenslåing kan også fastsette at den samme fordelingsnøkkelen skal legges til grunn ved disponeringen av egenkapitalen i den sammenslåtte banken dersom denne senere besluttes avviklet. Det er i praksis lagt til grunn at dette også gjelder der det gjøres strukturelle endringer (for eksempel konvertering til eierandelskapital) som påvirker grunnfondet.

Reglene er ikke til hinder for at fusjonen gjennomføres ved en kombinasjon av delvis konvertering av grunnfond etter finansforetaksloven § 12-4 første ledd og merking av grunnfondet etter § 12-4 tredje ledd.

Dersom ett eller flere av de finansforetak som deltar ved sammenslåingen, har eierandelskapital eller aksjer fra før, skal planen for sammenslåingen eller delingen angi bytteforholdet mellom utstedte egenkapitalbevis og de egenkapitalbevis eller aksjer som skal utstedes av det overtagende foretaket, jf. finansforetaksloven § 12-4 annet ledd.

Vedtak om sammenslåing eller deling av finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring, jf. finansforetaksloven § 12-3. Det kan fastsettes i vedtektene at vedtak om sammenslåing eller deling av finansforetaket krever tilslutning fra minst to tredeler av de stemmer som avgis av, eller av medlemmer valgt av, eierne av egenkapitalbevis.

8.9 Aksjesparebanker

8.9.1 Innledning

Som omtalt i punkt 6.3 åpner loven for at sparebanker kan omdannes til allmennaksjeselskap. To av de 85 sparebankene er aksjesparebanker: Bien Sparebank ASA og SpareBank 1 SR-Bank ASA.135

8.9.2 Omdanning til aksjesparebank

Vedtak om omdanning av et finansforetak til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap treffes av finansforetakets generalforsamling med flertall som for vedtektsendring, jf. finansforetaksloven § 12-14 første ledd. Omdanning av sparebank må i tilfelle skje til allmennaksjeselskap. Flertallskravet for vedtak om omdanning innebærer at forslag må ha tilslutning fra minst to tredeler av de avgitte stemmene i finansforetakets generalforsamling for å bli vedtatt, jf. finansforetaksloven § 8-3 tredje ledd og § 12-14 første ledd. I sparebankens vedtekter kan det være fastsatt strengere flertallskrav.

En omdanning kan bare gjennomføres etter tillatelse gitt av Finansdepartementet, jf. finansforetaksloven § 12-13 første ledd. Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til omdanning av en sparebank, skal det ifølge finansforetaksloven § 12-13 annet ledd blant annet «legges vekt på at en sparebank som hovedregel bør være organisert som vanlig sparebank eller som sparebank med eierandelskapital. Det skal også legges vekt på virksomheten sparebanken har drevet i vedkommende kommune og i tilfelle om eller hvordan virksomheten vil bli videreført».

Ved omdanning av en sparebank til allmennaksjeselskap, skal banken opprette en finansstiftelse som skal være eier av alle aksjene i selskapet bortsett fra aksjer som tilordnes eiere av egenkapitalbevis, jf. finansforetaksloven § 12-15 tredje ledd sml. § 12-17 første ledd. Har finansforetaket som omdannes, tidligere opprettet en finansstiftelse, kan departementet samtykke i at alle aksjene i det nye selskapet, med unntak av aksjer som tilordnes eiere av egenkapitalbevis, i stedet blir overført til denne finansstiftelsen.

Loven åpner for at strukturpolitiske overveielser kan tas i betraktning ved vurderingen av om tillatelse til omdanning av sparebank skal gis. I forarbeidene påpekte departementet at det i utgangspunktet ikke skal være kurant å få tillatelse til omdanning med mindre det finnes tungtveiende grunner som taler for dette.136 Departementet påpekte videre at hovedbegrunnelsen bak en søknad om omdanning fra sparebank til bank i allmennaksjeselskaps form skal være behovet for egenkapital:

«I vurderingen vil det måtte legges avgjørende vekt på at det vil være vanskelig å innhente tilstrekkelig ny kapital gjennom eierandelsbevis, og at omdanning til bank i aksjeselskaps form fremtrer som den mest hensiktsmessige løsningen. Dette krever en særskilt begrunnelse fra bankens side.»

I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) ble det også gitt uttrykk for at det i vurderingen skal legges vekt på «risikoen for at institusjonens nye struktur på kort eller noe lengre sikt medfører at den lokale tilstedeværelsen ikke vil bli videreført». Vurderinger knyttet til fremtidig banktilbud skal ifølge proposisjonen stå sentralt, dvs. institusjonens evne til å gi kunder mulighet til å utføre banktjenester lokalt.

8.9.3 Myndighetenes vurdering av søknader om omdanning

SpareBank 1 SR-Bank søkte 21. desember 2010 om tillatelse til å endre bankens organisasjonsform fra egenkapitalbevisbank til allmennaksjeselskap. Bankens hovedbegrunnelse for omdanningen var at den hadde behov for økt kapital fremover, og at aksjeselskapsmodellen ville gjøre det enklere å hente ekstern kapital, spesielt i utlandet. Det ble vist til at det var en snever investormasse og få utenlandske investorer i egenkapitalbevisene sammenliknet med aksjer.

I Finanstilsynets tilrådning til Finansdepartementet 17. mars 2011 oppsummerte Finanstilsynet sine vurderinger slik:

«Finanstilsynet legger til grunn at avgjørelsen av om omdanning skal tilrås må bero på om banken har godtgjort at den ikke på tilfredsstillende vis får dekket sitt kapitalbehov gjennom utstedelse av egenkapitalbevis. En forutsetning må være at banken har et reelt behov for kapital. Finanstilsynet legger til grunn at dette er tilfelle, og viser til at både nye regulatoriske krav etter Basel III, selv om det fortsatt er uavklart hvilke nivåer dette vil ligge på, og bankens evne til å møte låneetterspørselen i sitt område tilsier behov for mer egenkapital. Det er ikke en forutsetning for tillatelse at banken har mislyktes i å hente ny eierandelskapital. Uten gode muligheter for ny kapital vil banken måtte dempe utlånsveksten og eventuelt la andre banker øke sin markedsandel.

SR-Bank er på grunn av sin størrelse i en særstilling sammenliknet med andre sparebanker i Norge. Sør-Vestlandet har et ekspansivt og internasjonalt orientert næringsliv. Også boligmarkedet er i sterk vekst. Det må antas at banken ved omdanning vil ha mulighet til å nå et større marked for kapital, mens det er noe tvil knyttet til om banken gjennom utstedelse av egenkapitalbevis i tilstrekkelig grad vil få dekket sitt kapitalbehov slik dette er anslått i søknaden. Det antas å være kapasitetsbegrensninger i egenkapitalbevismarkedet, gitt at flere investorgrupper ikke deltar i dette markedet.

I en hensiktsmessighetsvurdering av aksjer i forhold til egenkapitalbevis, vil svaret i relasjon til SR-Bank etter Finanstilsynets oppfatning trolig være i favør av aksjer. Dette gjelder selv om man ikke skal overdrive effektene av omdanning […]. En må i denne vurderingen kunne legge vekt på hva institusjonen selv anser som mest hensiktsmessig. Banken peker på egenskaper ved egenkapitalbeviset, herunder effekten av kompensasjonsfondet ved emisjon til underkurs og lav likviditet, som gjør det mindre egnet som egenkapitalinstrument for SR-Bank.

Det er videre Finanstilsynets vurdering at det gjennom stiftelsen er etablert tilstrekkelig forsvar mot eventuelt uønsket oppkjøp av banken, i alle fall på kort sikt. På kort sikt antar Finanstilsynet at eventuell omdanning ikke vil få vesentlige konsekvenser for andre bankers ønske om omdanning. Eventuell svekkelse av markedet for egenkapitalbevis, må imidlertid antas å ha en viss negativ virkning for andre slike banker.

Finanstilsynet viser til at det etter loven skal sparebanker som hovedregel fortsatt organiseres som vanlig sparebank. Under noe tvil har Finanstilsynet kommet til at bankens behov for kapital må tillegges slik vekt at tilsynet likevel tilrår at søknaden etterkommes. Det legges i denne sammenheng vekt på at det er enstemmighet i alle styrende organer i banken og også støtte fra lokale politiske organer for søknad om omdanning.»

Finansdepartementet ga 21. juni 2011 tillatelse til omdanningen på nærmere angitte vilkår. I brevet heter det:

«Finansdepartementet har i vurderingen av søknaden lagt avgjørende vekt på Sparebank 1 SR-Banks kommersielle og næringspolitiske vurderinger om behov for kapital, og ønske om å kunne innhente kapital i aksjemarkedet.

For å bevare sentrale sparebankverdier er det satt vilkår for tillatelsen. Sparebankstiftelsen som opprettes i forbindelse med omdanningen skal ha som formål å utøve et langsiktig og stabilt eierskap i Sparebank 1 SR-Bank ASA. Sparebankstiftelsen skal også vedtektsfeste et formål om markedsmessig avkastning på sin egenkapital. Sparebankstiftelsen skal ha en eierandel i Sparebank 1 SR-Bank ASA som er lik eller høyere enn 25 pst. Stiftelsens eierandel skal til en hver tid skal være vedtektsfestet. Videre skal sparebankstiftelsen bl.a. vedtektsfeste at ethvert salg av aksjer krever enstemmighet i sparebankstiftelsens styre.

For å sikre videreføring av bankens virksomhet der den har sin hovedvirksomhet i dag, er det også satt vilkår om at Sparebank 1 SR-Bank ASA skal videreføre sparebankvirksomhet med lokal forankring i Rogaland.»

SpareBank 1 SR-Bank ASA søkte i desember 2023 om tillatelse til å fusjonere med SpareBank 1 Sørøst-Norge, som var en sparebank med egenkapitalbevis. Finanstilsynet ga tillatelse til sammenslåingen blant annet på vilkår om at Sparebankstiftelsen SR-Bank, SpareBank 1 Stiftelsen BV og Sparebankstiftelsen Telemark til enhver tid har en samlet eierandel i den sammenslåtte banken som er lik eller høyere enn 33,4 pst. av aksjekapitalen og stemmene i banken, og at den enkelte sparebankstiftelse vedtektsfester den minste eierandelen i den sammenslåtte banken som stiftelsen til enhver tid skal ha.137 Blant de øvrige vilkårene for tillatelsen var at den sammenslåtte banken (SpareBank 1 Sør-Norge ASA) skal videreføre sparebankvirksomhet med lokal forankring i Telemark, Vestfold og Buskerud, i tillegg til Rogaland.

8.10 Annen ansvarlig kapital samt konvertibel gjeld

Både sparebanker og forretningsbanker kan oppfylle deler av kapitalkravet med fondsobligasjoner eller ansvarlig lån som oppfyller nærmere angitte kriterier.

Fondsobligasjoner har likhetstrekk med både egenkapital og gjeldsinstrumenter, og omtales gjerne som «hybridkapital». Slik kapital behandles regnskapsmessig som egenkapital og skattemessig som gjeld. Regelverket for ansvarlig kapital krever at fondsobligasjonene er evigvarende og at banken skal kunne la være å betale renter på obligasjonen uten at dette anses som mislighold. Avtalen kan inneholde en rett for banken til å innløse instrumentet etter fem år, men den kan ikke inneholde elementer som gir insentiver til innløsning. Dersom bankens soliditet svekkes til under et visst nivå (ren kjernekapitaldekning faller under 5,125 pst.), skal hovedstolen på fondsobligasjonene skrives ned eller konverteres til egenkapital. Det er anledning til å fastsette innslagsnivået for nedskrivning eller konvertering høyere enn 5,125 pst., men slike instrumenter med et høyere innslagsnivå er ikke utstedt av norske banker.

Ved avvikling og krisehåndtering har fondsobligasjoner prioritet etter annen gjeld, men foran egenkapitalen, herunder aksjer, grunnfond og eventuell eierandelskapital. Ansvarlige lån som fullt ut skal inngå i bankens ansvarlige kapital, må ha en gjenværende løpetid på minst fem år og ha prioritet foran fondsobligasjoner, men etter annen gjeld. Dersom løpetiden er over fem år, kan avtalen inneholde en rett for banken til å innløse instrumentet etter fem år, men den kan ikke inneholde elementer som gir insentiver til innløsning.

Som følge av gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet i norsk rett fra 2019, ble det innført krav om at bankene har et minimum av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld («MREL – minimum requirement for own funds and eligible liabilities») som kan nedskrives og/eller konverteres for å oppkapitalisere en bank i forbindelse med en krisehåndtering, jf. finansforetaksloven § 20-9. Finanstilsynet kan bestemme at kravet delvis skal oppfylles med gjeldsinstrumenter med lavere prioritet enn ordinære seniorobligasjoner. Innføringen av MREL-krav har medført at det er etablert en ny gjeldsklasse med prioritet foran ansvarlige lån, men etter ordinære seniorobligasjoner.

Dersom myndighetene vurderer at banken er eller kan bli kriserammet, skal myndighetene ved nedskrivning og konvertering av kapitalinstrumenter følge prioritetsrekkefølgen, jf. finansforetaksloven § 20-14 og § 20-15. Finansforetaksloven § 20-32 angir prioritetsrekkefølgen for de ulike kapitalinstrumentene i en situasjon med krisehåndtering eller avvikling. Det vises til punkt 10.14 for enkelte problemstillinger knyttet til regelverket for egenkapitalbevis i en krisesituasjon.

9 Anvendelse av overskudd til allmennyttige formål og kundeutbytte

9.1 Anvendelse av årsoverskuddet

9.1.1 Innledning

Sparebankene har en lang tradisjon for å bruke deler av overskuddet til gaver til allmennyttige formål.

I en sparebank som ikke har utstedt egenkapitalbevis (grunnfondsbank), kan en andel av overskuddet deles ut i gaver til allmennyttige formål eller til kundene som kundeutbytte, jf. finansforetaksloven § 10-7.138

I banker som har utstedt egenkapitalbevis, deles overskuddet mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen etter eierbrøken, jf. finansforetaksloven § 10-17, jf. § 10-2 og omtale i kapittel 8. Overskudd som tilordnes eierandelskapitalen, kan deles ut som utbytte til eierne av egenkapitalbevis, avsettes i et utjevningsfond som kan benyttes til å betale ut utbytte senere, eller tilordnes annen egenkapital. Overskudd som tilordnes grunnfondskapitalen og som ikke holdes tilbake, kan benyttes til allmennyttige formål eller til kundene som kundeutbytte, jf. finansforetaksloven § 10-17 fjerde ledd. I en aksjesparebank kan overskuddet deles ut til aksjonærene som utbytte eller holdes tilbake i banken.

Flere av egenkapitalbevisbankene og aksjesparebankene har én eller flere sparebankstiftelser som eiere av en andel av bankens egenkapitalbevis eller aksjer. I denne egenskap mottar sparebankstiftelsen utbytte og deler ut gaver.

Ifølge mandatet skal utvalget gjøre rede for «reguleringen av og utviklingen over tid i praksisen for sparebankenes utdeling av støtte til allmennyttige formål». Dette gjøres i punkt 9.2 om gaveutdelinger og punkt 9.3 om kundeutbytte. I kapittel 17 foretar utvalget en nærmere vurdering av hva som ligger i at utdeling av støtte kan gis til «allmennyttige formål».

9.1.2 Rammer for samlede utdelinger

Generalforsamlingen kan ikke fastsette høyere utdeling enn «det som er forsvarlig og forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må påregnes å ville inntreffe, samt ut fra behovet for oppbygging av egenkapital i finansforetaket», jf. finansforetaksloven § 10-6. Når hensynet til finansforetakets soliditet tilsier det, kan Finanstilsynet gi foretaket pålegg om ikke å dele ut utbytte eller dele ut mindre enn det som var foreslått av styret eller vedtatt av generalforsamlingen.

I banker med eierandelskapital bør banken ved disponering av utbyttemidler «legge vekt på at forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen ikke endres vesentlig», jf. finansforetaksloven § 10-17 fjerde ledd. Mange egenkapitalbevisbanker har kommunisert en ambisjon om at 50 pst. eller mer av overskuddet skal deles ut som utbytte. For å holde eierbrøken stabil i tråd med føringene i finansforetaksloven § 10-17, må tilsvarende andel av overskuddet som tilordnes grunnfondskapitalen deles ut i gaver og eventuelt kundeutbytte.

9.2 Utdeling av gaver

9.2.1 Historikk

Sparebankenes gavepraksis og hva som anses å være «allmennytte», har utviklet seg i takt med samfunnsutviklingen.139

I den første fasen var sparebankenes allmennyttige arbeid preget av bidrag til fattigdomsomsorg, mødrehjelp, barnehjem og eldreomsorg. I dag er dette oppgaver som i stor grad er overtatt av det offentlige. Bankene har historisk også lagt vekt på å støtte kirkelige og religiøse formål samt vitenskap og kunnskap. I byene har sparebankene bidratt i store museumsprosjekter. Prosjekter som gjenreisingen av Nidarosdomen i Trondheim, Nasjonalgalleriet i Oslo og Naturhistorisk museum i Bergen, er alle finansiert gjennom store gavebidrag fra sparebankene.140 I nyere tid har blant annet kunst og kultur, utdanning og forskning, idrett/idrettslag og annen fysisk aktivitet, samt ideelle formål vært sentrale områder for økonomiske bidrag fra sparebankene og sparebankstiftelsene.

Frem til innføring av grunnfondsbevis i 1988 var sparebankene avhengig av å tilbakeholde overskudd for å bygge opp kapital for soliditet og vekst, noe som innebar en begrensning på hvor mye som kunne deles ut som gaver. Myndighetene stilte fra 1856 krav om at grunnfondet var av en viss størrelse før det kunne utbetales gaver, se punkt 6.1. Muligheten til å hente inn ekstern kapital har i nyere tid ført til flere endringer i reguleringen av hvilket nivå gavene kan ligge på. Fra 1988 og frem til juni 2002 var det i utgangspunktet kun adgang til å dele ut gaver innenfor rammen av inntil 10 pst. av overskuddet som tilfalt grunnfondet.141 I 2002 ble loven endret slik at andelen som kunne deles ut som gaver, ble hevet fra 10 til 25 pst. (etter fradrag for utbytte til grunnfondsbeviseierne).142 Med nytt regelverk for egenkapitalbevis i lov 19. juni 2009 nr. 46 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven mm. (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.), ble «taket» på andelen av årsresultatet som kunne utdeles som gaver, fjernet helt og erstattet med en forsvarlighetsvurdering. Det ble samtidig innført et krav om at bankene ved disponering av utbyttemidler skulle legge vekt på at forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen ikke endres vesentlig. Se kapittel 6 og 8.

Formålet med et modernisert regelverk for egenkapitalbevis var blant annet å kunne legge til rette for en stabil eierbrøk over tid. For å unngå endringer som følge av utbytte til egenkapitalbevisene, måtte egenkapitalbevisbanker betale ut forholdsvis like mye i gaver til allmennyttige formål som i utbytte på eierandelskapitalen. Muligheten til å dele ut kundeutbytte ble også innført for å motvirke slik utvanning. Det vises til nærmere omtale i punkt 9.3.

Øksendal har illustrert omfanget av bankenes og sparebankstiftelsenes gaveutdeling over tid, se figur 9.1.143 Figuren viser at gaveutdelingene var moderate i årene etter andre verdenskrig og frem til begynnelsen av 2000-tallet. Bankenes utdeling av gaver økte betydelig etter endringen i regelverket i 2009.

Forstørr bilde

Kilde: Øksendal (2022), Statistisk sentralbyrå Sparebankstatistikk 1870-1986 og Sparebankforeningens gavestatistikk 2003–2020.

9.2.2 Gjeldende regler for gaveutdeling

Regler om disponering av overskudd til gaver m.m. følger av finansforetaksloven § 10-7 første ledd og § 10-17 fjerde ledd for henholdsvis banker uten og med utstedte egenkapitalbevis. Det fremgår her at en andel av overskuddet som tilordnes grunnfondet, blant annet kan benyttes til «[…] til gaver til allmennyttige formål eller overføres til et fond for slike gaver (gavefondet), overføres til en stiftelse med allmennyttig formål». Tilsvarende bestemmelser gjelder for disponering av overskudd og utdeling av utbyttemidler i sparebankstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-22 annet ledd, som suppleres av finansforetaksloven § 12-26. Det vises til nærmere omtale i kapittel 12.

Ordningen med gavefond må ses i lys av at mange sparebanker og sparebankstiftelser ønsker å kunne dele ut gaver også i tider der bankvirksomheten ikke gir grunnlag for gaver eller i hvert fall ikke gaver i et slikt omfang som er vanlige i gode tider. Derfor avsettes til gavefond i tillegg til de løpende tildelingene. Samlede midler i gavefond utgjorde ved utgangen av 2023 litt over to mrd. kroner, tilsvarende om lag to pst. av grunnfondskapitalen.

Gaveutdeling fra banken er en årsoppgjørsdisposisjon, som besluttes med alminnelig flertall av generalforsamlingen. Arbeidet med å fastslå hvilke faktiske formål som skal motta gavemidler, er ofte delegert til bankens styre eller administrasjon.

Sparebankstiftelser vil som eiere av egenkapitalbevis eller aksjer i en sparebank kunne motta utbytte fra banken som sammen med eventuell annen avkastning som stiftelsen har på sine investeringer, kan deles ut som gaver. I sparebankstiftelser skal gaver besluttes av styret, jf. stiftelsesloven § 19 første ledd. Loven må her leses slik at oppgaven med å beslutte gaver ikke kan delegeres til andre.144 Om styrets saksbehandling gjelder de alminnelige reglene i stiftelsesloven § 31 til § 33, supplert med eventuelle særregler i stiftelsens vedtekter.

Gaver må ligge innenfor stiftelsens formål slik det følger av vedtektene, jf. stiftelsesloven § 19 første ledd. Sparebankstiftelsen «skal legge vekt på å fremme utviklingen i områder hvor den kapitalen som er tilført stiftelsen da den ble opprettet, er frembrakt», jf. finansforetaksloven § 12-26 tredje ledd. Det kan ikke gis gave til oppretteren eller til oppretterens nærstående slik de er definert i stiftelsesloven § 5 bokstav a. Gave kan heller ikke gis til selskap der oppretteren eller oppretterens nærstående hver for seg eller til sammen har slik bestemmende innflytelse som er definert i stiftelsesloven § 4 tredje ledd. Stiftelsestilsynet kan imidlertid dispensere fra utdelingsforbudet dersom det foreligger «særlige grunner». Ifølge lovforarbeidene dreier dette seg om en «snever unntaksregel».145 Se nærmere gjennomgang av sparebankstiftelser i kapittel 12.

9.2.3 Begrepsbruk

Begrepet «samfunnsutbytte» brukes av en del sparebanker om blant annet gaver og avsetning til gavefond. I tråd med begrepsbruken i finansforetaksloven og i mandatet bruker utvalget imidlertid begrepet «gave».

«Allmennyttige formål» er ikke nærmere definert i loven. Finanstilsynet uttalte i forbindelse med en utredning om gaver til allmenytte i 2011 at formålene ikke kan være for snevre og at utdelingen må komme mange til gode i tillegg til en begrensning om at det ikke kan kreves motytelser.146 Sparebankforeningen utarbeidet i 2017 en rapport om «Rammer for allmennytte» der det diskuteres hva som kan anses å være allmennyttige formål. Det vises til boks 9.1. og punkt 17.3.

9.2.4 Gaveutdeling fra sparebanker og stiftelser

Sparebankforeningen har presentert tall på sine nettsider som viser at sparebanker og sparebankstiftelser i 2022 til sammen delte ut om lag 3 mrd. kroner i gaver til allmennyttige formål, se figur 9.2. Sparebankstiftelsene sto for nær to tredeler av de samlede gaveutdelingene, se figur 9.3. Dette er i samsvar med innrapporterte tall fra sparebankstiftelsene til Finanstilsynet.

¹ Tall for 2021 fremgår ikke på Sparebankforeningens nettsider

Kilde: Sparebankforeningens nettsider.

Kilde: Sparebankforeningens nettsider.

Sparebankstiftelsene rapporterer årlig til Finanstilsynet omfanget av gaver og hvilke formål (basert på enkelte hovedgrupper) gavene går til. I 2023 delte sparebankstiftelsene ut om lag 2,5 mrd. kroner i gaver. Av dette sto Sparebankstiftelsen DNB for om lag 1,5 mrd. kroner. Gavene gis til ulike formål, se figur 9.4.

Forstørr bilde

Kilde: Sparebankstiftelsenes innrapportering til Finanstilsynet.

I motsetning til det som gjelder for stiftelsene, finnes det ingen statistikk som viser hvilke formål sparebankene gir gaver til, men det antas at formålene i stor grad gjenspeiler de formål sparebankstiftelsene tilgodeser. Utvalget ser at sparebankene har etablert ulike stiftelser med allmennyttig formål som det gis gaver til. Eksempler på dette er «Sparebanken Midt-Norges gavefond til Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet» og stiftelsen «Agenda Vestlandet», etablert av Sparebanken Vest.

Gaver til næringsutvikling har utgjort en begrenset andel av sparebanker og sparebankstiftelsenes gaver.147 Mens slike gaver for noen år tilbake i hovedsak ble gitt til næringskonferanser, tiltak innenfor næringsetablering, innovasjon, inkubasjon og næringshage samt næringsrettede priser, ser man i økende grad at sparebanker og sparebankstiftelser gir gaver til stiftelser som skal investere i næringsvirksomhet.

Flere sparebanker og sparebankstiftelser har de senere årene opprettet stiftelser i form av såkornfond, der fondet går inn på eiersiden i nyetableringer. Noen banker synes også å åpne for å gi gaver til stiftelser (fond) som investerer i næringslivet generelt, ikke bare nyetableringer. Det vises til enkelte eksempler i tabell 9.1. Stiftelsene er ordinære stiftelser under tilsyn av Stiftelsestilsynet.

