Del 2
Utvalgets vurderinger og forslag

13 Hva kjennetegner norske sparebanker?

13.1 Innledning

Som bakgrunn for utvalgets vurderinger av regelverket om sparebanker, gjør utvalget nedenfor rede for sitt syn på hva som særlig kjennetegner sparebanker i dag – «sparebankenes DNA». Redegjørelsen bygger på kapitlene foran, men tar i dette kapittelet utgangspunkt i forhold som mer eller mindre eksplisitt har vært trukket frem som kjennetegn ved norske sparebanker.

Utvalget vil i den forbindelse først se nærmere på sparebankenes historiske bakgrunn og utvikling, se punkt 13.2. Deretter vil utvalget ta for seg sparebankenes formål og drift samt deres lokale tilknytning, se punkt 13.3 og 13.4. I punkt 13.5 er temaet sparebankenes gaveutdelinger, som også må ses i sammenheng med sparebankstiftelsenes oppgaver, se punkt 13.6. I punkt 13.7 omtales sparebankenes egenkapital- og styringsstruktur, mens sammenslåinger og strukturendringer, herunder begrepet «oppkjøpsvern», drøftes i punkt 13.8. Avslutningsvis i punkt 13.9 vil utvalget si noe om hvordan funnene i kapittel 13 har påvirket utvalgets arbeid.

13.2 Felles historie

Norske sparebanker har felles historisk bakgrunn og er en integrert del av samme historiske utvikling, se kapittel 6. Idéen bak norske sparebanker springer ut av en felles europeisk tankegang og modell om sparing fra alle, se punkt 6.1. Kort sagt var den opprinnelige tanken at sparebanker skal ha et filantropisk formål om å virke til beste for sitt lokalsamfunn gjennom å tilby trygge og gode innskuddsvilkår, og lån uten åger. Overskudd fra virksomheten kunne legges til bankens egenkapital, eller utbetales som gaver til allmennyttige formål. Sistnevnte var imidlertid ikke en del av bankenes opprinnelige formål.

I Norge ble sparebanker etablert i både by og bygd etter at den første banken, Christiania Sparebank, ble stiftet i 1822. Etableringene ble i hovedsak fullført i løpet av 1800-tallet ved at det i de fleste kommuner ble opprettet en sparebank. I nyere tid er sparebanker først og fremst etablert ved at to eller flere eksisterende sparebanker har slått seg sammen og dannet en «ny» sparebank.1 De fleste sparebankene har derfor røtter langt tilbake i tid, men det finnes enkelte unntak. Den siste genuint nye sparebanken ble opprettet i 2003. Banken var resultat av en omdanning av et interessekontor som hadde drevet sparebanklignende aktivitet i flere tiår før den fikk konsesjon som bank.2

Sparebankene bidro til å gi Norge en desentralisert bankstruktur. Selv om den enkelte sparebank var liten i nasjonal sammenheng, kunne banken være betydningsfull i sitt lokalsamfunn. Strukturen har likevel utviklet seg over tid, i takt med samfunnsutviklingen. Særlig fra 1970-tallet og fremover endret sparebankene karakter gjennom sammenslåing av lokale sparebanker til distriktsparebanker. Formålet var blant annet å styrke sparebankenes evne til å yte lån til større foretak i distriktet. Myndighetenes interesse for bankstrukturen gjaldt imidlertid også bredere struktur- og pengepolitiske spørsmål, herunder behovet for konkurranse i næringen. I NOU 1982: 39 Om bankstrukturen ble det konkludert med at sparebankvesenet i en del regioner var altfor oppstykket, og at det var ønskelig med sterkere sparebankenheter. I strukturpolitikken var det likevel ulike synspunkter på hva som burde være myndighetenes holdning til eventuelle søknader om å opprette eller bygge ut distriktsparebanker på tvers av fylkesgrensene.3 I juni 1984 vedtok Stortinget at fusjonssøknader i sparebanksektoren skulle behandles liberalt, mens fusjoner hvor én av de tre store forretningsbankene var involvert, skulle behandles restriktivt.4

Sparebanklovgivningen har gjennomgått store endringer. For eksempel inneholdt sparebankloven da den kom i 1961 regler om at en sparebank skulle være selveid, og ikke kunne utbetale overskudd som annet enn gaver til allmennyttige formål. Sparebankutvalget oppfatter at ulikt regelverk bidro til å gi sparebankene et økonomisk særpreg som i sin tur ga opphav til ulike konkurransevilkår mellom spare- og forretningsbanker. Strukturutviklingen og økt vektlegging av likere rammebetingelser mellom spare- og forretningsbanker utover 1980-tallet, medførte et behov for å tilpasse og modernisere regelverket for sparebankene. Særlig endringene i 1988, da sparebankene fikk adgang til å innhente ekstern egenkapital, og utbetale utbytter til eksterne eiere, har preget utviklingen i sparebanksektoren. Prosessen med å tilpasse og modernisere regelverket for sparebanker stoppet imidlertid ikke opp med dette, og kan sies å fortsatt pågå med sparebankutvalgets arbeid.

Da sparebankloven ble opphevet ved lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern, var mange av de opprinnelige særkravene til sparebanker allerede avviklet eller betydelig moderert. Avvikling av sparebankloven, og innarbeiding av gjenstående regler i finansforetaksloven, representerte derfor først og fremst en lovteknisk forenkling muliggjort av forutgående tilpasninger i sparebankloven. Formålet med rekken av tilpasninger har ikke vært å svekke sparebankenes egenart eller «DNA». De rettslige skillelinjene mellom sparebanker og forretningsbanker knytter seg i dag hovedsakelig til selskapsform og styringsstruktur. Sparebanker og forretningsbanker har historisk vært underlagt noe ulike regler, men flere av de materielle skillelinjene i dagens regler (som for eksempel ulike krav til, eller metoder for, beregning av kapitaldekning) avhenger av bankens størrelse, kompleksitet mv., og ikke av de forhold som kjennetegner sparebanker.

Forretningsbankloven ble opphevet samtidig med sparebankloven, og begrepet forretningsbank mistet med dette rettslig betydning. Sparebankbetegnelsen er fortsatt rettslig beskyttet, men begrepet omfatter i dag en heterogen gruppe av banker med felles historiske utspring.5 Inntil 1988 var betegnelsen sparebank forbeholdt selveide banker med formål å motta innskudd fra allmennheten. Etter gjeldende rett knytter betegnelsen seg i det alt vesentlige til bankens opprinnelse. Selveide banker (grunnfondsbanker) og banker som var selveide, men som har utstedt egenkapitalbevis, har plikt til å bruke betegnelsen. Aksjesparebanker har adgang til å bruke betegnelsen så lenge sparebankstiftelsen som ble opprettet da banken ble omdannet, eier minst 10 pst. av aksjene, jf. finansforetaksloven § 2-19. Ved å knytte den juridiske betegnelsen tett opp mot forholdene på stiftelsestidspunktet for banken, har lovgiver lagt til rette for at den enkelte sparebank kan få inn eksterne eiere uten at dette hindrer fortsatt bruk av «sparebank» i foretaksnavnet.

Slik utvalget ser det, oppfattes betegnelsen «sparebank» generelt positivt. Betegnelsen kan assosieres med en virksomhet som over tid har spilt en positiv rolle i det norske samfunnet, både som en del av den finansielle infrastrukturen, men også som en bidragsyter til allmennyttige formål i lokalsamfunnet. Sparebanker som er et resultat av fusjoner mellom banker som til sammen dekker et større område, velger gjerne et foretaksnavn som gjenspeiler dette, og omtales ofte som «regionsparebanker».6 To av disse bankene, Sparebanken Vest og Sparebanken Sør, har annonsert at de etter fusjonen seg imellom vil benytte navnet «Sparebanken Norge».7 I tillegg til den virksomheten som foregår i den enkelte sparebank, preges sparebanknæringen også av bankenes samarbeid seg imellom (felleseide selskaper mv.) og gjennom Sparebankforeningen.

13.3 Formål og drift

Sparebankloven fra 1961 hadde som formål å fremme sparing gjennom mottak av innskudd, i tråd med sparebankenes historie. I dagens regulering av sparebanker følger det av finansforetaksloven § 1-1 at formålet med loven er å bidra til finansiell stabilitet, herunder at finansforetak virker på en hensiktsmessig og betryggende måte.

Hvilke tjenester sparebanken kan tilby, fremgår av bankens konsesjon. Enhver bank har konsesjon til å motta innskudd og yte kreditt mv., men tillatelsen kan også gjelde andre tjenester, jf. finansforetaksloven § 2-7. Av standardvedtektene som Sparebankforeningen har utformet, fremgår det at sparebankens formål er «å utføre forretninger og tjenester som det er vanlig eller naturlig at sparebanker kan utføre i henhold til den til enhver tid gjeldende lovgivning og de til enhver tid gitte konsesjoner».8 Som følge av at mange banker også samarbeider gjennom blant annet allianser, vil man også finne eksempler på at vedtektene i tillegg utrykker at formålet omfatter «[…] distribusjon og formidling av produkter og tjenester levert av andre foretak».9

Banker kan blant annet få tillatelse til å utøve investeringstjenester og investeringsvirksomhet etter verdipapirhandelloven. Det er ikke vanlig at sparebanker hver for seg har slike konsesjoner, men investeringstjenester er i stedet organisert gjennom foretak i felles eierskap og andre samarbeidsløsninger. For å tilby et komplett tilbud av relaterte tjenester, fungerer sparebankene for eksempel som agenter ved salg av fonds- og forsikringsprodukter, ofte fra felleskontrollerte selskaper med egnet konsesjon. Eiendomsmegling drives gjerne gjennom heleide aksjeselskaper med konsesjon til å drive eiendomsmegling. Sparebankene benytter også felleskontrollerte virksomheter for å utnytte stordrifts- og nettverksfordeler, blant annet innen IT og digital utvikling. I den senere tid har man sett en utvikling der sparebankene har inngått avtaler om felleseide selskap på tvers av allianser og også med forretningsbanker.10

Innenfor konsesjonsrammene kan bankene utvikle ulike forretningsprofiler, og flere sparebanker har de seneste årene etablert digitale konsepter som kan fungere som nasjonale utfordrere.11 Disse velger gjerne et merkenavn uten stedstilhørighet og uten direkte assossiasjoner til sparebanker da formålet er et utvidet markedsområde.

Samlet har sparebankenes andel av totale bankutlån vokst over tid, særlig i de senere årene, se punkt 3.6. For tiden står sparebankene for noe over 45 pst. av utlånene til personkundemarkedet, og om lag 30 pst. av utlånene til bedriftskundemarkedet. Størst markedsandeler har sparebankene langs kysten fra Agder til Trøndelag. Markedsandelene er lavest i Oslo og Viken, se punkt 3.6.3. Ved utgangen av 2023 hadde sparebankene en markedsandel på 47 pst. av innskudd fra personmarkedet og 32 pst. av innskudd fra næringsmarkedet, se tabell 3.7.

De små og mellomstore sparebankene har en betydelig andel boliglån (over 80 pst. av totale utlån). For de største sparebankene tilsvarer denne andelen rundt to tredeler av samlede utlån. Når det gjelder sparebankenes portefølje av næringsutlån, er over halvparten lån til næringseiendomssektoren. Sammenliknet med forretningsbankene har sparebankene en relativt høy andel utlån til primærnæringene, se punkt 3.6.4. Det er nærliggende å se dette i sammenheng med næringsstrukturen i de områdene bankene opererer.

13.4 Lokal tilknytning

Historisk hadde omtrent hver eneste kommune sin egen sparebank, og bankens virksomhet var nært knyttet opp mot lokalsamfunnet som banken sprang ut av. I en utredning fra Sparebankforeningen heter det at «Sparebankenes allmennyttige arbeid har sørget for utvikling, modernisering og levende lokalsamfunn».12 Uttalelsen kan oppfattes som uttrykk for lokal tilknytning hva angår selve bankdriften og for sparebankenes gavetradisjon. Her omtales den lokale tilknytning for bankdriften, mens sparebankenes gavetradisjon omtales i punkt 13.5.

På det meste var det ca. 750 forskjellige sparebanker i Norge. Siden 1950-tallet er antallet sparebanker sunket fra mer enn 600 til dagens ca. 80 banker. Om lag tre av fire bankkontorer i Norge tilhører i dag en sparebank, og totalt drifter sparebankene omtrent 570 forretningssteder, se figur 3.9.

Trenden i retning av færre banker og bankkontorer må ses i sammenheng med teknologiske endringer med vidtrekkende konsekvenser. For sparebanker, som for andre finansforetak, innebærer digitale, nettbaserte kundeløsninger at det relevante markedet får en mindre tydelig geografisk avgrensning, og at bankene kan møte økt konkurranse fra aktører uten lokal kontortilknytning. På den annen side gjør de samme digitale løsningene det lettere for lokale sparebanker både å bevare kundeforhold til utflyttede kunder og å etablere nye kundeforhold tross geografisk avstand.

Også i dag har enkelte sparebanker overveiende et lokalt kundegrunnlag og utelukkende forretningssteder i eller i nærheten av kommunen der banken ble etablert. Sammenslåing av sparebanker har likevel ført til at mange sparebanker ikke lenger er avhengig av virksomheten i én kommune eller i ett lokalsamfunn. Dette betyr ikke nødvendigvis at sparebanken er mindre viktig for kommunen eller lokalsamfunnet. Sparebanken kan mange steder i landet være den eneste, eller én av få banker, med lokalt kontor. Mange lokalsamfunn er for små til at det vil være økonomisk bærekraftig med mer enn ett eller et fåtall bankkontorer, eller plass til mer enn én eller et fåtall banker.

For mange sparebanker er bankens lokale tilknytning en konsekvens av dens utspring og historie. Lokal tilknytning er utvilsomt fortsatt viktig, og det er en utpreget del av mange sparebankers forretningsmodell. Samtidig synes den lokale tilknytning til en viss grad å være under press. Teknologiske endringer hos kunder og konkurrenter innebærer at den enkelte sparebank må endre sin forretningsmodell for å videreføre en bærekraftig bankvirksomhet. Bankene bør ikke være underlagt krav om hvor virksomheten utføres.

Utvalget viser til punkt 3.7 vedrørende kapitaltilgang og vil her understreke sparebankenes viktige rolle i å finansiere husholdninger og foretak rundt om i Norge. Generelt mener utvalget at kredittverdige bankkunder i Norge har tilgang på gjeldsfinansiering. Utvalget legger til grunn at bankene vil finansiere lønnsomme prosjekter fremover, og at det vil skje ut fra markedsmessige vurderinger og avveininger mellom forventet avkastning og risiko. Dette gjelder også etter eventuelle strukturendringer.

Det er opp til bankene selv å finne lønnsom forretning og finansiere prosjekter basert på godt kreditthåndverk. Hva en kunde eller et konkret prosjekt kan oppleve som sviktende tilgang på kapital, kan således være et uttrykk for at banken ser at kunden/prosjektet ikke har tilstrekkelig betjeningsevne og sikkerhet. Bankenes rolle er ikke å bidra med risikokapital i form av egenkapital til næringslivet. Staten har et bredt anlagt virkemiddelapparat tilrettelagt for å finansiere prosjekter som ikke har funnet veien til ordinær markedsfinansiering.13 Bankene kan ikke pålegges slike oppgaver eller være underlagt krav om hvor virksomheten utføres.

13.5 Gaveutdelinger

Selv om den lokale tilknytning er redusert hva angår bankvirksomheten, opprettholdes den hva angår gaveutdelingene fra bankene, gjennom sparebankstiftelsene og andre stiftelser med opphav i bankvirksomheten.

Sparebankenes gaver til allmennyttige formål anses i sin alminnelighet som en sentral del av «sparebankenes DNA», og i økende grad som selve kjernen av deres egenart. Det er et uttrykk for dette når enkelte sparebanker i stedet for betegnelsen «gave» omtaler tildelingene som «samfunnsbidrag» og lignende.14 Historisk sett kan sparebankenes og sparebankstiftelsenes allmennyttige arbeid spores tilbake til 1840-tallet, da Christiania Sparebank endret sine vedtekter slik at banken kunne utbetale gaver.15

Tradisjonen er at gavene tilføres allmennyttige formål i det området som bidro til bankenes stiftelseskapital. Når sparebanker med ulikt geografisk opphav slås sammen, er det vanlig å opprette stiftelser som eier omdannet egenkapital. Stiftelsene har gjerne forretningskontor i området der bankens stiftelseskapital har sitt opphav. Opprinnelig finansierte sparebankenes grunnfond lokal bankvirksomhet. Dersom banken driver virksomhet i et større område, svekkes tilknytningen mellom bankens lokale virksomhet og grunnfondet. Stiftelsene kan da bidra til å videreføre lokal tilknytning. Videreføringen kan skje både ved at stiftelsens andel av utbetalt overskudd utbetales til lokale gaveformål og ved at stiftelsen, som er lokalt forankret, har eierinnflytelse i banken.

Det juridiske oppsettet for gavetildelingene omtales tidvis som «gaveinstituttet». Gaveinstituttet avhenger av bankens egenkapitalstruktur og forholdet mellom stiftelsene og banken. Gavene til lokalsamfunnet kan finansieres og tildeles på ulike måter og ofte i kombinasjon av flere måter. En variant er at banken selv utbetaler en andel av overskudd tilordnet grunnfondskapitalen som gaver, enten direkte og umiddelbart eller etter avsetning i gavefond, eller gir midlene til en opprettet gavestiftelse som så gir gaver. En annen variant er at en sparebankstiftelse som eier egenkapitalbevis eller aksjer i banken, deler ut gaver til allmennheten på basis av mottatt utbytte på egenkapitalinstrumentet. Selv om gaveinstituttene er ulike, utgjør sparebankenes og sparebankstiftelsenes gaver en økonomisk helhet som må ses i sammenheng. Til sammen finansierer bankene og sparebankstiftelsene gaver for nær 3 mrd. kroner årlig, se kapittel 9.

13.6 Sparebankstiftelsene

En gjennomgang av hva som kjennetegner sparebankene i dag, må også inkludere sparebankstiftelsene. Øksendal skriver at man langt på vei kan hevde at det «ikke lenger [er] bankene som bærer sparebankidéen, men stiftelsene».16 Det er flere grunner til at sparebankstiftelsene er blitt så sentrale. For det første er stiftelsene i mange regioner med på å sikre videreføring av sparebanktradisjonen om å dele ut gaver til allmennyttige formål. Over tid har de blitt en relativt viktigere kilde til gaver og i tiltagende grad en forvalter av den lokale «sparebankkapitalen».

Den andre grunnen til at sparebankstiftelsene er blitt så viktige er at sparebankstiftelsene som gruppe er en betydelig eier av egenkapitalbevis eller aksjer i bankene de springer ut av, se punkt 12.5.2, og de er sentrale «verktøy» i omorganiseringer og sammenslåinger av sparebanker. Som eier kan sparebankstiftelsene stille forventninger til banken, og de utøver eierinnflytelse på bankens generalforsamling.

De senere år har om lag en tredel av de samlede gaveformålene vært besluttet i bankenes organer, mens om lag to tredeler har vært besluttet av sparebankstiftelsene, se punkt 9.2.4. At andelen gaver fra sparebankstiftelser har økt, skyldes delvis at flere stiftelser er opprettet og mer av bankenes grunnfondskapital har blitt omdannet til eierandelskapital, men også at overskudd tilordnet grunnfondskapitalen i flere av sparebankene i økende utstrekning utbetales som kundeutbytte, se omtale i punkt 9.3.

13.7 Egenkapital- og styringsstruktur

Et viktig utgangspunkt for utvalgets vurderinger er spørsmålet om egenkapital- og styringsstrukturen bidrar til å gi dagens norske sparebanker et særpreg, og om dette særpreget er forankret i sparebanktradisjonen.

Lovgiver har lagt til grunn at sparebanker bare unntaksvis skal være organisert som allmennaksjeselskap. At sparebankenes egenkapital er et kjennetegn ved sparebankene, har vært hevdet lenge.17 I et foredrag om spare- og privatbanker i 1890 pekte sosialøkonomen Torkel Halvorsen Aschehoug på hvordan selveid kapital kunne gi sparebanken et særpreg ut over gavefinansiering.18 Han uttalte blant annet at gevinsten som aksjebanker utbetaler til aksjonærene, i sparebanker kan tilfalle innskyterne i form av høye innskuddsrenter.

Aschehougs uttalelse om at sparebankene kunne ha særlig høye innskuddsrenter falt i 1890, og må ses i sammenheng med at sparebankene på dette tidspunkt hadde som formål å fremme sparing og forvalte innskudd. Uttalelsen peker likevel på at sparebankenes selveide egenkapital hang sammen med deres «ideelle opphav», og at det ikke var et mål å maksimere selskapets verdi over tid slik en må legge til grunn at aksje- og egenkapitalbevisbanker må forholde seg til. Samtidig både var og er det viktig at også selveide banker har lønnsomhet som gjør bankene i stand til å bygge buffere og håndtere tap over ordinær drift. Alle banker er avhengig av lønnsomhet for å overleve over tid.

Egenkapitalen i sparebankene er organisert etter tre ulike modeller (status per utgangen av 2023):

• I 30 sparebanker består egenkapitalen utelukkende av bankens selveide grunnfond, se punkt 8.2. Bankens overskudd tilfaller derfor ingen eksterne eiere, men banken kan bestemme at deler av overskuddet i stedet for å holdes tilbake, skal utdeles som gaver, enten direkte til gavemottaker eller til en gavestiftelse, eller utbetales til kundene (kundeutbytte).

• Ved utgangen av 2023 hadde 53 sparebanker utstedt egenkapitalbevis. Disse sparebankene har dermed både selveid og ekstern egenkapital. Overskudd på selveid egenkapital kan holdes tilbake, utbetales som gaver til allmennyttige formål eller utbetales til kundene. Overskudd på eierandelskapitalen kan holdes tilbake i banken, eller utbetales som utbytte til eierne av egenkapitalbevisene.

• To sparebanker er organisert som allmennaksjeselskap. Disse bankene har ikke selveid egenkapital, men sparebankstiftelser som eier mer enn 10 pst. av aksjene. Overskudd kan holdes tilbake i banken eller utbetales som utbytte til aksjonærene.

Til hver av de tre ulike egenkapitalstrukturene er det egne regler for sammensetning av generalforsamlingen, se kapittel 7. I de selveide sparebankene er innflytelsen på generalforsamlingen delt mellom innskytere, ansatte og eventuelt andre samfunnsinteresser. I de delvis selveide sparebankene er generalforsamlingen supplert med deltakelse fra egenkapitalbeviseierne (eller representanter for disse), og deres representasjon er begrenset til 20 til 40 pst. av generalforsamlingen. Styringsstrukturen i de to aksjeparebankene følger de ordinære regler i allmennaksjeloven.

Dagens sparebanker er bygget opp omkring disse tre ulike modellene for egenkapital- og styringsstruktur. Selv om det er forskjell i hvor lenge de ulike modellene har vært i bruk, og antallet banker innenfor hver modell er svært ulik, kan det ikke lenger sies å være én bestemt modell for eier- og kapitalstruktur som kjennetegner sparebankene.

Hver av modellene har sine særtrekk både hva angår kapitalstruktur og -innflytelse. Skal en likevel peke på en trend som har preget sparebanknæringen fra midten av 1980-tallet og frem til i dag, er det at innflytelsen fra eksterne eiere, eierandelskapitalen, har tiltatt. På generelt grunnlag gir det derfor mening å vurdere om økt innflytelse for eksterne eiere står i motstrid til, eller bidrar positivt til, sparebankidéen eller sparebanktradisjonen. Svaret avhenger av hva en i dag legger i begrepene. Økt eierinnflytelse er ikke forenlig med at banken forfølger formål som entydig reduserer avkastningen på bankens egenkapital over tid, for eksempel ved å opprettholde en ulønnsom filialstruktur eller sette særlig høye innskuddsrenter, se Aschehougs uttalelse fra 1890. Økt eierinnflytelse er derimot ikke i strid med idéen om at sparebanker anvender en andel av sitt overskudd til å finansiere gaver til allmennyttige formål. Dersom eksterne eiere bidrar til god eierstyring, vil de samtidig kunne bidra til økt verdiskaping i banken over tid, noe som igjen kan øke de allmennyttige bidragene.

13.8 Om sammenslåinger og «oppkjøpsvern»

Flere aktører fremhever at dagens regelverk, der sparebanker som hovedregel skal være helt selveide grunnfondsbanker eller egenkapitalbevisbanker, er viktig og positivt fordi det bidrar til å forhindre uønskede strukturendringer. De senere årene har det likevel vært en markert økning av konsolidering innenfor sparebanksektoren. Konsolideringene synes generelt å være drevet av blant annet stordriftsfordeler, teknologiske endringer, regional demografiutvikling, regulatoriske egenkapitalkrav (herunder forskjeller i kapitalkrav mellom IRB-banker og standardmetodebanker) og økende krav til kompetanse.

Bekymringen for oppkjøp knyttes oftest til nasjonale og regionale hensyn rundt stabilitet i kredittilbudet, og det vises gjerne til tidligere erfaringer hvor internasjonale banker trakk seg tilbake til sine hovedsteder i urolige tider.19 Tilsvarende vurderinger anføres imidlertid også på et mer lokalt nivå hvor de større regionsparebankene i nedgangstider blir vurdert å konsentrere seg mot større byer snarere enn mot mer «grisgrendte strøk». Utvalget vil derfor peke på at hva som legges i begrepet «uønskede strukturtilpasninger» til en viss grad synes å være avledet av om en selv oppfatter seg som en pådriver for konsolidering eller som en aktør som kun må forholde seg til eventuelle tilnærminger fra andre, typisk større aktører. Nødvendigheten av «oppkjøpsvernet» kan derfor oppleves som situasjonsbestemt og være nærmere definert av bankens mulighet for å være overtagende eller overdragende part i sammenslåinger.

Utvalget vil samtidig bemerke at finansnæringen utvikler seg over tid, og tilpasser sine tjenester og produkter til husholdningenes og bedriftenes behov. Det vil dermed også være grunn til å forvente flere strukturtilpasninger fremover. Dersom det etableres egne regelverk hvis hensikt er å forhindre eller forebygge en slik naturlig og nødvendig utvikling, kan disse ha utilsiktede og uønskede samfunnsøkonomiske konsekvenser på sikt.

I likhet med en fusjon har også oppkjøp som regel sammenslåing som formål, men beslutningsprosessene er ulike. Utvalget finner grunn til å peke på forskjellene, ettersom det tydeliggjør hvem som avgjør om et oppkjøp eller en fusjon skal gjennomføres. Et oppkjøp oppfattes gjerne som et bud med krav om minst 90 pst. akseptgrad blant eierne. Generalforsamlingen i selskapet som mottar budet, har derfor ingen rolle.20 DNBs kjøp av Sbanken ble gjennomført som et oppkjøp etterfulgt av en fusjon.

Strukturendringer i sparebanksektoren har vært gjennomført som direkte sammenslåinger (fusjoner), snarere enn oppkjøp.21 Vedtak om sammenslåing av finansforetak treffes av fusjonspartenes generalforsamlinger med flertall som for vedtektsendring (to tredeler av stemmene), jf. finansforetaksloven § 12-3 første ledd, jf. § 8-3. I en sparebank med egenkapitalbevis vil det være representanter for ansatte, innskytere og egenkapitalbeviseierne som avgjør om banken skal slås sammen med en annen bank. I en aksjesparebank vil det være de som er aksjonærer i banken som bestemmer gjennom vedtak på generalforsamlingen, jf. allmennaksjeloven § 13-3.

I sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, vil eierne av disse alene ikke kunne oppnå det nødvendige to tredels flertall som trengs for eventuelt å vedta en sammenslåing med en annen bank. Innflytelsen som er gitt til innskytere, ansatte og eventuelle samfunnsinteresser (med minimum 60 pst. av stemmene), medfører således at disse gruppene samlet har negativ kontroll. Det må blant annet forstås som at lovgiver har lagt til grunn at ansatte og innskytere vil kunne legge vekt på andre forhold enn eierne i strukturspørsmål. Selv om egenkapitalbeviseierne i en sparebank kan være sammensatt av eiere både med og uten lokal tilhørighet, og som kan veie avkastning opp mot andre samfunnsmessige hensyn ulikt, antas det ofte at gjeldende styringsstruktur i sparebankene gir et sterkere vern mot uønskede sammenslåinger. Utvalget oppfatter dette som kjernen i begrepet «oppkjøpsvern» slik det er blitt kommunisert til utvalget.

Oppkjøp og sammenslåinger må dessuten følge offentligrettslige regler, og offentlige myndigheter skal vurdere konsekvensene. Konkurransetilsynet kan forby oppkjøp og sammenslåinger som hindrer effektiv konkurranse, og Finanstilsynet kan nekte tillatelse dersom oppkjøpet eller sammenslåingen for eksempel truer bankenes soliditet.22

13.9 Utvikling og bevaring

Utvalget er av den oppfatning at sparebankene gjennom historien har utviklet seg langs ulike spor. Flere har i dag en driftsmodell med klare likheter til ordinære forretningsbanker, mens andre, særlig enkelte mindre sparebanker, i større grad har beholdt den historiske driftsmodellen med sterk lokal tilknytning til et hjemdistrikt. Flertallet befinner seg trolig et sted midt imellom, hvor banken gradvis har utvidet markedsområdet og i større grad «følger kunden» ut hvis denne beveger seg til andre steder i landet. Felles for alle er at de har utviklet seg i tråd med endringene i samfunnet, og over tid profesjonalisert driften i tråd med de krav omgivelsene stiller og som følger av regelverket. Den sterkeste fellesnevneren er likevel etter utvalgets oppfatning, at sparebankene finansierer gaver til allmennyttige formål i de lokalsamfunnene bankene springer ut fra. Denne funksjonen ligger i dag enten direkte i banken, eller i en sparebankstiftelse, eller begge steder. I tillegg kommer det at det ligger et vern mot oppkjøp i egenkapitalbevisbanker gjennom at egenkapitalbeviseiernes representasjon på generalforsamlingen samlet er begrenset til 40 pst.

Observasjonene i dette kapittelet ligger til grunn for utvalgets vurderinger i de følgende kapitlene.

14 Utvalgets vurdering av egenkapitalbevis opp mot kravene i kapitalkravsforordningen (CRR)

14.1 Innledning

14.1.1 Bakgrunn

Det følger av mandatet at utvalget skal «vurdere behovet for regelverksendringer som kan bidra til soliditet og en hensiktsmessig kapitalstruktur i sparebankene». Av mandatet fremgår det at noe av bakgrunnen for behovet for vurdering av kapitalstrukturen i sparebanker er «en nylig vurdering fra Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA)». EBAs brev av 9. juni 2022 om norske kapitalinstrumenter er behandlet i kapittel 11. Der omtales også Finanstilsynets og Finansdepartementets oppfølging, samt uttalelser fra Finans Norge og Sparebankforeningen om hvordan disse organisasjonene mener at egenkapitalbevis bør vurderes opp mot reglene i kapitalkravsforordningen (heretter forkortet «CRR»).

I kapittel 10 har utvalget beskrevet ulike problemstillinger knyttet til dagens regelverk for egenkapitalbevisbanker. I kapittel 15 omtaler utvalget hvordan forslagene til lovendringer vil kunne løse disse problemstillingene, herunder følge opp de vurderingene som utvalget gjør i dette kapittelet. Som det vil fremgå av kapittel 15, er det utvalgets vurdering at det ikke er behov for å gjøre endringer i regelverket knyttet til kapitalstrukturen i rene grunnfondsbanker og aksjesparebanker. Utvalgets vurderinger av reguleringen av sparebankstiftelsene, som kan være eiere både av aksjer og egenkapitalbevis utstedt av sparebanker, finnes i punkt 15.4.4 og i kapittel 16.

I dette kapittelet vil utvalget vurdere behovet for regelverksendringer knyttet til egenkapitalbevisbankenes egenkapitalstruktur i lys av kravene CRR stiller til norske og andre europeiske banker. Utvalgets vurderinger bygger her videre på flere av de foregående kapitlene i utredningen. Utvalget har blant annet i kapittel 6, 8 og 11 redegjort for regelverket som gjelder for sparebankenes kapitalstruktur, herunder den historiske utviklingen og kravene i CRR. Utvalgets kontakt med EBA er omtalt i punkt 1.4.

EBAs vurderinger og reaksjonene som EBAs brev har gitt opphav til i Norge, har vært viktige som bakgrunn for utvalgets mandat og arbeid. Utvalget har imidlertid vært opptatt av å foreta en selvstendig analyse både av EBAs vurdering og de innsigelsene næringen har fremsatt mot denne vurderingen. Det betyr at EBAs vurderinger og sparebanknæringens synspunkter har vært en del av utvalgets analysegrunnlag, men at disse kildene ikke har spilt noen avgjørende rolle for tilnærmingen utvalget har valgt for sine analyser, og heller ikke for utvalgets konklusjon på spørsmålet om egenkapitalbeviset oppfyller kravene som CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenter.

Utvalget har valgt å anlegge en bred og formålsbasert tilnærming i sine vurderinger av både det norske regelverket og CRR. Denne tilnærmingen gjenspeiles i det videre opplegget for dette kapittelet.

Punkt 14.2 redegjør for det utvalget anser som sentrale vilkår for å kvalifisere som ren kjernekapitalinstrument etter CRR og Baselstandarden. CRR bygger, som beskrevet i punkt 6.6, på Baselstandarden. Omtalen i punkt 14.2 vil utdype bakgrunnen og formålet med reglene som egenkapitalbeviset skal vurderes opp mot. Punkt 14.3 inneholder utvalgets vurderinger av det norske regelverket opp mot CRR. Utvalgets vurderinger følges opp med en tilrådning i punkt 14.4.

14.1.2 Noen utgangspunkter for utvalgets vurderinger

Utvalget har ikke funnet kapitalinstrumenter utstedt av sparebanker i andre land som er utformet og regulert etter de samme prinsippene som egenkapitalbevis. Dette er i tråd opplysninger utvalget har fått fra Sparebankforeningen og andre ledende personer i det norske sparebankmiljøet, se punkt 1.3. Ved vurderingen av det norske regelverket opp mot CRR har det derfor vært begrenset veiledning å finne i andre lands rett.

Utvalget har ved vurderingen av det norske regelverket opp mot kravene i CRR tatt utgangspunkt i at sparebanker med egenkapitalbevis har en særegen eierform. Utvalget mener ikke dermed å si at CRR ikke tillater særegne eierformer, men utvalget finner grunn til å påpeke utfordringene ved at det ikke finnes selskapsstrukturer i andre land som er helt sammenlignbare med strukturen i norske egenkapitalbevisbanker.

Før publiseringen av EBAs brev er det ikke offentliggjort nærmere vurderinger fra norske myndigheter som direkte gjelder spørsmålet om hvorvidt de norske reglene for egenkapitalbevisbanker er utformet slik at egenkapitalbevis tilfredsstiller de kravene CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenter. Norske myndigheter har satt egenkapitalbevis på listen over instrumenter som kan godkjennes som ren kjernekapital, jf. også listen over poster som kan inngå i ren kjernekapital etter CRR/CRD-forskriften § 5. Kravene som stilles til ren kjernekapitalinstrumenter etter kapitalkravsregelverket er imidlertid endret over tid uten at norske myndigheter har foretatt en fornyet vurdering av om egenkapitalbeviset kvalifiserer. Finansdepartementet og Finanstilsynet har ved et par anledninger pekt på at det kan være behov for å se nærmere på problemstillingen, men etter det utvalget er kjent med, har det ikke vært gjennomført noen grundig vurdering av spørsmålet.23

For å kunne vurdere reguleringen av egenkapitalstrukturen i norske egenkapitalbevisbanker opp mot CRR, har utvalget funnet det nødvendig å si noe om hvordan utvalget forstår substansen i og formålet både bak reglene om krav til ren kjernekapital og de norske reglene. I punkt 6.5 har utvalget redegjort for utviklingen av det norske regelverket om grunnfondsbevis/egenkapitalbevis. Som omtalen av den historiske utviklingen der viser, er ikke dagens egenkapitalstruktur i egenkapitalbevisbanker den samme som da grunnfondsbevis ble introdusert i 1988. Egenkapitalstrukturen i egenkapitalbevisbanker er altså ikke et resultat av ett helhetlig lovarbeid, men et resultat av en utvikling og lovendringer som er skjedd over tid.