SpareBank 1 SMN har etablert Stiftelsen Såkorn 1 Midt som har som allmennyttig formål «å bidra til at Midt-Norge er ledende på bærekraft og nyskaping og grønn omstilling i Norge og derigjennom skape nye arbeidsplasser samt bidra til at regionen blir mer attraktiv for etablering og utvikling av bedrifter med nasjonalt og internasjonalt vekstpotensial». Dette skal nås gjennom investeringer i såkornfond, som igjen investerer i oppstartsbedrifter med forretningsadresse i Midt-Norge, og hvor hoveddelen av bedriftens ansatte utfører sitt arbeid for bedriftene i Midt -Norge. Stiftelsen skal gjøre direkte investeringer i såkornfond som forvaltes av forvaltere etablert i Midt-Norge. Fondet ble tilført 100 mill. kroner ved etableringen.148

SpareBank 1 Nord-Norge har i 2024 etablert en stiftelse («Stiftelsen for Nord-Norge») som skal ha som formål «å bidra til langsiktig verdiskaping i Nord-Norge for fremtidige generasjoner». Stiftelsen skal ifølge vedtektene ha en forsvarlig kapitalforvaltning gjennom å investere i en bred og differensiert portefølje av nordnorske virksomheter på tvers av bransjer, geografi (innenfor regionen Nord-Norge) og eierkonsentrasjoner. Under vedtektsbestemmelsene om stiftelsens investeringsstrategi heter det videre: «Stiftelsen skal bidra til attraktive og lønnsomme arbeidsplasser og kompetanseutvikling, og dermed være en allmennyttig drivkraft for en positiv samfunnsutvikling i regionen.» Banken har foreløpig satt av 400 mill. kroner til stiftelsen.149

Utviklingen med gavetildelinger til stiftelser som investerer i næringsvirksomhet, utfordrer allmennyttebegrepet og innebærer at bankenes og stiftelsenes gavetildelinger endrer karakter. Det vises til boks 9.1 og utvalgets vurderinger i kapittel 17.

9.3 Kundeutbytte

Utbyttemidler tilordnet grunnfondskapitalen kan betales ut som utbytte til kunder, uavhengig av om banken har utstedt egenkapitalbevis, jf. finansforetaksloven § 10-7 første ledd og § 10-17 fjerde ledd. Det må fremgå av vedtektene at deler av bankens overskudd kan disponeres til kundeutbytte.

Muligheten for å finansiere kundeutbytte fra grunnfondskapitalen ble innført i forbindelse med moderniseringen av egenkapitalbevisregelverket i 2009.150 Banklovkommisjonen skrev i NOU 2009: 2 punkt 6.3.9.5:

«Skal utvanningsvirkninger kunne elimineres eller i det minste kunne holdes på et forholdsvis beskjedent nivå, må sparebankene sikres en forholdsvis høy grad av handlefrihet når det gjelder disponeringen av den del av de fastsatte utbyttemidler som tilordnes grunnfondskapitalen.»

Kundeutbytte finansiert fra grunnfondskapitalen var ifølge Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) punkt 6.7 et av flere tiltak som en sparebank skulle kunne benytte for å opprettholde en stabil eierbrøk. Adgangen til å dele ut kundeutbytte er inspirert av praksis fra gjensidige forsikringsforetak. Kundeutbytte må besluttes på bankens generalforsamling, jf. finansforetaksloven § 10-6 annet ledd. Uten vedtak om kundeutbytte eller gaver til allmennyttige formål, blir overskuddet ny grunnfondskapital.

Sparebanken Hedmark var den første banken som åpnet for å dele ut kundeutbytte. Finansdepartementet presiserte i brev av 13. oktober 2016 til banken at det bør fremgå direkte av vedtektene hvilke kundeforhold som gir rett til utbytte og hvordan utbyttet skal fordeles mellom kundegruppene. Departementet presiserte også at det ikke bør stilles som vilkår for kundeutbytte at kundeforholdet består på utbetalingstidspunktet, da dette kan ha en innlåsende effekt. Finanstilsynet har i forbindelse med godkjenningen av vedtektsendringer som åpner for kundeutbytte, gitt uttrykk for at overskuddet fra grunnfondet bør disponeres på en måte som gir rom for utbetaling av gaver til allmennyttige formål, i tråd med sparebankidéen.

Per september 2024 er det ni sparebanker som har vedtektsfestet at de kan dele ut kundeutbytte fra grunnfondskapitalen: Rogaland Sparebank, Fana Sparebank, Sparebanken Vest, Sparebanken Sør, SpareBank 1 Østlandet, Jæren Sparebank, Lillesands Sparebank, Oslofjord Sparebank og Narvik Sparebank.151 Fire av sparebankene er fullt ut selveid, mens de øvrige har utstedt egenkapitalbevis. Disse opplyser i regnskapene at summen av kundeutbytte og gavetildeling tilpasses slik at eierbrøken ikke endres. I sum utgjorde kundeutbyttet fra de syv bankene som i 2024 hadde adgang til å dele ut kundeutbytte, om lag 2 mrd. kroner av årsresultatet for 2023. Til sammenligning utgjorde utbetalingene til gaver og avsetninger til gavefond fra disse bankene under 400 mill. kroner. Som figur 9.5 viser, er det en markant økning i kundeutbytte på bekostning av andelen som deles ut i gaver fra bankene.

Forstørr bilde

¹ Stiftelsene deler ut gaver til allmennyttige formål

² Oversikten omfatter ikke to av bankene som i 2024 har endret vedtektene slik at de kan betale ut kundeutbytte fra 2025.

Kilde: Bankenes årsrapporter og sekretariatet.

Forstørr bilde

¹ Stiftelsene deler ut gaver til allmennyttige formål

Kilde: Bankenes årsrapporter og sekretariatet.

Det vanlige i sparebanker som utbetaler kundeutbytte, er at både innskudds- og lånekunder får andel i utbyttet, og at utbyttet fordeles mellom kundene basert på størrelsen på kundeengasjementet. Kundenes geografiske tilhørighet er uten betydning slik at kundeutbytte også kan utdeles til kunder utenfor bankens stiftelseskommune mv. Grunnlaget for kundeutbyttet baseres ofte på gjennomsnittlig saldo for utlån og innskudd i regnskapsåret (privatpersoner og bedrifter, inkludert kunder som har fått overført lånet til boligkredittforetak). Noen banker har en terskel for nivået på lån og innskudd som kan gi grunnlag for kundeutbytte, og flere har lagt til grunn at det kun er lån og innskudd opptil to mill. kroner som teller med i beregningen.152 Terskelen begrunnes med at ordningen ikke skal gi en særlig fordel for store kunder.

Skatt, regnskap og markedsføring gir et bidrag til forståelsen av hvorfor flere banker har innført kundeutbytte.

I en bindende forhåndsuttalelse (BFU 9/2019) tok Skattedirektoratet i oktober 2019 stilling til om kundeutbytte gir fradragsrett etter skatteloven § 6-1 og § 6-24. Konklusjonen var at kundeutbytte er fradragsberettiget for banken.

Som grunnlag for vurderingen viste Skattedirektoratet til blant annet følgende:

«Innsender ønsker å fremheve særskilt at det ikke er noen kobling mellom kundeutbytte og gaver fra grunnfondet i Sparebanken. De samfunnsmessige hensyn knyttet til sparebankvirksomheten ivaretas gjennom gaveutdelinger fra grunnfondet til lokalsamfunnet, og de kjerneområdene banken har bygget opp sin virksomhet rundt. Disse gavene har derfor ingen sammenheng med eventuelt kundeutbytte. For kundeutbytte er det på den annen side heller ingen gavehensikt fra Sparebanken. Sparebanken vil utbetale kundeutbytte for å styrke sin konkurranseposisjon i bankmarkedet og være konkurransedyktig for å tiltrekke seg nye, og beholde eksisterende, innskudds- og lånekunder.»

Skattedirektoratet la avgjørende vekt på at formålet med kundeutbytte er å holde på og tiltrekke seg nye kunder både når det gjelder innskudd og utlån. For mottaker er kundeutbyttet skattepliktig med skattesatsen for alminnelig inntekt, det vil si 22 pst.

I etterkant av Skattedirektoratets vurdering er det reist spørsmål ved den regnskapsmessige behandlingen av kundeutbytte. Finanstilsynet uttalte i februar 2020 at utdeling av kundeutbytte skal føres som en overskuddsdisponering i regnskapet, og ikke som en kostnad.153 Finanstilsynet påpekte også at markedsføringen av kundeutbytte må gjenspeile dette. I brevet heter det:

«Finanstilsynet har observert at banker har gitt uttrykk overfor eksisterende og nye kunder at kundeutbytte er en type kundelojalitetsprogram. Banker har aktivt benyttet dette i sin markedsføring av utlåns- og innskuddsprodukter. Som nevnt, er kundeutbytte i finansforetaksloven en overskuddsdisponering, betinget av tilstrekkelig årsresultat, egenkapital og likviditet på lik linje med øvrige utdelinger fra egenkapitalen. Kundeutbytte i tråd med finansforetaksloven er således ikke en lojalitetsrabatt som en kunde kan forvente å motta. Etter Finanstilsynets vurdering har banker fremstilt kundeutbytte i strid med bestemmelsene i finansforetaksloven. Finanstilsynet legger til grunn at bankenes praksis med å markedsføre kundeutbytte etter finansforetaksloven §§ 10-7 og 10-17 som et kundelojalitetsprogram, opphører.»

Figur 9.7 viser resultateffekten av kundeutbytte for en egenkapitalbevisbank sammenlignet med en aksjesparebank og en egenkapitalbevisbank uten kundeutbytte. Forskjellen knytter seg til at skattemessige resultat blir lavere når det betales kundeutbytte, og derigjennom skattekostnaden. Det forbedrer resultatet etter skatt, og derigjennom nøkkeltall som egenkapitalavkastningen.

Forstørr bilde

10 Ulike problemstillinger knyttet til regelverket for sparebankenes kapitalstruktur

10.1 Innledning

En hovedutfordring i utviklingen av regelverket for sparebankenes kapitalstruktur har vært å balansere interessene til den selveide kapitalen (grunnfondskapitalen) og eierandelskapitalen, samtidig som sparebanksektorens egenart, slik den har vært oppfattet, blir bevart, se omtale i kapittel 6, 7 og 8.

Det har opp gjennom årene oppstått spørsmål om hvordan ulike deler av regelverket skal forstås. Samtidig er det blitt etterspurt enkelte regelverksendringer. Utvalget har i arbeidet med utredningen også observert enkelte uklarheter i regelverket.

10.2 Tidligere utredningsprosesser

Som omtalt i kapittel 6 har kapitalkravsregelverket og regelverket for sparebankenes kapitalstruktur utviklet seg over tid. For å belyse bakgrunnen for en del av de spørsmål som utvalget behandler, er det hensiktsmessig å omtale noen av diskusjonene og utredningsarbeidene som ligger forut for opprettelsen av utvalget.

I brev 6. september 2021 til Finans Norge varslet Finansdepartementet at det på bakgrunn av blant annet henvendelser fra sparebanksektoren ville utrede enkelte regelverksspørsmål med tilknytning til sparebankene, særlig reglene om egenkapitalbevis. Departementet viste i brevet til at en utredning kunne omfatte både en generell vurdering av kapitalstrukturen samt ulike problemstillinger knyttet til overskuddsanvendelse, eierandelskapitalens tapsabsorberende evne, egenkapitalbeviseiernes innflytelse og spørsmål knyttet til sparebankstiftelsene.154

Finansdepartementet mottok i oktober 2021 tilbakemelding fra Finans Norge og Sparebankforeningen. Det ble her vist til at en prosjektgruppe i 2021 hadde gjennomført et utredningsarbeid basert på et mandat der det het:

«Prosjektgruppen skal kartlegge, vurdere og beskrive de viktigste forholdene som kan bidra til å bevare og styrke egenkapitalbevisets stilling som et attraktivt egenkapitalinstrument. Det skal legges vekt på de viktigste regulatoriske forholdene som må avklares for å forebygge og forhindre usikkerhet om egenkapitalbeviset blant eierne/investorene.[…]»

Prosjektgruppens sluttrapport var vedlagt oversendelsen fra Finans Norge. I oversendelsen ble det påpekt at anbefalingene og konklusjonene i sin helhet tilhører prosjektgruppen, og at rapporten ikke gir uttrykk for verken Finans Norges eller Sparebankforeningens syn på temaene som var omtalt. Foreningene viste likevel til at rapporten kunne gi et nyttig faktagrunnlag i det videre arbeidet med å utrede regelverksspørsmål.

Blant temaene som omtales i prosjektgruppens rapport, er:

• adgangen til skjevdeling (det vil si ulik utdeling fra hhv. eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen)

• prioritetsrekkefølge og innflytelse

• bruk av utjevningsfondet til å opprettholde stabile utbytter

• utfordringer med kompensasjonsfondet og manglende symmetri

• adgangen til å begrense innflytelsen til store eiere (stemmerettsbegrensninger)

• adgangen til kundeutbytte og den skattemessige behandlingen av dette.

Finans Norge og Sparebankforeningen ga i brevet til Finansdepartementet i oktober 2021 uttrykk for at det var viktig at EBAs pågående arbeid med å vurdere egenkapitalbevis ble ferdigstilt før departementet iverksatte et utredningsarbeid.

Som det går frem av kapittel 11, ble EBAs vurdering av norske kapitalinstrumenter opp mot kravene i kapitalkravsforordningen (CRR) ferdigstilt høsten 2022. Finanstilsynet ga i brev til Finansdepartementet 3. oktober 2022 om EBAs vurdering av norske kapitalinstrumenter uttrykk for at «regelverket for egenkapitalbevis er komplisert og på noen punkter uklart, og […] det ofte oppstår problemstillinger som berører risikodeling mellom grunnfond og egenkapitalbevis». I brevet ble det videre pekt på en del problemstillinger som har vært diskutert de senere årene.

I det følgende omtales enkelte problemstillinger utvalget er kjent med.

EBAs vurdering av norske kapitalinstrumenter opp mot kravene i CRR, og de problemstillinger og mulige løsninger som utvalget ser, behandles i kapittel 11, 14 og 15.

10.3 Uklarheter i begrepsbruk

Uttrykket «eierbrøk» er ikke eksplisitt definert i finansforetaksloven, men det brukes i praksis for å betegne eierandelskapitalens andel av egenkapitalen. Begrepene «grunnfondskapital» og «eierandelskapital» er definert i finansforetaksloven § 10-2 («Eierbrøken i finansforetak som har utstedt egenkapitalbevis»). Se nærmere om terminologien i punkt 8.1.

Det følger av finansforetaksloven § 10-2 første ledd at grunnfondskapitalen omfatter innbetalt kapital som ikke er eierandelskapital (grunnfondet) samt senere tilført avkastning eller overskudd, og annen kapital tilordnet grunnfondskapitalen (gavefond og kompensasjonsfond). Det følger videre av finansforetaksloven § 10-2 annet ledd at eierandelskapitalen omfatter innbetalt kapital som etter vedtektene er knyttet til egenkapitalbevis som gir eierbeføyelser i foretaket, senere tilført avkastning eller overskudd, samt utjevningsfond og overkursfond.

Av finansforetaksloven § 10-17 første ledd følger det at: «Årets overskudd tilordnes eierne av egenkapitalbevis og finansforetaket etter forholdet mellom eierandelskapitalen med tillegg av overkursfondet og grunnfondskapitalen med tillegg av kompensasjonsfondet» (utvalgets kursivering). Bestemmelsen viderefører den tidligere finansieringsvirksomhetsloven § 2b-18 annet ledd. Den særskilte henvisningen til overkursfondet og kompensasjonsfondet (ref. at disse etter finansforetaksloven § 10-2 allerede inngår i eierandelskapitalen eller grunnfondet) må ses i sammenheng med at disse i finansieringsvirksomhetsloven § 2b-1 var nevnt som særskilte elementer.155 Finansforetaksloven § 10-17 er ikke justert slik at den er i samsvar med finansforetaksloven § 10-2. Det samme gjelder finansforetaksloven § 10-19 første ledd. Manglende konsistens i begrepsbruken i loven kan skape uklarheter ved anvendelsen av regelverket.

10.4 Vedtektsfestet egenkapital

10.4.1 Lovkrav til innhold i vedtektene

Det følger av finansforetaksloven § 10-1 annet ledd at egenkapitalen i et finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, omfatter kapital som i samsvar med vedtektene er innbetalt som grunnfondskapital og eventuelt eierandelskapital, samt egenkapital som er opptjent.

Vedtektene for sparebanker som ikke er organisert som allmennaksjeselskap, skal etter finansforetaksloven § 7-8 første ledd bokstav d og g inneholde:

• størrelsen av foretakets grunnfond, og i tilfelle de regler om tilbakebetaling og avkastning av tilskudd til grunnfondet som skal gjelde

• om foretaket skal ha adgang til å utstede omsettelige egenkapitalbevis.

10.4.2 Ordlyden i sparebankenes vedtekter

I praksis inneholder vedtektene ofte lite informasjon om grunnfondet utover en passus om at «De opprinnelige grunnfond i de sammensluttede sparebanker er enten tilbakebetalt eller pliktes ikke tilbakebetalt». På den annen side inneholder vedtektene informasjon om størrelsen på vedtektsfestet eierandelskapital, herunder antall egenkapitalbevis og pålydende på disse.

Enkelte sparebanker har henvisning til tidligere innbetalt grunnfondskapital, jf. blant annet vedtektene til Haugesund sparebank:

«§ 2-1 Grunnfondet

Haugesund Sparebank sitt opprinnelige grunnfond er kr. 178.751,- og var ytt ved frivillige bidrag. Grunnfondet er delvis tilbakebetalt, rest pr. 1/1-1978 er kr. 44.013,78 som tilbakebetales bidragsyterne uten rente og rentesrente etter vedtak av generalforsamlingen og med Finanstilsynets samtykke.

De opprinnelige grunnfond i de sammensluttede banker var: Sandeid Sparebank kr. 2.000,-, ytt av tidligere Sandeid kommune, er tilbakebetalt, Bømlo Sparebank kr. 5.000,-, ytt av tidligere Bømlo kommune, er tilbakebetalt, Skjold Sparebank kr. 6.000,-, ytt av oppsitterne i Skjold, er tilbakebetalt, Imsland Sparebank kr. 2.000,-, ytt av tidligere Imsland kommune og kan tilbakebetales etter vedtak av generalforsamlingen og med samtykke av Finanstilsynet.

Stiftere eller andre har ikke rett til utbytte av virksomheten, ut over eventuelt utbytte på egenkapitalbevis.

§ 2-2 Eierandelskapital

[…]

Sparebankens utstedte eierandelskapital utgjør kr 225 000 000 fordelt på 2 250 000 egenkapitalbevis à kr 100 fullt innbetalt. Sparebankens utstedte egenkapitalbevis skal være registrert i Verdipapirsentralen (VPS).»

Sparebanken Sør har et eget vedlegg til vedtektene der det fremgår hvem som har skutt inn kapital, herunder hvorvidt grunnfondet er eller pliktes tilbakebetalt.156 I den siste sparebanken som ble opprettet (Oslofjord Sparebank i 2003), lyder vedtektene § 2-1 om grunnfond slik:

«Oslofjord Sparebanks grunnfond er på kr. 81 952 453 og er i sin helhet ytt av Interessekontoret Telespar AL ved omdanningen og pliktes ikke tilbakebetalt.»

Flere sparebanker har for øvrig særskilte vedtektsbestemmelser om hvordan grunnfondet skal fordeles på ulike stiftelser ved sammenslåing eller avvikling av banken. Et eksempel på dette er vedtektene til Skagerrak Sparebank § 8-3 som lyder slik:

«Ved sammenslåing med annen sparebank, konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital, omdanning til aksjebank, avvikling eller annen begivenhet, som etter særskilt vedtak i generalforsamlingen leder til hel eller delvis frigjøring av sparebankens grunnfondskapital, skal frigjorte midler innenfor rammen av den lovgivning som gjelder på gjennomføringstidspunktet, etter generalforsamlingens vedtak og myndighetenes samtykke, overføres til henholdsvis Sparebankstiftelsen Skagerrak – Bamble og Kragerø, Sparebankstiftelsen Larvik og Sparebankstiftelsen Andebu. De frigjorte midler fordeles prosentvis til Sparebankstiftelsen Skagerrak – Bamble og Kragerø, Sparebankstiftelsen Larvik og Sparebankstiftelsen Andebu basert på gjenværende grunnfondskapital i Skagerrak Sparebank, Larvikbanken – Din personlige sparebank og Andebu Sparebank ved sammenslåingen, beregnet på grunnlag av årsregnskapene for 2023.»

10.4.3 Forhøyelse av grunnfondet

Finansforetaksloven § 10-4 inneholder bestemmelser om endring av vedtektsfestet egenkapital.

Nærmere regler om forhøyelse av grunnfondet fremgår av finansforetaksloven § 7-12. Finansforetaksloven § 7-12 legger opp til at forhøyelse av grunnfondet skal fordeles mellom pålydende og overkurs.

I forarbeidene heter det:157

«Etter første ledd skal reglene i lovutkastet […] om tegning, innbetaling og registrering av nye innskudd til grunnfondet gjelde tilsvarende ved forhøyelse av grunnfondet. Dette er i samsvar med reglene om kapitalforhøyelse i allmennaksjeselskaper, se allmennaksjeloven kapittel 10 avsnitt I.

Forhøyelse av grunnfondet i finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, og som har eierandelskapital, vil – på samme måte som forhøyelse av eierandelskapitalen – påvirke forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen i foretaket (eierbrøken). Dette vil blant annet ha virkninger for fordelingen av overskudd mellom de to kapitalformer etter reglene i lovutkastet § 11-10. Etter annet ledd første punktum foreslås derfor at bestemmelsene i utkastet § 11-15 første, annet og fjerde til sjette ledd om forhøyelse av eierandelskapitalen skal gjelde tilsvarende ved forhøyelse av det vedtektsfastsatte grunnfondet. Formålet er å forhindre at forhøyelsen av grunnfondet fører til utvanning av eierandelskapitalen, blant annet som følge av kursforholdet ved utvidelsen. Overkurs skal således fordeles etter reglene i utkastet § 11-6, jf. annet punktum. Dette er for ordens skyld også reflektert i lovutkastet § 10-3 femte ledd annet punktum.»

I praksis er det for den innskutte grunnfondskapitalen ikke noe skille mellom pålydende og overkurs.

I Keiserud et al. «Finansforetaksloven med kommentarer» påpekes det:158

«Når det gjelder forhøyelse av grunnfondet som består i tilskudd i form av penger, er det vanskelig å se for seg at man kan tale om et «kursforhold» i den forstand det vanligvis benyttes ved tegning av aksjer eller egenkapitalbevis. En forhøyelse av grunnfondet vil i denne sammenheng dreie seg om økning av grunnfondet tilsvarende det pengemessige innskuddet. Spørsmål om «kursforhold» vil imidlertid kunne tenkes å oppstå ved eksempelvis sammenslåing av to sparebanker hvor grunnfondet er forutsatt forhøyet som med de eiendeler som virksomhetsoverdragelsen medfører. Da vil kursforholdene i tilfelle være sammenfallende med den verdivurdering som skal gjøres i forbindelse med sammenslåingsplanen etter § 12-3 annet ledd, jf. også asal. § 10-2 tredje ledd. Tilsvarende spørsmål oppstår i den grad det gis tillatelse til å foreta tingsinnskudd etter § 10-3 første ledd annet punktum.»

Hovedregelen er at aksjekapital, kapital til grunnfondet og eierandelskapital som skal være egenkapital i finansforetak, skal innbetales i penger, jf. finansforetaksloven § 10-3 første ledd. Det fremgår samtidig av finansforetaksloven § 10-3 annet ledd at ved «sammenslåing av eller deling av finansforetak eller virksomheten i finansforetak» kan aksjekapital og eierandelskapital forhøyes gjennom tingsinnskudd. Det synes imidlertid ikke vanlig å foreta en forhøyelse av vedtektsfestet grunnfondskapital ved sammenslåinger, slik ovennevnte regelverk legger opp til.

10.4.4 Oppsummering: Uklarheter rundt vedtektsfestet grunnfondskapital

Uklarhetene rundt vedtektsfestet egenkapital i sparebanker må ses i sammenheng med at grunnfondet inneholder både innskutt og opptjent egenkapital. I flere sparebanker er den eneste opplysningen i vedtektene om grunnfondet, at det er tilbakebetalt. Ved sammenslåing av banker foretas det ingen forhøyelse av grunnfondet selv om grunnfondet øker gjennom tingsinnskudd.

Vedtektene gir ingen informasjon om eierforholdene (forholdet mellom eventuell utstedt eierandelskapital og grunnfondskapitalen). Eierbrøken avledes ikke av vedtektsbestemmelsene, men av de samlede fond som er tilordnet henholdsvis eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen til enhver tid. Eierbrøken kan således bare avledes av bankenes periodiske regnskapsrapporter.

10.5 Forholdet mellom finansforetaksloven og regnskapsreglene

Eierbrøken beregnes etter størrelsen på de ulike postene i regnskapet til enhver tid. Dersom det skjer endringer i regnskapsreglene som påvirker regnskapsmessig egenkapital negativt, kan dette få konsekvenser for eierbrøken som følge av «prioritetsrekkefølgen» for de ulike egenkapitalpostene, jf. omtale i punkt 8.6.3. I 2005 ble det tatt inn en bestemmelse i forskrift om grunnfondsbevis § 1 om at Finanstilsynet kan fastsette nærmere regler om fordelingen av egenkapitaleffekten i forbindelse med anvendelse av nye regnskapsregler, herunder regler om fordeling av det korrigerte årsoverskuddet i etterfølgende år i tilfeller hvor engangseffekten ikke fordeles i henhold til eierbrøken.159 Bakgrunnen for forslaget var endringer i reglene for regnskapsføring av pensjonskostnader.160 Bestemmelsen er videreført i finansforetaksforskriften § 10-1 annet ledd.

Forskriftshjemmelen åpner for at Finanstilsynet kan fastsette nærmere bestemmelser for å unngå at endringer i regnskapsreglene påvirker eierbrøken. Dette er imidlertid en kan-regel som krever at spørsmålet vurderes i forbindelse med endringer i regnskapsregler, noe som kan skape usikkerhet om endringer i regnskapsreglene vil ha betydning for eierbrøken.

Enkelte banker har for øvrig ulik praksis for regnskapsføring av utbytte og gaver i konsernregnskapet og selskapsregnskapet. I konsernregnskapet er gavefondet presentert som en del av egenkapitalen, mens det i selskapsregnskapet føres som en forpliktelse. Den regnskapsmessige klassifiseringen (som gjeld eller egenkapital) påvirker ikke hva som inngår i gavefondet etter finansforetakslovens bestemmelser om eierbrøk mv., men kan bidra til å skape uklarheter om beregningen av eierbrøken og hvordan den er å forstå.

10.6 Håndtering av avsatte gavemidler ved beregning av eierbrøken

Når vedtektene åpner for det, kan utbyttemidler som er tilordnet grunnfondskapitalen, benyttes til utbytte på innskutt grunnfondskapital, til gaver til allmennyttige formål eller overføres til et fond for slike gaver (gavefondet), overføres til en stiftelse med allmennyttig formål, eller benyttes som utbytte til kunder, jf. finansforetaksloven § 10-17 fjerde ledd og omtale i kapittel 8. Utbyttemidler som ikke deles ut eller overføres til en stiftelse, inngår i grunnfondskapitalen, enten som midler øremerket gaver («gavefond») eller som tilbakeholdt overskudd for øvrig.

Generalforsamlingen beslutter hvor stor gaveutdelingen skal være. Det er normalt bankens administrasjon som bestemmer hvem som skal motta gaver.

Sparebanken Møre mottok 25. oktober 2024 pålegg om retting fra Finanstilsynet etter at det ble avdekket at banken hadde betydelige midler avsatt til gaver, delvis langt tilbake i tid, som ikke er utbetalt og heller ikke har inngått i grunnfondskapitalen ved beregning av eierbrøken.161 Finanstilsynet mener bankens praksis er i strid med finansforetaksloven og innebærer at eierandelskapitalen over tid har fått en for stor andel av årets resultat. Dersom midlene hadde vært tilført bankens gavefond, ville det i de foregående år gitt lavere eierbrøk enn det som er lagt til grunn ved fordeling av overskudd og utbyttemidler.

SpareBank 1 Nord-Norge har i innkalling 9. oktober 2024 til ekstraordinært representantskapsmøte meddelt at banken «i likhet med Møre hadde tidligere års gavemidler stående på en gjeldskonto i samsvar med etablert praksis som er godkjent av revisor.»162

10.7 Sammenslåing av banker med egenkapitalbevis – regnskapsmessige effekter på eierbrøk

Ved sammenslåing av banker utpekes det en overtakende bank og en overdragende bank. Egenkapitalbeviseierne i overdragende bank får egenkapitalbevis i overtakende bank som vederlag, mens kompensasjon for overdragelse av grunnfondet kan gis i form av egenkapitalbevis (som gis til en stiftelse) og/eller i form av en «merket» andel av grunnfondet i ny bank, som vil bli utløst og tilført en stiftelse ved strukturelle endringer eller avvikling, jf. finansforetaksloven § 12-4 første og tredje ledd.

Virkelig verdi av vederlaget på gjennomføringstidspunktet kan avvike fra det som er lagt til grunn i bytteforholdet. Dersom virkelig verdi av overdratte eiendeler og gjeld er høyere enn vederlaget, skal negativ goodwill («badwill») inntektsføres i året fusjonen gjennomføres og inngå i resultatet til fordeling etter eierbrøken i den sammenslåtte banken. Dersom virkelig verdi av overdratte eiendeler og gjeld er lavere enn vederlaget, skal dette føres som goodwill i overtagende banks balanse. Goodwill skal årlig testes for eventuell nedskrivning og i så fall føres som en kostnad.

I en bank med eierandelskapital vil det være to kapitalklasser. Dersom størrelsesforholdet mellom kapitalklassene (eierbrøken) er forskjellig i bankene som slås sammen, vil verdien av vederlaget ha betydning for eierbrøken og dermed for hvor stor eierandel (målt mot den samlede virksomheten) egenkapitalbeviseierne i overdragende og overtakende bank vil ha.

Det er ikke opplagt hvordan grunnfondet regnskapsmessig skal behandles i en slik transaksjon. Regnskapsføringen kan påvirke rettighetene til henholdsvis eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen i den sammenslåtte banken, og på den måten medføre at endringer fra avtaletidspunktet til gjennomføringstidspunktet påvirker kapitalklassene ulikt. I praksis ser man at aktørene har forsøkt å justere for disse effektene med egne «metoder» som ikke fremgår av regelverket.

10.8 Erverv av egne egenkapitalbevis

En egenkapitalbevisbank kan erverve egne egenkapitalbevis dersom samlet pålydende verdi av egne egenkapitalbevis etter ervervet ikke overstiger 10 pst. av vedtektsfestet eierandelskapital, jf. finansforetaksloven § 10-5 annet ledd.

Ervervet vil medføre reduksjon i eierbrøken. Egenkapitalbevisets pålydende kommer til fradrag i vedtektsfestet eierandelskapital, mens overskytende beløp (tilbakekjøpskursen over pålydende) føres direkte mot andre egenkapitalposter, uavhengig av om dette er grunnfondskapitalen eller kapital tilordnet eierandelskapitalen. Keiserud et al. omtaler dette nærmere:163

«En slik regnskapsføring vil i seg selv innebære at forholdet mellom bokført grunnfondskapital og eierandelskapital etter ervervet vil bli endret. Det er derfor forutsatt at det må foretas korreksjoner ved overføringer mellom eierandelskapital og grunnfondskapital som innebærer at denne virkningen blir nøytralisert. Ved ervervet av egenkapitalbevis må således målet være at bokført grunnfondskapital og eierandelskapital er belastet en så stor del av vederlaget som eierbrøken tilsier. En kompensasjon for et eventuelt misforhold ved slikt erverv vil kunne avbøtes ved overføring mellom overkursfondet og kompensasjonsfondet eller mellom grunnfondskapitalens og eierandelskapitalens andeler av den opptjente egenkapital. Dette må i tilfelle reguleres av finansforetakets vedtekter.»

Den regnskapsmessige håndteringen av tilbakekjøp av egenkapitalbevis synes i liten grad å være kommentert i bankenes årsregnskap. Sparebanken Møre skriver imidlertid i årsrapporten for 2023:

«Pålydende av egne egenkapitalbevis er presentert i balansen på egen linje, som reduksjon av utstedte egenkapitalbevis. Kjøpspris utover pålydende er ført mot grunnfondet og utjevningsfondet i henhold til historisk vedtatt fordeling. Tap eller gevinst på transaksjoner med egne egenkapitalbevis blir ført direkte mot grunnfondet og utjevningsfondet i henhold til deres innbyrdes forhold.»

Ettersom det ikke er gitt nærmere regler om hvordan tilbakekjøp skal håndteres, kan praksis variere mellom bankene. Håndteringen kan ha betydning for eierbrøken.

10.9 Skjevdeling av utbyttemidler

Utgangspunktet ifølge finansforetaksloven § 10-17 første ledd er at årets overskudd tilordnes eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen etter forholdet mellom (i) «eierandelskapitalen med tillegg av overkursfondet», og (ii) «grunnfondet med tillegg av kompensasjonsfondet».164 Som en del av årsoppgjørsdisposisjonen skal banken også fastsette hvor stor andel av overskuddet som skal disponeres som utbyttemidler, og disse midlene skal fordeles mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen etter samme forhold som fordelingen av årets overskudd.

Utbyttemidler som er tilordnet eierandelskapitalen, utbetales som utbytte til eierne av egenkapitalbevis, mens resten av årets overskudd som er tilordnet eierandelskapitalen, skal tilføres utjevningsfondet eller utgjøre annen eierandelskapital, jf. finansforetaksloven § 10-17 tredje ledd.

Den del av årets overskudd som er tilordnet grunnfondskapitalen, legges til denne, men det kan fastsettes i vedtektene at utbyttemidler kan benyttes til utbytte på innskutt grunnfondskapital, til gaver til allmennyttige formål eller overføres til et fond for slike gaver (gavefondet), overføres til en stiftelse med allmennyttig formål, eller benyttes til utbytte til forsikringstakere eller andre kunder, jf. finansforetaksloven § 10-17 fjerde ledd første og annet punktum. Videre følger følgende av tredje punktum:

«Ved disponeringen av utbyttemidler bør foretaket legge vekt på at forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen ikke endres vesentlig.»

Finansforetaksloven § 10-17 forutsetter i utgangspunktet at det skal deles ut like mye fra både eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen. Likedeling skal opprettholde størrelsesforholdet mellom kapitalklassene og forhindre utvanning av en av «eiergruppene». Lovens anvendelse av «bør» i fjerde ledd tredje punktum innebærer samtidig at det ikke er et absolutt forbud mot skjevdeling.

I figur 10.1 er effekten av skjevdeling illustrert. Figuren viser at skjevdeling vil lede til at eierbrøken endres. I eksemplet i figur 10.1 reduseres eierbrøken over tid som følge av at kontantutbyttet til egenkapitalbeviseierne er høyere enn gaveutdelingen fra grunnfondet.

Forstørr bilde

Skjevdeling var et av temaene som ble berørt i rapporten til prosjektgruppen som Finans Norge satte ned, se omtale i punkt 10.2. I rapporten heter det at prosjektgruppens medlemmer er enige i at åpningen for skjevdeling av utbyttemidler bør opprettholdes. Videre står det at det kan være behov for at den klare praksisen for skjevdeling bør tydeliggjøres i loven. Det gis også uttrykk for at det bør vurderes om vesentlighetskriteriet i dagens regler bør tas ut.

I rapporten på s. 12 heter det:

«Adgangen til skjevdeling må ses i lys av at det historisk var «tvungen skjevdeling». Før 2009 innebar reglene om tilordning av overskudd og utdeling av utbytte etter grunnfondsbevisforskriften i korthet at summen av årlig utbytte og årlige avsetninger til et utjevningsfond ikke kunne utgjøre en større andel av årsoverskuddet enn andelen grunnfondsbeviskapitalen utgjorde av den totale egenkapitalen. Resten av overskuddet var tilordnet grunnfondskapitalen, og med unntak av andelen som ble delt ut som gaver til allmennyttige formål, ble dette holdt tilbake i banken. Maksimal andel av årsoverskuddet som sparebanker kunne dele ut til allmennyttige formål har variert noe over tid. Frem til 2002 var grensen 10 prosent, men den ble da økt til 25 prosent frem til 2009. Det vanlige var at grunnfondsbevisbanker delte ut vesentlig mer i kontantutbytte til grunnfondsbeviseierne (nå egenkapitalbeviseierne) enn 25 prosent av grunnfondsbeviseiernes andel av overskuddet. Formålet med endringer over tid synes å være begrunnet i å unngå tvungen skjevdeling og ikke i et ønske om å oppnå tvungen likedeling.

Dersom skjevdeling ikke tillates, vil eierbrøken over tid øke og i et langsiktig perspektiv kunne gå mot 100 prosent, gjennom emisjoner, år med underskudd, konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital og sammenslåinger med oppgjør i egenkapitalbevis. Skjevdeling fremstår derfor som helt nødvendig for å unngå for høy eierbrøk og press for omdanning til aksjebank.

Det er imidlertid ingen entydig oppfatning i investormarkedet av om skjevdeling er viktig. Investorgruppen er todelt slik at de mindre eierne ofte er opptatt av løpende kontantutbytte, mens andre, særlig de større investorene, ønsker ikke å bli utvannet. Egenkapitalbevis er tradisjonelt markedsført som et utbytteinstrument, og særlig for mindre banker kan utbytte kompensere for lav likviditet i egenkapitalbeviset. For mange banker med lav eierbrøk vil et forbud mot skjevdeling medføre betydelig lavere utbytte på egenkapitalbevisene. Alternativet er at andelen som deles ut på grunnfondskapitalen må økes vesentlig, noe som vil svekke kapitaloppbyggingen i banken. Dette kan igjen medføre hyppig emisjonsbehov, noe som igjen kan medføre lavere prising av egenkapitalbeviset. Dette kan svekke interessen for egenkapitalbeviset, da et instrument med manglende likviditet kombinert med lavt utbytte er lite attraktivt å investere i. Det bør derfor være opp til den enkelte bank å avgjøre fordelingen av utbyttemidler ut fra bankens kapitalstruktur (eierbrøk) og den aktuelle investorgruppen i banken.

Prosjektgruppen har diskutert forholdet mellom graden av skjevdeling i enkeltår og graden av skjevdeling over tid. Det kan være fornuftig med gradvise bevegelser over tid, men det kan også tenkes større endringer i enkeltår, for eksempel i stressituasjoner. Det kan tale for at vesentlighetskriteriet bør tas ut. Det kan også stilles spørsmål ved hva som anses som vesentlig endring av eierbrøken, og i denne sammenheng Finanstilsynets handlingsrom etter finansforetaksloven § 10-17 fjerde ledd fjerde punktum.

Det er også diskutert om det er behov for nærmere regulering av adgangen til skjevdeling. Det er herunder diskutert om det kan skilles mellom skjevdeling i normalår og skjevdelinger i perioder med stress, slik at adgangen er større i sistnevnte tilfelle. Det synes imidlertid vanskelig å finne et felles grunnlag for eventuell regulering av i hvilke tilfeller det kan skjevdeles. Dette kan øke kompleksiteten i egenkapitalbeviset, og det kan også øke risikoen for at Finanstilsynet griper inn mot disponeringen av utbyttemidler, og at banken dermed står mindre fritt til å disponere utbyttemidler.»

Skjevdeling synes å forekomme oftere i mindre egenkapitalbevisbanker enn i de større egenkapitalbevisbankene, hvor det vektlegges at skjevdeling ikke skal forekomme. Forskjellene kan blant annet ha sammenheng med om bankene prises over eller under bokført verdi.

10.10 Tilleggsutbytte

Gjennom endring av finansforetaksforskriften i februar 2021 ble det i en ny § 8-6 åpnet for at styret i sparebanker kan beslutte utdeling av tilleggsutbytte tilsvarende det som aksjebanker kan etter aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-2 annet ledd. Forutsetningen er at generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring har besluttet å gi styret slik fullmakt.

I Finanstilsynets høringsnotat med forslag til regelverksendringer ble det påpekt:165

«Finanstilsynet legger til grunn at generalforsamlingen, for det tilfellet det besluttes å vedta utbytte og samtidig gi styret fullmakt til å beslutte et betinget tilleggsutbytte, følger reglene i finansforetaksloven § 10-17 første ledd om fordelingen av overskudd mellom egenkapitalbeviseierne og foretaket for henholdsvis det ordinære utbyttet og tilleggsutbytte.»

I et aksjeselskap/allmennaksjeselskap vil tilleggsutbytte redusere opptjent egenkapital. I en sparebank organisert på annen måte enn som allmennaksjeselskap, vil utjevningsfond og grunnfond reduseres med det beløpet styret i henhold til generalforsamlingens fullmakt beslutter å utdele i hhv. utbytte til egenkapitalbeviseierne, gaver og eventuelt kundeutbytte. Problemstillingen rundt skjevdeling beskrevet under punkt 10.9 gjør seg altså gjeldende for tilleggsutbytte på samme måte som for ordinært utbytte.

10.11 Emisjoner, regler for kompensasjonsfond mv.

10.11.1 Nærmere om regelverket og virkningen av emisjoner

Når et aksjeselskap/allmennaksjeselskap utsteder nye aksjer, tilkommer retten til en andel av selskapets fremtidige overskudd i utgangspunktet alle aksjonærer – både gamle og nye. Emisjonskursen påvirker antall aksjer som utstedes for et gitt emisjonsbeløp. Så lenge emisjonskursen er lik markedsverdien på aksjen (etter fradrag av emisjonskostnader), vil det ikke være noen verdiutvanning av eksisterende eiere i et aksjeselskap/allmennaksjeselskap. Dette følger av at overkursen i aksjeselskap/allmennaksjeselskap økonomisk og selskapsrettslig inngår i egenkapitalen som alle aksjonærer er deleiere i.

I en sparebank med eierandelskapital må det ved emisjon hensyntas flere grupper av interessenter – forholdet mellom gamle og nye egenkapitalbeviseiere, samt forholdet mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen.

En emisjon gjennomføres ofte med en rabatt til markedsverdi. I aksjelovene stilles det krav om at eksisterende aksjonærer som hovedregel skal ha fortrinnsrett til å tegne nye aksjer. På denne måten unngår man i teorien utvanningseffekter ved emisjoner som gjøres med en rabatt til markedskurs.166

Tilsvarende regler om fortrinnsrett for eksisterende egenkapitalbeviseiere finnes i finansforetaksloven § 10-10 om forhøyelse av eierandelskapitalen. Grunnfondskapitalen deltar imidlertid ikke i emisjonen. Dette medfører at regelverket og virkningene av emisjoner er mer sammensatt for egenkapitalbevisbanker enn aksjebanker. Av finansforetaksforskriften § 10-1 første ledd fremgår det at

«ved nytegning av egenkapitalbevis i finansforetak som har utstedt egenkapitalbevis fra før, skal positiv differanse mellom bokført verdi per egenkapitalbevis og pålydende verdi overføres til overkursfondet. Positiv differanse mellom tegningskurs og bokført verdi per egenkapitalbevis skal fordeles mellom overkursfondet og kompensasjonsfondet etter forholdet mellom bokført eierandelskapital etter nytegningen og bokført grunnfondskapital.»

Videre heter det i finansforetaksforskriften § 10-1 tredje til åttende ledd:167

«Til grunn for beregningen av bokført verdi per egenkapitalbevis skal siste reviderte årsregnskap legges til grunn. Siste tilgjengelige delårsregnskap kan legges til grunn dersom det er revisorbekreftet i samsvar med revisjonskravet for medregning av perioderesultat etter forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for banker, kredittforetak, finansieringsforetak, pensjonsforetak, oppgjørssentraler og verdipapirforetak (beregningsforskriften).

I foretak som er pliktige å føre konsernregnskap, kan bokført verdi per egenkapitalbevis beregnes ut fra siste reviderte konsernregnskap.

Eierandelskapitalens andel av økningen i annen egenkapital som skyldes inntektsføring i konsernregnskapet av resultatandeler i datterforetak, kan regnes med i grunnlaget for bokført verdi per egenkapitalbevis. Tilsvarende kan eierandelskapitalens andel av annen egenkapital som tilsvarer positiv differanse mellom balanseført verdi og anskaffelseskost for investeringer i tilknyttede foretak og felles kontrollert virksomhet medregnes. Andel av annen innskutt egenkapital som skyldes gevinst ved foretakets salg av egne egenkapitalbevis, kan regnes med i grunnlaget for bokført verdi per egenkapitalbevis.

Øvrig annen egenkapital tilordnes grunnfondskapitalen ved beregning av eierbrøken.

I foretak med hel eller deleide selskap som regnskapsføres etter egenkapitalmetoden kan eierandelskapitalens andel av fond for vurderingsforskjeller og fond for urealiserte gevinster regnes med i grunnlaget for bokført verdi per egenkapitalbevis.

Eventuelle goodwillposter skal trekkes fra i beregningen av bokført verdi per egenkapitalbevis, herunder eventuell goodwill inkludert i balanseverdien av investeringene i tilknyttede foretak og felleskontrollert virksomhet og eventuelle goodwillposter i selskapsregnskapene til tilknyttede foretak og felleskontrollert virksomhet.»

I Keiserud et al. (2020) påpekes det at forskriftsbestemmelsen ikke er «utpreget klar og lett tilgjengelig» og at reglene synes til dels å avvike fra bestemmelsene om fordeling av overkurs i loven.168

Nedenfor illustreres hvordan overkurs fordeles i ulike situasjoner.

10.11.2 Emisjon til bokført verdi

Er tegningskursen ved en emisjon lik bokført verdi per egenkapitalbevis, skjer det ingen relativ verdioverføring mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen, se figur 10.2. Av figuren fremgår det at de gamle egenkapitalbeviseierne og grunnfondet får redusert sine «eierandeler» etter tilsvarende størrelsesforhold som eierbrøken (henholdsvis 1/3 og 2/3). Utvanningen for disse «eierne» svarer i sum til ny eierandel som de nye egenkapitalbevisene har mottatt.

10.11.3 Emisjon til kurs over bokført verdi per egenkapitalbevis («overkurs») – kompensasjonsfond

Som nevnt i punkt 10.11.1 vil en emisjon i en egenkapitalbevisbank måtte hensynta flere grupper av interessenter – forholdet mellom gamle og nye egenkapitalbeviseiere, samt forholdet mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen. For å unngå eller redusere muligheten for at grunnfondskapitalen blir utvannet når overkursen tilfaller eierne av egenkapitalbevis i emisjoner til kurs over bokført verdi per egenkapitalbevis, ble det i 2009 innført regler om at deler av overkursen skal tilføres et kompensasjonsfond som inngår i grunnfondskapitalen. Dette er nærmere illustrert i figur 10.3. Gjennom kompensasjonsfondet vil noe av overkursen tilføres grunnfondet, slik at gamle egenkapitalbeviseiere ikke øker sin eierandel på bekostning av grunnfondet som følge av at nye eiere betaler en overkurs over bokført verdi. Endringer i eierandelene skjer proporsjonalt med eierbrøken.

Finansdepartementet har i vedtak 21. desember 2023 lagt til grunn at finansforetaksloven og finansforetaksforskriften ikke gir grunnlag for å fravike reglene om fordeling av overkurs over bokført verdi ved fusjoner.169

10.11.4 Emisjon til kurs lavere enn bokført verdi per egenkapitalbevis

Dersom tegningskurs ved en egenkapitalemisjon er lavere enn bokført verdi per egenkapitalbevis, noe som typisk vil kunne inntreffe der banken har kapitalbehov etter større, uforutsette tap, vil det skje en utvanning av gamle egenkapitalbeviseiere til fordel for nye eiere. Grunnfondskapitalen opprettholder imidlertid sin eierandel som om emisjonen blir gjort til Pris/Bok (P/B)=1. Regelverket åpner ikke for at gamle egenkapitalbeviseiere skal kompenseres gjennom kompensasjonsfondet e.l. Dette innebærer at regelverket er asymmetrisk med hensyn til behandling av emisjonskurs over og under bokført verdi. De blå boksene i figur 10.4 viser effekten av dette ved at grunnfondskapitalen isolert sett har en eierandel etter emisjonen som er 1,73 prosentpoeng høyere enn den ville hatt dersom grunnfondskapitalen hadde blitt påvirket av transaksjonen til samme kurs som egenkapitalbeviseierne. Dette dekkes opp av bidrag fra både nye og eksisterende egenkapitalbeviseiere. De forholdsmessige endringene i eierandeler etter emisjonen svarer imidlertid ikke til eierbrøken før emisjon, men fordelingen av utvanning mellom nye og gamle egenkapitalbeviseiere er i tråd med deres forholdsmessige andel av eierbrøken etter emisjonen (hvor de gamle egenkapitalbeviseierne eier 65,75 pst. av egenkapitalbevisene).

Figurene 10.2–10.4 illustrerer virkningen av emisjoner under gjeldende regelverk. Som det fremgår, er forholdet mellom emisjonskurs og bokført verdi av egenkapitalbeviset sentralt for hvilke effekter som oppstår. Det er derfor også av betydning hvordan emisjonskursen (tegningskursen) fastsettes.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

10.11.5 Fastsettelse av tegningskurs

I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) Om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og -organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.) s. 33–34, som omtaler et forslag om regler for myndighetsgodkjenning av utstedelse av egenkapitalbevis, heter det:

«[…] emisjonskursen skal som hovedregel reflektere det markedet må antas å ville betale. Departementet vil imidlertid bemerke at det kan være vanskelig å vurdere og føre bevis for om kursen som oppnås for utstedte grunnfondsbevis gir et reelt uttrykk for hva markedet er villig til å betale. Isolert sett kunne dette tilsi at en gitt emisjonskurs også burde godkjennes av myndigheter, eventuelt en uavhengig ekspert, før emisjonen tillates gjennomført. Finansdepartementet vurderer imidlertid en slik løsning som lite praktisk.

Departementet vil påpeke at kursforhold ved kapitalutvidelser er, slik erfaring fra aksjemarkedet viser, et meget vanskelig tema […] Hva som skal til for at noen vil tegne aksjer eller eierandelsbevis, beror først og fremst på investorenes og utstederens vurdering av markedsforholdene og på utstederens behov for å skaffe ny kapital. Utstedere må ofte gi en viss rabatt for overhodet å få kapitalen tegnet. Dette gjelder også i forhold til eierandelskapital. Denne rabatten vil normalt innebære at selve tegningsretten får en viss verdi og dermed kan omsettes på markedet, slik at de eierne som ikke vil delta i utvidelsen kan selge sine rettigheter. Etter departementets vurdering vil det sjelden være grunnlag for myndighetene til å fravike den oppfatning som ligger til grunn for den vurdering av disse forhold som flertallet i generalforsamlingen foretar i det enkelte tilfellet. Situasjonen i grunnfondsbevisinstitusjoner skiller seg imidlertid fra aksjeselskap fordi det er to eierklasser, og grunnfondskapital i utgangspunktet ikke vil ha tegningsrett og derfor vil komme særlig dårlig ut ved en for lav kurs. Etter departementets vurdering er det derfor behov for å oppstille en sikkerhetsventil for det tilfellet at det både oppnås for lav kurs og at dette uforholdsmessig forringer grunnfondskapitalen.

Departementet foreslår derfor at det åpnes for en adgang for Kredittilsynet til i særlige tilfelle å gripe inn og stoppe gjennomføringen av en kapitalforhøyelse dersom eierandelsbevis utstedes til en kurs som klart må antas å avvike fra instrumentets virkelige verdi. Det vises til forslag til ny § 2b-23 sjette ledd annet punktum.»