Utgangspunktet i 1988 var at det ble funnet ønskelig at rene grunnfondsbanker skulle gis anledning til å hente inn ekstern egenkapital uten at disse bankene først måtte omdannes til aksjesparebanker. I 1988 var ikke reguleringen utformet slik at kapitalen knyttet til grunnfondsbevisene og grunnfondet ble ansatt som adskilte kapitalklasser, slik grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen er i dagens regelverk. Det var heller ikke snakk om noen «eierbrøk». Utviklingen frem til dagens regulering, hvor termen «eierbrøk» beskriver forholdet mellom størrelsen på eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen, og at en egenkapitalbevisbank har to «kapitalklasser», har dermed skjedd over tid. Reglene om egenkapitalbevis (da som grunnfondsbevis) ble opprinnelig utformet for å sikre sparebankene tilgang på egenkapital. Dette ble blant annet funnet ønskelig i forbindelse med at det ble innført kapitalkrav for sparebanker, se omtale i punkt 6.6.2. Som vist i kapittel 6 er det likevel slik at de endringene som over tid er skjedd i det norske regelverket for egenkapitalbevis i liten grad har vært drevet frem av endringer i det felleseuropeiske regelverket om kapitalkrav. Endringene i det norske regelverket har i stedet vært drevet frem av ønsker om at egenkapitalbeviset skal fungere mest mulig likt som aksjer fra et markedsperspektiv, herunder tiltak for å sikre en «stabil eierbrøk» og hindre «utvanning» av eierandelskapitalen ved ulike disponeringer i egenkapitalbevisbankene.

Reglene for egenkapitalbevis er altså utformet for at instrumentet skal være attraktivt for investorer og fungere mest mulig likt aksjer. Det er likevel grunnleggende forskjeller mellom egenkapitalbevisbanker og aksjesparebanker, og utvalget finner særlig grunn til å fremheve to av disse forskjellene: (1) sammensetningen av generalforsamlingen, og (2) reguleringen av kapitalstrukturen, hvor kapitalen er delt inn i henholdsvis grunnfondskapital og eierandelskapital.

Mens hovedregelen i aksje- og allmennaksjeselskaper er at én aksje gir én stemme på generalforsamlingen, er generalforsamlingen i egenkapitalbevisbanker satt sammen av representanter for eierne av egenkapitalbevis og fra bankens innskytere, ansatte og eventuelt andre lokale representanter. Uavhengig av eierbrøken kan representantene for egenkapitalbeviseierne kun representere mellom 20 og 40 pst. av stemmene, se kapittel 7 og punkt 13.7 og 13.8. I en egenkapitalbevisbank er det altså ikke nødvendigvis samme proporsjonalitet i representasjonen som det man vanligvis har i aksjeselskaper.

Reglene om fordeling av overskudd mellom de to kapitalklassene i en egenkapitalbevisbank har ingen parallell i aksjelovenes ordinære regler, men det er mulig å utforme en til dels liknende ordning i et aksje- eller allmennaksjeselskap med flere aksjeklasser. Reglene om fordeling av underskudd i egenkapitalbevisbanker avviker imidlertid fra det som kan vedtektsfestes i et aksjeselskap med flere aksjeklasser. Det at egenkapitalbevisbanker har to ulike kapitalklasser og at eierandelen fastsettes basert på volum av bokført kapital for kapitalklassene gjør også at den såkalte «eierbrøken» kan påvirkes blant annet ved underskudd og ved utdeling av gaver og utbytte. Dette er problemstillinger som vanligvis vil være ukjente for selskap organisert som aksje- eller allmennaksjeselskap. Selv der hvor et aksje- eller allmennaksjeselskap har ulike aksjeklasser, vil det ikke være snakk om en eierbrøk av den typen man har i reguleringen av egenkapitalbevisbanker. Innenfor nærmere rammer kan aksjene i de ulike klassene blant annet være uten eller ha begrenset stemmerett, og en aksjeklasse kan også ha en preferert rett til utbytte. Ved underskudd dekkes imidlertid tapet av egenkapitalen, uten differensiering mellom aksjeklassene.

Som vist i kapittel 11 stiller CRR blant annet en rekke krav til den rene kjernekapitalens prioritet og tapsabsorberingsevne. I kapitaldekningssammenheng benyttes gjerne begrepene «tapsabsorberende evne» og «prioritet» ved omtalen av forholdet mellom ulike kapitalklasser eller kapitalposter. Det er ikke alltid et strengt skille mellom bruken av de to begrepene, og utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å klargjøre hvordan utvalget bruker begrepene. Utvalget bruker «tapsabsorberende evne» når utvalget omtaler en kapitalposts evne til å ta løpende tap under fortsatt drift («going concern») etter hvert som tap oppstår, mens begrepet «prioritet» gis en videre betydning og brukes både om rangordningen for dekning av tap under løpende drift og om rangordningen mellom ulike kapitalklasser i en situasjon der banken skal rekapitaliseres (krisehåndteres) eller avvikles («gone concern»).

På samme måte som det etter utvalgets syn særlig er reglene om at underskudd og tap i egenkapitalbevisbanker ikke skal fordeles etter eierbrøken som gjør at reguleringen av egenkapitalbevisbanker skiller seg fra det man finner i aksje- og allmennaksjeselskaper, er det også denne siden ved reguleringen som gir opphav til mest usikkerhet ved vurderingen av om det norske regelverket er i tråd med CRRs krav til ren kjernekapitalinstrumenter. Dette utdypes nærmere i det følgende.

14.2 Kravene til ren kjernekapital i Baselstandarden og CRR

14.2.1 Innledning

Som omtalt i punkt 11.2.1 bygger CRR på Baselstandardens krav til ren kjernekapital, se også omtale i punkt 6.6.3. Da EUs organer utformet kapitalkravsregler for europeiske banker, ble det gjort flere tilpasninger for at reglene skulle «passe» til virksomheten og strukturen i det europeiske bankmarkedet. Når det kommer til CRRs hovedregler om ren kjernekapitalinstrumenter i artikkel 28, er det imidlertid knapt noen forskjeller fra det som følger av Baselstandarden. For å klargjøre bakgrunnen og formålet med de reglene som ligger til grunn for utvalgets videre vurderinger, har utvalget derfor funnet det hensiktsmessig å si noe om innholdet i Baselstandarden, samt hvordan disse reglene er gjennomført i CRR.

14.2.2 Baselstandardens krav til ren kjernekapital

Baselkomiteen er den primære standardsetteren globalt for regulering av banker. I den opprinnelige Baselstandarden fra 1988 («Basel I») var det ikke noe skille mellom kjernekapital og ren kjernekapital. Dette skillet ble først innført gjennom «Basel II», som ble vedtatt i 2004. Erfaringene fra finanskrisen i 2007/2008 gjorde at Baselkomiteen så behov for å stille strengere krav til nivå og kvalitet på kapitalen i finansforetak, herunder den rene kjernekapitalen. Baselkomiteen la særlig vekt på den rene kjernekapitalens tapsabsorberende evne og at ren kjernekapital skal være «umiddelbart tilgjengelig for å ta tap».24

For å bidra til ensartet praktisering på tvers av land, ble det i Baselkomiteens standard CAP 10 punkt 10.8 fastsatt 14 kriterier («Baselkriteriene») for at «common shares issued by the bank» kan anses som ren kjernekapital. Baselkriterienes krav til ren kjernekapital er inntatt i boks 14.1. Det fremgår av introduksjonen til disse kriteriene at vilkårene er kumulative:

«For an instrument to be included in Common Equity Tier 1 capital it must meet all of the criteria that follow. The vast majority of internationally active banks are structured as joint stock companies and for these banks the criteria must be met solely with common shares […].»

Ifølge Baselkriteriene fotnote 12 gjelder kriteriene også for instrumenter utstedt av andre foretak enn aksjeselskap/allmennaksjeselskap, herunder sparebanker:

«The criteria also apply to non-joint stock companies, such as mutuals, cooperatives or savings institutions, taking into account their specific constitution and legal structure. The application of the criteria should preserve the quality of the instruments by requiring that they are deemed fully equivalent to common shares in terms of their capital quality as regards loss absorption and do not possess features which could cause the condition of the bank to be weakened as a going concern during periods of market stress. Supervisors will exchange information on how they apply the criteria to non-joint stock companies in order to ensure consistent implementation.»

Ved anvendelsen av Baselkriteriene kan det dermed tas hensyn til at andre selskapsformer enn aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper har en annen regulering og rettslig struktur. Baselkriteriene skal imidlertid fortsatt anvendes på en måte som sikrer at kravene til kvalitet for ren kjernekapitalinstrumenter utstedt av andre sammenslutninger er tilsvarende som for aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper. Etter utvalgets oppfatning innebærer dette at det etter Baselkriteriene kan tas hensyn til at sparebanker har en annen egenkapitalstruktur enn aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper, men at kriteriene ikke åpner for at de egenkapitalinstrumentene som sparebanker utsteder, har «lavere kvalitet» enn aksjer. Uansett eierform skal kvaliteten på kapitalen bevares. For å forstå hva som menes med «kvalitet», oppfatter utvalget at det nettopp er de opplistede kriteriene som skal brukes som målestokk.

Utvalget oppfatter at Baselstandarden legger vekt på at instrumenter, som skal inngå i ren kjernekapital, blant annet må ha følgende egenskaper for å anses som kapital av «høyeste kvalitet»:25

Varighet: Kapitalen må være varig, det vil si at instrumentet ikke kan inneholde en avtalt forfallsdato. Banken må ikke skape forventninger om at kapitalen vil bli tilbakebetalt. Dersom det skapes slike forventninger, er det fare for at investorer vil utøve press på banken om å få tilbakebetalt kapitalen i en stresset situasjon.

Tapsabsorberende evne: Kapitalen knyttet til instrument som inngår i ren kjernekapital, må ta det første og forholdsmessig største tapet etter hvert som det oppstår. For å opprettholde tillit til banken og unngå uro, er det viktig at den har tilgjengelig kapital som uten nærmere vilkår kan dekke tap etter hvert som de oppstår.

Dersom det er flere instrumenter (ulike kapitalklasser) som inngår i ren kjernekapital, må disse dekke tap pari passu. Bakgrunnen er at alle investorene i ren kjernekapitalinstrumenter skal ha samme insentiver til å overvåke bankens risikotaging. Dersom et kjernekapitalinstrument har en «støtpute» (i form av at andre eiere eller kapitalklasser tar tap), reduseres disse insentivene.

I en avviklingssituasjon må instrumentet være etterstilt alle andre krav, eventuelt pari passu dersom det er utstedt flere ren kjernekapitalinstrumenter.

Utdelinger: Utdelingene skal være diskresjonære, avhenge av foretakets økonomiske resultater/finansiell stilling og ikke være «kupongliknende». Banken må ikke ha en forpliktelse til eller skape en klar forventning om at den skal betale utbytte (eller andre utdelinger) uavhengig av økonomiske resultater og finansiell stilling. Bankene må altså kunne tilbakeholde overskudd for å trygge sin finansielle stilling.26

Utvalget har merket seg at det i Baselstandarden i den siterte fotnote 12 særlig vises til at instrumentene i andre institusjoner enn selskaper tilsvarende aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper skal være fullt likeverdige med aksjer når det gjelder deres tapsabsorberende evne.

14.2.3 Gjennomføring av Baselstandarden i EU

Utviklingen i bankenes kapitalkrav i EU/EØS er nærmere omtalt i punkt 6.6 og i boks 14.2.

Kravene til instrumenter som skal inngå i ren kjernekapital ifølge CRR artikkel 28, er hentet fra Baselkriteriene. Artikkel 28 er inntatt i boks 11.1.27 Aksjer utstedt av banker organisert som aksje- eller allmennaksjeselskap må oppfylle alle kriteriene i artikkel 28. Dermed må reguleringen i lov og vedtekter for en aksjesparebank oppfylle krav blant annet knyttet til prioritet, tapsabsorbering, mulighet for tilbakekjøp og fleksibilitet når det gjelder utbyttebetalinger. Tilsvarende begrensninger følger ikke nødvendigvis av aksjelovenes normalregler. Det vises i denne sammenheng til at det i Norge nylig ble tatt inn en bestemmelse i finansforetaksloven § 10-6 om at bestemmelser i aksjelovene § 8-4 ikke gjelder for finansforetak.28 Aksjelovene § 8-4 åpner for at tingretten etter krav fra aksjonærer (under visse forutsetninger) kan fastsette et høyere utbytte enn det generalforsamlingen har vedtatt. Bakgrunnen for lovendringen var EBAs påpekning av at aksjelovgivningens normalregel om tingrettens fastsettelse av utbytte var i strid med CRR artikkel 28 nr. 1 bokstav h nr. v.29

Det fremgår av fortalen til CRR punkt 72 at kravene til kjernekapitalinstrumenter i alle «de ulike juridiske formene som driften i institusjoner i Unionen har», er gitt fordi EUs organer mener at det er nødvendig å sikre at også «kjernekapitalinstrumenter for institusjoner hvis aksjer [dvs. aksjer eller andre instrumenter] ikke er opptatt til notering på et regulert marked, er av høyeste kvalitet». Disse uttalelsene i fortalen følges opp i relativt detaljerte bestemmelser i CRR artikkel 27 og 29, se boks 11.1.

Det følger av CRR artikkel 27 at kapitalinstrumenter i sparebanker, samvirkeforetak og gjensidige foretak må oppfylle kravene i CRR artikkel 28 eller eventuelt30 artikkel 29.

I CRR artikkel 29, samt den supplerende regulering i delegert kommisjonsforordning (EU) 241/2014, modifiseres enkelte av kravene som stilles til ren kjernekapitalinstrumenter etter CRR artikkel 28. De modifiserte kravene, som gjelder for kapitalinstrumenter utstedt av sparebanker mv., omfatter imidlertid ikke særregler om instrumentenes tapsabsorberende evne. Utvalget viser her til nærmere omtale i kapittel 11.

Norske sparebanker er etter delegert kommisjonsforordning (EU) 241/2014 artikkel 5 (2) bokstav g ansett som institusjoner som faller inn under CRR artikkel 27.31 I vurderingen av instrumenter utstedt av norske sparebanker, kan det således tas hensyn til den juridiske formen og særregler som følger av CRR artikkel 29, som kun gjelder sparebanker, samvirkeforetak og gjensidige foretak. Forordning (EU) 241/2014 artikkel 10 og 11 gir nærmere regler om rammene for innløsning av instrumenter utstedt av slike selskap, herunder om rettigheter ved avvikling. Forordningen endrer ikke kravet til instrumentenes tapsabsorberende evne.

Som omtalt i punkt 6.6.4 har kapitalkravsreglene i EU/EØS gått fra å være minimumsstandarder til å bli fullharmoniserte regler. Et ledd i denne harmoniseringen er at EBA har fått en mer sentral rolle i vurderingen av ren kjernekapitalinstrumenter, se punkt 11.3. Et spørsmål er hvor «fleksibel» vurderingen av om andre egenkapitalinstrumenter enn aksjer oppfyller kravene i CRR kan være. Utvalget har i denne forbindelse merket seg at EBA, ifølge rapporten av 8. desember 2021, ser hen til betydningen («materiality») av instrumentet og hvilke typer foretak instrumentet benyttes av.32 Utvalget leser dette slik at det ved usikkerhet om hvorvidt kravene i CRR er oppfylt, så vil det være viktigere for EBA å fjerne denne usikkerheten dersom instrumentet benyttes av store banker/store deler av markedet enn der hvor det kun gjelder ett instrument i én liten bank.

Som nevnt i punkt 5.2 var markedsverdien av egenkapitalbevis notert på Oslo Børs og Euronext Growth ved utgangen av juni 2024 på om lag 105 mrd. kroner. Egenkapitalbevis benyttes som kapitalinstrument av flere av de store sparebankene. Dette gjør etter utvalgets syn egenkapitalbeviset til et betydelig egenkapitalinstrument. På denne bakgrunn ser utvalget EBAs uttalelser som et ytterligere argument for at vurderingen av om egenkapitalbeviset oppfyller CRRs krav til ren kjernekapital, må skje ved en lojal tilnærming basert på formålene som ligger bak kravene som stilles til kvaliteten på ren kjernekapital. Utvalgets vurdering er videre at det sannsynligvis er svært lite rom for andre avvik fra kravene i CRR artikkel 28 enn de unntakene som er eksplisitt angitt i CRR artikkel 29 og den delegerte kommisjonsforordningen.

Etter utvalgets syn innebærer dette at for å kvalifisere som ren kjernekapitalinstrument, må egenkapitalbeviset være regulert på en måte som gjør at eierandelskapitalen tar sin forholdsmessige andel av tap etter hvert som disse oppstår. Utvalgets nærmere vurdering av hvordan CRRs krav til tapsabsorbering og prioritet kan forstås i relasjon til reglene som gjelder for egenkapitalstrukturen i norske egenkapitalbevisbanker gis i punkt 14.3.

14.3 Utvalgets vurderinger av det norske regelverket opp mot kravene i CRR

14.3.1 Innledning

I kapittel 11 gir utvalget en oversikt over hvilke krav CRR stiller til ren kjernekapital, herunder innholdet i CRR artikkel 26, 27, 28 og 29. Utvalget vil her kort minne om hvilke krav som må være oppfylt for at kapitalen skal inngå i ren kjernekapital.

Som nevnt i kapittel 11, angir CRR artikkel 26 nr. 1 hvilke poster som kan inngå i ren kjernekapital. Artikkelen skiller mellom kapitalinstrumenter (bokstav a), tilhørende overkurs (bokstav b) og nærmere angitte andre poster (bokstav c til f).

Artikkel 26 nr. 1 annet ledd fastsetter at postene nevnt i bokstav c til f bare kan anses som ren kjernekapital dersom de «umiddelbart og uten begrensning kan anvendes til dekning av risikoer eller tap på det tidspunktet de oppstår».

Hvilke kapitalinstrumenter (jf. artikkel 26 nr. 1 bokstav a og b) som kan inngå i ren kjernekapital, er nærmere regulert av artikkel 28 med noen modifikasjoner for sparebanker mv. i artikkel 29, jf. artikkel 27. Utfyllende regler om hvilke modifikasjoner som gjelder for sparebanker mv., finnes i delegert kommisjonsforordning (EU) 241/2014.

CRR artikkel 28 nr. 1 bokstavene a til m stiller en rekke krav til ren kjernekapitalinstrumenter, herunder at instrumentet, sammenlignet med alle andre kapitalinstrumenter som er utstedt av institusjonen, dekker den første og forholdsmessig største andelen av tap etter hvert som de oppstår, og et krav om at hvert instrument dekker tap i samme utstrekning som alle andre ren kjernekapitalinstrumenter (bokstav i). Videre skal ren kjernekapitalinstrumenter være etterstilt alle andre fordringer dersom institusjonen blir insolvent eller avviklet (bokstav j), og flere av bestemmelsene omhandler forbud mot avtalefestede ordninger eller andre ordninger som på en eller annen måte forbedrer instrumentets/fordringens prioritet (bokstavene l og m).

14.3.2 Utvalgets tilnærming til vurderingen av egenkapitalpostene i norske egenkapitalbevisbanker

Basert på en ren ordlydsfortolkning kan det etter utvalgets oppfatning argumenteres for at alle egenkapitalpostene i norske sparebanker hver for seg oppfyller kravene i CRR artikkel 26 og 28. Dette er også lagt til grunn i CRR/CRD-forskriften § 5. Både grunnfondet, gavefondet og utjevningsfondet er, i tråd med CRR artikkel 26 nr. 1 annet ledd, umiddelbart tilgjengelig uten begrensning for å dekke tap etter hvert som de oppstår. Siden sparebanker ikke har utstedt andre egenkapitalinstrumenter enn egenkapitalbevis, dekker videre eierandelskapitalen, representert ved egenkapitalbeviset, den første og forholdsmessig største andelen av tapet sammenlignet med andre utstedte instrumenter i tråd med kravet i CRR artikkel 28 nr. 1 bokstav i.

Etter utvalgets oppfatning er det likevel en problemstilling om en ren ordlydsfortolkning av hvert enkelt element i sparebankenes egenkapital er tilstrekkelig ved vurderingen av om kravene i CRR er oppfylt.

Et sentralt spørsmål for utvalget har vært hvordan kravene CRR stiller til egenkapitalens tapsabsorberende evne og prioritet skal forstås når et opprinnelig eierløst foretak, der egenkapitalen i all hovedsak har bestått av historisk opptjent kapital (grunnfondskapitalen), utsteder et instrument (egenkapitalbevis) som ikke inkluderer eierskap til den historisk opptjente kapitalen.33

For å kunne vurdere egenkapitalbevisets tapsabsorberende evne opp mot kravene i CRR, har utvalget funnet det nødvendig både å vurdere ordlyden i CRR og se nærmere på formålet bak kravene til ren kjernekapital. Selv om utgangspunktet i EU-retten er at en forordning skal tolkes etter sin ordlyd, er det ut fra EU-domstolens praksis klart at også fortalen og formål med bestemmelsene må tas i betraktning ved fastleggelsen av innholdet i en rettsakt.34

Etter utvalgets syn understøttes utvalgets oppfatning om betydningen av formålet bak CRR ytterligere ved at CRR artikkel 79a uttrykkelig sier at det skal anlegges formålsbasert tilnærming ved tolkningen av kravene til ren kjernekapital. Bestemmelsen ble tilføyd ved forordning (EU) 2019/876 (CRR2). Som nevnt i punkt 11.3, var bakgrunnen at EBA i 2017 anbefalte EU-kommisjonen å innta en eksplisitt bestemmelse i CRR om at instrumentene skal vurderes ut fra substans (dvs. de samlede økonomiske effektene av instrumentet og eventuelle tilhørende avtaler/reguleringer) og ikke bare «juridisk form».35 EBA begrunnet dette slik:36

«There is a long line of European Court of Justice jurisprudence that provides that EU law is to be interpreted not based only on a literal reading of the relevant acts but also by taking into account the wider context and the objectives to be achieved by those acts (teleological interpretation). Nevertheless, the EBA considers it desirable to add an explicit ‘anticircumvention’ provision in the CRR, particularly for own funds purposes, for added clarity and legal certainty to the market at large.»

Siden vedtakelsen av kapitalkravsforordningen i 2013 har det, som nevnt i kapittel 11, vært en økende ambisjon om harmonisert praktisering av regelverket. EBA ble opprinnelig gitt en rolle i å vurdere nye kapitalinstrumenter, jf. CRR artikkel 26 nr. 3. Gjennom endringer i 2019 (CRR2) ble EBAs rolle utvidet til også å omfatte instrumenter utstedt før 2013, se omtale i punkt 11.3. EBAs myndighet ble samtidig utvidet slik at instrumenter som tidligere er godkjent som ren kjernekapital av nasjonale myndigheter, kan fjernes fra listen over godkjente instrumenter. Dette kan forstås som et uttrykk for at EUs organer legger avgjørende vekt på å påse at de mange ulike kapitalinstrumentene som finnes i unionen, til tross for sine ulikheter, skal oppfylle minimumskravene ifølge CRR.

EBA har i flere rapporter, senest i rapport datert 8. desember 2021, redegjort for godkjenningsprosessen så langt.37 I rapporten kommenterer også EBA enkelte funn nærmere. Det fremgår av rapporten at EBA har vurdert at egenskapene til flere instrumenter ikke fullt ut er i samsvar med kravene i CRR, og at EBA har gitt nasjonale myndigheter tilbakemelding om at disse egenskapene må endres for at instrumentene skal kunne medregnes som ren kjernekapital. EBA viser til at deres innvendinger mot enkelte instrumenter bygger på en analyse av instrumentets egenskaper opp mot kravene i CRR.38

Med det ovennevnte som utgangspunkt har utvalget sett hen til bakgrunnen for og formålet med kravene til ren kjernekapital i CRR artikkel 26 til 29 i den videre vurderingen av det norske regelverket for egenkapitalbevisbanker.

14.3.3 Utvalgets vurderinger

14.3.3.1 Problemstillingen

Spørsmålet utvalget må ta stilling til er om egenkapitalbeviset tilfredsstiller kravene for å være et ren kjernekapitalinstrument etter CRR. Slik utvalget ser det, kan spørsmålet ikke besvares uten en mer helhetlig vurdering av hvordan det norske regelverket for egenkapitalbevisbanker virker. For utvalget har det vært sentralt å se nærmere på om den norske reguleringen av forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen kan sies å være i tråd med formålene som ligger bak kravene til ren kjernekapitalinstrumenter ifølge CRR.

Dersom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen hadde vært knyttet til to ulike utstedte kapitalinstrumenter, er det etter utvalgets syn klart at dette ikke ville vært forenlig med CRR artikkel 28 nr. 1 bokstav i som følge av at grunnfondskapitalen (og i så tilfelle; kapitalen tilknyttet «grunnfondsinstrumentet») tok tap før eierandelskapitalen. For at begge de to kapitalinstrumentene skulle kunne kvalifisere som ren kjernekapitalinstrumenter, måtte det norske regelverket vært utformet slik at tap ble tatt pari passu etter eierbrøken, og ved en avvikling måtte de to instrumentene hatt lik prioritet. Spørsmålet blir så om konklusjonen blir en annen som følge av at det etter det norske regelverket ikke er knyttet noe utstedt instrument til grunnfondskapitalen.

Grunnfondskapitalen er, som omtalt i kapittel 8, ikke knyttet til et instrument, men er regulert slik at den består av flere «eierløse» kapitalposter.39 I så måte har utvalget en viss forståelse for argumentasjonen fra Finans Norge og Sparebankforeningen, omtalt i punkt 11.5.4. Etter utvalgets oppfatning er det ikke grunn til å bestride at det i norske egenkapitalbevisbanker bare finnes ett utstedt egenkapitalinstrument, og heller ikke at grunnfondskapitalen formelt sett kun består av egenkapitalposter. Spørsmålet for utvalget er om det er forenelig med formålene som CRR bygger på å anlegge en ren ordlydsfortolkning hvor det skilles mellom CRRs krav til henholdsvis instrumenter og poster uten å se forholdet mellom instrumenter og poster i sammenheng. For utvalget blir dette en særlig aktuell problemstilling når det norske regelverket er utformet slik at postene som er tilordnet grunnfondskapitalen, ikke er en del av den samme kapitalklassen som det utstedte instrumentet. Problemstillingen, slik utvalget ser det, er altså hvilken betydning det har ved vurderingen av om egenkapitalbeviset oppfyller kravene til ren kjernekapitalinstrumenter etter CRR at det finnes annen egenkapital i banken som ikke er tilordnet eierandelskapitalen.

14.3.3.2 Om betydningen av at det er to «kapitalklasser» i norske egenkapitalbevisbanker

Slik utvalget forstår det norske regelverket, er egenkapitalen i egenkapitalbevisbanker regulert slik at den må kunne sies å bestå av to separate «kapitalklasser»; grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen. Med dette som utgangspunkt har utvalget vurdert hvordan CRR og formålene som regelverket bygger på, kan forstås ved vurderingen av egenkapitalstrukturen i norske egenkapitalbevisbanker.

Én viktig driver for utviklingen av det norske regelverket siden introduksjonen av grunnfondsbevis i 1988 har vært ønsket om å finne en hensiktsmessig regulering av forholdet mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen, herunder å legge til rette for at egenkapitalbevis skal være et egnet instrument for kapitalinnhenting i sparebanker, se punkt 6.5.

Grunnfondskapitalen i norske sparebanker besto opprinnelig av innskutt kapital som innskyter har fått tilbakebetalt eller gitt avkall på.40 Grunnfondskapitalen i dagens sparebanker er i all hovedsak opptjent egenkapital, og omtales gjerne enten som «eierløs», som «sparebankens fond» eller lignende.

Selv om grunnfondsbevisene opprinnelig ble ansett som en del av grunnfondskapitalen, finner utvalget det klart at regelverksutviklingen som er skjedd i årene etter 1988, innebærer at eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen etter dagens regler skal betraktes og behandles som to ulike kapitalklasser, og i en del henseende tilnærmet som om det er to «eiergrupper» i egenkapitalbevisbankene.41 Grunnfondskapitalen er riktignok «eierløs», men denne kapitalen er like fullt regulert som en egen kapitalklasse, hvis rettigheter skal beskyttes som om det sto en (konstruert) eier bak. Utvalget mener det er mest dekkende å omtale grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen som to separate «kapitalklasser», ikke som to «eiergrupper». Begrepet «eierbrøk» er imidlertid så innarbeidet at det blir brukt av utvalget. Utvalget har for øvrig merket seg at eksempelvis både NOU 2009: 2 og Rammevilkårutvalgets innstilling fra 2006 bruker en eierterminologi for å beskrive forholdet mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen.42

Slik utvalget leser det norske regelverket og forarbeidene, er regelverket for egenkapitalbevisbanker utformet slik at utgangspunktet er økonomisk likebehandling av grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen, men med enkelte begrunnede avvik. Som nevnt i punkt 6.5, er regelverket endret flere ganger for å hensynta ulike problemstillinger som har oppstått. Såkalt «utvanningsproblematikk» har vært en del av bakgrunnen for endringene som er gjort i regelverket for egenkapitalbevisbanker i perioden fra 1988 til 2009. Regler om økt adgang til å dele ut gaver, innføring av overkursfond og senere kompensasjonsfond, samt vektlegging av samme utdelingsgrad («stabil eierbrøk») må ses i denne sammenheng.

Endringene som er innført for å likebehandle de to kapitalklassene, har samtidig komplisert regelverket. At regelverket er blitt «lappet» på i flere runder har altså medført et regelverk som kan oppfattes som komplekst, og hvor det på enkelte områder fortsatt er uklarheter rundt tolkningen. Mange av de problemstillingene som over tid har dukket opp, synes å ha en side til det at grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen er strukturert ulikt, med tilhørende ulikheter i «rettigheter».

Ulik struktur på grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen skaper etter utvalgets syn ytterligere utfordringer når det norske regelverket skal vurderes opp mot kravene i CRR. Det skyldes at man i norsk rett har konstruert egenkapitalbeviset som et kapitalinstrument som eiermessig ikke har rettigheter til alle egenkapitalpostene i banken, samtidig som de kapitalpostene som er tilordnet grunnfondskapitalen beskytter eierandelskapitalen mot tap, se figur 8.3 og punkt 8.6.3. Etter utvalgets syn er det, som nevnt i punkt 14.1.2, særlig fordi det gjelder ulike regler for tapsabsorbering og prioritet for grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen, utfordrende å vurdere norske egenkapitalbevis opp mot de kravene CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenter. For utvalget er det i den forbindelse også viktig å fremheve at tolkningen av CRR må gjøres i lys av formålene bak kravene som stilles for å kvalifisere som ren kjernekapital.

Utvalget har i sin vurdering funnet det nyttig å se nærmere på hvordan kravene CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenter tolkes når det gjelder aksjeselskaper med flere aksjeklasser.

14.3.3.3 Aksjeselskaper med flere aksjeklasser som parallell til kapitalklassene i en egenkapitalbevisbank

Selv om norsk lovgiver har vært opptatt av å utforme reglene for egenkapitalbevis slik at egenkapitalbeviset markedsmessig ligner mest mulig på aksjer, er det flere særtrekk i reguleringen av forholdet mellom grunnfondskapital og eierandelskapital i egenkapitalbevisbanker som er ukjent i norske aksje- og allmennaksjeselskaper. I aksje- og allmennaksjeselskaper kan man riktignok ha ulike aksjeklasser som gis ulike rettigheter når det kommer til for eksempel stemmerett og utbytte. Derimot kan det ikke gjelde ulike regler for aksjeklassene ved dekning av tap under løpende drift eller avvikling. Aksje- og allmennaksjeselskaper med ulike aksjeklasser har altså ikke ulike «kapitalklasser» på den måten man har i egenkapitalbevisbanker. Selskapskapitalen i aksje- og allmennaksjeselskapet er felles, og det er kun rettighetene som aksjene gir som er ulikt regulert for de ulike aksjeklassene. Selv om et aksje- eller allmennaksjeselskap har flere aksjeklasser, skal aksjene etter aksjelovene § 3-1 annet ledd ha samme pålydende. Hver aksje har dermed samme andel av aksjekapitalen – uavhengig av hvilken aksjeklasse de tilhører.

Selv om det er flere forhold som gjør at reguleringen av egenkapitalstrukturen i egenkapitalbevisbanker skiller seg fra aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper har utvalget funnet det relevant å se nærmere på hvilke krav kapitaldekningsreglene stiller for at egenkapitalen i aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper med flere aksjeklasser skal kunne godkjennes som ren kjernekapital. Slik utvalget ser det, kan en slik tilnærming være med på å kaste lys over hvordan reglene i CRR skal forstås når det finnes mer enn én egenkapitalklasse i en bank.

Som vist i boks 14.2 følger det av Baselkriteriene og EU-regelverket at aksjer i ulike klasser må oppfylle kravet til tapsabsorberende evne. Det gjelder både stemmesvake aksjer og aksjer med fullstendige stemmerettigheter. Dersom det er flere aksjeklasser, må disse altså dekke tap pari passu. CRR artikkel 28 nr. 4 åpner for at stemmesvake aksjer kan gis en fortrinnsrett ved betaling av utbytte for å kompensere for stemmesvakheten, men det åpnes ikke for at stemmesvake aksjer kan ha lavere tapsabsorberende evne.

I et aksjeselskap/allmennaksjeselskap vil opptjent egenkapital gjenspeile alt overskudd som holdes tilbake i selskapet, og opptjent egenkapital vil være kapitalen som først dekker tap. Alt annet likt vil en reduksjon av opptjent egenkapital redusere den bokførte verdien av selskapet. Når Baselkriteriene og CRR artikkel 28 refererer til det utstedte instrumentets evne til å dekke tap etter hvert som de oppstår, må dette ses i sammenheng med hvordan endringer i selskapets opptjente kapital påvirker verdien av aksjonærenes eierandeler. Noe forenklet sagt forstår utvalget kravet slik at aksjonærer som har rett til overskudd, også tar konsekvensen når banken går med tap. Formålet med å ansvarliggjøre eierne på denne måten, er at disse skal ha insentiver til å følge opp bankens virksomhet og bidra til å unngå overdreven risikotaking.

I norske egenkapitalbevisbanker er regelverket utformet slik at de eksterne eiernes insentiver kan tenkes å virke på en noen annen måte enn det som er lagt til grunn ved utformingen av Baselkriteriene og kravene som CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenter. Etter de norske reglene kan grunnfondskapitalen sies å gi eierandelskapitalen en beskyttelse mot tap, og reglene er videre utformet slik at beskyttelsen påvirkes av hvor mye av eierandelskapitalens overskudd som er tilbakeholdt i banken.

Utvalget finner at en tilsvarende beskyttelse av de økonomiske interessene til aksjonærene i en aksjebank ikke ville vært forenlig med de kravene CRR stiller, for eksempel til preferanseaksjer som skal kvalifisere som ren kjernekapital. Utvalget viser i den forbindelse til følgende uttalelse i fortalen til direktiv 2009/111/EF punkt 4 (se boks 14.2):

«Instrumenter som ikke anses som likestilt med ordinære aksjer ved avvikling, eller som ikke dekker tap på samme måte som ordinære aksjer ved fortsatt drift, bør omfattes av kategorien av hybrider nevnt i artikkel 57 bokstav a) i direktiv 2006/48/EF […]».

14.3.3.4 Konklusjon

Slik utvalget forstår CRR og formålene bak kravene for å kvalifisere som ren kjernekapitalinstrumenter, er det ikke forenelig med disse kravene at det norske regelverket er utformet slik at grunnfondskapitalen kan beskytte eierandelskapitalen mot tap. Dette gjelder uavhengig av om det knytter seg til tap i et enkelt driftsår eller ved en eventuell krisehåndtering eller avvikling ved insolvens. Utvalget mener at reguleringen av forholdet mellom grunnfondskapital og eierandelskapital i norske egenkapitalbevisbanker gjør det vanskelig å akseptere argumentasjonen om at grunnfondskapitalen kun skal betraktes som «poster» i relasjon til kravene i CRR. Når grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen er strukturert og behandlet som to ulike kapitalklasser i det norske regelverket, gir det etter utvalgets syn best mening å tolke CRR slik at det stilles krav om pari passu tapsdekning mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen. Utvalget mener at de ulike kriteriene i CRR artikkel 28, hvor det vektlegges at det ikke skal være knyttet noen «preferanse», «garanti» eller lignende til instrumentet, understøtter en slik tolkning. Det samme gjør kravene som stilles for at for eksempel preferanseaksjer skal kvalifisere som ren kjernekapital.

Som nevnt i punkt 14.2.2 er det utvalgets oppfatning at kravene som Baselkriteriene og CRR stiller til egenkapitalinstrumenters tapsabsorberende evne og prioritet, er blant de mest sentrale «kvalitetskravene» som må oppfylles. Dersom EUs organer hadde ment at det skulle åpnes for avvik fra disse kravene for egenkapitalinstrumenter utstedt av sparebanker mv., antar utvalget at dette ville fremgått av regelverket. Utvalget tolker fraværet av et slikt unntak dithen at egenkapitalinstrumenter som utstedes av sparebanker mv., må oppfylle kravene til tapsabsorbering og prioritet på samme måte som egenkapitalinstrumenter (aksjer) utstedt av foretak organisert som aksje- eller allmennaksjeselskaper.

Slik utvalget ser det, er det altså ikke i seg selv noe i veien for å ha flere egenkapitalklasser i en bank. Men for at et egenkapitalinstrument skal oppfylle kravene som stilles til ren kjernekapital, må instrumentet være regulert slik at kapitalen knyttet til instrumentet tar sin forholdsmessige andel av tap, og egenkapitalstrukturen kan ikke være regulert slik at andre kapitalklasser enn den som er knyttet til instrumentet tar tap først.