Forslaget ble gjennomført i finansieringsvirksomhetsloven § 2b-23 ved lov 19. juni 2009 nr. 46 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.). Bestemmelsen gjaldt frem til finansforetaksloven trådte i kraft i 2016. I NOU 2011: 8 B ble det foreslått at den aktuelle bestemmelsen skulle erstattes av en generell hjemmel for Finanstilsynet til å gripe inn:170

«Vedtak om forhøyelse av eierandelskapitalen skal godkjennes av Finanstilsynet etter § 11-1 fjerde ledd, jf. sjette ledd første punktum. I Ot.prp.nr. 75 (2008–2009) foreslo Finansdepartementet en supplering til bestemmelsen (nå inntatt i finansieringsvirksomhetsloven § 2b-23 sjette ledd) som presiserte at Finanstilsynet i særlige tilfelle kan nekte å godkjenne gjennomføringen av en kapitalforhøyelse dersom egenkapitalbevis utstedes til en kurs som klart må antas å avvike fra virkelig verdi. Departementet bemerket at bestemmelsen

‘oppstiller en sikkerhetsventil dersom egenkapitalbevis utstedes til en kurs som klart må antas å avvike fra deres virkelige verdi. Hensikten med sjette ledd annet punktum er ikke at en emisjon skal kunne stoppes utelukkende fordi det oppnås en lav kurs, for eksempel dersom den er begrunnet i et reelt kapitalbehov, og hvor en betydelig rabatt er nødvendig for å tiltrekke investorer. Det vil normalt ikke være grunnlag for å stoppe en emisjon etter denne «kan-regelen» dersom det på likeverdige vilkår skjer en samtidig og forholdsmessig forhøyelse av grunnfondskapitalen som medfører at den ikke påføres noen utvanning. Det legges til grunn at man ved den konkrete vesentlighetsvurderingen kan komme til at en rettet emisjon, eventuelt en fortrinnsrettsemisjon, ikke bør stoppes fordi en vesentlig andel av egenkapitalbevis eies av en sparebank-/finansstiftelse med samme formål som foretaket, dersom stiftelsen kan delta på lik linje med eksisterende egenkapitalbeviseiere.’

Banklovkommisjonen viser til at departementets tilføyelse bare omhandler enkelte av de forhold Finanstilsynet vil måtte vurdere i forbindelse med godkjennelse av en kapitalforhøyelse. En antar derfor at det er tilstrekkelig at de synspunkter departementet mener bør vektlegges i denne sammenheng fremgår av bemerkningene til sjette ledd, og foreslår at bestemmelsen ikke videreføres i lovutkastet.»

Det følger i dag av finansforetaksloven § 10-9 at utstedelse av egenkapitalbevis krever samtykke fra Finansdepartementet. Myndigheten er delegert til Finanstilsynet.171

Finanstilsynet har så langt ikke nektet gjennomføring av en emisjon.172

Egenkapitalbevisemisjoner har tilført norske sparebanker mer enn 13 mrd. kroner i årene 2010 til 2023, jf. punkt 5.5. Disse emisjonene har i all hovedsak vært orientert mot at bankene skal ta (større) del i markedsveksten, kombinert med at man i perioder har fylt på kapital for raskere å nå myndighetenes og markedets forventning til nye kapitalnivåer. Emisjonene har imidlertid tidvis også vært kritisert av markedsaktører, særlig i perioder hvor investorer har opplevd at prisingen av sparebankenes egenkapitalbevis har vært lavere enn bokført verdi. I slike tilfeller vil det være en verdioverføring fra eksisterende eiere til eierne av de nyutstedte egenkapitalbevisene, mens grunnfondets andel av eierbrøken vil tilsvare det den ville være om emisjonen ble gjennomført til en pris lik bokført kapital, se figur 10.4. Utvanningen som dette medfører for eksisterende eiere, til tross for at tegningskurs kan være lik markedskurs, har bidratt til at eksisterende eiere kan ha opplevd deltakelse i slike emisjoner som mer «forpliktende». At flere sparebanker i senere år har fastsatt i vedtektene at et vedtak om forhøyelse av eierandelskapitalen gjennom utstedelse av nye egenkapitalbevis krever tilslutning fra minst to tredeler av de stemmer som avgis av egenkapitalbeviseierne, må ses i lys av dette. For de bankene dette gjelder, vil dynamikken rundt og utfallet av eventuelle beslutninger om å hente inn ny kapital kunne endres fra tidligere prosesser før en slik vedtektsendring fant sted.

10.11.6 Beregning av eierbrøk når det utstedes egenkapitalbevis i løpet av året

I mange tilfeller foretas det en emisjon på et annet tidspunkt enn ved årsskiftet. Spørsmålet er hvordan eierbrøken som ligger til grunn for fordeling av overskudd, skal beregnes i slike tilfeller. Finansforetaksloven § 10-17 om fordeling av overskudd sier ikke noe om dette. Det har vært en praksis blant banker at det er eierbrøken på tidspunktet for overskuddsdisponeringen som skal legges til grunn, uavhengig av om det har skjedd en betydelig forhøyelse av eierandelskapitalen sent på året. Et alternativ kan være å anvende en tidsvektet eierbrøk som gjenspeiler endring i størrelsen på de to kapitalklassene gjennom året.

I et aksjeselskap/allmennaksjeselskap vil årets overskudd fordeles på selskapets aksjer og tilkomme de som er aksjeeiere på det tidspunktet utbyttet besluttes. En emisjon på slutten av året medfører at overskuddet som er opparbeidet forut for emisjonen, må fordeles på flere aksjer. Med én kapitalklasse vil dette være reflektert i kursen på nye aksjer slik at nye aksjonærer isolert sett vil måtte betale for å ta del i overskuddet.

Dersom det gjennom en emisjon av egenkapitalbevis skjer en vesentlig endring av eierbrøken på tampen av året, vil eierandelskapitalen få en høyere andel av overskuddet enn eierbrøken gjennom året skulle tilsi, ettersom det er eierbrøken på tidspunktet for overskuddsdisponeringen legges til grunn. Grunnfondskapitalen vil bare bli kompensert for å «gi fra seg» en andel av resultatet til nye eiere dersom overkursen som tilføres kompensasjonsfondet, gjenspeiler effekten av at resultatet må deles med nye eiere.

10.12 Adgang til å redusere eierbrøken

Eierandelskapital kan innbetales ved konvertering av grunnfondskapital, jf. finansforetaksloven § 10-3 tredje ledd. Finansforetaksloven har ingen tilsvarende regel om konvertering av eierandelskapital til grunnfond.

Sparebanken Sogn og Fjordane søkte i oktober 2017 om tillatelse til å endre kapitalstrukturen slik at egenkapitalbeviseiernes andel av samlet egenkapital (eierbrøken) i banken reduseres.173 Bakgrunnen for søknaden var at banken ønsker større fleksibilitet i sin kapitalbase. Endringen skulle skje gjennom nedsettelse og utdeling av deler av bankens eierandelskapital, overkursfond og utjevningsfond til stiftelsen som eier en vesentlig andel av egenkapitalbevisene. Beløpet som stiftelsen skulle motta, skulle gis tilbake til banken som et gavetilskudd til grunnfondet. Finanstilsynet avslo søknaden 25. januar 2018 under henvisning til at finansforetaksloven § 12-22 tredje ledd og stiftelsesloven § 19 er til hinder for transaksjonene. Finanstilsynet viste i avslaget til at midler som frigjøres ved innløsning eller salg av egenkapitalbevis, skal benyttes i samsvar med stiftelsens vedtekter. Etter Finanstilsynets vurdering vil et tilskudd til bankens grunnfond, som innebærer en reversering av deler av overføringen som ble vedtatt da stiftelsen ble opprettet, ikke være i tråd med stiftelsens formål. Finanstilsynet viste i avslaget til at midler som frigjøres etter vedtektene, enten må brukes til allmennyttige formål eller til å kjøpe egenkapitalbevis på et senere tidspunkt. Finanstilsynet viste videre til at stiftelsesloven § 19 ikke tillater utdelinger til foretaket som har opprettet stiftelsen. Det kan gis dispensasjon dersom det foreligger «særlige grunner», men forarbeidene omtaler dispensasjonsadgangen som en snever unntaksregel. Finanstilsynet mente det ikke forelå slike særlige grunner.174

Banken og stiftelsen påklaget vedtaket 22. februar 2018. I klagen ble det blant annet anført at vederlagsfri overføring av nedskrevet eierandelskapital fra sparebankstiftelsen til banken, må anses som et allmennyttig formål ved at den går til å understøtte virksomheten til en lokal, selveiende sparebank. Videre ble det anført at utdelingsforbudet i stiftelsesloven § 19 ikke har samme betydning for sparebankstiftelser som alminnelige stiftelser, siden sparebankstiftelsenes hovedformål er å eie oppretter.

Finansdepartementet besluttet 5. september 2024 å ikke ta klagen til følge. Departementet sluttet seg til Finanstilsynets vurdering om at vederlagsfri overføring fra sparebankstiftelsen til sparebanken ikke er å anse som gave til «allmennyttig formål», og derfor heller ikke i samsvar med stiftelsens formål. Videre sluttet departementet seg til Finanstilsynets vurdering om at de samme hensynene som ligger til grunn for stiftelsesloven § 19, gjør seg gjeldende for sparebankstiftelser.

10.13 Stemmerettsbegrensninger

Hvert egenkapitalbevis «gir lik rett i foretaket», jf. finansforetaksloven § 10-11 første ledd og § 10-9 første ledd. Som det følger direkte av finansforetaksloven § 10-11 første ledd, innebærer dette blant annet at alle egenkapitalbevis har én stemme hver. Finansforetaksloven § 10-9 første ledd åpner imidlertid for at det i vedtektene kan bestemmes at det skal være egenkapitalbevis av ulike slag (flere egenkapitalbevisklasser).

Alle sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, har i dag bare én egenkapitalbevisklasse. Enkelte banker har imidlertid vedtekter som begrenser innflytelsen til store eiere av egenkapitalbevis ved å angi at en eier maksimalt kan stemme for en gitt andel (typisk 10 til 30 pst.) av egenkapitalbevisenes stemmer ved valg av representanter til generalforsamlingen. Slike begrensninger er blant annet innført i banker med stiftelser som store eiere.

I forbindelse med en fusjon mellom sparebanker i 2024 var det i vedtektene lagt opp til at tre sparebankstiftelser som ville bli betydelige eiere av egenkapitalbevis i den fusjonerte banken, ikke kunne få mer enn én representant hver i generalforsamlingen (til sammen tre), mens øvrige eiere av egenkapitalbevis, som representerte et mindretall av egenkapitalbeviseierne, skulle få seks representanter. Finanstilsynet fant ikke å kunne godkjenne en slik begrensning. Det ble i avslaget vist til at der eierne av egenkapitalbevis velger medlemmer til generalforsamlingen, må reguleringen av dette valget, herunder stemmerett ved valget, ivareta utgangspunktet om at alle egenkapitalbevis gir lik rett i foretaket og at hvert egenkapitalbevis gir én stemme. I avslaget fremholdes det videre at loven ikke åpner for at vedtektene kan begrense innflytelsen til bestemte navngitte innehavere av egenkapitalbevis. Dersom det skal være egenkapitalbevis av ulike slag, må dette gjøres gjennom etablering av egenkapitalbevisklasser.

Prosjektgruppen etablert av Finans Norge, jf. omtale i punkt 10.2, viser i sin rapport til at

«Det finnes flere eksempler på vedtekter for sparebanker som har stemmerettsbegrensninger knyttet til egenkapitalbeviseieres valgmøte. Slike vedtektsbestemmelser innebærer at ingen på møte for egenkapitalbeviseiere kan avgi stemme for egenkapitalbevis som representerer mer enn en angitt prosentandel av det totale antall utstedte egenkapitalbevis. Bakgrunnen for innføring av slik stemmerettsbegrensning har typisk vært at den aktuelle sparebanken har en eller flere sparebankstiftelser som store eiere og som kan inneha over 50 prosent av stemmene i valgmøtet. En begrensning av stemmeretten kan dermed bidra til å sikre en viss innflytelse også fra andre egenkapitalbeviseiere ved valg av medlemmer til generalforsamlingen.

Som et alternativ til stemmerettsbegrensninger har enkelte sparebanker i valget av egenkapitalbeviseiervalgte medlemmer til generalforsamlingen, innført et skille mellom sparebankstiftelser og øvrige eiere, og fastsatt et antall medlemmer hver av gruppene kan velge. Bakgrunnen er også her at det er store sparebankstiftelser som eiere, og formålet er å sikre innflytelse i valgmøtet også for øvrige eiere.

[…]

Det er enighet i prosjektgruppen om at det er ønskelig å beholde dagens fleksibilitet. Det er store forskjeller mellom sparebankene med hensyn til eierbrøk og type eiere, og reguleringen bør således tillatte ulike løsninger. Dette på tross av at store eiere av egenkapitalbevis kan se på en begrensning som negativt.

Stemmerettsbegrensning har i dag i praksis bare betydning på valgmøtet, da egenkapitalbeviseierne velger sine representanter til generalforsamlingen. Dersom det åpnes for direkte representasjon i en gitt bank blir dette viktig, da det kan påvirke innflytelsen i saker innenfor den stemmeandelen som egenkapitalbeviseierne totalt sett har på generalforsamlingen.»

10.14 Egenkapitalbevisbanker ved svekket finansiell stilling

10.14.1 Innledning

Regler basert på EUs krisehåndteringsregelverk ble tatt inn i finansforetaksloven kapittel 20 med tilhørende forskrifter med virkning fra 1. januar 2019, se punkt 6.6.5. Reglene omhandler både forebyggende tiltak og situasjonen når et foretak blir kriserammet. Nedenfor gis en presentasjon av særlige problemstillinger knyttet til sparebanker med eierandelskapital i en krisesituasjon.

10.14.2 Selskapsform når grunnfondet er tapt i sin helhet

Det følger av finansforetaksloven § 3-4 første ledd at banker skal ha aksjekapital, grunnfondskapital og annen egenkapital som utgjør et beløp i norske kroner som minst svarer til 5 mill. euro. Det følger videre av finansforetaksloven § 10-9 annet ledd at egenkapitalbevis kan utstedes ved nytegning eller utstedes ved konvertering av bokført grunnfondskapital til eierandelskapital for så vidt grunnfondskapitalen fortsatt oppfyller det lovfastsatte minstekrav etter finansforetaksloven § 3-4. Det er uklart om dette skal forstås dithen at minste kapitalnivå (som tilsvarer startkapitalen) ikke kan dekkes av eierandelskapital. Reglene om dekning av underskudd i finansforetaksloven § 10-19 har ikke en begrensning for hvor lite grunnfondet kan være.

Så lenge grunnfondet skal dekke tap før vedtektsfestet eierandelskapital, kan grunnfondskapitalen etter finansforetaksloven § 10-19 i sin helhet gå tapt, mens eierandelskapitalen er i behold. Når grunnfondet først er tapt, medfører reglene for deling av overskudd etter eierbrøk, jf. omtale i punkt 8.6, at grunnfondet heller ikke kan bygges opp igjen med fremtidige overskudd. Dette medfører at en fremtidig krise i en egenkapitalbevisbank vil få andre konsekvenser enn det hadde under bankkrisen da enkelte banker hadde negativt grunnfond som de senere bygde opp gjennom tilbakehold av overskudd.175 Dagens regler synes ikke å være til hinder for at en sparebank blir en ren egenkapitalbevisbank, men det synes å være ulike oppfatninger om dette.

I en krisehåndtering kan obligasjonseiere som eier gjeldsinstrumenter som blir konvertert, bli eiere av egenkapitalinstrumenter utstedt av banken. Finanstilsynet har i en veiledning om intern oppkapitalisering i en krisehåndtering uttalt:176

«Det tas som utgangspunkt at krisehåndteringen ikke endrer foretakets organisasjonsform. Krisehåndtering av en sparebank kan innebære at grunnfondet skrives ned i sin helhet samtidig med at private midler fra den aktuelle sparebankstiftelsen eller andre lokale kapitalkilder er uttømt/ikke tilgjengelige. Senere versjoner av dokumentet kan derfor inkludere beskrivelse av eventuelle ytterligere steg som kan bli nødvendige i en slik situasjon, inkludert eventuelt skifte av organisasjonsform fra sparebank til aksjebank.»

Det er behov for å tydeliggjøre rammene for krisehåndtering av en sparebank, herunder at en sparebank kan omdannes til aksjebank i en krise. For enkelte banker med høy eierbrøk og dermed relativt lite grunnfondskapital, kan problemstillingen med tapt grunnfondskapital for øvrig oppstå lenge før det vedtas at sparebanken er kriserammet.

Særskilte problemstillinger knyttet til krisehåndtering av sparebanker med to kapitalklasser (eierandelskapital og grunnfondskapital) med ulik prioritet, synes ikke å være berørt i tilknytning til gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) i norsk rett. I forarbeidene, NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren og Prop. 159 L (2016–2017) Lov om Bankenes sikringsfond og lov om endringer i finansforetaksloven mv. (innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker), behandles egenkapitalbevis tilsvarende som aksjer, og forholdet til grunnfondskapitalen er ikke nevnt.

Dersom nettoverdien av foretaket er positiv, fremgår det av krisehåndteringsdirektivet artikkel 47 nr. 1 at konverteringskursen skal settes slik at eksisterende innehavere av aksjer og andre instrument for eierskap utvannes «betydelig». Den manglende vurderingen av grunnfondskapitalen i NOU 2016: 23 mv. medfører usikkerhet om gjennomføring av krisetiltak og kan, med utgangspunkt i kravet om utvanning, potensielt medføre at egenkapitalbeviseierne blir betydelig utvannet, mens den del av grunnfondskapitalen som fortsatt er i behold, ikke utvannes i tilsvarende grad. Samtidig fremgår det av artikkel 73 i direktivet, jf. finansforetaksloven § 20-20, at ingen skal komme dårligere ut ved en krisehåndtering enn ved en avvikling av banken. Dette taler mot en slik løsning. Eierandelskapitalen har prioritet foran grunnfondskapitalen i en avviklingssituasjon, jf. finansforetaksloven § 12-12.177

10.14.3 Regler om kvalifisert eierandel når grunnfondet reduseres

Finansforetaksloven § 6-1 stiller krav om godkjennelse av den som vil gjennomføre erverv som vil medføre at vedkommende blir eier av en kvalifisert eierandel i et finansforetak.

I vurderingen av om en eier av egenkapitalbevis har en kvalifisert eierandel i en bank, ses det på eierandelskapitalen opp mot summen av eierandelskapital og grunnfondskapital eller hvilken stemmeinnflytelse eierandelen gir.178 En reduksjon av grunnfondet kan medføre at en eier av egenkapitalbevis blir kvalifisert eier uten å ha foretatt aktive handlinger. Loven er ikke klar på hvordan en slik situasjon skal håndteres, men det må legges til grunn at den som gjennom reduksjon av grunnfondet er i ferd med å få en kvalifisert eierandel, må søke om tillatelse til å inneha en slik eierandel og avhende denne dersom det ikke gis tillatelse. I forbindelse med tidlig inngripen og krisehåndtering, gir finansforetaksloven § 20-14 femte ledd særregler om håndtering av situasjonen inntil tillatelse til erverv er på plass, men heller ikke disse reglene inneholder særlige regler om sparebanker med eierandelskapital og grunnfondskapital.

11 Kapitalkravsforordningens krav til ren kjernekapital

11.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget gjøre rede for «gjeldende og ev. kommende antatt EØS-relevant regelverk om krav til instrumenter og andre kapitalposter som kan inngå som ren kjernekapital».

Norske myndigheter er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å gjennomføre EU-direktiver og forordninger som stiller krav til bankenes soliditet. De sentrale bestemmelsene fremgår av forordning (EU) nr. 575/2013, kapitalkravsforordningen (CRR) med senere endringer, som angir relativt utførlige regler for hvilke poster og instrumenter som kan inngå i ren kjernekapital. CRR angir også minimumskrav til nivået på ren kjernekapital, som er kapital av beste kvalitet, og annen kapital som kan inngå i bankenes ansvarlige kapital. CRR er gjennomført som forskrift i norsk rett. Den europeiske banktilsynsmyndighet, EBA, er gitt en særlig rolle i å overvåke at kapitalinstrumenter oppfyller kravene i forordningen og skal vedlikeholde en liste over instrumenter som er godkjent som ren kjernekapital i ulike land. EBAs myndighet ble utvidet i 2019, basert på en ambisjon om ytterligere harmonisering av landenes praktisering. Norske kapitalinstrumenter ble vurdert av EBA i 2022. I tilbakemeldingen til norske myndigheter pekte EBA blant annet på enkelte svakheter ved regelverket for egenkapitalbevis, og ba om en redegjørelse fra Finanstilsynet for hvilke tiltak som vil vurderes.

Dette kapittelet redegjør for kravene til ren kjernekapital i CRR, EBAs rolle i å overvåke at kapitalinstrumenter oppfyller kravene i forordningen samt tilbakemeldingen fra EBA om norske kapitalinstrumenter. Det redegjøres også for Finanstilsynets forslag til oppfølging og enkelte reaksjoner fra næringen på EBAs vurderinger. Utvalget har i kapittel 14 foretatt en egen vurdering av reglene for egenkapitalbevis opp mot kravene i CRR.

11.2 Gjeldende regelverk

11.2.1 Krav til kapital

Utredningen tar for seg kapitalstrukturen i norske sparebanker, herunder problemstillinger som knytter seg til egenkapitalbevis som kapitalinstrument. Derimot gjelder utredningen ikke de allmenne kapitalkravsreglene som gjelder for forretnings- og sparebanker. For å kunne vurdere egenkapitalbeviset som kapitalinstrument, er det likevel nødvendig å ta utgangspunkt i de generelle kapitalkravene for banker.

Banker er pålagt å ha et minimum av ansvarlig kapital. Formålet med kravet om ansvarlig kapital er at en bank skal kunne møte uventede tap uten at dette vil svekke tilliten til at banken kan innfri sine forpliktelser. Banker skal ha evne til å tåle tap uten å måtte innskrenke utlånsvirksomheten, eller i verste fall gå over ende.

For norske banker følger reglene om kapitalkrav av finansforetaksloven kapittel 14 med tilhørende forskrifter. Loven har regler om minstekrav til bankenes ansvarlige kapital og krav om at bankene har buffere utover minstekravene.179 Finansforetaksloven § 13-6 syvende ledd med tilhørende forskrifter åpner også for at Finanstilsynet kan fastsette individuelle tilleggskrav, såkalte pilar 2-krav.

Kapitalkravsreglene i finansforetaksloven gjennomfører EUs regler for kredittinstitusjoner, slik de ble vedtatt i 2013 ved direktiv 2013/36/EU (Kapitalkravsdirektivet (CRD IV)) og ved CRR. Flere av direktivbestemmelsene ble innført i norsk rett ved lov 14. juni 2013 nr. 34 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven (nye kapitalkrav mv.), mens kapitalkravsforordningen ble gjennomført i norsk rett i CRR/CRD IV-forskriften med virkning fra 31. desember 2019. Det vises til omtale av endringer i regelverket i punkt 6.6.4.180

EUs regelverk for kredittinstitusjoner bygger på Baselkomitéens rammeverk («Baselstandarden»), jf. omtale i punkt 6.6.3. Baselstandarden er en global standard for regulering av banker.

Både kapitalkravsforordningen og Baselstandarden stiller krav til nivået og kvaliteten på kapitalen, herunder prioritetsrekkefølge. Kapitalkravsforordningens andre del avdeling I (artikkel 25 flg.) skiller mellom tre ulike kategorier ansvarlig kapital: Ren kjernekapital, annen godkjent kjernekapital og tilleggskapital. Begrepet «kjernekapital» brukes om ren kjernekapital med tillegg av annen godkjent kjernekapital, jf. CRR artikkel 25.

Ren kjernekapital («Common Equity Tier 1» (CET1)) er kapital av beste kvalitet og består i praksis av egenkapital justert for enkelte poster som ikke kan medregnes herunder blant annet verdien av immaterielle eiendeler.181 Det stilles nærmere krav til utstedte instrumenter for å kunne medregnes som ren kjernekapital, se nærmere punkt 11.2.2 nedenfor.

Annen godkjent kjernekapital («Additional Tier 1») består i praksis av fondsobligasjoner som oppfyller nærmere angitte vilkår. Etter CRR artikkel 54 skal fondsobligasjoner blant annet kunne skrives ned dersom foretakets rene kjernekapitaldekning faller under 5,125 pst.182

Tilleggskapital («Tier 2») består av ansvarlige lån som oppfyller nærmere angitte vilkår.

CRR krever at foretaket skal oppfylle minstekravet til kapital (som andel av et risikovektet beregningsgrunnlag) med minimum 56,25 pst. ren kjernekapital og minimum 75 pst. kjernekapital. Bufferkrav utover minstekravet skal i sin helhet dekkes av ren kjernekapital. Foretaket skal samtidig oppfylle et krav til kapital som andel av et uvektet eksponeringsbeløp. Krav til uvektet kjernekapitalandel skal i sin helhet dekkes av kjernekapital.

11.2.2 Nærmere om kravene til ren kjernekapital

Kapitalkravsforordningen angir nærmere hva som kan inngå i de ulike kategoriene av kapital.

Det følger av CRR artikkel 26 at ren kjernekapital består av

• a. Kapitalinstrumenter, forutsatt at vilkårene i artikkel 28 eller eventuelt 29 er oppfylt

• b. Overkurs ved emisjon i forbindelse med instrumentene nevnt i bokstav a)

• c. Opptjent egenkapital

• d. Akkumulerte andre inntekter og kostnader

• e. Andre fond

• f. Avsetning til dekning av generell bankrisiko

Postene omhandlet i bokstav c til f skal anerkjennes som ren kjernekapital bare når institusjonen umiddelbart og uten begrensning kan anvende dem til dekning av risikoer eller tap på det tidspunktet de oppstår.

Artikkel 27 nr. 1 sier at kapitalinstrumenter for gjensidige foretak, samvirkeforetak, sparebanker og liknende institusjoner kan inngå i ren kjernekapital dersom nærmere angitte krav i artikkel 28 og 29 er oppfylt.

Artikkel 28 fastsetter kumulative vilkår for kapitalinstrumenter som skal inngå i ren kjernekapital, se boks 11.1. Av artikkel 28 følger det flere krav. Instrumentet må blant annet være evigvarende og ikke kunne reduseres eller tilbakebetales annet enn ved avvikling eller skjønnsmessig reduksjon når tilsynsmyndigheten har gitt forhåndstillatelse til det. Sammenlignet med alle kapitalinstrumenter som er utstedt av institusjonen, må instrumentet dessuten dekke den første og forholdsmessig største andelen av tap etter hvert som de oppstår, og i samme utstrekning som alle andre ren kjernekapitalinstrumenter som inngår i ren kjernekapital. Ved insolvens eller avvikling skal instrumentet være etterstilt alle andre fordringer.

Artikkel 29 modifiserer enkelte av kravene i artikkel 28 for kapitalinstrumenter utstedt av gjensidige selskap, samvirkeforetak, sparebanker og liknende institusjoner. Kravene som modifiseres, gjelder adgangen til tilbakebetaling eller innløsning og krav ved insolvens. Delegert kommisjonsforordning (EU) 241/2014 gir utfyllende bestemmelser til artikkel 29. Det fremgår av fortalen til denne forordningen nr. 5 at

«Et fellestrekk ved samvirkeforetak, sparebanker, gjensidige foretak eller lignende institusjoner er at de vanligvis utøver virksomhet til fordel for institusjonens kunder og medlemmer og yter tjenester for allmennheten. Hovedmålet er ikke å generere og utbetale avkastning til eksterne kapitalinnskytere, som f.eks. aksjeeiere i aksjeselskaper. Kapitalinstrumenter som disse institusjonene anvender, skiller seg derfor fra kapitalinstrumenter utstedt av aksjeselskaper, som vanligvis gir innehaverne full tilgang til reserver og overskudd i situasjoner med fortsatt drift og ved avvikling, og som kan overføres til tredjepart.»

For å kunne anses som en sparebank, følger det av forordning (EU) 241/2014 artikkel 5 nr. 4 første punktum at «summen av overskudd ved årets slutt [ikke skal] kunne deles ut til innehavere av ren kjernekapitalinstrumenter». Dette modereres imidlertid i de neste to setningene, hvor det fremgår:

«Dette vilkåret anses å være oppfylt også dersom institusjonen utsteder ren kjernekapitalinstrumenter som i situasjoner med fortsatt drift gir innehaverne rett til en del av overskuddet og reservene, dersom dette er tillatt i henhold til gjeldende nasjonal rett, forutsatt at denne delen står i forhold til deres bidrag til kapitalen og reservene eller, dersom dette er tillatt i henhold til gjeldende nasjonal rett, er i samsvar med en alternativ ordning. Institusjonen kan utstede ren kjernekapitalinstrumenter som, i tilfelle av insolvens eller avvikling, gir innehaverne rett til reserver som ikke nødvendigvis står i forhold til bidraget til kapitalen og reservene, forutsatt at vilkårene i artikkel 29 nr. 4 og 5 i forordning (EU) nr. 575/2013 er oppfylt.»

For å kunne bli omfattet av artikkel 27 og eventuelt 29, må det eksplisitt fremgå av forordningen at den aktuelle institusjonen eller institusjonsformen er omfattet av disse reglene. Det følger av EØS-avtalen Annex IX at norske sparebanker anses å oppfylle kriteriene for å være omfattet av reglene i artikkel 29, jf. tilpasningstekst til forordning 241/2014 artikkel 5 nr. 2.

Forordningens artikkel 10 og 11 utfyller artikkel 29 og gir nærmere regler om rammene for innløsning av instrument i sparebanker mv. og rettigheter ved avvikling. Forordningen gir ingen unntak for kravet til tapsabsorberende evne i artikkel 28.

11.3 EBAs rolle

Etter CRR artikkel 26 nr. 3, slik den ble vedtatt i 2013, skulle nasjonale myndigheter vurdere om instrumenter oppfyller kravene til ren kjernekapital i CRR artikkel 28. Nye instrumenter kunne bare klassifiseres som ren kjernekapital etter godkjenning fra nasjonale myndigheter. Basert på informasjonen fra nasjonale myndigheter skulle EBA publisere en liste over instrumenter som kvalifiserte som ren kjernekapital. EBA var i CRR artikkel 80 gitt en rolle i å overvåke kvaliteten på instrumentene og varsle Kommisjonen dersom det ble avdekket avvik. Dersom det forelå vesentlig belegg for at disse instrumentene ikke oppfyller kriteriene i CRR artikkel 28 eller eventuelt artikkel 29, kunne EBA beslutte å fjerne kapitalinstrumenter som var utstedt etter 28. juni 2013, fra listen over godkjente instrumenter.

Den første listen over ren kjernekapitalinstrumenter som ble publisert av EBA 28. mai 2014, var utelukkende basert på informasjon fra nasjonale myndigheter. EBA påpekte i en uttalelse til Kommisjonen i 2017 at det kunne oppstå situasjoner der EBA var uenig i nasjonale myndigheters vurdering av om instrumenter oppfyller kravene, men at det i slike tilfeller likevel var nasjonale myndigheter som hadde kompetansen til å avgjøre om kravene var oppfylt.183 Basert på en ambisjon om ytterligere harmonisering av kvaliteten på ren kjernekapital, ble EBAs myndighet i forordning (EU) 2019/876 (CRR2) utvidet. EBAs mulighet til å fjerne instrumenter fra listen omfatter etter dette også instrumenter som er utstedt før juni 2013, og nasjonale myndigheter har en plikt til å rådføre seg med EBA før det gis tillatelse til å klassifisere nye utstedelser som ren kjernekapital.

Basert på erfaringene fra de første rundene med vurderinger av kapitalinstrumenter anbefalte EBA i 2017 også at det ble tatt inn en eksplisitt bestemmelse i CRR om at instrumentene skal vurderes ut fra substans og ikke bare «juridisk form». Kommisjonen fulgte opp forslaget i CRR2 ved å ta inn en ny artikkel 79a om dette.

EBA publiserte i desember 2022 en oppdatert liste over godkjente instrumenter.184 Listen omfatter for de fleste lands ordinære aksjer (ev. uten stemmerett) og i tillegg enkelte andre instrumenter utstedt av samvirkeforetak og sparebanker etter nasjonal lov eller foretaksspesifikke vedtekter. EBA har i flere rapporter, senest i rapport datert 8. desember 2021, redegjort for godkjenningsprosessen så langt. I rapporten kommenterer EBA også enkelte funn nærmere. Det fremgår at EBA har vurdert at egenskapene til flere instrumenter ikke fullt ut er i samsvar med kravene i CRR, og at EBA har gitt nasjonale myndigheter tilbakemelding om at disse egenskapene må endres for å kunne medregnes som ren kjernekapital.185

11.4 Gjennomføringen av CRR i norsk rett

Nedenfor gjennomgås hvordan CRRs bestemmelser om egenkapital er gjennomført i norsk rett, særlig med tanke på norske sparebanker.

CRR artikkel 26 bokstav c til f viser til poster som kan inngå i ren kjernekapital, og krever at disse umiddelbart og uten begrensninger er tilgjengelig for å dekke tap etter hvert som de oppstår. I nasjonal rett vil postene kunne ha ulike benevnelser og utforming. Det følger videre av CRR artikkel 26 nr. 3 at nasjonale myndigheter skal vurdere om instrumenter oppfyller kravet til ren kjernekapital.

CRR/CRD-forskriften § 5 fastsetter at ren kjernekapital etter CRR artikkel 26 kan bestå av følgende poster:

• 1. Innbetalt ordinær aksjekapital

• 2. Innbetalt ordinær egenkapitalbeviskapital i foretak som ikke har medlemsinnskudd

• 3. Medlemsinnskudd etter godkjennelse av Finanstilsynet

• 4. Innbetalt aksjekapital og egenkapitalbeviskapital med preferanse til utbytte forutsatt at utbyttet ikke overstiger 125 prosent av utbyttet på ordinær aksje- og egenkapitalbeviskapital. Samlet utbytte må ikke overstige 105 prosent av hva utbyttet ville ha vært uten preferanse til utbytte.

• 5. Innbetalt konsernbidrag i datter- og søsterselskap som er fratrukket ansvarlig kapital i avgivende selskap

• 6. Overkursfond

• 7. Utjevningsfond

• 8. Kompensasjonsfond

• 9. Sparebankens fond, herunder grunnfond

• 10. Gavefond

• 11. Fond for urealiserte gevinster

• 12. Fond for vurderingsforskjeller

• 13. Akkumulerte inntekter og kostnader som ikke inngår i andre poster

• 14. Annen opptjent egenkapital

• 15. Akkumulert overskudd i henhold til revisorbekreftet delårsregnskap eller årsregnskap som er vedtatt av styret. Beløpet skal reduseres med påregnelig skatt og utbytte, og tapsgjennomgang skal være foretatt i samsvar med forskrift for regnskapsmessig behandling av utlån og garantier i finansforetak eller internasjonale regnskapsstandarder (IFRS 9).

Finanstilsynet har i høringsnotat 3. juni 2024, foreslått enkelte endringer i CRR/CRD-forskriften § 5 for å tilpasse denne til forhold som er regulert i forordningen (blant annet når det gjelder preferanseaksjer og medregning av delårsresultat).186 Endringene har ikke betydning for utvalgets vurderinger.

11.5 EBAs uttalelse om norske kapitalinstrumenter

11.5.1 EBAs vurdering av kapitalinstrumenter

Som nevnt i punkt 11.3 følger det av CRR artikkel 80 at EBA skal vurdere om kapitalinstrumenter som inngår som ren kjernekapital i de enkelte landene, tilfredsstiller kravene i CRR. På bakgrunn av vurderingen skal EBA publisere en liste over hvilke instrumenter som det mener oppfyller kravene.

Dersom EBA etter gjennomgangen mener det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på at de relevante kapitalinstrumentene ikke oppfyller eller ikke lenger oppfyller kravene i CRR, kan EBA beslutte at disse instrumentene ikke skal medtas på listen. EBA kan også beslutte at kapitalinstrumenter som allerede står på listen, kan fjernes.

EBA startet i 2021 en vurdering av norske kapitalinstrumenter opp mot kravene i CRR. I desember 2022 publiserte EBA en oppdatert liste med godkjente instrumenter der norske instrumenter inngår.

Forut for publiseringen av listen med godkjente instrumenter hadde EBA meddelt Finanstilsynet at en forutsetning for at norske instrumenter kunne stå på listen, er at norske myndigheter følger opp identifiserte svakheter i regelverket og i kapitalinstrumentenes virkemåte, se punkt 11.5.2.

11.5.2 EBAs vurdering av norske egenkapitalbevis

Påpekninger i brevet

EBA påpekte i brev av 9. juni 2022 til Finanstilsynet to forhold som etter EBAs vurdering må utbedres for at norske egenkapitalbevis fortsatt skal kunne stå på listen:

• 1. Eierandelskapitalens tapsabsorberende evne må styrkes.

• 2. Det må fremgå klart av loven at all reduksjon av kapitalen må godkjennes av myndighetene.

EBA pekte samtidig på at egenkapitalbevis fremstår som komplekse instrumenter. EBA viste til at en kompleks struktur i seg selv kan øke risikoen for at instrumentene ikke oppfyller kravene i forordningen, og at enklere strukturer kan bedre kvaliteten og sammenliknbarheten på tvers av land.

Om eierandelskapitalens/egenkapitalbevisenes tapsabsorberende evne

EBA viste i sitt brev til CRR artikkel 26 nr. 1 siste ledd, som krever at banken umiddelbart og uten begrensning kan anvende opptjent egenkapital mv. til dekning av risikoer eller tap på det tidspunktet de oppstår.

EBA viste videre til CRR artikkel 28 nr. 1 bokstav i. Artikkelen krever at «rene kjernekapitalinstrumenter sammenlignet med alle kapitalinstrumenter som er utstedt av institusjonen, dekker den første og forholdsmessig største andelen av tap, og hvert instrument dekker tap i samme utstrekning som alle andre instrumenter som er godkjent som ren kjernekapital», jf. boks 11.1.

EBA uttalte i brevet:

«[…] the technical analysis of Section 10-19 (1) to (3) of the Financial Institutions Act revealed that, on a going concern basis, the retained earning allocated to the equalisation fund absorb the first and greatest portion of loss as long as it is greater than the ownerless capital. However, if the ownerless capital is higher than the dividend equalisation fund, then it is the ownerless capital that absorbs proportionately the greatest share of losses and not the equity certificates holders. It can be observed that savings banks with a low share of certificates holders’ equity will naturally have a low share of dividend equalization fund compared to the ownerless capital. By contrast, Article 26(1) last subparagraph CRR requires that the CET1 items «are available to the institution for unrestricted and immediate use to cover risks or losses as soon as these occur». [… ]

The interaction between the equity certificates and ownerless capital was considered a complex structure. EBA’s CET1 monitoring report (para 77) underlines that complex financial structures could increase the risk of non-compliance with CET1 requirements. In this regard, it is necessary that the concerned institutions progressively increase their dividend equalization fund over time, in particular when it is at a level significantly lower than the ownerless capital.»

Om krav til tillatelse for å redusere kapitalen

EBA viste i brevet også til at det norske regelverket for egenkapitalbevis ikke stiller krav om at enhver reduksjon av egenkapitalen forutsetter tillatelse fra tilsynsmyndigheten slik CRR artikkel 28 nr. 1 bokstav f krever:

«Secondly, Section 10 of the Financial Institution Act does not explicitly require any reduction of the equity capital being subject to the competent authority’s prior approval. On the contrary, Article 28(1)(f)(ii) CRR makes the institution’s discretional repurchasing of CET1 instruments or other means of reducing CET1 capital being subject to the competent authority’s prior approval in accordance with Article 77 CRR. Therefore, EBA’s assessment concluded that an amendment of the Financial Institution Act is necessary to ensure that any reduction of equity capital is being subject to the competent authority’s prior approval.»

11.5.3 Norske myndigheters oppfølging av EBAs vurdering

Finanstilsynet ga i brev til EBA 26. august 2022 uttrykk for at tilsynet var enig med EBA i at regelverket er komplekst, og at det er nødvendig å se nærmere på egenkapitalbevisenes tapsabsorberende evne. Finanstilsynet viste samtidig til at det på bakgrunn av EBAs uttalelse ikke er helt klart hvordan kapitalkravsforordningens krav til kapitalinstrumenter skal forstås og hvilke tiltak som må iverksettes for at egenkapitalbeviset skal oppfylle kravene til ren kjernekapital. Det vises til at endringer i den retningen EBA indikerer, vil kunne ha stor betydning for kapitalstrukturen i sparebankene og må utredes grundig. Finanstilsynet ga i brevet til EBA tilbakemelding om at det ville foreslå overfor Finansdepartementet at det settes ned et utvalg som skal se nærmere på regelverket for egenkapitalbevis. I den sammenheng nevnes det også at det har vært andre problemstillinger knyttet til regelverket for egenkapitalbevis, og at departementet tidligere har gitt uttrykk for at det ville se nærmere på disse problemstillingene.

Av brevet 26. august 2022 fremgår det også at Finanstilsynet vil følge opp forslag til endringer i regelverket som tidligere har vært kommunisert fra Finanstilsynets side, om fondsemisjoner og reduksjon av utjevningsfondet.

Finansdepartementet kan etter finansforetaksloven § 10-18 fjerde ledd i forskrift sette grenser for adgangen til å overføre midler fra utjevningsfondet ved fondsemisjon, men forskriftshjemmelen er ikke benyttet.

Finanstilsynet foreslo 7. september 2020 regler som begrenser sparebankers adgang til å foreta fondsemisjon. Bakgrunnen for forslaget var at utjevningsfondet og dermed egenkapitalbevisets tapsabsorberende evne ikke skulle svekkes. I Finanstilsynets brev til Finansdepartementet begrunnes forslaget slik:

«Reglene om dekning av underskudd i en sparebank som har utstedt egenkapitalbevis, fastsetter at underskudd først skal dekkes ved en forholdsmessig overføring fra samfunnskapitalen (grunnfondskapitalen og gavefondet) og utjevningsfondet, jf. finansforetaksloven § 10-19. Hele samfunnskapitalen med unntak av eventuelt kompensasjonsfond vil dermed være tapt før egenkapitalbeviskapitalen og overkursfondet må dekke tap. Størrelsen på utjevningsfondet har derfor betydning for hvor tapsabsorberende egenkapitalbeviset er. En fondsemisjon vil redusere størrelsen på utjevningsfondet.»

Finanstilsynets forslag i brev av 7. september 2020 lå fortsatt til behandling i departementet da Finanstilsynet mottok EBAs brev den 9. juni 2022. På bakgrunn av EBAs tilbakemelding høsten 2022 utarbeidet Finanstilsynet et høringsnotat med forslag til ytterligere endringer i finansforetaksloven. Notatet ble sendt på høring den 18. januar 2023 med høringsfrist 1. mars 2023. I høringsnotatet foreslo Finanstilsynet flere endringer i reglene om utdelinger i finansforetak med egenkapitalbevis (sparebanker).

Finanstilsynet foreslo for det første en utvidelse av meldeplikten til Finanstilsynet etter finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd. Det følger av finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd at styret skal gi Finanstilsynet melding dersom styret beslutter å fremme forslag om utdeling som innebærer at det samlede utbyttet i et enkelt år vil overstige halvparten av resultatet etter det godkjente resultatregnskapet for siste regnskapsår. Finanstilsynet foreslo at meldeplikten også skal gjelde dersom mer enn halvparten av overskuddet tilordnet eierandelskapitalen foreslås utbetalt som utbytte til eierne av egenkapitalbevis.

Finanstilsynet foreslo for det andre at det i finansforetaksloven § 10-17 tredje ledd skulle fastsettes en hjemmel for Finanstilsynet til å gi pålegg om at foretaket tilfører hele eller deler av årets overskudd tilordnet eierandelskapitalen til utjevningsfondet. Det ble foreslått at Finanstilsynet kan bruke denne hjemmelen i situasjoner der det vurderes nødvendig for at eierandelskapitalen senere skal kunne dekke en forholdsmessig andel av et underskudd, jf. finansforetaksloven § 10-19 første ledd. Ifølge høringsnotatet vil tilsynets vurdering bero på størrelsen på utjevningsfondet og bankens plan for å bygge opp dette.

For det tredje foreslo Finanstilsynet at det i finansforetaksloven § 10-18 tredje ledd tilføyes at utdelinger fra utjevningsfondet bare kan foretas når det er forsvarlig ut fra hensynet til at eierandelskapitalen skal kunne dekke sin forholdsmessige andel av et underskudd, jf. finansforetaksloven § 10-19 første ledd. Utdeling av utbytte fra utjevningsfondet skulle etter Finanstilsynets forslag ikke kunne foretas uten etter samtykke fra Finanstilsynet. Finanstilsynet mente at den foreslåtte tilføyelsen var nødvendig for å unngå at egenkapitalbevisets tapsabsorberende evne svekkes ved at det foretas utbetalinger fra utjevningsfondet. Tilsynet mente videre at den foreslåtte endringen ville bidra til likebehandling mellom aksjekapital og eierandelskapital. Finanstilsynet viste til at det for aksjebanker gjelder et krav om samtykke etter finansforetaksloven § 10-8 dersom annen egenkapital (tilbakeholdt overskudd) skal reduseres ved utdeling av utbytte utover årets resultat til aksjonærene.

Finansdepartementet la 10. november 2023 frem Prop. 13 L (2023–2024) Endringer i finansforetaksloven (utdelinger fra finansforetak mv.) der departementet foreslo å endre finansforetaksloven § 10-18 tredje ledd slik at utdelinger fra utjevningsfondet forutsetter samtykke fra Finanstilsynet. Finansdepartementet påpekte samtidig at meldeplikten vedrørende utbytte som følger av finansforetaksloven § 10-6, er knyttet til hva som besluttes fordelt som utbyttemidler etter § 10-17. Meldeplikten påvirkes ikke av hva som faktisk utdeles fra overskuddet som er tilordnet grunnfondskapitalen (som kan være mindre enn det som er tilordnet av utbyttemidler).

Departementet uttalte i proposisjonen punkt 2.4.5 følgende om Finanstilsynets adgang til å gripe inn i overskuddsdisponeringen:

«Finanstilsynets forslag til endringer i § 10-18 tredje ledd innebærer at utdeling av utbytte fra utjevningsfondet bare kan foretas når dette er forsvarlig ut fra hensynet til at eierandelskapitalen skal kunne dekke sin forholdsmessige andel av et underskudd, og at utdeling av utbytte fra utjevningsfondet ikke kan foretas uten etter samtykke fra Finanstilsynet. Departementet viser til at de nåværende reglene for dekning av underskudd ikke bygger på at eierandelskapitalen skal dekke sin forholdsmessige andel, jf. finansforetaksloven § 10-19. En eventuell endring av dette systemet vil etter departementets syn kreve grundigere utredning. På den annen side mener departementet at loven bør legge til rette for en gradvis oppbygging av utjevningsfond i tråd med EBAs synspunkt, og at dette kan gjennomføres nå uten for store kostnader. En begrensning på adgangen til utdelinger fra utjevningsfondet vil isolert sett kunne bidra til at sparebankenes utjevningsfond gradvis bygges opp. Departementet foreslår derfor en lovendring i § 10-18 som innebærer at utdeling av utbytte fra utjevningsfondet krever samtykke fra Finanstilsynet.»

Forslaget om begrensning i sparebankenes adgang til å foreta fondsemisjoner ble ikke fulgt opp av Finansdepartementet i Prop. 13 L (2023–2024).

Stortinget vedtok 5. mars 2024 endringer i aksjeloven som foreslått i proposisjonen, men fulgte ikke opp forslaget om at utdelinger fra utjevningsfondet krever tillatelse fra Finanstilsynet. Finanskomiteen skriver følgende i sin innstilling, se Innst. 204 L (2023–2024) Innstilling fra finanskomiteen om Endringer i finansforetaksloven (utdelinger fra finansforetak mv.) punkt 2.2.2:

«Komiteen understreker at egenkapitalbeviset er avgjørende for at sparebanker skal kunne hente inn ny egenkapital som grunnlag for sin virksomhet.

Komiteen understreker videre at det er viktig å sikre samsvar med EUs kapitalkravsforordning slik at egenkapitalbeviset også i fremtiden kan regnes som ren kjernekapital.

Komiteen har imidlertid merket seg at de innkomne høringsuttalelsene er kritiske til forslaget om at utdelinger fra utjevningsfondet skal godkjennes av Finanstilsynet.

I høringsuttalelsen fra Sparebankforeningen og Finans Norge, som støttes av de øvrige høringsuttalelsene, pekes det på at forslaget skaper bekymring og gir unødig usikkerhet for sparebanksektoren. Høringsinstansene peker også på at forslaget foregriper sparebankutvalgets arbeid om kapitalstrukturen i sparebankene, og at forslaget også vil kunne påvirke strukturen i sparebanknæringen. Sparebankforeningen og Finans Norge uttrykker videre at det i departementets omtale ligger klare begrensninger som vil gjøre instrumentet mindre attraktivt blant investorer.

Komiteen tar ikke stilling til alle påstandene i høringsinnspillene, men er opptatt av rammevilkårene for norske sparebanker og i den forbindelse at norske myndigheter gjør det som er nødvendig for å sikre egenkapitalbevisets stilling som ren kjernekapital. Komiteen er i likhet med høringsinstansene opptatt av at denne typen endringer, som oppfattes som betydelige av sektoren, må være tilstrekkelig godt begrunnet og ikke gå lenger enn det norske finansforetak er forpliktet til etter EØS-reglene.

Komiteen viser i den forbindelse til at Finanstilsynet har påpekt overfor EBA at regelendringer for egenkapitalbeviset «may have an impact on the capital structure of saving banks and ultimately on the structure of the Norwegian banking sector». Dette understreker, slik komiteen ser det, viktigheten av å se hele regelverket i sammenheng for å unngå utilsiktede konsekvenser av lovendringene.

Komiteen påpeker at regjeringen i august 2023 oppnevnte et utvalg (sparebankutvalget) for å utrede blant annet kapitalstrukturen i sparebankene.

Komiteen mener at eventuelle endringer i § 10-18 bør avvente sparebankutvalgets utredning for å sikre en helhetlig og koordinert tilnærming til reguleringen av sparebankene og en mulighet for å få en grundig vurdering av alle relevante aspekter knyttet til egenkapitalbevisets stilling og sparebankenes kapitalstruktur.»

11.5.4 Vurderinger fra Finans Norge av egenkapitalbevis opp mot reglene i CRR

Finans Norge har i en høringsuttalelse 1. mars 2023 om forslag til endringer i regelverket om utdelinger i finansforetaksloven, kommentert EBAs vurderinger av norske kapitalinstrument.187

Finans Norge viser i uttalelsen til at egenkapitalbevis er et kapitalinstrument som er en av flere ren kjernekapitalposter etter CRR artikkel 26 nr. 1. Finans Norge uttaler videre:

«CET1-instrumenter er imidlertid kun en delmengde av de kapitalposter (‘items’) som kvalifiserer som ren kjernekapital, og det er altså ikke motsatt slik at enhver CET1-post også er et CET1-instrument. Denne distinksjonen og presiseringen kan fremstå åpenbar, men skillet mellom kapitalposter og kapitalinstrumenter er etter vårt syn avgjørende for hvordan de nevnte CRR-bestemmelsene skal forstås.»