Etter dette er utvalgets samlede vurdering at reguleringen av norske egenkapitalbevis ikke tilfredsstiller kravene som CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenters tapsabsorberende evne og prioritet. Utvalgets vurdering er derfor at de norske reglene som et minimum må endres slik at eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen tar tap pari passu basert på eierbrøk.

14.4 Tilrådning

Utvalget mener at de identifiserte svakhetene knyttet til regelverket for egenkapitalbevisbanker sammenholdt med kravene i CRR, herunder kravene til eierandelskapitalens tapsabsorberende evne og prioritet i forhold til grunnfondskapitalen, tilsier at det bør foretas regelverksendringer for å sikre at sparebankene har en kapitalstruktur som støtter opp om de formålene soliditetsregelverket er ment å ivareta.

Utvalgets forslag til regelverksendringer omtales nærmere i kapittel 15. Der omtales også utvalgets syn på hvordan norske myndigheter bør forholde seg til EBAs vurdering.

15 Fremtidig regelverk for sparebankenes kapitalstruktur

15.1 Innledning

15.1.1 Bakgrunn

Utvalget skal ifølge mandatet «vurdere behovet for regelverksendringer som kan bidra til soliditet og en hensiktsmessig kapitalstruktur i sparebankene, samt ivareta og videreutvikle sparebankenes samfunnsfunksjon, herunder betydningen for lokalt næringsliv, distriktenes utvikling og konkurransen i bankmarkedet».

Utvalget er i den sammenheng bedt om å vurdere

• endringer som sikrer at sparebankenes ansvarlige kapital er av tilstrekkelig god kvalitet til å dekke tap som kan oppstå i virksomheten, i tråd med det europeiske kapitalkravsregelverket, og

• behovet for oversiktlige, enkle og transparente regler for sparebankenes kapitalstruktur, blant annet når det gjelder risikofordelingen mellom ev. kapitalklasser, også ved utstedelse av nye kapitalinstrumenter, fusjoner mv.

Utvalgets vurderinger av sparebankenes egenkapitalstruktur sett i lys av kravene som stilles til ren kjernekapital i banker, finnes i kapittel 14. I dette kapittelet vil utvalget diskutere hvordan ulike regelverksendringer kan rette opp svakheter og usikkerhet knyttet til dagens regelverk. Utvalget har i denne forbindelse blant annet lagt vekt på forhold nevnt i flere av de foregående kapitlene, herunder kapitlene 7, 8, 10, 13 og 14.

15.1.2 Om fremtidige modeller for sparebankenes kapitalstruktur

Etter gjeldende regelverk er hovedregelen at en sparebank skal være organisert som ren grunnfondsbank eller som sparebank med eierandelskapital. Adgangen til omdanning til aksjesparebank er i utgangspunktet snever.

Som nevnt i kapittel 14, er Baselstandarden og kapitalkravsforordningen (heretter «CRR») primært skrevet for selskaper av typen aksjeselskap/allmennaksjeselskap. Dette er selskapstyper som er velkjent verden over. Etter utvalgets syn er det derfor ikke tvilsomt at sparebanker organisert som aksjesparebanker i prinsippet oppfyller kravene i CRR, om enn slik at det kan være behov for enkelte justeringer i nasjonalt regelverk. Det vises i denne sammenheng til at det i Norge nylig ble tatt inn en bestemmelse i finansforetaksloven § 10-6 om at aksjelovene § 8-4 ikke gjelder for finansforetak. Med denne endringen på plass synes det imidlertid klart at reglene som gjelder for norske aksjebanker, gjør at egenkapitalen i norske aksjesparebanker kvalifiserer som ren kjernekapital. I en aksjesparebank vil heller ikke de problemstillingene som omtales i kapittel 10, være aktuelle.

Sparebanker har etter gjeldende regelverk anledning til å søke om omdanning til aksjesparebank etter nærmere kriterier i finansforetaksloven § 12-13. Etter utvalgets syn bør reglene som i dag gjelder for sparebankers adgang til å velge allmennaksjeselskap som organisasjonsform, endres slik at det ikke er vanskeligere for sparebanker enn andre banker å velge denne selskapsformen. Slik utvalget ser det, bør det i utgangspunktet være opp til beslutningsorganene i den enkelte sparebank å velge om banken bør omdannes til aksjesparebank. Forslag til regler for en slik konvertering, herunder utvalgets vurdering av om det bør stilles vilkår for en slik omdanning, er omtalt i punkt 15.4.

Som vist i kapittel 12, har sparebankstiftelsene fått betydelige midler til disposisjon som følge av blant annet strukturendringer i sparebanknæringen. Utvalget forventer at konsolideringen i sparebanknæringen vil fortsette, og at nye sparebankstiftelser oppstår i den forbindelse. Utvalget anser det heller ikke som usannsynlig at flere sparebanker kommer til å søke om omdanning til aksjesparebank, eller at flere rene grunnfondsbanker vil kunne ønske å utstede egenkapitalbevis. Utvalget gir noen overordnede betraktninger om stiftelsenes rolle ved omdanning til aksjesparebank i punkt 15.4.

Utvalgets øvrige vurderinger av sparebankstiftelsenes viktige funksjon omtales nærmere i kapittel 16.

Utvalget kan ikke se at det er usikkert om kravene i CRR er oppfylt for sparebanker med kun grunnfondskapital. Utvalget tar derfor utgangspunkt i at sparebanker som ikke har eierandelskapital, kan videreføre sin kapitalstruktur. Utvalget gir en kort omtale av dette i punkt 15.2.6.

Utvalget har i kapittel 14 pekt på enkelte forhold ved eierandelskapitalen som innebærer usikkerhet om kravene i CRR er oppfylt. Under forutsetning at reglene endres slik at kravene i CRR er tilfredsstilt, foreslår utvalget å videreføre adgangen til å ha egenkapitalbevis som egenkapitalinstrument i sparebanker. Utvalget mener altså at sparebanker fremover bør stå fritt til å velge om de skal være organisert som aksjesparebanker, rene grunnfondsbanker eller egenkapitalbevisbanker organisert og kapitalisert i tråd med den foreslåtte «eierandelsmodellen», se punkt 15.2.4.

15.1.3 Om forutsetningene for å beholde egenkapitalbeviset

Flertallet av norske sparebanker har utstedt egenkapitalbevis, se punkt 5.1. Muligheten til å utstede egenkapitalbevis har etter utvalgets syn vært positivt for sparebanksektorens utvikling, selv om ordningen har gitt opphav til forskjellige utfordringer av juridisk art, se omtale av ulike problemstillinger i kapittel 10.

Utvalget har fått et klart inntrykk av at mange banker av ulike årsaker ønsker å beholde dagens juridiske form med adgang til å utstede egenkapitalbevis. For utvalget har det vært viktig at regelverket er fleksibelt slik at bankene ut fra egne prioriteringer og strategiske valg kan velge løsninger som best vil tjene den enkelte bank, dens kunder og berørte lokalsamfunn. Utvalget har derfor sett nærmere på om det kan gjøres endringer i dagens regelverk slik at egenkapitalbevisbankene ikke må omdannes til aksjesparebanker for å tilfredsstille kravene i CRR.

Utvalget har inntrykk av at mange aktører, både i inn- og utland, oppfatter dagens norske regulering av egenkapitalbevisbanker som kompleks. For utvalget er ikke oppfattet kompleksitet i seg selv et avgjørende argument for å foreslå endringer i regelverket. Utvalget mener likevel at klarhet om rettstilstanden er generelt viktig for finansielle instrumenter, og spesielt viktig for instrumenter som skal inngå i ren kjernekapital. Med et komplekst regelverk øker risikoen for uklarheter, omgåelser og rettslige konflikter. Utvalgets vurdering er derfor at de eventuelle regelendringene som gjøres for å oppfylle kravene til eierandelskapitalens tapsabsorberende evne, også bør ha som mål å redusere kompleksiteten i regelverket, jf. kapittel 10. En slik tilnærming til foreslåtte regelverksendringer understøttes ytterligere ved at EBA i rapporten fra 8. desember 2021 (se punkt 11.5.2 og punkt 14.3) uttaler at komplekse finansielle strukturer «[…] could increase the risk of non-compliance with CET1 requirements and that simpler structures may help both the quality and the comparability of CET1 instruments across the Union».

Som det fremgår nedenfor, mener utvalget at det er mulig å gjøre endringer i reguleringen av forholdet mellom grunnfondskapital og eierandelskapital i egenkapitalbevisbanker. De foreslåtte endringene legger til rette for at egenkapitalbevis knyttet til eierandelskapital i all hovedsak kan videreføres, samtidig som det samlede regelverket oppfyller kravene i CRR. Etter utvalgets syn vil de foreslåtte endringene også bety at kompleksiteten i regelverket reduseres.

Utvalget har vurdert om det, i tillegg til endringer som er motivert av at regelverket skal tilfredsstille CRR, også bør gjøres endringer i reglene for representasjon på generalforsamlingen i egenkapitalbevisbankene, se punkt 15.3. Utvalget har konkludert med at det ikke er avgjørende for at egenkapitalbevisbankene skal fungere godt at det gjøres endringer i reglene om generalforsamlingen. For sparebanker som ønsker en mer velkjent og utbredt modell for eierstyring og selskapsledelse («corporate governance»), anser utvalget aksjebankmodellen som det beste alternativet. Etter utvalgets vurdering fremstår det imidlertid som en bedre løsning å gjøre det enklere for sparebanker å bli aksjesparebanker enn å innføre aksjeselskapsrettens regler om eierstyring og selskapsledelse for egenkapitalbevisbanker.

Utvalgets vurdering av ulike regelverksendringer som kan sikre at egenkapitalstrukturen i egenkapitalbevisbanker oppfyller vilkårene i CRR, gis i punkt 15.2. I punkt 15.6 gir utvalget sine vurderinger av risikoen ved å videreføre gjeldende regelverk uten substansielle endringer. Utvalgets forslag til konkrete lovendringer med merknader er inntatt i kapittel 20 og 21.

15.2 Endringer av egenkapitalstrukturen i sparebanker med egenkapitalbevis

15.2.1 Innledning

Etter utvalgets oppfatning bør reglene om egenkapitalstrukturen i egenkapitalbevisbankene utformes slik at følgende hensyn ivaretas:

• Regelverket må sikre at egenkapitalen i norske sparebanker oppfyller kravene til ren kjernekapital i henhold til CRR.

• Regelverket bør så langt mulig bestå av oversiktlige regler som gir klarhet om rettsforholdene.

• Regelverket bør legge til rette for forutsigbarhet ved gjennomføring av strukturendringer, kapitalinnhentinger mv., og det må være basert på likebehandling mellom eierandelskapital og grunnfondskapital.

Utvalget har vurdert fire ulike alternativer for endringer i reguleringen av sparebankenes kapitalstruktur som kan sikre at vilkårene i CRR er oppfylt:

• Begrensninger i adgangen til å dele ut utbytte med hensikt å bygge opp utjevningsfondet (punkt 15.2.2).

• Endring i prioritetsrekkefølgen innenfor gjeldende regelverks- og kapitalstruktur (punkt 15.2.3).

• Endring i prioritetsrekkefølgen kombinert med forenklinger i regelverket og kapitalstrukturen. Dette alternativet blir heretter omtalt som «eierandelsmodellen» (punkt 15.2.4).

• Omdanning av grunnfondskapitalen til eierandelskapital slik at banken består av 100 pst. eierandelskapital (punkt 15.2.5).

Av disse alternativene er utvalgets anbefalte løsning «eierandelsmodellen», som beskrives i punkt 15.2.4. Etter utvalgets syn er det denne modellen som best ivaretar alle de hensyn som utvalget har ansett som sentrale. I tillegg til at «eierandelsmodellen» er utformet slik at den oppfyller vilkårene CRR stiller til ren kjernekapital, gir modellen etter utvalgets syn oversiktlige regler og klarhet om rettsforholdene, herunder forutsigbarhet for gjennomføringen av strukturendringer, kapitalinnhenting mv. Modellen sørger også for likebehandling mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen.

Selv om «eierandelsmodellen» er utvalgets anbefalte modell for videreføring av egenkapitalbeviset, har utvalget funnet det hensiktsmessig også å omtale forslag til regelverksendringer som utvalget ikke anbefaler. Formålet er å legge til rette for en bred og åpen diskusjon om de ulike reguleringsalternativene. Fremgangsmåten er dessuten egnet til å tydeliggjøre hvorfor utvalget anbefaler «eierandelsmodellen» som modell for å videreføre egenkapitalbeviset.

15.2.2 Begrensninger i adgangen til å dele ut utbytte

Som nevnt i punkt 11.5.2 til 11.5.4, ble det i Prop. 13 L (2023–2024) Endringer i finansforetaksloven (utdelinger fra finansforetak mv.) foreslått en endring i finansforetaksloven § 10-18 tredje ledd slik at utdelinger fra utjevningsfondet bare kunne foretas når det er forsvarlig ut fra hensynet til at eierandelskapitalen skal kunne dekke sin forholdsmessige andel av et underskudd, jf. finansforetaksloven § 10-19 første ledd. Bakgrunnen for forslaget var EBAs uttalelser om hvordan eierandelskapitalen kunne gjøres mer tapsabsorberende. Som nevnt i punkt 11.5.3, gikk Finanskomiteen på Stortinget mot forslaget til endringer, blant annet under henvisning til at komiteen mente at «eventuelle endringer i § 10-18 bør avvente sparebankutvalgets utredning for å sikre en helhetlig og koordinert tilnærming til reguleringen av sparebankene og en mulighet for å få en grundig vurdering av alle relevante aspekter knyttet til egenkapitalbevisets stilling og sparebankenes kapitalstruktur».43 Utvalget oppfatter derfor at det er en viss forventning om at utvalget uttaler seg om det fremsatte forslaget til endringer i finansforetaksloven § 10-18.

Utvalget har forståelse for at oppbygging av utjevningsfondet kan fremstå som en regelteknisk enkel fremgangsmåte for å gjøre eierandelskapitalen i den enkelte sparebank mer «tapsabsorberende». Utvalget mener likevel at dette forslaget ikke bør forfølges videre.

Det er ulike grunner til at størrelsen på utjevningsfondet varierer mellom norske sparebanker. For noen banker er lavt utjevningsfond et resultat av at banken nylig har utstedt egenkapitalbevis for første gang. Andre banker kan ha lavere utjevningsfond enn eierbrøken ellers skulle tilsi fordi en vesentlig del av overskuddet som tilordnes egenkapitalbeviseierne, har vært utdelt som utbytte.

Dersom det ble innført restriksjoner på utbyttebetalinger for å øke den relative størrelsen på utjevningsfondet i forhold til grunnfondet, ville det variere mellom bankene hvor lenge en slik restriksjon måtte være virksom sett i lys av dagens nivå på utjevningsfond og grunnfond i den enkelte bank, se figurene 8.6 og 8.7. For noen av bankene måtte restriksjonene gjelde lenge.

En ytterligere problemstilling knytter seg til konstruksjonen med grunnfondskapital samt innskutt og opptjent eierandelskapital, se figur 8.4. Etter utvalgets vurdering kan ikke utjevningsfondet i praksis bygges opp slik at det forholdsmessig utgjør like mye av «førstetapspostene» (utjevningsfond, grunnfond og gavefond) som eierbrøken (eierandelskapitalens andel av alle de relevante ren kjernekapitalpostene) skulle tilsi. En vil etter utvalgets syn dermed ikke kunne oppnå full symmetri mellom deling av overskudd (som baseres på hele eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen) og deling av underskudd (basert på forholdet mellom førstetapsdekningspostene) i enhver situasjon innenfor prioritetsstrukturen i dagens regelverk.

EBAs uttalelse i brev 9. juni 2022 gir inntrykk av at det er spesielt banker som har lavere utjevningsfond enn grunnfond som må bygge opp utjevningsfondet. I banker med lav eierbrøk, fremstår det imidlertid etter utvalgets vurdering ikke rimelig å kreve at utjevningsfondet skal bli like stort som grunnfondet. En mulig løsning kunne være å stille krav om at utjevningsfondet må bygges opp slik at det vil kunne dekke sin forholdsmessige andel av et betydelig tap, basert på en nærmere angitt stresstest som anvendes på den aktuelle banken. Etter utvalgets vurdering burde det i så fall også foretas en endring i finansforetaksloven § 10-19 slik at grunnfondet og utjevningsfondet må dekke tap forholdsmessig etter eierbrøken (ikke etter forholdet mellom grunnfondet og utjevningsfondet) så lenge utjevningsfondet er stort nok til å dekke en forholdsmessig (tilsvarende eierbrøken) andel av tapet.

Utvalgets syn er at en løsning med utbyttebegrensninger vil være inngripende. En slik endring i regelverket vil etter utvalgets syn også være uheldig fordi den bidrar til å skape mer kompleksitet rundt egenkapitalbeviset. Samtidig er det etter utvalgets syn usikkert om løsningen sikrer at egenkapitalbevisene oppfyller kravene i CRR med varig virkning. Så lenge dagens regel om ulik tapsdekning for de to kapitalklassene beholdes, vil regelverket i seg selv fortsatt bygge på prinsipper som ikke er i tråd med prinsippene i CRR. Brobyggingen mellom prinsippene må da foretas gjennom konkrete tilpasninger i den enkelte bank. Utvalget finner det lite hensiktsmessig at en må vurdere størrelsene på hver enkelt kapitalpost i den enkelte egenkapitalbevisbank for å kunne si om eierandelskapitalen i banken er tilstrekkelig tapsabsorberende. Utvalget vil derfor ikke anbefale dette alternativet.

15.2.3 Endring i prioritetsrekkefølgen

Et alternativ til krav om å bygge opp utjevningsfondet er å endre prioritetsrekkefølgen for de ulike postene som inngår i sparebankenes egenkapital. Dermed kan underskudd fordeles forholdsmessig (dvs. etter eierbrøk) mellom postene tilknyttet eierandelskapitalen og postene tilknyttet grunnfondskapitalen, på samme måte som overskudd. Størrelsen på de enkelte postene innad i hver kapitalklasse, herunder utjevningsfondet, har da underordnet betydning. I motsetning til endringen som er beskrevet i punkt 15.2.2, vil en endring i prioritetsrekkefølgen isolert sett ikke påvirke bankens utbyttekapasitet.

I dag har innskutt eierandelskapital prioritet foran grunnfondet og gavefondet, se figur 8.4 og punkt 8.6.3. Konsekvensen av å endre prioritetsrekkefølgen er at eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen vil ta tap forholdsmessig og parallelt, uavhengig av om det er tilbakeholdt overskudd, overkursfond eller vedtektsfestet kapital som belastes, se figur 15.1.

Forstørr bilde

Selv om det er vanskelig å finne en parallell til dette i andre selskapsformer, antar utvalget at en slik løsning tilfredsstiller kravet om at eierandelskapitalen må ta tap i samme utstrekning som andre egenkapitalklasser. En endring av tapsdekningsreglene under løpende drift («going concern») må etter utvalgets oppfatning også medføre en endring av prioritetsrekkefølgen ved avvikling («gone concern»). I dag har eierandelskapitalen prioritet foran grunnfondskapitalen også i en avviklingssituasjon.

Selv om en endring i reglene for tapsdekning og prioritet vil gjøre at regelverket tilfredsstiller kravene i CRR, er det likevel flere ulemper ved løsningen. Etter utvalgets syn fjerner ikke en endring av prioritetsrekkefølgen de utfordringene man har sett i gjeldende regelverk når det kommer til likebehandling av to kapitalklasser som i sin form har ulik struktur, se kapittel 10. I tillegg fremstår en slik løsning som mindre intuitiv, ved at det for en av kapitalklassene skilles mellom vedtektsfestet kapital og annen kapital, mens det for den andre kapitalklassen i praksis ikke er et slikt skille. Det vises i denne sammenheng også til kompleksiteten som følger av at «eierbrøken» bestemmes av størrelsen på ulike fond til enhver tid, og ikke kan avledes av hhv. vedtektsfestet grunnfondskapital og vedtektsfestet eierandelskapital. For å unngå unødig kompleksitet, bør fordelte og ufordelte egenkapitalposter ha en klar funksjon. Det har de i dag, men behovet for enkelte av dagens egenkapitalposter faller etter utvalgets syn bort dersom kapitalklassene skal ha lik prioritet.

Dersom det er ønskelig å løse CRR-problematikken ved å gjøre endringer i prioritetsrekkefølgen, mener utvalget at man samtidig bør sørge for at grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen struktureres likt. Lik struktur på de to kapitalklassene vil etter utvalgets syn gi et vesentlig enklere regelverk og bidra til at flere av problemstillingene knyttet til dagens regelverk bortfaller. Utvalgets forslag til en slik løsning omtales nærmere i punkt 15.2.4 under navnet «eierandelsmodellen».

15.2.4 Eierandelsmodellen

15.2.4.1 Innledning

Utvalgets vurdering er at mange av problemstillingene som oppstår i ulike sammenhenger etter dagens regelverk (se kapittel 10), har sammenheng med at eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen har ulik oppbygging. Mens eierandelskapitalen omfatter vedtektsfestet eierandelskapital, overkursfond og utjevningsfond, er det for grunnfondskapitalen i utgangspunktet kun én post for både innskutt og opptjent egenkapital (dvs. grunnfondet), dog slik at grunnfondskapitalens andel av overkurs skal føres til et eget fond (kompensasjonsfond). I tillegg kan bankene ha et gavefond som del av grunnfondskapitalen.

Det er først og fremst reglene om at tapsdekning i egenkapitalbevisbanker ikke nødvendigvis skjer forholdsmessig mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen som er problematisk i forhold til CRR. Samtidig bidrar ulik struktur for eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen til å komplisere regelverket, og gjør at det kan oppstå uklarheter og misforståelser om anvendelsen av reglene i finansforetaksloven mv. Utvalget foreslår derfor at grunnfondskapitalen struktureres tilsvarende som eierandelskapitalen med pari passu tapsabsorbering og prioritet. Dermed blir strukturen enklere og mer sammenlignbar med strukturen i et aksjeselskap/allmennaksjeselskap. En slik modell vil gjøre at man unngår mange av problemstillingene som er oppstått som følge av uklarheter i regelverket. Utvalgets forslag illustreres i figur 15.2.

Forstørr bilde

15.2.4.2 Vedtektsfestet eierandelskapital og vedtektsfestet grunnfondskapital

Utvalget foreslår at deler av grunnfondskapitalen vedtektsfestes under benevnelsen «vedtektsfestet grunnfondskapital». For å speile strukturen i eierandelskapitalen, må den vedtektsfestede grunnfondskapitalen teknisk sett konverteres til «grunnfondsandeler» med pålydende som «speiler» eierandelskapitalens pålydende (vedtektsfestet eierandelskapital) og i et antall som korresponderer med eierbrøken. Disse grunnfondsandelene vil imidlertid skille seg fra egenkapitalbevis ved at de ikke er utstedt til en eier, men kun eksisterer som en juridisk konstruksjon innenfor finansforetakslovens bestemmelser om egenkapital i sparebanker. Ved en eventuell avvikling eller omdanning av banken, skal denne kapitalen, i tråd med det som etter finansforetaksloven § 12-12 gjelder for grunnfondskapitalen i dag, tilføres én eller flere sparebankstiftelser.

Konstruksjonen utformes slik at antallet egenkapitalbevis og antallet grunnfondsandeler benyttes til å beregne eierbrøken. Utvalget har vurdert om betegnelsen «eierandel» ville være et bedre uttrykk enn «eierbrøk», men er kommet til at begrepet «eierbrøk» er så innarbeidet at det bør beholdes. Eierbrøken fremkommer ved å dele antallet egenkapitalbevis på det totale antallet egenkapitalbevis og grunnfondsandeler. Ved beregning av eierbrøken tilsvarer altså ett egenkapitalbevis én grunnfondsandel.

Dersom det gjør det enklere for tanken, kan man se for seg at grunnfondsandelene utgjør en separat «syntetisk» egenkapitalbevisklasse som skal behandles på samme måte som vanlige egenkapitalbevis, men med den forskjell at grunnfondsandelene ikke er utstedt eller omsettelige og ikke gir samme type eierbeføyelser som egenkapitalbevis. En annen måte å beskrive modellen er å se på grunnfondsandelene som eierløse og stemmeløse egenkapitalinstrumenter. «Eieren» av grunnfondsandelene er samfunnsinteressen som er knyttet til grunnfondskapitalen. Det foreslås heller ikke endringer i representasjonsreglene for generalforsamlingen, se punkt 15.3. Dermed ivaretas «stemmeretten» for grunnfondskapitalen fortsatt av innskytere, ansatte og eventuelt lokale representanter.

15.2.4.3 Felles overkursfond og felles opptjent egenkapital

Etter gjeldende regelverk er det enkelte poster (blant annet fond for vurderingsforskjeller og fond for urealiserte gevinster) som ikke inngår i beregningen av eierbrøken og heller ikke er spesifikt tilordnet noen av de to kapitalklassene (dvs. grunnfondskapital og eierandelskapital). De to kapitalklassene er imidlertid tilordnet hver sine fond for overkurs (kompensasjonsfond og overkursfond), og tilbakeholdt resultat tilføres henholdsvis grunnfondet og utjevningsfondet som opptjent kapital.

Både kompensasjonsfondet og overkursfondet44 gjenspeiler overkurs betalt ved emisjon av egenkapitalbevis.45 I «eierandelsmodellen» bestemmes eierbrøken av forholdet mellom antallet egenkapitalbevis og grunnfondsandeler. Eierbrøken legges til grunn ved fordeling av overskudd og underskudd. Ved denne modellen er det ikke avgjørende å tilordne overkursen til egne poster for de respektive kapitalklassene. Ved forholdsmessig deling av over- og underskudd etter eierbrøken, er det etter utvalgets vurdering heller ikke avgjørende å tilordne eierandelskapitalen en særskilt andel av opptjent egenkapital (dvs. slik utjevningsfondet i dag brukes). Slik sett vil kapitalforholdene i eierandelsmodellen bli mer lik det man kjenner fra et aksjeselskap/allmennaksjeselskap.

Utvalget foreslår at «konverteringen» fra dagens egenkapitalkapitalstruktur til eierandelsmodellen gjøres ved å (i) etablere vedtektsfestet grunnfondskapital fra grunnfondet (antall grunnfondsandeler multiplisert med pålydende, som beskrevet over), (ii) slå sammen overkursfond og kompensasjonsfond til ett overkursfond («overkursfond»), og (iii) slå sammen utjevningsfondet og gjenværende grunnfond og gavefond til felles opptjent egenkapital («opptjent egenkapital»). Postene (ii) («overkursfond») og (iii) («opptjent egenkapital») vil være felleseide/ufordelte ren kjernekapitalposter. Dagens felleseide/ufordelte fond (fond for vurderingsforskjeller, fond for urealiserte gevinster) videreføres uendret.

En løsning med tilsvarende struktur på grunnfondskapitalen som for eierandelskapitalen synes for øvrig å ligge til grunn for reglene i finansforetaksloven § 7-12 annet ledd angående forhøyelse av grunnfondet i banker som har utstedt egenkapitalbevis.

Forstørr bilde

15.2.4.4 Fordeling av over- og underskudd mv.

De foreslåtte endringene i kapitalpostene innebærer kun en regelteknisk omstrukturering av grunnfondet til en struktur tilsvarende det som gjelder for utstedte egenkapitalbevis. Utvalget tar her utgangspunkt i at grunnfondsandelene blir liggende i banken og ikke gir eierbeføyelser til noen. En løsning hvor grunnfondet i stedet konverteres til egenkapitalbevis og overføres til en stiftelse, vurderes særskilt i punkt 15.2.5.

Forutsettes det at grunnfondsandelene ikke er utstedt, og derfor heller ikke er omsettelige, kan de som nevnt anses som et konstruert «syntetisk» instrument. Dersom det foretas en økning av grunnfondet, slik finansforetaksloven § 7-12 åpner for, kan dette håndteres innenfor den nye strukturen. Grunnfondsandelene vil også enkelt kunne konverteres til egenkapitalbevis dersom det skulle være ønskelig.

Med den nye eierandelsmodellen for egenkapitalbevisbanker kan fordeling av overskudd, dekning av tap, og gjennomføring av emisjoner eller fusjoner håndteres som om grunnfondsandelene og egenkapitalbevisene var to klasser av samme instrument, jf. nærmere omtale nedenfor.

Overskudd fratrukket midler til utbytte, overføres til det felles fondet for opptjent egenkapital. Utbyttemidlene fordeles etter eierbrøk, som tidligere.

Dersom banken har tilstrekkelig soliditet, kan utbytte utbetales til eierne av egenkapitalbevis som i dag. Eierandelsmodellen innebærer også at banken fortsatt kan dele ut gaver ved bruk av grunnfondskapitalens andel av utbyttemidlene. Eierandelsmodellen utelukker i seg selv heller ikke bruken av kundeutbytte. Utvalget viser her til omtalen og vurderingene i kapittel 18.

I forbindelse med emisjoner er det etter gjeldende regelverk en asymmetrisk behandling av emisjoner i tilfellet hvor emisjonskursen er høyere (Pris/Bok > 1) sammenlignet med lavere (Pris/Bok < 1) enn bokført verdi per egenkapitalbevis. Det er kun i tilfellet Pris/Bok > 1 at det gis en kompensasjon til grunnfondskapitalen, se figur 10.3. Under den foreslåtte eierandelsmodellen med felles overkursfond, legges proveny utover pålydende (som er lik for egenkapitalbevis og grunnfondsandeler) til det felleseide overkursfondet og eierskapet til dette fremgår av ny eierbrøk, dvs. eierbrøken fastsatt basert på de to kapitalklassenes eierandeler etter emisjonen. Egenkapitaltransaksjonene ved emisjoner i eierandelsmodellen blir dermed i all hovedsak like som for et aksjeselskap/allmennaksjeselskap som gjør en emisjon, og det oppnås dermed symmetri i behandlingen av overkurs. Modellen innebærer at man unngår kompleksiteten som følger av dagens modell der overkurs skal fordeles mellom overkursfond og kompensasjonsfond.

Med referanse til figur 10.4, som viser effekten av dagens regelverk for transaksjoner til Pris/Bok < 1, ser man i figur 15.6 at de ulike eiergrupperingene (eksisterende og nye egenkapitalbeviseiere og grunnfondskapitalen) under foreslått løsning får den eierandelen som bidraget i transaksjonen tilsier. Det vil si at transaksjonen er verdimessig nøytral for de ulike eiergruppene. Forfordelingen vist i de blå boksene i figur 10.4 forsvinner dermed i eierandelsmodellen (dvs. blir null). Det betyr at forholdsmessig andel av endringer i eierandeler etter emisjonen svarer til eierbrøken før emisjon.

Eierandelsmodellen kan dermed bidra til å redusere utfordringer for egenkapitalbevisbankene ved å hente kapital i gitte situasjoner der man som ny eier, under dagens system, ikke oppnår en eierandel som tilsvarer de midlene man bidrar med.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

15.2.4.5 Konsekvenser av eierandelsmodellen

Eierandelsmodellen legger til rette for å videreføre kapitalstrukturen og styringsmodellen som i dag, med de beskyttelsesmekanismer dette kan innebære for strukturendringer mv., se punkt 13.8. Bankene kan fortsatt beholde sin delvis selveide status og gaveinstituttet. Utvalget mener samtidig at de foreslåtte endringene vil gi et enklere regelverk, jf. problemstillingene omtalt i kapittel 10. De nevnte fordelene oppnås i kombinasjon med at de foreslåtte endringene innebærer at eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen oppfyller kravene som CRR stiller til ren kjernekapital. Utvalget vil i det følgende fremheve noen av de forenklingene som følger med eierandelsmodellen:

Beregning av kapitalklassenes eierandel («eierbrøken»)

Eierbrøken kan enkelt beregnes basert på hvor mange egenkapitalbevis som er utstedt sammenholdt med summen av antall egenkapitalbevis og antall grunnfondsandeler. Dette blir enklere å beregne enn etter dagens volumbaserte brøk.

Behandling av emisjonskurs over og under bokført verdi

Modellen innebærer likebehandling av emisjonskurs over og under bokført verdi, i motsetning til i dag der det ikke er slik likebehandling. Ved at det er ett felles/ufordelt overkursfond, kan overkurs beregnes som forskjellen mellom tegningskurs og pålydende. Man unngår dermed også å måtte foreta en beregning av hvor stor andel som skal til hhv. overkursfondet og kompensasjonsfondet, jf. någjeldende regler i finansforetaksforskriften § 10-1, jf. finansforetaksloven § 10-14.

Anvendelse av overskudd på eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen, herunder spørsmålet om det skal være adgang til skjevdeling

Ved skjevdeling av utbyttemidler forutsetter eierandelsmodellen at tilbakeholdte midler (den delen som er skjevdelt) må håndteres som en «utbytteemisjon». Dette medfører at overskudd til utdeling tilhørende for eksempel grunnfondskapitalen som ikke deles ut som gaver, motsvares av nyopprettede grunnfondsandeler. Etter at en slik «utbytteemisjon» er gjennomført, blir eierbrøken redusert og grunnfondskapitalen får økt sin andel av totalkapitalen tilsvarende. Eierandelsmodellen gir dermed økt transparens om konsekvenser av ulik utdeling sammenholdt med i dag, se punkt 10.9. Dersom skjevdeling skulle skje uten en slik justering, ville det medføre at én av kapitalklassene bidrar forholdsmessig mer til det felles fondet for opptjent egenkapitalen uten å få kompensasjon for det. Dette ville innebære en «verdioverføring» som det er vanskelig å finne noen god begrunnelse for. Eierandelsmodellen gjør dessuten at de problemstillingene som Finanstilsynet har pekt på rundt fondsemisjoner (se punkt 11.5.3), faller bort.

Et gavefond tilordnet grunnfondskapitalen kan brukes til midler avsatt til gaver frem til årsslutt dersom gavene ikke kan deles ut samtidig med at det utbetales utbytte. Ikke-utdelte gaver ved årets slutt må etter eierandelsmodellen derimot gis til en stiftelse for allmennyttige formål.

Fusjon

Grunnfondskapitalen kan håndteres likt som eierandelskapitalen i en fusjon.

Tidsvektet eierbrøk

Med felles overkursfond blir problemstillingen med tidsvektet eierbrøk ikke lenger relevant.

Tapsabsorbering

I en modell hvor de to postene for vedtektsfestet kapital gjenspeiler eierbrøken og de resterende egenkapitalpostene er felles/ufordelte, blir tapsabsorbering fordelt etter eierbrøken uavhengig av størrelsen på tapet. Dette er illustrert i feltene innrammet i rødt i figur 15.7, se figur 8.5 som illustrerer tapshierarkiet under dagens modell.

Forstørr bilde

15.2.5 Ren egenkapitalbevisbank som alternativ til aksjebank

Som vist i figur 8.2 er det stor variasjon i eierbrøken i egenkapitalbevisbankene. I enkelte banker er eierbrøken tett opptil 100 pst., dvs. at banken nesten bare har eierandelskapital.

En måte å sikre at egenkapitalen i egenkapitalbevisbanker oppfyller kravene til ren kjernekapital kan være å endre reglene slik at all grunnfondskapital i banker som har utstedt egenkapitalbevis, skal omgjøres («tvangskonverteres») til eierandelskapital. Ved en slik løsning ville de nye egenkapitalbevisene bli tildelt en stiftelse (som i dag), og resultatet av konverteringen ville være at alle egenkapitalbevisbanker får en eierbrøk på 100 pst. Det vil i så fall kreve en presisering i finansforetaksloven § 10-9 om at minstekravet til kapital kan oppfylles med eierandelskapital.

Modellen innebærer at egenkapitalbevisbankene ikke lenger vil ha to kapitalklasser, og gjør at usikkerhet rundt eierandelskapitalens tapsabsorberende evne og prioritet faller bort all den tid det ikke lenger eksisterer annen egenkapital i banken som beskytter eierandelskapitalen mot tap. Den opplevde kompleksiteten rundt egenkapitalbeviset som instrument vil også bli redusert.

En sentral forskjell mellom en slik modell og eierandelsmodellen (se punkt 15.2.4) er at banken kun har én kapitalklasse og at grunnfondsandelene erstattes av utstedte egenkapitalbevis. Gaveutdelinger vil da gå fra stiftelsen og være basert på utbytte stiftelsen har mottatt som eier av egenkapitalbevis. Det er prinsipielt ikke noe i veien for at en egenkapitalbevisbank gir gaver, men ettersom slike gaver reduserer egenkapitalbeviseiernes utbytte, antar utvalget at en slik gaveutdeling i praksis neppe vil være ønskelig.

Kapitalstrukturen i en sparebank der all egenkapital er fordelt på egenkapitalbevis, blir svært lik aksjeselskapsmodellen, men med den forskjellen at egenkapitalbevisbankene fortsatt kan beholde dagens styringsstruktur hvor ansatte, innskytere og eventuelt lokale representanter til sammen skal utgjøre majoriteten i generalforsamlingen.