I høringsuttalelsen kommenteres EBAs henvisning til CRR artikkel 26 nr. 1 slik:

«Finansdepartementet bør merke seg EBAs omtale av siste ledd i artikkel 26 nr. 1: «[…] Article 26(1) last subparagraph CRR requires that the CET1 items are available to the institution for unrestricted and immediate use to cover risks or losses as soon as these occur». Etter Finans Norges vurdering utgjør ikke dette utsagnet en presis gjengivelse av bestemmelsens ordlyd. Artikkel 26 nr. 1 omhandler hvilke kapitalposter som kvalifiserer som ren kjernekapital, og dens siste ledd angir at postene omtalt i bokstav c–f skal anerkjennes som ren kjernekapital bare når institusjonen umiddelbart og uten begrensning kan anvende dem til dekning av risikoer eller tap på det tidspunktet de oppstår. Finans Norge vil for det første påpeke at siste ledd i artikkel 26 nr. 1 ikke omhandler kapitalinstrumenter, ettersom instrumenter omtales i bokstav a. Av bokstav a fremkommer samtidig en henvisning til de bestemmelser som faktisk angir de vilkår som må være oppfylt for at instrumenter skal kvalifisere som ren kjernekapital (altså artikkel 28 eller eventuelt artikkel 29). Artikkel 26 nr. 1 siste ledd angir med andre ord ikke slike vilkår for kapitalinstrumenter, men altså for nærmere angitte poster. For det andre vil vi bemerke at siste ledd i artikkel 26 nr. 1 bokstav c til f, ikke angir krav til størrelse på eller fordeling av tap mellom de postene som omtales, herunder opptjent egenkapital, andre fond mv.»

Videre refererer Finans Norge til CRR artikkel 28 nr. 1 bokstav i:

«Finansdepartementet bør også ta i betraktning den nærmere ordlyden i artikkel 28 nr. 1 bokstav i, som EBA synes å legge stor vekt på i overveielsene av utjevningsfondet. Denne bestemmelsen angir at sammenliknet med alle kapitalinstrumenter som er utstedt av institusjonen, dekker rene kjernekapitalinstrumenter den første og forholdsmessig største andelen av tap etter hvert som de oppstår, og hvert instrument dekker tap i samme utstrekning som alle andre rene kjernekapitalinstrumenter. Siste del av bestemmelsen (bokstav i) forutsetter at et foretak har utstedt mer enn ett CET1- instrument, og dette har ikke relevans for norske sparebanker som utsteder egenkapitalbevis, og således bare utsteder ett CET1-instrument. Første del av samme bestemmelse angir krav til CET1-instrumenters tapsdekning sammenliknet med alle kapitalinstrumenter som er utstedt av foretaket. Finans Norge vil sterkt understreke bestemmelsens ordlyd om «sammenliknet med alle kapitalinstrumenter», og samtidig vil vi presisere at bestemmelsen ikke viser til en sammenlikning av CET1- instrumenter mot CET1-poster generelt. Dessuten, og av stor betydning, så utgjør blant annet grunnfondet en CET1-post, noe som både EBA og Finanstilsynet har påpekt. Med andre ord, det sentrale ift. EBAs vurdering er at vi ikke kan se at artikkel 28 regulerer tapsdekningsfordeling mellom CET1-instrumenter og CET1-poster.»

Finans Norge uttaler videre:

«Finans Norges vurdering av CRR artikkel 26 nr. 1 og artikkel 28 nr. 1 bokstav i, er at det er langt fra opplagt at disse bestemmelsene nødvendiggjør endringer i finansforetaksloven for at egenkapitalbevis skal kvalifisere som ren kjernekapital. Problemstillingene som er reist er imidlertid av et omfang og av så stor viktighet at en større utredning er nødvendig. EBAs redegjørelse er svært knapp og konklusjonene fremstår høyst uklare i lys av den nærmere ordlyden i de aktuelle bestemmelsene i CRR. Finans Norge har ikke innsyn i den fulle dialogen mellom EBA og Finanstilsynet, men vi merker oss følgende utsagn fra tilsynet om EBAs betraktning av utjevningsfondet: «the legal basis in the CRR for this statement is not entirely clear based on the reference to CRR Article 26 (1) and Article 28 (1) (i) in EBA’s letter». Videre stiller vi spørsmål ved EBAs omtale av kompleksiteten i forholdet mellom eierandelskapital og grunnfondskapitalen. Vårt inntrykk er at kapitalstrukturen i sparebanker med egenkapitalbevis ikke er vesentlig mer kompleks enn sammenlignbare andre europeiske kapitalinstrumenter. Det ville også vært naturlig at EBA påpekte tydelige brudd med CRR dersom dette var identifisert, fremfor å gi en begrunnelse av mer generell karakter. I tillegg kan vi vanskelig se hvordan en generell oppbygging av utjevningsfondet vil redusere kompleksiteten i dagens regelverk og kapitalstruktur. Vurderinger av betydelige, regulatoriske endringer av sparebankenes kapitalklasser og -struktur og tilhørende tapsdekningsfordeling fortjener vesentlig mer utredning enn det som foreligger. Etter vårt syn bør norske myndigheter følge opp EBA ytterligere, og eventuelt andre EU/EØS-organer, og således bidra til å frembringe avklaringer av forordningsbestemmelsene som alle berørte parter kan forstå.»

I høringsuttalelsen gir Finans Norge også uttrykk for innvendinger til EBAs forståelse av at finansforetaksloven ikke inneholder regler for myndighetsgodkjenning ved reduksjon av egenkapitalen. Foreningen viser til finansforetaksloven § 10-4 tredje ledd, som blant annet angir at et finansforetaks vedtektsfestede egenkapital ikke kan vedtas nedsatt, tilbakebetalt eller forhøyet uten samtykke fra Finanstilsynet.

11.5.5 Konsekvensen av ikke å stå på EBAs liste over godkjente instrumenter

Dersom EBA kommer til at det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på at de relevante kapitalinstrumentene ikke oppfyller kriteriene angitt i artikkel 28 eller eventuelt artikkel 29, kan EBA beslutte å fjerne instrumentene fra listen over godkjente instrumenter, jf. CRR artikkel 26 nr. 3. EBA skal offentliggjøre dette og vise til «den berørte vedkommende myndighetens holdning til saken».

EBA skal underrette Kommisjonen, eller dersom en EFTA-stat er berørt, EFTAs overvåkingsorgan (European Surveillance Authority (ESA)), «dersom det foreligger vesentlig bevis på at […] instrumentene ikke oppfyller de respektive godkjenningskriteriene i denne forordningen», jf. CRR artikkel 80 og Annex IX til EØS-avtalen punkt 14a (j).188 EBA skal etter denne bestemmelsen redegjøre for de konkrete manglene som foreligger og gi anbefaling til Kommisjonen/EFTAs overvåkingsorgan om hvordan saken bør følges opp.

I EBAs rapport om ren kjernekapitalinstrumenter (CET1) fra 2021 vises det også til muligheten for at EBA iverksetter en prosess knyttet til overtredelse av unionsretten («Breach of Union Law»):189

« […] the idea of the exhaustiveness of the CET1 list would also imply that the forms of capital instruments that are not included in the list because they are not considered eligible shall not be included in the CET1 capital of EU institutions. For the case in which a competent authority approves instruments as eligible CET1 instruments, but the EBA assesses them as noneligible, the third subparagraph of Article 26(3) of the CRR provides for an explanation to the EBA by the competent authority of its rationale for so doing. Both the fifth subparagraph of this article and Article 80 provide for general EBA review powers of CET1 eligibility of instruments and for powers not to add or to remove instruments from the list and make announcements to that effect. This is a generic power that applies in general, that is, also in relation to where the EBA has examined a competent authority’s reasoning in accordance with the third subparagraph of Article 26(3) and considers the relevant instruments not eligible for inclusion in the CET1 list. No indication in the law supports any other reading; on the contrary, recital 74 of the CRR1 provides an explicit reference to the case in which instruments removed from the list continue to be recognised after the EBA’s announcement, and emphasises the possibility of the EBA using its breach of Union law powers under Article 17 of the EBA Regulation, and also the Commission’s power to begin infringement procedures.»

Parlaments- og rådsforordning 1093/2010 artikkel 17 angir hvordan EBA skal følge opp overtredelse av unionsretten («breach of union law»). Senest to måneder etter at undersøkelser er iverksatt, kan EBA rette en anbefaling til vedkommende berørte myndighet med angivelse av hvilke tiltak som må treffes for å overholde reglene. Vedkommende myndighet skal innen ti virkedager etter mottak av anbefalingen underrette EBA om de tiltak den har truffet eller har til hensikt å treffe for å sikre samsvar med unionsretten. Dersom vedkommende myndighet ikke har rettet seg etter unionsretten innen én måned etter å ha mottatt EBAs anbefaling, kan Kommisjonen etter underretning fra EBA eller av eget tiltak avgi en formell uttalelse som krever at vedkommende myndighet treffer de tiltak som er nødvendige for å overholde unionsretten. Kommisjonens formelle uttalelse skal ta hensyn til EBAs anbefaling. Kommisjonen skal avgi en slik formell uttalelse senest tre måneder etter at anbefalingen er vedtatt. EBA og vedkommende myndighet skal fremlegge alle nødvendige opplysninger for Kommisjonen.

Det følger av tilpasningsteksten til forordning (EU) 1093/2010 som følger som vedlegg til EØS-avtalen, at dersom EBAs oppfølging gjelder et EFTA-land, skal EBA varsle ESA. ESA må etter artikkel 17 og tilpasningsteksten til denne følge de samme prosedyrene som Kommisjonen.190 Dersom ESA finner at Norge ikke har oppfylt sine EØS-forpliktelser, har organet mulighet til å innlede en formell traktatbruddsak («infringement procedure»), som i siste instans kan bringes inn for EFTA-domstolen. EFTA-domstolen har det avgjørende ordet i saker som ESA fører mot nasjonale myndigheter i EFTA-landene.

12 Sparebankstiftelser

12.1 Innledning

Sparebankstiftelsene spiller en viktig rolle som eiere av egenkapitalbevis eller aksjer i banken som har opprettet stiftelsen, som forvaltere av betydelige «sparebankmidler» og som givere av gaver til allmennyttige formål. Utvalget antar at sparebankstiftelsene vil få økt betydning fremover, blant annet som følge av sammenslåinger av sparebanker der grunnfond konverteres til egenkapitalbevis som overføres til én eller flere sparebankstiftelser.

En helhetlig vurdering av sparebanksektoren forutsetter en gjennomgang av sparebankstiftelsenes rolle. I tillegg må juridiske og økonomiske rammer for stiftelsene og deres virksomhet behandles.

Ved utgangen av 2023 var det 43 sparebankstiftelser i Norge med en samlet forvaltningskapital på 71 mrd. kroner.191 Stiftelsenes bokførte forvaltningskapital varierer fra 70 mill. til 22,5 mrd. kroner.192 Figur 12.1 viser at stiftelsene er lokalisert i ulike deler av landet. Sparebankstiftelsene har eierandeler i 21 sparebanker og én forretningsbank. Sparebankstiftelsenes eierandeler varierer fra én til 100 pst. av utstedte egenkapitalbevis eller aksjer. I to av bankene (SpareBank 1 Hallingdal Valdres og Sparebanken DIN Telemark) eier to stiftelser alle utstedte egenkapitalbevis. I de to aksjesparebankene (SpareBank 1 Sør-Norge og Bien Sparebank) finnes det også stiftelser som er betydelige eiere, og som til sammen eier henholdsvis 45 og 47,5 pst. av aksjene.193 Sparebankstiftelsen DNB har en eierandel i DNB Bank ASA på 8,7 pst., noe som innebærer at Sparebankstiftelsen DNB er nest største aksjonær i banken.

Sparebankstiftelsen DNB (hjemmehørende i Oslo) er ikke med i figuren på grunn av størrelse.

Kilde: Finanstilsynet.

12.2 Sparebankstiftelser som en form for finansstiftelse

Sparebankstiftelser er en type stiftelse som er opprettet av en sparebank. Stiftelser er i utgangspunktet regulert av lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser (stiftelsesloven). I stiftelsesloven § 2 defineres en stiftelse som «en formuesverdi som ved testament, gave eller annen rettslig disposisjon selvstendig er stilt til rådighet for et bestemt formål av ideell, humanitær, kulturell, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annen art». Når en stiftelse er opprettet, har oppretteren ikke lenger rådighet over formuesverdien som er overført til stiftelsen, jf. stiftelsesloven § 3.

Stiftelsesloven har ingen særskilt regulering av sparebankstiftelser. Sparebankstiftelser regnes som en underkategori av finansstiftelser og er underlagt reguleringen av finans- og sparebankstiftelser i finansforetaksloven kapittel 12 IV og V, jf. finansforetaksloven § 12-24 annet ledd annet punktum. I finansforetaksloven finnes det blant annet regler om opprettelse og tilsyn med sparebankstiftelser, krav til innholdet i sparebankstiftelsers vedtekter, krav til virksomheten og krav til styrende organer.

Når ikke annet følger av bestemmelse gitt i eller i medhold av finansforetaksloven, gjelder stiftelseslovens regler om næringsdrivende stiftelser også for finansstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-19 annet ledd første punktum. Finansforetaksloven viderefører her en tilsvarende bestemmelse i den tidligere finansieringsvirksomhetsloven av 1988. Henvisningen til bestemmelsene om næringsdrivende stiftelser må forstås slik at det ikke bare er særreglene om næringsdrivende stiftelser i stiftelsesloven som gjelder, men også de øvrige reglene i stiftelsesloven med mindre noe annet følger av finansforetaksloven.194 Ved motstrid går reglene i finansforetaksloven foran reglene i stiftelsesloven.

Generelt er det Stiftelsestilsynet som fører tilsyn med stiftelser i Norge, og som fører Stiftelsesregisteret, jf. stiftelsesloven § 7 første ledd bokstav a. Et unntak gjelder for finansstiftelser herunder sparebankstiftelser. Det er Finanstilsynet som fører tilsyn med slike stiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-19 annet ledd annet punktum. I forarbeidene til finansforetaksloven er tilordning av tilsynsansvaret til Finanstilsynet begrunnet med at finansstiftelsene er underlagt bestemmelser i finansforetaksloven, og at den myndighet som har tilsynsansvaret for finansmarkedet, også bør påse at lovene på finansmarkedsområdet følges.195

Alle sparebankstiftelser skal registreres i Stiftelsesregisteret, jf. stiftelsesloven § 8 første ledd, jf. finansforetaksloven § 12-19 annet ledd. Sparebankstiftelser skal i tillegg registreres i Foretaksregisteret, jf. foretaksregisterloven § 2-1 første ledd nr. 5, jf. finansforetaksloven § 12-19 annet ledd.

I vedtektene til en sparebankstiftelse skal det fastsettes at sparebankstiftelsen «skal videreføre sparebanktradisjonene og ha som formål et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken, eller i det holdingforetaket som er morselskap i det finanskonsernet banken inngår i», jf. finansforetaksloven § 12-25. Bestemmelsen må ses i sammenheng med finansforetaksloven § 12-26 tredje ledd som bestemmer at en «sparebankstiftelse som benytter årets overskudd til gaver til allmennyttige formål, skal legge vekt på å fremme utviklingen i områder hvor den kapitalen som er tilført stiftelsen da den ble opprettet, er frembrakt». Bestemmelsen åpner også for «avsetning til et gavefond med samme formål».196

Stiftelsenes formålsbestemmelser varierer noe med hensyn til hvorvidt det er eierskapet i banken eller gaveutdelingen som omtales først. Flere stiftelser har i sin formålsbestemmelse også at den gjennom eierskapet skal sikre et godt regionalt forankret sparebanktilbud.

Minimumskravene til innholdet av finansstiftelsers vedtekter følger av finansforetaksloven § 12-20 første ledd.

• Vedtektene for en finansstiftelse skal minst angi:

  • a. stiftelsens foretaksnavn,

  • b. kommunen hvor stiftelsen skal ha sitt forretningskontor,

  • c. stiftelsens formål og den virksomhet stiftelsen skal drive,

  • d. stiftelsens grunnfondskapital og hvordan stiftelsens midler skal plasseres,

  • e. sammensetningen av generalforsamlingen og valg av medlemmer, samt reglene om stemmerett, inhabilitet og i tilfelle det høyeste antall stemmer som kan avgis av et medlem,

  • f. når generalforsamling skal holdes, hvilke saker som skal behandles, og flertallskrav som skal gjelde for beslutninger,

  • g. antallet eller laveste og høyeste antall styremedlemmer, og regler for valg av styremedlemmer,

  • h. hvilke andre organer stiftelsen skal ha og hvilken oppgave og myndighet disse skal ha,

  • i. hvordan overskudd skal anvendes og underskudd skal dekkes,

  • j. om stiftelsen skal ha adgang til å utstede egenkapitalbevis,

  • k. regler om vedtektsendringer,

  • l. hvordan stiftelsen skal avvikles og stiftelsens formue skal disponeres ved avvikling.

Ved opprettelsen av en finansstiftelse skal stiftelsens vedtekter godkjennes av Finansdepartementet, jf. finansforetaksloven § 12-20 annet ledd første punktum.197 Dessuten skal senere vedtektsendringer godkjennes av Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 12-20 annet ledd annet punktum.

I finansforetaksloven § 12-20 annet ledd tredje punktum er det fastsatt at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om innholdet i og godkjenningen av vedtektene, samt gjøre unntak fra kravet til godkjenning for nærmere angitte typer vedtektsendringer.

Ifølge finansforetaksforskriften § 7-1 kan vedtektsendringer som hovedregel gjennomføres uten særskilt godkjennelse. Det kreves likevel godkjennelse av endringer av bestemmelser i vedtektene som angitt i finansforetaksloven § 12-20 første ledd bokstav c), d) og l), jf. finansforetaksforskriften § 7-3. Dette innebærer at Finanstilsynet må godkjenne vedtektsendringer som gjelder stiftelsens formål og den virksomhet stiftelsen skal drive (bokstav c), stiftelsens grunnfondskapital og hvordan stiftelsens midler skal plasseres (bokstav d) samt hvordan stiftelsen skal avvikles og stiftelsens formue skal disponeres ved avvikling (bokstav l).

Stiftelsene har ulik praksis når det gjelder bruk av regnskapsstandarder i forbindelse med presentasjon av egne årsregnskapsopplysninger. Sparebankforeningen utarbeidet i 2022 en anbefaling om valg av regnskapsstandard for sparebankstiftelser. Foreningen anbefalte at sparebankstiftelsene bør anvende NRS(F) God regnskapsskikk for ideelle organisasjoner og synliggjøre egne regnskapsopplysninger ved bruk av aktivitetsregnskap.198

12.3 Opprettelse av sparebankstiftelser

Sparebankstiftelser kan opprettes i fire forskjellige situasjoner.

Den første situasjonen er at en sparebankstiftelse opprettes i forbindelse med at en sparebank konverterer grunnfondskapital til eierandelskapital. Egenkapitalbevis som blir utstedt ved konvertering skal overføres vederlagsfritt til en finansstiftelse, jf. finansforetaksloven § 10-9 tredje ledd. Sparebankstiftelsen etableres av sparebanken som konverterer grunnfondskapital til eierandelskapital, og sparebankstiftelsen blir da eier av egenkapitalbevisene som utstedes i denne forbindelse.

For det annet kan en sparebankstiftelse opprettes i forbindelse med sammenslåing eller deling av sparebanker der det er avtalt at overtagende bank skal utstede egenkapitalbevis som vederlag. Egenkapitalbevisene som overdragende bank mottar, skal overføres til en sparebankstiftelse, jf. finansforetaksloven § 12-4 første ledd annet punktum.

Den tredje situasjonen der en sparebankstiftelse opprettes, er i forbindelse med at en sparebank omdannes til allmennaksjeselskap. Det skal da opprettes en sparebankstiftelse som eier alle aksjene i det nye selskapet med unntak av aksjer som tilordnes eiere av eventuelle egenkapitalbevis, jf. finansforetaksloven § 12-15 tredje ledd første punktum og § 12-17 første ledd. Den omdannede banken kan fortsatt bruke ordet «sparebank» eller «spare» i sitt foretaksnavn så lenge sparebankstiftelsen eier minst 10 pst. av aksjene i banken eller bankens morselskap, jf. finansforetaksloven § 2-19 annet ledd.

For det fjerde kan sparebankstiftelser opprettes i forbindelse med at en sparebank avvikles. Vedtak om avvikling treffes av sparebankens generalforsamling, jf. finansforetaksloven § 12-8 første ledd. Styret skal fremlegge en avviklingsplan for generalforsamlingen. Forutsetter planen at det opprettes en sparebankstiftelse, gjelder finansforetaksloven § 12-3 fjerde ledd tilsvarende. Dette innebærer at generalforsamlingen som vedtar avviklingen av sparebanken, også skal forelegges utkast til stiftelsesdokument og vedtekter for finansstiftelsen. Behovet for å etablere en sparebankstiftelse i forbindelse med at en sparebank avvikles, ligger i at overskytende midler etter at alle forpliktelser er dekket, skal overføres til én eller flere sparebankstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-12.

12.4 Sparebankstiftelsenes organer

Kravene til sparebankstiftelsers organer skiller seg fra stiftelseslovens ordinære krav. Behovet for særregler for sparebankstiftelser ble vurdert i Ot.prp. nr. 42 (1989–90) Omdannelse av finansinstitusjoner mv. i forbindelse med nye lovregler om omdannelse av gjensidige forsikringsselskaper og kredittforeninger til aksjeselskaper. Dette skjedde blant annet på bakgrunn av at UNI Forsikring i 1989 hadde søkt om konsesjon for å omdanne seg til aksjeselskap. Departementet tok i proposisjonen utgangspunkt i at det kunne:

«[…] reises flere innvendinger mot alternativet med omdannelse etter stiftelsesmodellen. Det dreier seg dels om en rekke problemer av mer juridisk art. Det er ikke etablert noen organisasjonsform i norsk lovgivning som er særlig egnet for den juridiske personen som her eventuelt skal tre inn som eier av aksjene ved omdannelsen. Departementet har imidlertid foreslått at stiftelsesloven med visse tilpasninger skal anvendes.»199

Synspunktet følges opp senere i merknadene til forslaget til § 2-21. Her er særreglene for finansstiftelser begrunnet slik:200

«Departementet har imidlertid funnet det nødvendig med en rekke særregler for eierstiftelsene som opprettes ved omdannelse etter loven. Stiftelsen etter omdannelse etter lovens regler har trekk fra et holdingselskap i et finanskonsern. Motstykket til bl.a unntaket fra eierbegrensningsreglene er at stiftelsen står under tilsyn fra Kredittilsynet etter kredittinstitusjonsloven, se utkastets annet ledd. Vedtekter og visse beslutninger skal godkjennes av departementet. Det foreslås særregler om representasjon på generalforsamlingen som bl.a skal velge styret.»

Ved lov 21. juni 2002 nr. 32 ble tilsvarende regler for sparebankstiftelser innført i den dagjeldende finansieringsvirksomhetsloven. Reglene bygget på Banklovkommisjonens utredning nr. 4, NOU 1998: 14, som ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) punkt 4.3.

Ifølge den någjeldende finansforetaksloven § 12-21 første ledd skal alle sparebankstiftelser ha en generalforsamling. Det hører under sparebankstiftelsens generalforsamling å velge styret, velge revisor, treffe vedtak om at grunnfondskapitalen skal nedsettes og vedta beslutning om avvikling og sammenslåing, jf. finansforetaksloven § 12-21 annet og tredje ledd, § 12-22 tredje ledd og § 12-23 første ledd. Videre kan generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendringer beslutte at en sparebankstiftelse kan selge egenkapitalbevis eller aksjer som ble tilført stiftelsen ved opprettelsen, jf. finansforetaksloven § 12-26 annet ledd. Ordningen med generalforsamling skal bidra til uavhengighet i forhold stiftelsens øvrige organer og administrasjon.201

Sparebankstiftelser skiller seg på dette punktet fra stiftelser som reguleres av stiftelsesloven. I stiftelser regulert av stiftelsesloven er styret stiftelsens øverste organ i alle saker, jf. stiftelsesloven § 30 første ledd. I slike stiftelser er styret dessuten som hovedregel det eneste obligatoriske organet.202 Stiftelsesloven har ingen regler om generalforsamling.

Siden et grunnleggende kjennetegn ved stiftelser er at de ikke har eiere, er det ved flere anledninger reist spørsmål om det er hensiktsmessig å bruke begrepet «generalforsamling» om organet som er regulert i finansforetaksloven kapittel 12 IV og V, jf. finansforetaksloven § 12-24 annet ledd annet punktum. Det er omdiskutert om det er dekning for å si at generalforsamlingen er høyeste organ i finansstiftelser.203

Da begrepet sparebankstiftelsens «generalforsamling» ble introdusert, ble det i proposisjonen bare bemerket at «[d]ette er ikke vanlig terminologi for stiftelser, men finnes hensiktsmessig her».204 Senere sies det i Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) punkt 4.3.3 om bruken av begrepet:

«Justisdepartementet har hatt innvendinger mot betegnelsen «generalforsamling» på stiftelsens øverste organ. Finansdepartementet viser til at dette er betegnelsen som anvendes i gjeldende regler for omdanning av finansinstitusjoner, jf finvl. § 2-22 tredje ledd nr. 1. Spørsmålet om betegnelsen på stiftelsens øverste organ ble vurdert i Ot.prp. nr. 42 (1989–90) der det blant annet heter:

«Stiftelsene karakteriseres videre ved at de er selveiende. Dette innebærer bl.a at det er ingen utenforstående som eier stiftelsens formue, svarer for stiftelsens gjeld, i kraft av eierposisjon kan utøve styringsrett over stiftelsen eller har rett til andel i stiftelsens overskudd. I lovforslaget er «generalforsamling» benyttet om det organ som skal velge styre mm. […]»

Finansdepartementet finner det i denne sammenheng ikke hensiktsmessig å endre betegnelsen på stiftelsens øverste organ. Departementet legger istedet opp til at en slik generell gjennomgang vil bli foretatt ved den avsluttende gjennomgangen av Banklovkommisjonens forslag i NOU 1998:14.»

Utvalget er ikke kjent med at det i offisielle dokumenter senere har vært diskusjoner om bruken av begrepet generalforsamling i forbindelse med sparebankstiftelser.

Generalforsamlingen i sparebankstiftelser skal settes sammen og velges etter nærmere regler i vedtektene, jf. finansforetaksloven § 12-21 første ledd første punktum.

Loven stiller ikke krav til minimum antall medlemmer i generalforsamlingen, og det gjelder heller ingen øvre grense for antall medlemmer av generalforsamlingen.

Ved sammensetningen av generalforsamlingen i sparebankstiftelser skal det legges vekt på tilsvarende som ved sammensetningen av generalforsamlingen i finansforetak som ikke er organisert etter aksjelovgivningen. Finansforetaksloven § 12-21 første ledd sier at medlemmene av generalforsamlingen i en sparebankstiftelse samlet skal avspeile kundestrukturen i finansforetaket som har opprettet stiftelsen, andre interessegrupper og samfunnsmessige interesser knyttet til stiftelsens virksomhet. Reglene om sammensetning av generalforsamling i sparebanker i finansforetaksforskriften § 8-1 gjelder tilsvarende for sparebankstiftelser. Minst halvparten av medlemmene og varamedlemmene i stiftelsens generalforsamling skal velges av og blant innskyterne i banken.

Finansforetaksforskriften § 8-1 første ledd annet punktum som sier at minst en firedel av medlemmene og varamedlemmene i generalforsamlingen i banker som har utstedt egenkapitalbevis, skal velges av og blant innskyterne, er imidlertid ikke relevant for stiftelsene.

Sparebankstiftelser skal ha et styre som er «valgt av generalforsamlingen i samsvar med de grupper som er representert i generalforsamlingen», jf. finansforetaksloven § 12-21 tredje ledd. Utvalget antar at dette må forstås som at styret skal reflektere sammensetningen av de grupper som har stemmerett på generalforsamlingen. Det gjelder ingen uttrykkelige krav om kvalifikasjoner og yrkeserfaring mv. hos den som skal være styremedlem i en sparebankstiftelse. Finansforetaksloven angir ikke krav til antall styremedlemmer. Dersom stiftelsen har en grunnkapital på tre mill. kroner eller mer, følger det imidlertid av stiftelsesloven § 26 første ledd annet punktum at styret skal ha minst tre medlemmer. I praksis innebærer dette at sparebankstiftelser skal ha minst tre styremedlemmer.

Stiftelsen kan ha en daglig leder, jf. finansforetaksloven § 12-21 tredje ledd. Daglig leder skal stå for den daglige ledelse av stiftelsens virksomhet og skal følge de retningslinjer og pålegg styret har gitt.

12.5 Sparebankstiftelsenes virksomhet

12.5.1 Innledning

Det følger av stiftelsesloven § 30 annet ledd at forvaltningen av stiftelsen hører under styret. Styrets forvaltningsansvar omfatter blant annet å sørge for at stiftelsens formål ivaretas, og at utdelinger foretas i samsvar med vedtektene, jf. stiftelsesloven § 30 tredje ledd første punktum. Det inngår altså i styrets overordnede plikter å forvalte sparebankstiftelsen i samsvar med vedtektene, herunder formålet. Styrets plikter for virksomheten i sparebankstiftelser er nærmere presisert i finansforetaksloven § 12-22. Ifølge denne bestemmelsen består sparebankstiftelsenes virksomhet av flere elementer. For det første skal stiftelsene forvalte egenkapitalbevisene eller aksjene som ble tilført stiftelsen i forbindelse med opprettelsen, jf. finansforetaksloven § 12-22 første ledd. For det annet skal stiftelsen forvalte kapital den har utover disse egenkapitalbevisene eller aksjene. Dette er først og fremst kapital som er opptjent gjennom utbytte på egenkapitalbevis eller aksjer som stiftelsen er tilført, annen avkastning på stiftelsens midler og kapital som stiftelsen er tilført i forbindelse med at den har solgt egenkapitalbevis eller aksjer i sparebanken. For det tredje består virksomheten i å dele ut gaver til allmennyttige formål.

Det er et lovkrav at sparebankstiftelser skal forvalte sin kapital på forsvarlig måte, jf. finansforetaksloven § 12-22 første ledd siste punktum. Kravet om forsvarlig kapitalforvaltning må ses i sammenheng med stiftelsesloven § 18, hvor det fremgår at stiftelsens «kapital skal forvaltes på en forsvarlig måte, slik at det til enhver tid tas tilstrekkelig hensyn til sikkerheten og mulighetene for å oppnå en tilfredsstillende avkastning for å ivareta stiftelsens formål». I stiftelseslovens forarbeider presiseres det at «krav til forsvarlig forvaltning, rekker ut over selve det å foreta en plassering av stiftelsens midler. Det retter seg også mot vedlikehold m.v, f.eks hvor den innskutte grunnkapitalen består i et hus».205 Forvaltningen av stiftelsens kapital skal legge til rette for at stiftelsens vedtektsfestede formål kan opprettholdes.206 For sparebankstiftelser må derfor alt av stiftelsens kapital forvaltes slik at stiftelsen skal være i stand til å videreføre sparebanktradisjonene og være en langsiktig og stabil eier i banken.

I NOU 2016: 21 Stiftelsesloven, der det fremmes forslag til ny stiftelseslov, omtalte Stiftelseslovutvalget de mulige implikasjonene av forvaltningen i sparebankstiftelsene slik:207

«I ordinære stiftelser etter stiftelsesloven står formålet sentralt. Kapitalforvaltningen skal støtte opp under dette. Spesielt for finans- og sparebankstiftelsene er at kapitalforvaltningen også har en side til den finansinstitusjonen stiftelsen har sitt utspring fra. I finansforetakslovens virksomhetsbeskrivelser for finansstiftelser § 12-22 og sparebankstiftelser § 12-25, er dessuten eierskapet framhevet langt sterkere enn eventuell allmennyttig virksomhet. Dette hensynet kan påvirke både kapitalforvaltningsstrategi og utdelinger.

Kapitalforvaltningen til finans- og sparebankstiftelser er dominert av eierandeler i «morinstitusjonen», og sammensetningen av porteføljen avviker derfor fra hvordan en ordinær stiftelse ville ha investert sin kapital. Denne skjevheten i porteføljen vil derfor kunne medføre både høyere risiko og lavere avkastning på stiftelsenes kapital sett relativt til en portefølje som er satt sammen uten disse begrensingene. I neste omgang vil dette kunne medføre lavere utdelinger fra finans- og sparebankstiftelser.»

I det følgende redegjøres det for sparebankstiftelsers eierskap i banken som har opprettet stiftelsen (punkt 12.5.2), forvaltningen av midler utover eierskapet i sparebanken (punkt 12.5.3), sparebankstiftelsers adgang til å hente inn ny kapital (punkt 12.5.4), gavetildelinger (punkt 12.5.5) og organisering av kapitalforvaltning (punkt 12.5.6).

12.5.2 Eierskap i banken som har opprettet stiftelsen

Det skal fremgå av vedtektene til en sparebankstiftelse at den skal «videreføre sparebanktradisjonene og ha som formål et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken», jf. finansforetaksloven § 12-25. Stiftelsen forvalter «egenkapitalbevis eller aksjer som ble tilført stiftelsen i forbindelse med opprettelsen, og midler som mottas som utbetaling på egenkapitalbevis eller aksjer, herunder eierandeler ervervet ved ombytting av slike eierandeler», jf. finansforetaksloven § 12-22 første ledd første punktum. I denne forbindelse kan sparebankstiftelsen utøve tegningsrettigheter og tegne, kjøpe og selge egenkapitalbevis og aksjer som er utstedt av sparebanken som har etablert stiftelsen, jf. finansforetaksloven § 12-22 første ledd annet punktum.

I Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) punkt 3.3 la departementet vekt på at sparebankstiftelser skal ha et langsiktig og stabilt eierskap i banken:

«For det første vil departementet i tråd med Sparebankforeningens forslag foreslå å lovfeste at stiftelsen skal ha «et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap og videreføre sparebanktradisjonen». Dette er sentrale elementer i gjeldende sparebanklovgivning. Den eierløse kapitalen i en sparebank ble bl.a skutt inn under forutsetning av at disse elementer skulle videreføres. Det synes derfor rimelig at den institusjon som overtar aksjer som tilsvarer den eierløse kapitalen (dvs stiftelsen) skal ha som formål å videreføre disse elementene gjennom utøvelsen av sitt eierskap i den omdannede sparebanken».

I Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) punkt 4.4.3 står det videre:

«Et første spørsmål er om stiftelsens formål bør lovfestes. Banklovkommisjonen foreslår ingen særskilte regler om dette, mens Sparebankforeningen mener det bør lovfestes at «stiftelsen [skal] ha et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap». Sparebankforeningen foreslår videre å lovfeste at stiftelsen bl.a skal ha til formål å «videreføre sparebanktradisjonen, herunder gjennom gaver til allmennyttige formål». Departementet er enig i at stiftelsens formål i utgangspunktet bør være å legge til rette for et langsiktig og stabilt eierskap, og slutter seg også til forslaget om at stiftelsen skal kunne beslutte å foreta utbetalinger til allmennyttige formål».

Finansieringsvirksomhetsloven § 2-19 nytt syvende ledd ble lydende: «Stiftelsen som er opprettet ved omdanningen av en sparebank skal ha et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap i den omdannede sparebanken eller dens morselskap og videreføre sparebanktradisjonen.»208

At sparebankstiftelser skal ha et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap i banken som har opprettet stiftelsen, ble videreført i Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) Om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.) s. 72–73:

«I tråd med Banklovkommisjonens utkast foreslår departementet at det oppstilles enkelte særlige krav til innholdet av vedtektene for sparebankstiftelser. Det skal blant annet fastsettes i vedtektene at stiftelsen skal videreføre sparebanktradisjonene og ha et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken, eller i det holdingselskap som er morselskap i det finanskonsern banken inngår i. Det vises til forslaget § 2d-7 første ledd første punktum. Bestemmelsen viderefører finansieringsvirksomhetsloven § 2-19 syvende ledd. Prinsippet om et langsiktig og stabilt formål med eierskapet skal også gjelde i forhold til eierandeler i annen bank ervervet av stiftelsen i forbindelse med sammenslåing av den sparebank som opprettet stiftelsen, og en annen bank, jf. forslaget § 2d-7 første ledd annet punktum».

Finansieringsvirksomhetsloven § 2d-7 første ledd ble lydende: «I vedtektene for en sparebankstiftelse skal det fastsettes at stiftelsen skal videreføre sparebanktradisjonene og ha et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken, eller i det holdingselskap som er morselskap i det finanskonsern banken inngår i. Tilsvarende gjelder i forhold til eierandeler ervervet i annen bank ved ombytting av slike eierandeler i tilfelle av sammenslåing av den sparebank som opprettet stiftelsen, og en annen bank».209

Finansieringsvirksomhetsloven § 2d-7 ble videreført i finansforetaksloven § 12-25, men endret da til någjeldende ordlyd: «I vedtektene for en sparebankstiftelse skal det fastsettes at stiftelsen skal videreføre sparebanktradisjonene og ha som formål et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken, eller i det holdingforetaket som er morselskap i det finanskonsernet banken inngår i».210 I merknaden til finansforetaksloven § 12-25 i Prop. 125 L 2013–2014 fremgår det at «Paragrafen viderefører regelen i finansieringsvirksomhetsloven § 2d-7 første ledd om at formålet med sparebankstiftelser er å videreføre sparebanktradisjonene.»

Tabell 12.1 viser sparebankstiftelsenes eierandeler i ulike sparebanker.

I enkelte banker er sparebankstiftelsene i dag betydelige eiere, mens de har kun en liten eierandel i andre sparebanker, se tabell 12.2. Eierandelen henger dels sammen med antallet egenkapitalbevis stiftelsen mottok i forbindelse med opprettelsen, at stiftelsens eierandel er blitt «utvannet» i forbindelse med fusjoner eller emisjoner, samt dels

• stiftelsens vurdering av nivået på langsiktig eierskap,

• stiftelsens vurdering av bankens eventuelle fremtidige behov for egenkapital (stiftelsens «beredskapskapital»), markedsprising og likviditet i egenkapitalbeviset,

• stiftelsens behov for å diversifisere investeringene også av hensyn til fremtidige gaveutdelinger.

Figur 12.2 viser stiftelsenes forvaltningskapital og hvor stor andel av denne som består av egenkapitalbevis/aksjer i banken stiftelsen springer ut av.211 Som figuren viser, er det stor variasjon mellom stiftelsenes totale forvaltningskapital og hvor mye av dette som utgjøres av verdien av eierskapet i sparebanken som stiftelsen springer ut fra.

Forstørr bilde

¹ Verdien av andelen egenkapitalbevis/aksjer er målt ved bokført verdi. Merk at sparebankstiftelser vil kunne bokføre til kostpris hele eller deler av sin opprinnelige beholdning av egenkapitalbevis fra banken som stiftelsen springer ut fra, mens øvrige deler av forvaltningskapitalen vil kunne være rapportert til markedsverdi.

Kilder: Stiftelsenes innrapportering til Finanstilsynet og sekretariatet.

Ved omdanning av en sparebank til et allmennaksjeselskap og opprettelse av en sparebankstiftelse, kan tillatelsen fra departementet inneholde vilkår, jf. finansforetaksloven § 12-13 tredje ledd, jf. § 3-2 første ledd. Hvis tillatelsen inneholder vilkår om at stiftelsen til enhver tid må eie en minsteandel i finansforetaket, oppstiller den samtidig en nedre grense for hvor stort nedsalg stiftelsen kan foreta uten å søke om endringer i konsesjonsvilkåret.

Uavhengig av konsesjonsvilkår kan en finansstiftelses vedtekter fastsette minstekrav til hvor stor eierandel eller antall egenkapitalbevis/aksjer stiftelsen til enhver tid skal ha i banken. Stiftelseslovutvalget henviste i NOU 2016: 21 s. 33 til sin gjennomgang som viste at halvparten av sparebankstiftelsene den gang hadde vedtektsfestet en bestemt eierandel i banken som stiftelsen utsprang fra. Etter det utvalget er kjent med, er det i dag 16 av sparebankstiftelsene har vedtektsfestet at stiftelsen skal eie minst en nærmere angitt andel av utstedte egenkapitalbevis eller aksjer.212 Øvrige stiftelser har ikke vedtektsbestemmelser om minimum eierandel.

Generalforsamlingen i stiftelsen kan med flertall som for vedtektsendringer beslutte at en sparebankstiftelse kan selge egenkapitalbevis eller aksjer som ble tilført stiftelsen ved opprettelsen, jf. finansforetaksloven § 12-26 annet ledd. Vedtektene kan fastsette strengere flertallskrav.213 Det samme gjelder egenkapitalbevis eller aksjer som stiftelsen har ervervet ved ombytting av slike aksjer og egenkapitalbevis i forbindelse med sammenslåing av finansforetak.

I perioden 2011–2023 ble det foretatt nedsalg av egenkapitalbevis svarende til om lag 9,7 mrd. kroner, se tabell 12.2.

Kravet i finansforetaksloven § 12-25 om at sparebankstiftelser skal ivareta sparebanktradisjonene og «ha som formål et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken, eller i det holdingforetaket som er morselskap i det finanskonsernet banken inngår i», danner overordnede rammer for stiftelsens adgang til å selge aksjer eller egenkapitalbevis. Dette må ses i lys av at stiftelser generelt er definert som en formuesverdi som er stilt selvstendig til rådighet for et bestemt formål, jf. stiftelsesloven § 2. Det hører under styrets plikter å påse at dette formålet ivaretas, jf. stiftelsesloven § 30 tredje ledd. I finansforetaksloven § 12-22 første ledd er styrets plikter i sparebankstiftelser presisert ytterligere ved at stiftelsen «forvalter egenkapitalbevis eller aksjer som ble tilført stiftelsen i forbindelse med opprettelsen, og midler som mottas som utbetaling på egenkapitalbevis eller aksjer, herunder eierandeler ervervet ved ombytting av slike eierandeler. Stiftelsen kan utøve tegningsrettigheter og tegne, kjøpe og selge egenkapitalbevis og aksjer utstedt av foretak som har etablert stiftelsen. Stiftelsen skal forvalte sin kapital på forsvarlig måte». Et nedsalg må være begrunnet i at salget støtter opp under stiftelsens formål.

Kravet om at vedtak om å selge egenkapitalbevis og aksjer skal treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendringer, understreker at et salg av egenkapitalbevis eller aksjer er en beslutning av særlig karakter for stiftelsen. I Ot.prp. nr. 59 (2001–2002), der det ble lagt frem lovforslag om adgang til omdanning til aksjeselskap, uttalte departementet:214

«For det andre vil departementet foreslå å lovfeste at stiftelsen bare skal kunne selge aksjer i banken eller morselskapet dersom to tredeler av stiftelsens generalforsamling stemmer for et slikt salg. Sparebankforeningen har ikke foreslått en slik regel, men etter departementets vurdering er ethvert salg av stiftelsens aksjer en avgjørelse av en slik art at den bør likestilles med en vedtektsendring, og at det derfor bør kreves et slikt kvalifisert flertall.»

Hvis en sparebankstiftelse får en eierandel som er mindre enn en tidel av summen av grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen i sparebanken, kan departementet vedta at sparebankstiftelsen ikke skal være undergitt reglene om finansstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-19 tredje ledd annet punktum.215 Det samme gjelder hvis sparebankstiftelsen får mindre enn 10 pst. av aksjene i banken eller bankens morselskap. Konsekvensen av et slikt vedtak er at sparebankstiftelsen omdannes til en stiftelse som reguleres fullt ut av stiftelsesloven og blir underlagt tilsyn av Stiftelsestilsynet.

Banklovkommisjonen viser i NOU 2009: 2 s. 54 til Rammevilkårutvalgets vurdering av betydningen av stiftelsens eierandel:

«For det fjerde reiser [Rammevilkårutvalget] spørsmålet om stiftelsen skal forbli sparebankstiftelse uansett eierandel i den omdannede sparebanken. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-24 sjette ledd krever at stiftelsen har en eierandel på minimum 10 pst. av aksjene i den omdannede sparebanken, eller dens eventuelle morselskap, for at de særlige reglene i loven, herunder krav om tilsyn fra Kredittilsynet, skal komme til anvendelse […].

[Rammevilkårutvalget] viser til at sparebanknæringen under lovendringene som åpnet for omdanning av sparebanker i 2002, gikk inn for regelen hvor stiftelsens eierandel minimum burde ligge på dette nivået for at banken skulle kunne betegnes som sparebank. Det samme gjaldt også stiftelsens adgang til å være en sparebankstiftelse. Begrunnelsen var at en lavere eierandel ville kunne medføre at stiftelsen ikke har den nødvendige robusthet til å utgjøre et effektivt oppkjøpsvern for banken. Det ble videre antatt at den heller ikke med tilstrekkelig tyngde kunne medvirke til å videreføre sparebankens identitet og tradisjonelle forretningsidé […]. [Rammevilkår] Utvalget ser det imidlertid slik at det er viktig at stiftelsen kan videreføre sparebanktradisjoner selv om eierandelen faller under 10 pst. Det sentrale blir da stiftelsens formål, slik at midlene fra den omdannede sparebanken forvaltes i samsvar med sparebanktradisjonen og i interesse av den kommune eller region hvor kapitalen er opptjent over generasjoner.»

Finanstilsynet har, etter det utvalget kjenner til, hittil ikke fattet vedtak om at en stiftelse med lavere eierandel enn 10 pst. ikke lenger skal være omfattet av reglene om finans- og sparebankstiftelser i finansforetaksloven.

12.5.3 Forvaltning av midlene utover eierskapet i sparebanken

Kapital som sparebankstiftelsen forvalter utover egenkapitalbevis og aksjer i sparebanken, er hovedsakelig annen kapital som stiftelsen har fått tilført fra sparebanken, kapital stiftelsen har mottatt som følge av at den har solgt egenkapitalbevis eller aksjer i sparebanken, og/eller at stiftelsen har tilbakeholdt utbytte fra sparebanken eller avkastning på stiftelsens øvrige midler. Kapital som sparebankstiftelsen forvalter, kan imidlertid også være realobjekter som stiftelsen har investert i, for eksempel instrumenter.

Det følger av finansforetaksloven § 12-22 første ledd siste punktum at sparebankstiftelsen skal forvalte sin kapital på forsvarlig måte. Som nevnt i punkt 12.5.1, er det stiftelsens formål, slik det fremgår av vedtektene og stiftelsesgrunnlaget, som danner rammene for hva som er forsvarlig forvaltning av stiftelsens kapital. Kapitalen som en sparebankstiftelse forvalter utover eierskapet i sparebanken, skal derfor forvaltes slik at den bidrar til å bygge opp under stiftelsens formål.

Nærmere krav til kapitalforvaltningen skal fremgå av stiftelsens vedtekter. Ifølge finansforetaksloven § 12-20 første ledd bokstav d skal vedtektene blant annet minst angi hvordan stiftelsens midler skal plasseres.

Stiftelsens kapital som ikke er plassert i eierskap i banken, skal forvaltes på en måte som gjør at den bidrar til å bygge opp under formålet. Det innebærer at denne kapitalen skal kunne brukes til å kjøpe nye aksjer eller egenkapitalbevis i banken stiftelsen springer ut fra. I sparebankstiftelsenes vedtekter kan det derfor bestemmes at stiftelsen skal ha en tilstrekkelig andel av midlene tilgjengelig som likvide midler (investeringer som i løpet av kort tid kan konverteres til likvide midler) for å kunne delta i eventuelle egenkapitalemisjoner.216

I Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) heter det blant annet:

«På sikt vil imidlertid stiftelsens eierandel kunne reduseres selv om den ikke selger aksjer, bl.a. som følge av kapitalutvidelser mv. Etter departementets syn bør derfor stiftelsen i størst mulig grad settes i stand til å delta i slike kapitalutvidelser mv. Det foreslås i tråd med Sparebankforeningens forslag enkelte lovregler som skal kunne legge til rette for dette. For det først vil stiftelsen selv kunne utstede grunnfondsbevis og i visse tilfeller ta opp lån.»217

I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) viser departementet, i forbindelse med et spørsmål om finansstiftelser skal kunne utstede egenkapitalbevis for å tegne eller kjøpe egenkapitalbevis eller aksjer i en annen finansinstitusjon, til at:

«[…] stiftelsens formål ikke er å hjelpe finansinstitusjonen, men å fremme sitt eget formål som følger av vedtektene, og at det i utgangspunktet vil være stiftelsen uvedkommende om finansinstitusjonen trenger kapital. Det vil imidlertid påvirke stiftelsen på lik linje med andre eiere at institusjonen går bra. Dette fordi det er i stiftelsens interesse, og ikke institusjonens som sådan».218

Lovforarbeidene viser her til at det å bruke kapitalen som stiftelsen forvalter utover eierskapet i banken, må være begrunnet i stiftelsens interesser. En beslutning i stiftelsen om å kjøpe aksjer eller egenkapitalbevis i banken skal derfor foretas på bakgrunn av en selvstendig vurdering ut fra stiftelsens interesser, og ikke på bakgrunn av bankens ønsker om at stiftelsen for eksempel skal delta i en emisjon.

Bestemmelser i finansforetaksloven § 10-6 og § 10-7 om disponering av overskudd og utdeling av utbyttemidler gjelder tilsvarende for sparebankstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-22 annet ledd.

12.5.4 Adgang til å utstede egenkapitalbevis og ta opp lån

Sparebankstiftelser kan med flertall som for vedtektsendring og med samtykke fra Finanstilsynet, utstede egenkapitalbevis for å tegne eller kjøpe egenkapitalbevis eller aksjer i banken som har opprettet stiftelsen, jf. finansforetaksloven § 12-22 fjerde ledd.

Formålet med reglene om at stiftelsen kan utstede egenkapitalbevis er å legge til rette for at sparebankstiftelsen opprettholder eierandelen i banken etter omdanning til allmennaksjeselskap, typisk der stiftelsen ikke har tilstrekkelige midler tilgjengelig til å delta i en emisjon.219 Adgangen til å utstede egenkapitalbevis må fremgå av vedtektene, jf. finansforetaksloven § 12-20 første ledd bokstav j. Utstedelse av egenkapitalbevis innebærer at stiftelsen får eiere med rett til utbytte. I forbindelse med høring over Banklovkommisjonens forslag i NOU 2009: 2 ble det av høringsinstansene foreslått å utvide ordningen slik at finansstiftelser også kunne utstede egenkapitalbevis for å tegne eller kjøpe egenkapitalbevis eller aksjer i annen finansinstitusjon i eller utenfor det finanskonsernet for den omdannede institusjonen.220 Det ble anført at det kunne være behov for dette blant annet i forbindelse med omstruktureringer innen finansnæringen eller dersom det er vanskelig for en institusjon å innhente egenkapital i de ordinære markeder. Da dette forslaget ble vurdert i Ot.prp. nr. 75 (2008–2009), var Finansdepartementet skeptisk:221

«Departementet kan i utgangspunktet ikke se noen grunn til at finansstiftelsen skal utstede eierandelsbevis for å tegne eller kjøpe eierandelsbevis eller aksjer i en annen finansinstitusjon. Etter departementets vurdering vil det være vanskelig å begrunne at stiftelsen skal hente inn ny kapital for å investere i andre institusjoner. Departementet viser til at stiftelsens formål ikke er å hjelpe finansinstitusjonen, men å fremme sitt eget formål som følger av vedtektene, og at det i utgangspunktet vil være stiftelsen uvedkommende om finansinstitusjonen trenger kapital. Det vil imidlertid påvirke stiftelsen på lik linje med andre eiere at institusjonen går bra. Dette fordi det er i stiftelsens interesse, og ikke institusjonens som sådan. Departementet finner på denne bakgrunn ikke grunnlag for å åpne for at en finansstiftelse kan utstede eierandelsbevis for å tegne eller kjøpe eierandelsbevis eller aksjer i en annen finansinstitusjon.»