15.2.6 Om forholdet mellom kapitalstrukturen i egenkapitalbevisbanker og rene grunnfondsbanker

Utvalgets vurdering er at de rene grunnfondsbankene i utgangspunktet bør kunne beholde dagens egenkapitalstruktur. Dersom en ren grunnfondsbank ønsker å utstede egenkapitalbevis, bør dette etter utvalgets vurdering heretter skje gjennom eierandelsmodellen, se punkt 15.2.4. Utvalget ser at det kunne gi et mer oversiktlig regelverk dersom kapitalstrukturen i rene grunnfondsbanker struktureres tilsvarende som etter eierandelsmodellen, dvs. i grunnfondsandeler, overkursfond og annen opptjent egenkapital, men utvalget mener at det ikke bør stilles krav om slik omstrukturering før banken eventuelt usteder egenkapitalbevis.

15.3 Behovet for endringer i sammensetningen av generalforsamlingen i egenkapitalbevisbanker

15.3.1 Innledning

Som vist i punkt 15.2, er utvalgets vurdering at det kan tenkes flere ulike alternative regelendringer for å oppfylle CRRs krav til ren kjernekapital. Dersom det er ønskelig å beholde egenkapitalbevisbanker som et alternativ til aksjesparebanker og rene grunnfondsbanker, er utvalgets vurdering imidlertid at dette bør gjøres gjennom regelendringene beskrevet som «eierandelsmodellen».

«Eierandelsmodellen» gjør at egenkapitalbeviset kan beholdes som egenkapitalinstrument og at instrumentet tilfredsstiller kravene som CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenter. Modellen gjør også at det såkalte «oppkjøpsvernet» (se punkt 13.8), som følger av reglene for representasjon på generalforsamlingen i egenkapitalbevisbanker, kan beholdes.

Som vist blant annet i kapittel 6 og 14 er dagens regelverk om egenkapitalstrukturen i sparebanker et resultat av en historisk utvikling hvor både lovgiver og banknæringen tilsynelatende har vært mer opptatt av andre forhold enn CRRs detaljerte krav til ren kjernekapital. På den ene siden har man vært opptatt av at egenkapitalbevis skal fungere mest mulig likt som aksjer. På den andre siden har det vært ansett som viktig å ivareta sparebankenes historiske styringsmodell hvor ulike samfunnsinteresser får være med å bestemme over bankens resultatdisponering og forslag til eventuelle strukturendringer. At egenkapitalbeviseierne ble invitert inn som kapitaleiere i sparebankene lenge etter at sparebankenes driftsgrunnlag og styringsmodell var etablert, har blant annet gitt seg utslag i at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom egenkapitalbeviseiernes eierandel og stemmerett/innflytelse i bankens generalforsamling, se punkt 7.2.3.

Selv om egenkapitalbeviseierne i praksis kan ha større eller mindre innflytelse enn eierbrøken skulle tilsi, er det særlig regelen i finansforetaksloven § 10-11 om at egenkapitalbeviseierne samlet sett uansett ikke skal kunne stemme for mer enn to femdeler av stemmene i generalforsamlingen, som gjerne trekkes frem som en ulempe for investorer i egenkapitalbevis sammenholdt med aksjer.

Ved innføringen av adgangen til å utstede grunnfondsbevis i 1988 fulgte det ikke klart av reglene at eierandelskapitalen hadde bedre prioritet enn grunnfondskapitalen ved avvikling, se punkt 6.5.3. Etter hvert som regelverket er blitt endret, har det imidlertid ofte blitt pekt på at eierandelskapitalens (potensielle) manglende innflytelse på generalforsamlingen kompenseres ved at eierandelskapitalen skjermes mot tap gjennom prioritetsreglene.46

Den foreslåtte eierandelsmodellen innebærer en endring av eierandelskapitalens beskyttelse mot tap. Det nødvendiggjør i seg selv ikke endring av reglene om representasjon og stemmerett i bankens generalforsamling. I punkt 15.3.2 vurderes spørsmålet om det likevel bør foretas endringer i disse sparebankenes styringsmodell basert på betraktninger om at endringer i dagens regler om sammensetningen av generalforsamlingen vil kunne være positivt for virksomheten i bankene, herunder for å sikre ivaretakelse av grunnfondskapitalen.

I punkt 15.3.3 ser utvalget nærmere på om endringer i prioritetsrekkefølgen bør ledsages av endringer i reglene om egenkapitalbeviseiernes stemmerett og innflytelse i bankens generalforsamling, i lys av den historiske argumentasjonen hvor eierinnflytelse og tapsabsorbering/prioritet har vært koblet sammen.

15.3.2 Reglene for sammensetning av generalforsamlingen i egenkapitalbevisbanker

Sparebankene ble historisk opprettet på ideelt grunnlag, se kapittel 6. Dette står i kontrast til mange sparebankers virksomhet i dag. I sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, har som regel styret i banken fastsatt, og ledelsen kommunisert, et avkastningsmål for egenkapitalen med en tilhørende utbyttepolitikk. Relevante spørsmål er derfor hvem som reelt sett beskytter grunnfondskapitalens interesser i slike sparebanker, herunder hvilke formål dagens representasjonssammensetning på generalforsamlingen egentlig ivaretar. Denne uklarheten er en svakhet ved sparebankenes styringsmodell, og det synes vanskelig å regulere seg vekk fra mulige interessekonflikter som ansatte, innskytere og lokale representanter har under dagens regler for representasjon.

I en sparebank som har utstedt egenkapitalbevis, har eierne av egenkapitalbevisene mellom 20 og 40 pst. av stemmene på generalforsamlingen, uavhengig av om eierbrøken kunne tilsi større stemmeandel. Den resterende andelen av stemmene (dvs. mellom 80 og 60 pst.) ligger hos representanter for innskytere, ansatte og lokalsamfunnet. Mens insentivene til generalforsamlingen for en aksjebank er klar (å maksimere verdien av egenkapitalen), er situasjonen i sparebanker med utstedte egenkapitalbevis mindre klar.

For det første er ikke en maksimering av den forventede verdien av eierandelskapitalen sammenfallende med en maksimering av verdien til bankens samlede egenkapital (eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen) eller bankens totale verdi (egenkapital og gjeld). Som vist blant annet i kapitel 8, fungerer grunnfondskapitalen som en nedsidebeskyttelse for eierandelskapitalen, ettersom grunnfondskapitalens poster (grunnfondet, eventuelt gavefond og kompensasjonsfondet) tar en forholdsmessig større andel av tap i løpende drift enn eierbrøken tilsier. På grunn av asymmetrien mellom oppside og nedside for egenkapitalbeviseierne, maksimeres den forventede verdien av egenkapitalbevisene når banken tar høyere risiko enn det som maksimerer bankens totale egenkapitalverdi (eierandelskapital og grunnfondskapital). I tillegg kan eierandelskapitalen i sparebanker nyte godt av et eventuelt kundeutbytte, siden kostnaden ved dette bæres av grunnfondskapitalen, mens eventuelle gevinster deles i henhold til eierbrøken.

For det andre er insentivene til de øvrige representantene i sparebankers generalforsamling uklare. Det er lang tradisjon i Norge for at innskyterne er representert i generalforsamlingen til sparebankene ettersom innskyterne har stilt til disposisjon den sparekapital banken forvalter. Det ble innført lovfestet innskuddsgarantiordning for sparebanker i 1924, og fra 1996 er denne i Norge oppad begrenset til to mill. kroner per kunde per bank, med mindre innskuddet kvalifiserer for ubegrenset dekning.47 En slik garanti reduserer isolert sett innskyternes behov for å overvåke driften av banken for å sikre sine innskuddsverdier. Innføringen av kundeutbytte (se kapittel 18) har imidlertid gitt innskyterne insentiver til å motta utdelinger da dette direkte tilfaller dem selv. I tillegg vil en innskyter som også er eier av egenkapitalbevis, nyte godt av kundeutbytte siden eierandelskapitalen oppnår en fordel på bekostning av grunnfondskapitalen. Disse forholdene svekker innskyternes insentiver til å overvåke bankens risikotaking med utgangspunkt i kreditorinteresser, og har gjort innskyternes funksjon i generalforsamlingen uklar og mer utfordrende.

Ansattes insentiver på generalforsamlingen er også uklare. Ansatte har gjennom sine lønnskrav og ønske om «sikre jobber» insentiver som ligner på kreditorenes, og foretrekker generelt at banken tar lavere risiko enn det som maksimerer egenkapitalens forventede verdi. I den grad ansatterepresentantene eier egenkapitalbevis i banken, har de også insentiver til å maksimere verdien av eierandelskapitalen. Tilsvarende insentiver kan oppstå om de ansatte har innskudd i banker som gir kundeutbytte.

Lokalsamfunnets interesser i sparebanker kan i sin opprinnelse knyttes til et godt utviklet banktilbud i lokalområdet, allmennyttige gaver, kompetansearbeidsplasser mv. Insentivene for lokalsamfunnets representanter har imidlertid også blitt mer uklare med tiden som følge av at mange sparebanker har blitt større. Virksomheten til mange banker omfatter i dag også større markedsområder enn tidligere, og markedsområdet strekker seg gjerne ut over bankens tidligere lokalsamfunn. Dersom disse representantene dessuten eier egenkapitalbevis i banken, kan deres insentiver også samsvare med eierandelskapitalens.

Eierandelsmodellen, som utvalget foreslår, og som er nærmere beskrevet i punkt 15.2.4, sidestiller eierandels- og grunnfondskapitalen mht. både tap og overskuddsdeling. Dette leder til at en maksimering av den forventede verdien til eierandelskapitalen også maksimerer verdien til grunnfondskapitalen, og derfor hele egenkapitalen. Da egenkapitalen også i en sparebank bærer residualrisikoen, medfører den foreslåtte eierandelsmodellen at egenkapitalbeviseiernes interesser samsvarer med bankens. Maksimering av eierandelskapitalens verdi er dermed ekvivalent med maksimering av bankens totale selskapsverdi (summen av egenkapital og gjeld). Selv om interessene til innskytere, ansatte, og lokalsamfunnets representanter i generalforsamlingen fortsatt er uklare, reduserer den foreslåtte eierandelsmodellen en del av dagens styringsutfordringer for sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis.

Selv om eierandelsmodellen etter utvalgets syn vil innebære en forbedring, ser utvalget at det også kan være argumenter for å endre reglene om sammensetningen av generalforsamlingen i egenkapitalbevisbanker. Samtidig er det ikke helt enkelt å få taket på begrunnelsen for at stemmeretten etter någjeldende regler er begrenset til akkurat 20 til 40 pst. Dersom det skal gjøres endringer, må den nærmere utformingen av reglene, herunder innføringen av en terskel som sikrer «negativ kontroll», ses i sammenheng med om det anses viktig med en videreføring av «oppkjøpsvernet», se blant annet punkt 12.5.2 og 13.8. Et mulig, og etter utvalgets syn akseptabelt alternativ, er derfor å la representasjonsreglene forbli slik de er. For de bankene som måtte ønske en mer velkjent og utbredt styringsmodell, er aksjebankmodellen en mulighet, se punkt 15.4 nedenfor.

15.3.3 Om forholdet mellom prioritetsrekkefølgen og egenkapitalbeviseiernes innflytelse i bankens generalforsamling

Etter dagens regelverk er det, som nevnt flere steder i utredningen, ikke klar sammenheng mellom eierbrøk og innflytelse i egenkapitalbevisbanker, se figur 7.1. Utvalget ser derfor at en endring i prioritetsrekkefølgen kan være en egnet anledning for å se nærmere på om «taket» for egenkapitalbeviseiernes innflytelse bør gjøres proporsjonalt, eventuelt opptil et nivå som for eksempel gjør at representanter for innskytere og ansatte fortsatt har negativt flertall på generalforsamlingen.

Det kan argumenteres for at det bør gjøres endringer i styringsmodellen som en kompensasjon til dagens eiere av egenkapitalbevis for at gjeldende prioritetsfordel (omtalt som «airbag» eller «støtpute») forsvinner. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å legge vesentlig vekt på dette. For det første er ikke «støtputen» nødvendig for at egenkapitalbeviset skal fungere som instrument. For det andre mener utvalget at det vil innebære en større fordel for eierne av egenkapitalbevis at instrumentet etter en lovendring kvalifiserer som ren kjernekapital enn de eventuelle ulempene det innebærer at «støtputen» forsvinner. For det tredje mener utvalget at det å fjerne «støtputen» vil virke mindre inngripende på eierne av egenkapitalbevis enn for eksempel å begrense adgangen til utbytte for å bygge opp utjevningsfondet, se punkt 15.2.2. De endringene som foreslås i «eierandelsmodellen», vil etter utvalgets syn også innebære en mer korrekt behandling av eierandelskapitalen i forbindelse med kapitalutvidelser. Samlet sett mener utvalget derfor at eierandelsmodellen gir flere fordeler enn ulemper for dagens eiere av egenkapitalbevis, og at de endringene som foreslås i prioritetsreglene ikke nødvendiggjør noen form for kompensasjon til dagens eiere av egenkapitalbevis.

Det kan for helhetens skyld legges til at gjeldende regler gir bankene mulighet gjennom vedtektsbestemmelser å gi egenkapitalbeviseierne avgjørende innflytelse på visse beslutninger som forhøyelse av eierandelskapitalen, erverv av egne egenkapitalbevis og sammenslåing med en annen bank, jf. finansforetaksloven § 10-22 annet ledd, § 10-16 annet ledd og § 12-3 første ledd. Disse bestemmelsene åpner for at bankens vedtekter kan stille krav om at minst to tredeler av egenkapitalbeviseierne gir sin tilslutning til generalforsamlingens beslutning. Enkelte sparebanker har innført slike vedtektsbestemmelser.48 Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i adgangen til å ha slike vedtektsbestemmelser.

15.4 Nærmere om aksjebankmodellen

15.4.1 Utgangspunkter for vurdering av aksjebankmodellen

Som nevnt i punkt 15.1 mener utvalget at den alminnelige egenkapitalstrukturen i en aksjebank tilfredsstiller kravene til ren kjernekapital i henhold til CRR. En omdanning av norske sparebanker til aksjesparebanker vil dermed løse CRR-problematikken.

Aksjebankmodellen betyr at sparebanker drives innenfor en velprøvd og godt kjent selskapsform, basert på en anerkjent modell for eierstyring og selskapsledelse («corporate governance»). Aksjebankmodellen brukes i Norge i dag, og er den vanlige selskapsformen internasjonalt.

Som nevnt i punkt 15.1, mener utvalget at omdanning til aksjesparebank ikke bør være obligatorisk. Utvalget mener imidlertid at sparebanker som ønsker å omdanne seg til aksjesparebanker, bør kunne gjøre dette uten at lovgivningen stiller spesielle vilkår for å tillate slik omdanning som følge av at banken er en sparebank. Et særlig forhold ved slik omdanning av sparebanker med grunnfond er riktignok at aksjer konvertert fra grunnfondskapitalen, som i dag, må overføres til en stiftelse. Utvalgets vurderinger av hvilke regler som bør gjelde for sparebankstiftelsens eierskap i den omdannede banken, gis i punkt 15.4.4 og i kapittel 16.

Etter utvalgets oppfatning er det mulig å ivareta sparebanktradisjonen også innenfor aksjebankmodellen. Utvalget har ikke grunnlag for å si sikkert om mindre restriktiv adgang til omdanning nødvendigvis vil føre til at flere sparebanker velger å bli aksjesparebanker. Det vil være opp til bankenes generalforsamlinger å gjøre vedtak om eventuell omdanning, og i alle ikke-omdannede sparebanker vil representasjonsregelen (60/40) fortsatt gi andre representanter på generalforsamlingen enn representantene for eiere av egenkapitalbevis mulighet til å «blokkere» en slik beslutning. Dette gjelder selv om alle egenkapitalbeviseierne stemmer for omdanning. I flere land er sparebanker omdannet til aksjeselskap, jf. omtale av sparebanker i Danmark og Sverige i boks 6.2. Det synes også å være slik at flere land åpner for «fri» omdanning til aksjeselskap, uten at dette har resultert i at alle sparebanker er blitt aksjebanker. For eksempel i Sverige er 59 av 88 banker sparebanker, og av disse er det 14 som er organisert som aksjebanker, se boks 6.2.

I tillegg til at utvalget generelt mener at det ikke bør legges særlige begrensninger på adgangen til å omdanne en sparebank til aksjesparebank, vil utvalget fremheve at det ved en eventuell krisehåndtering av en bank kan være av stor betydning at banken har en mer velkjent organisasjonsform. Spørsmålet om det bør skje en tvungen omdanning av rene grunnfondsbanker og egenkapitalbevisbanker til aksjesparebanker i forbindelse med krisehåndtering omtales i punkt 15.5.

15.4.2 Betydningen av aksjebankmodellen for strukturendringer

Det følger av finansforetaksloven § 12-13 tredje ledd at lovgiver har ment at «en sparebank som hovedregel bør være organisert som vanlig sparebank eller som sparebank med eierandelskapital». Etter utvalgets oppfatning bør ikke finansforetaksloven oppstille en presumsjon for at sparebanker skal være vanlig sparebank (dvs. ren grunnfondsbank) eller egenkapitalbevisbank. Finansforetaksloven bør bygge på at alle tre modeller (dvs. aksjesparebank, egenkapitalbevisbank og ren grunnfondsbank) skal være likestilt, dog med hver sine særtrekk.

Spørsmålet er om det likevel fortsatt bør oppstilles særlige vilkår for sparebankers bruk av aksjeselskapsformen, herunder for omdanning av en ren grunnfondsbank eller egenkapitalbevisbank til aksjesparebank.

I dag er det to aksjesparebanker som benytter betegnelsen «sparebank» i Norge (Bien Sparebank ASA og SpareBank 1 Sør-Norge ASA). Etter gjeldende regler er det ikke «kurant å få tillatelse til omdanning med mindre det finnes tungtveiende grunner som taler for omdanning», jf. Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) Om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.) s. 92. Fremover bør det etter utvalgets oppfatning i større grad være opp til foretaket selv å avgjøre om omdanning skal skje. Etter utvalgets syn er det en naturlig del av oppgavene som ligger til bankers styrende organer, å ta stilling til organisasjons- og styringsform, herunder om aksjeselskapsmodellen anses for å gi et bedre grunnlag for å hente inn kapital. Dette gjelder etter utvalgets syn uavhengig av om en omdanning skjer som en «ren omdanning» eller ved at en grunnfondsbank eller egenkapitalbevisbank slås sammen med en aksjebank.

Myndighetene kan i dag stille vilkår i forbindelse med omdanningen, for eksempel om stiftelsenes eierandel. Ved omdanning av SpareBank 1 SR-Bank i 2011 ble det, som omtalt i punkt 8.9.3, stilt krav om at Sparebankstiftelsen SR-Bank til enhver tid skal ha en eierandel på 25 pst. i banken. I forbindelse med sammenslåingen av SpareBank 1 SR-Bank og SpareBank 1 Sørøst-Norge (per 1. oktober 2024 slått sammen til SpareBank 1 Sør-Norge) er det blant annet satt som vilkår for tillatelsen at tre av eierstiftelsene til enhver tid skal ha en samlet eierandel i den sammenslåtte banken som er lik eller høyere enn 33,4 pst. av aksjekapitalen og stemmene i banken, se punkt 8.9.3.

Gjeldende begrensninger i adgangen til omdanning er i dag særlig begrunnet i hensynet til sparebankstrukturen (allmenne hensyn).49 Basert på et ønske om å forhindre strukturpolitisk uønskede oppkjøp ble det, samtidig med etablering av nye regler for sammenslåing og oppkjøp i 2009, innført regler om at adgangen til omdanning til aksjesparebank eller fusjon med en aksjebank skulle være snever, jf. Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) s. 55 og omtale i denne utredningens punkt 6.3 og 6.4. Flere av høringsinstansene var i 2009 mot en slik innsnevring i adgangen til omdanning, jf. nå finansforetaksloven § 12-13, jf. § 12-2 annet ledd. I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) s. 60 fremgår det blant annet at Sparebankforeningen mente at

«[…] utgangspunktet må være at det skal være opp til den enkelte sparebank ut fra egen strategi å ta beslutninger om egen fremtid. Sparebankforeningen viser videre til at omdanningsadgangen ikke bør være begrenset til tilfeller hvor det er behov for å innhente egenkapital gjennom aksjemarkedet, og peker på at også strukturelle behov og andre forhold etter omstendighetene vil kunne være tilstrekkelig begrunnelse for en omdanning. Sparebankforeningen understreker at det skal være en reell adgang til omdanning.»

Departementet innstilte likevel på at det skulle innføres regler om at adgangen til omdanning til aksjesparebank eller fusjon med en aksjebank skulle være snever, jf. Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) s. 55. Departementet la vekt på at det var et «vesentlig hensyn å bevare den lokale tilstedeværelsen som de små sparebankinstitusjonene representerer», og departementet mente videre at en endring i sparebankstrukturen ikke burde «gå på bekostning av sparebankvesenets positive sider», jf. Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) s. 61.

Slik utvalget ser det, kan sparebankens lokale tilknytning ha betydning for bankens lokalmiljø på flere måter, se omtale i kapittel 13. Utvalget kan i utgangspunktet ikke se at gaveinstituttet, tilgangen til banktjenester og lokale kompetansearbeidsplasser påvirkes direkte av bankens organisasjonsform. Gaveutdelinger kan etter utvalgets syn håndteres vel så godt av en sparebankstiftelse som av sparebanken selv. Når det gjelder den fysiske tilstedeværelsen, er det videre utvalgets syn at også en større bank vil kunne være interessert i å opprettholde lokale kontorer så lenge bankens kunder benytter filialen på en måte som gjør det bedriftsøkonomisk lønnsomt å opprettholde den. Etter hvert som stadig flere banktjenester tilbys digitalt, er det ikke nødvendigvis like stor etterspørsel etter fysiske bankkontorer. Dette er etter utvalgets syn ikke et særtrekk for sparebanker, og heller ikke for aksjebanker, men en utvikling som berører hele banksektoren, og for så vidt også en utvikling som må håndteres av mange andre tjenestetilbydere.

En sparebankstiftelse som skal ivareta sparebanktradisjonene og innehar en eierandel som gir negativ kontroll i en aksjesparebank, kan i prinsippet alene utøve et vern mot uønskede oppkjøp.50 Enkelte representanter fra sparebanknæringen har imidlertid uttrykt bekymring for om stiftelsene vil være i stand til å ivareta dette ansvaret over tid, herunder om stiftelsene vil være «lojale» støttespillere til det som er «strukturpolitisk ønskelig» til enhver tid.51 Av den grunn synes disse representantene å mene at det er ønskelig å bevare de rene grunnfondsbankene og egenkapitalbevisbankene som hovedmodeller for sparebanker.

I tråd med utvalgets oppfatning om at bankenes styrende organer selv bør bestemme den organisasjonsform som er best for den enkelt sparebank, mener utvalget at begrensninger i adgangen til å slå sammen en sparebank og aksjebank bør fjernes.

Dersom flere sparebanker omdannes til aksjebanker, etablerer seg som egenkapitalbevisbanker eller slås sammen, vil stiftelsene få økt betydning fremover. Utvalgets vurdering av behovet for tydeligere regler og forventninger til stiftelsene, herunder stiftelsenes styre og representanter i generalforsamlingen (foreslått endret til: «stiftelsesrådet») gis i kapittel 16. I punkt 15.4.3 vurderer utvalget spørsmålet om betydningen av stiftelsens eierskap for en omdannet banks rett til å bruke navnet «sparebank». I punkt 15.4.4 vurderer utvalget om det av hensynet til ivaretakelse av «sparebanktradisjonen» bør stilles særlige krav til stiftelsens eierandel i en omdannet aksjesparebank.

15.4.3 Om bruk av navnet «sparebank»

Etter dagens regelverk kan en sparebank, som er omdannet til aksjesparebank, fortsatt kalle seg sparebank så lenge stiftelsen som ble opprettet i forbindelse med omdanningen, eier minst 10 pst. av aksjene, jf. finansforetaksloven § 2-19 annet ledd. Utvalget mener at adgangen til å benytte navnet «sparebank» ikke bør være knyttet til stiftelsens eierandel, men at en bank som er opprettet som sparebank, bør kunne benytte betegnelsen også etter at eventuelle strukturendringer er gjennomført, og også etter at stiftelsens eierskap eventuelt er kommet under 10 pst. som følge av for eksempel nedsalg, fusjoner eller utvanning ved emisjoner. Utvalgets vurdering er i tråd med uttalelsen fra flertallet i Banklovkommisjonen i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. s. 241, hvor det fremkommer følgende:

«Medlemmene Bjarkøy, Breck og Stalheim foreslår at ordet «sparebank» skal være beskyttet også i den nye loven. Sparebankbegrepet har en positiv egenverdi knyttet til visse grunnleggende fellestrekk for denne bankgruppen som har bidratt til å gi sparebankene en egen identitet. Sparebanker har en særpreget organisasjonsform ved at hele eller en betydelig del av egenkapitalen ikke har noen egentlig eier. De har alltid lagt stor vekt på nærhet til kunden og lokal forankring. De har sin hovedtilknytning til bestemte regioner av landet, med en virksomhet som har klart tyngdepunkt i personkundemarkedet og små- og mellomstore bedrifter.

Kommisjonens flertall har ikke sluttet seg til forslaget om å beskytte ordet «sparebank» på en slik måte. Flertallet har lagt avgjørende vekt på at flere av de større sparebankene i dag driver en virksomhet som har større likhetstrekk med virksomheten til ordinære forretningsbanker enn det som opprinnelig kjennetegnet virksomheten til sparebanker. Ordet «sparebank» sier derfor lite om den virksomheten som foretaket driver. Det synes etter flertallets mening derfor å være liten grunn til å beskytte sparebankbegrepet. Det vises også til at kredittinstitusjoner med hovedsete i annen stat som har rett til å drive virksomhet her i riket, kan bruke ordet «bank» eller «sparebank» e.l. i sitt navn dersom den har adgang til det i sin hjemstat. Det er ikke stilt opp særskilte krav til organisasjonsform e.l. i den forbindelse. Med bakgrunn i ovennevnte mener flertallet at det bør være opp til den enkelte bank å vurdere om de ønsker å kalle seg sparebank eller ikke. Flertallet viser for øvrig til at sparebanker som omdannes til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap etter reglene i «Omdannelse» i kapittel 8, fortsatt kan ha ordet «sparebank» i sitt firma (navn), jf. § 8-5 fjerde ledd.»

Banklovkommisjonens vurdering ble gjentatt i NOU 2009: 2, da uten dissens. I vurderingen på s. 117 skriver Banklovkommisjonen:

«Det annet spørsmål er om en omdannet sparebank skal være nødt til å skifte sitt innarbeidede foretaksnavn av den grunn at det ikke lenger er en eller flere (sparebank)stiftelser som til sammen eier minst 10 prosent av aksjene i banken. Selv om eierforholdene ikke lenger er i samsvar med dette, vil det for banken dreie seg om et kostnadskrevende skifte av foretaksnavn som er vel innarbeidet over tid. At stiftelsens eierandel synker under 10 prosent, vil normalt ikke være av betydning for innretningen av bankens virksomhet og for hvordan banken velger å profilere seg i bankmarkedet. Banklovkommisjonen mener derfor at den omdannede banken fortsatt må kunne bruke sitt innarbeidede foretaksnavn uavhengig av finansstiftelsens eierandel i banken. Banklovkommisjonen foreslår etter dette at sparebankloven § 1 tredje ledd tredje punktum oppheves.»

Utvalget er kommet til at betegnelsen «sparebank» ikke lenger bør være betinget av en bestemt eierandel beholdt av en sparebankstiftelse eller avhenge av om stiftelsen er regulert som en finansstiftelse, ettersom dette betyr at handlinger stiftelsen gjør kan påvirke bankens navn. Utvalget mener altså at banker som opprinnelig var sparebanker, kan beholde sparebanknavnet uavhengig av størrelsen på eventuelt eierskap av en sparebankstiftelse. I punkt 16.10 fremgår utvalgets syn på blant annet om det bør stilles krav om at stiftelsen eier en viss andel aksjer eller egenkapitalbevis i en sparebank for å være underlagt særreguleringen som gjelder for finansstiftelser og sparebankstiftelser.

15.4.4 Om stiftelsens eierandel i en omdannet bank (aksjesparebank)

Som nevnt i punkt 15.4.2 følger det av finansforetaksloven § 12-13 at «en sparebank som hovedregel bør være organisert som vanlig sparebank eller som sparebank med eierandelskapital». Bakgrunnen for denne regelen er, som omtalt i blant annet punkt 13.8, å hindre uønskede strukturendringer. Som nevnt i punkt 15.1.2 foreslår utvalget at de tre modellene for organisering av sparebanker (aksjesparebanker, rene grunnfondsbevisbanker og egenkapitalbevisbanker organisert etter den såkalte «eierandelsmodellen», se punkt 15.2.4) skal likestilles. I lys av den historiske debatten rundt blant annet «oppkjøpsvern», har utvalget derfor vurdert om det bør stilles krav om at sparebankstiftelser må ha en eierandel av en viss størrelse i en omdannet sparebank for å bevare sparebanktradisjonene eller av andre grunner.

I Ot.prp. nr. 59 (2001–2002), der det ble lagt frem lovforslag om adgang til omdanning av sparebanker til aksjeselskap, la departementet vekt på at stiftelsene må eie en viss andel av aksjekapitalen i en omdannet bank. Departementet skriver:52

«Etter dette har stiftelsen en sentral rolle i reglene som tar sikte på å videreføre enkelte av de elementer om eierinnflytelse og eierskifte som finnes i sparebankloven. Stiftelsen vil bare inneha en slik rolle dersom stiftelsen eier en viss del av aksjekapitalen i den omdannede sparebanken. Det vises i den anledning til at en eierandel på mer enn en tredel bl.a. vil kunne blokkere fusjoner og vedtektsendringer. På sikt vil imidlertid stiftelsens eierandel kunne reduseres selv om den ikke selger aksjer, bl.a. som følge av kapitalutvidelser mv. Etter departementets syn bør derfor stiftelsen i størst mulig grad settes i stand til å delta i slike kapitalutvidelser mv.»

Det ble imidlertid den gang ikke fastsatt noe bestemt krav til stiftelsens eierandel. Gjeldende rett oppstiller heller ikke konkrete krav til stiftelsens eierandel i en omdannet bank. Ved tillatelse til omdanning av en sparebank, kan imidlertid departementet stille vilkår ved tillatelsen, jf. finansforetaksloven § 12-13 tredje ledd, jf. § 3-2 første ledd. Ifølge lovforarbeidene til lovendringene i 2009 er det konsesjonsmyndighetene som skal vurdere om det skal stilles vilkår ved tillatelse ved omdanning. Slike vilkår kan være at stiftelsen skal ha en bestemt eierandel i den omdannede banken. I NOU 2011: 8 på s. 839 står det at

«Tredje ledd klargjør i lovgivningen at også strukturpolitiske overveielser kan tas i betraktning ved vurderingen av om tillatelse til omdanning av sparebank skal gis eller ikke. I første punktum er det uttrykkelig presisert at det skal legges vekt på at sparebanker som hovedregel bør være organisert som vanlig sparebank (grunnfondskapitalbank) eller sparebank med eierandelskapital. Bestemmelsen presiserer at det i utgangspunktet ikke skal være kurant å få en tillatelse til omdanning, med mindre det finnes tungtveiende grunner for dette. Tredje ledd annet punktum gir konsesjonsmyndigheten en anvisning om å legge vekt på risikoen for at institusjonens nye struktur på kort eller noe lengre sikt medfører at den lokale tilstedeværelsen ikke vil bli videreført. Det vises for øvrig til Ot.prp.nr.75 (2008–2009) side 61 til 62.»

I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) s. 61–62 fremkommer det blant annet at

«Departementet understreker at det i vurderingen av spørsmålet om omdanning skal tillates, må foretas en konkret helhetsvurdering av alle relevante forhold. Det skal bl.a sees hen til bankens lokale forankring og hvordan virksomheten planlegges videreført. Det er et sentralt hensyn å unngå at virksomheten føres ut av lokalområdet på kort eller lengre sikt, eller at virksomheten blir kjøpt opp og lokalkontoret deretter lagt ned. Erfaringsmessig vil det være større risiko for denne typen virksomhetsmessige omstruktureringer dersom oppkjøper er en større sentralt lokalisert institusjon. Det vises i den forbindelse også til drøftelsen i kapittel 7 (om sammenslåing og deling), hvor Kredittilsynet peker på at flere av de henvendelsene som så langt er mottatt på dette området, har et formål om å «restrukturere» den eierløse kapitalen for kommersielle formål. Departementet legger vekt på at det fortsatt skal være mulig å føre en konsesjonspraksis hvor transaksjoner som har et slikt formål avvises.

[…]

Formålet med sparebankstiftelsen er at den skal videreføre sparebanktradisjonene og ha et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap, jf. forslag til ny § 2d-7 første ledd. Departementet antar at det kan oppstå tilfeller hvor dette formålet vil kunne være vanskelig å realisere med mindre det kreves at en sparebankstiftelse, eller flere stiftelser i samarbeid, har eierandel som vil gi negativt flertall. Departementet viser i den forbindelse til at Banklovkommisjonen har lagt til grunn at det vil kunne være aktuelt å sette vilkår i tillatelsen til omdanning som reflekterer dette. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering på dette punktet og legger til grunn at dette vil bli fulgt opp av konsesjonsmyndigheten i vurderingen av om det skal gis tillatelse til omdanning.»

Et naturlig utgangspunkt for utvalgets vurdering av om det bør stilles krav om at én eller flere sparebankstiftelser samlet må ha en eierandel av en viss størrelse i den omdannede banken, er at sparebankstiftelsen(e) har en eierandel på minst 1/3 av aksjene i banken. Et slikt krav vil sikre sparebankstiftelsen(e) «negativ kontroll» i bankens generalforsamling. Det vises i denne sammenheng til vilkår som ble satt i forbindelse med sammenslåingen av SpareBank 1 SR-Bank og SpareBank 1 Sørøst-Norge til SpareBank 1 Sør-Norge. Tre stiftelser har, basert på vilkårene som ble satt i tillatelsen for sammenslåing, fastsatt vedtektsbestemmelser som innebærer at de til sammen skal eie minst 1/3 av aksjene i den sammenslåtte banken, se punkt 8.9.3. Som vist i sitatene fra forarbeidene gjelder det imidlertid ikke noe lovfastsatt krav om at én eller flere sparebankstiftelser samlet må ha negativ kontroll (1/3) i en omdannet sparebank. Derimot har det etter finansforetaksloven betydning i flere henseende om stiftelsens eierskap er over eller under 10 pst. av bankes kapital.

I punkt 15.4.3 har utvalget omtalt betydningen av stiftelsens eierskap for at en omdannet bank fortsatt skal kunne kalle seg sparebank. I tillegg følger det av finansforetaksloven § 12-19 tredje ledd at det kan vedtas at tilsynet med stiftelsen flyttes fra Finanstilsynet til Stiftelsestilsynet dersom «finansstiftelses eierandel er mindre enn en tidel av summen av grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen eller av aksjene i finansforetaket eller morselskapet i det finanskonsernet foretaket inngår». Dette omtales nærmere i punkt 16.10.

En eierandel på minst 10 pst. gir stiftelsen mulighet til å utøve viktige minoritetsbeføyelser i aksjesparebanken. En slik eierandel vil imidlertid ikke gi tilstrekkelig stemmerettigheter til for eksempel å blokkere for vedtektsendringer på bankens generalforsamling.

Strukturendringer i sparebanknæringen har resultert i at flere stiftelser som følge av sammenslåinger har fått redusert sine eierandeler i banken som i sin tid opprettet stiftelsen. Forutsatt at et krav til stiftelsens minste eierandel videreføres i den sammenslåtte banken, kan krav om ivaretakelse av en bestemt eierandel, medføre at sparebankstiftelsen må motsette seg at banken tar del i eventuelle strukturendringer som ellers fremstår som fornuftige, men som gjør at stiftelsens eierandel faller under grensen på for eksempel 1/3 eller 10 pst.53 Et krav om en minste eierandel kan også i andre sammenhenger være uheldig for stiftelsens økonomi. Dersom stiftelsen(e) for eksempel skal «tvinges» til å delta i emisjoner for å opprettholde en eierandel på minst 10 pst., kan det både begrense stiftelsens mulighet til å dele ut gaver i tråd med sitt lovbestemte formål, og dessuten mer generelt være en trussel mot stiftelsens økonomi og en forsvarlig forvaltning av stiftelsens midler.

Utvalget mener det er vanskelig å fastsette en konkret grense for hvor stor eierandel en stiftelse må eie i banken, både over tid og/eller for en periode. Et lovkrav om en eierandel på minst 1/3 av aksjene vil, i tillegg til de utfordringene som allerede er nevnt, medføre at banker som etablerer sparebankstiftelser ved konvertering av grunnfond til egenkapitalbevis, allerede på dette tidspunktet vil måtte hensynta virkningene et slikt krav vil få ved en eventuell senere omdanning til aksjesparebank. Etter utvalgets syn vil også et krav om en eierandel på minst 10 pst. kunne få utilsiktede konsekvenser.