Forslaget om utvidelse av ordningen ble ikke fulgt opp av departementet. Ordningen med at sparebankstiftelser kan utstede egenkapitalbevis for å tegne eller kjøpe aksjer eller egenkapitalbevis i banken som har opprettet stiftelsen har, etter det utvalget kjenner til, ikke spilt noen rolle i praksis.222

Finansforetaksloven inneholder ikke generelle regler om at finansstiftelser kan ta opp lån.223 For sparebankstiftelser gjelder det imidlertid en særlig regel om at de kan ta opp lån tilsvarende 10 pst. av stiftelsens egenkapital, jf. finansforetaksloven § 12-26 første ledd første punktum. Hensynet bak bestemmelsen er å sikre at sparebankstiftelsen kan ivareta sitt formål om langsiktig eierskap i sparebanken, jf. finansforetaksloven § 12-25. Banklovkommisjonen hadde i NOU 1998: 14 ikke lagt opp til at stiftelser verken skulle kunne utstede grunnfondsbevis eller ta opp lån. Etter forslag fra Sparebankforeningen, ble det likevel tatt inn regler om dette, jf. omtale i Ot.prp. nr. 59 (2001–2002):224

«Departementet viser til at stiftelser etter omdanning av gjensidige forsikringsselskaper og kredittforetak etter gjeldende finvl. § 2-23 første ledd annet punktum kan utstede grunnfondsbevis. Banklovkommisjonen kan ikke se behov for at en stiftelse skal kunne utstede grunnfondsbevis eller ta opp lån. Etter departementets vurdering vil en stiftelse etter omstendighetene kunne ha et behov for å utstede grunnfondsbevis, bl.a. for å kunne delta i den omdannede sparebankens emisjoner. Departementet kan ikke se at det foreligger grunner til å forby dette, og vil derfor ikke foreslå et slikt forbud som foreslått av Banklovkommisjonen. Adgangen til å utstede grunnfondsbevis følger allerede av finvl. § 2-23 første og annet ledd. Stiftelsens adgang til å ta opp lån bør etter departementets vurdering være begrenset. Midlene som stiftelsen skaffer seg på kapitalmarkedet, skal nyttes til egenkapitalplassering (aksjer i den omdannede sparebanken), og det er derfor svært viktig at det er egenkapital (gjennom utstedelse av grunnfondsbevis) som hentes inn. Dermed vil en sikre at stiftelsen ikke kommer i en solvensmessig utsatt stilling. I forlengelsen av dette foreslås det derfor at innlån begrenses oppad til 10 prosent av stiftelsens samlede kapital på tidspunktet for låneopptaket, eksklusiv kapital innhentet ved innlån. Både opptak av grunnfondsbevis og innlån kan bare foretas ved to tredelers flertall på stiftelsens generalforsamling.»

Vedtak om opptak av lån treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring, jf. finansforetaksloven § 12-26 første ledd annet punktum.

12.5.5 Gavetildeling

På samme måte som sparebanker kan sparebankstiftelser dele ut gaver til allmennyttige formål. Sparebankstiftelser som benytter årets overskudd til gaver til allmennyttige formål, skal som nevnt i punkt 12.2 legge vekt på å fremme utviklingen i områder hvor den kapitalen som er tilført stiftelsen da den ble opprettet, er frembrakt, jf. finansforetaksloven § 12-25. Overskudd kan imidlertid også avsettes til et gavefond med samme formål.

Gaver (utdelinger) skal vedtas av stiftelsens styre, jf. stiftelsesloven § 19 første ledd. Finansforetaksloven § 12-22 annet ledd viser til at finansforetaksloven § 10-6 og § 10-7 gjelder tilsvarende. Det innebærer at rammene for sparebankstiftelsenes utdelinger i ett enkeltår er de samme som gjelder for finansforetak for øvrig. Finansforetaksloven § 10-6 understreker at utdelinger må være «forsvarlig og forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må påregnes å ville inntreffe, samt ut fra behovet for oppbygging av egenkapital i finansforetaket». Dersom det besluttes å dele ut mer enn halvparten av resultatet, skal styret gi melding om forslaget til Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd.

Det vises til punkt 9.2.2 til 9.2.4 for nærmere omtale av regler og praksis for gaveutdelinger.

12.5.6 Organisering av kapitalforvaltning

I sparebankstiftelsenes vedtekter kan det fremgå at styret forvalter stiftelsens midler eller fastsetter nærmere retningslinjer for dette. I tråd med dette bestemmer vedtektene for flere stiftelser at styret skal legge til rette for periodiske møter med banken som stiftelsens midler springer ut av, slik at styret er oppdatert på bankens drift og strategier. Videre skal stiftelsens styre ut fra dette utarbeide en årlig plan over forvaltningen av stiftelsens midler.225

De fleste sparebankstiftelsene har få (1 til 2) ansatte. Tilnærmet alle sparebankstiftelser har daglig leder. Mange stiftelser benytter seg også av rådgivere og eksterne kapitalforvaltere i forvaltningen av stiftelsens midler. Det er daglig leder og styret som følger opp forvaltningen.

12.6 Sparebankstiftelsens forhold til banken

Det er et grunnleggende kjennetegn ved stiftelser at stiftelsens formuesverdi skal være stilt «selvstendig» til rådighet for stiftelsens formål, jf. stiftelsesloven § 2. I stiftelsesloven § 3 presiseres selvstendighetskriteriet ytterligere ved at oppretteren, etter stiftelsens opprettelse, ikke lenger har rådighet over formuesverdien som er overført til stiftelsen. Det er altså et grunnleggende prinsipp at sparebankstiftelser skal forvaltes selvstendig i forhold til banken som har opprettet stiftelsen. Etter opprettelsen skal stiftelsen forvaltes i samsvar med sine vedtekter og andre disposisjoner som danner grunnlaget for stiftelsen. Andre føringer som banken angir etter stiftelsens opprettelse, er derfor ikke bindende for stiftelsens forvaltning.

Vilkåret om selvstendighet kommer blant annet til uttrykk i form av krav til sammensetningen av styret i stiftelser. Etter stiftelsesloven kan verken den som har avgitt en formuesverdi som inngår som grunnkapital i stiftelsen, eller blant annet nærstående til denne, alene eller sammen utgjøre de eneste medlemmene av styret, jf. stiftelsesloven § 27 annet ledd.

For finansstiftelser gjelder det egne regler om uavhengighet tilpasset finansstiftelsenes egenart. Ifølge finansforetaksloven § 12-21 fjerde ledd første punktum kan ansatte eller tillitsvalgte i stiftelsen som utgangspunkt ikke samtidig være ansatt eller tillitsvalgt i finansforetaket som har etablert stiftelsen, og de kan heller ikke være ansatt eller tillitsvalgt i annet selskap i samme konsern som oppretteren. Forbudet har blant annet sammenheng med at finansforetaket ikke nødvendigvis har sammenfallende interesser med finansstiftelsens formål.226 Viktigheten av at sparebankstiftelsen forvaltes uavhengig av banken understrekes blant annet i Ot.prp. nr. 59 (2001–2002):227

«Departementet mener det er meget viktig at stiftelsen forvalter sitt eierskap uavhengig av den bank eller det morselskap stiftelsen har eierandel i. Det vises i denne sammenheng til at den eide institusjonen i visse tilfeller vil kunne ha interesser som ikke nødvendigvis samsvarer med stiftelsens formål. Departementet foreslår derfor at ingen av medlemmene av stiftelsens generalforsamling kan være personer som har tilknytning til den omdannede sparebanken, dens morselskap eller andre foretak i samme konsern som stiftelsen har eierandeler i. Banklovkommisjonen foreslo at en fjerdedel av medlemmene i generalforsamlingen i stiftelsen kunne ha tilknytning til sparebanken. Ved å kreve at ingen av medlemmene kan ha slik tilknytning, sikrer en i større grad enn Banklovkommisjonens forslag full uavhengighet mellom bank og stiftelse. Departementet ser slik full uavhengighet som svært viktig, spesielt dersom saker om salg av aksjer, oppkjøp mv. skulle komme opp.»

Finansforetaksloven utelukker likevel ikke at stiftelsen kan ivareta sine eierinteresser i finansforetaket gjennom representasjon i finansforetakets generalforsamling, styre og andre organer, jf. finansforetaksloven § 12-21 fjerde ledd annet punktum. Sparebankstiftelsens adgang til å foreslå og få valgt personer som representerer stiftelsen i generalforsamlingen, styret eller andre organer i finansforetaket, er begrunnet med at stiftelser kan ha behov for å utøve aktiv eierinnflytelse i finansforetaket.228 Disse personene kan være ansatt eller tillitsvalgt i finansstiftelsen så lenge de ikke utgjør mer enn en tredel av medlemmene i generalforsamlingen og styret i finansforetaket, jf. finansforetaksloven § 12-21 fjerde ledd tredje punktum. Det er flere eksempler på at daglig leder i sparebankstiftelsen sitter i bankens styre, eller at daglig leder/styremedlemmer i stiftelsen sitter i bankenes generalforsamling.229

Finansforetaksloven § 12-21 tredje ledd viser til allmennaksjelovens bestemmelser om inhabilitet. Stiftelsesloven § 37 har egne regler om inhabilitet. Allmennaksjeloven § 6-27 første ledd og stiftelsesloven § 37 første ledd er tilnærmet identiske. Stiftelsesloven § 37 annet ledd inneholder en særregel om at «[E]t styremedlem eller en daglig leder kan heller ikke delta i saksbehandlingen eller avgjørelsen når han eller hun har stilling eller tillitsverv i en privat eller offentlig institusjon, organisasjon eller et foretak som har økonomisk eller annen fremtredende særinteresse i saken, eller når han eller hun i slik egenskap tidligere har deltatt i behandlingen av saken. Første punktum er likevel ikke til hinder for at et styremedlem eller en daglig leder som har offentlig stilling eller verv, deltar i saksbehandlingen eller avgjørelsen av spørsmål som i det vesentlige gjelder bruken av midler som stiftelsen har fått stilt til rådighet fra det offentlige». Som følge av finansforetakslovens forrang antas dette å bety at allmennaksjeloven § 6-27 om inhabilitet går foran stiftelsesloven § 37.230

12.7 Andre bestemmelser

12.7.1 Nedsettelse av grunnfondskapitalen

Sparebankstiftelser kan sette ned stiftelsens grunnfondskapital. Vedtak om nedsettelse av grunnfondskapitalen treffes av stiftelsens generalforsamling med flertall som for vedtektsendring, jf. finansforetaksloven § 12-22 tredje ledd. Adgangen til å foreta kapitalnedsettelse gjelder den vedtektsfestede grunnfondskapitalen.231 Finansforetaksloven § 12-22 tredje ledd må ses i lys av at vedtektene blant annet minst skal angi stiftelsens grunnfondskapital, jf. finansforetaksloven § 12-20 første ledd bokstav d. Vedtaket må ha samtykke fra Finanstilsynet for å være gyldig.

Beløpet som kapitalnedsettelsen gjelder, kan bare benyttes på to måter. For det første kan beløpet benyttes til dekning av underskudd som ikke kan dekkes på annen måte, jf. finansforetaksloven § 12-22 tredje ledd bokstav a. For det annet kan det benyttes til utdeling av utbyttemidler i samsvar med vedtektene, jf. finansforetaksloven § 12-22 tredje ledd bokstav b.

12.7.2 Avvikling eller sammenslåing av sparebankstiftelser

En sparebankstiftelse kan avvikles eller slås sammen (fusjon) med en annen finansstiftelse etter vedtak fra generalforsamlingen. Et vedtak om avvikling eller fusjon krever flertall som for vedtektsendring, jf. finansforetaksloven § 12-23 første ledd. Et vedtak om avvikling eller fusjon krever dessuten tillatelse fra Finansdepartementet, jf. finansforetaksloven § 12-23 første ledd annet punktum.

Ved avvikling skal sparebankstiftelsens formue «disponeres som fastsatt i vedtektene, med mindre departementet ut fra allmenne hensyn eller ut fra hensynet til det omdannede finansforetaket eller dets kunder fastsetter noe annet», jf. finansforetaksloven § 12-23 annet ledd.

12.8 Forslaget til ny stiftelseslov (NOU 2016: 21)

I NOU 2016: 21 Stiftelsesloven foreligger det forslag til ny stiftelseslov. Etter mandatet hadde Stiftelseslovutvalget to overordnede formål: Utvalget skulle for det første gjennomgå gjeldende regelverk for stiftelser og for det annet foreslå endringer i reglene. Nærings- og fiskeridepartementet har per oktober 2024 ikke lagt frem noen lovproposisjon som følger opp forslaget til endringer.

Forslaget til ny stiftelseslov inneholder ingen endringer i særreglene for finans- og sparebankstiftelser. Det ble imidlertid foreslått at stiftelsesloven skulle ha en henvisning til finansforetaksloven som spesiallov for finans- og sparebankstiftelser. Formålet er å markere at bestemmelsene i stiftelsesloven på enkelte områder også omfatter finans- og sparebankstiftelser. Ifølge stiftelseslovutvalget ville en gjennomgang av særreglene for finans- og sparebankstiftelser ikke være mulig innenfor rammene av dette utvalgets arbeid. Stiftelseslovutvalget pekte på at finans- og sparebankstiftelsene er en særegen type organisasjon som på flere punkter bryter med til dels grunnleggende bestemmelser i stiftelsesloven. Stiftelseslovutvalget forklarer forskjellene slik:232

«Dette må ses i sammenheng med at finans- og sparebankstiftelsene har en side til reguleringen av og kontrollen med eierstrukturen i finansforetak. Finanstilsynets hovedoppgave er å sikre stabilitet i den finansielle sektoren gjennom regulering og løpende tilsyn med finansinstitusjonene. Finanslovgivningen har detaljerte regler om kontroll med eierskapet i finansforetak, medregnet banker og forsikringsselskaper. Finans- og sparebankstiftelsene er store eiere i de institusjonene de har sprunget ut av. Stiftelsenes egen stabilitet og finansielle evne til framtidig egenkapitaltilførsel til sine institusjoner er derfor en viktig grunn for at Finanstilsynet bør ha et visst tilsyn med finans- og sparebankstiftelsene.

I ordinære stiftelser etter stiftelsesloven står formålet sentralt. Kapitalforvaltningen skal støtte opp under dette. Spesielt for finans- og sparebankstiftelsene er at kapitalforvaltningen også har en side til den finansinstitusjonen stiftelsen har sitt utspring fra. I finansforetakslovens virksomhetsbeskrivelser for finansstiftelser § 12-22 og sparebankstiftelser § 12-25, er dessuten eierskapet framhevet langt sterkere enn eventuell allmennyttig virksomhet. Dette hensynet kan påvirke både kapitalforvaltningsstrategi og utdelinger.»

I NOU 2016: 21 punkt 8.3 viste Stiftelseslovutvalget til at det kan være behov for en gjennomgang av regelverket for finans- og sparebankstiftelser. Stiftelseslovutvalget reiste for det første spørsmålet om tilsynet med sparebankstiftelsene burde flyttes til Stiftelsestilsynet for så vidt gjelder formålsrealiseringen. I forslaget fremheves det at det hadde vært «en dreining hos sparebankstiftelsene fra at eierposisjonen til banken har vært mest fremtredende, til at den reelt sett primære og mest ressurskrevende virksomheten i stiftelsen er å dele ut til allmennyttige formål».233 Forutsetningen om at det allmennyttige formålet har fått en større og viktigere plass hos sparebankstiftelsene enn tidligere, kunne ifølge Stiftelseslovutvalget tilsi at tilsynet med den allmennyttige delen av formålsrealiseringen bør ligge hos Stiftelsestilsynet. Stiftelseslovutvalget fremholdt videre at det kunne være grunn til å vurdere om særreglene som regulerer finans- og sparebankstiftelser, herunder de organisatoriske reglene i finansforetaksloven § 12-21 og § 12-22, heller burde hentes fra de alminnelige reglene i stiftelsesloven.

Finanstilsynet har i sin høringsuttalelse kommentert forslaget om tilsyn med stiftelser slik:234

«Selv om sparebankstiftelser også er store aktører når det gjelder utdeling av gaver til allmennyttige formål, er dette etter Finanstilsynets vurdering ikke sparebankstiftelsenes primære funksjon. Nivået på sparebankstiftelsenes gaveutdeling vil imidlertid være av betydning for hvordan stiftelsene kan ivareta sitt eierskap og være en kapitalbuffer for banken de springer ut fra. Sparebankstiftelsenes gaveutdeling følger for øvrig de samme reglene for utdeling som de som gjelder for sparebankene som også er under tilsyn av Finanstilsynet. Utvalgets antakelse om at tilsynet med gaveutdelingen ikke er ivaretatt, eller ikke kan ivaretas, av Finanstilsynet på en tilfredsstillende måte, er ikke dokumentert eller synliggjort. Det er vanskelig ut fra utvalgets beskrivelse å se hvilke gevinster som realiseres ved en deling av tilsynsoppgavene.»

Av høringsuttalelsene fra Finans Norge og Sparebankforeningen fremgår det at heller ikke disse organisasjonene støttet forslaget om delt tilsyn. Finans Norge skriver:235

«Regelverket for sparebankstiftelsene ble sist gjennomgått og utredet forut for finansforetakslovens ikrafttredelse. Etter loven skal sparebankstiftelsen videreføre sparebanktradisjonene og ha som formål et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken. Det er også fastsatt at en sparebankstiftelse som benytter årets overskudd til gaver til allmennyttige formål, skal legge vekt på å fremme utviklingen i områder hvor den kapitalen som er tilført stiftelsen da den ble opprettet, er frembrakt, eller til avsetning til et gavefond med samme formål.

Sparebankstiftelsene er dannet som følge av fusjoner og omdanninger i sparebanksektoren. Stiftelsene eier en del av kapitalen i sparebankene de har sprunget ut av, og dette eierskapet skal sikre langsiktig lokal forankring. Sparebankstiftelsens viktigste oppgave er utøvelse av dette eierskapet i sparebanken. Stiftelsen skal også forvalte kapitalen som er bygget opp i sparebanken og utbyttet av denne kapitalen, samt dele ut midler til allmennyttige formål i lokalsamfunnet. Sparebankstiftelsenes opprinnelse og særtrekk skiller disse stiftelsene vesentlig fra andre stiftelser. Finansforetakslovens særregler legger til rette for strukturendringer og sikrer at sparebanktradisjonene videreføres. Etter Finans Norges vurdering er det ikke behov for en ny gjennomgang av regelverket for sparebankstiftelsen.»

Utkastet til ny stiftelseslov i NOU 2016: 21 inneholder flere forslag til generelle regler som kunne tenkes å ha interesse for sparebankstiftelser.

For det første forslås det at styret i stiftelser skal ha plikt til å utarbeide en plan for formålsrealisering, se forslaget til ny stiftelseslov § 55. Lovforslaget er i NOU 2016: 21 s. 65–66 begrunnet slik:

«Mange styrer har en plan for hvordan stiftelsen skal gjennomføre stiftelsens formål. Dette bidrar til at styret arbeider mer målrettet mot gjennomføringen av formålet, og at styret får et bevisst forhold til dette. Etter utvalgets syn er en plan for gjennomføringen av formålet viktig for en forsvarlig ivaretakelse av formålet, og gir styret et utgangspunkt når det skal vurdere de enkelte utdelingene eller andre disposisjoner som gjelder gjennomføringen av formålet. Utvalget mener derfor at plikten til å utarbeide en plan for gjennomføringen av formålet bør lovfestes, og foreslår en bestemmelse om dette i utkastet § 55. Utvalget ser forslaget som en konkretisering av styrets ansvar for gjennomføringen av formålet […]. Utvalgets forslag stiller ikke nærmere krav til innholdet av denne planen, fordi den nødvendigvis må tilpasses arten og størrelsen på den enkelte stiftelse.»

For det annet inneholder forslaget til ny stiftelseslov § 20 en ny bestemmelse om styrets ansvar for å utarbeide en plan for kapitalforvaltningen. Og for det tredje foreslås det i forslaget til ny stiftelseslov § 56 til § 58 regler om saksbehandlingen ved vedtak om utdelinger og delegasjon av utdelingsvedtak (gaver).

12.9 Sparebankstiftelsers skattemessige stilling

Gaveutdelende sparebankstiftelsers skattemessige stilling ble vurdert i en prinsipputtalelse fra Skattedirektoratet i brev av 18. desember 2012 til Sparebankforeningen, se UTV-2013-1185. Skattedirektoratet tok utgangspunkt i at stiftelser, herunder sparebankstiftelser, har alminnelig skatteplikt etter skatteloven § 2-2 første ledd bokstav h, jf. skatteloven § 5-1 og § 5-30. En sparebankstiftelse kan imidlertid komme inn under skattebegrensningsregelen i skatteloven § 2-32 hvis den «ikke har erverv til formål».

Ved avgjørelsen av om en sparebankstiftelse «ikke har erverv til formål», skal det ifølge Skattedirektoratets uttalelse foretas en helhetsvurdering av virksomhetens art, det vedtektsbestemte formålet, selskapets oppbygging og den virksomheten som faktisk drives, jf. Rt-2003-861/Utv. 2003 s. 999 (NKS II).

I tillegg kan det legges vekt på andre momenter som «hensynet til konkurransesituasjonen, likebehandling, hvordan inntektene er anskaffet/finansieringen, om det foreligger et ideelt formål, overskudd, utdeling av utbytte mv.». Skattedirektoratet pekte også på at det i rettspraksis er lagt til grunn at man skal ta i betraktning en institusjons aktivitet over en viss periode, og ikke bare vurdere det året saken gjelder, jf. Rt-1982-491 (Isberg) og Rt-1991-705 (Veritas II). I den grad en sparebankstiftelse kan sies å ha flere formål, delvis ervervsmessig og delvis ikke-ervervsmessig, er det hovedformålet som er avgjørende, jf. Rt-1955-175 (Veritas I) og Rt-1982-491 / Utv. 1982 s. 208 (Isberg). Med hovedformålet siktes det til den eller de deler av driften som står for over 50 pst. av inntektene.

Med tanke på momenter som vil inngå i helhetsvurderingen av om en sparebankstiftelse «ikke har erverv til formål», fremhevet Skattedirektoratet i UTV-2013-1185 videre:

«[…] at en sparebankstiftelses beholdning og forvaltning av egenkapitalbevis, herunder formålet om å være en langsiktig og stabil eier i sparebanken eller den omdannede banken, eller i det holdingselskap som er morselskap i det finanskonsern banken inngår i som den fikk tilført ved opprettelsen, ikke i seg selv medfører at en sparebankstiftelse ikke kan omfattes av skatteloven § 2-32 første ledd.

Aktiv forvaltning av stiftelsen egenkapital, vil trekke i retning av erverv til formål.

Videreføring av sparebanktradisjonene, som å dele ut deler av årets overskudd som gaver til allmennyttige formål i lokalmiljøet for å fremme utviklingen i området hvor den kapital som er tilført stiftelsen da den ble opprettet er frembrakt, eller til avsetning til et gavefond med samme formål, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2d-8 tredje ledd, trekker i retning av et ikke-ervervsmessig formål.

Hvis sparebankstiftelsen har utstedt egenkapitalbevis, skal årets overskudd fordeles forholdsmessig mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2b-18. Det er intet absolutt vilkår for skattefritak at vedtektene skal forby utdelinger av overskudd til eierne av institusjonen. Det utbytte som eventuelt kan utdeles til eierne i en ikke-ervervsmessig institusjon må imidlertid være begrenset oppad slik at det ikke kan overstige en rimelig alternativ avkastning på den investerte kapitalen. Enhver utdeling til eierne vil likevel bli regnet som et moment, til dels sterkt, for skatteplikt.

Hvis vedtektene bestemmer at stiftelsens midler ved avvikling skal gå til fremme av virksomheten i sparebanken eller den omdannede banken, […], trekker det i retning av et ervervsmessig formål da slike virksomheter har alminnelig skatteplikt etter skatteloven § 2-2.

Etter finansieringsvirksomhetsloven § 2d-8 første ledd kan en sparebankstiftelse ta opp lån tilsvarende inntil 10 prosent av stiftelsens egenkapital. Skattedirektoratet antar at låneopptak i forbindelse med finansplasseringer, vil trekke i retning av skatteplikt. Dette vil ikke gjelde hvis låneopptaket skjer i forbindelse med forhøyelse av den utskilte bankens grunnfondskapital/eierandelskapital for å opprettholde stiftelsens forholdsmessige andel av kapitalen.

Etter en samlet vurdering legger Skattedirektoratet til grunn at sparebankstiftelser kan komme inn under skattebegrensingsregelen i skatteloven § 2-32. Den enkelte sparebankstiftelses skattemessige stilling vil bero på en konkret vurdering ved ligningen for det aktuelle år. Hvis sparebankstiftelsens aktivitet i hovedsak er å forvalte de midlene den ble tilført ved opprettelsen, herunder utøvelse av et stabilt eierskap i den institusjonen den utspringer av, og driver allmennyttig aktivitet ved utdeling av overskuddet til allmennyttige formål, antar Skattedirektoratet at stiftelsen vil falle inn under skatteloven § 2-32.

Hvis sparebankstiftelsens hovedformål etter en samlet vurdering kommer inn under skatteloven § 2-32, vil likevel aktiv forvaltning av egenkapitalen kunne være en skattepliktig økonomisk aktivitet som faller inn under skatteloven § 2-32 annet ledd.»

Sparebankutvalget kjenner til enkelte upubliserte bindende forhåndsuttalelser der skatteetaten bygger på ovennevnte prinsipputtalelse.236 I alle uttalelsene som utvalget kjenner til, var konklusjonen at sparebankstiftelsen ville være en skattefri institusjon etter skatteloven § 2-32 første ledd.