Utvalget mener derfor at det ikke bør gjelde et lovfestet krav til stiftelsers minste eierandel i en omdannet sparebank, og at dette, dersom oppretter ønsker en slik regulering, best reguleres i vedtektene for den enkelte sparebankstiftelse eller sparebank. Dette var også vurderingen som ble gjort i Ot.prp. nr. 59 (2001–2002) s. 12:

«En omdannet sparebank, dens morselskap og eierstiftelsen kan uavhengig av slike lovregler fastsette vedtekter som regulerer eierkontroll og eierskifte i banken. Slike vedtektsbestemmelser vil på mange måter kunne tilpasses situasjonen i den aktuelle banken på en bedre måte enn tilfellet vil være for generelle lovregler.»

Utvalget peker i denne forbindelse også på at en sparebankstiftelse kan videreføre sine formål med en mindre eierandel. I tråd med Rammevilkårutvalgets vurdering blir det sentrale da «ikke stiftelsens eierandel som sådan, men stiftelsens formål. Stiftelsens formål bør være å sikre at midlene fra den omdannede sparebanken forvaltes i samsvar med sparebanktradisjonen og i interesse av den kommune eller region hvor kapitalen er opptjent over generasjoner».54

Som omtalt i punkt 15.4.1, mener utvalget at sparebanker som ønsker å omdanne seg til aksjesparebanker, bør kunne gjøre dette uten at lovgivningen stiller spesielle vilkår for å tillate slik omdanning som følge av at banken er en sparebank. Utvalget mener derfor at finansforetaksloven § 12-13 tredje ledd bør oppheves. Det følger av denne bestemmelsen:

«Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til omdanning av en sparebank, skal det blant annet legges vekt på at en sparebank som hovedregel bør være organisert som vanlig sparebank eller som sparebank med eierandelskapital. Det skal også legges vekt på virksomheten sparebanken har drevet i vedkommende kommune og i tilfelle om eller hvordan virksomheten vil bli videreført.»

Slik utvalget ser det, bør bankenes styrende organer selv kunne bestemme den organisasjonsform som er best for den enkelte sparebank. Omdanning av en grunnfondsbank eller egenkapitalbevisbank til aksjesparebank krever vedtak av minst to tredeler av stemmene på generalforsamlingen. Representasjonsregelen for generalforsamlingen i slike sparebanker (60/40) gir andre representanter på generalforsamlingen enn representantene for eiere av egenkapitalbevis mulighet til å «blokkere» en slik beslutning. Etter utvalgets syn fremstår det som unødvendig og lite hensiktsmessig at konsesjonsmyndighetene (departementet eller Finanstilsynet) skal kunne overprøve generalforsamlingens beslutning basert på mer «strukturpolitiske» hensyn.

15.5 Tvungen omdanning til aksjesparebank i forbindelse med krisehåndtering

Utvalget har vurdert om det bør gis særlige regler om omdanning av grunnfondsbanker eller egenkapitalbevisbanker til aksjesparebanker i forbindelse med krisehåndtering etter finansforetaksloven kapittel 20, se punkt 10.14.

I forbindelse med krisehåndtering er det viktig at handlingsrommet for aktørene i gjennomføringen er avklart før en eventuell krisesituasjon skal håndteres. Tiden som er tilgjengelig for krisehåndtering, vil være begrenset. Aktiviteter og tiltak som gjennomføres i forbindelse med en krisehåndtering bør derfor planlegges, legges til rette for og gjennomføres på en forutsigbar måte. Med bakgrunn i dette har utvalget sett på i hvilke situasjoner det eventuelt vil kunne være hensiktsmessig å gjennomføre en omdanning av grunnfonds- eller egenkapitalbevisbank til aksjesparebank som del av en krisehåndtering.

Krisehåndteringsdirektivet (BRRD) artikkel 43 nr. 4 pålegger medlemsstatene å sikre at krisehåndteringsmyndighetene kan anvende intern oppkapitalisering («bail-in») på alle institusjoner eller foretak nevnt i BRRD artikkel 1 nr. 1 bokstav b, c eller d, samtidig som det tas hensyn til den berørte institusjonens eller foretakets juridiske form. Det fremgår også av BRRD artikkel 17 nr. 5 bokstav g at krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at den juridiske formen på foretaket skal endres.

I norsk rett følger en omdanningsadgang forutsetningsvis av finansforetaksloven § 20-20 annet ledd, der det heter at reglene om fusjon og fisjon i aksjelovgivningen ikke gjelder ved krisetiltak «som medfører sammenslåing, deling eller omdanning av foretaket eller virksomhet i foretaket». På grunn av den vesentlige betydningen en endring av foretaksform vil ha, særlig for en tradisjonell sparebank med et grunnfond, mener utvalget at det bør innføres en klar hjemmel for slik omdanning.

I en krisehåndtering etter finansforetaksloven § 20-15 med utgangspunkt i manglende soliditet vil hele eller store deler av ren kjernekapital (eierandelskapital og grunnfondskapital) normalt være tapt. Ved intern oppkapitalisering etter finansforetaksloven § 20-24 vil både eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen bli fullstendig, eller tilnærmet fullstendig, nedskrevet. Den kriserammede banken vil således etter krisehåndtering i praksis være en bank med kun én kapitalklasse. Dette taler isolert sett for at banken da har en selskapsform i tråd med dette. Siden egenkapitalen med to kapitalklasser for alle praktiske formål vil være tapt, fremstår det fornuftig at banken organiseres som et allmennaksjeselskap, alternativt som en ren egenkapitalbevisbank, se punkt 15.2.5.

Omdanning til allmennaksjeselskap medfører at banken ikke lenger vil ha representasjonsregler for generalforsamlingen som sparebank med egenkapitalbevis eller med kun grunnfondskapital. Sparebankens interessenter vil således miste sin særlige representasjon og innflytelse.

I forbindelse med intern oppkapitalisering vil gjeld som kan konverteres til egenkapital, bli konvertert til ren kjernekapital. Det synes lite hensiktsmessig med tanke på å gjenopprette markedstilliten til den krisehåndterte banken om gjeldsinvestorer, som etter en krisehåndtering har blitt egenkapitalinvestorer, skal tvinges til å bli eiere av et foretak med en ikke-standard selskapsform. I verste fall kan det medføre at disse investorene nærmest umiddelbart selger seg ut av foretaket. Dette taler også for omdanning av sparebanker til allmennaksjeselskap i forbindelse med en intern oppkapitalisering.

I tillegg til intern oppkapitalisering finnes det ytterligere tre krisehåndteringstiltak som kan vurderes, jf. finansforetaksloven § 20-19. Etter denne bestemmelsen kan blant annet hele eller deler av virksomheten til den kriserammede banken overdras til et annet foretak eller et broforetak. Overdragelse av virksomheten er ifølge Single Resolution Board det beste tiltaket i forbindelse med krisehåndtering med bakgrunn i likviditetsutfordringer.55 Også ved overdragelser etter finansforetaksloven § 20-19 ser utvalget at det kan oppstå særlige utfordringer ved krisehåndteringen av en egenkapitalbevisbank eller grunnfondsbank for det tilfellet at en slik overdragelse gjør at foretaket som sådan overdras, og de særlige representasjonsreglene på generalforsamlingen dermed følger med. I tillegg er det en utfordring at «eierskapet» til den delen av den kriserammede banken som eventuelt fortsatt er tilordnet grunnfondskapitalen ikke kan overdras.

På bakgrunn av det ovennevnte bør det legges til rette for en omdanning av en egenkapitalbevisbank eller ren grunnfondsbank til aksjesparebank som del av en krisehåndtering. Utvalget antar at dette i så fall også vil vurderes tatt inn i krisehåndteringsplanene og arbeidet med krisehåndterbarhet i bankene. Utvalget foreslår for dette formål en presisering i finansforetaksloven § 20-20.

15.6 Utvalgets vurdering av risikoen ved å beholde dagens regelverk

Utvalget har i kapittel 14 vurdert de norske reglene om egenkapitalstrukturen i egenkapitalbevisbanker opp mot kravene i CRR. På bakgrunn av denne vurderingen mener utvalget det bør foretas endringer i regelverket for sparebankenes kapitalstruktur. Utvalgets anbefalte løsning er at reguleringen av kapitalstrukturen endres i tråd med den foreslåtte «eierandelsmodellen», samt at dagens begrensninger i adgangen til omdanning til aksjesparebank fjernes.

På bakgrunn av EBAs uttalelse i brev til Finanstilsynet av 9. juni 2022 (om kapitalstrukturen i norske egenkapitalbevisbanker sett i lys av CRR), har utvalget funnet det nødvendig å omtale de mulige konsekvensene av ikke å følge utvalgets tilrådning om å endre regelverket.

Skulle norske myndigheter ønske å videreføre dagens regler om kapitalstrukturen i norske egenkapitalbevisbanker uten tilpasninger i tråd med utvalgets vurderinger, må myndighetene på egnet måte gå i dialog med EBA om EBAs vurderinger, se punkt 11.5.5.

Man må i så tilfelle ta i betraktning at en slik prosess kan bli langvarig, kanskje går den over flere år. I siste instans kan problemstillingen bli gjenstand for en sak for EFTA-domstolen, og norske myndigheter blir avhengig av å få medhold i EFTA-domstolen i spørsmålet om hvordan det norske regelverket skal tolkes opp mot CRR. En slik prosess vil innebære at sparebanker med egenkapitalbevis i lengre tid må operere under usikkerhet om bankenes egenkapital tilfredsstiller kravene til ren kjernekapital.

Basert på de vurderingene utvalget har gjort av kravene som CRR stiller til ren kjernekapital, kan utvalget ikke anbefale at norske myndigheter forholder seg som om dagens regelverk for egenkapitalbevisbanker er i tråd med CRR.

16 Regelverket for sparebankstiftelser

16.1 Innledning

Utvalget ønsker at sparebankstiftelsene også i fremtiden skal spille en viktig rolle som eier av sparebankene og gjennom sine gaveutdelinger. Utvalget mener at dette bør skje innenfor rammene av den någjeldende bestemmelsen i finansforetaksloven § 12-25, som understreker at sparebankstiftelser skal «videreføre sparebanktradisjonene og ha som formål et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken, eller i det holdingforetaket som er morselskap i det finanskonsernet banken inngår i». Utvalget mener dette kravet er viktig for å videreføre sparebanktradisjonene. Utvalgets vurderinger må ses i lys av finansforetaksloven § 12-25.

Utvalget er videre opptatt av at ny regulering ikke bør medføre økte kostnader som i vesentlig grad påvirker stiftelsenes rolle som eier og utdeler av gaver.

De overordnede hensynene bak utvalgets vurderinger som er nevnt her, blir utdypet i det følgende. Utvalget vurderer først enkelte lovtekniske spørsmål i punkt 16.2. Deretter følger utvalgets vurderinger knyttet til sparebankstiftelsers eierskap i banken som har opprettet stiftelsen i punkt 16.3. Utvalget vurderer spørsmål rundt sparebankstiftelsenes øvrige forhold til banken som har opprettet stiftelsen i punkt 16.4 og om det bør gjelde beskrankninger for stiftelsenes utdelinger i punkt 16.5. Utvalget foretar vurderinger av styringsstrukturen i sparebankstiftelser i punkt 16.6, mens vurderinger av om det bør gjelde utdypende krav for formålsrealiseringen følger i punkt 16.7 og for kapitalforvaltningen i punkt 16.8. Spørsmål om hvorvidt vedtektsendringer om lokal tilknytning krever særlig godkjennelse fra tilsynsmyndigheten vurderes i punkt 16.9. Til slutt følger utvalgets vurderinger av hvilken tilsynsmyndighet som burde føre tilsyn med sparebankstiftelser i punkt 16.10.

Utvalgets forslag til lovendringer med merknader er inntatt i kapittel 20 og 21.

16.2 Forholdet mellom finansforetaksloven og stiftelsesloven

Sparebankstiftelser og andre finansstiftelser er i dag dels regulert av finansforetaksloven kapittel 12 IV og V og dels av stiftelsesloven, se punkt 12.2.

Utvalget har vurdert om særreglene om finansstiftelser og sparebankstiftelser i stedet burde vært lovfestet i stiftelsesloven. Etter utvalgets oppfatning bør særreglene for sparebankstiftelser beholdes i finansforetaksloven, mens generelle regler som gjelder for både sparebankstiftelser og andre stiftelser bør finnes i stiftelsesloven. Dette har blant annet sammenheng med at sparebankstiftelsene er en særegen organisasjonsform som på flere punkter bryter med grunnleggende regler i stiftelsesloven. Sparebankstiftelsenes eierskap, organisasjon, kapitalforvaltning og utdelinger må både ses i lys av at de springer ut av en sparebank og at de har en eierrolle i banken. I tillegg har sparebankstiftelsene forankring i det geografiske området som banken opprinnelig hadde tilknytning til.

Stiftelseslovutvalget har i NOU 2016: 21 punkt 8.3 reist spørsmålet om de organisatoriske reglene i finansforetaksloven § 12-21 og § 12-22 burde erstattes med stiftelseslovens regler. Skulle finansforetaksloven § 12-21 og § 12-22 erstattes med stiftelseslovens regler, ville det imidlertid ikke være et lovteknisk spørsmål, men derimot innebære vesentlige materielle endringer. For eksempel har ikke reglene om generalforsamlingen i finansforetaksloven § 12-21 noen parallell i stiftelsesloven. Det samme gjelder finansforetaksloven § 12-21 fjerde ledd, som fastsetter begrensninger i sammenfall av ansatte og tillitsvalgte i banken og i stiftelsen. Finansforetaksloven § 12-22 inneholder særregler om finansstiftelsers virksomhet. Bestemmelsen har ingen parallell i stiftelsesloven. Sparebankutvalget går derfor ikke inn for en slik lovendring som er foreslått i NOU 2016: 21 punkt 8.3.

Etter utvalgets oppfatning bør utgangspunktet fortsatt være som det følger av finansforetaksloven § 12-19 annet ledd første punktum:

«Når annet ikke følger av bestemmelse gitt i eller i medhold av denne loven, gjelder bestemmelsene om næringsdrivende stiftelser i stiftelsesloven for finansstiftelser.»

På de punkter hvor finansforetaksloven skal ha andre regler enn stiftelseslovens ordinære regler, må dette kunne begrunnes i at det er særskilt behov for egne regler for sparebankstiftelser.

Et annet spørsmål gjelder plasseringen av reglene om sparebankstiftelser i finansforetaksloven. I dag omhandler finansforetaksloven kapittel 12 «Foretaksendringer, avvikling og omdanning». Som det fremgår av punkt 12.3, kan sparebankstiftelser også oppstå på andre måter enn gjennom foretaksendringer, omdanning og avvikling. Etter utvalgets vurdering bør derfor reglene om finans- og sparebankstiftelser samles i et eget kapittel i finansforetaksloven, se forslag til nytt kapittel 12A i finansforetaksloven.

16.3 Sparebankstiftelsenes eierskap

16.3.1 Ivaretagelse av eierskapet og sparebanktradisjonene

Etter utvalgets oppfatning bør sparebankstiftelsene også i fremtiden gjennom sin eierrolle bidra til videreføring av sparebanktradisjonene. Dette må skje innenfor rammene av lovgivningens krav og den enkelte sparebankstiftelses formål og vedtekter.

Allerede i kraft av sin organisasjonsmodell bidrar sparebankstiftelsene til at stiftelsens eierskap i banken er lokalt forankret. Medlemmene av generalforsamlingen i en sparebankstiftelse skal som nevnt i punkt 12.4, samlet avspeile kundestrukturen i finansforetaket som har opprettet stiftelsen, andre interessegrupper og samfunnsmessige interesser knyttet til stiftelsens virksomhet, jf. finansforetaksloven § 12-21 første ledd. Minst halvparten av medlemmene og varamedlemmene i stiftelsens generalforsamling skal velges av og blant innskyterne i banken. Selv om utvalget i punkt 16.6.1 foreslår å endre dette kravet, er loven ikke til hinder for at lokal tilknytning vektlegges ved valg av medlemmer til generalforsamlingen. Som nevnt i boks 12.2, har mange stiftelser i sine vedtekter bestemmelser om at medlemmene av generalforsamlingen må ha bostedsadresse der midlene er opparbeidet, typisk én eller flere kommuner, eventuelt ett eller flere fylker. Videre bidrar sparebankstiftelsene gjennom gavetildelingene til at gavemidlene får betydning for området der kapitalen som ble tilført stiftelsen da den ble opprettet, stammer fra.

Ved den nærmere vurderingen av sparebankstiftelsenes eierrolle er det etter utvalgets syn av betydning om stiftelsen er eier i en omdannet bank (aksjesparebank) eller i en sparebank som har utstedt egenkapitalbevis (egenkapitalbevisbank). Utvalget viser her også til punkt 13.8 og punkt 15.4.2 om forskjellene mellom aksjesparebanker og egenkapitalbevisbanker når det kommer til behovet for såkalt «oppkjøpsvern».

Som nevnt i punkt 15.4.4, mener utvalget at bankenes styrende organer selv bør kunne bestemme den organisasjonsform som er best for den enkelte sparebank. Omdanning av en grunnfondsbank eller egenkapitalbevisbank til aksjesparebank krever vedtak av minst to tredeler av stemmene på generalforsamlingen. Representasjonsregelen for generalforsamlingen i slike sparebanker (60/40) gir andre representanter på generalforsamlingen enn representantene for eiere av egenkapitalbevis mulighet til å «blokkere» en beslutning om omdanning. Som omtalt i punkt 15.4.4 har utvalget ikke foreslått at det stilles konkrete krav til hvor stor eierandel en eller flere sparebankstiftelser må ha i en omdannet aksjesparebank.

Også i sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis har sparebankstiftelsen en rolle i å ivareta sparebanktradisjonene. Sparebankstiftelsen spiller en viktig rolle som forvalter av midlene som er overført fra grunnfondet til stiftelsen. Dette gjelder også om utvalgets forslag i punkt 15.2.4 til endringer av egenkapitalstrukturen i sparebanker med egenkapitalbevis (eierandelsmodellen) blir vedtatt.

Som for aksjesparebanker kan det reises spørsmål om det bør stilles krav om at sparebankstiftelser må eie en minste andel av utstedte egenkapitalbevis. Utvalget peker i denne forbindelse på at i en egenkapitalbevisbank er innflytelsen til innskytere, ansatte og representanter for lokalsamfunnet sikret ved at eierandelskapitalen aldri kan stemme for mer enn 40 pst., jf omtale over. Etter utvalgets syn er sparebankens interesser i å ivareta sparebanktradisjonene godt ivaretatt gjennom organisasjonsreglene som gjelder for sparebanker med egenkapitalbevis.

Utvalget mener derfor at det ikke er nødvendig med et lovfestet krav om at stiftelser skal ha en minste eierandel i banker med grunnfond.

16.3.2 Stiftelsens salg av aksjer eller egenkapitalbevis

For å ivareta rollen som langsiktig og stabil eier i en sparebank, må stiftelsen også ha kapital til å delta i fremtidige kapitalutvidelser. Samtidig er stiftelsens kapital i utgangspunktet lite diversifisert, noe som kan gi høyere risiko, lavere avkastning og påvirke evnen til å dele ut gaver over tid. Dersom stiftelsen sitter med en stor andel av egenkapitalbevisene eller aksjene, kan dette også påvirke likviditeten i instrumentet, noe som gjør instrumentet mindre attraktivt og kan gjøre det vanskeligere for banken å hente inn kapital ved behov. Disse forholdene taler etter utvalgets vurdering for at stiftelsen bør kunne ha anledning til å selge en andel av egenkapitalbevisene eller aksjene den har mottatt.

Det følger i dag av finansforetaksloven § 12-26 annet ledd at salg av egenkapitalbevis eller aksjer som ble tilført sparebankstiftelsen da den ble opprettet, samt salg av egenkapitalbevis eller aksjer ervervet ved sammenslåing av finansforetak, krever vedtak av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring. Vedtektene kan fastsette strengere flertallskrav. Utvalget mener denne bestemmelsen bør videreføres uten endringer.

Det kan være ulike oppfatninger av hva som ligger i et «stabilt og langsiktig eierskap». Spørsmålet er derfor om det bør gis nærmere regler i loven om sparebankstiftelsers adgang til å selge aksjer eller egenkapitalbevis den har mottatt. Tabell 12.2 viser at flere sparebankstiftelser har foretatt nedsalg av egenkapitalbevis. Det finnes eksempler der sparebankstiftelser kort tid etter opprettelsen har foretatt betydelige nedsalg slik at stiftelsen etter nedsalget sitter igjen med en meget lav eierandel i banken. Slike nedsalg har blant annet vært begrunnet med at stiftelsen ønsker å ha likvide midler tilgjengelig («krigskasse») som kan benyttes dersom banken har behov for kapital i forbindelse med en senere emisjon og av hensynet til å skape likviditet i egenkapitalbeviset. Det har også vært begrunnet med at banken fortsatt har et betydelig grunnfond som ivaretar sparebanktradisjonen.

Formålet å være en langsiktig og stabil eier innebærer etter utvalgets vurderinger begrensninger på hvor omfattende et nedsalg kan være. Utvalget har vurdert om det i loven eller som vilkår ved tillatelsen til opprettelse av stiftelsen bør angis en nedre grense ved nedsalg (hvor mye eierandelen kan endres) eller for hvor liten andel av stiftelsens kapital som eierposten kan utgjøre. På bakgrunn av variasjonen i eierskap ved opprettelse og ulike grunnlag for opprettelsen (ren konvertering eller sammenslåing), vurderer utvalget at det er vanskelig å angi en bestemt grense som skal gjelde i alle situasjoner. Et krav om at den bokførte verdien av eierposten skal utgjøre en minimum andel av stiftelsens forvaltningskapital vurderes heller ikke hensiktsmessig som følge av at markedsverdisvingninger og langsiktig verdiutvikling på bankens egenkapitalinstrumenter og øvrige midler vil variere.

Utvalget har således kommet til at det ikke bør foreslås en lovfastsatt grense for hvor mye stiftelsen kan selge seg ned. Utvalget viser i den forbindelse til at salg krever flertall som for vedtektsendring av generalforsamlingen i stiftelsen. Generalforsamlingen må avgjøre hvor mye som kan selges innenfor formålet om at stiftelsen skal være en langsiktig og stabil eier. Banken kan dessuten gi nærmere føringer for adgangen til nedsalg i vedtektene ved opprettelsen av stiftelsen.

Utvalget vil samtidig bemerke at det ved et betydelig nedsalg kan oppstå spørsmål om dette har betydning for sparebankstiftelsens skattemessige stilling. Utvalget viser til den grunnleggende uttalelsen om skatteplikt, som er gjengitt i punkt 12.9, der det står at:

«Hvis sparebankstiftelsens aktivitet i hovedsak er å forvalte de midlene den ble tilført ved opprettelsen, herunder utøvelse av et stabilt eierskap i den institusjonen den utspringer av, og driver allmennyttig aktivitet ved utdeling av overskuddet til allmennyttige formål, antar Skattedirektoratet at stiftelsen vil falle inn under skatteloven § 2-32.

Hvis sparebankstiftelsens hovedformål etter en samlet vurdering kommer inn under skatteloven § 2-32, vil likevel aktiv forvaltning av egenkapitalen kunne være en skattepliktig økonomisk aktivitet som faller inn under skatteloven § 2-32 annet ledd.»

16.3.3 Adgangen til å utstede egenkapitalbevis

Som nevnt i punkt 12.5.4, har sparebankstiftelser adgang til å utstede egenkapitalbevis.

Utvalget kan ikke se at sparebankstiftelsenes adgang til å utstede egenkapitalbevis er forenlig med stiftelsesformen og formålet med sparebankstiftelser. Ordningen har heller ikke spilt noen rolle i praksis. Utstedelse av egenkapitalbevis kan skape utfordringer blant annet knyttet til sparebankstiftelsens selvstendighet og skape interessemotsetninger mellom stiftelsens interesser og interessene til eierne av de utstedte egenkapitalbevisene. Trolig vil det dessuten være mer attraktivt for investorer å erverve egenkapitalbevis i banken enn i en sparebankstiftelse. Utvalget foreslår derfor at sparebankstiftelsenes adgang til å utstede egenkapitalbevis oppheves.

16.3.4 Adgangen til å ta opp lån

Kapitalen som en sparebankstiftelse forvalter utover eierskapet i sparebanken, skal forvaltes slik at den bidrar til å bygge opp under stiftelsens formål, herunder formålet om et langsiktig og stabilt eierskap i den underliggende banken. Det innebærer at sparebankstiftelser bør ha en andel likvide midler til å kunne delta i ønskede egenkapitalemisjoner i sparebanken. Etter gjeldende regler kan sparebankstiftelser også ta opp lån inntil 10 pst. av stiftelsens egenkapital for å understøtte behovet for likvide midler for å delta i slike egenkapitalemisjoner.

I Ot.prp. nr. 59 (2001–2002), der det ble foreslått regler om adgang til omdanning til aksjeselskap, la departementet vekt på at en adgang til å ta opp lån var viktig for å sette stiftelsene i stand til å opprettholde sin eierinnflytelse i blant annet tilfeller der den omdannede banken foretar kapitalutvidelser:56

«På sikt vil imidlertid stiftelsens eierandel kunne reduseres selv om den ikke selger aksjer, bl.a. som følge av kapitalutvidelser mv. Etter departementets syn bør derfor stiftelsen i størst mulig grad settes i stand til å delta i slike kapitalutvidelser mv. Det foreslås i tråd med Sparebankforeningens forslag enkelte lovregler som skal kunne legge til rette for dette. For det først vil stiftelsen selv kunne utstede grunnfondsbevis og i visse tilfeller ta opp lån.»

Det ble videre lagt vekt på at adgangen til å ta opp lån burde være begrenset:

«Stiftelsens adgang til å ta opp lån bør etter departementets vurdering være begrenset. Midlene som stiftelsen skaffer seg på kapitalmarkedet, skal nyttes til egenkapitalplassering (aksjer i den omdannede sparebanken), og det er derfor svært viktig at det er egenkapital (gjennom utstedelse av grunnfondsbevis) som hentes inn. Dermed vil en sikre at stiftelsen ikke kommer i en solvensmessig utsatt stilling. I forlengelsen av dette foreslås det derfor at innlån begrenses oppad til 10 prosent av stiftelsens samlede kapital på tidspunktet for låneopptaket, eksklusiv kapital innhentet ved innlån.»

Utvalget har vurdert om det bør åpnes for at sparebankstiftelser kan oppta lån utover 10 pst. av sin egenkapital. En slik økning ville gi stiftelsen økt fleksibilitet til å delta i større kapitalutvidelser. Dette vil kunne gjøre det enklere for stiftelsen å ivareta sitt formål om et langsiktig og stabilt eierskap i banken. Særlig i perioder med urolige finansmarkeder kan øvrige eiere ha større vanskeligheter med å fremskaffe ny egenkapital til banken, og sparebankstiftelsens rolle som langsiktig eier blir viktigere. Utvalgets vurdering må her også ses i sammenheng med at utvalget foreslår å oppheve stiftelsenes adgang til å utstede egenkapitalbevis, se punkt 16.3.3.

På den annen side kan en slik utvidet adgang til å oppta lån for sparebankstiftelsen svekke insentivene for beredskapsplanlegging og disiplinen i øvrig kapitalforvaltning med hensyn til blant annet tilgjengelige likvide midler ved behov. I urolige perioder i finansmarkedene må det antas at finansieringskostnadene for å ta opp lån med pant i finansielle instrumenter øker, samtidig som utbyttet på egenkapitalbevisene stiftelsen erverver og eier fra før kan falle (og i verste fall gå mot null). Dette vil medføre lavere resultat for stiftelsen og redusere evnen til å dele ut gaver til allmennyttige formål. Det øker også risikoen i forvaltningen av stiftelsens kapital, som i verste fall kan lede til mislighold i forhold til lånebetingelsene, se blant annet Sparebankstiftelsen i Sverige og Swedbank.57

Etter en samlet vurdering tilrår utvalget at begrensningen på lån svarende til inntil 10 pst. av sparebankstiftelsens egenkapital videreføres som i dag. Gjeldende begrensning har heller ikke etter utvalgets kunnskap utgjort noen reell begrensning for låneopptak.

Utvalget har i tillegg vurdert om Finanstilsynet i enkelttilfeller skal kunne gi tillatelse til at en sparebankstiftelse tar opp lån utover 10 pst. av egenkapitalen i tilfeller der sparebankstiftelsen trenger kapital til å delta i emisjoner. Dispensasjon kan være aktuelt i situasjoner der stiftelsen for å kunne bidra i emisjoner og kapitalforhøyelser skal unngå å måtte selge seg ut av andre aktiva på et ugunstig tidspunkt. Finanstilsynet måtte vurdere om det i det enkelte tilfelle er forsvarlig å ta opp lån utover 10 prosent slik at det kan gis tillatelse. Utvalget har på bakgrunn av vurderingene av forholdene som omtalt over (hensynet til disiplin i stiftelsens beredskapsplanlegging og risikoen stiftelsen utsettes for ved låneopptaket), kommet til at det ikke bør åpnes for dette. Utvalget vil i den forbindelse også peke på rollekonflikten som Finanstilsynet utsettes for dersom den skal vurdere en søknad fra en stiftelse i en situasjon der banken har behov for midler. Etter en samlet vurdering av blant annet argumentene i diskusjonen over om loven bør åpne for at sparebankstiftelser kan oppta lån utover 10 pst. av sin egenkapital, har utvalget kommet til at det ikke vil foreslå en slik dispensasjonsadgang.

16.4 Forholdet til oppretterbanken

16.4.1 Innledning

Utvalget observerer at enkelte stiftelser synes å ha et relativt nært samarbeid med banken som har opprettet stiftelsen (og som stiftelsen har eierandel i), og utvalget har mottatt innspill om at det er ønskelig med nærmere veiledning om hvordan stiftelsen skal forholde seg til banken.

I Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) s. 71 presiserte departementet

«viktigheten av at stiftelsen forvalter sitt eierskap uavhengig av den institusjon eller det morselskap stiftelsen har eierandel i. På den annen side ser departementet det som viktig at stiftelsen som aksjeeier, skal kunne utøve aktiv eierinnflytelse i institusjonen.»

I det følgende gir utvalget sin vurdering av samarbeid mellom stiftelsen og oppretterbanken, punkt 16.4.2, og om sparebankstiftelser bør kunne gi gaver for å styrke oppretterbanken, punkt 16.4.3.

16.4.2 Samarbeid med oppretterbanken

Finansforetaksloven er etter det utvalget kan se, ikke til hinder for at stiftelsen kan samarbeide med banken, for eksempel når det gjelder gavetildelinger. Det er imidlertid viktig at gavetildelingen går til allmennyttige formål og ikke til å understøtte bankens drift. Gavetildelingen fra stiftelsen må heller ikke være betinget av at mottaker er kunde i banken. For det tilfellet banken og stiftelsen gir gave til samme formål, må styret i stiftelsen påse at utdelingen fra stiftelsens side faktisk går til et allmennyttig formål.

Det danske stiftelsestilsynet for erhvervsdrivende fonde (Erhvervsstyrelsen) har i en veiledning til sparebankfondene uttalt følgende om sparebankstiftelsenes (sparebankfondenes) felles gavetildeling/sponsing:58

«Hvis sponsoreringen sker i samarbejde med sparekasseaktieselskabet, vil det være en forudsætning, at sparekasseaktieselskabet betaler den del af sponsoratet, som vurderes at svare til den positive omtale, som sparekasseaktieselskabet opnår ved eksponeringen i forbindelse med sponsoratet. I modsat fald vil sparekassefondens merbetaling være en ulovlig uddeling til sparekasseaktieselskabet.»

Veiledningen inneholder også enkelte andre råd knyttet til hva stiftelsen kan gjøre i relasjon til banken. Generelt pekes det på styrets ansvar for å påse at stiftelsen opptrer i tråd med formålet og ikke gir ulovlig støtte til banken. Veiledningen kan gi inspirasjon til å utarbeide tilsvarende veiledning for norske sparebankstiftelser. Utvalget ser imidlertid ikke grunn til å foreslå lovendringer på dette punktet.

16.4.3 Gaver for å styrke oppretterbanken?

Utvalget har vurdert om sparebankstiftelser bør kunne gi gaver til sparebanken som har opprettet stiftelsen. Gjennom en slik gave kunne bankens grunnfond bli styrket.

Basert på gjeldende rett er slike gaver problematiske av mange grunner. For det første oppstiller stiftelsesloven § 19 annet ledd et forbud mot at en stiftelse foretar en utdeling til oppretteren. Forbudet springer ut av selvstendighetskravet som gjelder for stiftelser. Stiftelsesloven § 19 annet ledd lyder slik:

«Det kan ikke foretas utdelinger til oppretteren, til oppretterens nærstående etter § 5 bokstav a, eller til selskap der noen av disse hver for seg eller til sammen har slik bestemmende innflytelse som nevnt i § 4 tredje ledd. Hvis det foreligger særlige grunner, kan Stiftelsestilsynet gjøre unntak fra første punktum.»

Sparebankstiftelser opprettes av sparebanker. Det er uten betydning at den enkelte sparebankstiftelse er opprettet som følge av at finansforetaksloven krever opprettelse av en sparebankstiftelse i forbindelse med konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital, sammenslåing eller deling av finansforetak, avvikling av en sparebank eller i forbindelse med at en sparebank omdannes til allmennaksjeselskap. Sparebanken er uansett oppretter av stiftelsen, og enhver utdeling til sparebanken omfattes av forbudet i stiftelsesloven § 19 annet ledd.

For det annet vil muligheten for tilbakeføring av midler til oppretteren, det vil si sparebanken, gi grunnlag for spørsmålet om det overhodet foreligger en stiftelse. En stiftelse er per definisjon «en formuesverdi som […] selvstendig er stilt til rådighet for et bestemt formål», jf. stiftelsesloven § 2. Kan stiftelsens midler tilbakeføres til oppretteren, oppfylles neppe selvstendighetskriteriet, og dermed foreligger det heller ingen stiftelse i stiftelseslovens forstand. En konsekvens av at det ikke foreligger en stiftelse, er at sparebankstiftelsenes status som skattefrie institusjoner ikke opprettholdes. En åpning for tilbakeføring vil ha betydning for alle stiftelser – også de som ikke har noe ønske om å tilbakeføre midler til banken.

For det tredje er det et spørsmål om en gave tilbake til oppretteren kan anses som en allmennyttig gave. Det er diskutabelt om det overhodet foreligger en gave. Riktignok kan det fra stiftelsens side kanskje argumenteres med at det er i allmennhetens interesse at sparebankens soliditet ikke trues. Men for sparebankstiftelsen som bygger sin eksistens på at den er opprettet av banken, tilført midler fra banken og har eierandeler i banken, ligger det en klar egeninteresse i «gaven». Dette tilsier at det ikke foreligger noen gave.

Ettersom det ikke ligger innenfor gjeldende rett for sparebankstiftelsen å føre midler tilbake til sparebanken stiftelsen springer ut av, blir spørsmålet om det bør foretas endringer i gjeldende rett gjennom særregler som skal åpne for at sparebankstiftelser kan gi gaver til banken som har opprettet stiftelsen. Etter utvalgets oppfatning bør det ikke åpnes for dette. En slik ordning bryter markant med stiftelsesformens egenart, og den gir opphav til en rekke spørsmål som ville forutsette omfattende særregulering. Det dreier seg blant annet om regulering av transaksjoner mellom tilknyttede parter, styreansvar og skattemessige spørsmål.

16.5 Beskrankninger på stiftelsenes utdelinger

Etter stiftelsesloven § 19 første ledd skal utdelinger «være i samsvar med stiftelsens formål».

For finansstiftelser er det i finansforetaksloven § 12-22 annet ledd vist til at finansforetaksloven § 10-6 og § 10-7 om utdeling av utbyttemidler og disponering av overskudd gjelder tilsvarende.

Finansforetaksloven § 10-6 første ledd understreker at utdelinger ikke skal «settes høyere enn det som er forsvarlig og forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må påregnes å ville inntreffe, samt ut fra behovet for oppbygging av egenkapital i finansforetaket». Dersom det besluttes å dele ut mer enn halvparten av resultatet, skal styret gi melding om forslaget til Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 10-6 tredje ledd.

Utvalget har mottatt innspill om at henvisningen til bestemmelser om utdelinger i finansforetak, som legger vekt på hensynet til foretakets soliditet, ikke passer for finansstiftelser med en annen virksomhet og kapitalbase. Utvalget er enig i dette. Etter utvalgets syn vil det være mer hensiktsmessig å ha egne regler om utdelinger i finansstiftelser som gjenspeiler virksomheten som stiftelsene driver og formålet med denne. Det kan stilles spørsmål ved om det er nødvendig med en særskilt lovbestemmelse om overskuddsanvendelse i sparebankstiftelser utover det som følger av stiftelsesloven. På bakgrunn av den særskilte rollen sparebankstiftelser har, foreslår utvalget at det presiseres i finansforetaksloven at utdelinger fra en stiftelse i et enkeltår må være forsvarlig og hensynta stiftelsens formål. For stiftelser som har som formål å være eier i foretaket som har opprettet stiftelsen (herunder sparebankstiftelser), må det i vurderingen av hvor store gaver som utdeles, tas hensyn til behovet for midler for å kunne delta i eventuelle fremtidige emisjoner. For det tilfellet stiftelsen har tatt opp lån, bør det stilles krav om at utdelingene ikke må true stiftelsens evne til å betjene og innfri lånet.

16.6 Styringsstrukturen i sparebankstiftelsene

16.6.1 Generalforsamling/stiftelsesråd

Utvalget mener det er ønskelig å videreføre ordningen med et organ tilsvarende generalforsamlingen i sparebankstiftelser. Behovet for et organ lik generalforsamlingen som skal bidra til uavhengighet i forhold stiftelsens øvrige organer og administrasjon, slik ordningen som nevnt i punkt 12.4 foran er begrunnet, er ikke mindre enn tidligere. Generalforsamlingen i sparebankstiftelser er også tillagt viktige oppgaver, som blant annet myndigheten til å velge styre, treffe vedtak om å oppta lån, treffe vedtak om å selge egenkapitalbevis eller aksjer, velge revisor og treffe vedtak om avvikling av sparebankstiftelsen.

Ved sammensetningen av generalforsamlingen i sparebankstiftelser, mener utvalget at det fortsatt bør legges vekt på at organet «avspeiler […] samfunnsmessige interesser knyttet til stiftelsens virksomhet», jf. finansforetaksloven § 12-21 første ledd. Fordi sparebankstiftelsene spiller en viktig rolle i lokalsamfunnene, bør en tilstrekkelig stor andel av generalforsamlingens medlemmer ha forståelse for sparebankstiftelsens rolle i det samfunnet som stiftelsen springer ut av.

Finansforetaksloven § 12-21 første ledd sier imidlertid også at medlemmene av generalforsamlingen i en sparebankstiftelse samlet skal avspeile «kundestrukturen i finansforetaket som har opprettet stiftelsen». Regelen følges opp av finansforetaksforskriften § 8-1, som blant annet bestemmer at minst halvparten av medlemmene og varamedlemmene i stiftelsens generalforsamling skal velges av og blant innskyterne i banken. Etter utvalgets oppfatning er kundestrukturen i sparebanken i seg selv ikke viktig ettersom det primært er lokalsamfunnets interesser som skal ivaretas. Ettersom «andre interessegrupper», som også nevnes i finansforetaksloven § 12-21 første ledd, kan hensyntas innenfor rammen av «samfunnsmessige interesser knyttet til stiftelsens virksomhet», mener utvalget at også denne kategorien kan tas ut av lovteksten. Utvalget går derfor inn for at finansforetaksloven § 12-21 første ledd jf. finansforetaksforskriften § 8-1 endres på dette punkt.

Ettersom sparebankstiftelsene håndterer store økonomiske verdier og skal utøve eierskap i sparebanker, er det svært viktig at medlemmene av generalforsamlingen har tilstrekkelig faglig kompetanse til å forstå sparebankstiftelsens rolle som forvalter av store verdier og utøver av eiermyndighet. Utvalget foreslår likevel ikke å endre finansforetaksloven § 12-21 første ledd slik at behovet for kompetanse kommer tydelig frem. Behovet for kompetanse i generalforsamlingen må ses i lys av at generalforsamlingens oppgave blant annet er å velge styremedlemmer, ikke selv å forvalte stiftelsen. Kravene til medlemmene av generalforsamlingen er dermed ikke helt tilsvarende som kravene til styremedlemmer, se punkt 16.6.2.

Som nevnt i punkt 12.4, sier ikke finansforetaksloven noe om hva som skal være samlet antall medlemmer i generalforsamlingen, men i praksis varierer antallet for tiden mellom seks og 31 medlemmer. Utvalget har vurdert om finansforetaksloven bør inneholde nærmere regler om antallet medlemmer av generalforsamlingen. Ettersom sparebankstiftelsens eierandel i banken, kapital og aktivitet, samt antallet personer som tilfredsstiller kravene til kompetanse og forståelse av sparebankstiftelsens rolle i lokalsamfunnet, varierer svært mye, vil det være vanskelig å fastsette et antall som passer for hver enkelt stiftelse. Det har også betydning at det kan være vanskelig å engasjere kvalifiserte personer til å være medlemmer av generalforsamlingen i en sparebankstiftelse, se nærmere nedenfor. En mulighet kunne være å fastsette antallet innenfor et intervall, men dette intervallet må i tilfelle bli temmelig stort, for eksempel mellom seks og 40 medlemmer. Det er uansett diskutabelt om loven bør angi maksimalt antall medlemmer av generalforsamlingen. Etter utvalgets oppfatning bør det være opp til den enkelte stiftelse å fastsette et maksimumsantall på medlemmer av generalforsamlingen.

Et annet spørsmål er om loven bør angi et minimumsantall medlemmer av generalforsamlingen. En regel om minimumsantall kunne hindre at antallet synker under det minsteantall som er nødvendig for at generalforsamlingen kan fungere i sin rolle. En regel om at minimumsantallet skal tilpasses den enkelte stiftelses størrelse, fastsatt etter nærmere angitte kriterier, måtte i tilfelle bli detaljert og formentlig komplisert. Utvalget mener på denne bakgrunn at finansforetaksloven bare bør angi minsteantallet som er nødvendig for at generalforsamlingen skal kunne fungere. Utvalget tar i denne forbindelse utgangspunkt i det minste antallet medlemmer noen sparebankstiftelse har i dag – altså seks medlemmer. Dette antallet kan ikke oppfattes som en angivelse av normalantallet for medlemmer av generalforsamlingen. Den enkelte sparebankstiftelse står fritt i å fastsette et høyere antall og må eventuelt fastsette dette ut fra behovene i den enkelte stiftelse og forholdene for øvrig.

Utvalget har gjennomført en kartlegging av erfaringene med generalforsamling i sparebankstiftelser, se boks 12.2 om kartlegging av stiftelsenes erfaringer med valg til generalforsamlingen. Kartleggingen viser at innskyternes valgdeltakelse er beskjeden, men at digitale valg øker oppslutningen noe. Utvalget har vurdert om stiftelsene skal pålegges å gjennomføre digitale valg eller andre tiltak som kunne tenkes å øke oppslutningen om valget til generalforsamlingen. Utvalget har kommet til at dette ikke er en lovgiveroppgave. Loven bygger imidlertid på en forutsetning om at generalforsamlingen skal være et viktig organ for sparebankstiftelsene og stiftelsene må selv gjøre nødvendige tiltak for å sikre dette. Enkelte små stiftelser gir i kartleggingen uttrykk for at de ønsker å ha tilgang til valgsystemer som er sikre og egnede. Dette er en oppgave som kanskje Sparebankforeningen eller sammenslutninger av sparebanker kan bidra til å løse.

Som nevnt i punkt 12.4, har betegnelsen «generalforsamlingen» på organet over styret i sparebankstiftelser vært vurdert ved flere anledninger. Etter utvalgets oppfatning er betegnelsen «generalforsamling» ikke dekkende for et organ med avgrensede oppgaver, selv om oppgavene er viktige. Utvalget anbefaler derfor at organet gis navnet «stiftelsesråd» og foreslår at finansforetaksloven endres for å gjenspeile dette.

16.6.2 Styrets sammensetning og kompetanse

Som nevnt i punkt 12.4, følger det av finansforetaksloven § 12-21 tredje ledd første punktum at «Stiftelsen skal ha et styre som er valgt av generalforsamlingen i samsvar med de grupper som er representert i generalforsamlingen». Forslag til endringer i krav til sammensetningen av stiftelsesrådet (generalforsamlingen) i finansforetaksloven § 12-21 første ledd, jf. finansforetaksforskriften § 8-1, innebærer også at rammene for sammensetningen av styret endres. Det vises til vurderingene i punkt 16.6.1. Utvalget mener sammensetningen av styret også bør gjenspeile de samfunnsmessige interessene knyttet til stiftelsens virksomhet. Etter utvalgets oppfatning bør det ikke være noe krav om at styremedlemmer rekrutteres blant innskytere i banken. Styret i en sparebankstiftelse skal ivareta stiftelsens interesser og ikke bankens interesser. Finansforetaksloven § 12-21 tredje ledd første punktum bør derfor endres for å gjenspeile dette. Endringen er ikke være til hinder for at innskytere velges til styremedlemmer, men status som innskyter skal ikke være noe krav.

Slik utvalget ser det, følger det av finansforetaksloven § 12-25 ulike krav til styrets arbeid i sparebankstiftelsene. Videreføring av sparebanktradisjonene forutsetter kunnskap om hvordan den enkelte stiftelse kan gjøre dette på best mulig måte. Kunnskap om blant annet stiftelsens lokale nedslagsfelt er typisk viktig for å ivareta denne oppgaven. Formålet om at stiftelsen skal ha et langsiktig og stabilt eierskap i den underliggende banken, stiller krav til kunnskap om forvaltning av eierskap i bank. Sparebankstiftelsene forvalter betydelige midler og har stor betydning for lokalsamfunnet.

Utvalget mener at reglene om styrets plikter krever en presisering av at det stilles kompetansekrav til styremedlemmene.

Den store variasjonen i sparebankstiftelsenes eierskap i banken som har opprettet stiftelsen gjør det vanskelig å oppstille detaljerte krav som passer for styremedlemmene i alle stiftelser. Strenge krav om kompetanse for sparebankstiftelsenes styremedlemmer kan dessuten skape uforholdsmessig store utfordringer når det gjelder å finne riktige og kvalifiserte medlemmer til styret. Det er også egne kompetansekrav for å sitte i styret i sparebank, noe som i seg selv kan gjøre det vanskeligere i tillegg å finne kvalifiserte personer til stiftelsen i områder med lav befolkningstetthet.

For at kompetansekravet skal være tilpasset den enkelte sparebankstiftelses behov, foreslår utvalget å lovfeste en henvisning til finansforetaksloven § 3-5 om krav til ledelsen av finansforetak. Finansforetaksloven § 3-5 første ledd lyder slik:

§ 3-5. Krav til ledelsen av foretaket

(1) Foretaket kan ikke ha styremedlemmer, daglig leder eller andre personer i den faktiske ledelse av virksomheten eller deler av denne som:

• a. ikke kan antas å ha de nødvendige kvalifikasjoner og yrkeserfaring til å utøve stillingen eller vervet,

• b. er dømt for straffbart forhold, og det straffbare forholdet gir grunn til å anta at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte,

• c. i stilling eller ved utøvelsen av andre verv har utvist en slik adferd at det er grunn til å anta at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte.

Lovbestemmelsen innebærer at det skal foretas en egnethetsprøving av personer som skal inngå i styret eller ledelsen av et finansforetak. Kravene skal bidra til at ledelsen av foretakene driver virksomheten på en forsvarlig måte. Viktige elementer som inngår i egnethetsvurderingen for finansforetak, er nærmere presisert i Finanstilsynets Rundskriv 3/2023 Vurdering av egnethetskrav. Dette rundskrivet gir sammen med retningslinjer fra de europeiske tilsynsbyråene veiledning for den nærmere forståelsen av regelen.59

Egnethetsvurderingen for personer i ledende stilling i finansforetak må ses i lys av at de leder foretak som er underlagt strenge krav til virksomheten. Sparebankstiftelser er ikke underlagt de samme virksomhetskravene for finansforetak, og sparebankstiftelser har andre oppgaver og utsettes for annen risiko enn finansforetak. Utvalget mener imidlertid at pliktene som følger med å lede en sparebankstiftelse, gjør det nødvendig å stille krav om at styret samlet har tilstrekkelig kompetanse både når det gjelder ivaretakelsen av sparebanktradisjonene, eierskapet i sparebanken og forvaltning av stiftelsens øvrige kapital.

Utvalget mener at kjernen i egnethetskravet for styremedlemmer i sparebankstiftelser bør være at styremedlemmene samlet skal ha den nødvendige kompetansen for å utøve sitt verv i sparebankstiftelsen.

Etter utvalgets oppfatning bør loven derfor klargjøre at styremedlemmene må ha faglige forutsetninger for å sikre at stiftelsens formål oppfylles. I styret bør det normalt samlet finnes kunnskap om blant annet (1) lokalsamfunnet som stiftelsen springer ut av og kan yte støtte til, (2) banksektoren, (3) økonomi og finans, (4) kapitalmarkeder og kapitalforvaltning og (5) markedsføring og kommunikasjon.

Et hvert styremedlem i en sparebankstiftelse bør oppfylle kravene til hederlig vandel og personlig egnethet mv. i finansforetaksloven § 3-5 første ledd bokstav b og c. Dermed utelukkes personer som har formalkompetanse, men som har vist seg ikke å være egnet.

For at Finanstilsynet skal kunne følge opp kravene til hederlig vandel og personlig egnethet mv., må sparebankstiftelsen sende melding til Finanstilsynet ved skifte av styremedlem. Utvalget foreslår at finansforetaksloven § 8-9 gjøres gjeldende for styremedlemmer i sparebankstiftelser.

16.6.3 Styremedlemmenes tjenestetid

Finansforetaksloven inneholder ikke egne regler om lengden på tjenestetiden for styremedlemmer i sparebankstiftelser. Styremedlemmene i sparebankstiftelser har en vesentlig innflytelse over hvordan virksomheten ivaretar sparebanktradisjoner, og gjennom stiftelsen utøver de et langsiktige eierskap i banken. Utvalget har vurdert om dette tilsier at finansforetaksloven bør ha en egen regel om maksimal lengde på tjenestetiden for styremedlemmer i sparebankstiftelser. Utvalget har kommet til at en slik regel ikke er nødvendig. Utvalget viser til at stiftelsesloven allerede har en bestemmelse om at styremedlemmer tjenestegjør i fire år, hvis ikke annet er fastsatt i stiftelsens vedtekter, jf. stiftelsesloven § 28. Loven er ikke til hinder for at styremedlemmer kan bli gjenvalgt etter at tjenestetiden er løpt ut. I henhold til finansforetaksloven § 12-19 annet ledd gjelder stiftelseslovens bestemmelse om styremedlemmenes tjenestetid tilsvarende for styremedlemmer i sparebankstiftelser. Utvalget mener det ikke er nødvendig å lage en egen regel om styremedlemmenes tjenestetid i sparebankstiftelser som fraviker stiftelseslovens regler på området. Det har i denne sammenheng også betydning at styret i sparebankstiftelser velges av et organ utenfor styret, nemlig av stiftelsens generalforsamling (stiftelsesrådet).

16.6.4 Inhabilitet for styremedlemmer og daglig leder

Som nevnt i punkt 12.6 gjelder allmennaksjeloven § 6-27 om inhabilitet for styret i sparebankstiftelser. Denne inhabilitetsregelen utløser ikke inhabilitet i like mange tilfeller som inhabilitetsregelen i stiftelsesloven § 37. Stiftelsesloven § 37 lyder slik:

«§ 37. Inhabilitet

Et styremedlem eller en daglig leder må ikke delta i behandlingen eller avgjørelsen av spørsmål som har slik særlig betydning for ham eller henne selv eller for hans eller hennes nærstående, at vedkommende må anses for å ha en fremtredende personlig eller økonomisk særinteresse i saken.

Et styremedlem eller en daglig leder kan heller ikke delta i saksbehandlingen eller avgjørelsen når han eller hun har stilling eller tillitsverv i en privat eller offentlig institusjon, organisasjon eller et foretak som har økonomisk eller annen fremtredende særinteresse i saken, eller når han eller hun i slik egenskap tidligere har deltatt i behandlingen av saken. Første punktum er likevel ikke til hinder for at et styremedlem eller en daglig leder som har offentlig stilling eller verv, deltar i saksbehandlingen eller avgjørelsen av spørsmål som i det vesentlige gjelder bruken av midler som stiftelsen har fått stilt til rådighet fra det offentlige.»

Forskjellen mellom allmennaksjeloven § 6-27 og stiftelsesloven § 37 består primært i at allmennaksjeloven mangler en bestemmelse tilsvarende stiftelsesloven § 37 annet ledd. Stiftelsesloven § 37 annet ledd gjelder tilfeller der styremedlemmet eller den daglige leder i stiftelsen samtidig har stilling eller verv i et selskap, eller privat eller offentlig institusjon eller lignende som har økonomisk eller annen fremtredende særinteresse i saken. Også i disse tilfellene er styremedlemmet eller den daglige leder avskåret fra å delta i behandlingen av saken.60 I forarbeidene til stiftelsesloven § 37 annet ledd annet punktum er det presisert at

«[…] bestemmelsen må tolkes med en viss fornuft. I likhet med for eksempel inhabilitetsbestemmelsen i aksjeloven § 6-27 kan utkastet § 37 ikke forstås slik at paragrafen uten videre rammer situasjoner med felles styremedlemmer, eller at den er til hinder for en ordning med felles styremedlemmer innen konsernforhold. Departementet slutter seg etter dette ikke til den forståelsen det gis uttrykk for i høringsuttalelsen, om at bestemmelsen gjør det vanskelig for medlemmene i et stiftelsesstyre å sitte i organer hvor stiftelsen har kontrollerende innflytelse. Departementet antar at det siktes til tilfeller hvor en stiftelse på grunnlag av sin bestemmende innflytelse velger «sine folk» inn i selskapets styre for å styre selskapet i samsvar med sine interesser. Etter departementets syn må § 37 åpenbart forstås slik at en person som har styreverv både i stiftelsen og i «datterselskapet», ikke automatisk er inhabil som styremedlem i stiftelsen når stiftelsens styre behandler saker som gjelder forvaltningen av sine eierandeler i selskapet. I et slikt tilfelle kan det vanskelig hevdes at selskapet har en fremtredende særinteresse i saken, som gjør at lovgrunnen for inhabilitetsreglene slår til».

Sparebankutvalget foreslår at det innføres en henvisning til stiftelsesloven § 37 annet ledd første punktum for sparebankstiftelser. Derimot ser utvalget ingen grunn til at reglene i stiftelsesloven § 37 annet ledd annet punktum innføres. Dette er en snever unntaksbestemmelse som også Stiftelseslovutvalget anser unødvendig.61

16.6.5 Daglig leder

Næringsdrivende stiftelser som nevnt i stiftelsesloven § 4 annet ledd bokstavene a og b, og som har en grunnkapital på tre mill. kroner eller mer, må ha daglig leder, jf. stiftelsesloven § 34. Plikten til å ha daglig leder gjelder dermed for «a. stiftelser som har til formål å drive næringsvirksomhet selv» og «b. stiftelser som driver næringsvirksomhet selv», med derimot ikke for «c. stiftelser som på grunn av avtale, eller som eier av aksjer eller selskapsandeler, har bestemmende innflytelse over næringsvirksomhet utenfor stiftelsen». Andre stiftelser enn de som er nevnt i stiftelsesloven § 4 annet ledd bokstavene a og b og slike stiftelser med lavere grunnkapital enn tre mill. kroner, kan ha en daglig leder.

Finansforetaksloven § 12-21 tredje ledd annet punktum sier at finansstiftelser «kan ha daglig leder tilsatt av styret». Basert på prinsippet i finansforetaksloven § 12-19 annet ledd om finansforetakslovens forrang oppfatter Høksnes et al. regelen slik at «stiftelsesloven § 34 første ledd annet punktum om plikt til å ha daglig leder i visse næringsdrivende stiftelser med grunnkapital over 3 mill. kroner ikke gjelder».62

I forslaget til NOU 2016: 21 Stiftelsesloven, hvor det foreslås å oppheve næringsdrivende stiftelser som en egen kategori av stiftelser, anbefales det at den lovbestemte plikten til å ha daglig leder i de stiftelsene som selv driver næringsvirksomhet, blir opphevet. Stiftelseslovutvalget bemerket:

«Spørsmålet om å ha daglig leder må dermed avgjøres av styret med utgangspunkt i styrets ansvar for en forsvarlig organisering av stiftelsen og stiftelsens virksomhet».63

Etter Sparebankutvalgets oppfatning bør sparebankstiftelser på dette punktet ikke ha andre regler enn stiftelseslovens ordinære regler. Utvalget peker dessuten på styrets generelle ansvar for forvaltningen av stiftelsen i henhold til stiftelsesloven § 30 annet ledd og at styret «skal påse at regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll», jf. stiftelsesloven § 30 tredje ledd. Dette kan etter omstendighetene tilsi at sparebankstiftelsene bør ha daglig leder. En generell regel om at andre stiftelser enn de som er nevnt i stiftelsesloven § 4 annet ledd bokstav a og b, alltid skal ha daglig leder, kan neppe leses ut av stiftelsesloven § 30.

Utvalget foreslår derfor at finansforetaksloven § 12-21 tredje ledd annet punktum endres slik at sparebankstiftelser blir underlagt stiftelseslovens ordinære regler. Dette innebærer etter gjeldende rett at sparebankstiftelser med grunnfondskapital over 3 mill. kroner må ha daglig leder.

I punkt 16.6.2 foreslår utvalget å lovfeste en henvisning til finansforetaksloven § 3-5 om krav til ledelsen av finansforetak. Denne henvisningen vil også omfatte daglig leder i sparebankstiftelser. Kravet skal bidra til at daglig leder i en sparebankstiftelse innehar nødvendig kompetanse for å utøve sitt verv i stiftelsen. Utvalget viser til drøftelsen i punkt 16.6.2. At det stilles krav til daglig leders kompetanse må ses i sammenheng med at utvalget foreslår at styret innenfor gitte rammer kan gi daglig leder fullmakt til å vedta utdelinger og avslå søknader om utdelinger, se punkt 16.6.6.

16.6.6 Delegasjon av vedtak om utdelinger til daglig leder

Finansforetaksloven inneholder ikke en egen regel om hvilket organ i stiftelsen som kan vedta utdelinger. Ifølge stiftelsesloven § 19 første ledd skal utdeling av stiftelsens midler vedtas av styret. Tatt i betraktning det store omfang av utdelinger som kan følge med de store beløpene som deles ut fra sparebankstiftelser, har utvalget vurdert om deler av kompetansen til å vedta utdelinger fra stiftelsen bør kunne delegeres til daglig leder.

NOU 2016: 21 Stiftelsesloven § 56 til § 58 inneholder forslag til regler om saksbehandlingen ved vedtak om utdelinger, delegasjon av utdelingsvedtak og delegasjon av myndighet til å avslå søknader om utdeling. De foreslåtte lovbestemmelsene lyder slik:

«§ 56. Utdelinger

Utdelinger fra stiftelsen vedtas av styret. Utdelingene skal stå i et forsvarlig forhold til stiftelsens egenkapital.

§ 57. Fullmakt til å foreta utdelinger

I stiftelser som har daglig leder, kan styret gi denne fullmakt til å vedta utdelinger i samsvar med styrets plan for gjennomføringen av formålet, jf. § 55.64 Utdelinger av uvanlig art eller stor betydning for stiftelsen skal alltid vedtas av styret. Styret skal fastsette nærmere instruks for bruken av fullmakten. Instruksen skal minst angi:

• 1. Hvor lang tid fullmakten skal gjelde for. Fullmakten kan ikke vare for mer enn ett år om gangen.

• 2. Den totale øvre rammen for de årlige utdelinger daglig leder kan foreta med grunnlag i fullmakten.

• 3. Verdien av hver enkelt utdeling eller et øvre beløp for disse.

Daglig leder skal minst én gang i året gi styret en redegjørelse for bruken av fullmakten.

§ 58. Fullmakt til å avslå søknader om utdeling

I stiftelser som har daglig leder, kan styret gi denne fullmakt til å avslå søknader om utdeling som faller utenfor stiftelsens formål, styrets plan for gjennomføringen av formålet eller der det for øvrig er klart at søknaden av andre grunner ikke kan etterkommes.

Styret skal fastsette nærmere instruks for bruken av fullmakten.

Daglig leder skal minst én gang i året gi styret en redegjørelse for bruken av fullmakten.»

Sparebankutvalget anbefaler at regler lik de som er foreslått i NOU 2016: 21 § 57 og § 58, inntas i finansforetaksloven ny § 12A-9 og ny § 12A-10. Forslaget til nye regler i finansforetaksloven kan begrunnes på tilsvarende måte som stiftelseslovutvalgets forslag.65 Etter forslaget til nye regler i finansforetaksloven fastslås dermed utgangspunktet om at styret har det overordnede ansvaret for at alle utdelinger ligger innenfor stiftelsens formål. På den annen side gjøres saksbehandlingen mer smidig ved at loven åpner for å delegere vedtaksmyndigheten til daglig leder. Rammene for delegasjonsadgangen skal sikre at styret har den overordnede kontrollen med at utdelingene skjer i samsvar med sparebankstiftelsens formål og eventuelle planer for gjennomføringen av formålet, se punkt 16.7.

16.7 Formålsrealisering

Sparebankstiftelser har stor betydning som eier av sparebanker og som støttespiller for lokalmiljøet. For at sparebankstiftelsenes midler skal komme best mulig til nytte, har utvalget vurdert om styrets plikter knyttet til formålsrealiseringen bør tydeliggjøres. I denne forbindelse har utvalget vurdert å foreslå en lovbestemmelse som tar utgangspunkt i forslaget til ny lovbestemmelse om plan for formålsrealisering i NOU 2016: 21. I forslaget til ny stiftelseslov § 55 pålegges styret å utarbeide en plan for formålsrealisering.

Etter sparebankutvalgets oppfatning kunne en plikt for styret i sparebankstiftelser til å utarbeide en plan for formålsrealiseringen formalisere rammene for styrets arbeid med hvordan stiftelsen skal forvalte eierskapet i banken og gaver fra stiftelsen og dermed bidra til å sikre kvaliteten på styrearbeidet i sparebankstiftelsene.

Utvalget har likevel kommet til at det ikke vil foreslå å lovfeste en slik regel i finansforetakslovens særregler for sparebankstiftelser. Det er allerede i dag mulig for stiftelsene å utarbeide en plan for formålsrealiseringen i tråd med forslaget i NOU 2016: 21. Utvalget ønsker ikke å lage en særregel for sparebankstiftelser på dette punktet. Dersom forslaget blir lovfestet i stiftelsesloven, vil regelen dessuten få anvendelse for sparebankstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-19 annet ledd.

16.8 Krav til kapitalforvaltningen

Sparebankstiftelsenes kapitalforvaltning er viktig for at stiftelsene kan utøve sine oppgaver.

Finansforetaksloven § 12-22 første ledd tredje punktum, som bare sier at sparebankstiftelsen «skal forvalte sin kapital på forsvarlig måte», er etter utvalgets vurdering knapp. For å tydeliggjøre styrets plikter knyttet til kapitalforvaltningen slik at den best mulig skal bidra til stiftelsens formålsrealisering, har utvalget vurdert om det etter mønster av forslaget i NOU 2016: 21 Stiftelsesloven § 20 burde lovfestes en plikt for styret til å utarbeide en plan for kapitalforvaltningen.

Selv om det er gode argumenter som tilsier at det burde gjelde en plikt til å utarbeide en plan for kapitalforvaltningen, fremmer utvalget likevel ikke et slikt forslag. Flere stiftelser har allerede en slik plan, og stiftelsene står uansett fritt til å utarbeide en plan for kapitalforvaltningen i tråd med forslaget i NOU 2016: 21 § 20. Dersom forslaget blir lovfestet i stiftelsesloven, vil regelen også få anvendelse for sparebankstiftelser, jf. finansforetaksloven § 12-19 annet ledd.

16.9 Godkjennelse av vedtektsendringer om lokal tilknytning

Utvalget har lagt vekt på at sparebankstiftelsene på forskjellige måter skal sikre lokal forankring.

Tatt i betraktning at stiftelsene skal sikre videreføring av den lokale tilknytning, anbefaler utvalget at finansforetaksforskriften § 7-3 bør endres slik at Finanstilsynets godkjennelse også kreves for endring av vedtektsbestemmelse om «kommunen hvor stiftelsen skal ha sitt forretningskontor». I denne forbindelse bør Finanstilsynet legge vekt på utgangspunktet om at stiftelsene skal sikre videreføring av den lokale tilknytning.

16.10 Tilsyn

Etter gjeldende regler skal Finanstilsynet føre tilsyn med sparebankstiftelser. Dersom «en finansstiftelses eierandel er mindre enn en tidel av summen av grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen eller av aksjene i finansforetaket eller morselskapet i det finanskonsernet foretaket inngår, kan departementet vedta at finansstiftelsen ikke skal være undergitt reglene om finansstiftelser, og ikke være under tilsyn av Finanstilsynet», jf. finansforetaksloven § 12-19 tredje ledd første punktum.66 I dag er det flere stiftelser som har en eierandel på under 10 pst., uten at det er fattet vedtak om at stiftelsen ikke skal være under Finanstilsynets tilsyn. Stiftelser opprettet av sparebanker og som utelukkende deler ut gaver, er under tilsyn av Stiftelsestilsynet.

Etter utvalgets oppfatning er arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og Stiftelsestilsynet hensiktsmessig. Så lenge stiftelsen har som formål å ha et langsiktig og stabilt eierskap i banken, mener utvalget at tilsynet bør høre under Finanstilsynet.

Utvalget mener at Finanstilsynet fortsatt skal ha adgang til å vedta at en sparebankstiftelse ikke skal være undergitt reglene om finansstiftelser, og ikke være under Finanstilsynets tilsyn. Et slikt vedtak kan være aktuelt der stiftelsens kapital som er plassert i banken den springer ut av, er så lav at den ikke lenger kan anses å ha en reell tilknytning til banken. Utvalget viser i denne sammenheng til departementets vurdering i Prop. 125 L (2013–2014) s. 193, der departementet uttaler:

«Etter et slikt vedtak vil stiftelsen være en ordinær næringsdrivende stiftelse, underlagt reglene i stiftelsesloven og under tilsyn av Stiftelsestilsynet. Det vil derfor bare være aktuelt å fatte slikt vedtak dersom det ut fra de hensyn loven skal ivareta ikke anses nødvendig at finansstiftelsen er undergitt bestemmelsene i dette avsnittet og herunder tilsyn av Finanstilsynet».

Utvalget tilrår at Finanstilsynet i sin vurdering kan ta hensyn til aksjer eller egenkapitalbevis som eies av en annen sparebankstiftelse som stiftelsen har vedtektsfestet samarbeid med. Dette er særlig aktuelt i tilfeller der flere sparebanker slår seg sammen, og det i den forbindelse opprettes flere sparebankstiftelser. Det er utvalgets oppfatning at en slik tilnærming til stiftelsenes eierskap er i tråd med sparebanktradisjonen, ettersom det legger til rette for at den enkelte sparebankstiftelse kan organiseres slik at den foretar utdelinger til det området som den enkelte sparebanks grunnkapital har sitt utspring fra. Utvalget foreslår derfor videreføring av finansforetaksloven § 12-19 tredje ledd annet punktum om at Finanstilsynet «ved beregningen av finansstiftelsens samlede eierandel skal det også tas hensyn til aksjer eller egenkapitalbevis som eies av andre finansstiftelser som stiftelsen har vedtektsfestet samarbeid med».

17 Hvordan bankvirksomheten best kan støtte opp om allmennyttige formål

17.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget gjøre rede for «reguleringen av og utviklingen over tid i praksisen for sparebankenes utdeling av gaver til allmennyttige formål». Dette er det redegjort for i punkt 9.2. Som nevnt der, er rammene for gaver fra sparebanker og sparebankstiftelser at de må være til «allmennyttige formål», jf. finansforetaksloven § 10-7 første og fjerde ledd og § 12-26 tredje ledd. Utvalget skal dessuten blant annet vurdere «hvordan bankvirksomheten best kan støtte opp om allmennyttige samfunnsmessige formål». Denne vurderingen følger nedenfor. Spørsmålet om bankenes adgang til å gi kundeutbytte omtales i kapittel 18.

Sparebanktradisjonene, i form av at banken har brukt sitt overskudd fra bankvirksomheten til beste for lokalsamfunnet, har vært den viktigste driveren for å støtte opp om allmennyttige samfunnsmessige formål. Gaver til allmennyttige formål er noe av kjernen i sparebanktradisjonen.67 For mange sparebanker, kanskje særlig de mindre bankene, har ett av deres fremste bidrag til allmennytte alltid vært bankens eksistens og tilstedeværelse i nærmiljøet, se punkt 13.4. På denne måten har sparebankene kunnet tilby banktjenester til nærmiljøet samt bidra til økonomisk trygghet for den enkelte og til en positiv utvikling i lokalsamfunnet som banken er en del av. Bankvirksomheten har dessuten skapt og opprettholdt kompetansearbeidsplasser i tilknytning til banken. Videre er sparebankenes sponsorvirksomhet gjerne innrettet mot aktivitet som er lokalt forankret, og gaver skal komme nærmiljøet til nytte.

En viktig forutsetning for at sparebanker kan yte bidrag til allmennyttige formål gjennom bankvirksomheten, er at banken drives godt slik at den oppnår god risikojustert avkastning på egenkapitalen. God lønnsomhet gir grunnlag for utbytter til eventuelle egenkapitalbeviseiere, herunder sparebankstiftelser. Ettersom både banken og stiftelsen kan gi gaver til allmennyttige formål, kan bankvirksomheten gi både direkte og indirekte bidrag til gaver til allmennytte.

Sparebankene har hatt store overskudd de senere årene. Egenkapitalbevisbankenes utbytteambisjoner innebærer at de må betale ut betydelige midler i gaver og eventuelt kundeutbytte for å unngå utvanning av eierandelskapitalen, se punkt 9.2. For det tilfellet det ikke vurderes å være tilstrekkelige omfang av egnede gaveformål i enkeltår, kan banken gi gave til en stiftelse som kan dele ut gaver over tid.

Som eiere av banker kan sparebankstiftelsene motta utbytte fra banken. Utbyttet kan deles ut som gaver. To tredeler av gaveutdelingen skjer i dag fra sparebankstiftelser, se punkt 9.2.4. Sparebankstiftelsene har en bokført forvaltningskapital på over 70 mrd. kroner og deler ut om lag to til tre mrd. kroner i gaver årlig. Sparebankstiftelser og andre stiftelser som mottar gaver fra sparebanker, vil således kunne yte betydelige bidrag til allmennyttige formål fremover.

Et hovedspørsmål er hva som ligger innenfor begrepet allmennytte og hvordan sparebankenes og sparebankstiftelsenes bidrag kan gi høyest mulig «avkastning» for samfunnet.

17.2 Vedtekter og praksis som ramme for gaver til allmennyttige formål

I en sparebankstiftelse er det styret som har ansvaret for gaveutdelingene, herunder ansvaret for å påse at gavene ligger innenfor rammene som følger av lovgivningen og stiftelsens vedtekter og dessuten forholder seg til stiftelsens etablerte praksis. Tilsvarende gjelder for gaver som gis direkte fra banken.

Vedtektsbestemmelser om gaver må ligge innenfor lovkravet om at det bare kan gis «gaver til allmennyttige formål», jf. finansforetaksloven § 10-7 første og fjerde ledd og § 12-26 tredje ledd. Gaver fra stiftelser skal dessuten «legge vekt på å fremme utviklingen i områder hvor den kapitalen som er tilført stiftelsen da den ble opprettet, er frembrakt», jf. finansforetaksloven § 12-26 tredje ledd. Bankens eller stiftelsens vedtekter kan bestemme nærmere hva slags allmennyttige formål som skal tilgodeses eller prioriteres, økonomiske rammer for gaver totalt og til enkeltformål og lignende.

Banken eller stiftelsen kan også etablere egen intern praksis om blant annet rammer og prioriteringer som ikke er nedfelt i vedtektene. Mange stiftelser har utarbeidet en strategi for hvilke formål de ønsker å prioritere. Det finnes også eksempler på stiftelser som er tydelige på hva som ikke støttes. Et eksempel er en stiftelse som opplyser at den som ikke vil støtte «Tiltak som allerede er gjennomført og påløpte kostnader før tildeling – Drift og ordinært vedlikehold – Næringsvirksomhet og lovpålagte offentlige oppgaver – Sponsorater – Festivaler – Korps – Idrettslag – Lekeplasser – Religiøse og partipolitiske tiltak – Jubileer og jubileumsbøker – Forskning».68

Det kan være gode grunner for at sparebankstiftelser eller banker gjennom sine vedtekter eller på annen måte oppstiller retningslinjer om at spesielle områder skal prioriteres ved gavetildelinger, eventuelt ved å angi områder som ikke kan tilgodeses gjennom gaver. Slike prioriteringer kan gi oppmerksomhet rundt områder som stiftelsen eller banken definerer som spesielt viktige. Det kan også bidra til å forenkle prosessen med å behandle søknader. Videre kan det høyne kvaliteten på stiftelsens arbeid med gaver dersom stiftelsen opparbeider særskilt kompetanse innenfor bestemte, prioriterte områder. På den annen side kan slike prioriteringer begrense omfanget av gavetildelingene. Alt etter hvor strenge rammer som er fastsatt i den enkelte stiftelse eller av banken, begrenses gavetildelingene ved at ikke-prioriterte områder faller utenfor. Dette ekskluderer dermed allmennyttige tiltak fra å få støtte, og det kan begrense stiftelsens eller bankens mulighet for å finne gode tiltak.

17.3 Utvalgets vurderinger av gaver til «allmennytte»

17.3.1 Utgangspunkt

Spørsmålet om hva som ligger i begrepet «allmennytte», har vært vurdert ved en rekke anledninger og i forskjellige sammenhenger. Det vises til omtale av Finanstilsynets brev i 2011 i kapittel 9, se boks 9.1. I brevet heter det blant annet:

«Etter ordlyden er begrepet «Allmennyttig formål» ikke spesielt presist. Finanstilsynet har ved praktiseringen av sparebankloven § 28 uttalt at bankenes skjønnsadgang anses å være relativt vid med hensyn til gaveutdelinger til allmennyttige formål. Det er lagt til grunn at formålene ikke kan være for snevre og at utdelingen må komme mange til gode i tillegg til en begrensning om at det ikke kan kreves motytelser. Det er Finanstilsynets oppfatning at anvendelsen av begrepet allmennyttig formål innenfor de tradisjonelle tildelingsområdene kultur, ideelle formål, utdanning, idrett mv. ikke skaper de største avgrensingsproblemene. Dette skyldes trolig at det i næringen foreligger en langvarig tradisjon for utdeling av gaver til disse formål. Finanstilsynet har ikke data som kan si noe kvalifiserende om det har vært en utvikling over tid i hvilke konkrete formål gaver gis til. Det fremstår imidlertid åpenbart at hva som anses å være «allmennyttig» ikke er et statisk begrep, men at innholdet vil endres med utviklingen i samfunnet for øvrig.

Det er derfor grunnlag for å tro at det vil skje en utvikling der nye formål enn de tradisjonelle er aktuelle for bankenes gaveutdelinger. Flere aktører har gitt utrykk for at det er en utfordring å finne tilstrekkelig mange og gode nok formål […].»

Finansdepartementet ga i Prop. 125 L (2013–2014) Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) en vurdering av begrepet og viste blant annet til uttalelsene i NOU 2000: 8 Arveavgift der det var gitt en oversikt over allmennyttige formål som var godkjent etter arveavgiftsloven som allmennyttige, se boks 9.1.

Utvalget legger til grunn at med allmennyttige formål menes formål som allmennheten, eller i alle fall en større gruppe, direkte eller indirekte har nytte av. Det kan være gaver til kultur, ideelle formål, barn og unge, utdanning, idrett eller andre aktivitetstilbud for ulike grupper. I tråd med omtalen i Prop. 125 L (2013–2014) legger utvalget til grunn at generelle tiltak som er nyttig for lokal verdiskaping, enten dette dreier seg om investeringer, stipender, kompetansetiltak eller enkeltstående gaver til organisasjoner eller andre virksomheter som stimulerer til næringsvirksomhet og lokalt entreprenørskap på generell basis, må anses å falle innenfor begrepet allmennytte.

Utvalget ønsker generelt ikke å innsnevre rammene for sparebankers og sparebankstiftelsers adgang til å gi gaver. Innenfor rammen av hva som kan anses som allmennytte, bør det aksepteres et vidt rom for skjønn for bankenes og stiftelsenes praktisering av gaveinstituttet.

17.3.2 Særlig om gaver til stiftelser som investerer i næringsvirksomhet

Som omtalt i kapittel 9, er det flere banker og sparebankstiftelser som har etablert og gitt gaver til stiftelser som investerer i næringsvirksomhet. Gaver til slike stiftelser begrunnes med at bankene ønsker å bidra til aktivitet i bankens nedslagsfelt. Etablering og utvikling av næringsvirksomhet vil kunne skape arbeidsplasser og dels generere aktivitet for andre virksomheter i lokalmiljøet. Spørsmålet er likevel om dette kan anses å ligge innenfor begrepet «allmennytte».

Finanstilsynet påpekte i brevet fra 2011 at:

«Sparebankenes viktigste funksjon i samfunnet vil være som tilbyder av kreditt, og det bør primært være i denne rollen bankene ut fra sine særlige forutsetninger vurderer mulighetene for å legge til rette for en ønsket utvikling av næringslivet i sitt område. Det er ikke sparebankenes formål å tilby risikokapital til næringslivet.»

Både Finanstilsynet og Sparebankforeningen har gitt uttrykk for at det å bidra med risikokapital til enkeltselskap må anses å ligge utenfor begrepet allmennytte, mens gaver til såkornfond, som nyttig bidrag til lokal og regional verdiskaping, ligger innenfor.69 Sparebankforeningen påpeker samtidig noen forutsetninger som må være til stede for at slike gaver skal kunne anses som «allmennytte», se boks 9.1.

Begrepet «såkornfond» brukes i forbindelse med fond (stiftelser) som bidrar med finansiering til bedrifter i en oppstartsfase. Utvalget er kjent med at det for enkelte såkornfond har vært utfordrende å finne nok egnede investeringskandidater i den aktuelle regionen, og at man derfor har utvidet investeringsmandatet til også å omfatte etablerte virksomheter. Utvalget merker seg samtidig at Stiftelsen for Nord-Norge, etablert av SpareBank 1 Nord-Norge, skal investere «i en bred og differensiert portefølje av nordnorske virksomheter», uten avgrensning mot etablerte virksomheter.

Utvalget ønsker som nevnt ikke å innsnevre rammene for sparebankers og sparebankstiftelsers adgang til å gi gaver. Utvalget ser imidlertid, blant annet på bakgrunn av Finansdepartementets omtale i Prop. 125 L (2013–2014) og finanskomitéens vurderinger i Innst. 165 L (2014–2015), at det kan stilles spørsmål ved om gaver til stiftelser som investerer i næringsformål, er innenfor den tradisjonelle oppfatningen av hva som kan anses som allmennytte.70

Dersom utviklingen fortsetter med opprettelse av nye fond som investerer i næringsvirksomhet, kan en større andel av sparebankenes gaver fremover gå til næringsformål. Med utgangspunkt i ovennevnte vurdering fra Finansdepartementet og finanskomitéen og etter samtaler med stiftelser og andre, oppfatter utvalget at rammene for denne type gavevirksomhet er uklare. Utvalget mener det er behov for å klargjøre om og eventuelt på hvilke vilkår sparebanker og stiftelser skal kunne gi gaver til stiftelser som investerer i lokal næringsvirksomhet. Innenfor tiden som har vært til rådighet for utvalget, har det ikke vært mulig å prioritere denne problemstillingen.

Utvalget vil likevel samtidig peke på enkelte utfordringer knyttet til at banker gir gaver til fond som investerer i lokal næringsvirksomhet:

• Konkurransemessige konsekvenser av at investeringer kan gi enkelte aktører en urimelig konkurransefordel.

• Mulig samfunnsøkonomisk effektivitetstap ved at det investeres i virksomheter med lav avkastning/dårlig lønnsomhet.

• Manglende oppmerksomhet om kostnadene knyttet til forvaltning av investeringsfondet.

• Om det opprettholdes tilstrekkelig uavhengighet og avstand i situasjoner der banken er långiver til virksomhetene som mottar gaver fra såkornstiftelsen. Spørsmålet er om det i slike tilfeller kan oppnås tilstrekkelig uavhengighet mellom banken og sparebankstiftelsen.

Utvalget anbefaler at spørsmålet om og på hvilke vilkår sparebanker og sparebankstiftelser skal kunne gi gaver til næringsformål, utredes nærmere. For øvrig vises til kapittel 9 boks 9.1 om tidligere utredninger om gaver til næringsformål.

17.3.3 Om gaver til formål som grenser mot offentlige oppgaver

I forarbeidene til Sparebankloven av 1924 ble det vist til at «Under gaver til almenyttig øiemed inngår ikke bevilgninger som det efter lovgivningen påhviler vedkommende kommune å bekoste. Forutsetningen for bevilgning av en sparebanks midler til en kommunes skoler, veivesen eller lignende, må derfor være at bevilgningen anvendes til foranstaltninger utover lovens minimumskrav eller til fremme av anleggsarbeider som ikke kan skaffe plass på vedkommendes kommunebudget».71

Utvalget er ikke kjent med at temaet er berørt ved senere revisjoner av loven, men utvalget oppfatter at synspunktet i uttalelsen fra 1924 er relevant også i dag. Banker og sparebankstiftelser kan ikke gi gaver som innebærer at de finansierer lovpålagte oppgaver, men de kan gi gaver som forbedrer tjenestilbudet i en kommune eller til for eksempel bygging av idrettsanlegg og kulturbygg «som ikke får plass på kommunebudsjettet».

Utvalget oppfatter videre at stiftelsene kan gi støtte til prosjekter som går over tid (prosjektstøtte), men ikke driftstilskudd som innebærer en forpliktelse til å gi gaver over tid.

Variasjonen i den geografiske utbredelsen av stiftelser så vel som gavekapasiteten til den enkelte stiftelse innebærer at sparebanksektorens gaver til allmennyttige formål fordeles ulikt mellom kommuner. Utvalget mener likevel den lokale innretningen på gavene bør videreføres. Den lokale innretningen bør imidlertid ikke håndheves så strengt at den avskjærer gaver som mer indirekte kommer lokalmiljøet til nytte. Gaver til prosjekter som gjennomføres utenfor bankens/stiftelsens lokalområde, men som gir større nytte for dette området enn om gjennomføringen fullt ut skulle gjennomføres lokalt, kan være god utnyttelse av gavemidlene. Dette kan dessuten gjøre det mulig for flere stiftelser å gå sammen om å løfte prosjekter som vil være for store for den enkelte stiftelse.

17.3.4 Skattemessige forhold

Utvalget er kjent med at det blant sparebanker og stiftelser hersker en viss usikkerhet om hvordan tildeling av gaver til visse formål kan påvirke stiftelsens skattemessige status. Skatteetaten har avgitt enkelte bindende forhåndsuttalelser om temaet. Etter utvalgets oppfatning kunne en regelmessig publisering av skatteetatens bindende forhåndsuttalelser som berører hvordan gavetildelinger kan påvirke sparebankstiftelsenes skattemessige status, bidra til å redusere usikkerhet.

17.4 Formålsinvesteringer som allmennytte

Sparebankstiftelsene kan gjennom sine investeringer (formålsinvesteringer) bidra til allmennytte. Sparebankstiftelsen DNB har gjennom årene foretatt flere formålsinvesteringer og oppgir i årsrapporten for 2023 at den bokførte verdien av formålsinvesteringene utgjør 3,7 mrd. kroner av en samlet balanse på 22,5 mrd. kroner. Formålsinvesteringene består blant annet av ulike eiendommer (blant annet Leirvassbu AS) og en samling strykeinstrumenter og kunst.

I NOU 2016: 21 om ny stiftelseslov påpekes det særskilte forhold som styret må være oppmerksom på ved formålsinvesteringer:

«Stiftelsens styre må være tydelig på om den kombinerer kapitalforvaltningen og selve formålsrealiseringen på den nevnte måten. […] Styret må foreta en forsvarlig vurdering av den risikoen stiftelsens kapital utsettes for. Den eventuelt lavere avkastningen stiftelsen mottar som følge av sine investeringer, men også forventningene om målbare formålseffekter, gjør at disposisjonen som sådan behandles etter reglene om utdelinger. Styret må også redegjøre nærmere for hvordan disposisjonen fremmer formålet. Ettersom styret hele tiden må være tydelig dersom en investering samtidig er en del av formålsrealiseringen, avskjæres styret fra muligheten til i etterkant å begrunne en lav avkastning på ordinære investeringer med at kapitalforvaltningen også var en del av formålsrealiseringen. Begrepet «impact investing» kan derfor ikke brukes som unnskyldning for en kapitalforvaltningsplan som gir lavere avkastning enn forventet. Styret må vurdere andelen av kapitalen plassert i formålsrelaterte investeringer i forhold til ordinære investeringer, slik at ikke samlet formålsrealisering svekkes på grunn av redusert kapitalavkastning.»

Utvalget slutter seg til disse vurderingene.

Utvalget vil samtidig bemerke at spørsmålet om hva som kan anses å være en investering som støtter opp om formålet (allmennytte), innebærer de samme avgrensningsspørsmålene som omtalt i punkt 17.3 når det gjelder hva som kan anses som et allmennyttig formål.

18 Kundeutbytte

18.1 Utvalgets vurdering

Utvalget har redegjort for gaver til allmennyttige formål og kundeutbytte i henholdsvis punkt 9.2 og 9.3. Gaver og kundeutbytte finansieres ved at banken utbetaler en andel av overskudd som tilordnes grunnfondskapitalen. Behovet for å prioritere mellom disse formålene forsterkes av at overskudd på grunnfondskapitalen ikke kan utbetales til andre formål.

Sparebankene har lang tradisjon for å utbetale deler av overskuddet tilordnet grunnfondskapitalen som gaver til allmennyttige formål. Adgangen til å foreta slike utbetalinger er også blitt større over tid. Restriksjonen på gavetildelingene ble helt fjernet i 2009 for å motvirke at eierbrøken i banker som hadde utstedt egenkapitalbevis, falt som følge av relativt større utbytter til egenkapitalbeviseierne («utvanning»). Adgang til å finansiere kundeutbytte med overskudd tilordnet grunnfondskapitalen ble innført samtidig, også dette som et tiltak mot utvanning, se punkt 6.5.6 og 9.3. Fjerningen av restriksjonene på utbetalinger av gaver og innføring av adgang til kundeutbytte påvirker begge nivået på gavetildelinger fra sparebankene, men med motsatt fortegn.

I sparebankenes skatteregnskap kostnadsføres kundeutbyttene, mens gaver ikke er fradragsberettiget. Det innebærer at bankens overskudd etter skatt – alt annet like – øker når banken prioriterer kundeutbytte fremfor gaver.72

I finansforetaksloven fremstår kundeutbytte og gaver til allmennyttige formål som to likestilte alternative måter å disponere et gitt årsoverskudd tilordnet grunnfondskapitalen. Finanstilsynet har i forbindelse med godkjenning av vedtektsendringer om kundeutbytte, gitt uttrykk for at overskuddet fra grunnfondet bør disponeres på en måte som gir rom for utbetaling av gaver til allmennyttige formål, i tråd med sparebankenes gavetradisjon. Utviklingen har imidlertid over flere år gått i motsatt retning og i 2023 sto kundeutbytte for om lag to tredeler av samlede utdelinger fra banker og stiftelser fra banker som har innført kundeutbytte, se figur 9.5. Enkeltbanker hadde en kundeutbytteandel i 2023 som svarte til over 80 pst. av samlede midler til bankens kundeutbytte og gaver (inkl. utbytte på egenkapitalbevis eid av sparebankstiftelser), se figur 9.6.

Banker som ikke utbetaler kundeutbytte, kan motvirke utvanning på to måter. Det kan enten skje ved å tilpasse nivået på gavene til eierens ønskede nivå på utbytte, eller ved å tilpasse nivået på utbyttet til et gavenivå i tråd med lokalsamfunnets behov. Forskjellen i utbetalt utbytte behøver ikke være vesentlig forskjellig ettersom samlede utbetalinger i begge tilfellene må tilpasses bankens behov for egenkapital til for eksempel å finansiere utlånsvekst. Det er likevel grunn til å anta at egenkapitalbeviseierne i sum vil ha preferanser for at gavenivået tilpasses ønsket utbyttenivå, og ikke motsatt. Har banken i tillegg en vedtektsfestet adgang til å utbetale kundeutbytte, kan adgangen fungere som en «sikkerhetsventil» som banken kan ta i bruk når det er særlig krevende å finne gaver som vil ha høy allmenn nytte. Banken kan alternativt utbetale overskudd på grunnfondskapitalen til en gaveutdelende stiftelse. Banken kan også omdanne grunnfondskapitalen slik at overskudd utbetales som utbytte til en sparebankstiftelse.73 Både sparebankstiftelser og vanlige stiftelser etter stiftelsesloven har i tillegg til å utbetale gaver til allmennyttige formål, muligheter til å forvalte utbytte/gaver fra banken helt uavhengig av eierbrøkens utvikling. Stiftelsene har derfor anledning til å ha et langsiktig tidsperspektiv på gaveutdelingen.

Utvalget erkjenner at god resultatutvikling blant mange sparebanker, med tilhørende vekst i utbetalt andel av overskudd tilordnet grunnfondskapitalen, kan ha gjort det mer utfordrende å finne frem til gaveformål med høy allmenn nytte. Gaver til gode formål med lav nyttevirkning, eller til formål med lav nytte i seg selv, vil innebære sløsing. Dette kan tilsi at kravet om at gavene skal ha allmenn nytte ikke bør fortolkes snevert, se kapittel 17, eller at banker ved behov bør kunne anvende overskudd tilordnet grunnfondskapitalen til kundeutbytte.

Det er bankens generalforsamling som foretar årsoppgjørsdisposisjonene etter forslag fra styret. Generalforsamlingen består av representanter for eierandelskapitalen, innskytere og eventuelt utpekte fra kommune eller fylke, samt ansatte. Felles for alle disse er at de kan være innskudds- og lånekunder i banken, og dermed også kvalifisere til kundeutbytte. Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål ved om generalforsamlingen har en sammensetning som gjør den egnet til å avveie kundeutbytte opp mot allmennyttige formål på en hensiktsmessig måte, se punkt 15.3.2.

Kundeutbytte har trolig en markedsføringseffekt for banken. Utvalget vil i den sammenheng blant annet vise til sparebankens anførsel i Skatteetatens bindende forhåndsuttalelser (BFU 9/2019) om at «Sparebanken vil utbetale kundeutbytte for å styrke sin konkurranseposisjon i bankmarkedet og være konkurransedyktig for å tiltrekke seg nye, og beholde eksisterende, innskudds- og lånekunder». At sparebanken utbetaler gaver med høy nytteverdi for lokalsamfunnet, kan også ha en viss markedsføringseffekt. Selv om utvalget i tråd med punkt 13.5 vil fremholde at betydningen for lokalsamfunnet av et velutviklet gaveinstitutt ikke bør undervurderes, er utvalgets oppfatning at markedsføringseffekten av kundeutbytte trolig er sterkere. Markedsføringseffekten av kundeutbyttet aktualiserer derfor spørsmålet om grunnfondskapitalens avkastning alene skal kunne bidra til et eventuelt økt resultat som kommer begge kapitalklassene til gode (utover den direkte skatteeffekten som følger av skattelovens behandling av kundeutbytte), eller om også eierandelskapitalen i tilfelle bør bidra.

Ved vurdering av om adgangen til å utbetale kundeutbytte skal oppheves mener utvalget at det bør legges vekt på fem hovedutfordringer; (i) kundeutbytte reduserer grunnfondskapitalens evne til å finansiere gaver til allmennyttige formål, (ii) kundeutbytte skaper forventninger om utdelinger til ytterligere en gruppe av bankens «stakeholders» og kan i sin tur spille inn på bankens soliditet, (iii) kundeutbytte kan føre til at overskudd tilordnet bankens grunnfond føres ut av bankens hjemdistrikt, (iv) kundeutbytte gjør prisene på utlån og innskudd mindre transparente, noe som kan redusere konkurransen om innskudd og utlån,74 (v) for egenkapitalbevisbanker kommer i tillegg at finansieringen av kundeutbytte i praksis innebærer en fordel for egenkapitalbeviseierne på bekostning av grunnfondskapitalen. Utvalget har vurdert ulike alternativer for å løse eller redusere disse hovedutfordringene:

• a. Bare kundeutbytte til kunder i bankens hjemkommune(r)

  Endringer i sparebankenes nedslagsfelt kan føre til at kundeutbytte i økende grad utbetales til kunder utenfor sparebankens historiske hjemdistrikt. Dette kan løses ved at det i finansforetaksloven stilles vilkår om at kundeutbytte kun kan utbetales til kunder som er bosatt i bankens stiftelseskommune. Et slikt vilkår, som kan ansees som en saklig og objektiv forskjellsbehandling etter finansforetaksloven § 3-1, kan medføre avgrensningsproblemer da mange av dagens sparebanker har utgangspunkt i én eller flere sammenslåinger (både mellom banker og kommuner) som gjør det utfordrende å hjemstavnsfeste grunnfondskapitalens opphav. Det relevante området for utdeling av kundeutbytte kan derfor ha vært i utvikling, og krevende å avgrense presist uten bruk av tilstrekkelig skjønn. En skjønnsvurdering vil imidlertid kunne oppfattes som urimelig og ikke i tråd med dagens geografiske områder. Videre kan forskjellsbehandling gjøre det vanskelig for banken å vokse utover der grunnfondskapitalen har sitt opphav fordi kunder der da ikke kan få kundeutbytte.

• b. Størrelsen på kundeutbyttet begrenses

  Utfordringen med lav gaveandel sammenlignet med kundeutbytte kan begrenses gjennom klare vilkår i finansforetaksloven om at kundeutbyttene ikke skal overstige en bestemt andel av bankens gaver. Et slikt vilkår vil motvirke at kundeutbyttene i for stor grad fortrenger gaver til allmennyttige formål, samtidig som banker beholder en adgang til å utbetale kundeutbytte ved behov.

• c. Fjerne adgang til å betale kundeutbytte fra overskudd

  Fjernes bestemmelsen om kundeutbytte i finansforetaksloven § 10-7 og § 10-17, vil det innebære at sparebanker ikke lenger kan benytte bankens overskudd til å betale kundeutbytte.

18.2 Utvalgets tilrådning

Utvalgets vurdering av hvor formålstjenlig kundeutbytte har vært tar utgangspunkt i Banklovkommisjonens argumentasjon (NOU 2009: 2), hvor kundeutbytte ansees som ett av flere tiltak for å legge til rette for stabil eierbrøk (motvirke utvanning).

I Banklovkommisjonens utredning følger ingen bredere vurdering av kundeutbytte opp mot sparebanktradisjonen. Etter utvalgets syn innebar kundeutbyttet da det ble innført, et brudd med den opprinnelige idéen om at grunnfondskapitalen (og avkastningen på denne) enten skulle virke i banken eller utbetales som gaver til allmennyttige formål der banken ble stiftet. Selv om enkelte sparebanker de senere år har utbetalt kundeutbytte, er utvalget i tvil om kundeutbyttene med dette kan sies å ha blitt en del av sparebanktradisjonen. Kundeutbyttene er fortsatt en nokså ny konstruksjon i sparebankenes 200-årige historie, og det er et klart mindretall av sparebankene som har vedtekter som gir banken adgang til å utbetale kundeutbytte.

Utvalget mener det har vært en god side ved sparebankenes særpreg at overskudd som er tilordnet grunnfondskapitalen, tidligere bare kunne bli utbetalt som gaver til allmennyttige formål. Bestemmelsen har bidratt til at overskudd på den grunnfondskapitalen som har vært fremskaffet av sparebankenes lokalsamfunn, enten har virket i banken, eller har blitt utbetalt på en måte som kommer brede lag i lokalsamfunnet til gode.

Utvalget erkjenner at det, særlig i perioder med store utbytteutbetalinger til egenkapitalbevisene, kan være utfordrende for enkelte sparebanker å finne gaveformål med høy samfunnsnytte. Utfordringen får økt aktualitet dersom adgangen til å utbetale kundeutbytte faller bort. Utvalget registrerer likevel at mange sparebanker og sparebankstiftelser klarer å håndtere relativt store gaveutdelinger på en god måte. Utfordringer som knytter seg til å finne gode gaveformål, bør søkes løst på annen måte enn ved å erstatte gaver til allmennyttige formål med kundeutbytte, se nærmere i kapittel 17.

Etter en samlet vurdering tilrår utvalget at bestemmelsen om at sparebanker kan utbetale kundeutbytte fjernes, i tråd med alternativ c) som omtalt i punkt 18.1. Tilrådningen innebærer at rettstilstanden for bruken av overskudd fra bankens grunnfondskapital bringes tilbake til hva den var før bankene fikk særskilt adgang til å utbetale kundeutbytte. Dersom banker etter dette fortsatt ønsker å ha en type kundelojalitetsrabatt for å markedsføre sine produkter, vil disse rabattene falle utenfor bestemmelsene i finansforetaksloven § 10-7 og § 10-17, og ville bli gjenstand for regnskapsføring over resultatet.

Utvalget legger til grunn at også alternativ a) og b) vil føre til at praksisen med å utbetale kundeutbyttene avtar eller faller bort, og at utdelingen av gaver til allmennyttige formål blir større enn de ellers ville ha blitt. Banken kan forestå gaveutdelingene selv, eller i større grad gjøre bruk av gaveutdelende stiftelser som kan disponere gavemidlene langsiktig.

Utvalget foreslår i kapittel 15 at egenkapitalbevisbanker gis en ny kapitalstruktur. Også under ny egenkapitalstruktur, eierandelsmodellen, vil spørsmålet om banken skal kunne finansiere kundeutbytte være aktuelt. Tilrådningen om å fjerne adgangen i tråd med alternativ c) gjelder uavhengig av valg av egenkapitalstruktur.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Innledning

Utvalget foreslår endringer i finansforetakslovens bestemmelser om sparebanker og sparebankstiftelser. Vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser beskrives nedenfor. For nærmere konsekvenser vises det til utvalgets drøftinger i kapitlene foran.

19.2 Konsekvenser for sparebankene

Konsekvenser av forslaget om endringer i regelverket for eierandelskapital

Normalt vil det ikke ha vesentlige konsekvenser å videreføre gjeldende rett. Videreføring av bestemmelsene i finansforetaksloven som innebærer at grunnfondskapital beskytter eierandelskapital mot tap, vil imidlertid kunne få vesentlige konsekvenser. I første omgang vil videreføring utløse en prosess i Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA) med sikte på å ta nærmere konkret stilling til om egenkapitalbevis oppfyller kravene til rene kjernekapitalinstrumenter i kapitalkravsforordningen (CRR), se punkt 11.5.5 og 15.6. Prosessen kan resultere i at EBA fjerner egenkapitalbevis fra listen over instrumenter som vurderes å oppfylle kravene til ren kjernekapital. Legges det til grunn at bare grunnfondskapital da vil være ren kjernekapital, vil mange sparebanker ikke oppfylle minstekravene til ren kjernekapital.

Fjernes egenkapitalbevis fra EBAs liste og gjeldende rett videreføres, vil sparebanker ønske å omdanne banken til aksjesparebank for å kunne tilfredsstille kravene til ren kjernekapital.

Frem til det er endelig avklart om regelverket blir endret kan usikkerhet om fremtidig beregning av ren kjernekapital, og oppmerksomhet om problemstillingen, gjøre det krevende å utstede nye egenkapitalbevis.

Utvalget foreslår at regelverket endres slik at bankens egenkapital, dagens grunnfondskapital og eierandelskapital, får lik prioritet. Utvalget foreslår også at egenkapitalstrukturen forenkles, se nærmere omtale av eierandelsmodellen i kapittel 15. Forslaget bidrar etter utvalgets vurdering til:

• at eierandelskapitalen oppfyller kravene til ren kjernekapital etter kapitalkravsforordningen (CRR),

• at grunnfondskapital likebehandles med eierandelskapital med hensyn til tapsabsorbering og prioritet, og

• mer oversiktlige regler knyttet til kapitalinnhentinger og strukturendringer.

Sammenlignet med videreføring av gjeldende rett, medfører utvalgets forslag at behovet for omdanning til aksjesparebank for å tilfredsstille kravet til ren kjernekapital bortfaller.

Forslaget om endret prioritet ved tap, medfører at grunnfondskapitalen blir noe mindre risikoutsatt og at eiere av egenkapitalbevis utsettes for noe økt risiko. Størrelsene på endringene i risiko varierer mellom bankene, se kapittel 15. Konsekvensen av økt risiko for eierandelskapitalen kan være at bankene møter forventninger fra egenkapitalbeviseiere om økt innflytelse. Det at utvalgets forslag ikke åpner for økt eierinnflytelse i banker som har utstedt egenkapitalbevis, kan føre til at interessen for omdanning øker.

Administrativt innebærer forslaget om overgang til eierandelsmodellen at sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, må endre regnskapsoppstillingen for bankens egenkapital.

For selveide sparebanker og aksjesparebanker har spørsmålet om egenkapitalbevis tilfredsstiller kravene til ren kjernekapital ikke relevans.

Konsekvenser av endrede regler om omdanning

Av finansforetaksloven § 12-13 fremgår det blant annet at sparebanker som hovedregel bør være organisert enten som «vanlig sparebank eller som sparebank med eierandelskapital». Bestemmelsen legger til rette for at myndighetene på skjønnsmessig grunnlag kan avslå søknader om omdanning til aksjesparebank, eller sette særskilte vilkår for slik tillatelse. Utvalget foreslår at omdanning til allmennaksjeselskap rettslig likestilles med omdanning til egenkapitalbevisbank. Likestillingen antas i seg selv ikke å påvirke sparebankenes prefererte organisasjonsform, men kan innebære at utfallet av søknader om omdanning blir mer forutberegnelige for bankene. Konsekvensen kan bli at terskelen for å søke omdanning til aksjesparebank senkes noe.

Konsekvenser av å fjerne adgangen til å utbetale kundeutbytte

Sparebanker utbetalte i 2023 om lag 2 mrd. kroner i kundeutbytte. Utvalget foreslår å avvikle adgangen. Avviklingen medfører at utbetalt andel av overskudd på grunnfondskapital gis som gaver til allmennyttige formål i tråd med sparebanktradisjonen. Dette er også et hovedformål med forslaget, se omtale i kapittel 18. Avviklingen kan også føre til høyere skattekostnader for bankene som har utbetalt kundeutbytte, og bidra til at det blir enklere for kundene å sammenligne vilkår mellom ulike banker, slik at konkurransen kan øke.

For banken kan det være mer administrativt krevende å utbetale overskudd på grunnfondskapital som gaver til allmennyttige formål enn som kundeutbytte, særlig dersom banken bruker ressurser på å finne frem til gaveformål med høy nytteverdi i lokalsamfunnet. Bankene kan imidlertid overføre gaveutdelingen til en stiftelse.

19.3 Konsekvenser for sparebankstiftelsene

Som det kommer frem ovenfor, kan utviklingen føre til at flere sparebanker omdannes til aksjesparebank. Den direkte konsekvensen av omdanning er at verdien av bankens grunnfondskapital overføres til en sparebankstiftelse, som må forvalte disse midlene ut fra sine formål og oppgaver. I likhet med øvrige egenkapitalbeviseiere vil sparebankstiftelsene bli berørt av forslaget om endrede prioritetsregler for bankens egenkapital, se omtale i punkt 19.4.

Utvalget foreslår å videreføre reguleringen av sparebankstiftelsenes formål og oppgaver. Utvalget har vurdert om sparebankstiftelsenes ventede økende betydning tilsier nye regler for stiftelsenes virksomhetsutøvelse eller organiseringen. Utvalget foreslår å avvikle bestemmelsene om at stiftelsene kan utstede egenkapitalbevis, og enkelte nye krav til stiftelsenes organisering, blant annet at sparebankstiftelsene skal ha en daglig leder.

Utvalget foreslår at styret innenfor gitte rammer kan delegere til daglig leder å vedta utdelinger fra sparebankstiftelsen og avslå søknader om utdelinger. Forslaget kan medføre en forenkling av saksbehandlingen i stiftelsen.

Utvalget foreslår at det skal foretas en egnethetsprøving av ledende personer i sparebankstiftelser. Forslaget kan føre til noe økte administrative og økonomiske konsekvenser for stiftelsene. Samlet vurderes de foreslåtte endringene for sparebankstiftelsene likevel ikke å få vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser.

19.4 Konsekvenser for andre berørte parter

Konsekvenser for kundene og lokalsamfunnet

Videreføring av gjeldende regler kan føre til at sparebanker som har utstedt egenkapitalbevis, ser seg tvunget til å omdanne seg til aksjesparebank for å tilfredsstille kravene til ren kjernekapital. Utvalgets forslag fjerner behovet for å omdanne banken, men andre forhold kan likevel føre til at antall omdanninger øker noe.

Omdanningene får innvirkning på lokalsamfunnets innflytelse i sparebanken. I egenkapitalbevisbanker har kunder og andre lokale interesser minst 60 pst. av stemmene. Omdannes banken, avvikles dette systemet, samtidig som en sparebankstiftelse som er lokalt forankret, får stemmerett i banken. Hvordan omdanningen påvirker andelen lokale stemmer, avhenger blant annet av bankens kapitalstruktur ved omdanning og stiftelsens transaksjoner i etterkant.

Sparebankens organisering har ingen direkte betydning for konkurransen i de områdene banken opererer, eller bankens evne til å gi lån. Forslaget om å avvikle adgangen til å utbetale kundeutbytte gjør det imidlertid enklere for kundene å sammenligne vilkår i ulike banker. Konsekvensen av dette kan være skjerpet priskonkurranse. Forslaget om å avvikle adgangen til kundeutbytte vil også føre til at gaveutdelingene til lokale allmennyttige formål fra banker med kundeutbytte kan øke.

Konsekvenser for andre eiere av egenkapitalbevis enn stiftelsene

Egenkapitalbevis kan være eid av sparebankstiftelser med særskilte formål og oppgaver, se punkt 19.3, og av andre eiere. Utvalget vurderer at eierne har økonomisk interesse i at eierandelskapital oppfyller kravene til ren kjernekapital. Dersom eierandelskapital ikke tilfredsstiller kravene til ren kjernekapital (videreføring av gjeldende rett), får kapitalen sterkt redusert relevans for bankene. Eierne vil da ha økonomiske interesser i at banken omdannes til aksjesparebank.

Eierandelsmodellen vil innebære enkelte fordeler for eierne, blant annet at regelverket forenkles og blir klarere, for eksempel ved håndtering av kapitalutvidelser. Innføring av regler om forholdsmessig tapsabsorbering kan likevel svekke fordelene ved å eie egenkapitalbevis sammenlignet med aksjer i samme bank. Denne svekkelsen kan føre til at eiere som i dag ser seg tjent med at banken organiseres som egenkapitalbevisbank, ønsker omdanning til aksjesparebank dersom dette gir økt innflytelse. Spørsmålet om omdanning gir økt representasjon på generalforsamlingen, avhenger av kapital- og styringsstrukturen i den enkelte sparebank.

Kundeutbytte finansieres av bankens grunnfondskapital, samtidig som bankens fordeler av kundeutbytte deles forholdsmessig mellom de to kapitalklassene. Forslaget om å fjerne bankens adgang til å utbetale kundeutbytte vil derfor isolert sett være til ulempe for eierne av egenkapitalbevis.

Konsekvenser for myndighetene

Utvalgets vurdering er at eierandelskapitalen i norske sparebanker ikke tilfredsstiller kravene til ren kjernekapital, se kapittel 14. Det er derfor behov for å endre regelverket.

Etter utvalgets vurdering vil relativt rask oppfølging av utvalgets forslag ha administrative fordeler for norske myndigheter. På kort sikt fordi videreføring av gjeldende rett kan føre til at myndighetene involveres i en krevende prosess med felleseuropeiske myndigheter. På lengre sikt fordi utvalgets forslag forenkler reguleringen av, og tilsynet med, norske sparebanker.

Lovendringer fører til behov for tilpasninger i tilknyttede forskrifter. Forslaget innebærer også arbeid med godkjenning av nye vedtekter for egenkapitalbevisbanker og arbeid med eventuelle søknader om omdanning mv. Krav til egnethet for styremedlemmer i sparebankstiftelser vil medføre økt arbeid for Finanstilsynet.

19.5 Usikkerhet og forutsetninger for en vellykket gjennomføring

Norske myndigheter er ikke forpliktet til å utforme regelverket for egenkapitalbevis slik at instrumentene oppfyller kravene til ren kjernekapital etter kapitalkravsforordningen (CRR), men norske myndigheter er forpliktet etter EØS-retten til å sørge for at norske banker bare medregner som ren kjernekapital, kapital som tilfredsstiller kravene i forordningen. Egenkapitalbevis står på listen over godkjente ren kjernekapitalinstrumenter fra EBA, og utvalget erkjenner at det ikke er sikkert at EBA vil fjerne dem fra listen dersom norske myndigheter velger å videreføre gjeldende rett. Utvalget er ikke kjent med om norske myndigheter eventuelt vil påklage et vedtak fra EBA om å fjerne egenkapitalbevisene fra listen.

Spørsmålet om når norsk regelverk bør tilpasses, kan veies opp mot gevinstene ved å avvente en endelig formell avklaring fra EBA, eller fra EFTA-domstolen dersom norske myndigheter eventuelt anker en avgjørelse fra EBA. Fordelen med å tilpasse egenkapitalstrukturen uten å avvente nærmere avklaringer fra EBA, er at perioden med usikkerhet om fremtidig praksis for beregning av ren kjernekapital i norske sparebanker kortes ned.

Utvalgets forslag – eierandelsmodellen – løser en utilsiktet konsekvens av gjeldende rett for sparebanker med to kapitalklasser – nemlig usikkerheten ved om eierandelskapitalen tilfredsstiller felleseuropeiske krav til ren kjernekapital. Grunnleggende sett har usikkerheten oppstått fordi egenkapitalbeviset er en særlig norsk juridisk konstruksjon som må «stå seg» også EØS-rettslig. EØS-retten er dynamisk, og eierandelsmodellen er i tillegg uten kjente paralleller i andre EØS-land. Det skaper også noe usikkerhet om det fremtidige behovet for unntak fra EØS-rettslige krav, eller tilpasninger i eierandelsmodellen. Utvalget vurderer likevel at risikoen for ny, fremtidig konflikt mellom eierandelsmodellen og norske forpliktelser etter EØS-avtalen, er vesentlig mindre enn ved eventuell videreføring av gjeldende rett. Et ytterligere risikoreduserende tiltak i så måte er at Finanstilsynet kan konsultere EBA ved nasjonal godkjennelse av nye instrumenter.

20 Merknader til de enkelte paragrafene

20.1 Merknader til endringer i lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven)

Til § 1-5 Definisjoner

Nytt tiende og ellevte ledd definerer finansstiftelse og sparebankstiftelse. Bestemmelsen er kun ment å klargjøre gjeldende rett. Som følge av de to nye leddene blir gjeldende tiende og ellevte ledd nye tolvte og trettende ledd. Finansstiftelser og sparebankstiftelser er ikke finansforetak, jf. § 1-3, men omfattes av bestemmelser som foreslås plassert i et nytt kapittel 12A.

Til § 2-19 Foretaksnavn for banker

En omdannet sparebanks rett til å bruke navnet «sparebank» beror på bankens forhistorie. Det er organisasjonsformen da banken ble opprettet som er avgjørende for at en omdannet sparebank fortsatt skal kunne kalle seg en sparebank. Dette presiseres ved endringen i annet ledd om at banken etter omdanning fortsatt kan kalle seg sparebank, uavhengig av sparebankstiftelsens eierandel, jf. nærmere omtale i punkt 15.4.3.Ved sammenslåing av en sparebank og annen bank, kan etter forslaget også den sammenslåtte banken velge å bruke navnet sparebank.

Til § 3-4 Minstekrav til startkapital

Kapitalkravsforordningen (CRR) artikkel 93 krever at startkapitalkravet er oppfylt til enhver tid. Bestemmelsens første ledd foreslås presisert slik at det fremgår at minstekravet til kapital også kan oppfylles med eierandelskapital. Utvalget har ikke vurdert om en bank skal kunne startes som en egenkapitalbevisbank.

Til § 6-1 Erverv av eiendeler i finansforetak mv.

Ordlyden i første ledd om beregning av kvalifisert eierandel i foretak som har utstedt egenkapitalbevis, endres for å reflektere den foreslåtte «eierandelsmodellen», jf. omtale i punkt 15.2.4.

Til § 7-8 Vedtekter for finansforetak som ikke organiseres som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap

Vedtektene skal gi informasjon om bankens kapitalklasser. Bestemmelsens første ledd bokstav d og j endres for å reflektere den foreslåtte «eierandelsmodellen», jf. omtale i punkt 15.2.4. I tråd med «eierandelsmodellen» skal det gå frem av foretakets vedtekter hva som er vedtektsfestet grunnfondskapital og eventuelt vedtektsfestet eierandelskapital mv. Det forslås nye bokstaver e, f og g for å sikre at vedtektene gir den informasjonen som er nødvendig for å beregne «eierbrøk» mv. etter «eierandelsmodellen». Forslaget speiler i tillegg den informasjonen som etter allmennaksjeloven § 2-2 skal fremgå av vedtektene for et allmennaksjeselskap. Som det fremgår av punkt 15.2.4 er grunnfondsandelene ikke utstedte instrumenter, men kun en rettslig konstruksjon for å etablere klarhet om kapitalklassene og «eierbrøk» i banken, jf. forslag til ny § 10-9.

Gjeldende bokstav g foreslås opphevet da det fremstår unødvendig å stille krav om at vedtektene inneholder en bestemmelse som sier at foretaket skal kunne utstede egenkapitalbevis. Dersom et finansforetak beslutter å utstede egenkapitalbevis, må det samtidig gjøres endringer i vedtektene, jf. nye bokstaver e, f og g og systematikken som foreslås i reglene i lovens kapittel 10. En konsekvens av nye bokstaver og endringer er at gjeldende bokstav e og f blir bokstav h og i. Gjeldende første ledd bokstav d om tilbakebetaling av grunnfondet endres slik at omtale av tilbakebetaling fremgår av ny bokstav k. For kredittinstitusjoner vil adgangen til å ha vedtektsbestemmelser om tilbakebetaling begrenses av kravene i kapitalkravsforordningen (CRR). Gjeldende bokstav i og j videreføres i bokstav l og m.

Til § 7-12 Forhøyelse av vedtektsfestet grunnfondskapital

Bestemmelsens tittel endres for å reflektere den foreslåtte «eierandelsmodellen», jf. omtale i punkt 15.2.4. Med et felles overkursfond, som omtalt i punkt 15.2.4.3, blir den gjeldende bestemmelsen om fordeling av overkurs mellom overkursfond og kompensasjonsfond overflødig. Overkurs ved innbetaling av grunnfond (for eksempel ved tingsinnskudd i forbindelse med sammenslåinger av banker) føres til finansforetakets overkursfond. Gjeldende annet ledd foreslås derfor opphevet.

Til § 8-8 Avtaler med eiere av egenkapitalbevis og medlemmer av foretakets ledelse

I første ledd bokstav a er henvisningen til gjeldende § 10-13 første ledd oppdatert slik at den viser til samme bestemmelse, som foreslås plassert i § 10-2 fjerde ledd.

Til § 10-1 Egenkapital

Det presiseres i annet ledd at egenkapital, i tillegg til vedtektsfestet kapital og egenkapital som er opptjent, også omfatter overkurs. Dette er i samsvar med gjeldende forståelse av reglene og endringen innebærer kun en klargjøring.

Til gjeldende § 10-2 Eierbrøk og egenkapital i finansforetak som har utstedt egenkapitalbevis (oppheves)

Bestemmelsen foreslås opphevet og erstattet av en ny § 10-9 plassert i lovens kapittel 10 del II om egenkapitalbevis, jf. nærmere omtale nedenfor.

Til ny § 10-2 Innbetaling av egenkapital

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-2 foreslås opphevet.

Bestemmelsens første og annet ledd er endret for å reflektere den foreslåtte «eierandelsmodellen», jf. omtale i punkt 15.2.4. I den forbindelse er det også foreslått presisert i annet ledd at grunnfondskapitalen, på samme måte som eierandelskapital og aksjekapital, i forbindelse med sammenslåinger mv. kan forhøyes ved tingsinnskudd.

Nytt fjerde ledd er flyttet fra gjeldende § 10-13 første ledd og innholdet er tilpasset den foreslåtte «eierandelsmodellen», jf. omtale i punkt 15.2.4. Formålet med flyttingen er å rydde opp i loven, og å sikre at bestemmelser som naturlig hører sammen står i samme paragraf. Samtidig foreslås gjeldende § 10-13 opphevet.

Til ny § 10-3 Endring av finansforetaks vedtektsfestede egenkapital.

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-2 foreslås opphevet. For øvrig foreslås ingen endringer.

Til ny § 10-4 Erverv av egne aksjer eller egenkapitalbevis. Kreditt til aksjeeier mv.

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-2 foreslås opphevet.

Nytt tredje og fjerde ledd er flyttet fra gjeldende § 10-16. Gjeldende § 10-16 foreslås samtidig opphevet.

Formålet med flyttingen er å rydde opp i loven, og å sikre at bestemmelser som naturlig hører sammen står i samme paragraf. Annet punktum i gjeldende femte ledd, nytt syvende ledd, er foreslått opphevet slik at det ikke gjelder særlige regler for lån eller kreditt til erverv av egenkapitalbevis. Det bemerkes at kapitalkravsforordningen (CRR) artikkel 28 nr. 1 bokstav b, se boks 11.1 i utredningen, begrenser adgangen for finansforetak til å yte lån eller annen kreditt ved erverv av egenkapitalbevis utstedt av foretaket (såkalt indirekte finansiering).

Til ny § 10-5 Utdeling av utbytte mv.

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-2 foreslås opphevet.

Henvisningen i bestemmelsens første ledd endres i tråd med utvalgets forslag til ny struktur på finansforetaksloven kapittel 10.

Til ny § 10-6 Disponering av overskudd i finansforetak som ikke har utstedt aksjer eller egenkapitalbevis

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-2 foreslås opphevet.

I tråd med utvalgets tilrådning om at adgangen til å utbetale kundeutbytte fjernes, jf. omtale i kapittel 18, foreslås første ledd endret for å reflektere utvalgets tilrådning. Medlemseide foretak (gjensidige foretak og samvirkeforetak) vil fortsatt kunne vedtektsfeste at overskudd deles ut til medlemmene (kundene).

Henvisningen i bestemmelsens annet ledd endres i tråd med utvalgets forslag til ny struktur på finansforetaksloven kapittel 10.

Til ny § 10-7 Tilbakebetaling og nedskrivning av egenkapital

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-2 foreslås opphevet. For øvrig foreslås ingen endringer.

Til § 10-8 Utstedelse av egenkapitalbevis

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-2 foreslås opphevet.

I annet ledd foreslås gjeldende begrensning på omfanget av konvertering opphevet, jf. også forslag til endring i § 3-4 og omtale i punkt 15.2.5.

Nytt tredje ledd beskriver hvordan konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital skal foretas når foretaket for første gang utsteder egenkapitalbevis. Det vises til omtalen av «eierandelsmodellen» i punkt 15.2.4, herunder omtalen av forholdet mellom egenkapitalbevis og grunnfondsandeler.

Gjeldende tredje ledd blir nytt fjerde ledd. Bestemmelsen foreslås endret ved at det presiseres at egenkapitalbevis skal overføres til en sparebankstiftelse. Videre foreslås det presisert at konvertering skal skje til bokførte verdier på gjennomføringstidspunktet. Dette er ment som en klargjøring. Dagens fjerde og femte ledd blir nye femte og sjette ledd.

Til ny § 10-9 Eierbrøken i finansforetak som har utstedt egenkapitalbevis

Den nye bestemmelsen reflekterer den foreslåtte «eierandelsmodellen», jf. omtale i punkt 15.2.4. Etter gjeldende rett er eierbrøken omtalt i § 10-2.

I første ledd gis det en definisjon av begrepet «eierbrøk». Eierbrøken har etter den foreslåtte eierandelsmodellen, jf. omtale i punkt 15.2.4, betydning for blant annet tilordning av utbytte mellom de to kapitalklassene.

I annet ledd foreslås forskriftshjemmel til Finansdepartementet slik at departementet kan gi nærmere regler om eierbrøk, herunder overgangsregler om konvertering fra gjeldende kapitalstruktur til «eierandelsmodellen». Utvalgets forslag til prinsipper for konvertering fra gjeldende kapitalstruktur til ny eierandelsmodell omtales i punkt 15.2.4.

Til § 10-10 Vedtak om utstedelse av egenkapitalbevis og om forhøyelse av eierandelskapital

Bestemmelsens tredje ledd foreslås endret for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4.

Til § 10-12 Tegning, registrering mv. av egenkapitalbevis

I bestemmelsens første ledd foreslås rent lovtekniske endringer av henvisninger til andre bestemmelser i loven som følge av ny struktur på lovens kapittel 10.

Til gjeldende § 10-13 Innbetaling av egenkapital i annet enn penger ved utstedelse av egenkapitalbevis (oppheves)

Bestemmelsen foreslås opphevet ved at gjeldende § 10-13 første ledd blir nytt § 10-2 fjerde ledd. Gjeldende § 10-13 annet ledd oppheves som følge av den foreslåtte eierandelsmodellen, jf. omtale i punkt 15.2.4. Regler om overkurs og overkursfond foreslås inntatt i ny § 10-13.

Til (ny) § 10-13 Overkurs og overkursfond

Gjeldende § 10-14 blir ny § 10-13 som følge av at innholdet i gjeldende § 10-13 foreslås flyttet til ny § 10-2.

Bestemmelsens tittel og innhold foreslås endret for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4. I «eierandelsmodellen» vil det være ett felles/ufordelt overkursfond for eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen. Eierbrøken beregnes etter forslaget til ny § 10-9 basert på antallet egenkapitalbevis sammenholdt med det totale antallet egenkapitalbevis og grunnfondsandeler.

Gjeldende annet ledd foreslås opphevet i tråd med opphevelsen av tilsvarende bestemmelse i allmennaksjeloven § 3-2. Aksjelovgivningens regler om overkursfondet som bundet egenkapital ble opphevet ved lov 13. juni 2013 nr. 40 om endringer i aksjelovgivningen mv. (forenklinger), se nærmere begrunnelse i Prop. 111 L (2012–2013) Endringer i aksjelovgivningen mv. (forenklinger) punkt 5.3.

Overkursfondet i egenkapitalbevisbanker vil etter dette anses som en del av foretakets «frie midler» på samme måte som overkurs i et aksjeselskap/allmennaksjeselskap. Reduksjon av fondet krever imidlertid tillatelse fra tilsynsmyndigheten, jf. CRR artikkel 78 nr. 1. Ved anvendelse av overkursfondet, for eksempel ved utdelinger til egenkapitalbeviseierne, må eierbrøken respekteres slik at denne ikke endres til ugunst for en av kapitalklassene. Det innebærer at beløpet som overkursen reduseres med i slike tilfeller, må fordeles på eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen slik at det deles ut like mye fra de to kapitalklassene.

Ved fondsemisjon gjelder ny § 10-19.

I nytt annet ledd foreslås forskriftshjemmel til departementet.

Til ny § 10-14 Overdragelse. Pantsettelse

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av at gjeldende § 10-13 foreslås opphevet. For øvrig foreslås ingen endringer.

Til gjeldende § 10-16 Tegning og erverv av egne egenkapitalbevis (oppheves)

Bestemmelsen foreslås opphevet ved at gjeldende § 10-16 første og annet ledd blir ny § 10-4 tredje og fjerde ledd.

Til (ny) § 10-15 Overskudd, utbytte mv.

Gjeldende § 10-17 blir ny § 10-15 som følge av de øvrige endringene som foreslås i finansforetaksloven kapittel 10.

Det er foreslått flere endringer i bestemmelsen for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4. Endringene som foreslås som følge av eierandelsmodellen, fremkommer av annet, tredje, fjerde og femte ledd. Etter «eierandelsmodellen» skal overskudd som ikke betales som utbytte, gå til felles/ufordelt opptjent egenkapital, jf. nærmere omtale i punkt 15.2.4.3 og punkt 15.2.4.5

I bestemmelsens første ledd er det foreslått inntatt «renter på fondsobligasjoner» ettersom dette mangler i gjeldende bestemmelse. Det samme gjelder for henvisningen til allmennaksjeloven § 3-3. Slik utvalget ser det bør det vises til både allmennaksjeloven §§ 3-2 og 3-3.

I tråd med utvalgets tilrådning om å fjerne adgangen til å utbetale kundeutbytte, jf. omtale i kapittel 18, foreslås fjerde ledd endret for å reflektere utvalgets tilrådning. Medlemseide foretak (gjensidige foretak og samvirkeforetak) kan fortsatt vedtektsfeste at overskudd deles ut til medlemmene (kundene).

I fjerde ledd er den gjeldende henvisningen til gavefond foreslått tatt ut av loven som følge av de endringene som gjøres i egenkapitalbevisbankenes kapitalstruktur ved «eierandelsmodellen». Som omtalt i punkt 15.2.4.5 vil et gavefond tilordnet grunnfondskapitalen kunne brukes til midler avsatt til gaver frem til årsslutt dersom gavene ikke kan deles ut samtidig med at det utbetales utbytte. Ikke-utdelte gaver ved årets slutt må etter «eierandelsmodellen» derimot gis til en stiftelse for allmennyttige formål.

I nytt sjette ledd er det foreslått å ta inn henvisningen til allmennaksjeloven § 8-2 som i dag følger av finansforetaksforskriften § 8-6. Allmennaksjeloven § 8-2 annet ledd åpner for at generalforsamlingen kan gi styret fullmakt til å betale ut tilleggsutbytte. Flyttingen av bestemmelsen fra forskrift til lov er kun av teknisk art for å samle sentrale bestemmelser i lov.

Det foreslås samtidig at å ta inn en henvisning til allmennaksjeloven § 8-3 om utbetaling av utbytte (tidsfrist mv.).

Det kan være behov for å presisere nærmere regler om utdeling av gaver. Det foreslås derfor å at det kan fastsettes nærmere regler om dette i forskrift, jf. forskriftshjemmelen i nytt syvende ledd.

Til gjeldende § 10-18 Utjevningsfondet (oppheves)

Bestemmelsen foreslås opphevet som følge av den foreslåtte eierandelsmodellen, jf. omtale i punkt 15.2.4.

Til (ny) § 10-16 Underskudd

Gjeldende § 10-19 blir ny § 10-16 som følge av de øvrige endringene som foreslås i finansforetaksloven kapittel 10.

Bestemmelsen foreslås endret for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4. Etter «eierandelsmodellen» skal dekning av tap håndteres som om grunnfondsandelene og egenkapitalbevisene var to klasser av samme instrument, se punkt 15.2.4.4 og punkt 15.2.4.5. De to kapitalklassene vil ha felles/ufordelt annen egenkapital og overkursfond. Underskudd vil etter denne endringen kunne skje etter samme prinsipper som for aksjeselskaper. De foreslåtte endringene i ny § 10-16 reflekterer hvordan tap skal tas i tråd med eierbrøken og ny struktur på kapitalen.

I bestemmelsens annet ledd foreslås forskriftshjemmel for det tilfellet det er behov for mer detaljert regulering.

Reguleringen i gjeldene § 10-19 første ledd angående kredittforeninger og gjensidige forsikringsforetak foreslås opphevet ettersom tilsvarende regler fremgår av finansforetaksloven § 11-3.

Til (ny) § 10-17 Fordeling av kapital ved avvikling av foretaket

Gjeldende § 10-20 blir ny § 10-17 som følge av de øvrige endringene som foreslås i finansforetaksloven kapittel 10.

Bestemmelsen foreslås endret for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4. På samme måte som forslaget til § 10-16 reflekterer at tap skal tas i tråd med eierbrøken, foreslås det at kapitalen, ved avvikling av foretaket, skal fordeles etter eierbrøk mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen.

Til (ny) § 10-18 Nedsettelse av eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen

Gjeldende § 10-21 blir ny § 10-18 som følge av de øvrige endringene som foreslås i finansforetaksloven kapittel 10. Bestemmelsens tittel foreslås endret for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4.

I bestemmelsens første ledd bokstav a endres henvisningen til gjeldende § 10-19 til ny § 10-16 i tråd med ny nummerering på paragrafene. I første ledd bokstav d strykes henvisningen til kompensasjonsfondet som en følge av utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell».

Nytt annet ledd reflekterer også den foreslåtte «eierandelsmodellen». Dersom pålydende for egenkapitalbevisene endres, må pålydende for grunnfondsandelene endres tilsvarende og motsvares av en økning i antall grunnfondsandeler slik at vedtektsfestet grunnfondskapital er uendret. Kapitalnedsettelse som medfører utdeling til egenkapitalbeviseierne vil dermed medføre at eierbrøken reduseres, uavhengig av om dette gjennomføres ved reduksjon av pålydende eller ved innløsning av egenkapitalbevis.

Til (ny) § 10-19 Forhøyelse av vedtektsfestet eierandelskapital og vedtektsfestet grunnfondskapital

Gjeldende § 10-22 blir ny § 10-19 som følge av de øvrige endringene som foreslås i finansforetaksloven kapittel 10.

Bestemmelsens tittel og innhold foreslås endret for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4 samt for å gi likere regler som i aksjelovgivningen.

Gjennomføringen av fondsemisjonen skal skje på en måte som ikke endrer eierbrøken utover det som følger av eventuell ulik anvendelse av utbyttemidler. Det vises i denne sammenheng til at utbyttemidler skal fordeles på grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen etter eierbrøken, jf. § 10-15. Foretaket kan beslutte at en andel av midlene som kan betales ut som utbytte, i stedet skal anvendes til en fondsemisjon, jf. § 10-15 fjerde ledd. Det kan besluttes ulik fordeling av utbyttemidler til henholdsvis utdeling og til fondsemisjon for de to kapitalklassene.

Til (ny) § 10-20 Beslutning av generalforsamlingen om utstedelse av frittstående tegningsretter

Gjeldende § 10-23 blir ny § 10-20 som følge av de øvrige endringene som foreslås i finansforetaksloven kapittel 10. Bestemmelsens tittel foreslås endret slik at den blir lik som allmennaksjeloven § 11-12 og for å synliggjøre at det er frittstående tegningsretter som reguleres.

I bestemmelsens annet ledd endres henvisningen til gjeldende § 10-14 til ny § 10-13 i tråd med ny nummerering på paragrafene. I tillegg endres bestemmelsen for å reflektere at det etter «eierandelsmodellen» skal være ett felles/ufordelt overkursfond, jf. omtale i punkt 15.2.4. En eventuell overkurs vil etter eierandelsmodellen kunne behandles tilsvarende som i allmennaksjeselskaper, og det fremstår da ikke lenger nødvendig å si noe eksplisitt om overkurs i ny § 10-20.

I nytt tredje ledd foreslås forskriftshjemmel til departementet.

Til (ny) § 10-21 Lån med rett til å kreve egenkapitalbevis utstedt

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av øvrige endringer i lovens kapittel 10. For øvrig foreslås ingen endringer.

Til § 12-2 (Ulike selskapsformer)

Gjeldende annet ledd foreslås opphevet i tråd med utvalgets forslag om at det ikke bør gjelde særlige begrensninger på adgangen til å omdanne en sparebank til aksjesparebank, jf. omtale i punkt 15.4 og foreslått opphevelse av gjeldende § 12-13 tredje ledd.

Til § 12-4 Opprettelse av finansstiftelse. Disponering av utbyttemidler mv.

I bestemmelsens første ledd foreslås rent lovtekniske endringer av henvisninger til andre bestemmelser i loven.

Til § 12-11. Disponering av formue etter avvikling

Bestemmelsens første ledd foreslås endret for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4 og merknad til ny § 10-17 ovenfor. I nytt annet ledd foreslås forskriftshjemmel til departementet.

Til § 12-12. Avvikling av sparebank, sparebankstiftelse

Bestemmelsen endres for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4. I tillegg gjøres det en lovteknisk endring som følge av øvrige endringer i lovens kapittel 10.

Til § 12-13 Tillatelse mv.

Bestemmelsens tredje ledd foreslås opphevet, jf. omtale i utredningen punkt 15.4, se særlig punkt 15.4.2 og 15.4.4. Som følge av den foreslåtte opphevelsen blir dagens fjerde ledd nytt tredje ledd.

Til § 12-17 Fordeling av aksjekapital og aksjer

Begrepsbruken i bestemmelsens endres for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4.

Til (nytt) kapittel 12A. Finans- og sparebankstiftelser

Bestemmelsene i gjeldende lov kapittel 12 del IV og V samles i et eget kapittel 12A. §§ 12-19 til 12-26 blir nye §§ 12A-1 til 12A-8. Det foreslås endringer i flere av bestemmelsene og to nye bestemmelser i ny §§ 12A-9 og 12A-10. Reglene om alminnelige finansstiftelser er ikke vurdert. Endringene som gjelder alminnelige finansstiftelser, er bare konsekvenser av foreslåtte endringer i reglene om sparebankstiftelser.

Til (ny) § 12A-1 Opprettelse, Tilsyn mv.

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A.

Bestemmelsens tredje ledd endres for å reflektere utvalgets foreslåtte «eierandelsmodell», jf. omtale i punkt 15.2.4.

Til (ny) § 12A-2 Vedtekter

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A.

Bestemmelsens første ledd endres i samsvar med at betegnelsen «generalforsamling» foreslås endret til «stiftelsesråd». Med den endrede benevnelsen av organet er det ikke ment noen realitetsendring i hvilken myndighet og hvilke oppgaver som er tillagt eller kan tillegges dette organet. Det vises til omtale i punkt 16.6.1.

Gjeldende første ledd bokstav j foreslås opphevet ettersom utvalget foreslår at stiftelser ikke lenger skal ha anledning til å utstede egenkapitalbevis, se omtale i punkt 16.3.3. Ved opphevelse av bokstav j, blir gjeldende bokstav k og l nye bokstaver j og k.

Til (ny) § 12A-3 Organer

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A.

Bestemmelsen endres i samsvar med at betegnelsen «generalforsamling» foreslås endret til «stiftelsesråd». Med den endrede benevnelsen av organet er det ikke ment noen realitetsendring i hvilken myndighet og hvilke oppgaver som er tillagt eller kan tillegges dette organet. Det vises til omtale i punkt 16.6.1.

Første ledd gjelder sammensetningen av stiftelsesrådet. Første punktum fastsetter at stiftelsesrådet må bestå av minst seks medlemmer som sammensettes og velges etter nærmere bestemmelser i vedtektene. Dette innebærer en endring i forhold til gjeldende lov, som ikke presiserer et krav til minste antall medlemmer av generalforsamlingen. Antallet på minst seks medlemmer er ikke ment som en angivelse av hva som skal være normalantallet for medlemmer av stiftelsesrådet. Bakgrunnen for forslaget er at utvalget mener at det bør fastsettes et minimumsantall i loven, og seks medlemmer er det minste antallet medlemmer noen sparebankstiftelse har i dag. Den enkelte sparebankstiftelse står fritt i å fastsette et høyere antall og må eventuelt fastsette dette ut fra behovene i den enkelte stiftelse og forholdene for øvrig. Annet punktum fastslår at det ved sammensetningen av stiftelsesrådet skal legges vekt på at medlemmene samlet avspeiler samfunnsmessige interesser knyttet til stiftelsens virksomhet. Utvalget mener det er viktig at en stor andel av stiftelsesrådets medlemmer har forståelse for sparebankstiftelsens rolle i det samfunnet som stiftelsen har sitt utspring fra. Bestemmelsen inneholder en endring ved at det ikke lenger stilles krav om at det skal legges vekt på at medlemmene samlet avspeiler kundestrukturen i finansforetaket som har opprettet stiftelsen og andre interessegrupper. Kundestrukturen i banken er etter utvalgets oppfatning ikke i seg selv viktig ved forvaltningen av en sparebankstiftelse, siden stiftelsenes formålsrealisering er knyttet opp mot områder hvor stiftelsens kapital kommer fra. Det er utvalgets oppfatning at «andre interessegrupper» kan hensyntas innenfor rammene av «samfunnsmessige interesser knyttet til stiftelsens virksomhet». Se nærmere om forslaget i punkt 16.6.1 og forslag om opphevelse av finansforetaksforskriften § 8-1 første ledd siste punktum.

Tredje ledd første punktum fastslår at sparebankstiftelsen skal ha et styre som er valgt av stiftelsesrådet i samsvar med de samfunnsmessige interesser som er representert i stiftelsesrådet. Bestemmelsen innebærer en endring ved at styret ikke nødvendigvis må rekrutteres av kunder i banken og andre interessegrupper. Det vises til omtalen i punkt 16.2.2. Annet punktum fastslår at krav til daglig leder følger stiftelseslovens regler om daglig leder. Etter stiftelsesloven § 34 første ledd annet punktum er det krav om at næringsdrivende stiftelser som nevnt i stiftelsesloven § 4 annet ledd bokstavene a og b og som har en grunnkapital på tre mill. kroner eller mer, skal ha en daglig leder. Henvisningen til stiftelsesloven innebærer en endring ved at det ikke lenger er valgfritt for sparebankstiftelser med grunnkapital over tre mill. kroner å ha daglig leder. Det vises til omtale i punkt 16.6.5. Tredje punktum inneholder ny henvisning til stiftelsesloven § 37 første ledd annet punktum. Bestemmelsen innebærer en innsnevring av inhabilitetsreglene for styremedlemmer og daglig leder enn det som følger etter gjeldende rett. I tillegg til inhabilitetsreglene i allmennaksjeloven § 6-27, kan et styremedlem eller en daglig leder «heller ikke delta i saksbehandlingen eller avgjørelsen når han eller hun har stilling eller tillitsverv i en privat eller offentlig institusjon, organisasjon eller et foretak som har økonomisk eller annen fremtredende særinteresse i saken, eller når han eller hun i slik egenskap tidligere har deltatt i behandlingen av saken». Det vises til punkt 16.6.4.

Til (ny) § 12A-4 Finansstiftelsens virksomhet

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A.

Nytt annet ledd presiserer at utdelinger i et enkeltår må være forsvarlige og hensynta stiftelsens formål. Utvalget mener at det er nødvendig med en særregel som gjenspeiler virksomheten som stiftelsen driver og formålet med denne. Det vises til omtalen i punkt 16.5.

Bestemmelsens tredje ledd endres i samsvar med at betegnelsen «generalforsamling» foreslås endret til «stiftelsesråd», jf. omtale ovenfor.

Gjeldende fjerde ledd oppheves som følge av utvalgets forslag om at stiftelser ikke lenger skal kunne utstede egenkapitalbevis, se omtale i punkt 16.3.3. Gjeldende femte ledd blir nytt fjerde ledd.

Til (ny) § 12A- 5 Sammenslåing, avvikling mv.:

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A. For øvrig foreslås ingen endringer.

Til (ny) del II Særlige regler for sparebankstiftelser

Til (ny) § 12A- 6 Sparebankstiftelser:

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A. For øvrig foreslås ingen endringer.

Til (ny) § 12A- 7 Videreføring av sparebanktradisjonene:

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A. For øvrig foreslås ingen endringer.

Til (ny) § 12A-8 Særlige regler om sparebankstiftelsers virksomhet

Bestemmelsen får ny nummerering som følge av plasseringen i nytt kapittel 12A.

Bestemmelsens første og annet ledd endres i samsvar med at betegnelsen «generalforsamling» foreslås endret til «stiftelsesråd», jf. omtale ovenfor.

Nytt fjerde ledd innebærer strengere krav til ledelsen av sparebankstiftelsene. Bestemmelsen lovfester en henvisning til finansforetaksloven § 3-5 om krav til ledelsen av et foretak. Bestemmelsen innebærer at det må foretas en egnethetsprøving av styremedlemmer og daglig leder i sparebankstiftelser. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at forvaltningen av en sparebankstiftelse gjør det nødvendig med en ledelse som innehar nødvendig kompetanse for å ivareta sine verv. Bestemmelsen lovfester også en henvisning til finansforetaksloven § 8-9. Bestemmelsen fastsetter at sparebankstiftelser skal gi Finanstilsynet melding når styrets sammensetning endres. Dette må ses i sammenheng med at det gjelder krav til ledelsen av sparebankstiftelsen etter finansforetaksloven § 3-5. Det vises til punkt 16.6.2 og 16.6.5.

Til (ny) § 12A-9 Fullmakt til å foreta utdelinger

Bestemmelsen er ny og fastslår i første ledd første punktum at styret innenfor nærmere angitte rammer kan gi fullmakt til daglig leder å vedta utdelinger i samsvar med formålet. Etter gjeldende rett er det styret som skal vedta utdelinger fra stiftelsen, jf. stiftelsesloven § 19 første ledd, jf. finansforetaksloven § 12-19 annet ledd. Utdelingene må være i samsvar med sparebankstiftelsens formål. Styret kan på vanlig måte innskrenke fullmakten gjennom instruks til å omfatte tildelinger innenfor eksempelvis styrets plan for formålsrealisering. Første ledd annet punktum innskrenker adgangen til å gi fullmakt ved at fullmakten ikke kan omfatte utdelinger som er av uvanlig art eller stor betydning for stiftelsen. Slike utdelinger skal alltid vedtas av sparebankstiftelsens styre. Begrensningen svarer til daglig leders alminnelige myndighet. Hva som er en utdeling av uvanlig art eller stor betydning for sparebankstiftelsen må vurderes konkret. Første ledd tredje punktum stiller krav om at fullmakten skal inneholde en instruks som minst angir tre forhold. Det første er hvor lang tid fullmakten skal gjelde for. Det presiseres at fullmakten ikke kan gjelde for mer enn ett år av gangen. Det andre er at fullmakten skal angi den totale øvre rammen for de årlige utdelingene daglig leder kan foreta. Det tredje er verdien av hver enkelt utdeling eller et øvre beløp for hver av disse.

Annet ledd fastslår at daglig leder minst én gang i året skal gi styret en redegjørelse for bruken av fullmakten. Bestemmelsen må ses i lys av styrets alminnelige forvaltningsansvar og at myndigheten til å vedta utdelinger hører under styret. Det vises til omtalen i punkt 16.6.6.

Til (ny) 12A-10 Fullmakt til å avslå søknader om utdeling

Bestemmelsen er ny. Første ledd gir styret hjemmel til å gi daglig leder fullmakt til å avslå søknader om utdeling. Bestemmelsen innebærer at søknader om utdelinger som faller utenfor sparebankstiftelsens formål ikke må behandles av styret, men i stedet kan behandles av daglig leder. Etter annet ledd kan styret fastsette nærmere instruks for bruken av fullmakten. Styret kan for eksempel innskrenke fullmakten til kun å omfatte avslag på søknader som for eksempel faller utenfor styrets plan for formålsrealisering. Tredje ledd fastslår at daglig leder minst én gang i året skal gi styret en redegjørelse for bruken av fullmakten. Det vises til omtalen i punkt 16.6.6.

Til § 20-20 Nærmere om bruk av krisetiltak

I annet ledd presiseres det at Finanstilsynet kan beslutte å endre et foretaks juridiske organisasjonsform i forbindelse med krisehåndtering. Formålet med endringen er å tydeliggjøre at en egenkapitalbevisbank eller ren grunnfondsbank kan omdannes til aksjesparebank ved bruk av krisetiltak jf. nærmere omtale i punkt 15.5.

20.2 Merknader til endringer i forskrift 9. desember 2016 nr. 1502 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksforskriften)

Til § 7-3 Krav om godkjennelse av vedtektsendringer for finansstiftelser

Ny bokstav d i første ledd fastsetter at vedtektsendringer som gjelder vedtektsbestemmelsen om kommunen hvor stiftelsen skal ha sitt forretningskontor er underlagt krav om godkjennelse. Bestemmelsen må ses i sammenheng med finansforetaksloven § 12-20 annet ledd (ny § 12A-2 annet ledd). Det vises til omtalen i punkt 16.9.

Til § 8-1 Sammensetning av generalforsamling mv

Utvalget foreslår at reglene for sammensetning av generalforsamling i sparebanker ikke lenger skal gjelde tilsvarende for sparebankstiftelser. Krav til sammensetning av stiftelsesråd i sparebankstiftelser følger av ny § 12A-3. Det stilles ikke nærmere krav til at en minimum andel må være innskytere. Det vises til omtale i merknadene til finansforetaksloven ny §12A-3 og punkt 16.6.1.

Til § 8-6 Beslutning om utbytte i finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap

Henvisningen til aksjeloven og allmennaksjeloven om adgangen til å betale ut tilleggsutbytte foreslås flyttet til finansforetaksloven, se § 10-15 sjette ledd.

Til § 10-1 Fordelingsnøkkel ved forhøyelse av eierandelskapital

Med eierandelsmodellen og felles overkursfond vil det ikke lenger være behov for denne bestemmelsen. Det vises til omtalen i punkt 15.2.4. Som følge av at § 10-1 oppheves, blir gjeldende § 10-2 ny § 10-1.

20.3 Merknader til endringer i forskrift 22. august 2014 nr. 1097 om kapitalkrav og gjennomføring av CRR/CRD-regelverket (CRR/CRD-forskriften)

Til § 5 Ren kjernekapital

Det er i Finanstilsynets høringsnotat 3. juni 2024 om endringer i kapitalkravsforordningen (CRR) foreslått enkelte endringer blant annet i forskriftens § 5. Eierandelsmodellen som foreslått av utvalget, jf. omtale i punkt 15.2.4, innebærer endringer i hvilke poster som kan inngå i ren kjernekapital, herunder at utjevningsfond, kompensasjonsfond og sparebankenes fond utgår. Grunnfondskapital (herunder eventuelt gavefond) som ikke er vedtektsfestet i rene grunnfondsbanker og opptjent egenkapital i egenkapitalbevisbanker, vil inngå som ren kjernekapital etter nytt punkt 6. Det samme gjelder fond for urealiserte gevinster og fond for vurderingsforskjeller.

20.4 Andre endringer

Utvalget har ikke gjort en uttømmende vurdering av om det vil være behov for andre forskriftsendringer som følge av utvalgets forslag til lovendringer, men er oppmerksom på at det blant annet vil oppstå behov for endringer i oppstillingsplanen i årsregnskapsforskriften for banker mv. som følge av den foreslåtte eierandelsmodellen.